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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017. QUEJOSA: **********. RECURRENTE: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS SECRETARIA MARÍA ANTONIETA DEL CARMEN TORPEY CERVANTES Vo. Bo. Ministra. Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete. Cotejó: V I S T O S; Y R E S U L T A N D O: PRIMERO. Datos del juicio de amparo indirecto necesarios para la resolución del presente asunto. Quejosa **********, por su propio derecho. Presentación de la demanda Dieciocho de mayo de dos mil dieciséis. Tercero interesado No existe. Autoridades responsables A) ORDENADORAS
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017.QUEJOSA: **********.RECURRENTE: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOSSECRETARIA MARÍA ANTONIETA DEL CARMEN TORPEY CERVANTES
Vo. Bo. Ministra.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al
veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete.
Cotejó:
V I S T O S; Y R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Datos del juicio de amparo indirecto necesarios para la resolución del presente asunto.
Quejosa **********, por su propio derecho.
Presentación de la demanda
Dieciocho de mayo de dos mil dieciséis.
Tercero interesado
No existe.
Autoridades responsables
A) ORDENADORAS
1. Congreso de la Unión.2. Presidente de la República.3. Secretario de Gobernación.4. Titular del Órgano Interno de Control en la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto **********.5. Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto **********.
B) EJECUTORAS
6. Secretario Ejecutivo de la Comisión de
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto **********.7. Jefe del Departamento de Recursos Humanos de la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto **********.8. Director General Adjunto de Registro Patrimonial y de Servidores Públicos Sancionados de la Secretaría de la Función Pública.
Actos reclamados A) ORDENADORASAl Congreso de la Unión, Presidente de la
República, y Secretario de Gobernación, en sus
respectivos ámbitos de competencias, les atribuyó
la expedición, promulgación y refrendo, de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos, específicamente el artículo
30.
A las autoridades precisadas en los numerales 4 y
5 la parte quejosa les atribuyó la expedición del
oficio ********** de nueve de mayo de dos mil
dieciséis que gire a las ejecutoras para llevar a
cabo la sanción administrativa que le fue impuesta
en el procedimiento administrativo **********,
consistente en la suspensión en el cargo de
********** del Instituto **********, por el período de
tres días naturales, la aplicación del artículo 30 de
la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos y la
resolución dictada en el citado procedimiento
administrativo.
B) EJECUTORASA la autoridad indicada en el numeral 6, la quejosa
le reclamó la emisión del oficio por el que se ordena
al ********** Instituto ********** la ejecución de la
sanción que se le impuso.
Al ********** de la Comisión de Operación y
Fomento de Actividades Académicas del Instituto
********** la parte quejosa le reclamó el descuento
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017a su salario debido a la suspensión por el término
de tres días, así como el oficio ********** de
veinticinco de mayo de dos mil dieciséis, a fin de
dar incumplimiento a la resolución dictada en el
expediente **********.
Al Director General Adjunto de Registro Patrimonial
y de Servidores Públicos Sancionados de la
Secretaría de la Función Pública, la parte quejosa
le atribuyó el registro de la sanción que le fue
impuesta en el padrón de servidores públicos
sancionados.
Preceptos constitucionales violados
Artículos 14, 16 y 20, Apartado A, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Conceptos de violación
Primero. La emisión del oficio mediante el cual
las autoridades responsables ordenadoras
instruirán a las ejecutoras para suspenderla en el
puesto que ocupa de ********** Instituto **********,
por el término de tres días naturales, carece de fundamentación y motivación, porque la resolución administrativa de la que deriva la sanción, aún no es definitiva, por lo que será
hasta el momento en que haya transcurrido el
término para impugnarla o cuando se resuelvan los
medios de impugnación respectivos y adquiera
firmeza, cuando la autoridad podrá ejecutarla, de
ahí que al efectuarlo antes de que ello ocurra, viola sus garantías de legalidad y seguridad jurídica.
Segundo. Afirma que se viola en su perjuicio el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al pretender suspenderla del cargo que ocupa, sin que se
haya dictado una resolución definitiva que
determine su responsabilidad administrativa.
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Tercero. Sostiene que el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, viola en su perjuicio el principio de presunción de inocencia previsto en el artículo 20, Apartado A, fracción I, de la Constitución Federal, porque faculta a las
autoridades a ejecutar inmediatamente las
sanciones derivadas de un procedimiento
administrativo, sin importar que dicha resolución
aún no sea definitiva, ya que puede impugnarse vía
administrativa —recurso de revocación— o
mediante juicio contencioso administrativo ante el
entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
Agrega que, aun cuando la responsabilidad
administrativa del servidor público no se ha
determinado en forma definitiva y se le sanciona, se
viola el citado principio constitucional y se le causa
un perjuicio moral.
Refiere la quejosa que en diversos precedentes
sustentados por los Tribunales de la Federación, se
ha dicho que el principio de presunción de
inocencia opera en materia penal y también en la
materia administrativa, por lo que resultan aplicables al presente asunto las consideraciones sustentadas por la Primera Sala de este Alto Tribunal al resolver el amparo
en revisión ********** en que se declaró inconstitucional el precepto reclamado.
Juzgado de Distrito
Juzgado Séptimo de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México.
Juicio de Amparo **********.
Admisión Previos requerimientos1 y desahogo de los mismos,
1 Por acuerdo de diecinueve de mayo de dos mil dieciséis se previno a la quejosa para que dentro del término de cinco días: a) Precisara cuál es la resolución reclamada, b) Cuáles son los actos que reclama a cada autoridad, c) Para que indicara si a la fecha del dictado del acuerdo si se estaba ejecutando o ya se había ejecutado la sanción 4
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017la Juez de Distrito admitió a trámite la demanda el
dieciséis de junio de dos mil dieciséis.
Audiencia constitucional
Veinte de octubre de 2016.
SEGUNDO. Sentencia de amparo indirecto. Jueza emisora La Jueza Séptima de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México, dictó la
sentencia correspondiente.
Sentido de la sentencia
En el considerando segundo de la Juez Federal
precisó que la quejosa reclamó los siguientes actos:
El artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos.
La discusión, votación, aprobación, promulgación y
refrendo del artículo 30 de la Ley Federal de
administrativa que le fue impuesta, e indicar si reclama el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos como autoaplicativo o heteroaplicativo.Al respecto la quejosa manifestó lo siguiente:a) Que reclama el oficio que giren para instruir a las autoridades correspondientes para ejecutar la sanción administrativa que le fue impuesta en el procedimiento administrativo número **********, consistente en la suspensión en su cargo de ********** del
Instituto **********, por el periodo de tres días naturales, b) En cuanto al señalamiento de autoridades responsables y actos reclamados reiteró lo expresado en su escrito inicial, y señaló también como autoridad responsable ejecutora al Secretario Ejecutivo de la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto ********** al que le atribuyó el oficio mediante el cual ordene al Jefe de Departamento de Recursos Humanos del Instituto ********** la ejecución de la sanción que se le impuso; al Jefe de Departamento de Recursos Humanos de la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto ********** le reclamó el descuento a su salario respecto a la suspensión por el término de tres días, c) Expresó que el veintiséis de mayo de dos mil dieciséis se le notificó el oficio ********** mediante el cual el Jefe del Departamento de Recursos Humanos de la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto ********** le informó que sería suspendida del cargo que ocupa y, d) Finalmente manifestó que reclama el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en su carácter de heteroaplicativo.
Por diverso acuerdo de seis de junio de dos mil dieciséis se previno nuevamente a la quejosa para que manifestara si es su intención señalar como acto reclamado el oficio ********** de 25 de mayo de 2016 suscrito por el **********, mediante el cual se le informó que en cumplimiento a la resolución dictada en el procedimiento administrativo número **********, la ejecución de la sanción administrativa (respecto a la suspensión por tres días) se llevaría a cabo los días tres, cuatro y cinco de agosto del año en cita.Al respecto la quejosa desahogó la prevención referida en el párrafo anterior, en el sentido de que sí señalaba el oficio citado como acto reclamado.
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, atribuidos a: Presidente de la
República, Cámaras de Diputados y Senadores
del Congreso de la Unión y al Secretario de
Gobernación, respectivamente.
De los Titulares del Órgano Interno de Control y del
Área de Responsabilidades del citado órgano,
ambos en la Comisión de Operación y Fomento de
Actividades Académicas del Instituto **********,
la emisión del oficio **********, de nueve de
mayo de dos mil dieciséis, para ejecutar la sanción
impuesta en el procedimiento administrativo de
responsabilidad **********.
