DERECHO ADMINISTRATIVO_________________________________________LECCIÓN 16

LECCIÓN 16: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. PRINCIPIOS DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. EL ÁMBITO DE LA LEY. FASES DEL

PROCEDIMIENTO: FINALIZACIÓN.

24/03/10

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Es un conjunto de actos. Los actos administrativos, a diferencia de los actos jurídico privados, se dictan mediante un procedimiento. Los particulares no necesitan seguir un procedimiento para comprar, por ejemplo, en el ámbito jurídico privado. Son el resultado de un largo camino, una producción regulada. El procedimiento consiste en un conjunto de actos de la Administración o Administraciones; pero también puede haber actos del administrado (como las solicitudes). Se dictan actos de distinto valor, muchos de ellos son instrumentales de la decisión que se adoptará al final del procedimiento pero cada uno de éstos tiene su instrumentalidad.

¿Por qué se da un procedimiento administrativo para las Administraciones y no para los particulares?

En primer lugar, dicen los teóricos que para conseguir una satisfacción más eficaz del interés general, más legalidad, más acierto de las decisiones administrativas. Pero, en segundo lugar, el procedimiento es una garantía para el particular, da seguridad jurídica, estamos ante un círculo de protección (procedimiento, recursos administrativos y recurso contencioso-administrativo). Gracias al procedimiento el particular puede manifestar su punto de vista antes de que se tome la decisión administrativa. Por el contrario, la jurisdicción contencioso-administrativa actúa a posteriori. Para que la garantía sea más completa, el procedimiento completa esta garantía jurisdiccional ya que el particular, ya que el particular puede poner sobre la mesa cuestiones de oportunidad o de conveniencia, cosa que no podrá hacer ante los Tribunales.

En el procedimiento administrativo pueden ponerse estos temas sobre la mesa, en cambio en el procedimiento jurisdiccional sólo podrán ponerse cuestiones de legalidad. Estamos ante una técnica que, gracias al procedimiento, se utiliza para democratizar las decisiones administrativas, es decir, el procedimiento permite una participación de los ciudadanos en la toma de decisiones. Art. 105.a) habla de los Reglamentos y el art. 105.c) de los actos administrativos.

Se debería distinguir entre proceso y procedimiento: el proceso es una tramitación ante un órgano jurisdiccional y el procedimiento es una tramitación ante un órgano administrativo. Tienen cosas en común.

También se debería diferenciar entre procedimiento y expediente: el procedimiento es un conjunto de actos y, en cambio, el expediente es una actividad de constancia, es un conjunto

de actos y documentos escritos en los que se refleja el procedimiento. Es un procedimiento hecho en papel.

Existen diferentes clases de procedimiento:

1. Nosotros estudiaremos el procedimiento común (quien está legitimado para regular este procedimiento es el Estado) que es el que contiene más garantías, pero aparte existen procedimientos específicos.

2. Podemos hablar también de procedimientos declarativos (regulan la manera de producir los actos declarativos, como el procedimiento sancionador) y ejecutivos (regulan la manera de producir los actos ejecutivos).

3. Si tenemos en cuenta el factor tiempo, el procedimiento puede ser ordinario, sumario o de urgencia. Lo normal es que las normas regulen los procedimientos ordinarios pero, a veces, también los de urgencia (con los cuales algunos términos se abrevian o eliminan por lo que pueden disminuirse las garantías). De manera general, en el artículo 50 LPAC se habla del procedimiento de urgencia, refiriéndose a la tramitación de urgencia. En definitiva, según la LPAC todos los procedimientos pueden ser de urgencia se restringen los plazos para tramitar; pero, además, hay leyes específicas que prevén la tramitación de urgencia que restringen el tiempo además de suprimir algunos trámites.

4. Procedimiento de carácter arbitral. Los procedimientos normales son sencillos, la Administración por un lado y uno o dos administrados por el otro. Pero hay procedimientos más complejos que la doctrina ha clasificado como arbitrales que se caracterizan porque pueden darse intereses contrapuestos entre los administrados y, por tanto, se encuentra la Administración por un lado que está entre dos personas que tienen intereses contrapuestos. En este caso, el procedimiento se parece más a un proceso y la Administración se asemeja a la posición de juez.

Ej.: la Administración sanciona a un empresario que ha sido denunciado por un trabajador, hay contraposición de intereses entre el trabajador y el patrón.

Ámbito de aplicación

La norma que regulará el procedimiento administrativo común es la LPAC. El título sexto habla sobre disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. ¿Ahora bien, esta ley del procedimiento es sólo una ley de procedimiento? Esta ley también regula los actos administrativos, regula también la potestad sancionadora, regula la responsabilidad, los temas de organización, la organización administrativa, habla de las personas interesadas… Es una ley muy completa.

Esta norma regula el procedimiento administrativo y lo hace porque la CE dice en el artículo 149.1.8 CE que es competencia exclusiva del Estado. Se aplicará a todas las administraciones territoriales, sin perjuicio de las especialidades propias de las CCAA.

La LPAC regula las garantías más importantes de los trámites más importantes. Así pues, la LPAC, también regula a las CCAA.

Respecto a las corporaciones locales que tienen la LBRL (Ley Básica de Régimen Local), la LPAC se aplica supletoriamente. En lo que respecta a las administraciones instrumentales también se aplicará esta ley; también se dan entes que tienen forma pública de personificación que actúan sometidos a esta ley. Los colegios actúan sometido a Derecho Público o Privado y cuando pero cuando son funciones públicas también se someten a la LPAC.

