AMPARO EN REVISIÓN 1094/2019 RECURRENTE Y QUEJOSA: **********

PONENTE: MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ SECRETARIO: HORACIO VITE TORRES COLABORÓ: JUAN CARLOS RAMÍREZ COVARRUBIAS

En atención a lo dispuesto por el artículo 73, segundo párrafo, de la Ley

de Amparo, así como la jurisprudencia 53/2014 de rubro:

“PROYECTOS DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS

DE CIRCUITO. SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS

QUE SE ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA

CONVENCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE

REALICE LA INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO

CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN

MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”.

A continuación, se hace público el fragmento del proyecto de

sentencia, en el cual se realiza el estudio de constitucionalidad

respectivo:

V. ESTUDIO DE FONDO

1. El contenido de la litis constitucional debe fijarse atendiendo al

planteamiento de constitucionalidad en contra del precepto tildado de

inconstitucional formulado en la demanda de amparo, las

consideraciones en las que se atendió dicho tópico en la sentencia

recurrida, los agravios, así como la resolución del Tribunal Colegiado

que previno en la revisión.

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2. Conceptos de violación. En el primer concepto de violación

formulado en el escrito de demanda1, el quejoso afirma que el artículo

258 del Código Nacional de Procedimientos Penales es inconstitucional,

por no establecer un recurso efectivo que posibilite impugnar las

resoluciones de incompetencia del Ministerio Público.

3. El reclamo lo sustentó en el derecho a la tutela judicial efectiva y al

principio de acceso a la justicia, previstos en el artículo 17 de la

Constitución Federal; además, argumentó que con el sistema penal

acusatorio se ampliaron los derechos de las víctimas u ofendidos del

delito, otorgándoles la oportunidad de ofrecer pruebas, así como de

recurrir toda determinación de autoridad que afecte el derecho a la

reparación del daño y acceso a la verdad.

4. En ese sentido, expuso que cualquier acto que determine la falta de

competencia para investigar, afecta los derechos de los ciudadanos a

un acceso a la justicia y, por lo tanto, la legislación procesal debe

regularlo, a fin de que los gobernados tengan la posibilidad de

combatirlo mediante un recurso efectivo, para no afectar sus derechos

fundamentales.

5. Asimismo, argumentó que el derecho a la justicia también implica la

existencia de recursos judiciales efectivos a través de los cuales las

1 La parte quejosa planteó dos conceptos de violación; en el primero hizo valer argumentos para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales y, en el segundo, reclamó que la resolución que el Juez de Distrito actuando en su calidad de Juez de Control del Centro de Justicia Penal Federal en la Ciudad de México, con sede en el Reclusorio Norte, emitió el siete de mayo de dos mil diecinueve, carecía de fundamentación y motivación. Refirió que la resolución contraviene lo establecido en el artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, ya que las determinaciones combatibles a través de este recurso no se limitan a las taxativamente ahí previstas, sino que en general se trata de actuaciones del ministerio público que tengan como efecto paralizar, suspender o terminar una investigación, de tal forma que el acuerdo de incompetencia de la representación social en la etapa de investigación, encuadra en ese supuesto, ya que dicha conducta supone la paralización y abstención de su función investigadora, de conformidad con resuelto en la Contradicción de Tesis 233/2017 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

personas puedan defenderse contra actos que estimen vulnera sus

derechos. Prerrogativa que recoge también el artículo 25 de la

Convención Americana de Derechos Humanos, respecto de lo cual, al

resolver el caso Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos, la

Corte Interamericana sobre Derechos Humanos reiteró su criterio

acerca de la importancia de ese derecho a contar con recursos efectivos

y de los referentes que es preciso que se verifiquen para considerar que

los recursos judiciales son efectivos, que son una alternativa real para

la defensa del gobernado.

6. Con base en ello, dijo que el artículo 258 del Código Nacional de

Procedimientos Penales no prevé un recurso efectivo en el que se

estableciera la posibilidad de impugnar las resoluciones de

incompetencia del Ministerio Público, acto omisivo que denominó:

“omisión legislativa relativa en competencia de ejercicio obligatorio”.