Del Secretario Ejecutivo de la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades Académicas
del Instituto **********, reclamó la emisión del
oficio ********** de trece de mayo de dos mil
dieciséis, para ejecutar la sanción dictada en el
procedimiento administrativo de responsabilidad
**********.
Al ********** del Instituto **********, le
atribuyó la emisión del oficio ********** de
veinticinco de mayo de dos mil dieciséis, para
ejecutar la sanción impuesta en el procedimiento
administrativo de responsabilidad referido en el
párrafo que antecede.
Al Director General Adjunto de Registro Patrimonial
y Servidores Públicos Sancionados de la
Secretaría de la Función Pública y al Titular del
Órgano Interno de Control en la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades Académicas
del Instituto **********, la Juez precisó que se
les atribuyó la inscripción en el Registro de
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017Servidores Públicos Sancionados, la sanción
derivada del expediente **********.
Por último, la Juez indicó que la quejosa reclamó el
artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos como
heteroaplicativo.
En el considerando tercero estimó que no es cierto el acto atribuido al Titular del Área de
Responsabilidades del Órgano Interno de Control
en la Comisión de Operación y Fomento de
Actividades Académicas del Instituto **********,
consistente en la emisión del oficio ********** de nueve de mayo de dos mil dieciséis, por
considerar que dicho documento lo emitió el Titular
del Órgano Interno de Control en la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades Académicas
del Instituto **********, por lo que sobreseyó respecto dicho acto.
También consideró que no es cierto el acto
reclamado al Director General Adjunto de Registro
Patrimonial y Servidores Públicos Sancionados de
la Secretaría de la Función Pública y al Titular del
Órgano Interno de Control en la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades Académicas
del Instituto **********, consistente en la
inscripción de la sanción impuesta en el
procedimiento administrativo de responsabilidad
**********, en el Registro de Servidores
Públicos Sancionados, ya que al rendir sus
informes justificados negaron la existencia de
dichos actos y la quejosa no desvirtuó la negativa, por lo que con fundamento en el artículo
63, fracción IV, de la Ley de Amparo sobreseyó en
el juicio.
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
En el considerando cuarto la Juez consideró que
resultaron ciertos los siguientes actos:
Los atribuidos al Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, Cámaras de Diputados y de Senadores
del Congreso de la Unión y Secretario de
Gobernación, en su ámbito de competencias,
consistentes en la discusión, votación, aprobación,
promulgación y refrendo del artículo 30 de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos, porque así lo expresaron
al rendir sus informes justificados y porque la ley
no es objeto de prueba.
Posteriormente indicó que es cierto el oficio
********** de nueve de mayo de dos mil
dieciséis atribuido al Titular del Órgano Interno de
Control en la Comisión de Operación y Fomento de
Actividades Académicas del Instituto **********,
porque de constancias de autos se advierte que lo
emitió.
Es cierto el oficio ********** de trece de mayo
de dos mil dieciséis, atribuido al Secretario
Ejecutivo de la Comisión de Operación y Fomento
de Actividades Académicas del Instituto
********** para ejecutar la sanción dictada en el
procedimiento administrativo de responsabilidad
********** porque de constancias de autos de
advierte que lo emitió.
La Juez también consideró cierto el oficio
********** de veinticinco de mayo de dos mil
dieciséis, atribuido al Jefe del Departamento de
Recursos Humanos de la Comisión de Operación y
Fomento de Actividades Académicas del Instituto
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
**********, porque de autos se evidencia que lo
emitió.
En el considerando quinto estudió las causas de
improcedencia y determinó lo siguiente:
De oficio estimó actualizada la causal prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con la
fracción III, del artículo 108, ambos de la Ley de
Amparo, respecto del refrendo de la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, atribuido al Secretario de
Gobernación, porque la quejosa no lo combatió por
vicios propios.
En el considerando sexto estudió causas de
improcedencia y concluyó lo siguiente:
Desestimó la planteada por la Cámara de
Senadores del Congreso de la Unión —en el
sentido de la discusión y votación del artículo 30 de
la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos por sí
mismo no afecta la esfera jurídica de la quejosa, dado que el daño que reclama deriva de la emisión
de un acto de ejecución posterior que no le es
propio—, por considerar que tal cuestión involucra
el estudio de fondo del citado precepto que se
reclama con motivo de un acto concreto de
aplicación.
También desestimó la causal de improcedencia en
la que el Secretario Ejecutivo, el Titular del Órgano
Interno de Control y el Jefe del Departamento de
Recursos Humanos, todos de la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades Académicas
del Instituto ********** argumentaron que el
juicio de amparo resulta improcedente, con apoyo
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
en el artículo 61, fracción XX, de la Ley de Amparo,
porque previo a la interposición del juicio de
garantías, la quejosa debió promover recurso de revisión (sic) o juicio contencioso administrativo. La Juez consideró que en el caso
no opera el principio de definitividad, porque la impetrante reclamó diversos oficios que se emitieron para dar cumplimiento a una resolución dictada en un procedimiento administrativo de responsabilidad, con base en el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y optó por reclamar la inconstitucionalidad de una norma a través de la presente vía con motivo de un acto concreto de aplicación y más aún que la parte quejosa controvierte por vicios propios la ejecución de una resolución emitida en un procedimiento administrativo de responsabilidad instruido en su contra y señaló como actos dictados los oficios emitidos para ejecutar la resolución y los controvierte por vicios propios.
De ahí que, atento a la petición de principio, la
juzgadora estimó procedente el presente juicio de
amparo, más aún, porque en resolución de nueve
de mayo de dos mil dieciséis, dictada en el
procedimiento de responsabilidad instruido contra
la quejosa, por la que se determinó sancionarla con
la suspensión del empleo, cargo o comisión por un
período de tres días, si bien se ordenó su ejecución
inmediata con apoyo en el artículo 30 de la Ley de
Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, cierto es también, que la
aplicación del referido artículo causa perjuicio a la
quejosa al momento en que se emiten los oficios
respectivos para ejecutar dicha determinación, por
ser el momento en que trascienden en la esfera
10
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017jurídica de derechos de la hoy quejosa.
Por tanto, la juzgadora consideró que los oficios
reclamados, constituyen el acto de aplicación en
perjuicio de la parte quejosa, que la legitiman para
controvertirlos en esta instancia constitucional.
En el considerando séptimo emprendió el estudio
del concepto de violación vinculado con el principio
de presunción de inocencia y concluyó lo siguiente:
La Juez consideró que el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos viola el principio de presunción de inocencia previsto en el artículo
20, Apartado A, fracción I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
apoyándose en las consideraciones sustentadas
por la Primera Sala de este Alto Tribunal al resolver
el amparo en revisión **********, en sesión de
veintinueve de octubre de dos mil ocho. Ello por
considerar, que dicho principio constitucional opera
no solo hasta la resolución definitiva que resuelva
el fondo del asunto, sino hasta que la misma sea
firme; pues si la resolución definitiva todavía es
susceptible de modificarse o revocarse, por ende,
no existe certeza respecto de la responsabilidad del sujeto en la comisión de una infracción y, al no existir dicha seguridad, el
principio de presunción de inocencia obliga a dar
trato de no culpable, esto es, a no imponer las
consecuencias privativas de derecho propias de un
condenado de manera cierta e indubitable.
Por lo anterior, concluyó que el artículo 30 de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos, que permite que la sanción administrativa se ejecute de inmediato,
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
sin que la responsabilidad del servidor en la
comisión de la infracción que se le atribuye, sea
cierta y sin lugar a dudas, viola el principio de presunción de inocencia, pues otorga el trato de culpable a quien aún no lo es de forma plena y concluyente, por lo que la Juez Federal concedió
a la parte quejosa para que se desincorporara a la
parte quejosa de la norma reclamada y no le sea
aplicada, por lo que el Titular del Órgano Interno de Control en la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del
Instituto **********, deberá dejar sin eficacia
jurídica la emisión del oficio **********, de
nueve de mayo de dos mil dieciséis, para ejecutar
la sanción impuesta en la resolución dictada en el
procedimiento administrativo de responsabilidad
**********.
El Secretario Ejecutivo de la Comisión de Operación y Fomento de Actividades
Académicas del Instituto **********, deberá
dejar sin efectos la emisión del oficio
**********, de trece de mayo de dos mil
dieciséis, para ejecutar la sanción impuesta en la
resolución dictada en el procedimiento
administrativo de responsabilidad **********.
