Analisis de La Gestion Del Riesgo en Colombia

gestin del riesgo de desastres en Colombia

Anlisis de la

Un aporte para la construccin de polticas pblicas

Coordinadores y editores Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Daz G., Diana M. Rubiano V., Carlos R. Costa P Fernando Ramrez C. y Eric Dickson .,

BANCO MUNDIAL COLOMBIA

gestin del riesgo de desastres en ColombiaUn aporte para la construccin de polticas pblicas

Anlisis de la

Coordinadores y editores Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Daz G., Diana M. Rubiano V., Carlos R. Costa P Fernando Ramrez C. y Eric Dickson .,

BANCO MUNDIAL COLOMBIA

BANCO MUNDIAL COLOMBIAAnlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construccin de polticas pblicasCopyright 2012 por Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial Regin de Amrica Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. www.bancomundial.org/co Todos los derechos reservados Primera edicin en espaol: Marzo de 2012 El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la informacin incluida en esta publicacin y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin. Los lmites, los colores, las denominaciones y dems informacin contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial juicio alguno sobre la situacin legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptacin de dichos lmites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los pases que representan. Derechos y Permisos El material de esta publicacin est protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorizacin para reproducir partes de esta publicacin debern enviarse a Oficial de Comunicaciones Fernanda Zavaleta de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y Mxico al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en Mxico en el nmero de fax referido. Edicin: Primera edicin Impreso y hecho en Bogot, Colombia/2012 Banco Mundial Diseo y diagramacin: Marcela Godoy Correccin de estilo: Luisa Fernanda Arango Cala Fotografa de la portada: Inundaciones. Municipio de Cha, Departamento de Cundinamarca, 2011 (Cortesa de la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca) Fotografas interiores: Gabriel J. Arango Z., Nilson Correa B., Mara I. Toro Q., Dora C. Surez O., Javier M. Garca J., Servicio Geolgico Colombiano, Comisin Colombiana del Ocano Impresin: Equilatero

Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia : un aporte para la construccin de polticas pblicas Bogot, Colombia : Banco Mundial , 2012. 436 p. : il. 333.3109861/A56 1. Gestin del riesgo de desastres - Prevencin de desastres -Desastres naturales Colombia Polticas pblicas - 2. Prevencin de desastres - Gestin del riesgo de desastres - Desastres naturales Colombia Polticas pblicas. 3. Colombia - Gestin del riesgo de desastres - Prevencin de desastres -Desastres naturales - Polticas pblicas

PREFACIO

Al igual que muchos pases en Amrica Latina, Colombia enfrenta grandes retos que amenazan seriamente su desarrollo. Factores como el desplazamiento de poblacin de las zonas rurales a las zonas urbanas, la degradacin ambiental y el cambio acelerado del uso del suelo amplifican dichos retos. Estas condiciones socio econmicas, aunadas a la propensin del pas a la ocurrencia de fenmenos naturales, tales como sismos, inundaciones y deslizamientos, entre otros, exacerbados por las acciones humanas y las condiciones variantes del clima, confirman un proceso continuo de construccin y acumulacin de riesgos. La materializacin de estos riesgos en desastres, afectan el desarrollo del pas e impiden y retrasan el logro de las metas de bienestar social trazadas por el Gobierno. Como consecuencia de las grandes prdidas sufridas por la ocurrencia del fenmeno de La Nia 2010 2011, y en el mbito de la agenda que en materia de gestin del riesgo de desastres que el Banco Mundial ha mantenido desde 1999 con el Gobierno colombiano, el Departamento Nacional de Planeacin solicit el apoyo de la institucin para llevar a cabo una evaluacin integral de las polticas de gestin del riesgo, as como en la formulacin de recomendaciones estratgicas a corto y largo plazo, que contribuyan a reducir la afectacin de la poblacin y el impacto econmico de los desastres. Esta es la primera vez que se lleva a cabo en Amrica Latina un Anlisis de Gestin del Riesgo de Desastres en el marco de las polticas de desarrollo de un pas, donde tradicionalmente el Banco ha venido realizando este tipo de estudios desde la perspectiva ambiental o desde los diferentes sectores. El presente informe, producto de un trabajo conjunto con mltiples agentes pblicos y privados, no se limita a analizar las causas del riesgo y a medir su crecimiento. Por el contrario, profundiza sobre los avances institucionales en el manejo del riesgo en los diferentes niveles de gobierno y la forma como el tema se ha incorporado en la administracin pblica territorial y sectorial. Seala adems, grandes oportunidades para articular la gestin del riesgo de desastres en los instrumentos de planificacin, inversin, seguimiento y control existentes, y muestra la necesidad de definir responsables tanto pblicos como privados como parte de la estrategia de reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Estado. Como conclusin, el estudio demuestra que si el pas no quiere seguir viendo su crecimiento econmico acompaado de prdidas cada vez ms frecuentes y de mayores dimensiones, es fundamental un cambio radical en las polticas de desarrollo y en las prcticas de gestin territorial y sectorial. Por lo tanto, el presente documento define una serie de recomendaciones para elevar la gestin del

v

riesgo de desastres a nivel de poltica de Estado, mostrando que la prioridad para reducir el impacto de los desastres, est en la tarea de mejorar las condiciones de uso y ocupacin del territorio. Agradezco en nombre del Banco Mundial al Gobierno de Colombia por la confianza brindada al habernos solicitado la elaboracin de este estudio. De igual manera, mi reconocimiento a todas las personas que de una y otra forma contribuyeron con su formulacin y comentarios. Al Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) un agradecimiento especial por el apoyo financiero brindado para su elaboracin. Invito a las autoridades nacionales, responsables de las polticas y procesos de desarrollo, a vincular los criterios de reduccin de riesgos en todas sus prcticas, fomentar la participacin de actores que tradicionalmente no se han involucrado en el tema, y a acompaar tcnica y financieramente a los gobiernos locales y regionales en la creacin de nuevas estrategias de intervencin para construir un pas con criterios de seguridad frente al riesgo de desastres.

GLORIA GRANDOLINI Directora para Mxico y Colombia Banco Mundial

vi

AGRADECIMIENtOs

Anlisis de la gestin del riesgo de desastres para Colombia: un aporte para la construccin de polticas pblicas es el resultado de un trabajo del Banco Mundial iniciado en marzo de 2011 por solicitud del Gobierno de Colombia, a travs del Departamento Nacional de Planeacin. Se cont con la participacin de mltiples entidades y profesionales interesados en la temtica y de un importante grupo de colaboradores quienes facilitaron la materializacin del presente documento. El equipo agradece especialmente a Gloria M. Grandolini (Directora de Pas Colombia y Mxico - Banco Mundial), Ede Jorge IjjaszVsquez (Director Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial), Guang Zhe Chen (Gerente de Sector Urbano, Agua y Saneamiento y Manejo de Desastres Naturales de la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial), Geoffrey Bergen (Representante Residente en Colombia - Banco Mundial) y Daniel Sellen (Gerente Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para Colombia - Banco Mundial) por su apoyo incondicional. Coordinadores de Proyecto El proyecto se desarroll bajo el liderazgo de Niels Holm-Nielsen (Coordinador de Gestin del Riesgo de Desastres para la Regin de Amrica Latina y el Caribe - Banco Mundial) y Eric Dickson (Gerente de Proyectos para Colombia - Banco Mundial). Autores Principales y Editores El trabajo fue preparado por un grupo de especialistas en gestin del riesgo de desastres a cargo de Ana Campos Garca, Carolina Daz Giraldo, Diana Marcela Rubiano Vargas, Carlos Rufino Costa Posada y Fernando Ramrez Corts - Banco Mundial. Equipo de Trabajo El grupo de trabajo extendido estuvo conformado por: la Corporacin OSSO con Andrs Velsquez, Fernando Ramrez Gmez, Cristina Rosales Climent, Nayibe Jimnez Prez, Diana Mendoza Gonzlez, William Burbano, Natalia Daz Ayala, Jorge Eduardo Mendoza Cifuentes, Henry Adolfo Peralta Buritic, Mauricio Bautista Arteaga. Consultores individuales de diferentes disciplinas: Vctor Manuel Moncayo Cruz, Carmenza Saldas Barreneche, Mara Isabel Toro Quijano, Amparo Velsquez Pealoza, Juanita Lpez Pelez, Jaime Ivn Ordoez Ordoez, Jorge Alberto Serna Jaramillo, Jos Edier Ballesteros Herrera, Carlos Eduardo Vargas Manrique, Doris Suaza Espaol, Leonardo Morales Rojas, Elvira Miln Agmez Crdenas, Ernesto Betancourt Morales, Ana Mara Torres Muoz y Alejandro Vega; y funcionarios del Banco Mundial: Mara Clara Ucrs, Daniel Alberto Manjarrs, Karina M. Kashiwamoto y Ana F. Daza. Revisores El equipo recibi apoyo y comentarios de Daniel Sellen (LCSD - Banco Mundial), Diego Arias Carballo (LCSAR - Banco Mundial), Lars Christian Moller (LCSPE - Banco Mundial), Mauricio Cullar Montoya (LCSTR - Banco Mundial), Andrew Maskrey (UN EIRD), Ricardo Mena (UN - EIRD), Allan Lavell (Consultor Senior en Gestin del Riesgo de Desastres), Omar Daro Cardona Arboleda (Consultor Senior en Gestin del Riesgo de Desastres) y Lizardo Narvez Marulanda (Consultor en Gestin del Riesgo de Desastres). Colaboradores del Gobierno Nacional El Gobierno de Colombia, por intermedio del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres (UNGRD) y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS); Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT);

