Administración Pública una Visión de Estado – José R. Castelazo

ADMINISTRACiN PUBLICAUNA VISiN DE ESTADO

JOSE R. CASTELAZO

Instituto Nacional de Administracin Pblica

COMIT EDITORIALJos Carrea Carln

PresidenteGildardo H. Campero Crdenas

Alejandro Carrillo CastroRenward Garca Medrana

Jorge Ruiz DueasConsuelo Sizar Guerrero

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C.Km. 14.5 Carretera Federal Mxico-TolucaCol. Palo Alto, C. P. 05110Cuajimalpa, Distrito FederalMXICOTel. 5081 2600 exts. 4308 y 4319www.inap.org.mx

ISBN 978-968-6080-48-3

Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra, citando lafuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.Cuidado de (a edicin: Sociedad y Gobierno Consultores, S.A. deC.V.Diseo: D.G. Mnica Alvarado Alfonso

INSTITUTO NACIONAL DEADMINISTRACiN PBLICA, A.C.

CONSEJO DIRECTIVOAlejandro Carrillo Castro

Presidente

Xavier Ponce de LenVicepresidente

Jos ngel Gurra TrevioVicepresidente para Asuntos Internacionales

Alejandro Trevio MartnezVicepresidente para los Institutos de Administracin Pblica

de las Entidades Federativas

CONSEJEROSGloria Brasdefer HernndezAgustn Carstens Carstens

Irma Cu SarqusAlfredo del Mazo Gonzlez

Sergio Garca RamrezArmando Lpez FernndezGermn Martnez CzaresRamn Muoz Gutirrez

Mara del Carmen Pardo LpezElas Rafful Vadillo

Fernando Serrano MigallnDiego Valads

Secretaria EjecutivaMara Anglica Luna Parra

CONSEJO DE HONORGabino Fraga Magaa

Gustavo Martnez CabaasAndrs Caso LombardoLuis Garca Crdenas

Ignacio Pichardo PagazaRal Salinas Lozano

Adolfo Lugo VerduzcoJos Natividad Gonzlez Pars

FUNDADORESFrancisco Apodaca

Jos AttoliniEnrique Caamao Muoz

Antonio Carrillo FloresMario Cordera Pastor

Daniel EscalanteGabino Fraga Magaa

Jorge GaxiolaJos Iturriaga Sauco

Gilberto LoyoRafael Mancera Ortiz

Antonio Martnez BezLorenzo Mayoral Pardo

Alfredo NavarreteAlfonso NoriegaRal Ortiz MenaManuel Palavicinilvaro Rodrguez ReyesJess Rodrguez y RodrguezRal Salinas LozanoAndrs Serra RojasCatalina Sierra CasassRicardo Torres GaitnRafael Urrutia MillnGustavo R. Velasco

COORDINACIONES

lnvestigacinGildardo Hctor Campero Crdenas

Profesionalizacin y ActualizacinElena Jeannetti Dvila

Servicios AdministrativosLuis Lara Rubio

Comit de ConsultoraXavier Ponce de Len

Para mi familia,

hoy encarnada en nuestras promisorias semillas:

Luisa y Luca

CONTENIDO

PRESENTACiNDR. ALEJANDRO CARRILLO CASTRO I

PRLOGODR. MAURICIO MERINO HUERTA V

INTRODUCCiN XIIICAPTULO 1.Administracin Pblica: Una Visin de Estado 1

CAPTULO 2.Gobierno 23

CAPTULO 3.legitimidad y Eficacia Polticas. FactoresInterdependientes de la Democracia 59

CAPTULO 4.Compartir el Poder Pblico oo '" 91

CAPTULO 5.Administracin Pblica yRelaciones Internacionales 149

CAPTULO 6.Administracin Pblica y Sustentabilidad 181

CAPTULO 7.la Transparencia como Razn de

Estado Republicano........................................................ 227

CAPTULO 8.

la tica de la Administracin Pblica 291

CAPTULO 9

Profesionalizacin de la Administracin Pblica 329

CONCLUSiN.la Administracin Pblica

como fuerza integradora 373

BIBLIOGRAFA 397

NDICE DE FIGURAS 431

NDICE ANAlTICO 437

Administracin Pblica: Una Visin de Estado

PRESENTACiNCon frecuencia se dice que "el gobierno constituye el brazoejecutor del Estado". Si esto es as, la AdministracinPblica vendra a ser como los dedos de la mano a travsde los cuales dicho librazo ejecutor", realiza sus operacionescotidianas, tanto las que estn a cargo del rgano ejecutivo,como del legislativo y el judicial. Continuando con el smil, losdedos de esa mano deberan estar siempre en las mejorescondiciones de funcionalidad y destreza para llevar al cabolas operaciones que de ellos espera el responsable del librazoejecutor", as como la sociedad a la que ste debe servir.

Ya se trate de un pianista, un dactilgrafo, un ensamblador decomputadoras o un pintor de caballete, cada uno de ellos debeprimero aprender a dominar su disciplina especfica y despusmantener actualizada la eficacia operativa de los dedos de sumano para estar siempre dentro de lo que se conoce como elestado del arte, o por lo menos, al corriente de los avancesde la ciencia y la tecnologa en su correspondiente rea decompetencia.

En el presente trabajo, Jos R. Castelazo se refiere a laAdministracin Pblica como una disciplina al servicio de lasociedad, la cual, en los momentos actuales, vive importantesprocesos de cambio que se producen a una velocidadpoco conocida en la historia de la humanidad. Dentro dedichos procesos de cambio se encuentra hoy da el avanceprodigioso de las tcnicas de la comunicacin, tanto de lasreferidas a la transmisin de informacin como al transportede personas, lo que ha conducido al fenmeno conocidocomo "la globalzacin del mundo".

Estos cambios traen consigo el aumento de los tipos eintensidad de las demandas que cada sociedad organizada,jurdicamente como un Estado plantea cotidianamente a sugobierno y a su correspondiente Administracin Pblica; yfrente a esta realidad es frecuente que surjan muy diversas

11 Jos R. Caste/azo

ofertas u opciones para la mejor atencin de tales demandas.Diversas propuestas de solucin a estos asuntos surgentanto de los centros de estudios e investigacin acadmica,como de los centros mundiales de poder econmico. Lamayora de las primeras tienden casi siempre al incrementode la racionalidad funcional u operativa de la AdministracinPblica; en tanto que las segundas otorgan prioridad a losaspectos financieros y de estabilidad macroeconmica de lasestructuras estatales. Para el autor de "Administracin Pblica:una Visin de Estado", el concepto mismo de Estado seencuentra actualmente "en crisis", lo cual, coincido con l, nonecesariamente debera de alarmarnos pero si de ocuparnos,pues cada "crisis", como enseaban los antiguos chinos,constituye a un mismo tiempo "un reto y una oportunidad".

El principal "reto" lo conforma, como ya se dijo, la globalidad,para expresarlo en sus trminos ms simples; y la"oportunidad" radica en que seamos capaces de tomar lasdecisiones adecuadas para encarar esta globalidad con elmximo beneficio para la sociedad en su conjunto y con elmnimo posible de costos negativos para quienes formamosparte de ella.

Jos R. Castelazo desarrolla su trabajo presentando al lectorun panorama integral del contexto en el que opera actualmentela Administracin Pblica. Expone metodolgicamente losdiversos enfoques que se utilizan hoy da para su estudio ydiscusin, sin menospreciar los importantes aportes que enel pasado hicieron Maquiavelo, Adam Smith, Marx, Wilson yWeber, entre otros, hasta llegar a autores contemporneoscomo Orar, Peters, Luhman y Rifkin, sin dejar de incluir entreestos ltimos a destacados estudiosos nacionales comoGuerrero, Uvalle, Merino, Aguilar Villanueva y Pichardo, porslo sealar a algunos.