El Jefe del Departamento de Recursos Humanos de la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del
Instituto **********, deberá dejar insubsistente
la emisión del oficio ********** de veinticinco
de mayo de dos mil dieciséis, para ejecutar la
sanción impuesta en la resolución dictada en el
procedimiento administrativo de responsabilidad
**********.
En el entendido que, las autoridades
12
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017responsables, en el ámbito de su respectiva
competencia, deberán dejar sin eficacia jurídica las consecuencias derivadas de la emisión de los referidos oficios, sustentados en un precepto
legal declarado inconstitucional por el alto Tribunal
del país.
La Juez hizo extensiva la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos a los oficios emitidos con
fundamento en dicho precepto:
Oficio ********** de nueve de mayo de dos mil
dieciséis, atribuido al Titular del Órgano Interno de
Control en la Comisión de Operación y Fomento de
Actividades Académicas del Instituto **********.
Oficio ********** de trece de mayo de dos mil
dieciséis, reclamado al Secretario Ejecutivo de la
Comisión de Operación y Fomento de Actividades
Académicas del Instituto **********.
Oficio ********** de veinticinco de mayo de dos
mil dieciséis atribuido al Jefe del Departamento de
Recursos Humanos del Instituto **********.
Dada la conclusión alcanzada omitió el estudio de los restantes conceptos de violación.
TERCERO. Interposición del recurso de revisión.
Recurrente El Subdirector de Amparos “B” de la Unidad de
Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función
Pública, en su carácter de delegado del
Presidente de la República.
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Fecha de presentación
Nueve de noviembre de dos mil dieciséis.
CUARTO. Trámite del recurso ante el Tribunal Colegiado de Circuito y sentencia.
Tribunal Colegiado al que correspondió conocer
Decimocuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito.
Número de expediente
**********
Fecha de resolución Trece de febrero de dos mil diecisiete.
Sentido En el considerando segundo estimó que el
recurso de revisión se interpuso
oportunamente.
En el considerando tercero indicó que el
recurso de revisión fue interpuesto por parte legítima, ya que lo promovió el Subdirector
de Amparos “B” de la Unidad de Asuntos
Jurídicos de la Secretaría de la Función
Pública, en su carácter de delegado del
Presidente de la República, calidad que le
reconoció la Juez de Distrito del
conocimiento por auto de once de julio de
dos mil dieciséis.
En el considerando quinto aludió a los
antecedentes del asunto.
En el considerando sexto estimó que no constituyen materia del recurso de revisión los sobreseimientos decretados por la Juez de Distrito, respecto de los
actos reclamados consistentes en: a)
Emisión del oficio ********** de **********,
atribuido al Titular del Área de
Responsabilidades del Órgano Interno de
Control en la Comisión de Operación y
Fomento de Actividades Académicas del
Instituto **********, b) Inscripción en el
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017Registro de Servidores Públicos Sancionados
de la sanción impuesta en el procedimiento
administrativo de responsabilidad **********,
atribuido al Director General Adjunto de
Registro Patrimonial y Servidores Públicos
Sancionados de la Secretaría de la Función
Pública y al Titular del Órgano Interno de
Control en la Comisión de Operación y
Fomento de Actividades Académicas del
Instituto ********** y, c) Refrendo de la Ley
Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos,
reclamado al Secretario de Gobernación, en
virtud de que no fueron impugnados por la
parte a quien perjudican, por lo que, declaró
firme la sentencia en ese aspecto.
En el considerando séptimo indicó que no
existen cuestiones de competencia delegada
pendientes de análisis, que no se advierte
que la juzgadora hubiera omitido el estudio
de causales de improcedencia, que tampoco
advertía oficiosamente que se actualizara
algún motivo de improcedencia o
sobreseimiento, ni violación procedimental
que ameritara la reposición del
procedimiento.
En el considerando octavo se declaró
incompetente para conocer de la
constitucionalidad del artículo 30 de la Ley de
Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos,
por estimar que respecto de dicho precepto,
no existe criterio jurisprudencial a la luz del
principio de presunción de inocencia, previsto
en el artículo 20, Apartado A, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Mexicanos, incluso aún pendiente de
publicación, ni tres precedentes
ininterrumpidos emitidos en el mismo sentido,
por lo que ordenó remitir el asunto a este Alto
Tribunal.
QUINTO. Trámite del recurso de revisión en este Alto Tribunal
Admisión Veintidós de marzo de dos mil diecisiete.
Numero de toca 209/2017.
Turno Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
Avocamiento Diez de mayo de dos mil diecisiete.
SEXTO. El proyecto de esta sentencia se hizo público en
términos de lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de
Amparo vigente.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para
conocer y resolver el presente asunto, ya que se trata de un
recurso de revisión interpuesto en contra de la resolución
dictada en un juicio de amparo indirecto, en el que se planteó la
inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
y subsiste en revisión el problema de constitucionalidad
planteado. La competencia de esta Sala encuentra su
fundamento jurídico en las siguientes disposiciones:
107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal y 81, fracción I, inciso e) y 83, ambos, de la Ley de Amparo que establecen los requisitos de procedencia del recurso de revisión en amparo indirecto;
16
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, que establece las atribuciones de las Salas para conocer de los recursos de revisión cuando subsista problema de constitucionalidad.
Punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de mayo de dos mil trece que establece la posibilidad de que las Salas conozcan de los amparos en revisión que no requieran la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Resulta
innecesario analizar la legitimación del promovente, así como la
oportunidad en la presentación del presente recurso, toda vez
que el Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, estudió dichos temas y
concluyó que fue interpuesto por persona legitimada y dentro
del plazo concedido en el artículo 86 de la Ley de Amparo (foja
62 del **********).
TERCERO. Materia de la revisión. No constituyen
materia de la revisión los sobreseimientos decretados en el
primer resolutivo de la sentencia recurrida, en torno de diversos
actos y autoridades —oficios y refrendo del precepto reclamado
—, regido por los considerandos tercero y quinto;
respectivamente, en virtud de que el Tribunal Colegiado del
conocimiento declaró la firmeza de la resolución en ese sentido,
porque no fue combatida por la parte a la que pudiera
perjudicar.
En cambio, sí constituye materia de la revisión el análisis
constitucional del artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
a la luz del principio de presunción de inocencia, habida cuenta
de que existen agravios del Presidente de la República que
combaten la concesión del amparo contra dicho numeral, por lo
17
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación se ocupará del estudio correspondiente.
CUARTO. Antecedentes.
En la demanda de amparo la parte quejosa
relató lo siguiente:
El Órgano Interno de Control de la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades
Académicas del Instituto ********** inició
procedimiento administrativo a la quejosa, por
la comisión de acciones y omisiones
considerados como irregularidades
administrativas, consistentes en: Abstenerse de
realizar actividades que tenía encomendadas
de acuerdo a las funciones señaladas en los
Lineamientos Generales de Servicios en
Materia de Administración y Finanzas: a)
Omisión de presentar cuadro comparativo de
cotización a tres proveedores por compras
realizadas superiores a ********** sin incluir
Impuesto al Valor Agregado, renta de audio,
iluminación, planta y escenario **********,
banquete **********, adquisición de materiales
impresos ********** b) Abstenerse de
supervisar la elaboración de los cuadros
comparativos de cotización a tres proveedores
respecto a los servicios mencionados en el
inciso anterior, c) Omitió entregar a la Dirección
de su adscripción para ser enviados a la
Dirección de Administración y Finanzas en
tiempo y forma los cuadros de cotización a tres
proveedores, d) Abstenerse de verificar que los
documentos comprobatorios de las
erogaciones realizadas con cargo al
presupuesto de la Comisión de Operación y
Fomento de Actividades Académicas del
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AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Instituto ********** se enviaran dentro de los
veinte días hábiles siguientes a la fecha de
emisión del cheque o transferencia bancaria, a
la Dirección de Administración y Finanzas de la
Entidad, e) Firmó documentación
comprobatoria que debió hacerlo el Director
Técnico y de Promoción, además de que omitió
asentar su nombre y cargo, f) Abstenerse de
verificar que la documentación comprobatoria
se emitiera en original y a favor de la Comisión
de Operación y Fomento de Actividades
Académicas del Instituto **********, g) Por
realizar depósitos a su cuenta bancaria
personal, respecto de recursos cuya finalidad
era la celebración del 47 aniversario de la
Comisión en cita, h) No proporcionar la
documentación que le solicitó el Titular del
Área de Quejas del Órgano Interno de Control.
15 de octubre de 2015
Se notificó a la quejosa el oficio citatorio número
********** para que compareciera a la audiencia
de ley.
4 de noviembre de 2015
Que compareció a defender sus derechos ante el
Órgano Interno de Control en la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades
Académicas del Instituto **********, en el
expediente **********.