vii

Agricultura y Desarrollo Rural (MADR); Transporte (MT); Minas y Energa (MME); Salud y Proteccin Social (MSPS); Hacienda y Crdito Pblico (MHCP), y Educacin Nacional (MEN), ayudaron al equipo para la realizacin del presente estudio. Adems, entidades como el Servicio Geolgico Colombiano (SGC); el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam); la Comisin Colombiana del Ocano (CCO); el Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), ofrecieron aportes fundamentales durante la preparacin del estudio y participaron de manera activa en su revisin. De particular importancia fue la intervencin de algunos funcionarios de dichas instituciones, as como de otras entidades: Hernando Jos Gmez Restrepo (DNP), Mauricio Santa Mara Salamanca (DNP), Juan Mauricio Ramrez Corts (DNP), Carolina Urrutia Vsquez (DNP, desde julio de 2011), Giampiero Renzoni Rojas (DNP, hasta julio de 2011), Alexander Martnez Montero (DNP), Nilson Correa Bedoya (DNP), Claudia Patricia Satizabal Robayo (DNP), Mara Salom Ruz Alvarado (DNP), Jean Philippe Penning (DNP), Pedro Luis Jimnez (DNP), Jos Alejando Bayona (DNP), Augusto Csar Pinto (DNP), Nicols Prez Marulanda (DNP), Samuel Zambrano (DNP), Camilo Jaramillo (DNP), Katty De Oro (DNP), Julio Csar Jimnez (DNP), Carlos Ivn Mrquez Prez (UNGRD), Richard Alberto Vargas Hernndez (UNGRD), Perla Haydee Rueda (UNGRD), Jairo Enrique Brcenas Sandoval (UNGRD), Marta Luca Calvache Velasco (SGC), Mara Mnica Arcila Rivera (SGC), Mara Luisa Monsalve Bustamante (SGC), Ivn Daro Gmez (IGAC), Camila Romero Chica (CCO), Ricardo Lozano (Ideam), Ernesto Rangel Mantilla (Ideam), Omar Franco (Ideam), Claudia Milena lvarez Londoo (Ideam), Dorotea Cardona Hernndez (Ideam), Mara Constanza Garca (MT), Gloria Snchez (MT), Juan Camilo Granados (MT), Carla Viviescas (MT), Magda Constanza Buitrago Ros (MT), Lyda Milena Esquivel Roa (Invas), Carlos Castao (MADS), Luis Alfonso Sierra (MADS), Javier Pava (MADS), Luis Roberto Chiape (MADS), Claudia Luca Ramrez (MVCT), Carlos Ariel Corts (MVCT), Claudia Mora (ex Viceministra de Agua), Augusto Ardila (MSPS), Luis Eduardo Arango (MHCP), Sandra Rodrguez (MHCP), Lina Marcela Tami (MADR), Samira Alkhatib (MADR), Elizabeth Arciniegas (MADR), Eudes de Jess Velsquez (MADR), Juan Carlos Ortega (Banco Agrario), Mara Bigitthe Bravo (MEN), Dinora Carolina Corts (MEN), Juan Pablo Morales (MEN), Andrs E. Taboada (MME). De igual manera se cont con la participacin de muchos otros representantes de las mencionadas entidades durante las entrevistas y talleres realizados. Otros colaboradores Organizaciones como la Federacin Colombiana de Municipios (FCM), la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales y Desarrollo Sostenible (Asocars), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Cmara Colombiana de la Construccin (Camacol), la Federacin de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), la Cmara Colombiana de la Infraestructura (CCI), apoyaron la recoleccin de informacin, ofrecieron aportes importantes durante la preparacin del estudio y participaron de manera activa. El equipo agradece muy especialmente a: Fernando Enciso Herrera (FCM), Ramn Leal Leal (Asocars), Maria I. Vanegas (Asocars), Rafael Meja Lpez (SAC), Luis Fernando Forero Gmez (SAC), Camilo Congote Hernndez (Camacol), Carlos Varela (Fasecolda), Juan Martn Caicedo Ferrer (CCI) y Sandra Silva Serna (CCI). Para los estudios de caso (ciudades de Bogot, Cali, Medelln, Barranquilla, Manizales y Ccuta; regiones como La Mojana y el Canal del Dique; cuencas de los ros Sin y ro Bogot) se recibieron aportes valiosos a travs de entrevistas a una gran cantidad de actores tanto pblicos como privados, a los cuales el equipo expresa su reconocimiento. Financiamiento Por ltimo, un especial agradecimiento al Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) por el financiamiento de los estudios base de este informe.

viii

CONtENIDO

prefACIO

v

AgrADeCIMIeNtOs

vii

INtrODUCCIN

1

1. COMpOrtAMIeNtO DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA 1.1. Aproximacin general al riesgo de desastres en Colombia 1.2. La exposicin y la vulnerabilidad como principales factores del crecimiento de los riesgos geolgicos 1.2.1. Los fenmenos geolgicos, eventos poco frecuentes pero de gran impacto 1.2.2. Los riesgos ssmico y volcnico estn aumentando por el crecimiento en la infraestructura expuesta y la falta de estrategias para la disminucin de la vulnerabilidad existente 1.2.3. Distribucin geogrfica de la amenaza, la exposicin, la vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los sismos 1.2.4. Las prdidas por fenmenos volcnicos, un riesgo an no estimado 1.3. Los vacos en el ordenamiento territorial a nivel de cuencas y zonas urbanas, y el crecimiento de la exposicin, son los principales factores del aumento del riesgo hidrometeorolgico 1.3.1. Los deslizamientos y las inundaciones acumulan los mayores porcentajes de prdidas de vidas y viviendas destruidas, respectivamente 1.3.2. Factores como la variabilidad climtica y el dficit en los procesos de ordenamiento territorial a nivel rural y urbano conducen a que la susceptibilidad a fenmenos como las inundaciones y avenidas torrenciales estn aumentando 1.3.3. Distribucin geogrfica de la amenaza, la exposicin, la vulnerabilidad y el riesgo relativo por inundaciones

11 13

21 21

23 25 30

35

35

36 42

ix

1.3.4. Distribucin geogrfica de la amenaza, la exposicin, la vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los deslizamientos 1.3.5. El cambio climtico y los fenmenos de El Nio y La Nia 1.4. El impacto de los desastres histricos en Colombia 1.4.1. Distribucin geogrfica de los registros de eventos histricos y prdidas de vida por regiones 1.4.2. Prdidas histricas por sectores productivos y de servicios 1.4.2.1. Sector vivienda 1.4.2.2. Sector transporte 1.4.2.3. Sector agropecuario 1.5. Conclusiones del comportamiento del riesgo en Colombia 1.6. Recomendaciones para afrontar el riesgo en Colombia

47 50 53 53 56 56 59 61 63 69

2. rIesgO De DesAstres eN LA gestIN pBLICA 2.1. Los elementos de la gestin pblica aplicados a la gestin del riesgo de desastres: marco conceptual 2.1.1. La gestin del riesgo de desastres como estrategia fundamental para la sostenibilidad del desarrollo 2.1.2. La gestin del riesgo de desastres y la adaptacin al cambio climtico como enfoques complementarios para el desarrollo sostenible 2.1.3. La institucionalidad de la gestin pblica en materia del riesgo de desastres 2.1.4. La ausencia de una poltica nacional de gestin del riesgo 2.1.5. Los mbitos de accin territorial y sectorial de la gestin del riesgo 2.1.6. La planeacin como instrumento principal de la gestin del riesgo territorial y sectorial 2.1.7. La necesidad de contar con un sistema de seguimiento y control de la gestin del riesgo de desastres 2.1.8. La trascendencia de la gestin por resultados 2.2. Soporte normativo de la gestin del riesgo de desastres 2.2.1. El Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), su cuerpo normativo principal y la Constitucin de 1991 2.2.2. Normas estructurales para la gestin del riesgo de desastres

73

75 75

76 77 77 79 81 82 83 85

85 90

x

2.3. Mecanismos institucionales, estructuras y capacidades del SNPAD 2.3.1. El gobierno local como responsable de la gestin territorial, por ende, principal actor de la gestin del riesgo de desastres 2.3.2. El nivel regional/departamental como instancia de coordinacin e intermediacin entre la nacin y los municipios 2.3.3. El nivel nacional como promotor de polticas y de orientacin estratgica 2.4. Planificacin en gestin del riesgo 2.5. Instrumentos financieros e inversiones en la gestin del riesgo 2.5.1. Instrumentos y fuentes de financiacin 2.5.2. Anlisis de las inversiones en los diferentes niveles territoriales 2.6. La evolucin del sistema hacia el enfoque de procesos, un paso necesario 2.6.1. Articulacin entre sistemas 2.6.2. Visin integral de los procesos por tipos de riesgo 2.6.2.1. El riesgo ssmico normado y reglamentado, aunque no exista una poltica para su reduccin 2.6.2.2. El riesgo por inundaciones, sin polticas y normas suficientes que lo controlen, ni responsables con roles claros que lo manejen 2.7. Recomendaciones y grandes retos para fortalecer la gobernabilidad de la gestin del riesgo

94 97 107 111 122 127 127 128

133 133 139 139

141

144

3. rOL De LA ADMINIstrACIN DeL terrItOrIO eN LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres 3.1. El territorio en la gestin del riesgo de desastres: nociones fundamentales 3.2. Incorporacin de la gestin del riesgo en la administracin del territorio a nivel local 3.2.1. Caracterizacin de los territorios urbanos 3.2.2. Causas y consecuencias de la generacin y acumulacin de condiciones de riesgo 3.2.3. Agentes sociales en la generacin y reduccin de las condiciones de riesgo 3.2.4. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestin pblica y la gestin del riesgo en la administracin local del territorio

159

161

165 165 165 171 172

xi

3.2.4.1. Uso y efectividad de los instrumentos de poltica y planificacin 3.2.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos de financiacin 3.2.4.3. Uso y efectividad de los instrumentos de seguimiento y control 3.2.4.4. El conocimiento y la informacin para la gestin del riesgo 3.2.4.5. La reduccin de las condiciones de riesgo 3.2.4.6. El manejo de los desastres 3.3. La incorporacin de la gestin del riesgo en la administracin del territorio a nivel regional 3.3.1. Caracterizacin de los territorios regionales en funcin de los sistemas hdricos 3.3.2. Causas de la generacin y acumulacin de las condiciones de riesgo en las cuencas 3.3.3. Agentes sociales en la generacin y reduccin de las condiciones de riesgo a nivel regional 3.3.4. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestin del riesgo y de la gestin pblica en la administracin del territorio regional 3.3.4.1. Uso y efectividad de instrumentos de la gestin pblica 3.3.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos de la gestin del riesgo 3.4. Recomendaciones para fortalecer la gestin territorial

172 175 177 179 180 183

189 189 194 199

202 202 205 209

4. MANejO DeL rIesgO De DesAstres eN LA gestIN seCtOrIAL 4.1. El impacto y las causas de los riesgos en los sectores, y su trascendencia para la economa y la sociedad 4.1.1. El sector vivienda: prdidas de vidas y del patrimonio familiar 4.1.2. El sector agropecuario: gran potencial de empleo, divisas y desarrollo rural en riesgo 4.1.3. El sector transporte: las mayores prdidas directas al patrimonio de la nacin 4.1.4. El sector de agua potable y saneamiento bsico: impactos indirectos difciles de calcular 4.1.5. El sector educativo: impactos socioeconmicos a largo plazo 4.1.6. El sector salud y de la proteccin social

217

219 220 223 228 232 237 238

xii

4.2. La gestin del riesgo en la gestin sectorial pblica 4.2.1 La gestin del riesgo en la normatividad y las polticas sectoriales 4.2.2. La institucionalidad sectorial en materia de gestin del riesgo 4.2.3. Fuentes de financiacin para la gestin del riesgo a nivel sectorial 4.2.4. Informacin y conocimiento del riesgo a nivel sectorial 4.2.5. Reduccin del riesgo en los sectores 4.2.6. El rol de los sectores en la construccin de una cultura de responsabilidad frente al riesgo 4.2.7. La gestin sectorial en la atencin de desastres 4.3. Proteccin financiera: la responsabilidad del sector de hacienda pblica 4.3.1. Avances y limitaciones en materia de proteccin financiera en Colombia 4.3.2. Ejemplos de instrumentos utilizados por el Estado colombiano para aumentar la transferencia del riesgo al sector privado 4.3.3. Necesidades de financiacin para la respuesta del Estado ante desastres 4.3.4. Avances y consideraciones en la construccin de una estrategia de gestin fiscal de la respuesta del Estado ante los desastres 4.4. Recomendaciones para fortalecer la gestin sectorial pblica

