Agua y Bicentenario

HACIA EL BICENTENARIO

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San Juan 2010

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Mendoza 2010

FONDO EDITORIAL DE LA UNIVERSIDAD CATLICA DE CUYODireccin de PublicacionesImpreso en Setiembre de 2010.

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Hacia el bicentenario: San Juan, San Luis, Mendoza: ciclo de conferencias RADU / compilado por Susana Lahoz de Astorga - 1a. ed. - San Juan: Universidad Catlicade Cuyo, 2010. 1 CD-ROM.

ISBN 978-950-559-224-1

1. Historia Argentina. I.CDD 982.6

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AGUA Y BICENTENARIO.

Mauricio Pinto1

1 - Introduccin.

Considerar la temtica del agua con motivo del bicentenario de la revolucin americana, es un ejercicio que no puede divorciarse de la connotacin conmemorativa que impone tal oportunidad.

Un bicentenario, en cuanto resulta en su naturaleza un aniversario, importa una recapitulacin relativa a algn suceso. Recordemos que tal vocablo proviene del latn aniversarius, voz formada por la conjuncin de annus (ao) y versus (participio pasivo de vertere, cuyo significado es volver) y con ello conmemorar un bicentenario es volver hacia los ltimos doscientos aos de nuestra historia.

El bicentenario de la revolucin argentina y americana importa, entonces, que hace doscientos aos distintos pueblos decidieron cambiar el orden existente e instauraron un proceso de conformacin de las instituciones nacionales. Consecuentemente se presenta como una indiscutida oportunidad de analizar nuestro pasado, contrastarlo con el presente y aventurarnos hacia una imagen de nuestro futuro.

Pero el ejercicio que pretendemos no es genrico sino atendiendo especialmente las relaciones que se conforman en torno a un recurso estratgico y vital como es el agua.

Es quizs ste un tema de singular actualidad, si procuramos evaluar y eventualmente replantearnos las posiciones que se postulan actualmente desde los distintos sectores de inters o poder.

1 Abogado egresado de la Universidad de Mendoza. Diplomado en Estudios avanzados en propiedades pblicas y medio ambiente, de la Universidad de Zaragoza, Espaa. Mster en Derecho Ambiental, de la Universidad Internacional de Andaluca, en el 2003. Doctor, en la Universidad de Zaragoza, en el 2009. Secretario e investigador del Instituto de In-vestigaciones de la Facultad de Ciencias Jurdicas de la Universidad del Aconcagua. Jefe del departamento jurdico del Departamento General de Irrigacin. Autor de numerosas publicaciones.


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Afirmamos ello en cuanto el ser humano est principalmente conformado por agua y depende de la misma para sobrevivir primero y para vivir dignamente luego. El agua para la vida es una necesidad indispensable del hombre y se relaciona directamente con su salud. Pero tambin ese recurso es indispensable para generar confort ambiental, produccin econmica, desarrollo cultural, aspectos todos que integran la vida individual y social, posibilitando la dignidad del hombre.

Sin embargo, el panorama en el momento de la historia que transitamos no es halagador. Estudios internacionales2 sealan que una gran parte de la poblacin mundial -unos 1.100 millones de habitantes del mundo subdesarrollado- no tiene an, en pleno siglo XXI, acceso al agua potable o segura e incluso, pases con poblaciones que reciben una dotacin diaria insuficiente a pesar que generalmente, la disponibilidad fsica no escasea3.

La situacin se agrava si consideramos las presiones crecientes sobre el recurso que implica un crecimiento ms que exponencial de la poblacin humana, el an mayor incremento de la actividad econmica y la mejor calidad de vida, aspectos todos que importan una mayor demanda de un recurso finito4.

2 Programa de las Naciones Unidas para el (PNUD), Informe sobre Desarrollo Humano, 2006. Ms all de la escasez: poder, pobreza y crisis mundial del agua, Mundi-Prensa, 2006, dispo-nible en http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2006/. Programa mundial de evaluacin de los recursos hdricos de las Naciones Unidas. 2 Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo, IV Foro Mundial del Agua, Mxico, 2006, versin en lengua castellana editada por la Sociedad Estatal Expoagua Zaragoza 2008, S.A. disponible en http://www.unesco.org/water/wwap/publications/index_es.shtml

3 Programa conjunto OMS/UNICEF de monitoreo del abastecimiento de agua y del sa-neamiento. La evaluacin mundial del abastecimiento de agua y el saneamiento en 2000, Ginebra, 2000. Disponible en http://www.who.int/water_sanitation_health/monitoring/2000globs1.pdf, determin que 1.800 millones de hogares en el mundo de-ben buscar el agua a distancias de hasta un kilmetro de sus hogares, lo que reduce significativamente el consumo por debajo de los niveles pertinentes.

4 En este sentido, Global water partnership (GWP), Manejo integrado de los recursos hdricos, TAC Background Papers no. 4, Suecia, 2000, pg. 9, observa que la poblacin mundial ha crecido con un factor aproximado de tres durante el siglo XX, mientras que el uso del agua ha crecido con un factor aproximado de siete. Igualmente, estima que un tercio de la poblacin mundial vive actualmente en pases que experimentan tensiones medianas a elevadas vinculadas al agua, factor que se espera que crezca al doble para el ao 2025.

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Estas ideas iniciales nos presentan hoy por hoy una realidad preocupante, en cuanto es claro que el deficiente acceso al agua compromete el desarrollo humano e incluso la vida misma. Estos informes reflejan que ms de tres millones de personas mueren al ao por enfermedades vinculadas a la falta de suministro de agua o deficiencias en su calidad, siendo cientos de millones los que sufren enfermedades asociadas.

Justamente esta realidad es la que exige que en un momento de conmemoracin de un hecho histrico de amplio impacto en la vida social, como ha sido la Revolucin de Mayo, nos replanteemos nuestro papel frente al agua en la historia, en el pasado, en el presente y -claro est- en el futuro.

Producida la Revolucin de Mayo, el contexto institucional que comenz a desarrollarse de manera autnoma de la metrpolis fue percibiendo distintas exigencias cotidianas, regulndolas en un naciente derecho patrio, tanto en la llamada etapa del derecho intermedio como en la que posteriormente se corresponde a la consolidacin definitiva de la organizacin institucional argentina5.

2 - La disposicin de los ros interprovinciales y su dominio.

Es de destacarse que con seguridad una de las primeras preocupaciones generalizadas que se atendieron en torno al recurso hdrico en el proceso de conformacin nacional se vincul a las necesidades de navegacin de los distintos pueblos a travs de ros que

5 La expresin Derecho patrio intermedio fue acuada por Juan Bautista Alberdi en sus Escritos pstumos, (T. VIII, pg. 14), donde el clebre tucumano criticaba a Vlez Sars-field por no haber considerado al proyectar el Cdigo Civil, aquellas normas que fueron dictadas en el perodo intermedio que va desde la Revolucin de 1810 hasta la organi-zacin constitucional nacional. En relacin a las aguas, la expresin fue introducida en forma especfica por Alberto Spota, (La Legislacin de aguas en el periodo intermedio, Revista La Ley, T 2, 1936, pgs. 138 y ss, en especial pg. 175). Guillermo Cano: Rgi-men jurdico econmico de las aguas en Mendoza durante el perodo intermedio (1810-1884), Garca Santos, Mendoza, 1941, pg. 21); entenda que en relacin al rgimen de las aguas el perodo intermedio se extenda hasta 1884, fecha de sancin de la primera ley en la materia dictada bajo el rgimen institucional instaurado con la Constitucin de 1853.


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atraviesan territorios bajo dominacin de autoridades diversas. Esta preocupacin, al igual que otras que consideraremos luego, refleja el riesgo de desacuerdo que puede existir entre las distintas jurisdicciones que regulan y gobiernan la vida de un cauce y que aparece latente desde la misma idea de ribereo: la voz rival, significativa de la persona que aspira a la vez a lo mismo que otro, tiene su raz latina en rivalis, equivalente a ribereo, la que a su vez proviene de rivus (ro)6.

En general, internacionalmente la preocupacin por el uso y disfrute de los cursos de agua comenz por asegurar los mismos como vas privilegiadas de transporte y comunicacin7. Y en la conformacin institucional que comenz hace dos siglos en nuestro pas esto no fue distinto.

Alberdi, jurista de gran influencia en la organizacin del rgimen constitucional argentino; expresaba que La libertad de comercio sin libertad de navegacin fluvial es un contrasentido, porque siendo fluviales todos los puertos argentinos, cerrar los ros a las banderas extranjeras, es bloquear las provincias y entregar todo el comercio a Buenos Aires. [...] Situados en las mrgenes de los ros casi todos los puertos naturales que tiene la Repblica Argentina, la libertad fluvial significa la abertura de los puertos de las Provincias al comercio directo de la Europa, es decir, a la verdadera libertad de comercio8.

Pero esta advertencia del clebre constitucionalista tucumano responde a una necesidad percibida desde mucho antes en la historia institucional argentina. San Martino de Dorm explica con claridad que, en el proceso de formacin constitucional del posterior estado federal argentino, los pactos interprovinciales pre constituyentes tuvieron en diversas ocasiones, presentes la regulacin de aspectos propios de los

6 Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, voz rival, Madrid, 1970, pg. 1151.

7 Salinas Alcega, Sergio, voz Derecho Internacional de Aguas, en Embid Irujo, Antonio (dir), Diccionario de Derecho de Aguas, Iustel, Madrid, 2007, pg. 603.

8 Alberdi, Juan Bautista, Organizacin de la Confederacin Argentina, 3 ed., Besanzon (edicin oficial), Imprenta de Jos Joaqun, Buenos Aires, 1858, pgs. 69, 109, entre mu-chas otras pginas con idntico ideario.

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ros interprovinciales9, especialmente en relacin a su navegabilidad10.