7. Término que apoyó en la tesis 1ª. XX/2018 (10ª), de la Primera Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “OMISIONES

LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DE JUICIO DE

AMPARO”

8. Enseguida, expuso que al tratarse el juicio de amparo de un medio

extraordinario de defensa, esto es, un juicio sobre el juicio y no un juicio

sobre el hecho, su existencia no eximía al legislador de crear un recurso

judicial efectivo contra los actos en los cuales el Ministerio Público

determina la incompetencia para seguir con la investigación.

9. Consecuentemente, planteó que el hecho de no incluir un recurso

efectivo en el que se estableciera la posibilidad de impugnar las

resoluciones de incompetencia del Ministerio Público, repercute en la

restricción a los derechos humanos de acceso a la justicia, principio de

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libertad probatoria, al derecho de la víctima a obtener la reparación del

daño, a la verdad y a una investigación seria y eficaz, máxime que la

legislación secundaria no es la encargada de limitar derechos, sino que

ello debe estar expresamente previsto en la Constitución.

10. Sentencia impugnada. En el considerando séptimo, citó los

antecedentes del acto reclamado y en el octavo, emprendió el estudio

de fondo los actos reclamados.

11. De inicio, indicó que para el análisis de la inconstitucionalidad, la parte

quejosa cumplía con los presupuestos básicos para impugnar una

norma, pues en efecto el artículo que tilda de inconstitucional le fue

aplicado y de acuerdo con sus argumentos dicho numeral con la omisión

legislativa que contiene vulnera el artículo 17 constitucional, al impedir

o limitar el efectivo acceso a la tutela jurisdiccional.

12. Enseguida, puntualizó que la situación jurídica de la parte quejosa se

regía por el citado artículo de la Constitución Federal, en tanto estimaba

que se nulificó su derecho a investigar el hecho materia de denuncia, al

declararse improcedente el medio de impugnación contra la

determinación de incompetencia planteada por la representación social

federal, al no encuadrarse en los supuestos que prevé el artículo 258

del Código Nacional de Procedimientos Penales, siendo esa disposición

opuesta al principio de tutela jurisdiccional efectiva.

13. Al respecto, expuso que conforme al artículo 17 de la Constitución

Federal, el derecho fundamental de tutela jurisdiccional se definía como

el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos

y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a

tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a

defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que

se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la

defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Derecho que podía

conculcarse por normas que impusieran requisitos impeditivos u

obstaculizadores del acceso a la jurisdicción.

14. De ahí, calificó de infundado el concepto de violación hecho valer,

porque no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden

considerarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que,

respetando el contenido de ese derecho fundamental, están

enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses

constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad

con la finalidad perseguida, entre otros, como eran los supuestos de

procedencia de dichos medios de combate.

15. Aunado a ello, destacó que el hecho de que el órgano legislativo

establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule distintas

vías y procedimientos, cada uno de los cuales tendrá diferentes

requisitos de procedencia que deberán cumplirse para justificar el

accionar del aparato jurisdiccional, dentro de los cuales se

establecieron, a manera de ejemplo, aquellos que regulan los supuestos

de procedencia de la acción, excepción o defensa, recurso o incidente.

16. Por lo tanto, concluyó que la norma reclamada no constituía una

disposición que impusiera requisitos impeditivos u obstaculizadores del

acceso a la jurisdicción, es decir, que tal previsión normativa no

implicaba una restricción o traba para el acceso a la tutela jurisdiccional

efectiva, sino un parámetro que debe observar el juzgador al momento

de pronunciarse en cuanto a la procedencia o no de las pretensiones de

las partes intervinientes.

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17. A fin de robustecer su conclusión, el juez de Distrito citó las

consideraciones de la Primera Sala del Alto Tribunal, en cuanto a los

alcances del medio de impugnación previsto en el artículo 258 del

Código Nacional de Procedimientos Penales, específicamente la

facultad de intervenir de los jueces de control en los actos de

investigación y determinaciones del Ministerio Público a efecto de

garantizar la legalidad de los actos y omisiones del órgano investigador

al ser revisada y controlada por un órgano independiente e imparcial, a

fin de que las víctimas u ofendidos del delito, así como los imputados,

no queden en estado de indefensión, ante actuaciones u abstenciones

del ministerio público que tengan como efecto paralizar, suspender o

terminar una investigación, sin que en el caso, un acuerdo de

incompetencia derivara en dicha circunstancia, pues esto únicamente lo

realiza atendiendo a su facultad investigadora prevista en el artículo 21

de la Constitución Federal.