240 240 246 248 250 252 257 258

262 263 269 271 275 280

5. respONsABILIDAD pBLICA y prIvADA eN LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres 5.1. La necesidad de definir el lmite entre la responsabilidad pblica y la privada 5.1.1. La actual lnea gris entre la responsabilidad pblica y la privada 5.1.1.1. La responsabilidad del Estado 5.1.1.2. La responsabilidad del privado como generador del riesgo pblico 5.1.1.3. La responsabilidad del ciudadano como administrador de su propio riesgo 5.1.2. Contingencias fiscales para el Estado asociadas a la falta de claridad en los marcos de poltica 5.1.2.1. Contingencias en programas de atencin y recuperacin postdesastre por falta de claridad en las polticas

289

291 292 292 294 296 297 297

xiii

5.1.2.2. Contingencias fiscales en demandas al Estado por falta de claridad normativa sobre las responsabilidades pblicas y 298 privadas en materia de gestin del riesgo 5.2. El ciudadano colombiano frente a la gestin del riesgo 5.2.1. La percepcin del ciudadano sobre el riesgo 5.2.2. La percepcin del ciudadano sobre su responsabilidad y la del Estado 5.3. El sector privado en colombia frente a la gestin del riesgo 5.3.1. El sector privado como generador de riesgo y la responsabilidad ante su gestin 5.3.2. El sector privado y el manejo de su propio riesgo 5.3.2.1. El desarrollo institucional y normativo de los riesgos profesionales es efectivo para los trabajadores 5.3.2.2. Parte importante de la infraestructura fsica del sector productivo se encuentra en riesgo 5.3.2.3. El sector agropecuario tiene poco manejo de su riesgo, a pesar de ser uno de los ms vulnerables 5.4. Recomendaciones para llegar a un equilibrio entre la responsabilidad pblica y la privada en materia de riesgos y desastres300 301 305 309 309 310 310 310 312 314

6. BALANCe fINAL y reCOMeNDACIONes pArA fOrtALeCer LA gestIN pBLICA eN MAterIA DeL rIesgO De DesAstres 319 ANeXO. De LA pLANeACIN A LA IMpLeMeNtACIN De LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA A.1. Inversiones en gestin del riesgo de desastres A.1.1. Las inversiones de la nacin en gestin del riesgo de desastres A.1.2. Las inversiones regionales en la gestin del riesgo de desastres A.1.3. Las inversiones locales en la gestin del riesgo de desastres A.2. Avances en la gestin del riesgo de desastres A.2.1. Avances en la gestin del riesgo a nivel nacional A.2.2. Avances en la gestin del riesgo a nivel regional A.2.3 Avances en la gestin del riesgo a nivel local A.3. Percepcin sobre avances en cada uno de los niveles territoriales BIBLIOgrAfA sIgLAs, ACrNIMOs y ABrevIAtUrAs

353 355 355 361 366 371 371 380 382 386

393

407

xiv

LIstA DE FIGURAs

CAptULO 1

Figura 1.1. Distribucin de NBI y PIB Figura 1.2. Distribucin de la amenaza, exposicin de la poblacin, vulnerabilidad y riesgo relativo frente a sismos Figura 1.3. Distribucin del vulcanismo reciente en Colombia Figura 1.4. Exposicin a amenaza volcnica. Segmento norte: Provincia Volcnica Cerro Bravo-Machin Figura 1.5. Exposicin a amenaza volcnica. Segmento medio: Provincia Volcnica Coconucos-Dona Juana Figura 1.6. Exposicin a amenaza volcnica. Segmento sur: Depresin Interandina Cauca-Patia Figura 1.7. Comparacin entre usos del suelo de 1970 y el 2000 Figura 1.8. Procesos sociales de creacin del riesgo adaptado del modelo PAR Figura 1.9. Zonas de susceptibilidad a las inundaciones, poblacin expuesta, vulnerabilidad y riesgo relativo Figura 1.10. Amenaza por movimientos en masa, exposicin de la poblacin, vulnerabilidad y riesgo relativo Figura 1.11. Viviendas destruidas y afectadas por cada 100 mil habitantes, 2001-2010 Figura 1.12. Viviendas destruidas por fenmenos hidrometeorolgicos, segn NBI Figura 1.13. ndices de vulnerabilidad, ruralidad y Objetivos de Desarrollo del Milenio

17 28 31 32 32 33 39 42 44 48 55 65 66

CAptULO 2

Figura 2.1. Esquema conceptual sobre la articulacin de la gestin pblica y la gestin del riesgo Figura 2.2. Etapas de seguimiento a las intervenciones pblicas Figura 2.3. Normas estructurales para la gestin del riesgo de desastres Figura 2.4. Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD)

80 84 91 95

xv

Figura 2.5. Organizacin municipal Figura 2.6. Evaluacin media global de la gestin del riesgo segn niveles territoriales Figura 2.7. Esquema de los responsables de la gestin del riesgo en la gestin pblica, articulacin horizontal en Comits y vertical como sectores o sistemas Figura 2.8. Procesos para la gestin del riesgo sismico Figura 2.9. Diez pasos para disenar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluacin basado en resultados

101 132

138 140 151

CAptULO 3

Figura 3.1. Zonificacin hidrogrfica de Colombia

189

CAptULO 4

Figura 4.1. Tramos con atencin de emergencias frecuentes

231

ANeXO

Figura A.1. Incorporacin de la gestin del riesgo en el ordenamiento territorial

378

LIstA DE GRFICAs

CAptULO 1

Grfica 1.1. rea y poblacin expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones en Colombia Grfica 1.2. Crecimiento de la poblacin urbana Grfica 1.3. Prdidas de vidas y de viviendas por cada 100 mil habitantes, 1970-2011 Grfica 1.4. Prdidas (muertos y viviendas destruidas) por eventos hidrometeorolgicos y geolgicos, 1970-2011

13 15 20 22

xvi

Grfica 1.5. Relacin entre viviendas destruidas y prdidas de vida, 1970-2011 Grfica 1.6. Comparacin del rea construida en las ciudades capitales del pais Grfica 1.7. Prdidas mximas probables por sismos para todo el pais y diferentes periodos de retorno Grfica 1.8. Comparacin de prdida por sismos para un periodo de retorno de 500 anos para las ciudades de Colombia Grfica 1.9. Prdidas por tipo de evento, 1970-2011 Grfica 1.10. Viviendas destruidas y prdidas de vida por cada 100 mil habitantes, segn poblacin municipal, 2001-2010 Grfica 1.11. Prdidas mximas probables en el sector agropecuario por inundacin para un periodo de 500 anos, por departamentos Grfica 1.12. Episodios de los fenmenos La Nina y El Nino vs. histograma anual de registros de prdidas por fenmenos hidrometeorolgicos Grfica 1.13. Distribucin de prdidas por departamentos segn nmero de registros, prdidas de vidas, viviendas destruidas y afectadas Grfica 1.14. Inversiones del Invias para emergencias

23 24 26 27 35 36 46 50 54 60

CAptULO 2

Grfica 2.1. Comparacin de la inversin total nacional, departamental y municipal en gestin del riesgo, 1998-2010 Grfica 2.2. Inversin en gestin del riesgo para cada rea prioritaria por nivel de gobierno

129 130

CAptULO 3

Grfica 3.1. Distribucin de la poblacin urbano-rural. Casos de estudio, 2010 Grfica 3.2. Necesidades Bsicas Insatisfechas. Casos de estudio, 2010 Grfica 3.3. Nmero de registros de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011 Grfica 3.4. Porcentaje de eventos desastrosos en las ciudades de estudio, 1970-2011

167 167 170 170

xvii

Grfica 3.5. Nmero de eventos registrados en los ltimos anos en las ciudades de estudio Grfica 3.6. Inversiones en gestin del riesgo categorizadas. Casos de estudio, 2002-2008 Grfica 3.7. Dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. Casos de estudio, 2010 Grfica 3.8. Nmero de viviendas en zonas de alto riesgo no mitigable. Casos de estudio, 2010 Grfica 3.9. Distribucin de la poblacin urbano-rural. Casos de estudio, 2010 Grfica 3.10. Necesidades Bsicas Insatisfechas regionales. Casos de estudio (NBI a 31 de diciembre del 2008) Grfica 3.11. Dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda a nivel regional. Casos de estudio, 2010 Grfica 3.12. Registros de eventos desastrosos segn nmero. Casos de estudio, 1970-2011 Grfica 3.13. Registros de eventos desastrosos segn porcentaje. Casos de estudio, 1970-2011

170 177 181 181 194 194 196 198 199

CAptULO 4

Grfica 4.1. Porcentaje de destruccin vs. muertos por 100 mil habitantes Grfica 4.2. Viviendas iniciadas por ano en el pais Grfica 4.3. Aporte al PIB nacional del sector agropecuario, 2001-2009 Grfica 4.4. Participacin en exportaciones del sector agropecuario (toneladas), 2002-2009 Grfica 4.5. Emergencias hidrometeorolgicas en el sector agropecuario, 1970-2011 Grfica 4.6. Distribucin de eventos y departamentos con afectacin vial, 1970-2011 Grfica 4.7. Eventos desastrosos con impactos en los sistemas de agua y alcantarillado por dcada Grfica 4.8. ndice de Uso de Agua (IUA) en Colombia Grfica 4.9. Evolucin de la capacidad instalada y la demanda mxima de potencia, 1998-2009

221 222 223 223 225 229 232 235 242

xviii

Grfica 4.10. Composicin de la generacin de energia, 2008-2010

242

Grfica 4.11. Prdidas acumuladas, promedio anual de desastres naturales y 265 recursos del FNC (millones de dlares) Grfica 4.12. Estimacin de las prdidas mximas probables por sismos para todo el pais y diferentes periodos de retorno exclusivamente en el portafolio fiscal de Colombia Grfica 4.13. Curva hibrida de excedencia de prdidas exclusivamente para el portafolio fiscal de Colombia

273 274

CAptULO 5

Grfica 5.1. Percepcin sobre las principales amenazas a las que est expuesto el hogar Grfica 5.2. Percepcin sobre prdidas por desastres (ciudades) Grfica 5.3. Percepcin sobre prdidas por desastres (estratos) Grfica 5.4. Relacin entre la toma de medidas, la percepcin del riesgo y otras variables Grfica 5.5. Toma de medidas para reducir el riesgo de desastres, segn estrato socioeconmico Grfica 5.6. Tipos de medidas para la reduccin del riesgo por terremoto reportadas por los ciudadanos de Bogot y Pasto Grfica 5.7. Agentes sociales responsables de tomar medidas de prevencin y/o atencin Grfica 5.8. Comportamiento de la penetracin del aseguramiento en el segmento de Industria y comercio entre 2005-2009, expresado como el valor total de prima asegurada en el segmento