El recurso hdrico se constituy as, contradiciendo la fuente etimolgica vinculada a la rivalidad, en un elemento de unin entre ribereos que conforma parte de la evolucin hacia el estado federal argentino, que -como analizaremos luego- ha continuado en la fraternal relacin entre las actuales provincias argentinas. El texto constitucional de 1853 introdujo de manera clara, entonces, la navegacin de los ros interiores como un motor de desarrollo nacional bajo reglas establecidas federalmente y acciones concurrentes entre el estado federal y las provincias (actuales arts. 26, 75 inc. 10, art. 75 inc. 18 y 125 CN).

Sin embargo, esta unin no siempre se ha producido de manera sencilla. Siendo Argentina un pas federal desde 1853, las relaciones y tensiones que caracterizan a este tipo de Estados no han sido extraas, incluyendo ello algunas vinculadas a las aguas.

As, slo diecisis aos despus de constituido el poder federal y a nueve aos de la incorporacin de la provincia de Buenos Aires a la Federacin Argentina, se inici un proceso de tensin entre el estado nacional y esa provincia que result slo el primer captulo de la puja hegemnica entre los poderes federal y federados en materia hdrica,

9 San Martino de Dormi, Mara Laura: Formacin constitucional argentina, Ciudad Ar-gentina, Buenos Aires, 1995, pgs. 79 y ss.) observa la contribucin a la formacin del derecho pblico constitucional argentino de los pactos, tratados y acuerdos en los que -con distintas denominaciones- participaron las provincias fundantes, considerando que los mismos son una importante fuente del derecho constitucional argentino. En tal sen-tido, precisa que aunque este derecho contractual preconstitucional era eminentemente instrumental -en cuanto buscaba por una parte la instrumentacin de una unin nacio-nal, y por otra resolver mediante pactos necesidades de la vida cotidiana (la guerra, el comercio, las cuestiones limtrofes, la navegacin, la extradicin de delincuentes, la lucha contra el indio, etc.), constitua un sistema de unin y compromiso recproco entre las provincias, permitiendo que la unidad nacional subsistiera en potencia, como aspira-cin comn.

10 San Martino de Dormi, Mara Laura: Documentos constitucionales argentinos, Ciu-dad Argentina, Buenos Aires, 1994, pg. 1420). Observa diversos pactos preconstituyen-tes donde las provincias acordaron aspectos propios de los ros interprovinciales, es-pecialmente en relacin a su navegabilidad. Por ejemplo, el Tratado del Pilar de 1820 estableca que: en los ros Uruguay y Paran navegarn nicamente buques de las provincias amigas, cuyas costas sean baadas por dichos ros. Disposiciones similares son observadas por esta autora en otros tratados.


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tirantez que subsiste hasta nuestros das.

En aquella oportunidad, en 1869, el gobierno nacional confront con las autoridades bonaerenses con motivo de la construccin del puerto de Buenos Aires sobre el Ro de la Plata. Tanto la provincia de Buenos Aires como el estado nacional pretendan disponer del cauce del Ro de la Plata para dar lugar a la infraestructura portuaria, disputa que conducira a la clebre confrontacin entre dos grandes personajes -de la poca y de nuestra historia- en un debate parlamentario sobre el tema en el Senado de la Nacin11.

El gobierno de la Nacin por una parte, pretenda una autorizacin legislativa para suscribir un contrato con Eduardo Madero y Compaa para la construccin del puerto y canalizaciones sobre el dominio hidrulico, concedindole su posterior explotacin al contratista. En tal trmite, el Poder Ejecutivo remiti al Congreso el 2 de junio de 1869 un proyecto de ley contrato para su aprobacin, el que comenz a tratarse el 14 de julio. La provincia de Buenos Aires entre tanto, por Ley del 19 de junio de 1869, autoriz a la gobernacin a construir un ramal ferroviario y muelle en su punto terminal. En tal consideracin, el gobierno provincial comunic a su par nacional la sancin legislativa, observando que era una atribucin de su potestad efectuar tales obras, aunque reconoca la potestad reglamentaria delegada constitucionalmente a la Nacin.

Esta discusin se encauz polticamente en el trmite legislativo desarrollado en el Congreso, donde el Senador por Buenos Aires, Bartolom Mitre, confront severamente con Dalmacio Vlez Srsfield, Ministro del Interior del presidente Sarmiento. En tal debate, la postura provincial descalific la intencin nacional de apropiarse del dominio de los recursos en cuestin en base a lo que luego se conoce como la doctrina del uti poddidetis iuris de 181012.

11 Marienhoff, Miguel: Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas, Abeledo, Buenos Aires, 1939, pg. 297; Allende, Guillermo: Derecho de aguas con anotaciones hidrolgicas, EUDEBA, Buenos Aires, 1971, pg. 249; Spota, Alberto G.: Tratado de De-recho de Aguas, T. II, Jess Menndez, Buenos Aires, 1941, pg. 31 y ss.

12 Formalmente, los Reyes Catlicos consideraron adquiridos sus dominios americanos cuando el 3 de mayo de 1493 el Papa expidi la bula inter caetera, por la que otorgaba a tales monarcas las tierras e islas descubiertas que no estuvieran sujetas al dominio actual de algn otro Seor cristiano. El dominio sobre las Indias y los bienes en ellas existente

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Con posterioridad, la Corte Suprema de la Nacin saj definitivamente estos conflictos en 1909 al pronunciarse sobre el dominio provincial sobre los ros que se encuentren en los respectivos territorios de cada jurisdiccin13, criterio que sin embargo no fue mantenido en relacin a otros recursos -como el petrolero o el litoral martimo-, con lo que la discusin continu en relacin a stos hasta la Constitucin de 199414.

Resuelta la cuestin dominial, como veremos a continuacin, se revitaliz la discusin desde el ngulo propio de la jurisdiccin para regular su uso.

3 La jurisdiccin sobre las aguas interprovinciales.

En forma paralela a la discusin dominial, el esquema federativo adoptado a partir de 1853-60 en Argentina impuso en el poder central -al decir de Amlcar Moyano15- una constante tendencia unitaria sobre la

era considerados por los monarcas no slo como un podero de soberana pblica, sino especialmente como parte de sus patrimonios. Ricardo Levene recuerda en este sentido una cdula real donde se refleja claramente esta concepcin: Por haber yo sucedido enteramente en el seoro que tuvieron en las Indias los seores de ellas, es de mi pa-trimonio y Corona Real el Seoro de los baldos, suelos y tierra; conf. Levene, Ricardo, Manual de Historia del Derecho Argentino, Depalma, 5 ed., Buenos Aires, 1985, pgs. 96 y conc. De all que hablamos de una sucesin del dominio originario del poder colo-nial en las provincias nacientes. Con esta base, el uti possidetis iuris de 1810 ha sido la fundamentacin jurdica de la transferencia de ttulos de la corona reinante a los estados que se conformaron en Amrica en esa poca: la nueva realidad institucional es vista como sucesora universal de los soberanos de Espaa sobre el territorio que deslig de la Corona por la guerra, y por lo tanto, de todo aquello sobre lo cual el Rey o la Corona o el Real Tesoro tena dominio, con todo lo que a ese dominio le fuese accesorio; conf. Gonzlez, Joaqun V., Legislacin de Minas, Librera e Imprenta de Mayo, 2 ed., Buenos Aires, 1905, pg. 211

13 Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Gob. Nac. y Soc. del Pto. de Rosario c/Prov. de Sta Fe (1909), Fallos 111:179 y Soc. del Pto. de Rosario c/Emp. Muelle y Dep. de Comas (1909), Fallos 111:197.

14 Art. 124 CN: [...] Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.

15 Moyano, Amlcar, El derecho ambiental en el estado federal argentino, La Ley Gran Cuyo, T 2003 (agosto), pg. 439.


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jurisdiccin provincial; siendo nuestra tesitura que las argumentaciones centralistas se renuevan y reiteran de manera cclica con diversas pticas que van desde la dominial, pasando -desde luego- por la cuestin jurisdiccional, hasta llegar en nuestros das a la materia ambiental16.

En este sentido, Carlos Nino17, observa que la caracterstica central de la estructura del poder en Argentina, que en parte se ha conformado gracias a comportamientos normativamente desleales, ha sido la constitucin de un sistema hper presidencialista, en el que el Poder Ejecutivo Nacional absorbe funciones que deberan corresponder al Congreso, a la judicatura e incluso a las provincias en el esquema organizativo federal, refiriendo expresamente a la apropiacin nacional de recursos naturales provinciales, aspecto que hemos referido al considerar el conflicto dominial.

En ese contexto, pretendindose fortalecer interpretativamente en los hechos los poderes centrales por sobre el nivel competencial efectivamente cedido, se postularon a mediados del siglo XX distintas tesis18 que buscaban ver en los poderes delegados en la Nacin la facultad para regular el uso de las aguas en aquellos casos en que las aguas resultaban interprovinciales19.

Evolutivamente, son -quizs- las solitarias argumentaciones de Guillermo Cano, (en la IV Conferencia Nacional de Abogados realizada en Tucumn en 1936), las primeras consideraciones que -con exclusivo recurso al texto constitucional- mostraron con claridad la competencia

16 Pinto, Mauricio, La Ley 26688: una ilegtima y unitaria norma de preservacin de las aguas, Scoones, Ana y Sosa, Eduardo (comp.): Conflictos socio-ambientales y polticas pblicas en la provincia de Mendoza, Observatorio Regional de Conflictos Ambientales, Oikos, Mendoza, 2005, pg. 422.

17 Nino, Carlos S., Un pas al margen de la ley, Emec, Buenos Aires, 1992, pgs. 73 y ss.

18 Las posturas correspondientes a las llamadas tesis centralista, federal e intermedia- fueron analizadas en Cuarta Conferencia Nacional de Abogados, Bases para una legisla-cin de aguas, Tucumn, 1936, cuyas declaraciones en la materia fueron publicadas en Jurisprudencia Argentina, T. 61, pg. 309.