Principios que informan este procedimiento administrativo común

Debemos destacar un par de principios: el principio contradictorio, el de economía procesal, el de oficialidad, el de gratuidad y el de transparencia:

* Principio de carácter contradictorio: no sólo es una nota de procedimiento sino también de proceso. Hay que dar al interesado la posibilidad de plantear su punto de vista y eso se debe hacer antes de que la Administración decida. Las partes pueden defender los intereses que están en juego. Los interesados tienen, entonces, una serie de derechos: como el estado de tramitación, pueden aportar documentos, formular alegaciones en cualquier momento del procedimiento, derecho de audiencia y vista del expediente (no en todos los procedimientos), derecho a proponer pruebas y a intervenir en su práctica, a interponer recursos, etc. Hay contradicción porque la Administración puede hacer cosas pero los particulares también. Si se niegan estos derechos el acto final será anulable por defecto de forma o de procedimiento.

* Principio de economía procesal: este principio derivaría del principio de eficacia administrativa previsto en el artículo 103 CE y también reflejado en el artículo 3 LPAC.

A) En el artículo 73 LPAC se ve la posibilidad de acumular expedientes que sean de identidad sustancial o de conexión mínima.

B) En el artículo 75.1 LPAC se habla sobre la impulsión simultánea del procedimiento siempre que se pueda (mediante una sola resolución se pide un informe).

C) En el artículo 67 LPAC se habla de la validación de los actos anulables que entra dentro del principio de economía procesal.

D) En el artículo 66 se dice que la Administración debe conservar los actos y los trámites aunque se cometa un vicio de forma.

* Principio de oficialidad: hay una gran diferencia entre el procedimiento civil donde rige el principio dispositivo (las partes disponen del proceso) y el procedimiento administrativo donde la Administración es la protagonista y, por ello, el artículo 54.1 LPAC dice que el procedimiento se ha de impulsar de oficio con todos los trámites, es decir, los particulares no tienen porqué guiar el procedimiento puesto que la Administración es la gestora de los intereses públicos. El artículo 78.1 LPAC dice prácticamente lo mismo que el artículo mencionado anteriormente. El artículo 80.2 LPAC habla de la apertura del periodo de prueba y el artículo 42 LPAC dice que la Administración está obligada a resolver los recursos pasando por todos los trámites.

* Principio de gratuidad: el procedimiento es gratuito y, además, no se exige la presencia de ningún abogado o procurador. Hay algunas excepciones en esta regla general: la

Administración puede exigir tasas de prestación de determinados servicios, también los gastos que se puedan derivar de las prácticas de las pruebas. No en todos los procedimientos hay prueba. Cada procedimiento exige trámites distintos.

* Principio de transparencia: hay dos niveles de trasparencia El nivel de procedimiento administrativo y nos falta una ley de transparencia para cosas que no están dentro del procedimiento. A nivel de procedimiento administrativo, al menos, tienen un reglamento de la misma relación historia al principio de publicidad y de secretismo. La ley del 58 intenta dar unos pasos para intentar que el procedimiento deje de ser un secreto para los interesados y prevé toda una serie de técnicas como la prevista en el artículo 87: se prevén las informaciones públicas de carácter facultativo, el trámite de vista, etc.

En lo que respecta a la evolución de la Constitución, el año 1978, donde el artículo 105. B CE dice que la ley regulará el acceso de los archivos y registros administrativos.

Este artículo se empieza a desplegar a nivel local, ya había una tradición de transparencia ya que las sesiones plenarias habían tenido un carácter público tradicionalmente y la ley del 85 de Régimen Local establece nuevas técnicas para la transparencia; en su artículo 70.2 ya se obligaba a publicar las ordenanzas.

31/03/10

La LPAC también despliega el artículo 105 CE. Habla del carácter instrumental que tienen las Administraciones a la hora de garantizar la transparencia de los procedimientos.

A nivel legislativo, tiene en cuenta la LPAC DEL ’58 que prevé audiencias públicas, informaciones públicas que permiten a los administrados ver la totalidad del expediente.

Se reconoce el derecho a conocer el estado de la tramitación del proceso y, como novedad, se permite adquirir copias del documento que contienen los procedimientos.

Estos derechos, a excepción de las informaciones públicas, sólo los disfrutan los interesados mientras el proceso esté en marcha. Además, se reconocen otros derechos en el artículo 35.

Por ejemplo, existe el derecho a identificar a las autoridades (art. 35 b LPAC) y al personal al servicio de las Administraciones Públicas. Derecho a información (art. 35 g LPAC). Derecho a acceder a los archivos y registros públicos, no sólo previsto en esta ley también en otras siempre y cuando el procedimiento ya haya acabado.

No se pueden adquirir copias de los procesos relativos a la intimidad de las personas y los relativos a la defensa y secreto de Estado.

LA FIGURA DEL INTERESADO

A excepción de supuestos de acción popular, la promoción de un procedimiento exige una cualificación especial, es decir, una especial relación entre el sujeto y el objeto conocido como legitimación.

En los acasos de acción popular, sin embargo, no es necesaria la legitimación:

- Ámbito urbanístico.- Patrimonio histórico.- Costas.- Actividad clasificada.

En función de la legitimación se puede intervenir o iniciar un procedimiento (art. 31 LPAC). Los interesados son, pues, los que promueven un procedimiento, los titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos.

Por ejemplo: un estudiante que quiere matricularse de x asignatura.

Se relaciona el concepto de interés legítimo con el de perjuicio (le puede otorgar al interesado un beneficio o evitar un perjuicio, por ello, se está interesado en la resolución del procedimiento).

P.ej.: B construye un edificio más alto de lo permitido. A es titular de derechos subjetivos y B de intereses legítimos. Hay interés legítimo por parte de B puesto que puede salir beneficiado o que se evite un perjuicio, puede haber licencia ilegal o extralimitación en la construcción.

Un particular, ya sea titular de un derecho subjetivo o tenga interés legítimo, está capacitado para iniciar el procedimiento y si lo hacen tendrán la condición de interesado, art. 31 LPAC.