9 de mayo de 2016 Que se le notificó el oficio ********** suscrito por
el Titular de Responsabilidades del Órgano
Interno de Control en la Comisión de Operación
y Fomento de Actividades Académicas del
Instituto **********, en el que se le impuso
sanción administrativa consistente en una
suspensión del empleo, cargo o comisión que
desempeña en el servicio público por el período
de tres días naturales.
18 mayo 2016 Promovió juicio de amparo indirecto en contra
19
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
del artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos y los actos de aplicación
tendientes a materializar la sanción
administrativa que se le impuso en el
procedimiento administrativo de responsabilidad
respectivo.
12 de julio de 2016 La quejosa promovió juicio contencioso
administrativo contra la sanción administrativa
que se le impuso.
1º de agosto 2016 Se admitió a trámite la demanda de nulidad y se
concedió la suspensión provisional contra la
sanción administrativa cuya invalidez demandó.
20 de octubre de 2016
La Juez ********** de Distrito en Materia
Administrativa en la Ciudad de México dictó
sentencia en la que sobreseyó en parte en el
juicio de amparo —respecto de diversos oficios
reclamados y el refrendo del artículo tildado de
inconstitucional— y en otra concedió el amparo,
en los términos en que se hizo referencia en el
resultando segundo de la presente sentencia,
visible a fojas seis a diez.
9 de noviembre de 2016
El Subdirector de Amparos “B” de la Unidad de
Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función
Pública, en su carácter de delegado del
Presidente de la República, interpuso recurso de revisión.
13 de febrero de 2017
El Tribunal Colegiado del conocimiento resolvió
en los términos descritos en el resultando quinto
de la presente sentencia, visible a fojas trece a
quince.
QUINTO. Agravios. El delegado del Presidente de la
República expresó en síntesis los siguientes agravios:
20
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017Primero. La sentencia es contraria a los artículos 74,
fracciones III y IV y 75 de la Ley de Amparo, ya que la Juez de
Distrito, en el considerando séptimo estimó que el artículo 30 de
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, al permitir ejecutar inmediatamente, y sin
que exista sentencia ejecutoria las sanciones impuestas en el
procedimiento administrativo, viola el principio de presunción de inocencia, previsto en el artículo 20, apartado A, fracción I,
constitucional, puesto que otorga al servidor público sancionado
el trato de culpable, sin que aún no lo sea en forma plena y
concluyente.
La Juez parte de una equívoca interpretación y
aplicación de los lineamientos del principio de presunción de inocencia sustentados por esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación, ya que en el procedimiento administrativo sancionador no existen sentencias, sino sanciones, determinadas en resoluciones administrativas y cuando se
notifica la resolución se pone fin a la regla de trato contenida en
el citado principio, por haberse respetado las garantías de
debido proceso y de seguridad jurídica.
Conforme a la jurisprudencia P. J. 43/2014 sustentada por
el Pleno de este Alto Tribunal, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador con modulaciones, ya que existen diferencias
importantes entre éste y el proceso penal.
La presunción de inocencia a la que se refiere la quejosa
como regla de trato, consiste en establecer el tiempo y forma en
que debe tratarse como inocente a una persona sometida a
proceso, de manera que se impida la aplicación de medidas
21
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
judiciales que permitan una equiparación de hecho entre
imputado y culpable.
En esta tesitura, a partir de los conceptos de violación, se
advierte que el tema a dilucidar consiste en determinar si la ejecución de la sanción prevista en una resolución administrativa que aún no ha quedado firme transgrede el principio de presunción de inocencia, es decir, respecto de
la imposición de la sanción definitiva, consistente en la
suspensión del empleo, cargo o comisión que viene
desempeñando actualmente la quejosa dentro de la
Administración Pública Federal, por el periodo de tres días
naturales, impuesta en la procedimiento administrativo
**********, emitida por el Titular del Área de Responsabilidades
del Órgano Interno de Control en la Comisión de Operación y
Fomento de Actividades Académicas del Instituto **********.
Así, el dictado de una resolución administrativa definitiva
que impone una sanción, finaliza el periodo durante el cual es
obligatorio tratar como inocente a la persona, respetándose así
del principio de presunción de inocencia por parte del Estado,
precisamente porque esa resolución fue dictada en un
procedimiento durante el cual se respetó el derecho del servidor
público a la defensa y contiene una declaración apoyada en
pruebas de cargo suficientes para establecer la existencia de
una infracción administrativa y su responsabilidad.
Aunado a lo anterior, las restantes vertientes del principio
de presunción de inocencia (como principio informador, como
regla probatoria y como estándar de prueba) acompañan al
funcionario sancionado en el trámite de los recursos que utilice
para impugnar la decisión administrativa hasta que quede firme.
22
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017Así, la norma impugnada no entra en conflicto con ninguna de
las facetas del citado principio.
Por otro lado, el servidor público sancionado en un
procedimiento administrativo tiene a su disposición medios de
defensa para combatir la resolución que le es adversa. Además
el hecho de que la sentencia definitiva aun no cause ejecutoria,
no implica que tenga incertidumbre sobre su responsabilidad en
la conducta que se le atribuye, pues en el procedimiento
correspondiente existen diversas pruebas que acreditan dicha
conducta.
Segundo. La sentencia recurrida, es contraria a los
artículos 73, fracciones III, y IV y 75 de la Ley de Amparo en
relación con el artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior es así porque el Constituyente en el artículo
113 de la Constitución Federal facultó al Congreso de la Unión
para expedir la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, que en sus artículos
21, 25 y 30 regulan el procedimiento y las autoridades
encargadas de aplicar las sanciones a los servidores públicos
por los actos u omisiones en que incurran en el ejercicio de sus
funciones.
Desde esta óptica, si durante el procedimiento administrativo el servidor público conoció los actos u omisiones de los que es presuntamente responsable, tuvo la oportunidad de tener un defensor, ofrecer pruebas, y alegar en su favor, no puede considerarse que el artículo 30 de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, al permitir la ejecución inmediata de las
23
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
sanciones determinadas en dicho procedimiento transgreda el
principio de presunción de inocencia, previsto en el artículo 20,
Apartado A, fracción I, constitucional, en tanto que dicho
postulado debe interpretarse conjunta y armónicamente con el
artículo 113 de la Carta Magna y en el caso se evidencia que el
precepto tildado de inconstitucionalidad no transgrede el citado
principio.
SEXTO. Reparación de incongruencias. Previo al
estudio de fondo de los agravios, es importante destacar que
del análisis integral de la demanda de amparo, se advierte que
la quejosa sostiene que el artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
viola las garantías de fundamentación, motivación, seguridad
jurídica y el principio de presunción de inocencia, previstos en
los artículos 16 y 20, Apartado A, fracción I, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, respectivamente. Sin
embargo, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación atendiendo a la causa de pedir, estima que
respecto del citado principio de presunción de inocencia, lo que en realidad reclama la quejosa es la transgresión al artículo 20, Apartado B, fracción I, de la Carta Magna, por lo que de
oficio se corrige el error en la cita del precepto constitucional
violado y se precisa que el análisis constitucional del precepto
reclamado se realizará a la luz de dicha norma.
Apoya la conclusión que antecede, la jurisprudencia P./J.
49/96 del Pleno de este Alto Tribunal, con el rubro:
“SUPLENCIA DE LA QUEJA Y SUPLENCIA ANTE EL ERROR EN JUICIOS DE AMPARO. DIFERENCIAS.”2
2 Texto: “Estos dos conceptos tienen en común que se apartan del principio de estricto derecho, pero se diferencian en que la suplencia de la queja sólo opera en las situaciones y respecto de los sujetos que señala el artículo 76 bis de la Ley de Amparo, pudiendo llegar el juzgador, válidamente, hasta la integración total del concepto o agravio omiso; en cambio, la suplencia ante el error, prevista en el artículo 79 del mismo ordenamiento, que apareció por primera vez en el artículo 42 de la Ley de Amparo de 1882 y se reitera en 24
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
SÉPTIMO. Estudio de fondo. Conforme a los
antecedentes narrados, se estiman fundados los agravios
esgrimidos por el Presidente de la República, con base en las
siguientes consideraciones:
En esencia aduce el recurrente, que la Juez de Distrito
realizó una indebida interpretación y aplicación de los
lineamientos que ha dictado esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación respecto del principio de presunción de inocencia, ello
en atención a que el procedimiento administrativo sancionador
no prevé sentencias sino sanciones; que en el Derecho
Administrativo todos los actos son válidos en tanto su invalidez
no haya sido declarada por una autoridad jurisdiccional o
administrativa, y en consecuencia la resolución que pone fin a
un procedimiento también pone fin a la regla de tratamiento
contenida en la presunción de inocencia, no sólo por haberse
respetado las garantías de debido proceso y de seguridad
jurídica en el procedimiento, sino porque además la resolución
administrativa en la que se determina la responsabilidad del
servidor público, es susceptible de ser impugnada y por ende es
posible revocarla y, en su caso, reparar al servidor público
afectado; asimismo, considera el recurrente que el principio de
presunción de inocencia como regla de trato termina al
momento de que se emite la resolución administrativa, por lo
cual, debe considerarse que el artículo 30 impugnado sí
contiene el principio de presunción de inocencia, pues es
los Códigos Federales de Procedimientos Civiles de 1897 y 1908, opera en todos los casos, situaciones y sujetos, incluyendo los que no admiten la suplencia de la queja, debiendo señalarse que esta Suprema Corte interpreta el indicado artículo 79 en el sentido de que su aplicación no se circunscribe a la corrección del error en la cita de los preceptos constitucionales o legales, sino que con mayor amplitud, la suplencia ante el error procede, inclusive, cuando no se cite ningún artículo constitucional o legal, siempre que el recurrente dé los argumentos lógico jurídicos necesarios o aptos para que el juzgador -como conocedor del derecho que es-, se pronuncie al respecto.”(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, agosto de 1996, Tomo IV, agosto de 1996, página 58, registro IUS 200066.
