1

66-2013

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce

horas con cuarenta y tres minutos del día veintiuno de mayo de dos mil catorce.

Se agrega a sus antecedentes el escrito presentado por el ciudadano Abelino Chicas

Alfaro por medio del cual solicita que esta Sala tenga por modificada su demanda de

inconstitucionalidad, en el sentido que el objeto de control está constituido únicamente por

el art. 34 inc. 2° del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa y por el Acuerdo de

Junta Directiva n° 1722 por el que se creó el grupo parlamentario “Unidos por El

Salvador”.

Mediante la demanda y el escrito presentados por dicho ciudadano se solicita que se

declare la inconstitucionalidad del art. 34 inc. 2° del Reglamento Interior de la Asamblea

Legislativa, aprobado por Decreto Legislativo n° 756, de 28-VII-2005, publicado en el

Diario Oficial n° 198, tomo 369, de 25-X-2005 (“RIAL”, en lo sucesivo); y del Acuerdo de

Junta Directiva n° 1722, de 24-IV-2013, por el que se reconoce a los Diputados

propietarios Manuel Rigoberto Soto Lazo, Jesús Grande, Sigifredo Ochoa Pérez, Santos

Adelmo Rivas Rivas y Claudia Luz Ramírez García, y a la Diputada suplente Elsa Dávila

de Morales, como nuevo grupo parlamentario denominado “Unidos por El Salvador” (en

adelante “AJD n° 1722”); porque vulneran el sufragio activo (art. 72 ord. 1° de la

Constitución [“Cn.”, en lo sucesivo]), el carácter igualitario del voto (art. 78 Cn.), el

principio de representación proporcional (art. 79 inc. 2° Cn.), el principio de la democracia

representativa (art. 85 inc. 1° Cn.) y el principio del pluralismo político (art. 85 inc. 2° Cn.).

Al respecto se hacen las siguientes consideraciones:

Los objetos de control en esta oportunidad son los siguientes:

Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa

“ARTÍCULO 34 [inc. 2°].- Conformación de los grupos parlamentarios

Los Diputados o las Diputadas que abandonen su grupo parlamentario no podrán obtener los

beneficios administrativos adicionales que le corresponden a los grupos parlamentarios, salvo

que el nuevo grupo lo conforme un número igual o mayor a cinco Diputados o Diputadas

propietarios”.

Acuerdo de Junta Directiva

“ACUERDO DE JUNTA DIRECTIVA N° 1722.--------La Junta Directiva de la Asamblea

Legislativa, ACUERDA: Reconocer a los Diputados Propietarios Manuel Rigoberto Soto Lazo,

Jesús Grande, Sigifredo Ochoa Pérez, Santos Adelmo Rivas Rivas y Claudia Luz Ramírez

García, y a la Diputada Suplente Elsa Dávila de Morales, integrantes de un nuevo Grupo

Parlamentario denominado “Unidos por El Salvador”, El Coordinados del referido Grupo

Parlamentario será el Diputado Manuel Rigoberto Soto Lazo, y el Coordinados Adjunto el

Diputado Jesús Grande.- COMUNIQUESE. ---------ASAMBLEA LEGISLATIVA;

PALACIO LEGISLATIVO: San Salvador, a los veinticuatro días del mes de abril del año dos

mil trece”.

2

I. 1. Un primer aspecto que debe ser aclarado es que el ciudadano Chicas Alfaro

inicialmente demandó la inconstitucionalidad del art. 34 inc. 2° RIAL y de la solicitud

formal que los Diputados propietarios Soto Lazo, Grande, Ochoa Pérez, Rivas Rivas, y

Ramírez García, y la Diputada suplente Elsa Dávila de Morales hicieron a la Junta

Directiva del Legislativo para que se les reconociera como fracción legislativa. Sin

embargo, mediante escrito de 9-V-2013, el actor modificó uno de los objetos sometidos a

control; en efecto, el reproche ahora se formula en contra del art. 34 inc. 2° RIAL y del

AJD n° 1722, razón por la cual únicamente se sintetizarán los motivos de

inconstitucionalidad relacionados con estos.

2. En síntesis, el peticionario expone algunas generalidades relativas al sistema

electoral salvadoreño y sus componentes, a las funciones del sufragio, a la igualdad

electoral y al pluralismo político. Luego afirma que la esencia de los objetos de control que

sugiere en esta oportunidad es el transfuguismo, que a su juicio es inconstitucional. Para

fundamentarlo, dice lo siguiente:

A. Violación al sufragio activo (art. 72 ord. 1° Cn.).

Esta disposición constitucional –explica– reconoce el derecho de toda persona a

decidir en cada elección la conformación de los órganos de representación política. Con

base en tal derecho, los votos son traducidos en escaños, porque con el voto se busca

manifestar preferencias ideológicas y aprobar ofertas electorales que una bandera expresa

en la cobertura que el partido da a cada candidato dentro de su lista, tenga o no filiación

partidaria.