Art. 31.1.a) LPAC los que promuevan el procedimiento pueden tener intereses legítimos individuales o colectivos. No cualquiera puede promover un procedimiento sino es titular de un derecho subjetivo o tenga un interés legítimo, a excepción de la acción popular mencionada anteriormente.

Hay mucha jurisprudencia que trata de matizar este tema. Dicen que hay interés legítimo cuando hay interés competitivo, interés profesional o vecinal.

Interés competitivo: propietario de una gasolinera puede impugnar otra gasolinera por no respetar los límites de distancia.

Interés profesional o de carrera: se impugna una disminución de plazas. Interés vecinal: un señor (vecino) impugna una decisión municipal en el que se acuerda

donde se localizarán las ferias.

El Tribunal Constitucional dice que si el tema que se discute entra dentro de los objetos y finalidades de una asociación, ésta estará legitimada. Para saber si está legitimada se deberá acudir a sus Estatutos.

En este ámbito, se da la problemática de los sindicatos por ver en qué circunstancias están éstas legitimadas para impugnar.

14/04/10

En el artículo 31 LPAC encontramos definido el concepto de interesado:

Art. 31.1 a)

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

A) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

La ley antigua distinguía entre intereses directos o personales, sin embargo, la actual LPAC distingue los intereses en individuales o colectivos. El cambio es propiciado por la promulgación de la Constitución Española de 1978 que, en su artículo 24, habla de los intereses legítimos <<todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión>>.

Una sentencia del Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que el concepto de interés legítimo previsto en la Constitución amparaba tanto los intereses indirectos como los directos, es decir, no sólo cubría los intereses individuales y personales sino que también cubría los intereses colectivos. Ambos pueden considerarse legítimos.

En el artículo 7.3 de la LOPJ se afirma que el Poder Judicial protegerá los derechos y también los intereses legítimos, tanto individuales como colectivos.

Sin embargo, la LOPJ no es la única ley que hace mención a los intereses legítimos colectivos sino que existen otras que también potencian esta legitimación como, por ejemplo, la Ley Básica del Régimen Local en sus artículos 72 y 18.1 g), la Ley de Haciendas Locales en su artículo 151 y la Ley Jurisdiccional en sus artículos 18 y 19.

Todo este asunto de los intereses legítimos aparece vinculado a la cláusula del Estado Social previsto en los artículos 1 y 9.2 de la CE.

La potenciación a la legitimación colectiva promueve la igualdad, la libertad de los individuos y grupos para que sean realmente efectivas.

Art. 31.1 b)

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

B) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

No son sólo interesados los que promuevan el procedimiento sino también los que intervengan en uno ya iniciado siendo titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos.

Éstos son caracterizados como interesados extra legem cuyo interés no tiene que ver con que hayan iniciado el procedimiento o hayan intervenido en éste sino porque tengan derechos que puedan verse afectados por la resolución del procedimiento en sí.

Art. 31.1 c)

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

C) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Se añade algo más al apartado anterior, el interesado debe comparecer en el procedimiento.

La LPAC otorga el papel de protagonista a los interesados junto a la Administración. La LPAC regula los derechos del interesado, su intervención en el procedimiento, etc. Los derechos del interesado son, entre otros: sólo el interesado podrá solicitar los actos de instrucción (art. 78), pueden formular alegaciones en cualquier momento (art. 79), pueden promover, presenciar y practicar pruebas, tienen derecho a una notificación personal, derecho a recurrir las resoluciones, conocer el estado de tramitación del acto, conseguir copias de los documentos del procedimiento, etc. Todos éstos son derechos que únicamente pueden ejercer los interesados.

CAPACIDAD DE ACTUAR (art. 30 LPAC) ANTE LA ADMINISTRACIÓN

La capacidad de actuar del interesado está regulada de manera muy amplia dejando que, incluso, el menor de edad pueda actuar sin la intervención de quien ejerza, en su caso, la patria potestad.

REPRESENTACIÓN (art. 32) ANTE LA ADMINISTRACIÓN

Las personas capacitadas pueden ser representadas por ellas mismas pero pueden solicitar, también, a terceras personas, que estén capacitadas, que les represente. Con ello se quiere decir que no tiene porque ser un profesional del derecho el representante sino que puede hacerlo cualquiera con capacidad jurídica y de actuar.

El artículo 32.3 LPAC aclara, sin embargo, que ante determinados actos debe acreditarse la representación por cualquier medio válido o mediante declaración en comparecencia para evitar defectos en materia de representación.

ESTRUCTURA DEL PROCESO

Hay una fase de iniciación del procedimiento, una fase intermedia, donde se dan los actos de instrucción y otra fase de finalización.

La fase de iniciación puede iniciarse por dos vías ambas reguladas en el artículo 68 LPAC:

De oficio: lo hace por propia iniciativa el órgano competente porque se ha producido una denuncia o por mandato de órganos superiores o por sugerencia de otro órgano que no tiene porqué ser superior.Este acto de incoación del procedimiento es un acto de trámite. Puede que antes de incoar el procedimiento, la Administración lleve a cabo una serie de actuaciones y diligencias previas.Hay procedimientos que no pueden iniciarse de oficio sino que es necesaria la intervención del particular interesado. P.ej.: una beca, una matrícula, etc.Hay otros procedimientos que pueden iniciarse ya sea de oficio o por solicitud de la persona interesado. P.ej.: planos urbanísticos.