18. Añadió que la resolución que pretendió controvertir la parte quejosa a

través del medio de impugnación previsto en el artículo 258 del Código

Nacional de Procedimientos Penales, consistente en la incompetencia

de la autoridad ministerial del orden federal a una diversa del fuero

común, debía entenderse como una decisión que busca salvaguardar

de manera eficaz los intereses de la parte denunciante, pues con ella se

pretende enderezar las actuaciones, con el fin de que éstas sean

practicadas por la autoridad legalmente competente y con ello dotarlas

de validez.

19. Agravios. En su único motivo de disenso, la recurrente sostiene que

existe falta de congruencia y exhaustividad en la sentencia impugnada,

en atención a que el juez de distrito no analizó el acto reclamado

conforme a su naturaleza, que consiste en “omisión legislativa relativa

en competencia de ejercicio obligatorio”, bajo el argumento de que no

se establecieron argumentos tendientes a demostrar la

inconstitucionalidad del artículo 258 del Código Nacional de

Procedimientos Penales.

20. El juez de amparo debió analizar el argumento sobre la omisión

destacada, porque desde la creación del Código Nacional de

Procedimientos Penales, las Cámaras del Congreso de la Unión

omitieron establecer un recurso ordinario contra las determinaciones del

Ministerio Público, en las que se declarara incompetente para conocer

de una investigación, no obstante que, conforme a lo previsto en la

fracción XXI inciso c) del artículo 73 constitucional, tiene como

obligación la de crear la legislación única en la materia procedimental

penal, de forma completa y taxativa.

21. En esa tesitura, aduce que se debieron responder los cuestionamientos

referidos en la demanda de amparo, a saber: ¿cuál es la naturaleza,

interpretación y alcance del artículo 258 del CNPP?, ¿cuáles son los

efectos de un acuerdo de incompetencia para investigar emitido por el

Ministerio Público?, ¿la incompetencia del Ministerio Público para seguir

investigando puede derivar en una abstención de investigación? y ¿el

juez de Distrito Especializado en el Sistema Penal Acusatorio debió

dejar sin materia el recurso de inconformidad **********?

22. Asimismo, el quejoso indicó que si bien se realizó un análisis de la

constitucionalidad del artículo impugnado, ese estudio no se ajustó a los

parámetros constitucionales, porque la premisa principal era determinar

si en el caso concreto existe una omisión legislativa relativa; el juzgador

pretendió, al resolver como lo hizo, no caer en falacias y, sin embargo,

incurre en la de falsa apreciación, puesto que en la demanda sí se

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plantearon argumentos torales encaminados a establecer la omisión

legislativa de ejercicio obligatorio, sin que ello fuera abordado en la

sentencia.

23. Así, luego de transcribir los argumentos expuestos en el escrito de

demanda, los cuales la recurrente solicita sean abordados en el estudio

de revisión, también controvierte que en la sentencia se estableció que

el acto reclamado es un acto de competencia que ejerce el Ministerio

Público, bajo su facultad investigadora prevista en el artículo 21 de la

Constitución Federal, y que ello no le generaba perjuicio,

24. Al efecto, señala que dicha cuestión es falaz, porque la competencia es

un acto de previo y especial pronunciamiento. De modo que en el caso

sí hay perjuicio, por lo cual el legislador debió considerar algún recurso

para combatir dicha situación.

25. En la parte restante de su único agravio, la recurrente refiere que la falta

de estudio de la omisión legislativa y los problemas de

inconstitucionalidad de la norma general, impactó también en la

apreciación del acto reclamado.

26. De ahí, alega que todo lo relacionado con la competencia del Ministerio

Público impacta en los Derechos Humanos de los gobernados, por lo

que cualquier determinación de competencia o incompetencia del

representante social es un acto que genera afectación al derecho a una

investigación pronta, efectiva, imparcial y eficaz, al acceso a la verdad y

a la reparación del daño.

27. Además, la Constitución Federal prevé como principio el derecho de la

parte ofendida para impugnar las determinaciones del Ministerio Público

que le causen afectación; esto, específicamente, en el artículo 20,

apartado C, inciso VII; lo que dice reproducirse en el numeral 109,

fracción XXI, del Código Nacional de Procedimientos Penales,

28. De la interpretación sistemática de dichos preceptos, concluye que la

víctima u ofendido puede impugnar la resolución de incompetencia del

Ministerio Público para investigar, emitida durante la etapa de

investigación, a través del medio de defensa innominado previsto en el

artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, ya que

dicha incompetencia se refleja en el mundo real como una abstención

de investigación al considerarse carente de competencia.