De esta manera, apunta que el ciudadano vota por opciones ideológicas, lo cual se

concreta en un resultado. Si el resultado es falseado, ignorado o burlado mediante el

transfuguismo, el ejercicio del derecho al sufragio sería un “simple placebo que no

trascendería ni siquiera a derecho fundamental”. En consecuencia, estima que la

contravención al art. 72 ord. 1° Cn. se produce por la “burla” a la voluntad popular que se

expresa en las urnas mediante el voto. Por tanto, sea que implique o no un cambio de

partido, el transfuguismo resta valor al sufragio activo y desconoce su carácter de derecho

fundamental.

B. Transgresión al carácter igualitario del voto (art. 78 Cn.).

En este punto, el demandante considera que cada elector debe tener la misma

incidencia para estructurar la composición de la Asamblea Legislativa, debido a que esto es

de la esencia de la democracia, la cual es tergiversada con el transfuguismo. Quien vota por

el Diputado que finalmente abandona un partido político, pierde su capacidad para incidir

en el sistema político, pues el peso de su voto desaparece. En ese sentido, de acuerdo con el

número de votos y en aplicación de una fórmula que busca darle a cada uno el mismo peso

en el resultado, se asigna a cada partido político un número de Diputados, de tal manera

que, si esto es alterado en el juego parlamentario, entonces un instituto político pasaría a

3

tener menos Diputados con el mismo número de votos. Esta situación hace que los votos

valgan menos, en comparación con el resto de partidos que mantienen sus escaños.

Es más –enfatiza–, si el tránsfuga se pasa a un partido político contendiente y con

representación en la Asamblea, este partido tendría más Diputados con menos votos. O si el

tránsfuga se afilia a un partido que no participó en las elecciones, o habiendo participado no

logró ni un Diputado, la representatividad sería nula y su legitimidad democrática carecería

de sentido, si con ningún voto se logran escaños.

En consecuencia, a juicio del actor, la desigualdad se produce por efecto del

transfuguismo y no por la fórmula, por el tamaño de la circunscripción o por las listas

cerradas y bloqueadas.

C. Contravención a la representación proporcional (art. 79 inc. 2° Cn.).

La proporcionalidad del sistema electoral no solo se predica en relación con su

adecuación a la densidad poblacional de cada circunscripción territorial, sino también con

respecto a que los partidos contendientes logren un grado de representatividad que se

corresponda con el caudal de votos obtenidos en una elección. Por ello la representación

proporcional prevista en el art. 79 inc. 2° Cn. alude también a las identidades ideológicas o

políticas en conexión con las cuales cada elector tiene la capacidad de incidir en los

escaños.

En ese caso –continúa–, cuando se presenta el transfuguismo, se produce un

irrespeto a las proporciones logradas por el partido afectado, porque el número de sus

Diputados se reduce en la Asamblea Legislativa, no obstante que la voluntad popular era

distinta.

D. Violación a la democracia representativa y al pluralismo político (art. 85 incs. 1°

y 2° Cn.).

El actor comenzó afirmando que el transfuguismo transgrede la representación. Esta

se fractura cuando las personas que acceden al poder político mediante elecciones libres y

competitivas abandonan el proyecto político que los postuló durante la campaña. Si el

sistema político está en crisis, es porque los que son elegidos se distancian cada vez más del

electorado y persiguen su beneficio personal mientras desempeñan el cargo para el que

fueron electos.

Aclara que no pretende identificar “representante” con “representado”, como en el

Derecho Civil. Lo que sugiere es que la legitimidad democrática que se traslada a los

representantes del pueblo proviene de elecciones en las que, como candidato, se presentó

con una oferta electoral afín ideológicamente, no con el número preciso de votantes, sino

con un grado de representatividad alcanzado en las urnas.

De esta forma, el transfuguismo violenta el art. 85 incs. 1° y 2° Cn. El inciso 1°, ya

que el tránsfuga carece de legitimidad democrática, al abandonar la representatividad que

alcanzó con un partido determinado; el Diputado se representaría a sí mismo. El inciso 2°,

4

debido a que vulnera el pluralismo, en tanto que este se fragmenta en individualidades: de

lanzarse o postularse aisladamente, el Diputado tránsfuga no hubiese logrado el número de

votos que lo llevó al cargo legislativo.