16/04/10

A solicitud de la persona interesada: tradicionalmente, se iniciaban mediante un escrito que se conocía por el nombre de instancia. Ahora la ley habla de solicitud de iniciación.El artículo 70 LPAC establece los requisitos que debe tener el escrito en cuestión: nombre y apellidos y, en su caso, el de la persona que le represente, también la identificación del medio preferente o el lugar donde deben realizarse las notificaciones.Tradicionalmente se exigía también la presentación del DNI, con esto lo que se quería era obligar a la población a que fuera a hacérselo.El contenido del escrito debe estar formado por los hechos las razones y la petición. La ley antigua hablaba de hechos, razones y súplica. Es más democrático, sin embargo, hablar de petición puesto que el ciudadano pide y el súbdito suplica aunque, actualmente, se mantiene el concepto de suplica para los tribunales.También es necesaria la firma y la acreditación de la voluntad por un medio pertinente. Por último, debe fijarse el órgano, el centro y la unidad administrativa a la que se dirige la solicitud.Sin embargo, no basta realizar lo que explica el artículo 70 LPAC puesto que estos requisitos son básicos, luego hay que fijarse en los requisitos de cada procedimiento específico.En el caso en el que se omitan alguno de los requisitos exigidos, la Administración permite subsanarlos en el plazo de diez días incluso para mejorarlo pero n podrá rechazarlo por no estar correctamente estipulado.Además, en el artículo 70.4 LPAC se prevé que la Administración pueda conferir modelos y sistemas normalizados (impresos a rellenar).¿Dónde debería presentarse la solicitud en caso de hacerlo por escrito? Lo más aconsejable es que se presente en el registro del órgano que debe resolver (art. 38.4 LPAC). Sin embargo, puede presentarse en cualquier registro de otro órgano, incluso pueden presentarse en la Administración del Estado aún yendo dirigidos a algún órgano de la Administración de las Comunidades Autónomas.Además, puede presentarse en cualquier Administración (aunque sea de carácter local) siempre que exista un convenio entre las pertinentes Administraciones.Un sistema muy utilizado son las oficinas de correo aunque lo correcto es hacerlo a sobre abierto para que el funcionario pueda poner el día y hora en el que se ha presentado el escrito en cuestión.También pueda presentarse en representaciones diplomáticas u oficinas consulares y en cualquier otra que establezcan las disposiciones vigentes.Es mejor, sin embargo, presentarlo en el registro del órgano que ha de resolver porque, en caso de silencio administrativo, el plazo comienza en el momento en el que llega a la Administración y, si debe transferirse de un órgano a otro, se pierde demasiado tiempo (art. 42.3 b).

Jurisprudencia en relación a la presentación de solicitudes, tanto de oficio como a solicitud del interesado:Se ha llegado a admitir la solicitud en los Juzgados de Guardia que ni siquiera es un órgano de la Administración para poder demostrar que existía la voluntad de presentarlos aunque no pudiera hacerlo en el órgano competente. También, se ha llegado a admitir una solicitud en la cárcel.Efectos de la iniciación de oficio o solicitud de la persona interesada:1. Obligación de resolver (art. 42.1 LPAC) por lo que se dice que el silencio

administrativo es una patología. El defensor del pueblo, entre otras competencias, debe velar porque la Administración resuelva.

2. La Administración debe impulsar, de oficio, con todos sus trámites el procedimiento (art. 74.1 LPAC) para llegar a la decisión final.

3. Prioridad (art. 74.2 LPAC): la tramitación de los expedientes debe realizarse según el orden de entrada, salvo excepciones que deben venir motivadas.A veces el día y la hora de la solicitud puede ser prioritario a la hora de la tramitación, prior in tempore potior in iure.

4. La Administración, en algunos casos, una vez incoado el procedimiento puede tomar medidas cautelares para procurar la eficacia del procedimiento.

La fase intermedia (actos de instrucción) es un conjunto de actos con carácter instrumental que ayudan a la Administración a tomar una decisión. Estos actos son las informaciones públicas, las audiencias previas, etc.

La doctrina los clasifica según si son internos (informes), externos (alegaciones, informaciones públicas) o mixtos (pruebas, ya que interviene tanto la Administración como el administrado).

ACTOS DE CARÁCTER EXTERNO Alegaciones: ¿existe una fase de alegaciones en el procedimiento? No se da una fase

propia para realizar alegaciones (art. 79 LPAC): pueden realizarse en cualquier momento del procedimiento, si éstas no se tienen en cuenta se tacharía de incongruente el comportamiento de la Administración.Estas alegaciones, únicamente, puede realizarlas el interesado siempre y cuando la Administración no haya resuelto. Si no eres interesado, sólo en el periodo de información pública, podrás presentar alegaciones. Las alegaciones son los derechos que tiene la persona en concreto y los hechos ocurridos para fundamentar la petición.¿Cuál es el valor que tienen las alegaciones? La Administración debe tenerlas en cuenta ya sea para aceptarlas o para rechazarlas, artículo 79 LPAC.

Informaciones públicas (art. 86 LPAC): ¿dónde se encuentran colocadas en el procedimiento? Se encuentran en el principio precedidas, únicamente, por la aprobación inicial.Podrán acudir tanto los interesados como los que no. Sin embargo, el hecho de personarse en una información pública y hacer alegaciones no convierte a esa persona en interesado. Además, si el interesado no interviene en la información pública no pierde la condición de interesado.

En general, las informaciones públicas tienen un carácter potestativo y sólo se llevarán a cabo cuando el procedimiento lo requiera. Sin embargo, existen otras de carácter obligatorio (ej.: tramitación de planes urbanísticos) sino se hiciera estaríamos ante la omisión de un trámite esencial y sería el procedimiento nulo de pleno derecho.

21/04/10Las informaciones públicas son alegaciones especiales que deben anunciarse en los periódicos oficiales (BOE, BOIB, etc.) en un plazo no inferior a 20 días. El anuncio debe concretar el lugar, el término para hacer las alegaciones, etc.El artículo 86 LPAC dice que las informaciones públicas son obligatorias. ¿Qué valor tienen las informaciones públicas? La Administración debe tenerlas en cuenta. En muchos procedimientos especiales, a veces, se agrupan por temas. Deben discutirse las alegaciones, estudiarlas y, finalmente, aprobarlas o rechazarlas.Como aparece en el artículo 86.3 LPAC quien presente alegaciones tiene derecho a recibir una respuesta razonable.