A continuacin Jos R. Castelazo ofrece su propia slntesisal respecto, a la que l denomina su "Visin de Estado". Enella destaca su inters por precisar y diferenciar trminoscomo "gobernacin", "gobernabilidad" y "gobemanza", que

Administracin Pblica: Una Visin de Estado 111

muchos emplean actualmente como smorurnos. Abordatemas enormemente actuales como lo son el poder pblico,la sustentabilidad, la transparencia, la legitimidad y eficaciapolticas entre otros. El autor analiza tambin el tema de laprofesionalizacin de la Administracin Pblica e incluye,adems, el examen especfico de la tica dentro del serviciopblico.

Todo lo anterior me lleva a felicitar a mi amigo Jos R.Castelazo por su empeo en elaborar este trabajo. Fue mialumno en las clases de Administracin Pblica en la Facultadde Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, hace msde dos dcadas y a ltimas fechas colabor muy de cercaconmigo en el Instituto Nacional de Administracin Pblica,en su calidad de Secretario Ejecutivo del mismo. Ha sidoasociado del INAP desde hace ya muchos aos y constituyeun destacado profesional de la Administracin Pblica deMxico, tanto en su calidad de practicante, como en la deestudioso e investigador sistemtico de las disciplinas que laintegran.

Me es muy grato por lo mismo hacer la presentacin del msreciente de sus trabajos acadmicos en torno de un tema quele apasiona de antiguo, y desearle que contine con el mismoentusiasmo y seriedad en sus empeos futuros.

ALEJANDRO CARRILLO CASTROPRESIDENTE DEL INAP

PRLOGO

Administracin Pblica: Una Visin de Estado v

Escribir prlogos es una tarea difcil, y ms an cuando se tratade presentar la obra de un amigo. Y es que la funcin bsica deestas pginas no slo es invitar al lector a seguir el recorrido,sino hacer una suerte de estudio preliminar sobre su contenido:un examen crtico de la obra, del entorno en el que fue escritay de los rasgos principales de su autor. Y es ms difcil anemprender esa tarea cuando la distancia objetiva cede la plazaa la cercana afectiva. Sin embargo, confo en que mi amistadcon Jos R. Castelazo sobreviva a este prlogo, pues no pudeleer su ensayo de ensayos (como l mismo lo llam en la cartade invitacin que me escribi), fingiendo que no conozco suspropsitos.

Jos R. Castelazo (Pepe, para sus amigos) tiene una largatrayectoria en la poltica yen laadministracin pblica de Mxico.Lo conoc hace casi veinte aos, cuando presidi el ColegioNacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.,y lo convirti, precisamente, en una organizacin de alcancenacional. Entre los miembros de ese gremio organizado,todava se le recuerda con un amplio reconocimiento por suinfatigable iniciativa, su energa y su capacidad de accinpoltica. Disput la presidencia del colegio para convertirlo enuna red de politlogos que se expandi por todas las entidadesfederativas en las que se imparta la licenciatura en cienciaspolticas y/o administracin pblica, y para ganar con ellas unsitio propio en la constelacin de organizaciones gremiales quehaba entonces en el pas. Varios aos despus, yo mismo tuveel gusto de presidir ese colegio y constat que la presencia yel respeto que haba conquistado Castelazo seguan siendouna referencia obligada para emprender nuevos proyectos.y aunque yo me haba formado en las aulas universitariascon otros miembros fundadores de esa asociacin, que nosiempre compartieron sus ideas e incluso las combatieron,Pepe no dud un instante en apoyar las mas ni titube jamsal brindarme toda la colaboracin que le ped para tratar deconstruir una nueva etapa en la organizacin del gremio. Pude

VI Jos R. Castelazo

constatar entonces que su proyecto era sincero: que su deseoera apoyar en serio al colegio del que se senta orgulloso, sinreclamar absolutamente nada a cambio. Tanto as, que escribireste prlogo es acaso la primera oportunidad que tengo pararetribuir en algo su generosidad.

En el camino, fue construyendo una trayectoria profesional queretrata, a un tiempo, el contenido de esta obra y de una pocade Mxico. Pepe ha sido casi todo: desde analista hasta directorgeneral en la administracin pblica de la federacin, delegadopoltico, dirigente de partido, diputado federal, embajador,presidente de un gremio de profesionales, consultor privado ysecretario ejecutivo del INAP Sin embargo, esa larga lista delos puestos pblicos que ha ocupado Castelazo es engaosa,pues en realidad ha dedicado la vida entera a pensar y actuarcomo un hombre del Estado. Pero no en la especie autoritariade quien obedece rdenes a cambio de un salario, sino en lamuy excepcional de quien ha convertido el servicio pblico enuna verdadera vocacin y entiende que el Estado no puededirigirse sino por quienes realmente son capaces de asumir elejercicio del poder poltico o la autoridad administrativa comoun bien pblico. Cuando yo estudiaba en la UNAM, eso mismonos decan los profesores de ms larga trayectoria: que nuestracarrera no era compatible con las ambiciones personales yprivadas que acuaban otras profesiones, porque nosotros nosestbamos formando para servir a los dems. Nuestro oficio seiba a desarrollar en el Estado, de modo que tras la tcnica dela administracin y de las polticas pblicas estaba una suertede doctrina: una tica que no tena lugar en otro sitio, porquesu propsito era entregarse a las mejores causas del espaciopblico.

La trayectoria del autor de estos ensayos pertenece a esageneracin y a esa doctrina. Pero tambin forma parte de lahistoria de un rgimen poltico que ya no existe (y que a la vezse engarza con otro que est en transicin). Uno en el que lavocacin de la que hablo no poda desarrollarse de otro modo,pues la administracin pblica no slo era el espacio tcnico

Administracin Pblica: Una Visin de Estado VII

en el que se diseaban y se ponan en acto los programas degobierno, sino que era tambin la esfera poltica ms importantey el lugar en el que se disputaban los verdaderos espaciosde poder. Durante dcadas, los cargos administrativos delgobierno mexicano, aun de mediana responsabilidad, fueronms relevantes e influyentes que los puestos de eleccinpopular en el Legislativo. Y la razn era que, en la prctica,ambos se obtenan por designacin: los primeros paraconstruir y operar las decisiones de poltica ms importantesy los segundos para respaldarlas mediante las reformasconstitucionales y legislativas que fueran necesarias. Enaquellos aos, las elecciones populares, aun siendo sustantivaspara la legitimidad del rgimen, eran menos decisivas que losprocesos de seleccin interna de los candidatos del partidocasi nico. y aunque los diputados (y ms an, los senadores)siempre ostentaron una representacin poltica que les dotabade notoriedad y poder, lo cierto es que la mayor parte de susdecisiones estaban subordinadas al predominio del PoderEjecutivo.

Por otra parte, el rgimen poltico que se consolid en elgobierno del general Lzaro Crdenas, tuvo desde entoncesuna lgica implacable basada en el ejercicio de la dominacinpresidencial durante los seis aos de gobierno, al cabo delos cuales el poder se trasladaba al sucesor. Fue un rgimenque ya haban imaginado Emilio Rabasa (La Constitucin y ladictadura) y Andrs Malina Enrquez (Los grandes problemasnacionales) desde principios de este siglo, pensando en laconstruccin de un partido hegemnico que, sin embargo, nodependiera de un caudillo sino de un sistema institucional. Esergimen se gest con Calles y naci en definitiva en la segundamitad de los aos treinta del siglo XX. Aquel sistema mtricosexenal (como le llam con irona Daniel Cosa Villegas) leofreci estabilidad poltica y capacidades de diseo institucionala un pas que no las haba tenido nunca, excepto en los aosde la dictadura de Porfirio Daz, pero cancel en cambio laposibilidad de tener un servicio de carrera en la administracinpblica. Los puestos de mayor responsabilidad eran parte de

VIII Jos R. CasteJazo

los medios que tena el presidente de turno para gobernar,articulando intereses y compartiendo o distribuyendo mbitosde influencia. No fue casual, en ese sentido, que todos lospresidentes de la Repblica del siglo XX, desde 1940 hasta1994, hayan salido del gabinete del ejecutivo. De modo queal concluir cada sexenio, un nuevo equipo de trabajo venaa suplir, con toda naturalidad, a quienes haban ocupado loscargos administrativos durante los seis aos anteriores.