29. Luego, señala que las omisiones del Ministerio Público son actos que

deben impugnarse por medio del artículo 258 del Código Nacional de

Procedimientos Penales, con la finalidad de que sea el juez de control

quien determine si la actuación del órgano investigador está legalmente

justificada o no.

30. En tal circunstancia, considera válido estimar que esas determinaciones

no se limitan a las taxativamente previstas en el numeral citado, sino

que en general se trata de actuaciones del Ministerio Público que tengan

como efecto paralizar, suspender o terminar una investigación.

31. En ese sentido, refiere que si bien puede entenderse que el acuerdo de

incompetencia de origen encuadra en ese supuesto, ya que dicha

conducta supone la paralización y abstención de su función

investigadora. Por lo tanto, resulta violatorio a sus derechos humanos la

consideración del juez de control en cuanto a que, la impugnación

formulada no se ajusta a las hipótesis en el artículo 258 de la legislación

procesal penal única.

10

32. Resolución del Tribunal Colegiado. El órgano colegiado reservó

jurisdicción a este Alto Tribunal para analizar la constitucionalidad del

artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, al

considerar que carece de competencia para resolver respecto a dicho

tópico, al tratarse de una ley de carácter federal. Lo anterior, de

conformidad con lo previsto en el Acuerdo General 5/2013, del trece de

mayo de dos mil trece, emitido por el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación.

33. Problemática jurídica a resolver. En atención a que el Tribunal

Colegiado que previno en la revisión reservó jurisdicción a este Alto

Tribunal para conocer del tema de constitucionalidad subsistente en

torno al artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales,

corresponde a esta Primera Sala verificar su regularidad constitucional,

en función de la siguiente pregunta:

• ¿Fue correcto que el Juez Décimo Cuarto de Distrito de Amparo

en Materia Penal en la Ciudad de México declarara la

constitucionalidad del artículo 258 del Código Nacional de

Procedimientos Penales, al considerar que no vulnera el

derecho de acceso a la justicia previsto en el artículo 17

constitucional, por no contener entre sus hipótesis la de

impugnación de las determinaciones de incompetencia del

Ministerio Público?

34. La respuesta a esta pregunta es en sentido afirmativo. Esta Primera

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que los

agravios formulados por la parte recurrente son en una parte fundados

pero inoperantes y en otra infundados, razón por lo cual procede

confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado.

35. En efecto, respecto del agravio de la recurrente en la que esencialmente

afirma, que en la sentencia recurrida existe una equivocada fijación de

la litis, porque lo que reclama es que el legislador federal incurrió en una

omisión legislativa, al no incluir dentro de las hipótesis de impugnación

que prevé el artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos

Penales las determinaciones de incompetencia y desglose emitidas por

el ministerio público y sin embargo en la sentencia recurrida, el juez de

amparo sostuvo que la norma general reclamada no constituía una

disposición que impusiera requisitos impeditivos u obstaculizadores del

acceso a la jurisdicción, esto es, que no implicaba una restricción o traba

para el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva, sino un parámetro que

debe observar el juzgador al momento de pronunciarse en cuanto a la

procedencia o no de las pretensiones de las partes intervinientes.

36. Asimismo, señala que el juzgador de amparo debió analizar dicho

argumento porque desde la creación del Código Nacional de

Procedimientos Penales, las Cámaras del Congreso de la Unión

omitieron establecer un recurso ordinario contra las determinaciones del

Ministerio Público, en las cuales se declarara incompetente para

conocer de una investigación, no obstante que, conforme a lo previsto

en la fracción XXI del artículo 73 constitucional, tiene como obligación la

de crear la legislación única en la materia procedimental penal, de forma

completa y taxativa.

37. A su parecer, cualquier determinación en la cual se declare la

competencia o incompetencia del Ministerio Público es un acto que

genera una afectación a la víctima u ofendido de un delito sobre su

derecho a una investigación pronta, efectiva, imparcial y eficaz, al

acceso a la verdad y a la reparación del daño.