Audiencia en el procedimiento (art. 84 LPAC): tradicionalmente se consideraba un trámite sagrado.Actualmente, existen procedimientos, como el sancionador, en los que es necesario y otros en los que no se da. El artículo 105.c CE dice que la ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.Además en el artículo 84 LPAC se establece que la audiencia se da una vez instruido el procedimiento e, inmediatamente, antes de redactar la propuesta de resolución (se coloca, por tanto, al final del procedimiento). La finalidad de la audiencia es dar a conocer a las personas interesadas la totalidad del expediente.Los interesados en un plazo superior a diez días e inferior a veinte podrán alegar y presentar los documentos o justificaciones que estimen pertinentes. Se pueden realizar alegaciones en todo momento ya que se dan distintos trámites a lo largo del procedimiento que lo permiten (es un secreto escondido).Se puede distinguir entre los dos derechos de los artículos 84.1 (Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5.) y 84.2 LPAC (Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes).La doctrina cree que el artículo 84 LPAC duplica el artículo 79 LPAC y se plantea la cuestión de si el interesado puede presentar alegaciones en todo momento, ¿por qué establecer el trámite de audiencia? A esto se responde que no hay duplicación ya que la audiencia lo que pretende es dar a conocer la totalidad del expediente antes de que se redacte la propuesta de resolución, por lo que el administrado podrá revisar, tomar nota, etc. del expediente. Después de ello, el interesado, podrá realizar alegaciones.La omisión de este trámite puede anular el procedimiento (indefensión) aunque, como ya se ha dicho, este trámite no se da siempre sino que suele darse en los procedimientos sancionatorios.

ACTOS DE CARÁCTER INTERNO

Concretamente, nos basaremos en los informes (los actos internos de la Administración). Un informe es una declaración de oficio, es un acto administrativo emitido por órganos que tienen como finalidad iluminar, aconsejar o ilustrar al órgano que debe tomar la decisión; proporcionar a los órganos decisorios elementos de oficio para que llegue a tomar una decisión justa.

Si tenemos en cuenta su obligatoriedad, el informe puede ser facultativo (no obligatorio solicitar el informe) o preceptivo (obligatorio solicitar el informe). En general, los informes son facultativos, artículo 83 LPAC.

Los facultativos no tienen porqué pedirse por lo que se exige que se razone la razón que les lleva a no solicitarlos.

Precisamente, para garantizar la eficacia del procedimiento se exige que el órgano activo fundamente la conveniencia de reclamar dichos informes (motivación).

Desde el punto de vista de la eficacia jurídica los informes pueden ser vinculantes (el órgano activo ha de resolver en el sentido en el que el otro órgano se ha pronunciado) o no vinculantes (no tiene porqué hacer caso al órgano que haya dictado el informe). En general, los informes son no vinculantes.

Que no sea vinculante significa que el órgano activo tiene libertad para seguir, o no, el informe aunque si se aleja del consejo del otro órgano deberá motivarse. Por esta razón, deben darse buenos motivos puestos que estamos hablando de una libertad relativa. Esta técnica es útil para controlar la actuación de los órganos.

23/04/10

LA PRUEBALos principios que informan la prueba son los siguientes: Gran flexibilidad: los interesados, en cualquier momento, pueden presentar documentos y pruebas.En el procedimiento administrativo rige el principio de oficialidad o inquisitivo previsto en el art. 80.2 LPAC. Es el instructor el encargado de dar el primer paso abriendo el periodo de prueba siempre que no haya problemas en los hechos. Estas pruebas deben realizarse en presencia y participación de los interesados.Otro principio es el de libertad: en el artículo 80.1 LPAC se aclara que los hechos se pueden presentar por cualquier medio de prueba, previstos en el CC y la LEC. Se pueden presentar en cualquier momento pero, sobre todo, en el periodo de prueba.Para acabar podríamos hablar de los actos de inspección. La Administración tiene inspectores que, de tanto en tanto, levantan actos a los administrados. Debemos decir que:

- Los actos son una prueba, no una simple denuncia.- Los inspectores han de constatar hechos, no cualificaciones jurídicas, no juicios

de valor. Estos actos no son la prueba más importante y, por tanto, han de prevalecer ante otras pruebas, es una prueba más. Antes resultaba que si el inspector dictaba un acto era muy difícil presentar pruebas contra dicho acto.

FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTOEn según qué procedimientos hay una propuesta de resolución que eleva el instructor al órgano que ha de resolver. Se hace después de la información pública y antes de la consulta al consejo consultivo. Cosa distinta son las propuestas que formulan los tribunales que seleccionan personal. Estas propuestas ya vinculan al órgano al cual siguen y si las quieren modificar se debe hacer una revisión de oficio. Estos tribunales son los que tienen la última palabra, el órgano superior sólo la ratifica.Respecto a la fase de finalización, hemos de decir que, normalmente, finaliza por una decisión de la administración pero también puede acabar por decisión del interesado (desistimiento y renuncia). También puede acabar por inactividad del interesado, por caducidad. Puede acabar mediante un convenio, etc.

Final del procedimiento mediante una resoluciónEs una decisión que pone fin al procedimiento, que resuelve las decisiones de fondo del procedimiento y que resuelve las cuestiones planteadas. Se coloca al final del procedimiento y es la forma más normal de acabarlo. El artículo 89.3 dice que deberán motivarse, únicamente, en los casos previstos en el artículo 54 LPAC.La resolución se debe dar según los términos establecidos legalmente.En cuanto al contenido de la resolución y la congruencia de éste, aparece reflejado en los artículos 89.1 y 113.3 LPAC.A nivel de procedimiento administrativo rige el principio de congruencia aunque un poco modulado. En el artículo 89.1 LPAC se prevé que <<la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo>>. La Administración debe tener en cuenta cualquier otro tema que en la tramitación del expediente se haya podido evidenciar.En definitiva, lo más normal sería acabar con una resolución que es la decisión contenida en un acto administrativo.