En este contexto, el tránsfuga ya no representa el pluralismo social, pues no fue

electo por su neutralidad ideológica, sino porque ofertó una tendencia política que

socialmente fue considerada relevante en términos numéricos, que fue justamente lo que le

dio un caudal de votos necesarios para que representara a esa corriente política dentro de la

Asamblea Legislativa, y no a sí mismo. Si el tránsfuga quiere ser “independiente”

ideológicamente, debió postularse como tal, pues ahora se permite este tipo de candidatura.

3. En otro orden, el demandante sostiene que, al prohibir el mandato imperativo, el

art. 125 Cn. sería una disposición que pudiera invocarse para avalar o permitir el

transfuguismo. Por eso que es que sugiere varias interpretaciones a partir de las cuales

arriba a una conclusión contraria. Teniendo esto como premisa, el actor distingue los

siguientes significados posibles de la citada disposición constitucional:

A. Los Diputados no están sometidos a mandato imperativo.

A su entender, ello significa que no es posible exigir al Diputado electo que se

comporte con apego a determinado programa político o que obedezca ciegamente las

directrices que le impone el partido. Tal circunstancia genera una prerrogativa del cargo de

Diputado, a fin de no ser sancionado ni perseguido por expresar su propia visión de los

problemas y temas que se debaten en la Asamblea Legislativa.

Si bien no hay mandato imperativo, sí hay un mandato representativo que se traduce

en la gestión del cargo de Diputado con la finalidad de potenciar un interés general sin estar

sujeto a instrucciones. La prohibición del mandato imperativo no significa que el Diputado

electo se representarse a sí mismo.

B. Los Diputados representan al pueblo entero.

Los Diputados no solo representan a la circunscripción territorial en que

compitieron por los votos. Esto significa que su haz de competencias legislativas se ejerce

para tener validez en todo el territorio estatal, es decir, sus productos legislativos no se

limitan a surtir efectos en la circunscripción en la cual resultó electo, sino que tiene la

competencia legislativa de votar por los asuntos de interés nacional. De esta forma “la

vocación de los productos legislativos opera con respecto a todo el pueblo”.

Agrega que hay una lectura más favorable a la democracia que puede derivarse de la

frase “representan al pueblo entero” es la siguiente: no pueden valerse de su cargo para

provecho personal. Su labor debe ser ejecutada con la diligencia debida, de manera que se

busque el bien común y no el sectorial. Esta forma de entender el art. 125 Cn. no debería

dar lugar a cubrir o permitir el transfuguismo legislativo, puesto que no es la intención del

constituyente que un Diputado degenere su legitimidad democrática en una idea difusa de

representar al pueblo entero como excusa de desvinculación ideológico partidaria.

5

C. El escaño no pertenece al partido político.

El escaño parlamentario no es ejercido por el represente legal o la junta directiva de

un partido político determinado, sino por los Diputados electos. No obstante, debe tomarse

en cuenta que esta idea no es razón suficiente para avalar el transfuguismo, sobre todo si se

tienen presente los siguientes tres aspectos:

a. Las listas de candidatos a Diputados son cerradas y desbloqueadas. Esto significa

que el candidato se lanza con la cobertura de una bandera, con una identificación ideológica

que ubica al elector y lo encamina a tomar una decisión. Se vota, por tanto, por el proyecto

político.

b. La fórmula de cocientes y residuos en El Salvador sirve para otorgar en abstracto

un número de Diputados al partido (el tránsfuga no lograría entrar si el total de votos del

partido no sirvieran para determinar cuántos candidatos de cada lista serán los elegidos). De

este modo, no es cierto que el candidato que resulta electo lo logre solo con sus votos; para

ello es necesario que previamente se haya determinado cuántas veces ha logrado el cociente

el partido político con el que se postula.

c. Las circunscripciones territoriales se determinan en abstracto de acuerdo con la

población, y esta es la que al final se decanta por asignar proporcionalmente a cada partido

el número de votos que servirá para colar a sus candidatos. No son asignaciones

individuales las que se hacen con el caudal de votos del partido, sino que se van generando

grados de representación política de corrientes ideológicas del pensamiento, para luego ver

quiénes son los que ocuparán los cargos legislativos. Por ello la competencia del candidato

son básicamente sus compañeros de lista; quien compite con los otros partidos es el partido

mismo.