19 La magnitud de la competencia fundada en esta materia es trascendental si entende-mos que en Argentina el 91,3% de las aguas que escurren corresponden a cuencas inter-provinciales, conf. Consejo Federal de Inversiones Los recursos hidrulicos de argentina, T 6, CFI, Buenos Aires, 1969, pg. 85.

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provincial para regular las aguas interprovinciales. El maestro del Derecho de Aguas fund en tal ocasin de manera minoritaria y sin adhesin alguna la denominada tesis federal, segn la cual corresponde a las provincias acordar mediante tratados en relacin al rgimen de las ros compartidos, pudiendo recurrir en caso de desacuerdo ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a efectos de que sta dirima el conflicto.

Esta postulacin en aquel entonces minoritaria y que suscit un apasionante debate con uno de los mayores expertos en la materia20, fue en definitiva la postura que adopt la Corte Suprema de la Nacin al dirimir el conflicto entre La Pampa y Mendoza por el ro Atuel21, reconociendo la potestad provincial de acordar sobre las aguas compartidas o acudir ante ese Tribunal para dirimir el conflicto.

Cuando el equilibrio federal en torno a la regulacin de los cursos de agua pareca restablecido, una nueva ola argumental revitaliz el conflicto. Bajo la excusa de la regulacin mnima en proteccin ambiental que la Constitucin habilita a la Nacin, el Congreso Nacional ha dictado la Ley 25688. Esta norma, aunque anuncia regular aspectos ambientales, se limita a generar preceptos sobre la explotacin del recurso con la gravedad de crear organismos de cuencas con camufladas facultades decisorias en clara violacin a diversos preceptos constitucionales22.

Es de destacarse que tales organismos -aunque creados en el texto de la Ley 25688-, nunca han sido implementados efectivamente con lo

20 Los maestros Cano y Spota entrecruzaron diversos artculos refutndose mutuamente. Ver al respecto Cano, Guillermo, Ros interestaduales, Revista La Ley, T 3, sec. doct, pg. 67; Cano, Guillermo, Los ros interprovinciales, Revista La Ley, T 3, sec. doct, pg. 82; y las consiguientes confrontaciones de Spota, Alberto, Los ros interestatales, Revis-ta La Ley, T 3, sec. doct., pg. 70; Spota, Alberto, De nuevo sobre los ros interestatales, Revista La Ley, T 3, sec. doct., pg. 85.

21 Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Pro-vincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479.

22 No slo el art. 41 CN se encarga de aclarar que los presupuestos mnimos de proteccin ambiental que puede dictar la Nacin son sin alterar las jurisdicciones locales, sino que adems el art. 122 CN expresamente excluye a la autoridad federal de la organizacin de las instituciones provinciales. En este sentido, puede ampliarse en Pinto, Mauricio, Consideraciones sobre la pretendida norma de presupuestos mnimos ambientales en materia hdrica. A propsito de la ley 25688, Revista La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, martes 29 de abril de 2003, pg. 1.


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que dicha ley vigente por el momento no presenta eficacia que permita su discusin e impugnacin judicial23.

4 - La evolucin legislativa provincial.

Una caracterstica atendible en la materia que analizamos, es la temprana ordenacin de los recursos hdricos que, desde la perspectiva legal, se produce a partir de la conformacin de gobiernos patrios.

Desde entonces, el rgimen jurdico de las aguas ha avanzado desde la simple percepcin del inters individual (expresado en normas destinadas a regir la mera vecindad entre individuos, propias de las regulaciones de vecindad civil) hacia la tutela del inters colectivo, tanto a partir de la regulacin intervencionista estatal que impona obligaciones sobre la forma de usar el agua en aras del beneficio social que deviene de la naturaleza pblica del recurso (por ejemplo, la exigencia de uso actual y beneficioso bajo pena de caducidad o la coordinacin entre usuarios en el tiempo de uso o ante escasez del recurso) como a partir de normas que buscan conciliar el uso de las aguas con las exigencias conservacionistas (las que analizaremos ms adelante)24.

Si bien el primer texto propiamente legal sobre aguas en Argentina se generar con la Ley mendocina de 1884, es destacable la regulacin que en relacin al agua se produce con anterioridad.

23 Debe advertirse en este sentido que la provincia de Mendoza sostuvo judicialmente la inconstitucionalidad de la Ley 25.688. Sin embargo la autoridad judicial entendi que el conflicto invocado por Mendoza careca de un caso concreto y slo tenda a una decla-racin consuntiva general sobre la validez de la norma, omitiendo pronunciarse (Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Mendoza, Provincia de c/Estado Nacional s/accin de inconstitucionalidad, sentencia de 26 de marzo de 2009).

24 Cano, Guillermo: Derecho, poltica y administracin de aguas, vol. 1, INCYTH, Men-doza, 1976, pg. 42, de manera similar, observa una evolucin desde las normas que regulaban la relacin hombre-hombre en base al inters propio de vecindad entre indi-viduos, pasando por las que regulan la relacin gobierno-hombre a efectos de encauzar la intervencin del estado en el uso individual del recurso, siguiendo las que regulan la relacin hombre-agua con fines conservacionistas independientes de las necesidades de los dems usuarios, para concluir en las que regulan la relacin gobierno-agua mediante el establecimiento de polticas que encauzan a la Administracin hdrica.

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Guillermo Cano25 al analizar el derecho vigente en Mendoza durante el perodo intermedio desarrolla los distintos antecedentes de aquella norma que demuestran la evolucin que referimos a partir de la causa revolucionaria de 1810: el reglamento de polica de 1813, el reglamento del Cuerpo Capitular dictado entre 1820 y 1825 y el reglamento dictado por el gobernador Aldao en 1844.

Otras provincias participaron en el movimiento regulador que referimos, como por ejemplo Santiago del Estero (en 1884), Catamarca (en 1896), Tucumn (en 1897).

Junto a estas normas generales, tambin se consolid la regulacin de las realidades locales mediante diversos reglamentos destinados a ciertos canales y zonas de regado. As por ejemplo, en Mendoza se dictaron reglamentos especficos para la villa de San Martn (del 13 de enero de 1837), para la Acequia del Estado -actual Canal Jarillal- (de noviembre de 1842) y para el Canal Retamo (de agosto de 1852). Este ltimo rigi para toda la cuenca del ro Tunuyn por efecto del Decreto de fecha 24 de agosto de 1853.26

Pocas actividades han sido tan tempranamente reguladas como el uso de las aguas, siendo el desarrollo de los ltimos doscientos aos un tamiz evolutivo que ha perfeccionado el enfoque legislativo actual en ara de del buen uso y conservacin de las aguas.

En la actualidad, la generalidad de las provincias argentinas han dictado sus propios regmenes de agua, con la excepcin por el momento de Santa Fe27 y Tierra del Fuego28.

25 Cano, Guillermo: Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-1884), ob. cit., pg. 24/25 y 204 y ss.

26 Cano, Guillermo: Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza. Durante el perodo intermedio (1810-1884), ob cit, pg. 25.

27 La provincia de Santa Fe no cuenta con un corpus iuris que aborde el uso del agua. No existe en esa jurisdiccin cdigo o ley general en la materia, ni leyes sectoriales. Existen sin embargo dos proyectos en discusin referidos respectivamente a una Ley General y a un Cdigo de Aguas; ambos de tcnica moderna, incluyen la totalidad de instituciones administrativas necesarias para la gestin del agua en relacin a los distintos usos posi-bles. Sin embargo, lo cierto es que los mismos no se encuentran vigente, ni existe una perspectiva cierta de su sancin.

28 Al igual que la provincia de Santa Fe, la provincia de Tierra del Fuego no cuenta con un corpus iuris que aborde el uso del agua. No existe en esa jurisdiccin cdigo o ley general


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5- La administracin de las aguas

Otro aspecto de inters para analizar en la evolucin producida en los ltimos dos siglos es el que se corresponde a la organizacin institucional de la gestin del agua es decir, a la estructura administrativa o burocrtica propia del recurso hdrico.

Es que como explica Guillermo Cano29, las normas jurdicas pueden ser de naturaleza preceptiva -cuando presiden relaciones entre individuos, entre stos y el recursos, entre individuos y el Gobierno o de organizacin y funcionamiento gubernamental. A stas ltimas nos referiremos en este apartado.

Al producirse la revolucin de mayo, distintos cabildos en cada una de las primitivas provincias iniciaron un perodo autnomo de gobierno con relacin al antiguo modelo monrquico. Esta reformulacin descentralizada de poder, conllev en muchos casos la reestructuracin funcional de los esquemas de administracin y justamente ello ocurri en materia hdrica en Argentina.

Hasta 1810, sin excepcin la gestin de las aguas se correspondan al paradigma monrquico y consiguientemente, la estructura estatal para atender el tema resultaba de matriz plenamente centralista. En este sentido, la Cdula de 1776 y la Ordenanza de Intendentes de 1782 encargaba a estos cuidar el reparto de aguas.

Sin embargo, el 15 de octubre de 1810 el Cabildo de la provincia de Mendoza -tan slo cuatro meses despus de que el Cabildo se sumara al movimiento revolucionario30- dispuso la creacin del cargo Regidor Juez

en la materia, ni leyes sectoriales. Existe sin embargo un proyecto en discusin referido a un Cdigo de Aguas, el que presenta una tcnica jurdica y legislativa moderna, que incluye la totalidad de instituciones administrativas necesarias para la gestin del agua en relacin a los distintos usos posibles. Sin embargo, lo cierto es que el mismos no se encuentra vigente, ni existe una perspectiva cierta de su sancin.

29 Cano, Guillermo: Evolucin histrica y geogrfica del Derecho de Aguas y su papel en el manejo y desarrollo de los recursos hdricos, Asociacin Internacional de Derecho de Aguas, Valencia, 1975, pg. 6.