Final del procedimiento por la decisión del interesadoPuede que el interesado vuelva atrás y desista del procedimiento. Por tanto, es muy importante, el procedimiento será abandonado por la persona que lo ha instado. El desistimiento y la renuncia se caracterizan por el abandonamiento de la acción inicialmente comenzada por el interesado.En la renuncia, se renuncia a los derechos y en el desistimiento se desiste de una petición concreta, de una solicitud, de un procedimiento, etc. Lo más común es desistir. Ambos son actos del administrado que exigirá una aceptación expresa de la Administración. A veces es más complicado cuando hay varios interesados y uno de ellos desiste puesto que el procedimiento seguirá para el resto.Puede suceder que el procedimiento afecte al interés general y la Administración, en ese caso, prohíbe el desistimiento.

Final del procedimiento por inactividad del interesadoLa Administración solicita que el administrado lleve a cabo alguna acción/ actividad esencial para el procedimiento y no lo hace por lo que el procedimiento finalizad por caducidad. Esto

viene regulado en el artículo 92 LPAC y dice que si el administrado no actúa, el procedimiento caduca a los tres meses.En primer lugar, nos encontramos en un procedimiento iniciado a solicitud del interesado. En segundo lugar, se debe producir una paralización del procedimiento por causa imputable al interesado y no a la Administración. Este precepto se refiere a cualquier pasividad puesto que, en general, no produce la caducidad si no que provoca la pérdida del trámite, art. 92.2 LPAC. Por lo que sólo se producirá la caducidad cuando no se realice un trámite indispensable para que la Administración pueda resolver.Por ejemplo: un laboratorio quiere legalizar un fármaco e inicia el procedimiento. La Administración le dice que le envíe una prueba para poder analizarla per, el laboratorio no la envía. La Administración no podrá resolver y el procedimiento caducará.La Administración debe advertir que, al cabo de tres meses, se debe presentar la prueba y que transcurrido este plazo, se producirá la caducidad.Pero la Ley 30/1992 previó un nuevo tipo de caducidad: es la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio por la Administración. Es decir, se inicia un procedimiento de oficio del que deriva un acto de gravamen y la Administración no resuelve dentro del plazo establecido, el procedimiento caducará, art. 44.2 LPAC. Este artículo distingue entre los procedimientos iniciados de oficio de los que derivará un acto favorable de aquellos, también iniciados de oficio, de los que derivará un acto favorable.P.ej.: un proceso sancionador, se debe resolver en seis meses, si no lo hace, éste caducará.

Final del procedimiento mediante un convenioAntes de la ley del 92 no existía esta manera de dar fin a un procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo está previsto para acabar con un acto administrativo. Sin embargo, ahora, por influencia del procedimiento alemán, se prevé que el acto pueda acabar mediante un convenio o un contrato. La Administración es consciente de que hay muchas cosas que se pactan entre la Administración y los particulares, sobre todo, convenios de gestión. En definitiva, el artículo 88 LPAC innova y fija un marco en el que se deberá acudir a las Administraciones a la hora de celebrar el convenio.

28/04/10

MANERAS DE FINALIZAR UN PROCEDIMIENTO

Mediante un convenio: terminación convencional, art. 88 LPAC.

Sin embargo, esta forma de dar fin al procedimiento tiene ciertos límites:

- El convenio no puede ser contrario al ordenamiento jurídico.- Las materias que en él se traten deben ser susceptibles de transacción.- Dichos convenios deben tener como fin satisfacer el interés público.- Deben tener el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en cada

caso, prevea la disposición que lo regule.- Los convenios no podrán comprometer el ejercicio de potestades públicas

(según la jurisprudencia). Sobre todo, en los convenios de planeamiento.

El procedimiento puede acabarse mediante un convenio o insertarse en el procedimiento, vinculando o no, a la resolución definitiva.

Constantemente se celebran convenios por lo que el artículo 88 intenta fijar un marco que regule esta forma de dar fin al procedimiento administrativo. A menudo, estos convenios son atípicos, es decir, no aparecen previstos legalmente.

El artículo 87.2 LPAC establece que también darán fin al procedimiento las causas sobrevenidas que imposibiliten la continuación del mismo. Ej.: inexistencia, pérdida o destrucción (física o jurídica) del objeto, pérdida de competencia, etc.

SILENCIO

Normalmente un procedimiento termina con una resolución aunque esto no sucede siempre. ¿Qué ocurre cuando la Administración no resuelve? ¿La petición queda estimada o, por el contrario, se entiende desestimada?

En Francia, donde la jurisdicción contencioso-administrativa se encargaba de la revisión de actos, alrededor del año 1900, se planteó esta diplomática y se dijo, en un principio, que si la Administración calla el Consejo de Estado no podrá fiscalizar esta inactividad. Pero, finalmente, deciden que si la Administración no contesta se entenderá desestimada la petición aunque esta decisión podrá ser recurrida para evitar, de este modo, la indefensión puesto que si no la Administración lo hubiera tenido muy fácil para desestimar todo tipo de peticiones.

No resolver peticiones o recursos se entiende como una inactividad formal aunque existen más tipos de inactividad. Por ejemplo, otro tipo de inactividad sería cuando la Administración no ejecuta las sentencias. Y otro tipo sería la inactividad material o prestacional (la Administración no paga al funcionario al final de mes, por ejemplo).