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38. Con base en lo dicho, la recurrente reitera que el artículo 258 del Código

Nacional de Procedimientos Penales vulnera el derecho fundamental de

acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Federal,

porque no prevé un recurso efectivo en el que se establezca la

posibilidad de impugnar las resoluciones de incompetencia del

Ministerio Público.

39. En ese contexto, como se anunció previamente, el motivo de disenso de

que se trata resulta fundado en cuanto a que el análisis de

constitucionalidad de la norma que se efectuó en la sentencia

impugnada no abordó de manera frontal el motivo de su reclamo, sin

embargo, el disenso es inoperante, en la medida de que tal

circunstancia resulta insuficiente para revocar la negativa de amparo,

por las razones que enseguida se exponen.

40. Por su destacada relevancia en torno a las omisiones legislativas,

resulta necesario traer a colación lo que esta Primera Sala estableció al

resolver el quince de noviembre de dos mil diecisiete, el amparo en

revisión 1359/20152, donde se analizaron las omisiones legislativas

como actos de autoridad y al efecto se estableció en principio, que es

importante señalar que desde un punto de vista conceptual, la simple

inactividad no equivale a una omisión.

41. Así, se precisó que, en el ámbito jurídico, para que se configure una

omisión es imprescindible que exista el deber de realizar una conducta

y que alguien haya incumplido con esa obligación. En este sentido, es

2 Lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro

votos de los señores Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea (Ponente), José Ramón Cossío Díaz, quien se reservó el derecho de formular voto concurrente, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien se reservó el derecho de formular voto concurrente y la Ministra Presidenta Norma Lucía Piña Hernández, quien también se reservó el derecho de formular voto concurrente, en contra del emitido por el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, quien se reservó su derecho a formular voto particular.

ampliamente aceptado que las autoridades no sólo pueden afectar a los

ciudadanos a partir de la realización de actos positivos, sino también a

través de actos negativos u omisiones. En este orden de ideas, pueden

identificarse al menos tres tipos de omisiones en función del ámbito de

competencia de las autoridades a las que se atribuye el incumplimiento

de un deber: omisiones administrativas, omisiones judiciales y

omisiones legislativas, siendo estas últimas el objeto de estudio en el

referido precedente.

42. Además, la Primera Sala consideró necesario clarificar qué es una

“omisión legislativa”. En este sentido, se dijo que debía tenerse en

cuenta como punto de partida, la manera en que esta Suprema Corte

ha entendido dicho concepto cuando se ha analizado la

constitucionalidad de este tipo de actos en otras vías procesales, como

las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.

43. En este orden de ideas, se estableció que al resolver la controversia

constitucional 14/2005, el Tribunal Pleno distinguió entre omisiones

legislativas absolutas y relativas. Las primeras se presentan cuando “[el

órgano legislativo] simplemente no ha ejercido su competencia de crear

leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente ninguna

voluntad para hacerlo, de ahí que la misma siga siendo puramente

potencia”. En cambio, las omisiones legislativas relativas ocurren

cuando “el órgano legislativo [ha] ejercido su competencia, pero de

manera parcial o simplemente no realizándola de manera completa e

integral, impidiendo así el correcto desarrollo y eficacia de su función

creadora de leyes.”

44. En esta línea, en dicho precedente también se distinguió entre

omisiones legislativas de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio,

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en función de si existe una obligación de actuar o si se trata de una

facultad discrecional. Así, de la combinación de ambas clasificaciones,

podrían distinguirse cuatro tipos distintos de omisiones legislativas:

a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano

legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley

y no lo ha hecho; b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio,

cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un

mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o

deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las

que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún

mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) Relativas en

competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo

decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al

emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente. 3

45. Por otra parte, se precisó que no deben confundirse las omisiones

legislativas con las lagunas. Existe una laguna normativa cuando el

legislador no regula un supuesto de hecho específico, de tal forma que

3 Ver tesis P./J. 11/2006, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, p. 1527, de rubro y texto: “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades -de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo-, y de omisiones -absolutas y relativas-, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.”

un caso concreto comprendido en esa hipótesis no puede ser resuelto

con base en una norma prexistente del sistema jurídico.