30 El quiebre revolucionario que implic el Cabildo de Buenos Aires del 25 de mayo de 1810 no import un decisorio que alcanzara de manera directa a los restantes Cabildos provinciales, sino que fue necesario que cada uno de stos se sumara al movimiento revolucionario. En el caso de Mendoza, conforme analiza Manuel Lugones, (El pronun-

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de Aguas31, inicindose el primer antecedente en el derecho patrio de una autoridad especfica en materia hdrica.

La evolucin institucional import que luego esta autoridad se transformara en distintas figuras administrativamente dependientes del poder central de gobierno provincial, sistema de desconcentracin burocrtica que subsisti hasta 1894.

En esta fecha, con el dictado de la segunda Constitucin mendocina, se conform una administracin de raigambre constitucional investida de independencia poltica, tcnica y econmica suficiente para asegurar un sistema de gestin de las aguas profundamente autrquico32, que a

ciamiento de Mendoza por la Revolucin de Mayo, publicacin documental, Junta de Historia, Mendoza, 1925), el 13 de junio de 1810 lleg a Mendoza la noticia de la revolu-cin producida en Buenos Aires y la solicitud de la Junta all instaurada de la designacin de un diputado. A pesar de las distintas misivas arribadas desde el Gobierno de Crdoba en los das siguientes -desautorizando los sucesos porteos de mayo y solicitando el envo de fuerzas armadas para aplacarlos- se produjo en el Cabildo mendocino una serie de sesiones que arribaron a un Cabildo abierto extraordinario el 23 de junio de 1810, en el que bajo la presin popular se dispuso el reconocimiento de la junta revolucionaria y la eleccin del diputado solicitado por aquella (elegido el 25 de junio). Los sucesos revolucionarios mendocinos continuaron -con un eventual posicionamiento contrarrevolucionario de los funcionarios espaoles por medio de la resistencia poltica basada en la fuerza armada- hasta el Cabildo del 17 de julio, en el que se depuso al Subdelegado de la Real Hacienda y Comandante de Armas Facundo Ansay, consolidndose la decisin del 23 de junio referida.

31 La disposicin del Cabildo en este sentido, transcripta en Cano, Guillermo: Rgimen Jurdico Econmico de las aguas en Mendoza; durante el periodo intermedio (1810-1884), ob. cit., pg. 203, estableca: 1810 - 15 de octubre - El muy ilustre Cabildo, Justicia y Regi-miento elige los cabildantes para el ao prximo de 1811 y en esta eleccin el Alcalde Or-dinario de 1er. Voto, que lo era Don Joaqun de Sosa y Lima, propone la creacin del cargo de Regidor Juez de Aguas (caso aquella Superioridad tenga a bien confirmar la creacin de esta plaza) votando para este cargo por Don Antonio Montt. Como la eleccin de los ca-bildantes era eleccin cannica, Don Antonio Montt fue electo por unanimidad, habiendo sufragado por l las siguientes personas: Joaqun de Sosa y Lima (Alcalde Ordinario de 1er. Voto); Manuel Jos de Godoy y Roxas (Alcalde Ordinario de 2do. Voto); Jacinto Esndola (Regidor electo Alfrez Real); Francisco Xavier Correas (Regidor Electo Alcalde Provincial), Pedro Jos Pelliza (Regidor electo Defensor de Pobres y Menores).

32 Pinto, Mauricio y Andino, Marcela: Entes reguladores con independencia funcional, poltica e institucional: una antigua solucin del derecho mendocino en las modernas instituciones de control, La Ley Gran Cuyo, T 2003, pg. 797, nota a fallo Suprema Corte de Justicia de Mendoza, sentencia del 23/09/2003 in re Obras Sanitarias Mendoza p/inconstitucionalidad.


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partir de la Constitucin de 1916 se denomin Departamento General de Irrigacin.

Este ente, una verdadera agencia independiente, se ha presentado durante el ltimo siglo como un paradigma administrativo atendido por los distintos proyectos institucionales que han impulsado diversas provincias e incluso en la actualidad, responde al perfil deseable conforme los principios rectores de poltica hdrica que en el ao 2003 han sido concertados en el mbito del Consejo Hdrico Federal33.

6 - El agua como factor de unin social.

Sin lugar a dudas el agua ha constituido un factor de unin social incluso desde pocas prehispnicas34, especialmente en lugares ridos donde el vital recurso presentaba un potenciado inters general. Las labores comunes para satisfacer las necesidades hdricas importaron que el agua se conformara como un verdadero factor de asociacin comunitaria, de modo tal que en torno a cada rea de consumo del agua

33 En este sentido, el PRPH n 19 refiere a una autoridad nica del agua de mxima jerar-qua poltica dotada del mayor grado de descentralizacin administrativa y presupuesta-ria posible.

34 La trascendencia del agua en la realidad geogrfica en lugares de escasez ha produ-cido que su gestin sea anterior no slo a la etapa que se inicia en 1810, sino incluso al surgimiento y consolidacin de la civilizacin occidental en Amrica. En este sentido, por ejemplo, Mara Vernica Godoy (Los huarpes y su cultura, Tintar, 2 ed., Mendo-za, 1999, pgs. 46 y 90) observa en el pueblo huarpe, antiguos pobladores del centro-oeste argentino, el desarrollo de una etapa agro-alfarera a partir del ao 500 A.C., con elementos de labranza y pequeas redes de irrigacin que se habran mejorado con el aporte ingenieril de la influencia incaica. Agustn lvarez, (Breve historia de la provincia de Mendoza, Imprenta Oficial y Escuela de Arte para Penados, Mendoza, 1932, pg. 17, observa que el establecimiento de la ciudad de Mendoza, primer asentamiento espaol en la regin cuyana fundada por el capitn espaol Dn. Pedro del Castillo el 2 de marzo de 1561, fue concretado sobre un terreno ya culturizado previamente mediante la siste-matizacin de canales y acequias, en una vasta colonia agrcola al norte del ro (Men-doza), del que haban derivado tres grandes canales, con los nombres de sus caciques principales: Allaime, Tobar y Zanjn Guaymalln, delineados, segn le dijeron, por unos ingenieros enviados por Yupanqui, octavo emperador de la dinasta inca. La extensin de esa colonia ha sido cifrada en unas 15.000 hectreas bajo regado al momento de la conquista, conf. Cano, Guillermo: Resea crtica de la legislacin y administracin de Aguas de Mendoza, Mendoza, 1967, pg. 15.

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se constituyeron comunidades organizadas de usuarios.

Al referir a la evolucin de la legislacin en relacin a las aguas, advertimos que algunos de los primeros antecedentes en la materia provenan del rgimen de gestin de los distintos canales que se conformaban.

La construccin de estos canales hasta mediados del siglo XIX, estuvo librada al inters e iniciativa de los particulares y con posterioridad a esa poca, la expansin del regado y las zonas de cultivos se vieron beneficiadas a partir del fomento estatal35. Consiguientemente, las corporaciones de regantes presentan un origen consuetudinario, en cuanto las mismas se han ido integrando de acuerdo a las necesidades econmicas y la paulatina ampliacin de los cultivos36, lo que aunque se condice con la primera de estas etapas ha tenido continuidad en el tiempo hasta nuestros das.

Esta espontnea conformacin institucional, influenciada por la tradicin espaola que lleg con la conquista, se manifest a travs de consorcios de usuarios de las aguas que el Derecho ha reconocido en la generalidad de pases americanos y europeos y que en definitiva se basa en vnculos indisolubles de solidaridad social que hacen viables y eficiente los trabajos de utilidad comn y la convivencia misma37.

En este sentido, un sistemtico estudio del tema, el maestro Joaqun Lpez38 repasa con detalle el rgimen que a medidos del siglo pasado corresponda a las comunidades de usuarios de aguas en

35 Cano, Guillermo: Bosquejo del Derecho mendocino Intermedio de Aguas, Instituto de Historia del Derecho Argentino, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1943. pg. 18.

36 Cano, Guillermo: Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza durante el periodo intermedio, (1810-1884), ob. cit., pgs. 27 y 113.

37 Wauters, Carlos: Funcin social y econmica de los regados en la Argentina, Buenos Aires, 1935.

38 Lpez, Joaqun: Organizacin de las comunidades de usuarios en la Repblica Argen-tina, Annales Iuris Aquarum, actas y documentos de trabajo de la Primera Conferencia Internacional de Derecho de Aguas, Asociacin Internacional de Derecho de Aguas, Men-doza, 1968, pgs. 237 y ss. En concreto, refiere la existencia de consocios de facto en Neuqun, Buenos Aires, Santiago del Estero, La Rioja, Jujuy y Salta, algunos de ellos con funcionamiento incluso contra legem y otros preter legem.


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Argentina y otros pases, pudindose apreciar con facilidad que tales conformaciones eran una realidad generalizada, en muchos casos con existencia de facto que an no haba sido captada por las regulaciones jurdicas. Es decir, es comn en la generalidad de los casos la constitucin espontnea que hemos referido y su posterior regulacin estatal -en muchos casos- a partir del siglo XIX.

Estas comunidades de usuarios se caracterizaron fundamental-mente por la intervencin de los interesados en los asuntos esenciales del cauce que los abasteca, participando en el acuerdo de las rentas necesarias para afrontar los trabajos de inters comn.

De este modo, en torno al recurso hdrico ha existido desde la conformacin misma del movimiento patrio, una potenciacin paradigmtica de los valores participativos y democrticos que se extienden a otras facetas sociales -como la preocupacin ambiental- recin a finales del siglo XX.