301 303 303 304 305 306 307

312

CAptULO 6

Grfica 6.1. Diez pasos para disenar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluacin basado en resultados

338

ANeXO

Grfica A.1. Inversin pblica en gestin del riesgo a nivel nacional segn reas prioritarias

356

xix

Grfica A.2. Inversin pblica en gobernabilidad por parte de entidades del orden nacional Grfica A.3. Inversin pblica en conocimiento e informacin por parte de entidades del orden nacional Grfica A.4. Inversin pblica en educacin y comunicacin por parte de entidades del orden nacional Grfica A.5. Inversin pblica en reduccin del riesgo por parte de entidades del orden nacional Grfica A.6. Inversin pblica en el manejo de desastres por parte de entidades del orden nacional Grfica A.7. Inversin pblica en gestin del riesgo a nivel departamental segn ejes de accin Grfica A.8. Inversin departamental en gestin del riesgo por fuentes de financiacin Grfica A.9. Inversin per cpita en gestin del riesgo por departamento Grfica A.10. Escalafn departamental del indicador de responsabilidad en gestin del riesgo y del nmero de desastres ocurridos Grfica A.11. Escalafn departamental del indicador de respuesta a desastres y ocurrencia de desastres Grfica A.12. Inversin pblica en gestin del riesgo a nivel departamental segn ejes de accin Grfica A.13. Inversin municipal en reduccin del riesgo Grfica A.14. Inversin municipal en manejo de desastres Grfica A.15. Inversin municipal en gestin del riesgo por fuentes de financiacin Grfica A.16. Efectividad de la gestin del riesgo segn ejes de accin e indicadores para cada uno de los niveles territoriales Grfica A.17. Efectividad de la gestin del riesgo de desastres en el nivel nacional Grfica A.18. Informe Nacional del Progreso en la Implementacin del Marco de Accin de Hyogo, Colombia Grfica A.19. Efectividad de la gestin de riesgo de desastres segn el nivel departamental y las CAR Grfica A.20. Efectividad de la gestin del riesgo de desastres segn el nivel municipal

357 358 359 360 361 362 362 364 365 365 367 368 368 369 387 388 389 390 390

xx

LIstA DE tAbLAs

CAptULO 1

Tabla 1.1. Distribucin de la poblacin en Colombia por tamano de municipios Tabla 1.2. Registros y prdidas por dcadas Tabla 1.3. Poblacin de cabeceras municipales expuestas a amenaza volcnica Tabla 1.4. Rangos de rea deforestada y deforestacin promedio anual 2000-2007 Tabla 1.5. Aptitud de uso del suelo y conflictos por su uso Tabla 1.6. Cambio en erosin alta y muy alta, 1998-2004 Tabla 1.7. Prdidas en el sector vivienda para siete desastres con valoracin econmica, 1970-2010 Tabla 1.8. Estimacin econmica de prdidas del sector vivienda para ms de 7 mil desastres intermedios y pequenos, 1970-2010 Tabla 1.9. Prdidas econmicas totales, 1970-2010 Tabla 1.10. Danos o afectaciones en la infraestructura de transporte, producidos por el fenmeno de La Nina 2010-2011 Tabla 1.11. Prdidas acumuladas de eventos menores del sector agropecuario Tabla 1.12. ndice de riesgo por viviendas destruidas en municipios, segn NBI Tabla 1.13. Diagnstico de la condicin de riesgo y la capacidad institucional

15 19 33 37 38 40 57 58 59 61 61 64 71

CAptULO 2

Tabla 2.1. Responsabilidades de las entidades territoriales en los procesos de la gestin del riego de desastres segn del Decreto Ley 919 de 1989 Tabla 2.2. Municipios segn categorizacin Tabla 2.3. Categorias por departamento y participaciones mximas de gastos de funcionamiento en los ingresos corrientes Tabla 2.4. Capital humano por institucin

100 102 109 115

xxi

Tabla 2.5. Sintesis de los principales procesos de reconstruccin en Colombia, 1990-2011 Tabla 2.6. Matriz comparativa PNPAD y Conpes 3146 Tabla 2.7. Matriz de compromisos y responsabilidades para la gestin del riego de desastres segn el mbito normativo y de planificacin Tabla 2.8. Principales componentes de las lineas de accin o reas temticas del MAH Tabla 2.9. Ficha tcnica de encuestas para autoevaluacin de avances en gestin del riesgo Tabla 2.10. Procesos de la gestin del riesgo, responsables y coordinacin entre sistemas Tabla 2.11. Estrategias para las zonas y los municipios ubicados en riesgo alto

118 123 124 126 131 136 156

CAptULO 3

Tabla 3.1. Caracteristicas biofisicas. Casos de estudio Tabla 3.2. Caracteristicas socioeconmicas locales. Casos de estudio Tabla 3.3. Sintesis de los instrumentos para la gestin pblica y la gestin del riesgo de desastres a nivel local Tabla 3.4. Caracteristicas de las reas hidrogrficas y las zonas hidrogrficas de Colombia Tabla 3.5. Caracteristicas fisicas e institucionalidad Tabla 3.6. Caracteristicas socioeconmicas regionales. Casos de estudio Tabla 3.7. Sintesis de los instrumentos para la gestin pblica y la gestin del riesgo de desastres a nivel regional

166 166 186 190 192 193 206

CAptULO 4

Tabla 4.1. rea de asentamientos precarios Tabla 4.2. Exportaciones del sector agropecuario (toneladas), 2002-2009 Tabla 4.3. Conflictos del uso del suelo en la cuenca del rio Sin Tabla 4.4. Racionamiento y/o desabastecimiento de agua ocasionados por el fenmeno de El Nino 1997-1998 y 2009-2010 Tabla 4.5. Eventos que han originado problemas en la prestacin de servicios pblicos

222 224 227 233 235

xxii

Tabla 4.6. Afectaciones por la ola invernal en el sector educativo, 2010-2011 Tabla 4.7. Tipo de intervenciones por afectacin en infraestructura del sector salud, 2010-2011 Tabla 4.8. Exposicin por tipo de riesgo de la infraestructura educativa del SICIED Tabla 4.9. Asignacin de subsidios de Fonvivienda, 2003-2011 Tabla 4.10. Financiacin de la reconstruccin del Eje Cafetero por fuentes Tabla 4.11. Fuentes de financiacin frente al fenmeno de La Nina 2010-2014 Tabla 4.12. Fuentes y usos adicionales al presupuesto 2011 Tabla 4.13. Esquema de una estrategia de gestin fiscal de la respuesta del Estado a los desastres

238 239 253 255 268 268 269 277

CAptULO 5

Tabla 5.1. Penetracin de aseguramiento, expresada como el valor total de la prima asegurada, representada per cpita y como porcentaje del PIB de cada pais (segmentos de No vida, Industria y comercio, y Vivienda)

311

CAptULO 6

Tabla 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestin pblica en materia del riesgo de desastres en Colombia

331

ANeXO

Tabla A.1. Inversin per cpita en gestin del riesgo por categoria municipal en pesos del 2010 Tabla A.2. Municipios con mayor inversin en gestin del riesgo en pesos del 2010, durante el periodo 2002-2008 Tabla A.3. Ficha tcnica de encuestas para autoevaluacin de avances en gestin del riesgo

370 370 386

xxiii

Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografa cortesa de: Gabriel Jaime Arango Zapata.

i

ntroduccin

Los desastres ocurren en todo el mundo, pero sus repercusiones econmicas, sociales y ambientales han ido en aumento, siendo generalmente mucho mayores en los pases en desarrollo. Los desastres pueden eclipsar aos de inversin para el desarrollo de los pases, pero a su vez, las causas del riesgo pueden estar arraigadas en errores y problemas de los mismos procesos de desarrollo. (Banco Mundial, 2006a)

Colombia ha sido pionera en Amrica Latina en el desarrollo de una visin ms integral frente al tratamiento de los riesgos y desastres, permitiendo una disminucin de las prdidas de vidas; sin embargo, los daos en la propiedad, la infraestructura y los medios de subsistencia siguen en aumento y evidencian que los desastres no son eventos de la naturaleza per se, sino el resultado de la aplicacin de modelos inapropiados de desarrollo que no consideran la relacin sociedad-naturaleza. Pese a los esfuerzos por contribuir a la seguridad territorial, al bienestar social y a la sostenibilidad ambiental, es necesario concluir que stos no han sido suficientemente efectivos debido a las manifestaciones de condiciones de vulnerabilidad creciente. Las amenazas por fenmenos naturales se encuentran entre un amplio espectro de factores que deben ser considerados para no poner en riesgo el desarrollo, as como las crisis econmicas globales, el cambio climtico, la degradacin ambiental, la desigualdad social y el conflicto armado. Con base en lo anterior, es inminente hacer transformaciones hacia enfoques que incorporen en el ordenamiento territorial las restricciones y las potencialidades segn las amenazas, donde se controle el uso del suelo ante las presiones por la expansin

urbana, y se ajusten las tecnologas para las intervenciones de los ecosistemas, entre otros aspectos. De lo contrario las prdidas econmicas y los efectos sobre la poblacin seguirn creciendo como lo han hecho hasta el momento. En forma acumulativa, durante los ltimos 40 aos los desastres han ocasionado prdidas que alcanzan los US$ 7.100 millones, es decir, un promedio de prdidas anuales de US$ 177 millones. Entre 1970 y el 2011 se han registrado ms de 28.000 eventos desastrosos, de los cuales cerca del 60% se reportan a partir de la dcada de 1990. Adems, durante el 2010 y el 2011, en tan slo 15 meses, se alcanz una cifra equivalente a la cuarta parte de los registros y los muertos de la dcada anterior. Hay un evidente incremento en la ocurrencia de eventos desastrosos, pasando de 5.657 registros, entre 1970 y 1979, a 9.270 registros, entre el 2000 y el 2009, lo cual est relacionado no slo con la disponibilidad y calidad de las fuentes de informacin, sino principalmente con el aumento de la poblacin y los bienes expuestos. En la actualidad, la distribucin del nivel de exposicin indica que en Colombia el

1 Corresponde a prdidas econmicas en vivienda (millones de dlares constantes del 2010), por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos entre 1970 y el 2010 (Corporacin OSSO, 2011).