Las verdaderas carreras administrativas y polticas no sehacan, en consecuencia, dentro de una misma dependenciapblica o siguiendo una' trayectoria en lnea recta (en poltica,deca Jess Reyes Heroles, el trazo ms breve entre dospuntos no es la lnea recta), sino cambiando regularmentede puestos y aun de especialidades, conforme los equipospolticos a los que pertenecan los funcionarios se ibanmoviendo, para bien o para mal. De aqu que las biografasms exitosas no fueran las ms simples sino las que dibujabanuna trayectoria zigzagueante: hombres pblicos que, por suscompetencias probadas y su afiliacin poltica, iban ocupandopuestos diferentes segn fuera necesario para seguir al serviciodel Estado. Sin comprender la forma en que funcionaba esergimen, sera imposible entender la lgica de esos cambiosconstantes, sexenales, de posiciones pblicas.

La transicin a la democracia mexicana ha modificado,aunque no del todo, esa concepcin del servicio pblico. Fuegracias a la inyeccin de pluralidad poltica que vivi el pasdesde finales de los aos ochenta que las instituciones otroradominadas por el ejecutivo comenzaron a cobrar importanciapropia, autnoma. As sucedi con los gobiernos locales enprimer lugar y, poco ms tarde, con el Poder Judicial y con elLegislativo, que a mediados de los noventa ya parecan otrosa pesar de ser los mismos. De manera dramtica, la fundacinde un nuevo rgimen de partidos, por la va electoral, fuerecuperando el peso propio del diseo institucional de Mxico,tanto en el plano del federalismo como de la divisin entre lospoderes nacionales. De ahi que muchos de los funcionarios

Administracin Pblica: Una Visin de Estado IX

que antes emprendan sus carreras por la va exclusiva delejecutivo, saltando de un puesto a otro conforme cambiabanlos sexenios, empezaran a formar parte de esas otras dosesferas de servicio pblico. Podra decirse, sin exagerar,que a muchos de ellos les toc inaugurar una nueva pocaen las relaciones intergubernamentales y participar de unanueva relacin entre poderes, que nunca antes haba vividoMxico. Y a su vez, la administracin pblica comenz a serllamada a cumplir un rol ms profesional, ms estable y msespecializado, a un tiempo. Todava no hemos llegado hastaese punto: apenas en el ao 2003 se promulg la primeraley del servicio profesional de carrera que ha tenido el pas.Pero las mudanzas que ha generado la pluralidad poltica enla relacin entre poderes y gobiernos, ya est anunciando queese cambio est definitivamente en curso.

Todo esto viene a cuento, porque la trayectoria de Jos R.Castelazo, como dije antes, es un espejo biogrfico de esamecnica de cambio que ha vivido Mxico. Fue partcipe de lalgica de los equipos que actuaban desde los puestos pblicosno slo para mantener su espacio de poder, sino para defendertambin su visin sobre el Estado; ha pertenecido y actuadoen el partido que fue hegemnico y que ahora se ha sumadoa la construccin de un nuevo rgimen plural y democrtico;y tambin ha actuado, sin perder un pice de su concepcinde la poltica, desde las organizaciones de la sociedad civil.Por lo dems, su sentido de la lealtad, nacido en la dinmicadel viejo rgimen, se ha mantenido intacto en la transicin: unalealtad activa y condicionada, en todo caso, a la defensa de unavisin de Estado como rbitro de los conflictos, como centropoltico en el que se dirimen las posciones que se definen as mismas desde los extremos, como promotor insustituible dela redistribucin del ingreso y de la igualdad social y no slojurdica entre las personas, y comoagentede cambio econmicoy an tecnolgico desde una administracin pblica cada vezms profesional y aun sofisticada. Una visin de Estado querenuncia explcitamente a la identificacin con un solo partido,corno suceda antes, pero que reclama, en reciprocidad, que

x Jos R. Castelazo

ningn partido pretenda aduearse de la organizacin polticams importante de la sociedad.

De eso se trata este largo, bien documentado y muy amenoensayo escrito por Jos R. Castelazo: de plasmar, en una suertede disertacin que se va hilando en varias tardes de caf bienconversado (como le gustaba decir a Garca Mrquez), unaexperiencia, una aspiracin y una intuicin poltica. Imagneseel lector que se ha sentado, al atardecer, con un hombre queha transitado por casi todas las posibilidades de accin pblica,y que ha decidido contar su propia visin de Mxico. Los diezcaptulos que conforman este libro no son ms que una formade organizar esa conversacin: de darle un hilo conductor a lasideas que el autor ha ido forjando durante su larga trayectoriaprofesional y que, a veces sobre el escritorio y muchas otrasen el aula universitaria, ha ordenado en cuadros sinpticos. ACastelazo le gustan esos cuadros: le sirven para explicar lospuntos que quiere desarrollar con la ms amplia libertad. No losutiliza para ceir en modelos rgidos su interpretacin sobre elpapel del gobierno y de la administracin pblica. Al contrario,en la metfora que estoy utilizando, es como si tomara un papel(acaso la servilleta del caf), para persuadir a su interlocutor delo que quiere expresar, con la mayor exactitud posible: para noperder detalle. Estoy seguro de que tambin los ha empleado,quizs en repetidas ocasiones, para dar clases e impartirconferencias desde su propio mirador.

De ah que la mayor riqueza de este libro sea, precisamente,su renuncia explcita a los cnones rgidos de la academia. Noes una investigacin formal ni tampoco una discusin tericasobre algunos de los problemas propios de la disciplina,estrictamente hablando. Es la versin libre y sin embargoampliamente documentada de alguien que, en los pasillos de lasuniversidades, se llamara un practitioner. alguien que conocelos patios interiores, los rincones y las prcticas puntuales deun oficio complejo, y que se ha brindado con generosidad paracontarnos lo que ha descubierto por el camino.

Administracin Pblica: Una Visin de Estado XI

En ese sentido, es tambin un libro claramente normativo:prescriptivo en el sentido tico. Es decir, no slo revela laexperiencia puesta en orden sino que, adems, se interesa enserio por reclamar compromisos ticos explcitos de quienesformen parte de la administracin pblica y de los rganosde Estado. En cada captulo, junto a la descripcin sinpticade las ideas hay, siempre e invariablemente, posiciones deprincipio: recomendaciones sobre el tipo de comportamiento,la actitud y aun los compromisos morales que los servidorespblicos tendran que asumir para desarrollar sus funciones.En argumentos circulares, Castelazo nos cuenta, primero, loque le gustara que el Estado fuera e hiciera y, acto seguido,la postura tica indispensable para que ese deseo puedacumplirse: instituciones que reclaman lderes y con unaposicin tica irreprochable, y personas cuyas cualidades sonindispensables para que esas instituciones puedan funcionar.Pero no nos dice cmo se consigue ese crculo virtuoso. Y yosospecho que lo omite intencionalmente (que me perdone elautor) porque la respuesta est en la trayectoria misma de losservidores pblicos: algo que no se puede improvisar, sino quetendra que ser el resultado de una vida dedicada el serviciopblico. Como la suya.

Por lo dems, el libro est apoyado en casi cuatrocientas notasa pie de pgina, que podran leerse de hecho como un textoadicional. Dos libros: uno, como ya est dicho, que cuenta laexperiencia y la visin propia del autor con toda libertad; y otroque remite a las lecturas que han acompaado esa experienciay la han formado e informado. La bibliografa final nos hablatambin de los orgenes, del trayecto y de la interlocucin quehan estado detrs de la biografa poltica de Castelazo. Esreveladora en s misma: las bibliotecas personales, deca JosGaos, tambin son proyectos de lectura que caminan de lamano con la vida. Entrar a esas bibliotecas es como asomarsea una parte de la intimidad de quien va transcurriendo por suslibros, conforme va viviendo. Y eso tambin salta a la vistaen este libro: mientras conversa e hila sus ideas, el autor varecordando\ autores y citando libros. Pero no quiere hacerlo

XII Jos R. Castelazo

para justificar el examen acadmico de su visin de Estado, nitampoco para demostrar que en efecto conoce una bibliografaextensa, sino para compartir esas lecturas y las razones por lasque piensa que esos otros autores, datos y hasta ancdotas,son pertinentes para animar la conversacin escrita.