Finalmente, debemos resaltar que el movimiento privatizador que bajo influencias del pensamiento neoliberal impulsado por ciertos organismos internacionales -principalmente financieros- se present a finales del siglo XX no pudo mellar la consolidacin social que el manejo del agua presentaba a travs de los usuarios. En un anlisis previo, a partir del estudio de caso, hemos observado la profundizacin de la descentralizacin de la administracin del agua en las comunidades de usuarios como una estrategia efectiva para retraer la presencia directa del estado en el sector39, alternativa clara frente a la reforma estatal que se propiciaba en esa etapa40.

39 Pinto, Mauricio y Andino, Marcela: La reforma del estado en torno a las instituciones hdricas. El caso de Mendoza (Argentina), en XX Congreso Nacional del Agua y del III Simposio de Recursos Hdricos del Cono Sur, Mendoza, 2005. An as, en el estudio de caso tambin referimos las imperfecciones o resultados negativos del proceso.

40 Dromi, Roberto: Empresas pblicas. De estatales a privadas, Ciudad Argentina, Bue-nos Aires, 1997, pg. 32 y ss.; realiza un anlisis de los instrumentos en torno a la reforma estatal argentina, observando que en tal proceso se han utilizados distintos instrumentos con mayor o menor xito en cada experiencia: privatizacin, concesin por iniciativa p-blica, concesin por iniciativa privada, licencia y permiso, provincializacin, municipali-zacin, cooperativismo, programa de propiedad participada, locacin y administracin.

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7- El acceso a las aguas.

Guillermo Cano41 ha explicado claramente que no en todas las circunstancias se ha regulado el acceso a las aguas de igual forma; el destacado experto distingue tales variantes conforme la disponibilidad hdrica sea mayor a la demanda -propio de las etapas tempranas del desarrollo de las naciones, lo que suele generar un rgimen de estmulo al uso- o la demanda supere la oferta hdrica -situacin en que las leyes se tornan restrictivas en cuanto al acceso al recurso, fijando prioridades- o incluso, en las que el aumento de la demanda se relaciona con el progreso tecnolgico, lo que conlleva limitaciones al acceso mediante el reuso obligatorio.

Por nuestra parte42, analizado desde una perspectiva subjetiva el desarrollo producido sobre la prerrogativa de acceder al agua, observando una evolucin de los institutos jurdicos en la materia, desde los decimonnicos uso comn y uso especial, al servicio pblico y desde ste al paradigma de los derechos humanos y su tutela.

El uso comn del agua, entendiendo por tal el derecho de uso con fines de subsistencia se regula a partir del siglo XIX de dos maneras diferentes desde la ptica del derecho clsico.

Por un lado, mediante el instituto del uso comn en sentido estricto43, el que tena lugar ante extracciones de agua para satisfacer necesidades individuales y que por su cuanta era imperceptible en cuanto el perjuicio que pudiera causar a terceros. Esta es la solucin de la generalidad de normas decimonnicas en la materia, que autoriza a extraer agua de los cauces en baldes, sin derivar la corriente ni

41 Cano, Guillermo: Evolucin histrica y geogrfica del Derecho de Aguas y su papel en el manejo y desarrollo de los recursos hdricos, ob cit, pg. 11.

42 Pinto, Mauricio, Torchia, Noelia y Martn, Liber: El derecho humano al agua. Particula-ridades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008

43 Marienhoff, Miguel: Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas, V. Abe-ledo, 1939, Buenos Aires, pg. 729, ha definido el uso comn del agua como aquel que realiza toda persona por su mera condicin de tal, sin ms requisito que la observancia de las disposiciones reglamentarias. Se distingue as de los usos especiales que procuran ampliar la esfera patrimonial de los usuarios. Esta prerrogativa, si bien desde un comien-zo se identific con un derecho natural del hombre, no se consider un derecho subjetivo exigible hasta avanzado el siglo XX.


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menoscabar las mrgenes. Por otro lado, de manera mediata, a travs de la preferente concesin del uso especial para abastecimiento poblacional44. Cuando las extracciones de aguas fundadas en ese derecho natural producen alteracin en la cantidad o calidad de las aguas, exceden las regulaciones propias de los usos comunes y deben regirse por las que corresponden a los usos especiales45. Esta solucin legal se instrument mediante la concesin referida y responde a salvaguardar la clusula sin perjuicio de terceros que tanta fuerza present en la liberal legislacin positiva del siglo XIX.

De tal modo, el derecho decimonnico ha desarrollado dos institutos para amparar el derecho natural al agua. Cuando el consumo no ha de impactar sensiblemente en el recurso, la ley permite su uso sin previa autorizacin y cuando el impacto es sensible, ya sea porque importa un gran consumo individual o porque la suma de los pequeos e imperceptibles consumos individualmente toma una escala apreciable, debe previamente obtenerse una concesin para abastecimiento poblacional, dndose lugar al uso comn del agua que realiza cada individuo a travs de la intermediacin del uso especial concedido.

De este modo, adems de regular el consumo individual mediante el uso comn, las clsicas normas dictadas en el siglo XIX normaron el uso especial del agua para distintas actividades, en particular el otorgamiento de concesiones para abastecimiento poblacional y con ello se avanz en el preludio de lo que sera el rgimen propio de los servicios pblicos.

Claro est, sin embargo, que disponer de agua potable en casa de modo continuo, sin tener que ir al pozo o al ro como exiga el uso comn, result un proceso lento y plagado de problemas tcnicos, jurdicos, sociales y econmicos. La sociedad urbana industrial busc la resolucin de todos esos problemas a travs de la construccin de sistemas de distribucin de agua potable, que han dado en denominarse modernos46.

44 Martn Retortillo, Sebastin: Derecho de Aguas, Civitas, Madrid, 1997, pg. 241.Gay de Montella, R. y Mass Escofet, Cristbal: Tratado de la Legislacin de Aguas pblicas y privadas, T I, Bosch, 3 ed., Barcelona, 1956, pg. 431.

45 Castello, Manuel: Legislacin de Aguas, Universidad Nacional de Buenos Aires, Bue-nos Aires, 1921, pg. 291.

46 Mats Barco, Juan Manuel: La conquista del agua. Historia econmica del abasteci-miento urbano, Universidad de Jan, Jan, 1999.

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El uso comn entonces, se identifica ms con aquella primera etapa, donde haba que ir a buscar el agua y su extraccin no resultaba sensible al caudal, que con esta segunda, donde se crean sistemas de provisin domiciliarios de agua potable que, para abastecer a la totalidad de la poblacin, deben extraer notorios caudales concesionados a tal fin y distribuirlos bajo un rgimen de servicio pblico.

La revolucin industrial y el crecimiento de las ciudades se encontraban entre las causas pero, fundamentalmente, fueron los problemas sanitarios asociados a la propagacin de epidemias los que determinaron en el siglo XIX, la conformacin de los primeros sistemas modernos de agua potable y saneamiento. Ello no significa que no hayan existido incluso en la antigedad empresas de este tipo. Sin embargo, es a mediados del siglo XIX cuando se generalizaron. La construccin de infraestructuras y la conformacin y evolucin de las empresas de provisin de agua potable y saneamiento han sido objeto de estudio e investigaciones recientes47.

A partir de all, el estado no ces en su preocupacin por proveer de agua y saneamiento a los centros urbanos. Con el advenimiento del estado de bienestar, se pone nfasis en la expansin de los sistemas, la generalizacin de los mismos y se crean las grandes empresas nacionales de servicios pblicos, como Obras Sanitarias de la Nacin en Argentina.

En la actualidad, se ha producido un salto cuantitativo que ha superado el concepto y rgimen de los servicios pblicos. Esto, en cuanto se ha puesto en cuestin si el acceso al agua se corresponde con la categora de tutela propia de los derechos humanos.

Hoy en da, el derecho humano al agua ha sido reconocido en un gran nmero de documentos nacionales e internacionales, tales como tratados, declaraciones y otras normas48.

Existe as una marcada tendencia a una consagracin clara del derecho al agua en forma especfica, propicindose su reconocimiento

47 Mats Barco, Juan Manuel: El servicio de abastecimiento de agua potable: estado de la cuestin, Universidad de Jan, 2001.

48 Un anlisis de las distintas normas y documentos internacionales y nacionales puede verse en Pinto, Mauricio, Torchia, Noelia y Martn, Liber: El derecho humano al agua. Particularidades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, ob. cit., pgs. 30 y ss.


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en las cartas de derechos fundamentales49. Concretando esta tendencia, mediante la Observacin General N 15 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales del Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas, el derecho al agua se ha especificado dentro del campo de los derechos humanos a la salud, al nivel de vida y a la alimentacin.

El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General el 16/12/1966 en su resolucin 2200 A (XXI)50, reconoce ... el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, ... reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre (art. 11) y ... el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental (art. 12).

La Observacin General N 15, ha especificado los arts. 11 y 12 del referido Pacto, entendiendo que el agua es un bien pblico fundamental para la vida y la salud, y que el derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstico. De esta forma, ratific el criterio de identificar el derecho al agua como un derecho humano amparado en el Pacto, tal como haba sustentado previamente en los prrafos 5 y 32 de la Observacin General N 6 (1995) sobre derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores.

El referido documento del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, vincula adems el derecho al agua con el derecho al ms alto nivel posible de salud (conf. prr. 1 del art. 12 del Pacto y la Observacin General N 14 (2000) del mismo Comit, sobre el derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud) y al derecho a una vivienda y una alimentacin adecuadas (conf. prr. 1 del art. 11 y Observacin General N 4 (1991) del mismo Comit). Este derecho -entiende- tambin debe considerarse conjuntamente con otros derechos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos, entre los que ocupa un lugar

49 Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re Defensor del Pueblo de la Nacin c/Estado Nacional y otra, 18/9/2007, Revista La Ley del 03/10/2007, pg. 11, reconoce el derecho que referimos.

50 Entrado en vigor el 3 de enero de 1976, de conformidad con el artculo 27 del mismo.

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primordial el derecho a la vida y a la dignidad humana.