INtRODUCCIN

3

36% del territorio est en situacin de amenaza ssmica alta, el 28% en alto potencial de inundacin y el 8% en amenaza alta por movimientos en masa. Mientras los eventos geolgicos ocasionan grandes prdidas concentradas en un territorio y en un lapso relativamente corto, los fenmenos hidrometereolgicos generan impactos ms localizados pero de alta frecuencia, lo cual de manera acumulativa en el tiempo significa prdidas, incluso mayores a las asociadas a los eventos ssmicos y erupciones volcnicas. El Gobierno del presidente Santos enfrenta desde el inicio de su mandato uno de los ms grandes desastres en la historia del pas, tanto por su extensin como por el impacto sobre la poblacin y los daos econmicos, e identifica, entre otros aspectos, la necesidad de revisar integralmente las polticas de gestin del riesgo. Las consecuencias asociadas al fenmeno de La Nia 2010-2011 reflejan de una manera contundente la complejidad de la condiciones de riesgo existentes en el pas y los vacos y deficiencias frente a su gestin, ocasionando prdidas econmicas estimadas en $8,6 billones (corte a febrero del 2011, BID y CEPAL). Asimismo, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) visibiliza la necesidad de contar con una estrategia de corto y largo plazo que permita reducir sustancialmente la afectacin de la poblacin y el impacto econmico de los desastres. En este contexto, la situacin vivida ha hecho que el presente gobierno tome la decisin de revisar integralmente las polticas de gestin del riesgo, solicitando a travs del DNP, al Banco Mundial un anlisis de la evolucin que ha tenido el pas en este tema. Reconociendo que en Colombia existen factores de riesgo que no han sido reducidos a niveles admisibles, es fundamental consolidar una poltica de gestin del riesgo de desastres efectiva, articulada a la planificacin del desarrollo, a la sostenibilidad ambiental y a la seguridad territorial. Por lo anterior, a principios

del 2011 el Gobierno Nacional solicit el apoyo del Banco para la elaboracin del Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia, quien a su vez gestion una donacin con el Fondo Mundial para la Reduccin y Recuperacin de Desastres (GFDRR) para la realizacin de este estudio. Dicha colaboracin se realiza en el marco de la agenda que, en materia de gestin del riesgo, el Banco Mundial ha mantenido con el gobierno colombiano desde 1999. El Banco ha estado vinculado al trabajo de la temtica de gestin del riesgo en Colombia desde finales de la dcada de 1990, cuando se realiz el Programa Integral de Reconstruccin despus del sismo del Eje Cafetero; y a partir del 2002, a travs del Programa de Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado frente a Desastres (DVRP, APL 1), un componente subnacional para Bogot (APL 2), y con el Proyecto de Prstamo de Poltica de Desarrollo con opcin de desembolso diferido (CAT DDO). Actualmente, se est planificando una segunda fase del Programa de Reduccin de la Vulnerabilidad DVRP nacional y un nuevo CAT DDO, para los cuales el resultado del presente trabajo se considera un insumo. El objetivo de este anlisis es identificar el estado de avance y las recomendaciones que permitan al gobierno de Colombia formular las bases y prioridades para ajustar las polticas pblicas en esta materia con una perspectiva de corto a largo plazo, contribucin que se produce en un momento poltico importante por las reformas institucionales, organizacionales y normativas que estn desarrollndose. El documento es un esfuerzo pionero en Amrica Latina y el Caribe, como escenario propicio para su implementacin en Colombia y constituye un trabajo complementario para alentar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y avanzar en el proceso de recuperacin y reconstruccin asociado al pasado fenmeno de La Nia 2010-2011.

4

ANLIsIs De LA gestIN DeL rIesgO De DesAstres eN COLOMBIA: UN ApOrte pArA LA CONstrUCCIN De pOLtICAs pBLICAs

El informe muestra cuatro factores por los cuales el riesgo est aumentando, destacando que esto se debe ms a la inadecuada gestin territorial, sectorial y privada, que por factores externos como el cambio climtico, y establece seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestin del riesgo de desastres, en la cuales la base es la consolidacin de una poltica de Estado sobre gestin del riesgo de desastres, que considere el fortalecimiento de la capacidad local para la administracin del territorio, la articulacin de los diferentes agentes responsables del manejo de las cuencas hidrogrficas, la definicin de las responsabilidades de los diferentes sectores del desarrollo y promocin de la participacin de todos los actores pblicos y privados, contribuyendo as, a reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres. El informe sobre El Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia es

el resultado de un trabajo interinstitucional e intersectorial que ha sido coordinado por el gobierno actual de Colombia, a travs del DNP y la Unidad Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres (UNGRD), ente adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica (antes Direccin de Gestin de Riesgos de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia), en asocio con el GFDRR y el Banco Mundial. El Equipo Tcnico que elabor este informe se conform por un grupo de expertos nacionales y regionales en el campo de la gestin del riesgo. Adems, el proyecto ha recibido el apoyo y la colaboracin de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural; Transporte; Minas y Energa; Educacin; Ambiente y Desarrollo Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Hacienda; y Proteccin Social. De igual manera han participado la Federacin Colombiana de

Cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en Colombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado

Los avances conceptuales sobre la relacin entre gestin del riesgo y desarrollo, no han podido ser llevados a nivel de polticas de Estado, ni han sido incorporados como parte integral de gestin pblica, contribuyendo as al crecimiento del riesgo

El riesgo se est acumulando permanentemente en las ciudades y en las reas rurales, debido a la falta de aplicacin y control de las polticas e instrumentos de ordenamiento territorial municipal y la insuficiencia en el manejo de cuencas hidrogrficas

Los vacos en el tema de gestin del riesgo de desastres en las polticas y planes sectoriales amenazan la sostenibilidad de las inversiones tanto de sectores productivos como de servicios, contribuyendo as, al aumento de la exposicin y la vulnerabilidad

La ausencia de una poltica clara y los antecedentes en los cuales generalmente la responsabilidad ha sido asumida por el Estado, desincentivan a los ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol en cuanto a la reduccin y el manejo del riesgo y generan grandes costos fiscales

INtRODUCCIN

5

Seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestin del riesgo de desastres en Colombia

Convertir la gestin del riesgo en una poltica de estado y superar los desequilibrios existentes en el Sistema, a travs del ajuste y la armonizacin del marco normativo e institucional

Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en gestin del riesgo, mediante la planificacin estratgica, la coordinacin entre niveles territoriales y el seguimiento y control

Fortalecer la capacidad local para la gestin territorial, con el fin de reducir la generacin y acumulacin del riesgo de desastres

Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos, por medio de la planeacin, la inversin, el seguimiento y control, y la articulacin de los diferentes agentes responsables de la administracin de las cuencas hidrogrficas

Reducir la generacin del riesgo y el impacto de los desastres, a travs de las polticas y planes de accin sectoriales

Acotar las responsabilidades pblicas y privadas en gestin del riesgo y profundizar las polticas de reduccin de la vulnerabilidad fiscal del estado ante desastres

Municipios, la Asociacin de Corporaciones Autnomas Regionales (Asocars), la Sociedad Colombiana de Agricultores (SAC), la Cmara Colombiana de la Construccin (Camacol), la Cmara Colombiana de la Infraestructura e Invas, as como entidades nacionales, en particular, el Departamento Nacional de Estadsticas (DANE), el Servicio Geolgico Colombiano (antes Ingeominas), el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam) y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC). Durante la elaboracin de este documento se adoptaron mltiples estrategias para evaluar los avances, la percepcin del Estado y la sociedad civil acerca de los resultados alcanzados, y los principales desafos hacia el futuro. Aproximaciones conceptuales desarrolladas previamente, as como otros

enfoques ms innovadores que buscaron la forma de describir el deber ser de la articulacin entre la reduccin del riesgo de desastres y la gestin pblica, proporcionaron un marco conceptual para orientar la estructura de este informe. Adems, se disearon diversos instrumentos de investigacin segn los mbitos de aplicacin: a nivel sectorial, territorial y comunitario, incluyendo la recopilacin y evaluacin de documentos especializados, sesiones de trabajo, entrevistas y la sistematizacin de casos de estudio en ocho sectores (transporte, energa, agua potable y sanemiento, vivienda, agricultura, educacin, ambiente y salud) y nueve mbitos territoriales (Bogot, Medelln, Barranquilla, Cali, Manizales, Ccuta, La Mojana, Canal del Dique y cuencas de los ros Sin y Bogot). Asimismo se realizaron encuestas de autoevaluacin de

6


los representantes de 173 municipios, 12 gobiernos departamentales, 23 Corporaciones Autnomas Regionales, 17 entidades nacionales y 1.150 personas de la comunidad de ocho ciudades principales del pas. Ello permiti documentar y analizar la evolucin de conceptos en gestin del riesgo, los marcos de poltica y normativos, las instituciones y formas de organizacin, las inversiones, los avances y las percepciones frente a la temtica. Anlisis de la gestin del riesgo de desastres en Colombia se ha estructurado en dos formatos diferentes. Un Resumen ejecutivo, que presenta una sntesis de los resultados claves y las recomendaciones, el cual va orientado principalmente a las autoridades y tomadores de decisiones a nivel nacional, regional y local, las organizaciones nacionales e internacionales, as como la sociedad civil y el sector privado que apoyan la gestin del riesgo de desastres en Colombia. Y el presente Informe, que es una publicacin completa y detallada, estructurada en seis captulos, los cuales contienen un anlisis tcnico dirigido a los responsables de la implementacin de las polticas de la gestin del riesgo de desastres, adems de profesionales, investigadores y expertos en el tema. El Captulo 1, Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia, presenta una mirada a la situacin del riesgo aproximacin al riesgo, factores de crecimiento del riesgo de desastres por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos, el anlisis del impacto histrico y de los modelos existentes a futuro, a nivel sectorial y territorial. El Captulo 2, Riesgo de desastres en la gestin pblica, establece un anlisis de la institucionalidad de la gestin del riesgo en el pas marco conceptual desde la gestin pblica, soporte normativo, mecanismos institucionales, estructuras y capacidades del SNPAD, y un anlisis del Sistema, as como del manejo de algunos fenmenos como los sismos y las inundaciones, desde el enfoque

de procesos. El Captulo 3, Rol de la administracin del territorio en la gestin del riesgo de desastres, a travs de los estudios de caso se analiza la gestin del territorio y su relacin con el tema de riesgo en los niveles local y regional. El Captulo 4, Manejo del riesgo de desastres en la gestin sectorial, identifica las causas de los desastres y sus implicaciones econmicas y sociales; adems, analiza los avances y limitaciones en la gestin del riesgo en la mbito sectorial y la proteccin financiera como responsabilidad de Hacienda Pblica. El Captulo 5, Responsabilidad pblica y privada en la gestin del riesgo de desastres, analiza el equilibrio entre la responsabilidad de los mbitos pblico y privado segn la Constitucin y la normativa actual, desde el punto de vista de los fallos judiciales, a la vez que analiza la percepcin de la ciudadana y de entes privados frente al riesgo de desastres. Y por ltimo, el Captulo 6, Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestin pblica en materia del riesgo de desastres, incluye las conclusiones y recomendaciones estratgicas como resultado del anlisis realizado, tanto a nivel de captulos, como desde una perspectiva integral del estudio. Adicionalmente se incluye un Anexo, De la planeacin a la implementacin de la gestin del riesgo de desastres en Colombia, en el cual hay una sntesis de los niveles territoriales, de los avances tanto desde la planificacin como desde las inversiones realizadas, adems de analizar la percepcin que los agentes institucionales tienen sobre el tema. Si bien el alcance de este estudio es bastante amplio, las dimensiones del tema no han permitido una evaluacin ms exhaustiva y detallada de los diferentes procesos de la gestin del riesgo (conocimiento, reduccin del riesgo y manejo de desastres), de los diversos fenmenos (geolgicos e hidrometerolgicos) y de las realidades sectoriales y territoriales (municipios y departamentos por categoras).