46. En cambio, una omisión legislativa se presenta cuando el legislador no

expide una norma o un conjunto de normas estando obligado a ello por

la Constitución. Así, mientras las lagunas deben ser colmadas por los

jueces creando una norma que sea aplicable al caso (o evitando la

laguna interpretando las normas existentes de tal forma que

comprendan el supuesto que se les presenta), una omisión legislativa

no puede ser reparada unilateralmente por los tribunales, pues éstos no

tienen competencia para emitir las leyes ordenadas por la Constitución,

por lo que es el órgano legislativo quien debe cumplir con su deber de

legislar.

47. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, esta Primera Sala considera

que en el marco del juicio de amparo sólo habrá una omisión legislativa

propiamente dicha, cuando exista un mandato constitucional que

establezca de manera precisa, el deber de legislar en un determinado

sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente. En

efecto, en caso de no existir un mandato constitucional que establezca

con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad

carecería de toda relevancia jurídica para efectos del juicio de amparo.

48. Ahora bien, en el caso concreto la quejosa sostuvo en la demanda de

amparo que el Código Nacional de Procedimientos Penales y en

específico el artículo 258, no prevé un recurso efectivo que otorgue la

posibilidad de impugnar las resoluciones de incompetencia del

ministerio público, por lo que existe una omisión legislativa relativa en

competencia de ejercicio obligatorio, que repercute en la restricción a

los derechos humanos de acceso a la justicia, principio de libertad

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probatoria, al derecho de la víctima a obtener a reparación del daño, a

la verdad y a una investigación seria y eficaz, cuando la norma

secundaria no puede restringir derechos, pues eso solo compete a la

Constitución.

49. Ahora bien, el artículo 73, fracción XXII inciso c) de la Constitución,

establece que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir, entre

otras, la legislación única en materia procedimental. Asimismo, en el

transitorio segundo de la reforma publicada el ocho de octubre de dos

mil trece, se estableció que la legislación única en materia procedimental

penal entraría en vigor a más tardar el dieciocho de junio de dos mil

dieciséis.

50. En acatamiento a esa obligación constitucional de legislar para el

Congreso de la Unión, el cuatro de marzo de dos mil catorce, se publicó

en el Diario Oficial de la Federación, el Código Nacional de

Procedimientos Penales, cuya entrada en vigor sería gradual sin que

pudiera exceder del dieciocho de junio de dos mil dieciséis en todo el

territorio nacional.

51. En ese contexto, el legislador federal cumplió con su obligación

legislativa emanada de la Constitución al emitir una norma general única

en materia procedimental penal.

52. Ahora, el quejoso aduce que si bien se emitió la norma general de que

se trata, ello solo conduce a tener por parcialmente cumplida la

obligación legislativa, porque el Código no contempla un medio de

defensa oponible contra la determinación del ministerio público en la que

se declara legalmente incompetente por razón de fuero, para seguir

integrando una investigación por la probable comisión de un hecho

considerado como delito, lo que lo lleva a afirmar que existe una omisión

parcial, puesto que el artículo 258 de la norma procesal penal, no

contempla en favor de la víctima un recurso contra esa hipótesis en

específico, lo que atenta contra su derecho a un recurso judicial efectivo.

53. El motivo de disenso resulta infundado, en razón de que contrario a lo

que afirma la recurrente, el legislador federal cumplió cabalmente su

obligación legislativa en tanto que conforme a la facultad exclusiva que

le irroga el artículo 73 fracción XXI, inciso c) de la Constitución, emitió el

Código Nacional de Procedimientos Penales, lo que permite asegurar

que no incurrió en omisión legislativa total y tampoco en una omisión

parcial al no prever un recurso contra la determinación de incompetencia

del ministerio público.

54. En efecto, por su destaca relevancia en el sentido de esta ejecutoria es

necesario transcribir el contenido del artículo 258 del Código Nacional

de Procedimiento Penales, donde aduce la inconforme que existe la

omisión que reclama, que es del tenor literal siguiente:

Artículo 258. Notificaciones y control judicial

Las determinaciones del Ministerio Público sobre la abstención de

investigar, el archivo temporal, la aplicación de un criterio de

oportunidad y el no ejercicio de la acción penal deberán ser notificadas

a la víctima u ofendido quienes las podrán impugnar ante el Juez de

control dentro de los diez días posteriores a que sean notificadas de

dicha resolución. En estos casos, el Juez de control convocará a una

audiencia para decidir en definitiva, citando al efecto a la víctima u

ofendido, al Ministerio Público y, en su caso, al imputado y a su

Defensor. En caso de que la víctima, el ofendido o sus representantes

legales no comparezcan a la audiencia a pesar de haber sido

debidamente citados, el Juez de control declarará sin materia la

impugnación”.