La vinculacin del agua con la calidad de vida y con la satisfaccin de otros derechos humanos, es en nuestra tesitura la base de una expansin conceptual del derecho al agua que hoy se est produciendo, generndose un planteo superador de la concepcin que vincula tal prerrogativa humana a las necesidades vitales de subsistencia que amparaba el uso comn: este paradigma implica mucho ms que la manutencin y exige no slo una actividad planificadora sobre el mejor beneficio social al que se debe destinar el agua disponible, sino tambin en algunas circunstancias el otorgamiento de concesiones de uso especial que resulten una condicin necesaria para la calidad de vida de los individuos.

8 - El cuidado de las aguas y la percepcin ambiental.

El cuidado de las aguas es un elemento que se remonta con seguridad mucho ms all de los ltimos doscientos aos; es que desde la misma planificacin que realiz la corona espaola de la colonizacin americana se impusieron normas que procuraron preservar las fundaciones de la contaminacin hdrica.

As, Carlos V ordena que cuando se funden ciudades en el nuevo mundo, se observe la inexistencia de ambientes hdricos contraproducentes cercanos, expresando Que el terreno y la cercana sea abundante y sano. Que no tenga cerca lagunas ni pantanos, en que se cren animales venenosos, ni haya corrupcin de aires ni aguas51. De igual modo, con un evidente criterio planificador tendiente a disminuir preventivamente la vulnerabilidad poblacional, orienta los usos del espacio para que las actividades contaminantes se ubiquen aguas debajo de la poblacin. Que los solares para carnicera, pescadera, tendera y otras oficinas que causas inmundicia y mal olor, se procuren poner hacia el ro o mar, para que con mayor limpieza y sanidad se conserven las ciudades52.

A nivel local, en aquellos lugares de clara escasez del recurso, las autoridades coloniales velaron por la calidad de las aguas as, por

51 Recopilacin de las Leyes de los Reinos de las Indias, Libro IV, tit. 7, ley III.

52 Recopilacin de las Leyes de los Reinos de las Indias, Libro IV, tit. 7, ley V.


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ejemplo, el Cabildo de Mendoza dispuso tempranamente prohibiciones sobre uso de los cauces por motivos de preservacin hdrica, fijando el impedimento para que ninguna persona lave ropa ninguna en la acequia del molino y la vengan a lavar a los pozos de agua que hay en esta ciudad por cuanto se bebe cuasi todo el pueblo de dicha acequia y las personas que se hallaren en ella lavando ropa sean presos y se les den cincuenta azotes atados al Rollo de la plaza y as mismo le condenen a cuatro pesos de multa53.

Sin embargo, ser con el advenimiento patrio que se sustanciar una clara tendencia en relacin al cuidado de las aguas.

Daniel Alberto Sabsay54 destaca en este sentido que la solucin de los incipientes conflictos ambientales de la cuenca Matanza-Riachuelo aparece como preocupacin desde los inicios de la historia argentina, refiriendo que en 1811 la Primera Junta de gobierno dict una resolucin en la que se manifestaba en contra de ciertas actividades lesivas para la salud pblica vinculadas a tal cauce. Brailovsky y Foguelman en su excelente anlisis histrico-ecolgico55, recuerdan que esta contaminacin del Riachuelo provoc alguna reaccin en las autoridades, refiriendo un Decreto en 1822 que dispuso alejar del rea urbana ciertos depsitos e industrias -aunque entienden que estas medidas procuraban tutelar el aire pero no las aguas- y otra disposicin en 1830, que prohibi arrojar al Riachuelo los desperdicios de las faenas de los saladeros.

Pero la presencia de disposiciones en este sentido no debe significar que las mismas sean realmente eficientes o eficaces56. Y

53 Cabildo de Mendoza, Actas Capitulares de Mendoza, T III (1652-1675), Imprenta Coni, Buenos Aires, 1974, pg. 29.

54 Sabsay, Daniel A.: La Corte Suprema de Justicia de la Nacin y la sustentabilidad de la cuenca Matanza-Riachuelo, La Ley, T 2006-D, pg. 280.

55 Brailovsky, Antonio Elio y Foguelman, DINA: Menoria verda. Historia ecolgica de la Argentina, Sudamericana, Buenos Aires, 2002, pg. 150

56 Mientras que la vigencia de una norma importa su exigibilidad jurdica, la eficacia de la misma indica que es aplicada efectivamente. La eficiencia, en cambio, importa la aptitud o idoneidad para cumplir el objetivo al que estaba destinada. La vigencia normativa no siempre es acompaada por la eficiencia que importa la aplicacin efectiva y sta ltima, no siempre resulta eficaz a los fines de satisfacer el inters que motiv la regulacin.

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nuevamente en 1871 la provincia de Buenos Aires remeti contra el problema de contaminacin que no haba podido evitarse a pesar de las normas referidas, generndose en consecuencia un clebre conflicto judicial en torno a la contaminacin de las aguas del Riachuelo.

En su resolucin, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin expres en 1887 claros conceptos que configuran los principios base del posterior Derecho Ambiental, como la prevencin y la existencia de un deber erga omnes de preservar el derecho al ambiente de todos los habitantes57.

Este tipo de percepcin jurdica fue igualmente introducida en los textos legales que sobre aguas comenzaron a dictarse a partir del Derecho provincial58, evolucin que continuar hasta la consolidacin del moderno Derecho ambiental.

57 Corte Suprema de Justicia de la Nacin, in re podest y otros c/ provincia de Buenos Ai-res (1887), Fallos 31:273: El decreto de 14 de febrero de 1871, del Gobierno de Buenos Aires y la ley de esa provincia de 6 de septiembre del mismo ao, retirando a los salade-ros establecidos en Barracas, la autorizacin para continuar en ese punto, por exigirlo as la salud pblica, no son contrarios a la Constitucin, ni atacan el derecho de propiedad. Segn la Constitucin, la propiedad y el ejercicio de una industria lcita estn sujetos a las leyes que reglamenten su ejercicio y segn el Cd. Civ. la propiedad est sujeta a las restricciones y limitaciones exigidas por el inters pblico o privado, correspondiendo establecer las primeras al derecho administrativo solamente. [] Nadie puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pblica con el uso que haga de su propie-dad, y especialmente con el ejercicio de una profesin o industria. [] La autorizacin de un establecimiento industrial esta siempre fundada en la presuncin de su inocuidad y no obliga al gobierno que la concedi, cuando esa presuncin ha sido destruida por los hechos. [] El permiso se concede bajo la condicin implcita de no ser nocivo a los intereses generales de la comunidad, sin que nadie pueda alegar un derecho adquirido de comprometer la salud pblica y esparcir en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad y especialmente con el ejercicio de una profesin o industria.

58 Ejemplo de ello son los artculos 131 y 134 de la Ley mendocina de 1884 que expresa-mente castigan la contaminacin de las aguas:- Artculo 131: Cuando un establecimiento industrial comunique a las aguas substan-cias o propiedades nocivas a la salubridad o a la vegetacin, el Superintendente de Aguas dispondr que se haga el reconocimiento facultativo y si resultare cierto el perjuicio, se mandar suspender el establecimiento industrial hasta que sus dueos adopten el oportuno remedio. -Artculo 134: Siempre que, en cualquier tiempo, las aguas adquieran propiedad nocivas a la salud o a la vegetacin, por causa de la industria que fueron concedidas, se declarar la caducidad de la concesin, sin derecho a indemnizacin alguna para el concesionario.


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El advenimiento del rgimen jurdico tutelar del ambiente, proveniente de una nueva visin que sobre la naturaleza se genera en la era postindustrial59, ha repotenciado los instrumentos de tutela efectiva existentes y es as cmo desde una renovada ptica se replantean los viejos problemas no resueltos en materia de preservacin.

Por ello, seguramente a pesar de esta evolucin que reseamos, la Corte nacional nuevamente ha debido pronunciarse en el ao 2008 en relacin al Riachuelo, esta vez con base en los preceptos ambientales que surgen del art. 41 CN, condenando a las autoridades a desarrollar un plan efectivo para materializar una solucin al mismo problema que provoc su fallo ms de un siglo antes60.

Slo el tiempo dir si la nueva tcnica jurdica que importa las consideraciones ambientales ha de lograr mayor eficacia y eficiencia en los preceptos de calidad del agua, ya que como Goethe coloca en boca de Mefistfeles en su clebre rplica, ... toda teora es gris, caro amigo y verde el rbol de oro de la vida61.

9- Cambio climtico y la eficiencia hdrica

No es la intencin de estas lneas referir a las causas y consecuencias generales del cambio climtico. Dicho fenmeno, es claramente abordado y descripto por numerosos especialistas a los que remitimos en tales aspectos62.

Tampoco pretendemos analizar los aspectos jurdicos que se han desarrollado en los ordenamientos nacionales e internacionales para

59 Toffler, Alwin: La tercera ola, vol II, Hyspamrica Ediciones Argentina, Buenos Aires, 1980, pg. 284.

60 Corte Suprema de Justicia de la Nacin in re Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Na-cional y otros (2008), Fallos 331:1622.

61 Goethe, Johann Wolfang: Fausto, trad. Jos Roviralta Borell, Jackson, Buenos Aires, 1948, pg. 62.

62 Panel intergubernamental sobre cambio climtico-IPCC: Cambio climtico 2007: Infor-me de sntesis. Contribucin de los grupos de trabajo I, II y III al cuarto informe de eva-luacin del grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climtico. [Equipo de redaccin principal: Pachauri, R.K. y Reisinger, A. (directores de la publicacin)], IPCC, Ginebra, Suiza, 2008, pg. 104.

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tratar de contrarrestar o mitigar las perturbaciones atmosfricas que la actividad humana ya ha concretado y prevenir las que an no se producen, pero es de esperar que ocurran en el actual status quo. El problema del control de la concentracin antrpica de gases atmosfricos de efecto invernadero es un complejo problema poltico, econmico y jurdico que se ha enfrentado con fuerza desde el derecho internacional, acorde a la escala planetaria del inconveniente63.