INtRODUCCIN

7

En este contexto, las conclusiones y recomendaciones slo se pueden asumir como los aspectos ms sobresalientes desde el punto de vista de los autores y las personas entrevistadas y encuestadas, a partir de las cuales se extraen elementos que ayudarn a fortalecer la gestin del riesgo en el pas. En la medida en que se avance en su implementacin se irn requiriendo estudios ms especficos que se adapten a cada sector o territorio sin perder la visin integral y holstica de la temtica, y reconociendo de manera explcita la necesidad de articularla con mbitos prioritarios como la adaptacin al cambio climtico, la sostenibilidad ambiental y el desarrollo. Se espera que esta publicacin, as como la versin del Resumen ejecutivo, cum-

plan las expectativas de lo solicitado por el gobierno colombiano. Lograr un mejoramiento y una consolidacin efectiva de la gestin del riesgo como poltica pblica exigi que el anlisis realizado tuviera un carcter crtico y a su vez propositivo. En este sentido, los comentarios sobre los vacos y las limitaciones existentes deben ser entendidos en la forma que han sido formulados, reconociendo que son una invitacin y una sugerencia para un mejoramiento permanente de la gestin del riesgo de desastres, donde el Banco Mundial est dispuesto a brindar el apoyo requerido por el pas, dando continuidad a los esfuerzos que han venido desarrollando conjuntamente en los ltimos 12 aos.

8


Costado nororiental del volcn Azufral. Municipios de Tquerres - Santa Cruz (Nario), 2011. Fotografa cortesa de: Observatorio Vulcanolgico de Pasto. Servicio Geolgico Colombiano.

Comportamientodel riesgo de desastres en Colombia

Ana Campos G., Corporacin OSSO, Diana M. Rubiano V., Carolina Daz G., Carlos R. Costa P .

1

1.1. APROXIMACIN GENERAL AL RIESGO DE DESASTRES EN COLOMBIA

Colombia est constituida por una amplia diversidad geolgica, geomorfolgica, hidrolgica y climtica, la cual se expresa en un conjunto de fenmenos que representan una potencial amenaza para el desarrollo social y econmico del pas. Se localiza en la esquina noroccidental de Suramrica, con un rea de 1141.748 km2, en que el 35% del territorio est ubicado en la Cordillera de los Andes, resultado de una larga evolucin durante la cual grandes bloques corticales (placas litosfricas) chocan entre s, lo que da origen a un complejo sistema montaoso que recorre el pas de sur a norte, y que se manifiesta en una importante actividad ssmica y volcnica. Su posicin en el trpico hmedo bajo la influencia de la Zona de Confluencia Intertropical hacen un patrn unimodal en las re-

giones Amazona, Orinoqua y en la mayor parte del Caribe, y una distribucin bimodal en la regin Andina con altas y frecuentes lluvias. Esta condicin es fuertemente alterada por la presencia de los fenmenos El Nio y La Nia, lo cual afecta los rgimenes de precipitaciones causando eventos de origen hidrometeorolgico como sequas, inundaciones, avenidas torrenciales y movimientos en masa, entre otros. En la Grfica 1.1 se resume la distribucin del nivel de exposicin del territorio y de la poblacin a fenmenos como inundaciones, sismos y movimientos en masa, de lo que se concluye que el 86% de la poblacin est expuesta a una amenaza ssmica alta y media, el 28% a un alto potencial de inundacin y el 31% a una amenaza alta y media por movimientos en masa.

Grfica 1.1. rea y poblacin expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones1 en ColombiaInundacin

Inundacin

Movimientos en masa

Movimientos en masa

Ssmica

Ssmica

100 80 60 Porcentaje Alta

40

20

0 Moderada

20

40

60 80 100 rea (10 km ) Baja

100 80 Porcentaje Alta

60

40

20

0

20

40 60 80 100 Poblacin (millones) Baja

Moderada

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011 1 Cuantificacin de rea y poblacin expuestas a inundaciones, segn el mapa de zonas inundables del Ideam (2010), mapa nacional de amenaza relativa por movimientos en masa de Ingeominas e Ideam (2010b), y zonas de amenaza ssmica de la Norma de Sismo Resistencia, 2010.

Comportamiento del riesgo de desastres en Colombia

13

Colombia adquiere una condicin predominantemente urbana en un perodo de 100 aos. La poblacin urbana pas de 4,4 a 34,7 millones de habitantes slo en los ltimos 60 aos, con un salto en la participacin del 39% al 74% frente a la poblacin total del pas (Grfica 1.2). Colombia es considerada una excepcin entre los pases de Latinoamrica que experimentaron el fenmeno conocido como primaca urbana; la concentracin urbana no tuvo lugar alrededor de una sola ciudad, sino de cuatro capitales de departamento: Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla (Tabla 1.1). Bogot alberga el 21% de la poblacin urbana del pas, mientras que Lima, Santiago de Chile y Buenos Aires tienen aproximadamente el 40%, 39% y 34%, respectivamente. Las amenazas de origen geolgico, como los sismos y las erupciones volcnicas, pueden considerarse como invariantes en el tiempo, mientras que la susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos2 y avenidas torrenciales3 en amplias zonas del pas ha crecido, debido a la intervencin humana sobre el territorio y al consecuente deterioro ambiental. El desarrollo econmico, a pesar de los grandes esfuerzos realizados para fortalecer los procesos de planificacin y proteccin de los componentes ecolgicos, ha generado que la intervencin sobre el territorio haya estado acompaada de acciones como la desecacin de humedales y cinagas, la prdida de bosques y cobertura vegetal4, con las consecuencias que esto tiene en trminos de erosin y aumento de escorrentas, afectando de manera importante las fuentes de agua y la estabilidad del terreno5, lo que lo hace susceptible a deslizamientos, inundaciones y avenidas torrenciales en zonas que antes no lo eran. El crecimiento de la poblacin y de los bienes localizados en reas expuestas a fenmenos hidrometeorolgicos son factores determinantes en el aumento del riesgo. Las deficiencias en el conocimiento y la incorporacin de las restricciones ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de planificacin y ordenamiento urbano y14

regional, as como la falta de capacidad para cubrir las necesidades de vivienda (en promedio se inicia la construccin 140 mil viviendas/ao en el mercado formal, cifra que suple slo el 60% de la demanda [DNP, 2010a]), generan el aumento de los asentamientos en zonas no aptas y el crecimiento de barrios informales asociados con infraestructura deficitaria. Segn la Corporacin OSSO y la Universidad Eafit (2011), entre 1970 y el 2010, la poblacin expuesta a amenaza alta por sismos y movimientos en masa aument 1,7 veces, mientras que la exposicin a la amenaza media se increment casi el doble. Estas condiciones de riesgo se encuentran estrechamente ligadas con las condiciones de pobreza. El ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) es uno de los indicadores que ha sido considerado tradicionalmente para medir la pobreza en Colombia. El NBI permite capturar las condiciones de fragilidad de la poblacin, en trminos de la composicin fsica de las viviendas y de la resiliencia6 o capacidad de recuperacin, en relacin con las caractersticas econmicas de los hogares. Los municipios con mayores porcentajes de NBI tienen coberturas de infraestructura sanitaria bsica deficientes, bajos niveles de escolaridad y salubridad y, en general, infraestructura productiva y de servicios insuficiente (Figura 1.1).2 El trmino deslizamiento se refiere al movimiento de masas de suelo o roca, en el sentido de la pendiente de una ladera, por accin de la gravedad (rotacionales o traslacionales). Existen diferentes formas de referirse a estos fenmenos, tales como movimientos en masa o como fenmenos de remocin en masa. A lo largo del documento se utiliza el trmino deslizamiento como expresin genrica de los diferentes mecanismos de falla de las laderas. 3 Avenidas torrenciales es un trmino que se refiere al flujo violento de agua de una cuenca, a veces reportado como creciente (sbita, rpida), o como torrente. Transporta troncos de rboles y/o abundantes sedimentos desde finos hasta bloques de roca. Pueden ser generados por lluvias, por ruptura de represamientos o por abundantes deslizamientos sobre una cuenca 4 La deforestacin promedio anual estimada para el perodo 2000-2007 es de 336.581 ha/ao (Ideam, 2009a). 5 Segn el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el 85% de los sistemas productivos de Colombia se ubican en reas vulnerables a desertificacin, y el 48% del pas es susceptible de erosin. Estos factores degradan aproximadamente 2.000 hectreas al ao en la regin andina (DNP, 2010a). 6 La resilliencia entendida como la habilidad a anticiparse, absorber o recuperarse de los efectos de un evento peligroso en un tiempo corto y de una manera eficiente.

Anlisis de lA gestin del riesgo de desAstres en ColombiA: un Aporte pArA lA ConstruCCin de poltiCAs pbliCAs

Grfica 1.2. Crecimiento de la poblacin urbana90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1918 1925 1938 1951 1964 1973 1975 1980 1985 1993 2000 2005 2010 2015 2020 % URBANA % RURAL

Fuente: DANE, 2010.

Tabla 1.1. Distribucin de la poblacin en Colombia por tamao de municipiosPoblacin Total nacional Poblacin urbana % Poblacin urbana # Municipios > 1 milln de habitantes Poblacin municipios > 1 milln de habitantes Bogot Medelln Cali Barranquilla # Muncipios entre 500.000 y 1 milln de habitantes Poblacin municipios entre 500.000 y 1 milln de habitantes # Muncipios entre 100.000 y 500.000 habitantes Poblacin municipios entre 100.000 y 500.000 habitantes # Muncipios entre 10.000 y 100.000 habitantes Poblacin municipios entre 10.000 y 100.000 habitantes # Municipios < 10.000 habitantes Poblacin municipios < 10.000 habitantes 1951 11548.172 4468.437 38,69% 0 0 715.250 499.757 292.694 300.541 1 715.250 5 1158.000 1973 22915.229 13548.183 59,12% 2 4025.781 2861.913 1163.868 991.549 703.488 2 1695.037 19 3462.896 497 10902.206 483 2912.725 1985 30062.198 19628.428 65,29% 3 7145.898 4236.490 1480.382 1429.026 927.233 2 1491.181 26 5371.981 563 13511.119 434 2665.709 1993 37664.711 25849.387 68,63% 4 10080.022 5413.484 1793.491 1798.465 1074.572 1 725.057 37 8144.202 598 14881.408 403 2440.115 2005 42890.642 31889.299 74,40% 4 12320.927 6840.166 2214.494 2119.908 1146.359 3 1998.733 49 10519.551 618 15484.843 424 2566.588 2010 45508.205 34388.013 75,60% 4 13138.110 7363.782 2343.049 2244.639 1186.640 5 3148.636 51 10784.485 620 15904.652 422 2532.322