Dije al principio de este prlogo que conozco los propsitos quepersigue Castelazo al publicar este compendio de memorias,lecturas y experiencias. Rectifico: en realidad me atrevo aadivinarlo. Al final de la lectura de este ensayo, me resultaimposible pensar que su autor quiso escribirlo para dejarque corra solo y repose en las bibliotecas de los interesados.Pienso, ms bien, que esta obra fue escrita tambin como unaparte de la accin poltica incansable de su autor. Un medioms para defender sus puntos de vista en la batalla cotidianapor el sentido del Estado, que ya forma parte de su propia vida.Es un libro militante, como lo ha sido siempre el autor: fresco einvariablemente joven a los sesenta aos cumplidos, y en piede lucha para emprender la siguiente experiencia personal afavor de la administracin pblica de Mxico.

MAURICIO MERINOSanta Fe.

Octubre del 2007.


INTRODUCCiN

XIII

El propsito de este Libro radica en la necesidad de recuperarla Visin de Estado en la Administracin Pblica dadauna realidad globalizadora cambiante, compleja, variopinta,desigual y difcil de atender, sin la conciencia de laresponsabilidad poltica, social y administrativa que competea cada gobierno dentro del concierto internacional.

El trabajo consiste en focalizar la accin en el inters general obien comn, en todo caso, en el espacio pblico donde todosparticipamos y, con distintos papeles, del que todos somoscorresponsables.

Considero que la Obra tiene una utilidad terico-prctica ypor ello aspira a ser leda, consultada y sobre todo criticadapor los estudiosos, estudiantes e interesados en el devenirpoltico-administrativo. Como el lector podr advertir, se tratade un compendio de una experiencia de vida pblica, formadoen las aulas, en el servicio pblico y en la Poltica. Todoello setransmite en los contenidos con el deseo de ser aprovechablepor quienes comparten nuestra vocacin.

Propositivamente el trabajo nofinca nicamente susreflexionesen Mxico, por lo cual, indudablemente, su influencia podrextrapolarse hacia otros contextos.

El mtodo consisti en agrupar en un gran Ensayo unaserie de ensayos concatenados por medio de una columnavertebral, la Visin de Estado. Como Ensayo se toma lalibertad de especular, quiz en exceso, as como de ofrecerjuicios de valor que a muchos pudieran parecerles discutibleso insuficientemente sustentados, pero eso es consustancial atodo ejercicio intelectual. De antemano doy pie alas inevitablescrticas que surgieren a manera de controversia; lo hago contoda modestia y con la mayor objetividad posible, dispuestoa modificar o defender, de ser el caso, mi Visin de Estadodesde la Administracin Pblica.

XIV Jos R. Castelazo

Una caracterstica que el eventual lector encontrar a lo largodel Libro, son los esquemas ofrecidos en cada Captulo en elnimo de transmitir las ideas con la mayor precisin posible.Seleccion el mtodo deductivo para imprimir en cada unode ellos una imagen de conjunto y de ah desenvolver unaexplicacin didctica esperando compartir la Visin deEstado.

El enfoque adoptado es "sistmico" por su integralidad(contexto-texto-subtexto) y pretende que cada Captulotenga un valor por s mismo, el cual, al relacionarse con losdems, adquiera un valor agregado.

Me parece que un subproducto es la caracterstica cien porciento poltica de la Administracin Pblica como disciplinasocial, estructuras, procesos,' servicios, etc., pero ms quenada como fuerza integradora' de la sociedad.

En fin, pretendo que el fin, al fin, resulte ser un principio...

AGRADECIMIENTOS

En primer lugar a Laura mi esposa por sus respetuosasy oportunas acotaciones crticas, su apoyo y paciencia; aMara Laura mi hija, particularmente por sus aportacionesal Capitulo de Transparencia; a mi hijo Jos por sus agudasopiniones siempre bien recibidas.

A Rommel Csar Rosas puntual colaborador, por suinvolucramiento desde el nacimiento de la idea y sus atinadassugerencias a lo largo del desarrollo del libro; a Cyntia S.Morales Rodrguez (quien tambin realiz la lectura finalantes de la impresin) y Salvador Ortz Montero, por suindeclinable apoyo y comentarios; a Luis Gustavo ArteagaSurez por su oportuno enlazamiento hacia el final deltrabajo, sus justas apreciaciones y el cuidado de la ediciny detalles en ella envueltos que Suelen Ser tan importantescomo el contenido; a Isabel Ortlz Sandaval, por el trabajo

Administracin Pblica: Una Visin de Estado xv

de diseo grfico de las figuras aparecidas en el texto; aVernica Garca Cisneros Flores, por la realizacin delos complementos e ndices; a Guillermo Alberto ParedesOrozco por la revisin y correccin de estilo; a CsarRosaldo Mora por el diseo e impresin; y en general, atodos aquellos que directa o indirectamente nos brindaronsu respaldo.

En especial agradezco al Instituto Nacional deAdministracinPblica, mi casa profesional, por su prestigiada firma parapublicar este Libro, particularmente a su Presidente, miamigo Alejandro Carrillo Castro, quien en todo momentomostr tcita y expresamente su decisin de acompaarmea llevar a feliz trmino esta reflexin sistematizada.

A mi amigo Mauricio Merino Huerta, reconocido intelectualde la Poltica y la Administracin Pblica, prologuista ypartcipe de la concepcin de la Obra a la cual fue siguiendoconforme se produca hasta su terminacin. Por suimportante cooperacin me siento doblemente agradecido.

Por ltimo, a los lectores les reconocera su inters einstara a continuar en el esfuerzo inacabable de transformarconstantemente la realidad poltico-administrativa, para queen un futuro estemos en condiciones de referirnos a ellasin tantos pendientes por resolver y con ms prendas quepresumir.

El Autor

Ciudad de Mxico, Coyoacn, octubre de 2007.

Captulo 1ADMINISTRACiN PBLICA:Una Visin de Estado


Captulo 1ADMINISTRACiN PBLICA:Una Visin de Estado

3

ese algo [El Estado] es un poder comn y dirigesus acciones hacia el beneficio colectivo"

Thomas Hobbes

Por qu es importante recuperar la Visin de Estado en laAdministracin Pblica, particularmente en estos momentosde transformacin acelerada, en donde los roles del Estado sehan rnultlplicado?' Existen varios factores que conjuntamentedan respuesta a este cuestionamiento de fondo. Entre otrosdestacan:

La globalizacin ha modificado las posiciones tradicionalessobre el papel del Estado. Este ltimo ha venido adaptandoel ejercicio de su autoridad, antes preponderantementeaplicada de manera vertical, jerarquizada, piramidal, haciauna horzontalizacin en el actuar diario y de largo plazo,con el propsito de compartir racional y legalmente el podercon otros actores, antiguos y nuevos. Esta necesidad deadaptacin surge a partir de las condiciones socioeconmicascreadas por las fuerzas mercantiles y financieras, ello aunadoa la irrupcin en los procesos derivados de, o en torno a,la toma de decisiones - y en las decisiones mismas - dediversos grupos sociales antes indiferentes y/o marginadosde la Poltica.

1 los distintos roles que tiene el Estado en la actualidad se pueden consultar en: Prats iCatal, Joan, De la Burocracia al Management, del Management a la Gobernanza,Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espatia - Instituto Internacional deGobernabilidad de Cataluna. Madrid. 2005. pp.29-30, citado en WorldPublic SectorReport. Globalization and the State, Organizacin de las Naciones Unidas, 2001.

4 Jos R. Castelazo

Tal es el papel actual del Estado: un Estado representadopor un gobierno de amplio criterio, promotor de la cohesiny solidaridad social, siempre y cuando no pierda la direccinal tomar decisiones en representacin de un pas que, comotodo ente, representa una sntesis de virtudes y defectos,suficiencias e insuficiencias, riqueza y pobreza, educacine ignorancia, etctera. Situaciones todas relacionadasdialcticamente dentro de un sistema democrtico implcita yexplcitamente alejado del autoritarismo.