Por el contrario, nuestra intencin es analizar en el contexto del presente trabajo algunas connotaciones que la contingencia planetaria que ocasiona el trastorno del clima presenta sobre las aguas.

Es claro que el cambio climtico que se pronostica desde ciertos mbitos cientficos es categorizable como un desastre o una catstrofe, en cuanto sin lugar a duda responde al concepto de suceso infausto y extraordinario que altera el orden regular de las cosas, superando -al menos inicialmente- la capacidad de respuesta de la comunidad afectada64. El CO2, desecho inevitable de la vida misma, ha aumentado por la actividad antrpica a niveles que pondran en riesgo esa misma vida, sin que el hombre lo haya podido prevenir eficazmente.

Es as como expertos respetables nos alertan de un presente ya indeseable y -de no revertirse la situacin- un futuro apocalptico, donde se considera la ruptura irreversible de los equilibrios ecosistmicos actuales, la prdida de superficies terrestres -densamente habitadas algunas de ellas- por el aumento del nivel marino, sequas, escasez de agua, dficit alimentario, inundaciones, etc.

Ms concretamente, se anuncia la probabilidad de que en las regiones secas de latitudes medias y en reas dependientes de la nieve y del deshielo -como las propias del centroeste, noroeste y la regin

63 En especial, la convencin marco sobre cambio climtico, suscripta en Ro de Janeiro en 1992. Un anlisis de la Convencin y su gestacin puede verse en Estrada Oyuela, Ral: Apuntes para interpretar el convenio marco sobre cambio climtico, en Evolucin reciente del Derecho Ambiental Internacional, AZ, Buenos Aires, 1993, pg. 273. Igual-mente, complementando dicha Convencin, el Protocolo de Kyoto, suscripto en 1997, entre otros.

64 Mathus Escorihuela, Miguel et al: Derecho ambiental y de los recursos naturales, Artes Grficas Unin, Mendoza, 2006, pg. 170.


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patagnica argentina-, debido a la alteracin de las precipitaciones de lluvia y de la evapotranspiracin, se produzca una afectacin notable de la disponibilidad de agua, extremo que se agravara con el crecimiento de la poblacin y el cambio econmico y de los usos de la tierra y en particular, la urbanizacin. Segn las proyecciones, las prdidas de masa generalizadas de los glaciares y las reducciones de la cubierta de nieve de los ltimos decenios se aceleraran durante el siglo XXI, reduciendo as la disponibilidad de agua y alterando la estacionalidad de los flujos en regiones abastecidas de agua de nieve de las principales cordilleras. Con un grado de confianza alto, la escorrenta disminuira entre un 10% y un 30% en ciertas regiones secas de latitudes medias y en los trpicos secos, debido a la disminucin de las lluvias y a una tasa de evapotranspiracin ms alta. Se anuncia as, con un grado de confianza alto, la disminucin de los recursos hdricos por efecto del cambio climtico en numerosas reas semiridas; las reas afectadas por sequas aumentaran en extensin, y ello podra repercutir negativamente en mltiples sectores: agricultura, suministro hdrico, produccin de energa o salud y a nivel regional, la demanda de agua de riego aumentara sustancialmente. Los impactos negativos del cambio climtico sobre los sistemas de agua dulce contrarrestan con creces sus efectos beneficiosos (grado de confianza alto)65.

Observaciones locales han determinado los efectos referidos, confirmando que los mismos ya conforman la realidad cotidiana que debe encauzar la gestin hdrica en Argentina. Distintos estudios son significativamente ilustrativos del retroceso existente en los glaciares patagnicos y cuyanos66.

65 Panel intergubernamental sobre cambio climticoIPCC: ob cit, pg. 7 a 10 y 49.

66 Leiva, Juan Carlos: Impactos del cambio climtico sobre los recursos hdricos en la Cordillera de los Andes. Un caso de estudio: evidencias, pronstico y consecuencias en la cuenca superior del ro Mendoza, en Brown, Alejandro et al: La situacin ambiental argentina 2005, Fundacin Vida Silvestre Argentina, Buenos Aires, 2006, pg 387, en-tiende que Los cambios climticos acontecidos durante el siglo XX ya han alterado el ciclo del agua en las cuencas andinas. El cambio ms visible est dado por los glaciares de montaa, que han disminuido su espesor, han perdido parte de su masa y han retrocedi-do sustancialmente durante los ltimos cien aos. Este proceso de retraccin de los gla-ciares se ha visto enormemente acelerado durante las ltimas dcadas y es consistente con un calentamiento en las zonas montaosas de 0,6 a 1,0C. Se trata de un proceso glo-

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En esta perspectiva, el derecho -como instrumento de desarrollo de polticas- debe atender las distintas facetas que la gestin humana exige en aras del bien comn. Claro que hasta ahora, en la medida en que los riesgos que acechan a las personas han aumentado, el orden legal se ha mostrado ineficaz a la hora de prevenir el desastre climtico anunciado.

Sin embargo, debemos atender que los desastres, sean naturales o antrpicos, no slo deben ser intervenidos preventivamente mediante una disminucin del riesgo de ocurrencia, sino tambin mediante una disminucin de la vulnerabilidad de la poblacin afectada. Es que en caso de que se produzca un evento catastrfico, el efecto daino del mismo puede ser evitado o al menos disminuido, si la vulnerabilidad de la poblacin es acotada.

La vulnerabilidad ha sido referida como la debilidad de comunidad frente a una amenaza de un fenmeno natural o provocado por el hombre, debiendo ser analizada en conjunto con el riesgo de catstrofe a la hora de establecer polticas, planes y programas67.

Este juego entre riesgo y vulnerabilidad, nos lleva a que si bien parte de la ciencia puede estudiar la causa del fenmeno atmosfrico y en lo que al derecho corresponde- su regulacin para prevenir y mitigar la acumulacin de gases de efecto invernadero, otra parte de la ciencia tambin debe estudiar los efectos de tal fenmeno y su regulacin. De este modo, el problema presenta dos frentes simultneos de atencin: la disminucin del riesgo de probabilidad de alteraciones climticas causadas por la acumulacin excesiva de gases en la atmsfera, aspecto atendido por las normas que procuran prevenir y disminuir la concentracin atmosfrica de CO2 y otros gases y la regulacin de conductas frente a los inevitables efectos no deseados de la concentracin de tales gases.

bal que afecta a toda la Cordillera de los Andes y que ha sido investigado y documentado en los Andes Centrales de Mendoza y San Juan y en los Andes patagnicos. Dicho proceso est asociado, en muchos casos, con tendencias negativas en el escurrimiento de los ros cordilleranos. En sentido anlogo, Greenpace: Cambio climtico: futuro negro para los glaciares, Greenpeace Argentina, Buenos Aires, 2004.

67 Mathus Escorihuela, Miguel et al: Derecho ambiental y de los recursos naturales , ob cit, pg. 177.


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Desde esa ptica, puede aseverarse que el bienestar y desarrollo humano presentan ante el problema del cambio climtico al menos dos barreras de proteccin68. Una, desde las polticas que -instrumentadas normativamente- procuran contrarrestar el problema del cambio climtico en s mismo atendiendo el problema atmosfrico. La otra, desde las polticas que importan la regulacin de la vida humana frente al escenario del inevitable cambio climtico. Estas ltimas atienden cmo disminuir la vulnerabilidad -debilidad- de las poblaciones ante los efectos de la referida catstrofe ambiental.

En esta vertiente, es en donde los institutos que el moderno derecho de aguas ha desarrollado o puede desarrollar para atender las relaciones humanas en uno de los escenarios pronosticados: las sequas y escasez de agua.

Debe tenerse presente que a pesar de la relativa abundancia de agua en la naturaleza69 por lo general no se encuentra disponible en el lugar y el momento en que se necesita, lo que le confiere un carcter de recurso escaso. Esta situacin, que resalta en zonas con una marcada aridez que provoca una situacin de estrs hdrico, se agravar en el contexto climtico que antes hemos referido para estas latitudes y se ve potenciada an ms por una utilizacin inadecuada del recurso en riesgo la satisfaccin de demandas actuales y futuras.

Por ello, se ha afirmado que la escasez fsica actual del agua no es la cuestin principal en la mayora de las regiones. Parece, ms bien, que prevalecen las condiciones de escasez econmica: hay bastante

68 Sin perjuicio de esta distincin metodolgica entre normas referidas al cambio climti-co en s mismo y normas que atienden la adaptacin de las actividades humanas al cam-bio climtico a efectos de disminuir la vulnerabilidad ante tal fenmeno, se ha observado la interaccin entre ambas en cuanto el artculo 2 de la Convencin Marco sobre Cam-bio Climtico encierra dos estrategias simultneas, una referida a atenuacin -controlar la emisin de gases-, y otra referida a adaptacin -ajustarse a los impactos del cambio climtico-; conf. Nyong, Anthony: Los efectos desestabilizadores en los trpicos: la vul-nerabilidad de Africa, en: El clima visto desde el sur. El calentamiento global segn los pases emergentes, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2008, pg 97.

69 Se calcula que a nivel mundial anualmente precipitan unos 110.000 km3 de agua, de los que slo pueden ser aprovechados unos 42.700 km3, es decir unos 7.400 m3/per-sona/ao, conf. Organizacin de Naciones Unidas: Comprehensive Assessment of the Freshwater Resource of the World, 1997.

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agua para satisfacer las necesidades de la sociedad, pero hay pocos incentivos para lograr un uso inteligente y ahorrador de los recursos o para efectuar una asignacin eficiente entre demandas alternativas70. La creciente dificultad para garantizar la satisfaccin de las demandas hdricas implica una mayor competencia entre los sectores usuarios del agua y entre quienes componen cada uno de esos sectores, tomando importancia en este sentido una correcta valoracin del agua.