25
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
importante enfatizar que aunque en el procedimiento
administrativo sancionador se considere que la protección de la
presunción de inocencia como regla de trato termina con el
dictado de la resolución, las otras vertientes de este derecho
fundamental siguen acompañando al funcionario sancionado en
el trámite de los recursos que utilice para impugnar la decisión
administrativa hasta que ésta quede firme.
Ahora bien, siguiendo los lineamientos de esta Segunda
Sala al resolver por unanimidad de cuatro votos, el treinta de
marzo de dos mil dieciséis, el amparo en revisión **********, se
considera lo siguiente:
Para estar en posibilidad de emprender el estudio de
regularidad constitucional del artículo 30, párrafo primero, de la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos, impugnado, se estima necesario en primer
término reproducir su contenido en la parte que interesa:
“ARTÍCULO 30. La ejecución de las sanciones administrativas se llevará a cabo de inmediato, una vez que sean impuestas por la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, y conforme se disponga en la resolución respectiva.”
La porción normativa transcrita establece que la ejecución
de las sanciones administrativas se llevarán a cabo de
inmediato, una vez determinadas por la Secretaría de la
Función Pública, el Contralor Interno o el Titular del área de
responsabilidades del órgano o entidad de gobierno que se
trate, tan pronto sea impuesta en la resolución administrativa
que resuelve el procedimiento administrativo sancionatorio. Por su parte, si bien, la quejosa en su demanda de
amparo no adujo violación directa al artículo 20, apartado B,
fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos 26
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017Mexicanos, sino a otro dispositivo constitucional, lo cierto es
que esta Segunda Sala con fundamento en el artículo 76 de la
Ley de Amparo, corrigiendo el error en la cita, considera que
dicho precepto es el fundamento correcto del principio de
presunción de inocencia y cuyo contenido, la norma impugnada
efectivamente vulneraba, dicho numeral en la parte que interesa
dispone:
“ARTÍCULO 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principio de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. (…)B. De los derechos de toda persona imputada:
I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa.”
El dispositivo constitucional transcrito, prevé el derecho
humano de presunción de inocencia que asiste a toda persona
que ha sido imputada de haber cometido un ilícito penal, el cual
estará presente a lo largo de todo el procedimiento penal y
hasta que se dicte sentencia emitida por el Juez de la causa o
de primera instancia.
Ahora bien, previo a determinar si el hecho de que la
autoridad responsable del procedimiento sancionador una vez
determinada e individualizada en la resolución administrativa, la sanción correspondiente, esté obligada a aplicarla de manera inmediata, resulta violatorio del derecho humano de
presunción de inocencia, deben llevarse a cabo diversas
reflexiones en torno al alcance de dicho derecho humano, el
cual encuentra su sustento en la materia penal, particularmente
en la reforma constitucional de dieciocho de junio de dos mil
ocho, pero que ha sido introducido también al Derecho
Administrativo sancionador con sus matices.
27
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
En ese tenor, en un primer momento, el Tribunal Pleno de
este Alto Tribunal, al resolver la acción de inconstitucionalidad
**********, estableció que entre las referidas ramas del
derecho existen ciertas similitudes, debido a que ambas son
manifestaciones inequívocas de la potestad punitiva del Estado,
siendo la sanción una reacción frente a la comisión de lo ilícito o
antijurídico; por tanto, se adujo que en la interpretación
constitucional de los principios del Derecho Administrativo
sancionador resulta válido acudir a los principios penales
sustantivos; sin embargo, también se dijo que esa traslación, en
cuanto al grado de exigencia, no puede hacerse de forma
auténtica, ya que los referidos principios deben resultar
compatibles con la naturaleza del procedimiento administrativo.
Del referido precedente derivó la jurisprudencia número P./J.
99/2006, que lleva por rubro y texto:
“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de
28
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.” (Novena Época, Registro: 174488, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Agosto de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 99/2006, Página: 1565).
Por su parte, al resolver la contradicción de tesis
200/2013, el Tribunal Pleno estableció que en todos aquellos procedimientos de los cuáles pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado,
debía regir el principio de presunción de inocencia; de igual
forma, se reiteró que dada la similitud que guardan ambas
ramas del derecho, ese principio es aplicable al procedimiento
administrativo sancionador, aunque con sus matices o modulaciones, según el caso concreto, de tal manera que su
aplicación traerá como resultado el desplazamiento de la carga
probatoria a la autoridad acusadora. Del citado precedente
derivó la jurisprudencia P./J. 43/2014, de rubro:
“PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES.”3
3 El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que
29
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Conforme al artículo constitucional y los criterios
jurisprudenciales referidos, se desprende que el principio de
presunción de inocencia, es un derecho humano y una garantía
que brinda certeza y seguridad jurídica a toda persona
imputada y que constituye también una limitación al ius
puniendi estatal, que si bien se inscribe en un artículo
constitucional destinado al proceso penal, esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación en el nuevo marco de derechos
humanos, ha sostenido que la protección de este principio se
extiende a otras materias como es el procedimiento
administrativo sancionador, sin embargo en los referidos
precedentes también se ha destacado que su aplicación no
puede realizarse de manera indiscriminada o automática, pues
en cada caso, deberá analizarse su compatibilidad con la
naturaleza del procedimiento administrativo sancionador, así
como efectuarse las modulaciones o matices pertinentes.
Por su parte, la literalidad de la fracción I, del apartado B
del actual artículo 20 de la Constitución Federal, establece que
los inculpados tienen derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia
emitida por el Juez de la causa4.
debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.” (Décima Época, Registro: 2006590, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 43/2014 (10a.), Página: 41). 4 Únicamente con efectos ilustrativos debe destacarse que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha considerado que “el derecho a la presunción de inocencia es un elemento esencial para la realización efectiva del derecho a la 30
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
En el caso la Juez de Distrito, en la sentencia recurrida se
apoyó en las consideraciones sustentadas por la Primera Sala
de este Alto Tribunal al resolver el amparo en revisión 624/2008
—en el que medularmente se consideró que el principio de
presunción de inocencia opera no sólo hasta la resolución
definitiva que resuelva el fondo del asunto, sino hasta que la
misma sea firme, porque si la resolución es susceptible de
modificarse o revocarse, no existe certeza respecto de la
responsabilidad del sujeto en la comisión de la infracción—,
consideró que el artículo 30, párrafo primero, de la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos, vulneraba el principio de presunción de inocencia, ya
que “el Alto Tribunal del país estableció que la principal
característica de una resolución definitiva que no ha causado
ejecutoria y que por tanto no produce los efectos de la cosa
juzgada, es que aún es susceptible de ser modificada a través
de algún recurso, y por tanto lo resuelto en ella aún no es
concluyente, y es justo tal característica la que la distingue de
la sentencia firme, pues ésta a diferencia de aquélla es
inmutable, en virtud de que ya no existe ningún medio de
impugnación que tenga la capacidad de afectarla.
Entonces, la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, concluyó que la presunción de inocencia
opera no solo hasta la resolución definitiva que resuelva el
fondo del asunto, sino hasta que la misma sea firme; pues si la
resolución definitiva todavía es susceptible de modificarse o
revocarse, por ende, no existe certeza respecto de la
responsabilidad del sujeto en la comisión de una infracción y, al
defensa y acompaña al acusado durante toda la tramitación del proceso hasta que una sentencia condenatoria que determine su culpabilidad quede firme. Este derecho implica que el acusado no debe demostrar que no ha cometido el delito que se le atribuye, ya que el onus probandi corresponde a quien acusa.” Corte IDH. Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de treinta y uno de agosto de dos mil cuatro. Serie C No. 111, Párrafo 154.