55. De la disposición transcrita, se desprende que, en contra de las

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determinaciones de abstención de investigar, archivo temporal, la

aplicación de un criterio de oportunidad y la de no ejercicio de la acción

penal, la víctima u ofendido cuentan con un medio de defensa para

impugnarlas ante el Juez de Control, dentro de los diez días posteriores

a que sean notificados de las misma; en cuyo caso, el Juez de control

citará a las partes a una audiencia en la que escuchará y resolverá en

definitiva.

56. Al respecto, en la resolución de la contradicción de tesis 233/20174, esta

Primera Sala efectuó una interpretación funcional y extensiva de los

artículos 16 párrafo décimo cuarto; 20, apartado C, fracción VII de la

Constitución Federal y los numerales 109, fracción XXI y 258 del Código

Nacional de Procedimientos Penales, con base en la cual se concluyó

que las determinaciones del Ministerio Público, en el desempeño de su

labor investigadora, deben estar sujetas a control judicial, con la

finalidad de que sea el juez de control quien revise la legalidad de las

mismas.

57. Lo anterior –se precisó–, con la finalidad de que sea el Juez de Control

quien de manera ágil, una vez que dé intervención a las partes,

4 Por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y Presidenta Norma Lucía Piña Hernández, en cuanto a la competencia legal de esta Primera Sala, en contra del emitido por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz (Ponente); y, por mayoría de tres votos, en contra de los emitidos por los señores ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, por lo que se refiere al fondo del asunto. Esto, en sesión de dieciocho de abril de dos mil dieciocho. Asunto del cual derivaron las tesis jurisprudenciales 1a./J. 27/2018 (10a.) y 1a./J. 28/2018 (10a.), de rubros y respectivos datos de localización siguientes: “SISTEMA PENAL ACUSATORIO. LAS OMISIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN, SON IMPUGNABLES ANTE EL JUEZ DE CONTROL A TRAVÉS DEL MEDIO DE DEFENSA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 258 DEL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES” [Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 57, tomo I, agosto de 2018, página 945 de registro IUS 2017641] y “SISTEMA PENAL ACUSATORIO. CONTRA LAS OMISIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN, PROCEDE EL MEDIO DE DEFENSA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 258 DEL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES, EL CUAL DEBE AGOTARSE EN CUMPLIMIENTO AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD QUE RIGE EL JUICIO DE AMPARO” [Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 57, tomo I, agosto de 2018, página 943 de registro IUS 2017640].

determine si la actuación del órgano investigador está legalmente

justificada o no. Además, se estableció que contra la resolución que

emita la autoridad judicial rectora, la víctima u ofendido podrá promover

juicio de amparo indirecto, en razón de que la decisión del Juez de

Control no admite recurso ordinario alguno.

58. Esa circunstancia condujo a esta Primera Sala a estimar que tales

determinaciones no se limitan a las taxativamente previstas en el

artículo 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales

(abstención de investigar, el archivo temporal, la aplicación de un criterio

de oportunidad y el no ejercicio de la acción penal), sino que en general

se trata de actuaciones del Ministerio Público que tengan como

efecto paralizar, suspender o terminar una investigación. En ese

sentido –se precisó–, bien puede entenderse que las omisiones del

Ministerio Público en la etapa de investigación encuadran en este

supuesto, ya que dicha conducta supone la paralización de su función

investigadora.

59. Asimismo, se puntualizó que la finalidad de que el juez de control revise

las decisiones u omisiones del Ministerio Público, que definen el curso

de una investigación, es que al estimar que su actuación es ilegal, debe

conminarlo a que reanude la investigación y practique todas las

diligencias que sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos

presuntamente delictivos. De esta manera, tratándose de la omisión

ministerial en la etapa de investigación, la autoridad judicial rectora

puede ordenar que cese ese estado de cosas y, en consecuencia, que

el Ministerio Público continúe realizando la investigación

correspondiente.

60. De lo anterior se colige que el precepto de que se trata contiene un

medio de defensa contra las determinaciones del ministerio público que

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paralizan la investigación de un hecho probablemente constitutivo de

delito o bien contra las omisiones de dicho representante social que

contribuyen a esa paralización. Es decir, se trata de determinaciones

que impiden la continuación de la indagatoria respectiva.