A fin de subsanar estos conflictos, pueden impulsarse polticas de gestin hdrica que acten sobre la oferta del recurso (basadas fundamentalmente en inversiones en infraestructura que permitan la captacin, almacenamiento y distribucin de las aguas en procura de un mayor suministro) o sobre la demanda del mismo (que buscan disminuir el consumo de agua por unidad productiva).

Se estima que las inversiones tendientes al incremento del suministro de agua para los diversos usos sern requeridas en montos cada vez mayores71. Sin embargo, dicha poltica de gestin sobre la oferta, si bien an es necesaria, ya no es condicin suficiente para la solucin de los problemas de suministro, manejo y proteccin del agua: el continuo incremento de las demandas lleva a la necesidad de recurrir a fuentes de agua cada vez ms costosas, junto a problemas asociados a la contaminacin y deterioro ambiental, dndose en consecuencia un cambio de orientacin en las polticas hdricas necesarias.

Por ello, gradualmente est ocurriendo un cambio hacia un nuevo enfoque que no ve slo el suministro, sino tambin las demandas72.

70 Gibbons, D.C.: The economic value of water, The Johns Hopkins University Press, Washington, citado por Sumpsi Vias, Jos Mara et al: Economa y poltica de gestin del agua en la agricultura, Mundi-Prensa, 1998, pg 22.

71 Banco Interamericano de Desarrollo: Estrategias para el manejo integrado de los re-cursos hdricos, BID, Washington, 1998, pg. 1. Observa que desde 1961 el BID ha inver-tido casi 1.000 millones de dlares estadounidenses por ao en proyectos relacionados con el agua, y que se prev que dicha tendencia si intensifique en el futuro cercano. El monto total de la financiacin de proyectos hdricos en el periodo 1961-1995 asciende a U$S 32.270 millones, lo cual representa el 25% del monto total de todos los prstamos del Banco.

72 Solanes, Miguel y Getches, David: Prcticas recomendables para la elaboracin de leyes y regulaciones relacionadas con el recurso hdrico, BID, Washington, 1998, pg 1.


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Este avance en la gestin hdrica tuvo un fuerte desarrollo a partir del concepto de conservacin del agua (water conservation) que evolucion en Estados Unidos para referirse a aquellas actividades que tienden a reducir la demanda de agua y mejorar la eficiencia del uso del recurso. Posteriormente este concepto se ha ampliando para incorporar tcnicas de ahorro de agua o de mejora de la gestin mediante inversin en la red de distribucin, tarifacin sobre volmenes realmente consumidos, reutilizacin de aguas, informacin pblica, etc.73

De este modo, el problema de la eficiencia hdrica puede resumirse en encontrar la manera de tener mayor disponibilidad neta (polticas sobre la oferta) y menor requerimiento neto de agua, logrndose el mayor rendimiento por unidad de recurso (polticas sobre la demanda)74.

10- El avance hacia una claridad poltica generalizada PRPH.

La causa final de la organizacin estatal es el bien comn y por ello su conformacin y desenvolvimiento no puede resultar azarosa sino que debe estar encaminada a satisfacer esa causa. Para institucionalizar ese encaminamiento hacia el bien comn se conforma la poltica, es decir, la manifestacin del conjunto de objetivos generales y particulares necesarios para la sociedad y sus integrantes75.

Irvin Fox incluye dentro de la poltica hdrica a las reglas bsicas, los principios de organizacin y los procedimientos fundamentales que hacen al buen gobierno del agua76. Ms all del anlisis crtico de este

73 Sumpsi Vias, Jos Mara et al, Economa y poltica de gestin del agua en la agricul-tura, Mundi-Prensa, 1998, pg 28.

74 Un anlisis de las posibles herramientas normativas puede analizarse en Pinto, Mau-ricio: La percepcin del cambio climtico en los institutos del Derecho de Aguas. Una aproximacin desde el rgimen mendocino, Revista de Derecho Ambiental, Abeledo Pe-rrot, n 18, abril/junio 2009, pg. 251.

75 Pinto, Mauricio, Torchia, Noelia y Martn, Liber: El derecho humano al agua. Particula-ridades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, ob cit, pg 103 y ss.

76 Fox Irving K.: Problemas de poltica hdrica, Revista de Recursos Hdricos, vol. I, n3, Ed. MOP-Secretara de Recursos Hdricos, Buenos Aires, 1970, pg. 15

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concepto77, es indudable que la poltica es un presupuesto de los aspectos procedimentales que desarrollar la planificacin y consiguientemente sin una poltica clara no es posible una accin til.

En la Repblica Argentina aunque han existidos polticas nacionales en materia hdrica, el limitado alcance de las funciones del Estado Nacional ha restringido la eficacia en la materia. La falta de coordinacin entre las distintas regiones sin dudas ha tenido mucho que ver con la inexistencia de objetivos y metas compartidas entre las mismas.

Afortunadamente, sobre el plazo del bicentenario, el espritu federal argentino ha primado frente a visiones sesgadas e intereses sectoriales, habindose concluido en acuerdos y tratados que potencian una poltica federal concertadas por las provincias argentinas78. Este, es el primer paso de muchos otros que deben realizarse para conseguir que las polticas ideadas se materialicen en acciones generales en todo el territorio patrio.

11- Reflexin final.

Con motivo del bicentenario del movimiento revolucionario de mayo hemos procurado analizar los distintos aspectos que hacen a los recursos hdricos en estos doscientos aos.

Es de inters este ejercicio, no slo por la situacin de crisis hdrica reconocida que expusimos en la introduccin de este trabajo sino

77 Rodrguez Arias, Julio: Polticas y organizacin de una autoridad del agua, en Docu-mento de trabajo sobre aspectos jurdicos e institucionales, Comisin Tercera del Comit Ejecutivo Organizador del Congreso El agua y el futuro de la economa regional, pg. 9.

78 La distincin de la poltica nacional y la poltica federal puede apreciarse en el anlisis que realiza Pedro Fras: Introduccin al Derecho Pblico Provincial, Depalma, Buenos Aires, 1980, pgs. 187 a 191); correspondiendo la primera de ellas al Estado Nacional en el marco de sus competencias y la restante al conjunto de autoridades -nacionales y pro-vinciales- que surgen del rgimen federal. Como expresin de la poltica federal en ma-teria hdrica, los estados provinciales adoptaron los principios rectores de poltica hdrica mediante un tratado denominado Acuerdo Federal del Agua suscripto el 08/08/2003. Sobre los mismos, puede consultarse a Enriquez, Ignacio Oscar y Magnani, Csar Ral: Hacia una poltica hdrica para la Repblica Argentina, en: Incorporacin de los prin-cipios de la gestin integrada de recursos hdricos en los marcos legales de Amrica Lati-na, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2005, pg 123.


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especialmente por la complejidad general que presenta actualmente el desarrollo de los asuntos y polticas pblicas79.

La historia transitada nos demuestra cmo el agua en el desarrollo nacional ha generado y potenciado las tensiones propias del federalismo, tensiones que deben concluir en el equilibrio entre lo general y lo local. Es seguramente ste uno de los grandes desafos que se presentan hacia el futuro, siendo el camino adecuado la concertacin regional entre las provincias que comparten recursos hdricos.

Tambin es posible advertir que en torno al recurso hdrico se ha conformado una institucionalidad muy particular desde el mismo nacimiento de la patria, que conjuga por un lado la independencia tcnica y poltica de las autoridades estatales con la notoria participacin de los usuarios aglutinados en consorcios. Esto muestra que a travs de los aos el vital elemento se ha manifestado como un significativo articulador de las necesidades sociales, aspecto que seguramente debe ser potenciado en el futuro.

Parte de esta institucionalidad, se refleja en la temprana regulacin que el recurso hdrico encontr en las leyes provinciales. Los viejos y nuevos textos legislativos dictados en cada provincia son el reflejo de la diversidad geosocial existente y ha permitido adecuar el orden normativo a las necesidades de cada regin. Sin lugar a dudas, la experiencia desarrollada en el derecho provincial comparado ha de permitir afrontar los futuros desafos en la medida en que se presenten.

Con seguridad, el desarrollo de los institutos que regulan el acceso al agua presenta por dems una clara direccionalidad hacia la tutela de la dignidad de la persona. Desde el antiguo uso comn a la tutela del acceso al agua como derecho humano ha corrido mucha agua bajo los puentes, siendo necesario continuar dicho trayecto mediante una clara definicin de las responsabilidades individuales y colectivas en la materia.

Tambin hemos podido observar que el cuidado de la calidad hdrica y ambiental se ha desarrollado en forma continua desde el inicio

79 Toffler, Alwin: El shock del futuro, Plaza & Janes, Barcelona, 1993, pg. 472 advierte con claridad que la poltica social se ha vuelto impredecible a causa de la incapacidad social de seguir el ritmo de los cambios contemporneos, lo que afecta los procesos de decisin.

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de la argentinidad. Sin embargo, la visin postindustrial de la naturaleza exige reformular instrumentos y polticas, procurndose el logro de una gestin eficiente en materia de preservacin de las aguas.

Sin embargo y muy relacionado a otras facetas del problema ambiental, el fenmeno del cambio climtico se presenta en la actualidad como un problema preocupante que cierne un futuro amenazante. Tal contingencia ambiental exige la inmediata reaccin social mediante programas de disminucin de la vulnerabilidad que permitan morigerar las consecuencias anunciadas mediante una adecuacin de la oferta y la demanda del agua.

Afortunadamente, sobre gran parte de los ejes temticos que hemos analizados se ha conformado un consenso poltico entre las distintas provincias que componen la Repblica Argentina. Esta claridad de pensamiento, ilustrada por medio centenar de principios de poltica hdrica concertados federalmente, es una fortaleza indiscutida a la hora de plantearnos el futuro que pretendemos construir.

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