Históricamente, la ley del ’58 (la antigua LPAC) decía que la Administración tiene el deber de resolver las peticiones y recursos, incluso cuando aparece la figura del Defensor del Pueblo, el particular puede dirigir a él sus quejas ante el silencio administrativo.

La ley, en aquella época, entendía el silencio de manera negativa, por lo que se debía entender desestimada la petición.

En relación a las peticiones, si el silencio se producía por tres meses, el particular debía denunciar por mora y si se alargaba tres meses más se entendía desestimada la petición. Era necesario haber denunciado la mora.

En el caso de las resoluciones, la Administración podía dictar una resolución tardana, es decir, después de haber transcurrido los seis meses arriba explicados. Podía recurrirse dicha resolución siempre que no afectara a los intereses de terceros. Sin embargo, el particular tenía el plazo de un año, desde el silencio administrativo, para interponer un recurso contencioso-administrativo, contra la presunta desestimación.

En vía de recursos, al darse el silencio administrativo no era necesario denunciar la mora. Ante el recurso de alzada se entendía desestimado a los tres meses de silencio, en el de reposición bastaba con uno.

Ante la desestimación de estos recursos podía interponerse el recurso contencioso-administrativo.

Cuando entra en vigor la actual LPAC se entiende que el silencio es positivo, al contrario que antes de la entrada de la mencionada ley, por lo que se exige a la Administración que resuelva puesto que si no se entenderá estimada la petición.

¿Antes de la entrada en vigor de la actual LPAC existían supuestos de silencio positivo? En la regla general del silencio negativo se daban una serie de excepciones, normalmente en el campo de las autorizaciones y aprobaciones (tutela administrativa, policía, etc.).

Ej.: un particular para realizar una actividad privada necesitaba autorización. Por ejemplo la licencia de obras, en el campo del urbanismo, puesto que es competencia de los Poderes Públicos autorizar una obra.

En resumen, era totalmente normal que si un particular quería realizar una actividad privada acudiera a solicitar la autorización pertinente. En estos casos, se daba el silencio administrativo puesto que existía cierto plazo para vetar la autorización o aprobación pero una vez transcurrido, se entendía estimada.

Otra excepción se producía, cuando transcurrido el plazo para resolver, el particular denunciaba la mora y se producía la subrogación, es decir, se transfería el asunto a otra Administración. Por ejemplo, se pasaba del municipio a la provincia que tendrá otro mes de plazo antes de darse el silencio administrativo.

El artículo 41.2 de la Ley de Suelo decía que para aprobar un plan se establecía un trámite y que la Administración tenía 6 meses para resolver. Si transcurridos éstos no se había resuelto, el plan se entendía aprobado.

Otra excepción la estableció un decreto-ley del ’86 en los supuestos de instalación, constitución, ampliación, etc. de una empresa y puestos de trabajo. El empresario debía solicitar la autorización de la Administración que si no respondía daba por aprobada la solicitud.

El silencio, por lo general, se entendía de manera negativo, y sólo, excepcionalmente, es positivo. Cuando el silencio era positivo también se daban problemas jurídicos. El principal de estos problemas se daba cuando la petición o pretensión no se ajustaba a derecho. En cuanto a esta problemática han surgido tres tesis o teorías. En estas teorías se producía tensión entre dos principios: el de seguridad jurídica y el de legalidad.

1. Una teoría afirma que sí opera el silencio positivo aún siendo la petición injusta: en esta teoría se dice que es indiferente si se ajusta o no a derecho, el silencio administrativo opera de igual manera. Esta teoría superpone el principio de seguridad jurídica al de legalidad. La ley 16/2006 de régimen jurídico de las licencias integradas de actividad de las Islas Baleares recoge esta teoría.

2. La segunda teoría niega que ante una petición injusta opere el silencio positivo : favorece a los particulares diciendo que no opera el silencio administrativo en el caso

de que la Administración, de haber resuelto, no hubiera aprobado esa petición por acto expreso. Las leyes urbanísticas apoyan esta segunda teoría.

3. La última teoría es de la opinión de que en unos casos opera y en otros no : si el acto administrativo es nulo de pleno derecho, no opera el silencio administrativo. Por el contrario, si el acto es anulable sí operará el silencio positivo. Esta teoría es apoyada por la doctrina aunque no la recoge ninguna norma.

Para el tráfico jurídico es más conveniente que la Administración resuelva.

30/04/10

Art. 42 LPAC: la Administración tiene la obligación de resolver, tanto los procedimientos iniciados de oficio como los iniciados a solicitud del interesado.

Existen, sin embargo, algunas excepciones a este principio: aquéllos que acaben con un pacto o convenio o los supuestos en los que se quiera ejercer un derecho sometido a una comunicación previa. Esta obligación por parte de la Administración ya estaba recogida en al antigua ley.

1. Término máximo para resolver y notificar

El encargado de fijar este término es cada procedimiento específico, es decir, la Administración del Estado, la Administración de las CCAA y los competentes en cada caso concreto.

Lo fijan las normas que regulan cada procedimiento concreto. Sin embargo, por regla general, este término no podrá ser mayor a seis meses. Existen excepciones establecidas por una norma con rango de ley.

Supletoriamente, se establece que si una norma no establece el término específico, éste queda fijado en tres meses.

2. ¿Cuándo empieza el término?

En los procedimientos iniciados de oficio desde que se dicta el acto de iniciación del procedimiento. Cuando es a solicitud del interesado, el término empieza cuando la solicitud entra en el registro del órgano competente.

3. Deber de información de la Administración

La Administración tiene el deber de informar sobre: los efectos del silencio, si éste es positivo o negativo, y el tiempo que tiene el particular para contestar. Debe informarlo cuando se dicta el acto de iniciación, si es de oficio. Cuando es a solicitud del interesado, la Administración, al recibir la solicitud, tiene el deber de informar.