Fuente: Tabla de los autores a partir de DANE, 2010


15

El Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) del PNUD (2011) confirma las brechas entre lo urbano y lo rural con relacin a variables como el NBI y la calidad de las viviendas, entre otros indicadores trazados para cada Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM)7. Segn tres categoras de conglomerados establecidas en el INDH (centros urbanos, centros intermedios y municipios de alta ruralidad) existe una relacin inversa entre el ndice de ruralidad y los avances de los ODM; a mayor ruralidad mayores rezagos, lo cual se expresa en porcentajes de NBI ms altos y de hogares en dficit cualitativo. Los municipios de alta ruralidad muestran tasas promedio de 74,66 personas en pobreza por NBI y 61,85% de hogares en dficit cualitativo, especialmente por graves restricciones en los materiales de las viviendas y la cobertura de servicios pblicos (PNUD, 2011); mientras que los centros urbanos muestran indicadores de pobreza 2,3 veces menores. Los municipios ms pobres y de ms alta tasa de ruralidad estn localizados en los Llanos Orientales, la Amazona y el sur del pas, seguidos por las costas Pacfica y Caribe. Hacia el centro del pas se encuentran los departamentos considerados con ms bajos ndices de pobreza y con mayor desarrollo urbano. Existe una relacin directa entre los niveles de pobreza y las capacidades institucionales, factores que adems inciden en el diseo y la implementacin de acciones de reduccin del riesgo y de recuperacin frente a un desastre. Segn el diagnstico presentado en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, es posible identificar que Bogot, los departamentos de Cundinamarca, Valle del Cauca y el Eje Cafetero, parte de Antioquia, el sur de Boyac, son las zonas que reportan las mayores capacidades institucionales. Asimismo, Barranquilla y el rea de influencia que ejerce el municipio de Pasto en el departamento de Nario, denotan altas capacidades institucionales, aunque con un menor gra-

do de desarrollo. Estas se refieren al desempeo en el manejo de los Planes de Desarrollo (PD), las inversiones pblicas, la sostenibilidad financiera, el cumplimiento de los requisitos legales de presupuesto, la ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y las capacidades administrativas; mostrando mayores fortalezas aquellos municipios donde los niveles de pobreza son bajos, y por lo tanto, disponen de estrategias para la gestin del riesgo. Los departamentos donde el comn denominador son indicadores de pobreza preocupantes y niveles de capacidad institucional bajos, son Amazonas, Guaviare, Guaina, Vaups y Vichada, a los cuales se suman la mayora de municipios de la costa Pacfica, especialmente los del departamento del Choc y algunos del Cauca y Nario. Tambin la mayor parte de los municipios de la costa Caribe presentan bajos niveles de capacidad institucional que igualmente estn relacionados con altos indicadores de pobreza, acentundose esta condicin en los municipios de los departamentos La Guajira, Magdalena, Sucre, Crdoba, con excepcin de sus capitales, que presentan mejores desempeos institucionales, y del Distrito de Barranquilla, siendo similar al de las dems grandes ciudades del pas (DNP, 2010a). No todos los riesgos existentes se materializan en prdidas o desastres; sin embargo, cuando se presentan, se asumen como un indicador del comportamiento de los riesgos por fenmenos socionaturales frecuentes. Esto es especialmente

7 En el 2000, en desarrollo de la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas, 189 naciones, entre ellas Colombia, se comprometieron con los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): (1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; (2) garantizar la educacin bsica universal; (3) promover la equidad de gnero y la autonoma de las mujeres; (4) reducir la mortalidad infantil; (5) mejorar la salud materna; (6) combatir el VIH/Sida, la malaria y otras enfermedades; (7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y (8) promover una asociacin mundial para el desarrollo. Colombia, mediante el Documento Conpes 091 de 2005 defini las metas e indicadores relacionados con los ODM para ser alcanzados en el 2015.

16


vlido en el caso de las prdidas por inundaciones, deslizamientos o avenidas torrenciales. Para fenmenos como sismos y erupciones volcnicas, el riesgo permanece latente durante perodos relativamente largos, y por lo general se manifiesta de manera ocasional. Los cambios en el comportamiento de las prdidas son reflejo de la transformacin y acumulacin de los riesgos que subyacen en las dinmicas de una sociedad. En este sentido, se han analizado las bases de datos de DesInventar8 que ha registrado sistemticamente los eventos con prdidas ocurridos en el pas desde 1970.

Los registros sistemticos de prdidas y daos son fundamentales para dimensionar el verdadero impacto de los desastres. La posibilidad de visualizar los impactos que los eventos recurrentes y pequeos estn teniendo en la infraestructura pblica, el patrimonio de los privados y la prdida de vidas, son una herramienta fundamental para entender las dimensiones del problema, justificar la mayor prioridad poltica que el tema necesita y tener mejores elementos para la toma de decisiones y la definicin de prioridades econmicas y sociales.

fiGura 1.1. Distribucin de NBI y PIB

8 Base de datos de prdidas por desastres en Colombia (Corporacin OSSO-EAFIT, 2011), disponible en www.online.desinventar.org. Los registros relacionan las prdidas por diferentes tipos de fenmenos socionaturales como sismos, inundaciones, deslizamientos e incendios, entre otros. Los datos provienen principalmente de fuentes hemerogrficas (artculos de revistas o peridicos) hasta 1992, y a partir del

2011 tiene predominio el registro oficial de la Direccin de Gestin de Riesgos (DGR) del Ministerio del Interior y de Justicia. Para identificar patrones y tendencias en el comportamiento de las prdidas se analiz esta base de datos en relacin con los impactos en vidas humanas, viviendas y algunos sectores, compilados a nivel municipal para el perodo 1970-2011 (hasta marzo 5).


17

fiGura 1.1. Distribucin de NBI y PIB (continuacin)90 80 70 60 NBI 50 40 30 20 10 0 La Guajira Magdalena Cauca Cundinamarca Putumayo Crdoba Vichada Caquet Quindo Vaups Sucre Cesar Boyac Arauca N. de Santander Valle del Cauca Guaina0,9 0,3 15,68 9,2 27,78 79,19 66,95 65,23

Prop. personas en NBI26,3

Total nacional

25

20

15 PIB

13,8 10,3 6,8

10

5

0 Bogot D.C. Cundinamarca Santander Antioquia Atlntico Boyac Bolvar Meta Tolima Cesar Crdoba N. de Santander Caldas Magdalena Cauca La Guajira Valle Casanare Huila Arauca Quindo Vichada Caquet Amazonas Putumayo Risaralda San Andrs Guaviare Quindo Vaups San Andrs Nario Sucre Choc

Prop. PIB 4,0 3,5 NBI RURAL / NBI URBANO 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0 Boyac Bogot D.C. Santander La Guajira N. de Santander Cundinamarca Magdalena Antioquia Cauca Caldas Arauca Crdoba Vichada Atlntico Guaina Caquet Putumayo Nario Casanare Risaralda Vaups Bolvar Tolima Sucre Meta Cesar Valle del Cauca Amazonas Guaviare Choc Huila3,5 3,4 3,0 3,0 2,7

Brecha rural urbana

Total nacional

% PIB 2009Actividades de servicios sociales, comunales y personales Establecimientos nancieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas Transporte, almacenamiento y comunicaciones Comercio, reparacin, restaurantes y hoteles Construccin Suministro de electricidad, gas y agua Industrias manufactureras Explotacin de minas y canteras Agricultura, ganadera, caza, silvicultura y pesca 0 5 10 15 20 25

% PIB 2009

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de DANE, 2010.

18


Bogot D.C.

San Andrs

Guaina

Nario

Antioquia

Bolvar

Santander

Atlntico

Tolima

Caldas

Huila

Amazonas

Risaralda

Choc

Guaviare

Casanare

Meta

Tabla 1.2. Registros y prdidas por dcadasPrincipal fuente de informacin Hemerogrfica Oficial (DGr desde 1992 ) Dcada 1970 1979 1980 1989 1990 1999 2000 2009 2010 2011 Total registros 5.657 5.123 6.465 9.270 2.187 28.702 Muertos 4.025 28.316 3.957 2.180 519 38.997 Damnificados/ afectados 1710.541 4727.790 9204.412 9284.073 2823.885 27750.701 Viviendas destruidas 23.060 29.317 88.956 41.689 7.403 190.425 Viviendas afectadas 25.584 15.873 191.828 470.987 358.378 1062.650

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011.

Entre 1970 y el 2011 se han registrado ms de 28 mil eventos que han generado prdidas, de los cuales cerca del 60% se reportan a partir de la dcada de 1990 (Tabla 1.2). Los datos por dcada exponen un evidente incremento, el cual est relacionado con el aumento de poblacin y de bienes expuestos, adems de una mayor disponibilidad y calidad de las principales fuentes de informacin. Durante el 2010 y el 2011, en tan slo 15 meses, se reporta la cuarta parte de los registros y los muertos de la dcada anterior (20002009), la tercera parte de los damnificados/ afectados y ms de la mitad de las viviendas daadas. Estas prdidas estn relacionadas con los fuertes impactos que se presentaron en el

pas por el fenmeno de La Nia. Al analizar el perodo 1990-2011 se encuentra que la dcada de 1990 cuenta con 6.465 reportes, en tanto que en el 2000 se registraron 9.270 eventos desastrosos, lo que equivale a un incremento del 40%. Entre 1970 y el 2011 las prdidas de vidas tendieron a disminuir, mientras que las viviendas destruidas marcaron un aumento. Como se muestra en la siguiente grfica la mortalidad se redujo en comparacin con el tamao de la poblacin, mientras que, a pesar de los esfuerzos hechos para avanzar en la gestin del riesgo, los daos en las viviendas aumentan mucho ms que el crecimiento demogrfico. El pico del ao 1999 corresponde al sismo del Eje Cafetero y al episodio de La Nia de ese mismo ao (Grfica 1.3).


19

Grfica 1.3. Prdidas de vidas y de viviendas por cada 100 mil habitantes, 1970-2011

4,0

3,0

Valor tasa

2,0

1,0

,001970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Aos Muertos/100.000 hab. Lineal (Muertos/100.000 hab. )

100

80 Valor tasa Valor tasa

60

40

20

01970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Aos Viviendas destruidas /100.000 hab. Lineal (Viviendas destruidas /100. 000 hab.)

Nota: excluye las prdidas de vidas (cerca de 24 mil) y viviendas por la erupcin del volcn Nevado del Ruiz en 1985. Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.