Sin duda la globalizacin mercantil y financiera ha tenidouna gran influencia sobre los roles del Estado. Entre otrascosas, ha propiciado la mengua de su poder para favorecer almercado. Esta circunstancia ha ido imponiendo, por un lado,una visin gerencial (el "Management" traducido como "NewPublic Manaqement'") a la funcin pblica en detrimento delos paradigmas de la burocracia sustentados en las reglasestablecidas en el Derecho Constitucional y Administrativoy, por otro lado, una visin contraria a la intervencin delgobierno en la Economa. Dentro de estas dos perspectivas,el nfasis se pone en los resultados, la productividad, laeficiencia y la eficacia. As, la evaluacin del comportamientogubernamental de acuerdo a estos criterios induce al gobiernoa emitir regulaciones ad hoc a las fuerzas empresariales,las cuales a su vez consideran al Estado como si fuese unaentidad productora de bienes y servicios".

2 Cabrero. Enrique, Del Administrador al Gerente Pblico rNAP, Mxico, 1992.Joseph, El Malestar de la GlobalizacinTaurus, Madrid, 2002. Mander

Jerry & Edgard Gldsmith (eds.), Thecase Economy, Sierra ClubBooks, SanFrancisco, 1996.


La responsabilidad del Estado no debe limitarse a laregulacin - postura que, cabe decir, constituye la ms originalaportacin del liberalismo -, sino que tiene que ver con laproteccin de los ms dbiles en el capitalismo "salvaje:".Tradzcase esta proteccin como subsidios, aportacionesextraordinarias y dems acciones encaminadas a realizar loque el mercado no puede, no quiere o no le interesa hacer.Adems, los servicios pblicos no pueden limitarse a ciertaszonas de privilegio y al beneficio de ciertos grupos sociales depor s privilegiados. Dicho de otra forma, los niveles mnimosde bienestar (salud, educacin, alimentacin, vivienda,recreacin y cultura) deben generalizarse o, como se diceretricamente, "garantizarse" para toda la poblacin.

Sin embargo, la responsabilidad del Estado proviene porlo menos de tres fuentes: la poltica, la jurdica y la social.Las dos primeras se vinculan con la legitimidad y la terceracon la eficacia. Para facilitar la integracin global, se haargumentado que la soberana del Estado resulta ser relativafrente al empuje de los poderes econmicos "fcticos", esdecir, aquellos que no tienen responsabilidad frente a lasociedad. No obstante, como sabemos, la propia soberanano se expresa solamente en el mbito territorial, sino ensu componente poltico esencial: las elecciones peridicas,libres, universales, secretas, limpias y efectivas para integrar,cambiar o deponer gobiernos.

As, la responsabilidad del Estado en la globalidad significa

4 Este Trmino marxista es atendible por queel capitalismo en su versin actual,ademsd e empobrecer a la mayora d e lapoblacin lo hace tambin conel territorioy losrecursos naturales.

6 Jos R. Castelazo

asumir, justamente, la factibilidad del pas en funcin delbienestar de su poblacin. De esta manera, la Economa esinstrumento de la Poltica y no al contrario, como algunospretenden. Esto se debe a que ningn sistema econmicopuede pretender ser justo toda vez que la justicia, seaen su concepcin jurdica o sociolgica, es materia de laPoltica y esta ltima es la que debe proponerse lograr uncrecimiento real, una autntica distribucin de la riqueza y laequidad social. El confundir a la Economa con la justicia, hallevado al desplazamiento de los polticos por profesionalescon una visin economicista en la toma de decisionesfundamentales".

La proposicin del actual sistema econmico hegemnicoa nivel global - el neoJiberaJismo -, no se verifica en laprctica puesto que la riqueza no ha generado bienestar enlos ltimos veinticinco aos, sino alta concentracin de lariqueza y, como contraparte, ndices inditos de pobreza. Enel sistema hegemnico inmediatamente anterior - el EstadoBenefactor - se consideraba que el Estado podra ser, atravs del control gubernamental, el principal productor debienestar sin considerar que la burocratizacin anulara losesfuerzos del desarrollo y conducira tambin a la pobreza.En consecuencia - y alrededor de esto hay consenso - loque ahora se impone es el establecimiento del equilibrio enuna sociedad de consumo otorgndole al gobierno un papelms relevante para compensar a los desposedos y promoveruna distribucin ms equitativa del ingreso nacional con elpropsito de armonizar la condicin del necesario crecimiento

s Estoltimo se observa en el perfil de los lideresmundiales o nacionalesqueen losltimosaos han arribado al poder poltico en


aunado a la impostergable poltica transversal del desarrollosustentebte".

La desigualdad patente en el mundo actual y al interiorde cada pas, hace indispensable que el Estado reasuma supapel de equilibrador socioeconmico, mediante el ejerciciode su autoridad junto a un carcter de instancia conciliadora,democrtica y tolerante para que los elementos de unasociedad compleja puedan coexistir bajo el mismo techo.

Los grupos sociales han sufrido una estratificacin sinprecedentes, que en la prctica significan una amplsimavariedad de intereses e ideas que no son comunes y muchasveces resultan contrapuestas. Entonces, el Estado ha deasumirse como concertador, interlocutor, exitosamenteconvocante a lograr acuerdos y, en su caso, consensos; serimparcial ya la vez firme, apegado a la legalidad.

Por lo que toca a la sociedad civil organizada, seha intensificado la importancia de su participacin enlas decisiones del Estado. La sociedad civil ha borradoestratgicamente las fronteras con el gobierno al cualconsidera como "un actor ms en el elenco". Esta situacinpuede socavar la autoridad del gobierno de muchas maneras,pues surge del supuesto de su incapacidad para satisfacertodas las demandas de la poblacin con eficacia, eficiencia yhonestidad. Derivando del supuesto anterior, se plantea queel gobierno no tiene ms alternativa que compartir el poder.

ampliamente desarrollado el concepto d$ desarrollo sustentable en su.,.ci6n oon.1a Administracin Pblica. en la obra de ComeIio Rojas, ElDesar1"OIIosu........, nuevo~ pera" AdmIni$tfaCin P\bIIca. editada por elInttiW Nacional de AdminiStracin Pblica - senadode la Repblica en el ano 2004.

8 Jos R. Castelazo

Como es lgico suponer, la sociedad civil organizada esaquella con mayores recursos econmicos, educativos y derelaciones intra e internacionales. Dicha sociedad civil exigea los gobiernos, por ejemplo, transparencia y rendicin decuentas, sin plantearse a s misma las mismas exigencias,an y cuando su intervencin rebasa el 70 por ciento en laeconoma de cada pas y a nivel mundial'.

La toma de conciencia de los conglomerados sociales yde los ciudadanos en lo particular, acerca de la capacidadde formar gobiernos o destituirlos mediante el ejercicio delvoto libre, universal y secreto. Adems, la importancia queha cobrado la accin organizada desde las bases paraproblemas especficos (como por ejemplo los ecolgicos, laprestacin de servicios pblicos, las cadenas de consumidoresy las redes sociales de apoyo para una mejor convivencia),ha provocado la dispersin del poder de la sociedad (la"Potiarqula'"). Esto conviene a los propietarios y manejadoresde los instrumentos de la economa, representados hoy en dapor los medios masivos de comunicacin. As, la comunidadde "a pie" se encuentra aparentemente "ernpoderada'", pero ala vez dispersa en muy diversas materias, de manera que devarias formas est atrapada en una paradoja. Parece decirse:"soy ms poderosa", sin reconocer su debilidad frente alpoder econmico y, lo que es ms grave, sin la indispensablecontraparte del gobierno para equilibrar las fuerzas.

7 En el libro de Joan P.rats i Catal, De la Burocracia... op. cito en el Captulo 1 (Losdesafos que la globalzacin plantea a la Poltica y la Gestin Pblica) se encuentranuna multiplicidad de estadlsticas y argumentos que fundamentan esta opinin.8 Dahl, Robert, Pollarchy, Yale University Press, New Haven, 1971.9 Empowerment, potenciacin... es el hecho de delegar poder y autoridad a lossubordinados yde conferirtes el sentimiento de queson duenos de su propio trabajo..".Fuente: www.wildpedia.com.