D. La lista es cerrada y desbloqueada.

Según el actor, suele decirse que en El Salvador se vota por rostro; empero, este no

es argumento suficiente para legitimar el transfuguismo. Si un candidato electo se quiere

desempeñar como Diputado independiente, tiene que participar en las elecciones bajo ese

esquema desde el inicio. El voto por rostro se vale de todos los votos del partido, porque se

debe saber anticipadamente cuántos escaños ha ganado el partido con la suma de todos los

candidatos de la lista, es decir, el tránsfuga se aprovecha del financiamiento estatal para

hacer campaña como alguien de un partido, aprovecha los votos de sus compañeros de lista

para contabilizar el total de los votos válidos para acumularlos, busca más cocientes y,

finalmente, cuando ya se sabe cuántos Diputados le corresponden a cada partido, se toman

en cuenta las marcas individuales.

En consecuencia, para el actor, el art. 125 Cn. no debe ser interpretado literalmente,

sino de forma tal que no se vulnere el sistema democrático, representativo, pluralista, de

elecciones libres y competitivas, con igualdad y libertad en el ejercicio del sufragio.

Ninguna disposición constitucional puede interpretarse como contradictoria con el resto,

6

pues la Constitución es un sistema unitario y coherente de postulados democráticos, de

principios republicanos y de valores humanistas que se interrelacionan entre sí, sin que

pueda prevalecer la interpretación más individualista de la prohibición del mandato

imperativo. No se puede ser democrático y, al mismo tiempo, socavar la representación

política con interpretaciones aisladas e individualistas.

Acota que en la Constitución hay suficientes razones para negar la pretendida

cobertura que el art. 125 Cn. da al transfuguismo. No se trata de un problema ético (como

suele señalarse), sino de un problema jurídico y constitucional, que trasciende al Diputado

tránsfuga y al partido político afectado.

4. Finalmente, el peticionario formuló algunas consideraciones sobre los efectos de

la inconstitucionalidad que pide. Al respecto afirma que la invalidez del art. 34 inc. 2°

RIAL y del AJD n° 1722 obliga a plantearse, por una parte, el tema de si el problema

constitucional estaría resuelto con la simple “anulación” de la norma y del acuerdo

impugnado; y, por otra, que negar a los Diputados la posibilidad de “abandonar” al partido

que los propuso en la elección y negar también la formación de una fracción política,

podrían dar a entender que el tránsfuga debe afiliarse a otro partido o no formar una

fracción política alguna. Estas son opciones que producirían el mismo efecto pernicioso

sobre los parámetros de control expuestos.

Así, tanto si una vez electo el Diputado se cambia a un partido que está representado

en el Legislativo; ingresa a uno nuevo (que no participó en las elecciones) o ingresa a uno

que haya participado en las elecciones, pero que no logró ningún escaño; o si forma una

fracción política de independientes; todos son casos en que las violaciones constitucionales

que alega siguen subsistiendo. De modo que el problema no se resuelve restringiendo al

tránsfuga ni forzándolo a mantenerse como “independiente”. No hay opción legítima que

permita al tránsfuga mantenerse en un cargo que adquirió por representación, cuando ésta

desaparece. En esta condición, el Diputado carece de partido, de representación y de

voluntad electoral manifestada en las urnas, sin cociente ni residuo, sin igualdad de votos y

sin pluralismo ideológico ofertado en la campaña.

En consecuencia, solicita que la inconstitucionalidad también se extienda a la

elección de los cinco Diputados propietarios tránsfugas y de la Diputada suplente, para que

se abstengan de realizar cualquier acto parlamentario, pues carecen de representatividad

legítima. Se trata de Diputados cuya actuación revocó su propio mandato representativo.

II. A continuación se analizará la procedencia de los motivos de

inconstitucionalidad planteados.

1. A. El actor considera que el art. 34 inc. 2° RIAL y el AJD n° 1722 contravienen el

sufragio activo (art. 72 ord. 1° Cn.), el carácter igualitario del voto (art. 78 Cn.), el principio

de representación proporcional (art. 79 inc. 2° Cn.), el principio de la democracia

representativa (art. 85 inc. 1° Cn.) y el principio del pluralismo político (art. 85 inc. 2° Cn.).

7

Dado que el art. 34 inc. 2° RIAL es una disposición emitida por el Legislativo con base en

la atribución que el art. 131 ord. 1° Cn. le confiere, es normal que pueda ser controlado en

un proceso de inconstitucionalidad.