31
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
no existir dicha seguridad, el principio de presunción de
inocencia obliga a dar trato de no culpable, esto es, a no
imponer las consecuencias privativas de derecho propias de un
condenado de manera cierta e indubitable.
Por lo anterior, el Máximo Tribunal de la Nación,
determinó que el artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
que permite que la sanción administrativa se ejecute de
inmediato, sin que la responsabilidad del servidor en la
comisión de la infracción que se le atribuye, sea cierta y sin
lugar a dudas, viola el principio de presunción de inocencia,
pues otorga el trato de culpable a quien aún no lo es de forma
plena y concluyente.”
De ahí que tales argumentos de la referida resolución del
Máximo Tribunal “son aplicables en el presente asunto; dado
que la parte quejosa reclama la inconstitucionalidad del artículo
30 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos –con motivo de un acto concreto de
aplicación en los oficios emitidos para ejecutar la resolución
sancionatoria-, porque estima trastoca el principio de
presunción de inocencia previsto en el artículo 20, apartado A,
fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.”
Contrario a lo sostenido por la Juez de Distrito, esta
Segunda Sala, considera que la obligación de aplicar de manera inmediata las sanciones a que haya a lugar, una vez
determinada la responsabilidad del servidor público infractor, en
el procedimiento administrativo sancionador, no supone la contravención al derecho humano de presunción de inocencia.
32
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Desde esta óptica, el hecho de que la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
obligue a la Secretaría, al Contralor Interno o al Titular del área
de responsabilidades en la dependencia o entidad de que se
trate, a ejecutar de manera inmediata las sanciones
administrativas impuestas en la resolución relativa, no significa
desconocer la existencia de un procedimiento en el cual se
observan las garantías procedimentales suficientes para que el
Estado, en uso de sus facultades punitivas presente los
elementos probatorios necesarios para acreditar la plena
responsabilidad del servidor público así como la posibilidad de
que dicho servidor desvirtúe las acusaciones que le han sido
imputadas al ser señalado como presunto responsable.
Es decir, hasta en tanto no se resuelva el procedimiento
administrativo sancionatorio y se emita la resolución respectiva,
el servidor público no es susceptible de ser considerado
responsable de la infracción que originalmente se le imputó.
Bajo este orden de ideas, si bien en materia penal el
derecho humano de presunción de inocencia se ha interpretado
en el sentido de que el imputado debe ser tratado como
inocente hasta en tanto exista una sentencia judicial en la cual
se haya determinado su responsabilidad e, incluso, se ha
sostenido que ese principio de presunción de ser inocente
acompaña al imputado o procesado hasta que exista una
resolución condenatoria que no sea susceptible de ser
impugnada a través de algún medio ordinario o extraordinario
de defensa que haya adquirido firmeza, lo cierto es que en
Materia Administrativa, particularmente tratándose de
“responsabilidades administrativas”, subyacen principios
constitucionales que rigen la prestación del servicio público que
33
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
se traducen en cuestiones de interés general, lo cual conlleva a
atemperar el principio de presunción de inocencia ya que de lo
contrario podría, incluso, autorizarse que el servidor público
infractor continúe en el desempeño de sus funciones, no
obstante haberse determinado su infracción a los principios
constitucionales –legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia- que rigen su actuación en perjuicio de la sociedad en
general.
En este sentido el artículo 113, párrafo primero
constitucional prevé:
“Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.”
Bajo esta perspectiva, debe atemperarse el derecho de presunción de inocencia del servidor público que ha sido
considerado responsable en el procedimiento sancionatorio
respectivo, a la luz de los principios constitucionales de
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el
desempeño del servicio público, en virtud de que como el propio
texto de la Ley Fundamental lo ha dispuesto, constituye la
finalidad de las leyes de responsabilidades de los servidores
públicos así como el basamento constitucional al que deberán
ceñirse los servidores en el ejercicio de sus funciones, sin que
ello signifique que no tendrán derecho a desvirtuar las
imputaciones que al efecto haya enderezado en su contra la
dependencia o entidad de gobierno, al considerar que con su 34
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017conducta u omisión, se incumplieron las obligaciones previstas
en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas.
Aunado a lo anterior, el precepto impugnado respeta el
principio de presunción de inocencia, toda vez que aplicado de
manera modulada o atemperada a las finalidades que el
Constituyente y el legislador han dispuesto para el
procedimiento administrativo sancionador, no puede interpretarse con el mismo rigor en la materia administrativa que como en la materia penal.
Es decir, en materia penal, considerando los criterios más
benéficos para las personas que han sido sujetos a un proceso
de esa naturaleza, el principio de presunción de inocencia
implica la posibilidad de que esa calificativa lo acompañe a lo
largo de toda la cadena impugnativa desde la primera
resolución judicial que al efecto dicta el Juez de la causa y
hasta que existe resolución judicial definitiva, firme o que ha
causado estado, en otras palabras aquella resolución que
adquiere firmeza por ministerio de Ley o que no es susceptible
de ser alterada, modificada o revocada a través de algún medio
o recurso, ya sea ordinario o extraordinario de defensa, incluido
el juicio de amparo en sus diversas etapas.
Por su parte, tratándose del derecho administrativo
sancionador, la existencia de una resolución administrativa que
resuelve la situación jurídica del servidor público en la cual se
determina su responsabilidad, presupone la existencia de una
conducta irregular que trasciende a la eficacia en la prestación
del servicio público en perjuicio de la colectividad, de ahí que
debiera ejecutarse inmediatamente, en particular, cuando se
trata de una conducta u omisión que por su gravedad, amerita
ser sancionada con destitución e inhabilitación.
35
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
De esta manera, las autoridades administrativas están en
aptitud de aplicar de manera inmediata las sanciones a que
haya lugar, tal y como lo prevé el artículo 30, párrafo primero,
impugnado; dado que la resolución administrativa por las
particularidades y naturaleza del propio procedimiento
sancionador, no puede ser equiparada a la judicial -que supone
aquella que se dicta en el ámbito penal- circunstancia que se
justifica con el cumplimiento de los principios constitucionales
que rigen el servicio público y el alto interés que asiste a la
sociedad en que no queden impunes las conductas u omisiones
que signifiquen alguna infracción a la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
No pasa inadvertido, lo sostenido por esta Segunda Sala
al resolver las contradicciones de tesis 115/2003-SS y
551/2012, en el sentido de que procede conceder la suspensión
en el juicio de amparo únicamente en contra de la sanción
administrativa atinente a la suspensión temporal de los
servidores públicos y no así en relación con su cese, pues es
sólo en este último supuesto que se afecta el interés público, ya
que en la suspensión temporal, una vez ejecutada la sanción
aquél se reincorporará a sus funciones en las mismas
condiciones en que venía prestando el servicio, lo que de
manera alguna riñe con lo determinado en la presente
ejecutoria en cuanto a la presunción de inocencia del servidor
público sujeto a responsabilidad. De los referidos precedentes
derivaron las jurisprudencias 34/2004 y 43/2013, que llevan por
rubro, respectivamente: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. SÓLO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LA SANCIÓN DE SUSPENSIÓN TEMPORAL DE SERVIDORES PÚBLICOS, NO ASÍ EN RELACIÓN CON EL CESE, PUES
EN ESTE ÚLTIMO CASO SE AFECTA EL INTERÉS PÚBLICO.” y
36
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017“SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL AMPARO. ES IMPROCEDENTE CONCEDERLA CONTRA LA REVOCACIÓN DEL NOMBRAMIENTO DE ALGÚN INTEGRANTE DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE DEL AYUNTAMIENTO DE PESQUERÍA, NUEVO LEÓN.”
A propósito de lo anterior, resulta oportuno distinguir dos
supuestos, en el primer caso, si con motivo de un procedimiento
de responsabilidad se determina la suspensión temporal de los
servicios del trabajador, ello no supone la violación al principio
de presunción de inocencia dado que es evidente que previo a
la determinación de la sanción se llevó a cabo el procedimiento
previsto en el artículo 21 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
habida cuenta que se respetaron los derechos de audiencia
previa y seguridad jurídica.