Lo descrito en el prrafo anterior unido a otros elementoscomo los relativos al desarrollo de las Tecnologas de laInformacin y la Comunicacin (TIC)10, han multiplicadolas formas de relacionarse en la sociedad mundial actualde los diferentes entes que la componen, de manera queabsolutamente todo se ha tornado ms complejo, al gradode modificar los patrones de conducta, incluyendo los queataen al quehacer poltico y el actuar gubernamental. Dichoen otros trminos, los parmetros que fueron tiles paraestabilizar al mundo y a cada pas en lo particular despus dela Segunda Guerra Mundial y hasta finales del siglo XX, ya noson funcionales para conducirnos en el siglo XXI.

Lapoltica pblica de "transparencia y accesoa la informacinpblica gubernamental"11 es slo una cara de la moneda de lademocracia, pues la otra pertenece a la sociedad. Dadas laspresiones internacionales los gobiernos se han abierto a laopinin pblica, pero no as las grandes corporaciones de lascuales permanecemos ignorantes acerca de su funcin, actuary devenir, aunque de muchas maneras influyen en nuestracotidianeidad.

Ciertamente, la transparencia gubernamental eleva la legitimidaddel poder pblico, aunque su eficacia se ve limitada por laopacidad mostrada por los sectores financiero y comercial, endetrimentode la mayorfade la sociedad. El ejerciciomonoplico

10 Por Tecnologas de la informacin o Tecnologas ... de la informacin y de lacormmicacin (TIC), se entiende un concepto difuso empleado para designar lorelatiVo a la informtica conectada a Internet y, especialmente los aspectos socialesrelacionados con ella. Fuente: http://es.wikipedia.orgIwikiITecnolog%C3%ADas_de_la informaci%C3%B3n11-Caste/azo. Jos R., "La Gesti(Jn Pblica de la Transparencia" en Revista d.AdministracinPIbiica.No. 107. INAP, Mxico, 2003.

10 Jos R. Castelazo

u oligoplico del poder econmico causa grandes dudas endiversos grupos sociales acerca de la legitimidad y la eficacia delEstado para poder detener su avance y para hacer cumplir la leyno slo en su letra, sino en su espritu. Procede entonces hacerde la transparencia una realidad desde el punto de vista polticoy esto es tarea del Estado.

Dado el escenario planteado anteriormente, es preciso revisar laVisin de la Administracin Pblica y las relaciones de dichaVisin con el Estado y el gobierno.

Relacin entre Estado, Gobierno y Administracin Pblica

A pesar de las profundas transformaciones sufridas en el mundo yde la complejidad que nos agobia, se hace necesario reafirmarqueel concepto de Estado12 , desde Platn, Aristteles, Maquiavelo,Hobbes, Rousseau y una mirada de pensadores posteriores,sustenta sus componentes esenciales en tres elementos: 1) el"gobierno"13, investido de autoridad y medios para imponerla; 2)en una interrelacin racional y equilibrada con la "socieded'"; 3)en un "territorio?" determinado. Por otra parte, el Estado debe sercapaz de establecer una interdependencia pacfica y constructivacon otros Estados de manera bilateral, multilateral, regional oglobal.

12 El Estado, es todaorganizacin socialcapazde establecer un gobierno legaly legitimopara una poblacin en un territorio cuya soberana est reconocida por el DerechoIntemacional. Fuentes: www.onu.org, Bolja, Rodrigo, Enciclopedia de la Poltica,.2" Ed.,Fondode Cultura Econmica. Mxico. 1998.pp. 10, 120,297. 397,533.611,800,966.13 Elgobierno, es la organizacin que representa al Estado parael cumplimiento de susaspiraciones y metas.lbid., pp,680 Y811.GOrIitz Axel,Diccionao de Ciencia PoIftlca,2" Ed. Editorial Alianza. Espana. 1972, pp. 469-473. Sartori. Giovanni. IngenleriaComparada, Ed. Fondode CultUra EconQmica. Mxico. 1994.p.148.14 La sockKJed. es la pobIaci6o que se organiza en.,Lm .~determinado para suconvivencia cotidiana. C


Lo que importa destacar en este ensayo es el papel de la"Administracin Pblica"16 como garante de los fines delEstado. En el siguiente cuadro se plantea una vinculacinentre los poderes pblicos que muestra gran complejidad y querebasa la conceptuacin de considerar a la AdministracinPblica como exclusiva del PoderEjecutivo. En cambio, puedeafirmarse que son todos los poderes pblicos establecidoslos que realizan la "funcin oblice:",

(ver figura siguiente pgina)

Es cierto que, tanto en el nivel global como en el nacional, yanen las regiones, ciudades y municipios, la estabilidad y la pazsocial son bienes difcilmente mensurables, pero fcilmenteperceptibles cuando faitan. En efecto, dichos bienes, al estarpresentes en una sociedad de manera permanente, se dancomo un hecho; lo grave es cuando se pierden.

As como 105 economistas fincan su acepcin de certidumbreen la confianza, y la estabilidad economice", 105 politlogosdefinen la confianza refirindose a la estabilidad poltica,interpretada como una combinacin de pericia, serenidady esperanza para mantener bajo control el conflicto

16 La Administracin Pblica es la expresin institucional concreta del gobierno.Su fin es coadyuvar al logro de los objetivos de cada rama del poder pblico. Lospoderes legislativos, las judicaturas y los rganos ejecutivos requieren del procesoadministrativo. Guerrero Orozco, Omar, Principios de la Administracin Pblica,Escuela Superior de Administracin Pblica, Colombia. 1997, p. 27.17 La funcin pblica es la vocacin y la definicin de la naturaleza y alcance detodo rgano dotado de facultades y atribuciones legales para realizar las tareas del&lado. Ibfdem.itLa estabilidad econmica consiste enuna stuacil'l exenta de grandes fluctuacionesen ~niveles de los precios. ' renta. las tasas. de inters. el tipo de cambio y elempleo.asf como bajos.lndices de desocuPaCin. in&lei6n reducida y controlada,

~o econ6rn/co linea' y firmeza en lOs fnc.licS de la macroeconomia de unpail.8c:lrje, Rodrig(), op.

Figura 1.DINMICA ENTRE ESTADO, GOBIERNO-ADMINISTRACiN

PBLICA Y SOCIEDAD

-Soberana

-Autonoma-Dcmocracia

-AutO.deterrru nacin r.-Llbertacles-Justicia-Seguridad 1-Blenestar-Dssarrollo

Que coadyuvan aalcanzar las

aspiraciones de lapnblacin en unTERRITORIO

DETERMINADO

Conjuncin dediversos rganos ypersonas encargados,facultados yresponsabilizados derealizar funcionesespecficas paracumplir los fines delgobiemo, entre otrascosas presta:

Funcin Pblica!

Administracin PblicaEjecutivoLegislativo

Judicial

Servicios PblicosFederales Ya seanEstatales Estratgicos

Municipales y/o PrioritariosQue pueden concesiona r o campartir(para su prestacin o atencin) con la:

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Administracin Pblica:Una Visinde Estado 13

socioeconmico y poltico19 Sin embargo, la paz sociapoes unasunto mucho ms complicado porque en ella intervienen lahistoria, las tradiciones, los mitos, las costumbres y la cultura- todo ello interrelacionado con las formas de convivencia.Adems, existen otros componentes de la paz social como,por ejemplo, las oportunidades de acceder a bienes que sonintangibles a flor de piel, aunque activos todo el tiempo en elsubconsciente colectivo, como los de la seguridad y la justiciasocial.

No obstante, la interpretacin del significado de la seguridady la paz social es muy distinta, dependiendo de la situacineconmica o social de individuos y grupos, de las condicionesdel territorio y de la actitud asumida por el gobierno, lospoliticos, las fuerzas del orden y los servidores pblicos.En otros trminos, la interpretacin depende de la culturapolftica objetivamente manifiesta en decisiones y hechosmensurables, mismos que devienen de las realizaciones ologros de cooperaci6n racional entre gobemantes y sociedadorganizada.