Pero el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no se restringe a

reglas de carácter general, impersonal y abstracto emitidas por los órganos productores de

disposiciones jurídicas. Esta Sala ha extendido el examen a los actos concretos que se

emitan a partir de la aplicación directa de la Constitución, atendiendo a que este es el

cuerpo jurídico que establece los límites formales y materiales a dicha competencia. En

vista de que en el ordenamiento jurídico salvadoreño no deben existir zonas exentas de

control, se exige que tales actos queden también sometidos a la fiscalización del Tribunal

(sentencias de 3-XI-1997, 1-XII-1998, 11-XI-2003 y 10-VI-2005, Incs. 6-93, 16-98, 17-

2001 y 60-2003, respectivamente).

B. El AJD n° 1722 es un acto producido por la Junta Directiva de la Asamblea

Legislativa como efecto del ejercicio de una atribución conferida por el art. 34 inc. 2°

RIAL. En este punto el actor explicó que dicho acuerdo se configura como un objeto de

control diferente a la disposición jurídica establecida en el RIAL; sin embargo, analizando

la vinculación material entre ambos objetos de control, esta Sala deduce de la estructura de

la disposición impugnada y del carácter secundario del referido acuerdo, que éste es una

consecuencia jurídica de la aplicación de aquél; por tanto, no es posible realizar un análisis

independiente y autónomo del AJD n° 1722, sino que el planteamiento obedece a una

inconstitucionalidad por conexión y en ese carácter deberá admitirse.

2. En consecuencia, en relación con el art. 34 inc. 2° RIAL y con el AJD n° 1722, el

Tribunal considera que el actor ha logrado identificar adecuadamente los elementos del

control de constitucionalidad indispensables para que su demanda sea admitida y que se

emita una sentencia de fondo. Esta afirmación se fundamenta en que, además de indicar el

parámetro y objeto de control, expuso claramente los motivos de inconstitucionalidad con

base en los cuales justifica su solicitud de invalidez.

En ese sentido, la demanda se admitirá para enjuiciar la constitucionalidad tanto del

art. 34 inc. 2° RIAL como, por conexión, la del AJD n° 1722 , por la supuesta transgresión

al derecho al sufragio activo (art. 72 ord. 1° Cn.), al carácter igualitario del voto (art. 78

Cn.), al principio de representación proporcional (art. 79 inc. 2° Cn.), al principio de la

democracia representativa (art. 85 inc. 1° Cn.) y al principio del pluralismo político (art. 85

inc. 2° Cn.), según el contraste planteado.

Finalmente, considerando el contenido de la pretensión incoada por el actor y su

eventual resolución por medio de una sentencia de fondo, esta Sala podrá revisar en este

proceso la correspondencia con la Constitución, de los criterios jurisprudenciales derivados

de la Improcedencia de 3-II-2010, Amp. 590-2009, por los cambios en la realidad normada

8

producidos por las sentencias de 29-VI-2010 y 7-XI-2011, Incs. 61-2009 y 57-2011,

respectivamente.

III. Con base en lo expuesto y en lo establecido en los arts. 6 y 7 de la Ley de

Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE:

1. Admítese la demanda presentada por el ciudadano Abelino Chicas Alfaro en la

cual solicita que se declare la inconstitucionalidad del art. 34 inc. 2° del Reglamento

Interior de la Asamblea Legislativa y por conexión del Acuerdo de Junta Directiva n° 1722,

de 24-IV-2013, por el que se reconoce a los Diputados propietarios Manuel Rigoberto Soto

Lazo, Jesús Grande, Sigifredo Ochoa Pérez, Santos Adelmo Rivas Rivas y Claudia Luz

Ramírez García, y a la Diputada suplente Elsa Dávila de Morales, como grupo

parlamentario denominado “Unidos por El Salvador”; por la supuesta vulneración al

derecho al sufragio activo (art. 72 ord. 1° Cn.), al carácter igualitario del voto (art. 78 Cn.),

al principio de representación proporcional (art. 79 inc. 2° Cn.), al principio de la

democracia representativa (art. 85 inc. 1° Cn.) y al principio del pluralismo político (art. 85

inc. 2° Cn.).

2. Rinda informe la Asamblea Legislativa y la Junta Directiva de dicho órgano

estatal en el plazo de diez días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación

de la presente resolución, en el cual justifiquen respectivamente la constitucionalidad del

art. 34 inc. 2° del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa y del Acuerdo de Junta

Directiva n° 1722, de 24-IV-2013. Para ello deberá tomar en consideración los motivos

explicitados por el demandante y las acotaciones plasmadas en esta resolución.

3. Tome nota la secretaría de esta Sala del lugar señalado por el peticionario (el

tablero) para recibir los actos procesales de comunicación.

4. Notifíquese.