61. En cambio, el acuerdo de incompetencia y consecuente desglose de la

carpeta de investigación, en criterio de esta Primera Sala, es una

determinación que adopta el Agente del Ministerio Público en un caso

concreto, cuando considera que, por las circunstancias propias del

hecho materia de una denuncia o querella, se actualiza una razón que

le impide legalmente continuar con la integración y perfeccionamiento

de la carpeta de investigación de que se trata, al advertir que respecto

de esos hechos le corresponde conocer a una distinta autoridad

ministerial, por razón de materia, territorio o fuero.

62. Luego, las determinaciones de ese tipo (incompetencia y desglose), no

se tratan de actuaciones del Ministerio Público que tengan como efecto

paralizar, suspender o terminar una investigación, sino que por el

contrario tienen la finalidad de dar continuidad a la investigación

correspondiente pero por la autoridad ministerial competente.

63. Ese tipo de determinación no busca injustificadamente retardar, dejar de

actuar o rehusarse a hacer lo conducente en la integración de la carpeta

de investigación, sino regularizarla para cumplir con su objeto en un

marco de estricta legalidad, respetando las facultades procesales del

Ministerio Público. En otras palabras, se limita a la remisión de la carpeta

de investigación al Ministerio Público competente, para que éste

continúe válidamente con la integración de la indagatoria.

64. En ese contexto, tomando en consideración la ratio de la norma

impugnada,con base en la interpretación funcional y extensiva que esta

Primera Sala ha sustentado en relación con el artículo 258 del Código

Nacional de Procedimientos Penales, se concluye que dicha norma

procesal se apega al derecho fundamental de tutela judicial efectiva, aun

cuando no prevé entre sus hipótesis la de impugnación de las

determinaciones ministeriales mediante las cuales el representante

social declara su incompetencia para conocer de una investigación y

ordena el desglose de la carpeta de investigación correspondiente a la

autoridad ministerial que considera competente.

65. De acuerdo con lo anterior, se puede considerar que la indagatoria se

encuentra aún en su fase de integración –facultad exclusiva establecida

en el artículo 21 de la Constitución Federal, a la institución del Ministerio

Público–, por lo que, como se adelantó, dicha determinación no es un

acto que per se vulnere la esfera de derechos de la víctima u ofendido

del delito.

66. Así, la actuación del ente ministerial en la cual se declara incompetente

y ordena el desglose de la carpeta de investigación relativa, en modo

alguno repercute en la restricción a los derechos fundamentales de las

víctimas u ofendidos del delito, como son al acceso a la justicia, libertad

probatoria, obtención de la reparación del daño, a la verdad y a una

investigación seria y eficaz.

67. En efecto, el acuerdo de incompetencia en modo alguno deriva en una

circunstancia adversa a los intereses de la víctima u ofendido, por el

contrario, como se sostuvo en la sentencia recurrida, se busca

salvaguardar de manera eficaz sus intereses, pues con ello se pretende

enderezar las actuaciones, con el fin de que estás sean practicadas por

la autoridad legalmente competente y dotarlas de validez para los

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efectos legales conducentes.

68. Consecuentemente, no existía obligación alguna para que, en la

creación del Código Nacional de Procedimientos Penales, el Congreso

de la Unión legislara en el sentido referido por la recurrente, ni se

actualiza el supuesto de “omisión legislativa relativa en competencia de

ejercicio obligatorio” que alega en sus agravios.

69. En ese mismo contexto, tampoco se advierte la existencia de una laguna

legislativa que el poder judicial deba solventar, pues como se ha

destacado, la posibilidad de la que habla el artículo 20, apartado C,

fracción VII de la Constitución Federal y los numerales 109, fracción XXI

y 258 del Código Nacional de Procedimientos Penales, de que la víctima

de un delito pueda impugnar las omisiones y negligencias del Ministerio

Público, no permite interpretar que una resolución que no tiene esas

características pueda ser impugnada por el afectado bajo el argumento

de que obstaculiza su acceso al derecho a la justicia, pues como se

evidenció, la determinación de incompetencia no pone fin ni paraliza la

investigación, sino que regulariza su trámite para que sea la autoridad

ministerial competente quien se encargue de su integración, para

generar seguridad jurídica y acatar el principio de legalidad que

establece el artículo 16 Constitucional.