En el segundo supuesto, aun si se trata del acuerdo de
inicio de un procedimiento administrativo de responsabilidad, en
el cual el servidor público de manera adicional se le dicta como
medida cautelar su separación temporal del servicio y de sus
percepciones previo a la eventual destitución, hasta en tanto no
concluya el procedimiento, esta Segunda Sala al resolver el
amparo en revisión 652/2014, determinó que el servidor público
sujeto a un procedimiento administrativo de responsabilidad
conserva su calidad de inocente hasta en tanto no exista un resolución administrativa por parte de la autoridad
competente, que determine la plena acreditación de la
infracción y su correspondiente destitución, empero, dicha
circunstancia no implica la proscripción de la facultad de la
autoridad administrativa de dictar las medidas cautelares que,
con fundamento en la legislación de la materia, estime
pertinentes para la protección de los principios rectores del
servicio público, en la inteligencia de que, en el dado caso de
que no se acredite que se configuró la infracción 37
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
correspondiente, tendrá derecho a que se le restituya en el
pleno goce de sus derechos y, en consecuencia, se le cubran
las percepciones que dejó de recibir durante el tiempo que
estuvo suspendido, circunstancia que fortalece la presencia del
principio de presunción de inocencia hasta en tanto se dicta la
resolución administrativa en la que se determinó la sanción
correspondiente.
En el referido precedente también se determinó que las
medidas consistentes en la suspensión del cargo y la retención
de las percepciones del servidor público sujeto a un
procedimiento de responsabilidad, sin que exista resolución
administrativa, resultan conformes al texto constitucional,
siempre y cuando la autoridad respectiva garantice un ingreso
mínimo subsistencial durante todo el procedimiento
administrativo.
Del citado asunto se originaron los precedentes 2a.
XVII/2015 y 2a. XVIII/2015, que llevan por rubro,
respectivamente: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS MEDIDAS CONSISTENTES EN LA SUSPENSIÓN TEMPORAL DEL EMPLEO Y LA RETENCIÓN DE LAS PERCEPCIONES SIEMPRE QUE RESPETE EL MÍNIMO DE SUBSISTENCIA DURANTE EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN V, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, HASTA EN TANTO SE DICTA LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA QUE SE DETERMINAN AQUÉLLAS, SON CONSTITUCIONALES.” y “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN V, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE PERMITE LA SUSPENSIÓN TEMPORAL EN EL EMPLEO Y LA RETENCIÓN DE PERCEPCIONES, DEBE INTERPRETARSE EN EL SENTIDO DE QUE EL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL PREVENDRÁ UN INGRESO MÍNIMO PARA LA SUBSISTENCIA DEL SERVIDOR PÚBLICO DURANTE EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO,
38
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017HASTA EN TANTO NO SE DICTE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA QUE DETERMINE AQUÉLLAS.”
Es decir, tratándose del supuesto previsto en el artículo
21, fracción V, en el que al iniciar un procedimiento de
responsabilidad en contra de un servidor público, de manera
simultánea se le suspende en el ejercicio del cargo para facilitar
las investigaciones respectivas así como la retención de sus
percepciones, lo que de suyo significa el trato de servidor
público responsable sin existir una resolución administrativa en
la que se determine su infracción, una vez esclarecidos y
valorados los hechos así como los elementos de prueba
respectivos, se determinó que el servidor público sujeto a un
procedimiento administrativo de responsabilidad conserva su
calidad de inocente hasta en tanto no exista una resolución
administrativa por parte de la autoridad competente, en el que
se determine la plena acreditación de la infracción y su
correspondiente sanción, sin que ello signifique la proscripción
de la facultad de la autoridad administrativa de dictar las
medidas cautelares que, con fundamento en la legislación de la
materia, estime pertinentes para la protección de los principios
rectores del servicio público.
En otro orden, contrario a lo determinado por la Juez de
Distrito el respeto a los derechos de audiencia previa y
seguridad jurídica, sí impactan y están relacionados
estrechamente con la protección a la presunción de inocencia
en el procedimiento administrativo sancionador.
Al respecto, de especial relevancia resulta destacar lo
resuelto en el amparo en revisión 668/2015, en el que esta
Segunda Sala, determinó que la autoridad administrativa, una
vez dictada la resolución sancionatoria, está facultada para
ejecutar de manera inmediata la sanción correspondiente, sin 39
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
que ello implique una violación al derecho de audiencia.
En efecto, el derecho constitucional de audiencia se
respeta, puesto que al servidor público se le permite, en respeto
a las formalidades esenciales del procedimiento, ser llamado y
oído en la secuela respectiva, aportar las pruebas que estime
pertinentes y formular alegatos a que haya lugar.
Aunado a lo anterior, el hecho de que la disposición
impugnada no vulnere el derecho del servidor público
sancionado de instar los medios de impugnación que estime
pertinentes para desvirtuar su responsabilidad administrativa,
robustece el respeto al derecho de presunción de inocencia.
En este sentido, si bien es cierto que la resolución recaída
al Procedimiento de Responsabilidad Administrativa no es
definitiva, es decir, firme, cierto es también que ello no violenta
los derechos del servidor público, puesto que éste, de resultar
favorable la decisión dentro del recurso de revocación o, en su
caso, del juicio contencioso administrativo, será restituido en el
goce de los derechos privados por la ejecución de la sanción.
Lo anterior se corrobora de la lectura de los artículos 25,
26, 27 y 28 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos.5
5 “Artículo 25. Los servidores públicos que resulten responsables en los términos de las resoluciones administrativas que se dicten conforme a lo dispuesto por la Ley, podrán optar entre interponer el recurso de revocación o impugnarlas directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.Las resoluciones que se dicten en el recurso de revocación serán también impugnables ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.”“Artículo 26. El recurso de revocación se interpondrá ante la propia autoridad que emitió la resolución, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación respectiva.La tramitación del recurso se sujetará a las normas siguientes:I. Se iniciará mediante escrito en el que deberán expresarse los agravios que a juicio del servidor público le cause la resolución, así como el ofrecimiento de las pruebas que considere necesario rendir;II. La autoridad acordará sobre la admisibilidad del recurso y de las pruebas ofrecidas, desechando de plano las que no fuesen idóneas para desvirtuar los hechos en que se base la resolución, yIII. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la autoridad emitirá resolución dentro 40
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017Acorde con los preceptos relacionados, al momento de
interponer el recurso de revocación o el juicio contencioso
administrativo, se puede solicitar la suspensión de la ejecución
de la resolución sancionatoria —como lo hizo la quejosa—, de
manera que la privación que sufre el servidor público no es
definitiva, ya que estará a resultas de la resolución que se dicte
en el recurso de revocación o en el juicio contencioso
administrativo respectivo, de modo tal que, en caso de serle
favorable, deberá ser restituido por la dependencia o entidad en
que preste o haya prestado sus servicios en el goce de los
derechos de que hubiere sido privado con motivo de la
ejecución de la sanción anulada.
Ciertamente, conforme al artículo 28 de la Ley Federal de
de los treinta días hábiles siguientes, notificándolo al interesado en un plazo no mayor de setenta y dos horas.”“Artículo 27. La interposición del recurso suspenderá la ejecución de la resolución recurrida, si lo solicita el promovente, conforme a estas reglas:I. En tratándose de sanciones económicas, si el pago de éstas se garantiza en los términos que prevenga el Código Fiscal de la Federación, yII. En tratándose de otras sanciones, se concederá la suspensión si concurren los siguientes requisitos:a) Que se admita el recurso;b) Que la ejecución de la resolución recurrida produzca daños o perjuicios de difícil reparación en contra del recurrente, yc) Que la suspensión no traiga como consecuencia la consumación o continuación de actos u omisiones que impliquen perjuicios al interés social o al servicio público.”“Artículo 28. En los juicios ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en los que se impugnen las resoluciones administrativas dictadas conforme a la Ley, las sentencias firmes que se pronuncien tendrán el efecto de revocar, confirmar o modificar la resolución impugnada. En el caso de ser revocada o de que la modificación así lo disponga, se ordenará a la dependencia o entidad en la que el servidor público preste o haya prestado sus servicios, lo restituya en el goce de los derechos de que hubiese sido privado por la ejecución de las sanciones impugnadas, en los términos de la sentencia respectiva, sin perjuicio de lo que establecen otras leyes.Se exceptúan del párrafo anterior, los Agentes del Ministerio Público, peritos oficiales y miembros de las instituciones policiales de la Federación; casos en los que la autoridad sólo estará obligada a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda la reincorporación al servicio, en los términos previstos en el apartado B, fracción XIII, del artículo 123 Constitucional.El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá otorgar la suspensión cumpliendo los requisitos a que se refiere el artículo anterior.No procederá la suspensión de la ejecución de las resoluciones administrativas que se impugnen mediante la interposición del recurso o ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en tratándose de infracciones graves o casos de reincidencia.”