Como dijimos anteriormente, el representante del Estado esel gobierno, el cual como ya es conocido - y en este casoredundar no sobra - se encuentra integrado por la voluntad dela sociedadcuando ejerce la soberana popular21 Este temade la representaci6n22 ha ocupado por siglos la atenci6n de

14 Jos R CasteIazo

filsofos, historiadores,polticos, socilogos, juristas, religiosos,agnsticos y de los ciudadanos en general.

En materia del ejercicio del poder, la representacin esnecesaria para combinar el derecho con la razn, as loapreciamos, porejemplo, en las ms recientes manifestaciones,altamente sofisticadas, destinadas a organizar elecoones" yadministrar el conflicto partidista y social con apego o no a losordenamientos jurdicos; en la garanta del derecho al voto y,cabalmente, en el quehacer democrtico, no slo factible porel hecho de votar y ser votado, sino concebido como una formade vida ms all de la participacin en tiempos electorales yvinculada a una condicin de ciudadania plena24

Evidentemente la organizacin de las elecciones es unaresponsabilidad del Estado, convertida en funcin pblicaconjuntamente realizada por el gobierno y lasociedacP5 a finde organizar a la poblacin en territorios predeterminados,llamados distritos, con el objeto de que los ciudadanosdecidan cmo y por quin desean ser gobernados.

22 Una de las caractersticas sustanciales de la forma de gobiemo es la representacin.Consiste en que los gobernantes, elegidos por el pueblo, obran en su nombre desdeel poder, y por tanto, ligan al pueblo con sus actos. como si este mismo. los hubierarealizado. Ibid, p. 871.23 Las elecciones son los medios por los cuales el pueblo toma decisiones polticasvotando entre candidatos, partidos o propuestas. Son una forma de procedimientoreconocida por las normas de una organizacin. Salcedo Aquino, ROberto YMarioMartnez Silva, Diccionario Electoral INEP, 28 Ed" Instituto N~QIl~' d~ EstudiosPoliticos, Mxico, 2002, pp. 151-152.24 El articulo 3 de la Constitucin. define a la democracia corno "... no solamenteuna estructura jurdica y un rgimen poI/tico, sioo como un sistema de vida fundadoen el constante mejoramiento. econ6ml


Naturalmente, la complejidad del proceso electoral requierede una administracin pulcra, eficiente, honesta y eficaz,precisamente con Visin de Estado, no solamente por elhecho de recibir recursos pblicos, sino por los objetivosimplicitos y explcitos de las elecciones: la estabilidad, pazsocial y el desarrollo sustentabl&6.

El gobierno, constituido por un conjunto de instituciones legtimay legalmente establecidas (precisamente por las elecciones),se organiza con el objeto primordial de realizar los fines delEstado. Si esto es cierto, habra de aceptar que todos losentes gubernamentales son pblicos, esto es, pertenecen a lacolectividad y realizan su funcin a favor de la misma. Dicho deotra manera, la "funcin pblica" (estructurada en las tres ramasdsicas del poder. legislativa, judicial y ejecutiva, a las cualeses preciso administrar adecuadamente en tomo a propsitoscomunes), requiere de la disciplina administrativa pblica paraplanear, organizar, dirigir y controlar la accin del gobierno en unterritorio o en sus parcialidades (municipios, entidades federativasy federacin, segn sea el caso).

Dentro del tema de la funcin pblica vale la pena mencionarla tendenciaa pensar en su carcter meramente instrumental ytcnico, despojado de consideraciones ticas y politicas. Por elcontrario, la funcin pblicaes la herramienta que utiliza la Polfticapara dar capacidad de realizacin tanto a los gobernantes comoa los grupos sociales.

,. Un buen ejemplo de fOque estos valores significan lo constituyen las ltimase/$CciOneS mexicanas de carcter nacional celebradas el 2 de jurto de 2006,

cu)1015cerradosre~ltad0s dieron lugara todo tipo de interpretaciones, las.cualesln1plr~tse~anla preQCUpadn SOCia' generalizada sbre el peligro de~ ..~~~flY~~SO$tenld~durantecastocho~as.asrcomodcOoun.- ,.~1. ~.~paradetctoer e'deterlOro V la devastaCincausadas porun l'TlOdeIo de desartOllo "insuslentabfe".

16 Jos R. Castelazo

En este contexto, el liderazgo en la Administracin Pblicarequiere de la mixtura constante de dos cualidades: unapersonal, de quienes encabezan las instituciones, y otra,que pertenece propiamente a la organizacin y su capacidadde respuesta. Adems el liderazgo en la AdministracinPblica demanda de sus dirigentes virtudes especficas detransformacin para ir adecundose al cambio, y al mismotiempo virtudes especficas de conservacin, con el fin demantener los principios, los valores, las tradiciones y lasmejores prcticas y as, sostener el aparato del Estado enplena vigencia27

Los fines del Estado, que son la estabilidad, paz social ydesarrollo sustentable, s610 se alcanzan y mantienen si elgobierno, sus tres poderes y la sociedad que los sostiene,evidencian su capacidad de comunicarse permanentemente"para que un pas sea soberano y autnomo". Asimismo, paralograr dichos fines es necesario consolidar la democracia30 en

27 A este respecto, vale la pena reconsultar a dos autores estadounidensesconsiderados como clsicos, Leonard White y Dwight Waldo, quienes defienden laindivisibilidad de la Polltica y la Administracin Pblica, contraviniendo aquellosplanteamientos que las separan incluso en nuestros das, como las propuestas deWoodrow Wilson y Chester Barnard, a las que se suman algunas de las promovidaspor la John F.Kennedy School of Government de Harvard. Coincidimos con losprimeros en que es imposible concebir a una Administracin Pblica exenta depoIltica.28 Luhmann, Niklas, Poder, Universidad Iberoamerica - Anthropos, Mxico, 2000.29 La soberanfa es la capacidad del Estado para aplICar sus feys dEl acuerdoal principio de autodeterminacin en un territorio reconocido por la ONU. Borja,Rodrigo, op, citp.919. La autooo.mlaa ~.l,J v~ se refiere 81acapacld8q(le unapoblacip p8fa d,arse la forma ~. Es~cloy(l~;gQbiemqqlJ81e perm~ conviylrme!or. Ibid,p.57. .' .. Ce; .. ... ./" .: " ,30 La del7locra

Administracin Pblica: Una Visin de Estado17

un territorio libre, donde el Estado de Derecho se promueva,respete y aplique y la seguridacJ31 se garantice para todo y paratodos; donde el bienestar32 sea un bien tangible y el desarrolloeconmico sea sostenible y no atente contra la naturaleza. 33Es en este tenor que se puede evaluar la importancia de lafuncin pblica, de la cual se deriva laAdministracin Pblica,concebida esta ltima como instrumento de los tres poderesen los tres mbitos de gobierno, pues sin orden y conciertoen el seno de las instituciones gubernamentales y armonaen la convivencia social, es imposible cumplir los objetivosmencionados, en tiempo y forma, en lugar y circunstancia,con profesionalismo, honestidad, perseverancia, eficiencia yeficacia.