4. Supuestos en los que puede pararse el procedimiento, art. 42.5 LPAC Cuando deba requerirse al interesado la subsanación de deficiencias y la aportación de

documentos y otros elementos de juicio necesarios. Cuando se deba obtener un procedimiento previo preceptivo a algún órgano de las

Comunidades Europeas.

Cuando se deban solicitar informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución.

Cuando se deban realizar pruebas técnicas o análisis contradictorios a propuesta de los interesados.

Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio.

5. La Administración puede habilitar medios personales y materiales si se presentan muchas solicitudes en poco tiempo, art. 42.6 LPAC.

6. Ampliar el término mediante acto administrado motivado.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

Art. 43 LPAC: silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada.

Se intenta hacer una trasposición del sistema alemán al español. El silencio, de manera general, es positivo pero se dan algunas excepciones:

a) Supuestos en los que una norma con rango de ley, en caso de interés general, establezca lo contrario. Es un límite al legislador.

b) La misma LPAC se prevé un supuesto de silencio negativo: al hablar de responsabilidad patrimonial, los particulares tendrán que hacer una petición adjuntando una prueba. Si la Administración no resuelve, se entenderá desestimada la petición.

A veces los particulares realizan peticiones a la Administración. Se debe distinguir entre las peticiones de derecho que realizan los particulares a la Administración y el derecho de petición que tienen éstos ante la Administración, precisamente porque no tienen derechos, al amparo del artículo 29 LPAC. P.ej.: la petición a la Administración para que se dicte un reglamento.

Si el particular hace una petición y la Administración no contesta, ¿se entiende estimada? No, si la Administración no contesta, la petición debe entenderse desestimada.

Otra excepción razonable al silencio positivo es cuando el objeto de la petición es la transferencia de facultades en materias de domino público.

Excepcional también es a la hora de interponer recursos, puesto que si la Administración no resuelve deben entenderse desestimados.

Si el particular hace una petición a la Administración y ésta no contesta y el particular interpone un recurso que vuelve a no ser contestado, se entenderá estimado. Esto es un castigo al doble silencio de la Administración, es la excepción de la excepción.

Salvo por estas excepciones, el silencio administrativo se entenderá positivo.

¿El silencio es un acto administrativo o estamos ante una ficción legal, una presunción legal?

El silencio se entiende que cuando es positivo será un acto administrativo y cuando sea negativo será una ficción legal, que sólo tiene efectos puramente procesales.

Según el artículo 42 LPAC, la Administración está obligada a resolver. Aún cuando es entendida la petición por silencio administrativo, continúa obligada ésta a resolver. Por lo tanto, la Administración puede resolver habiendo pasado el plazo aunque en el caso de haber sido silencio positivo, sólo podrá resolver para estimar la petición que se había planteado.

En el caso del silencio negativo, la Administración puede resolver otorgando o denegando la petición una vez transcurrido el plazo fijado para ello. Tiene total libertad para resolver, puesto que si estima el administrado estará encantado y, si desestima estaremos en las mismas, el particular, en este caso, nunca se verá perjudicado. La Administración no revocará el acto expreso puesto que el silencio negativo no se entiende como un acto administrativo.

Por el contrario, si el silencio es positivo, la Administración tiene escaso margen para resolver puesto que se había entendido estimada la petición a partir del silencio de la Administración. Por ello, sólo puede dictar un acto expreso que sea estimatorio porque estaría revocando un acto administrativo.

En definitiva, en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa sólo puede dictarse si ésta es estimatoria. En el silencio negativo, la Administración no está vinculada al sentido del silencio.

El artículo 43.4 LPAC intenta dar seguridad jurídica a dichos actos administrativos surgidos del silencio positivo.

<<Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido>>.

¿Cómo se puede acreditar el silencio administrativo? También el artículo 43.4 LPAC responde a esta pregunta:

<<Su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días>>.

Art. 44 LPAC: falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. Si la Administración no resolvía dentro del procedimiento, éste caducaba.

Si la Administración no resuelve en los procedimientos iniciados de oficio que debían producir actos de gravamen, se dará la caducidad del procedimiento.

En el caso de que en ese procedimiento se debieran reconocer o constituir derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, se podrán entender desestimadas las pretensiones por silencio administrativo.

Nos dejamos en la parte introductoria del tema:

Art. 36 LPAC: lengua en el procedimiento, las leyes autonómicas respectivas también tratan este tema.

Como hay dos lenguas oficiales, los procedimientos deben tramitarse en una de estas dos lenguas. Hay que respetar el principio de libre elección del idioma a cada ciudadano. Es necesario distinguir entre las siguientes fases del procedimiento en lo que respecta a la lengua.

1. La lengua de la solicitud de iniciación.

La lengua de solicitud de iniciación si hablamos de la Administración periférica del Estado o de los entes locales, los concesionarios, de la Administración de la Comunidad Autónoma, etc. puede ser el castellano o el catalán.

Si la solicitud se realiza a un órgano central del Estado, ésta deberá hacerse en castellano.

2. La lengua de los procedimientos

En cuanto a la lengua del procedimiento, también habrá de distinguirse si se trata de Administraciones de una Comunidad Autónoma con dos lenguas co-oficiales o si es un órgano central del Estado. En los primeros, el procedimiento se debe tramitar en catalán. En los segundos, debe ser el castellano el idioma utilizado.

En órgano centrales sitos en territorio de una Comunidad Autónoma bilingüe, el particular puede solicitar que el procedimiento se tramite en catalán. Si hay discrepancia entre el resto de intervinientes del procedimiento, el procedimiento se tramitará en castellano.

3. La lengua de relación entre la Administración y los administrados

Por lo que hace a la Comunidad Autónoma hay que acudir al régimen jurídico de la ley autónoma respectiva. El particular puede elegir la lengua con la que se dirige a la Administración.