41
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
las resoluciones administrativas que sean revocadas o de que
la modificación así lo disponga, se ordenará a la dependencia o
entidad en la que el servidor público preste o haya prestado sus
servicios, lo restituya en el goce de los derechos de que
hubiese sido privado por la ejecución de las sanciones
impugnadas, en los términos de la sentencia respectiva, sin
perjuicio de lo que establecen otras Leyes; por tanto, el servidor
no queda en estado de inseguridad jurídica, ya que de obtener
sentencia favorable a sus intereses, será restituido en el goce
de sus derechos.
Por tanto, contra la resolución en la que se imponga una
sanción administrativa, ésta puede ser combatida por los
medios de defensa legalmente previstos en la Ley de la
materia, mismos que se rigen ineludiblemente por las
formalidades esenciales del procedimiento que privilegian los
derechos de audiencia y seguridad jurídica del servidor público;
además, se reitera, de ser favorable la resolución que se dicte
en dichos medios impugnativos, el servidor afectado será
restituido en el goce de los derechos de que hubiese sido
privado por la ejecución de la sanción correspondiente, razón
por la cual, aun cuando se haya efectuado inmediatamente la
ejecución de la sanción administrativa conforme al artículo 30
impugnado, ésta no se consuma de un modo irreparable.
Al respecto, es indispensable puntualizar que la
resolución a que se refiere el artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
no debe ser firme para efecto de su ejecución inmediata,
entendida aquélla como la que tácitamente fue consentida por
el afectado por no haber interpuesto contra ella los medios de
defensa legalmente previstos, o bien, aquélla que se hubiere
42
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017confirmado al resolverse el medio de defensa por el que se
impugnó.
Afirmar lo contrario, es decir, que la resolución en la que
se imponga una sanción administrativa sólo puede ejecutarse
cuando no se haya combatido por los medios de defensa
legalmente previstos o cuando, habiéndose combatido, haya
sido confirmada al resolverse éstos, sería incongruente con la
integridad del sistema de responsabilidades que regula la ley de
la materia referida, puesto que, por un lado, se contempla la
suspensión de la ejecución con la interposición del recurso de
revocación (artículos 26 y 27) y, por otro, se establece que las
resoluciones anulatorias dictadas por el entonces Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, tendrán el efecto de
que se restituya al servidor público en el goce de los derechos
de que hubiese sido privado por la ejecución de la sanción
anulada (artículo 28).
Bajo este tenor, el servidor público sancionado siempre
tendrá la oportunidad de combatir la resolución administrativa
que lo sanciona, obtener la suspensión de ésta y, en su caso, la
restitución de sus derechos afectados.
Por tanto, si el servidor público sancionado tiene el
derecho de combatir la resolución administrativa que lo
sanciona y obtener la suspensión de ésta y, en su caso, la
restitución de sus derechos afectados, es evidente que la
ejecución inmediata de la sanción no le genera un daño
irreparable en su esfera jurídica; de ahí que no pueda actualizar
la violación a los derechos de audiencia y seguridad jurídica
previstos en el artículo 14 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, previo al acto de privación, se le permite al
43
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
servidor afectado, en respeto a las formalidades esenciales del
procedimiento, ser llamado y oído en la secuela respectiva, aportar las pruebas que estime pertinentes y formular alegatos,
además de que se prevé la posibilidad de instar los medios de
impugnación que estime pertinentes para desvirtuar su
responsabilidad administrativa, con las prerrogativas y
consecuencias previamente aducidas.
Asimismo, las consideraciones sostenidas en el amparo
en revisión 668/2015, fortalecen el sentido de la presente
resolución en cuanto a que las sanciones previstas en una
resolución administrativa con motivo de un procedimiento de
responsabilidad, las autoridades –Secretaría, órgano interno de
control o área de responsabilidades- de la entidad o del órgano
respectivo, deberán aplicarlas de manera inmediata, lo que
respeta el principio de presunción de inocencia del servidor
público; la jurisprudencia de esta Segunda Sala de número
2a./J. 141/2010, cuyos rubro y texto establecen:
“SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS RELATIVA, AL DISPONER QUE LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS SE LLEVARÁ A CABO DE INMEDIATO, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE AUDIENCIA Y DE SEGURIDAD JURÍDICA. Conforme a la jurisprudencia P./J. 47/95 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", las garantías de audiencia y de seguridad jurídica previstas en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se colman cuando se otorga al gobernado la oportunidad de defenderse previamente al acto privativo, y su debido respeto impone a las autoridades el seguimiento de las formalidades esenciales del procedimiento, consistentes en la notificación de su inicio y de sus consecuencias, la posibilidad de ofrecer pruebas, alegar en su defensa y el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. En congruencia con lo anterior, el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, al disponer que la ejecución de las sanciones administrativas se llevará a cabo de inmediato, no obstante que el numeral 25 de la indicada Ley prevea que contra
44
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017la resolución que las impuso procede el recurso de revocación o el juicio contencioso administrativo, no viola las citadas garantías constitucionales pues, por un lado, la resolución en la que se imponen las sanciones se dicta después de sustanciarse un procedimiento en el que se cumplen las formalidades esenciales en mención, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley de referencia y, por otro, la privación de derechos que pudiera sufrir el afectado con motivo de la ejecución de dichas sanciones no es definitiva, pues de resultarle favorable lo decidido en el recurso de revocación o en el juicio contencioso administrativo, será restituido en el goce de los derechos de que hubiere sido privado, conforme a los artículos 21, 27 y 28 de la Ley citada, por lo que aun cuando se haya efectuado la ejecución de la sanción, ésta no se consuma de un modo irreparable y no quedan sin materia los mencionados medios de defensa.”
Bajo esas consideraciones, esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el
artículo 30, párrafo primero, de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
respeta el principio de presunción de inocencia, previsto en el
artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución General.
Finalmente, no se analizarán los conceptos de violación
primero y segundo cuyo análisis omitió la Juez de Distrito,
porque si bien en ellos, la quejosa señala que los oficios
reclamados —mediante los cuales se le suspendió de su
empleo— transgreden las garantías de legalidad, seguridad
jurídica, fundamentación y motivación previstas en los artículos
14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, respectivamente, de su análisis se advierte que no
expresan las razones para demostrar la transgresión directa a
dichos derechos fundamentales, sino que la violación se hace
depender de la inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley
Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos que ordena la ejecución inmediata de las
sanciones derivadas de un procedimiento administrativo de
responsabilidad, esto es, desde la óptica de que dicha norma es
contraria al principio de presunción de inocencia previsto en el
45
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
artículo 20, Apartado B, fracción I, constitucional, tópico que ya
fue analizado en el presente considerando.
Desde esta óptica, resulta innecesario reservar
jurisdicción al Tribunal Colegiado de Circuito para que se
pronuncie sobre los conceptos de violación primero y segundo,
puesto que —se reitera— el estudio de constitucionalidad del
artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos a la luz del principio
de presunción de inocencia efectuado en el presente
considerando es suficiente para desestimar dichos argumentos
y negar el amparo en contra del precepto reclamado y los
oficios mediante los cuales se ejecutó inmediatamente la
sanción dictada en el procedimiento de administrativo de
responsabilidad **********, consistente en la suspensión en el
empleo que desempeña la quejosa en la Administración Pública
Federal.
Así, la negativa del amparo también comprende los
siguientes oficios reclamados:
Oficio ********** de nueve de mayo de dos mil dieciséis,
atribuido al Titular del Órgano Interno de Control en la
Comisión de Operación y Fomento de Actividades
Académicas del Instituto **********.
Oficio ********** de trece de mayo de dos mil dieciséis,
reclamado al Secretario Ejecutivo de la Comisión de
Operación y Fomento de Actividades Académicas del
Instituto **********.
46
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017Oficio ********** de veinticinco de mayo de dos mil dieciséis
atribuido al Jefe del Departamento de Recursos Humanos del
Instituto **********.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se revoca la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege
a **********, en contra del artículo 30 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y
los oficios a los que se hizo referencia en la parte final del
considerando séptimo de la presente ejecutoria, conforme a las
consideraciones expresadas en dicho considerando.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su
oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los señores
Ministros Alberto Pérez Dayán, Margarita Beatriz Luna Ramos,
y Presidente Eduardo Media Mora I. Los señores Ministros
Javier Laynez Potisek y José Fernando Franco González Salas
votaron en contra.
Firman el Ministro Presidente y la Ministra Ponente, con el
Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE:
47
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017
MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.
PONENTE:
MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS.
SECRETARIO DE ACUERDOS:
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
48
AMPARO EN REVISIÓN 209/2017MATC/Humberto B.B.
49