20


1.2. LA EXPOSICIN Y LA VULNERABILIDAD COMO PRINCIPALES FACTORES DEL CRECIMIENTO DE LOS RIESGOS GEOLGICOS

1.2.1. Los fenmenos geolgicos, eventos poco frecuentes pero de gran impactoFenmenos como los sismos fuertes y las erupciones volcnicas severas, por lo general ocasionan grandes prdidas concentradas en un territorio y en un lapso de tiempo relativamente corto, por esto han sido denominados riesgos intensivos (EIRD, 2011). Estos eventos pueden ser poco frecuentes pero con grandes impactos, como el terremoto de Popayn (31 de marzo de 1983), el mega desastre provocado por la erupcin del volcn Nevado del Ruiz y la avalancha que destruy a Armero (13 de noviembre de 1985), los sismos del Atrato Medio (17 y 18 de octubre de 1992), el de Tierradentro conocido como el terremoto de Pez (6 de junio de 1994) y el sismo del Eje Cafetero (25 de enero de 1999), que, como se muestra en la siguiente grfica, generaron importantes prdidas de vidas y viviendas destruidas (Grfica 1.4).

Las erupciones volcnicas y los sismos tienen los ndices ms altos de prdidas por evento, en trminos de viviendas destruidas y de vidas. Las prdidas de vidas por erupciones volcnicas alcanzan las 24.456 vctimas fatales para el perodo 1970-2011, mientras que los sismos generaron durante el mismo tiempo 2.219 vctimas. A continuacin se muestra la relacin entre viviendas destruidas y prdida de vidas, lo cual confirma que las erupciones volcnicas, seguidas de los sismos, tienen los mayores ndices por evento. Sin embargo, los movimientos en masa, aunque tienen efectos normalmente locales, han generado de manera acumulada un nmero de vctimas fatales superior a los sismos (5.252). Existen algunos deslizamientos, como el de Villa Tina (1987), que se destaca como evento individual con un gran impacto. Las inundaciones, aunque son los fenmenos ms recurrentes y con un mayor nmero de registros, generan de manera individual y acumulada, las menores prdidas de vidas (1.499) para el perodo 19702011 (Grfica 1.5).


21

Grfica 1.4. Prdidas (muertos y viviendas destruidas) por eventos hidrometeorolgicos y geolgicos, 1970-20111.000.000

10.000 Prdida de vidas 100

11970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Eventos geolgicos

Eventos hidrometeorolgicos

100.000

10.000

Viviendas destruidas

1000

100

10

11970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Eventos geolgicos

Eventos hidrometeorolgicos

Fuente: Corporacin OSSO, 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.

22


Grfica 1.5. Relacin entre viviendas destruidas y prdidas de vida, 1970-2011100.000

10.000Calarc, 1999

Armenia, 1999 Popayn, 1983 Pez, 1994 Girn, 2005 La Tebaida, 1999 Erupcin Nevado del Ruiz, Armero, 1985

Viviendas destruidas

1.000

InundacinErupcin Nevado del Ruiz, Chinchin, 1985

Actividad Volcnica Sismo Deslizamiento

100

10

1 1 10 100 Prdida de vidas 1.000 10.000 100.000

Fuente: Corporacin OSSO 2011 a partir de Corporacin OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.

1.2.2. Los riesgos ssmico y volcnico estn aumentando por el crecimiento en la infraestructura expuesta y la falta de estrategias para la disminucin de la vulnerabilidad existenteDado que la actividad geolgica que generan los sismos y las erupciones volcnicas se considera relativamente estable, el aumento del riesgo frente a estos fenmenos se da por el crecimiento de la exposicin asociado con el incremento de la poblacin y de la infraestructura. En 1938 el pas tena 8701.816 habitantes, localizados 70% en zonas rurales y 30% en zonas urbanas. En la actualidad se cuenta con 46 millones de habitantes y los valores de localizacin urbana y rural se han invertido, a razn de las dinmicas sociodemogrficas modernas, aunadas al desplazamiento forzado y al conflicto armado; por lo

tanto, aumenta el nivel de exposicin. La poblacin desplazada se ha concentrado especialmente en las principales ciudades de manera informal, en zonas de borde y marginales que no estn acondicionadas para un adecuado desarrollo. Ciudades como Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla concentran el 28% de la poblacin y casi el 70% del rea construida de las capitales del pas (Grfica 1.6). Inadecuadas prcticas en los procesos de urbanizacin y desarrollo, sumadas a deficiencias en tcnicas de construccin, aumentan la vulnerabilidad de las comunidades. Las ciudades han tenido un rpido crecimiento de la poblacin junto con procesos de urbanizacin acelerada sin una debida planificacin; al igual que se ha experimentado en zonas rurales la implementacin de sistemas productivos desarticulados a las aptitudes del territorio, lo que condiciona conflictos de uso. Viviendas e infraestructura construidas en zonas de laderas


23

y/o zonas de relleno, que no ofrecen condiciones ptimas de estabilidad y que amplifican las ondas ssmicas producidas por los terremotos, ms procesos constructivos anteriores a la implementacin de la Norma de Sismo Resistencia, y ms an a la falta de control en la aplicacin de dicha norma, resultan en un fuerte incremento

de la vulnerabilidad de las construcciones. Lo anterior, unido a las bajas o pocas inversiones en medidas correctivas que permitan reducir la fragilidad existente, son entre otros factores los causantes de la acumulacin y el crecimiento de la vulnerabilidad.

Grfica 1.6. Comparacin del rea construida en las ciudades capitales del pasMillones de metros cuadrados construidos en cada ciudad (2003)Bogot Medelln Cali Puerto Carreo Mit San Jos del Guaviare Puerto Inrida Leticia San Andrs Mocoa Yopal Arauca Ibagu Sincelejo Bucaramanga Pereira Armenia Ccuta Pasto Villavicencio Santa Marta Riohacha Neiva Quibd Agua de Dios Montera Valledupar Popayn Florencia Manizales Tunja Cartagena Barranquilla 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

ciudad Bogot Medelln Cali Barranquilla Cartagena Bucaramanga Ccuta Pereira Ibagu Manizales Valledupar Villavicencio Santa Marta Pasto Armenia Neiva

rea construida (km2) 195,0 60,9 51,0 26,1 15,2 13,4 13,0 11,5 11,5 10,6 6,4 7,7 7,3 7,1 7,0 6,1

ciudad Montera Popayn Tunja Sincelejo Florencia Riohacha Quibd San Andrs Yopal Arauca Leticia San Jos del Guaviare Mocoa Puerto Carreo Puerto Inrida Mit

rea construida (km2) 5,5 5,4 4,0 3,6 2,5 2,1 1,8 1,7 1,7 1,3 0,5 0,5 0,3 0,3 0,2 0,1

Millones de metros cuadrados

Fuente: Cardona, et l., 2005, BID y CEPAL, 2005.

24


1.2.3. Distribucin geogrfica de la amenaza, la exposicin, la vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los sismosActualmente el 86% de la poblacin colombiana se localiza en zonas de amenaza ssmica alta y media (Figura 1.2). El 44% del territorio colombiano se encuentra expuesto a amenaza ssmica alta e intermedia, principalmente en la regiones Pacfica y Andina, lo cual significa que 960 municipios, entre ellos los de mayor poblacin, estn expuestos. A nivel municipal, Cali representa la mayor poblacin expuesta a amenaza ssmica alta, seguido por otras capitales como Ccuta, Bucaramanga, Pereira, Villavicencio, Pasto y Manizales. Los municipios con ms concentracin de riesgo relativo, desde el punto de vista econmico, con respecto al PIB y por exposicin a la amenaza ssmica, corresponden a Cali, Bogot, Villavicencio, Medelln y Bucaramanga9. En el siguiente nivel se destacan otros municipios de Santander, Norte de Santander, Choc, el occidente de Antioquia, Valle del Cauca, Eje Cafetero, parte del Cauca y Nario y los municipios de la Cordillera Oriental (Figura 1.2). Los municipios con mayor NBI localizados cerca de la costa Pacfica, en los departamentos de Nario, Cauca, Choc, Santander y Norte de Santander, son los que presentan los mayores niveles de vulnerabilidad relativa a amenaza por fenmenos ssmicos10. Estos municipios tienen baja cobertura de infraestructura sanitaria bsica, menores niveles de escolaridad y salubridad, infraestructura productiva y de servicios ms deficiente, ingresos reducidos, debilidades en su desempeo institucional, y por ende, menor capacidad de recuperacin econmica y social. Dada la mayor probabilidad de ocurrencia de un tsunami en la costa Pacfica, el municipio con mayor poblacin expuesta y

posibilidades de prdidas por este fenmeno es Tumaco (Nario). Dentro de los eventos que pueden ser ms crticos para el pas est la posibilidad de un terremoto. Las prdidas estimadas por sismo con un perodo de retorno de 500 aos seran: para Bogot de US$ 12.700 millones, para Medelln de US$ 7.500 millones, para Cali de US$ 6.400 millones, para la regin del Eje Cafetero US$ 2.000 millones (Cardona, et l., 2005 a y b) y para la nacin en general de US$ 44.900 millones (Ingeniar Ltda., 2011) (Grfica 1.7). Para este mismo escenario, en Bogot el nmero de personas heridas estn en el orden de 48 mil y 20 mil fallecidos. Las prdidas econmicas en millones de dlares para las diferentes ciudades capitales de Colombia se muestran en la Grfica 1.8, para un perodo de retorno de 500 aos (izquierda), y en la tabla de la derecha se presentan los valores para eventos moderados, con un perodo de retorno de 100 aos y eventos extremos con un perodo de 1.000 aos. El sismo para el cual se disean las edificaciones, de acuerdo con las normas de sismo resistencia vigentes, NSR10, corresponden a un perodo de retorno de 475 aos, evento que tiene un 10% de probabilidad

9 El ndice de Riesgo relativo se defini como resultado del PIB por la exposicin del municipio a los diferentes niveles de amenaza, de acuerdo con la siguiente ecuacin: IRr =PIB X E(A). Donde IRr es el ndice de Riesgo relativo, PIB es el indicador de la concentracin de bienes y capital y E(A) es la exposicin a los diferentes niveles de amenaza. De acuerdo con este indicador, los municipios con alto PIB y exposicin a amenaza alta tienden a tener ms potencial de prdidas econmicas. La exposicin a cada nivel de amenaza corresponde a la cabecera municipal, pero se representa en los mapas en todo el polgono del municipio. En otras palabras, como el porcentaje de la poblacin urbana en Colombia es del orden del 80%, un margen de error aceptable para este anlisis es del 20%, que corresponde a habitantes rurales. 10 El Indicador de Vulnerabilidad relativa IVr se calcula a partir del NBI, como el proxy de vulnerabilidad, y la exposicin a los diferentes niveles de amenaza E(A). IVr = NBI X E(A). De acuerdo con el Indicador de Vulnerabilidad relativa IVr, los municipios ms vulnerables son aquellos que tienen mayor porcentaje de poblacin con NBI y estn expuestos a mayor nivel de amenaza. En principio, los municipios con bajos porcentajes de poblacin con NBI tienen mayor capacidad de sobreponerse a un desastre (mayor resiliencia).


25

de ser excedido en el tiempo de vida til de una construccin, estimado en 50 aos. Vale la pena destacar que el sismo del Eje Cafetero (1999) est

Analisis de La Gestion Del Riesgo en Colombia

Documents

Transcript of Analisis de La Gestion Del Riesgo en Colombia