A diferencia de la Administracin Pblica - que realiza lafuncin pblica a cargo del gobierno y en representacin

31 La seguridad puedeser de dos tlpol:; la primerase refierea la seguridad del estado, lacual es la proteccin del territorio Yla sociedad; la referente a los aspectos migratorios yaduanales; la aplicacin legItimade la fuerza parapreservar la paz y estabilidad social,y la proteccin civilencaso de desastres. La segundaes la seguridad pblica, la cualseconcepta como la prevencin de delitos contra las personas y el patrimonio particulary la persecucin de delincuentes. Alejandro MFfrtlnez Serrano Qu es la seguridadnacional?, UNAM. 2001. Fuente: Http://www.tuobra.unam.mxlpublicadaslO20211124628.html; Biblioteca Virtual del Banco de la Repblica de Colombia "Luis Angel Arango",fuente: www.lablaa.org; Prez Garela, Gabriela, Seguridad Pblica, prevencin deldelito Y derechos humanos: construyendo altemativas desde la sociedad civil ylos organismos pblicos de derechos humanos, Comisin de Derechos Humanos delDistritoFederal, Mxico, 2004,p. 55.32 E'"binestar" son las condiciones de estabilidad poIltica. econmica y social, quePfO'I8li'Il CCII'lfiarlZ$ .P8f8 ir'wQrtir. generarempleo y posibilitarel arribo auna vida di9na.Ward,Meter, PoIitiCas de BIenestarSocial en Mxico, Editorial Nueva imagen, Mxico,1989. pp.20-25. .33:{ecIeritemente se ha incorPOrado ala palabradesarrollo. el trmino sustentable. elCU8Jhaceretereneia a le sun'MI deesfuerzosnacionales (enmateria de edUClllCi6n.saJud.

aIImentacin.medio~.~~!~~) ~del()SI9CUf'SOS,.~~tee:noIqgiasC()flvalor~,ylacompetitividad~.H '~I$el~~~:(;)fIclna~&llI 'nftjn1l8

. ':~ lJrlil.ftlS'~~'.'. . ,~. 2()00.~:f'i'(,(ifff,.: .>1t"~7~,

18 Jos R. Caste/azo

del Estado -, los servicios pblicos34 son compartiblesmediante frmulas de concesin o explotacin legalizadaspara que entes sociales distintos al gobierno puedanproveerlos, inclusive con legtimas utilidades econmicaspara los prestadores de servicios. Dicho en otras palabras yparafraseando a Abraham Lincoln ("El gobierno es del pueblo,por el pueblo y para el pueblo", en un discurso que diera en1863), los servicios pblicos son del pblico, para eJ pblico,pero no necesariamente deben ser prestados exclusivamentepor entidades pblicas, pues tambin pueden ser asumidospor la sociedad organizada o por particulares.

El servicio pblico, como es constatable, no necesariamentelo aborda en exclusiva la Administracin Pblica, peroen todo caso debe ser garantizado por el gobierno a lapoblacin en costo, calidad y oportunidad. Dada la tecnologaactual, muchos de los servicios pblicos pueden y debenconcesionarse a particulares, no s610 para disminuir loscostos de la burocracia, sino para darles mayor eficiencia yeficacia en sus resultados, a menos que pongan en riesgo lafactibilidad del pas, o que impidan al Estado generar aquellariqueza necesaria para alcanzar el bienestar y el desarrollosustentable.

los servicios pblicos pertenecen bsicamente al mbitomunicipal. En algunos casos, por su volumen y complejidadpoblacional, se ubican bajo la responsabilidad de la entidadfederativa y, en otros, por su trascendencia, a cargo del

34 Los servicios p(bIlco$ son el oonju!'Ito de activIdades~.~ para facilitarla vida enSQCiedad.lascualee1l8nel1com()~e1~~conel bienestar~.~~~ ...~.:~~.InstitlIto Nacionalde~ PtitlIrce. MXicO, 2Q02,p. 121,


gobierno de la repblica (tal es esl caso de Mxico). Loimportante consiste en poder definir cules de los serviciospblicos son indelegables por la seguridad del propio Estado,sea por la informacin que representan, por la tecnologainvolucrada, o por su importancia para la cohesin social.

En fin, los servicios pblicos deben ser tiles a su propsitoespecfico. Su concesin no necesariamentesignifica entrar enuna discusin ideolgica irreductible, pero an considerandola laicidad del Estado hay que tener en cuenta la sabidurabblica: "Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios lo quees de Dios"35. En lo referente a los servicios pblicos, biense podra decir que "al Estado lo que es de la sociedad y alparticular los servicios pblicos que puedan servir atados".

Las ideas expresadas apenas esbozan la complejidad dela Administracin Pblica, cuyos .principios y prcticasabundan en detalles especficos dependiendo de loscasos en concreto que cada gobierno pretenda resolver.Como establece Peter Drucker, la administracin, actividadhumana, no busca ser sino hacer". En este sentido, laAdministracin Pblica es aplicable en sus principios atodo mbito de gobierno y a todo poder pblico, pero varaen sus prcticas, alcances y consideraciones puntuales paracada municipio,para cada entidad federativa y para el mbitode la federacin. 'Igualmente, la perspectiva es distinta sise trata del Poder Ejecutivo, del Legislativo o del Judicial.En lo tocante al espacio global, la Administracin Pblica

" ...-;".w>.,.';1\.~' _

3S MateoCap.22.verslculos15-22.Acton Institut$brtheStudy fReJigion andLiberty.Fuente:.httpllWww.aete>n;orgIprograms_eslhamildSlSJ>rogratnsnomilenCS_2004_thJrd.php .38 Drucker.Peter...........................l~,1998.

20 Jos R. Caste/azo

internacional se encuentra pletrica de partlculardades".

En este contexto, slo algunas cosas pueden generalizarseatendiendo a la teora que sustenta el proceso administrativo,o recurriendo a la Teora Poltica. Esta ltima postula ensu corriente funcionalista la estabilidad como propsitofundamental, pero en la realidad, la prctica cotidiana llevaa considerar a la Administracin Pblica como influenciadapor variables que se multiplican porque cada municipioes distinto de los dems, cada Estado u organizacincomunitaria intermedia se diferencia del resto y cada pastiene particularidades que lo hacen distinto a los dems. Deesta manera, la Administracin Pblica adquiere la forma,el tono, el estilo de cada lugar y hasta el carcter de sushabitantes.

Entonces, podramos decir que los elementos de laAdministracin Pblica se agrupan para su estudio yaplicacin en un conjunto de conceptos tericos, perose diversifica en la prctica cotidiana. Esto se debe a latransformacin permanente como caracterstica inmutablede los tiempos que corren, la cual demanda un gobiernoparticipativoy compartido con una sociedad plural organizadaen mltiplesestratosy funciones. Dicha sociedad, cabe aadir,convive en un territorio consideradocomo nacional,pero dadala migracin actual, tambin convive ms all de las fronterasnacionaies.

37 Adems de la ONU, de la OIA,y otra ~'''''Il''.oomP IaaderIvadet delTlCAN o delMERC08UR. taAPi~." '~ 12~~C8ftun .....- ....I li~

---------------_.-"


Por ltimo, habremos de sealar respecto del territorioque este se encuentra consuetudinariamente agredido,depredado yen constante riesgo, lo cual hace difcil conservarlas condiciones indispensables para que los seres humanospodamos convivir con la fauna y la flora, as como sercapaces de preservar, reproducir y continuar desarrollando lainteligencia colectiva y la accin verdaderamente productivaen bien de la convivencia. Todoesto representa un verdaderodesafo para el Estado y la Administracin Pblica38

Hasta aqu he tratado de enfatizar la necesidad de reflexionarsobre el tema de la Administracin Pblica como Visinde Estado, porque no importando el ngulo desde el cualescojamos abordar la Administracin Pblica, no se puedeperder nunca tal Visin. Lo contrario significarla extraviar susobjetivos pblicos, que son los que le dan sentido y forma:coadyuvar al mantenimiento de la estabilidad, la paz social yel desarrollo sustentable.

Captulo 2GOBIERNO

Captulo 2GOBIERNO


"La polis es una de las cosas que existen por naturaleza; y elhombre es, por naturaleza, un animal pofftico"

Arist6leles

Para complementar la Visin de Estado que debe tenerla Administracin Pblica. reflexionaremos acerca de lanaturaleza, forma y fines del gobierno. teniendo presentesu relacin con la Administracin Pblica (entendiendo

.

esta ltima como el conjunto de instituciones y personasresponsables de llevar a cabo la funcin pblica a nombredel gobierno que representa al Estad0J9). El ensayocorrespondiente a este tema consta de tres apartados:primero, uno referido al concepto de gobierno; segundo,una reflexin acerca de: Cmo se gobierna?; y tercero.una propuesta de gobernacin, a travs del EsquemaBsico de Ordenamiento de Polticas relativas al ejerciciodel poder pblico.

1. Concepto de Gobierno

En trminos generales se acepta que "el gobierno es laorganizacin que representa al Estado para el cumplimientode sus objetivos y metas?", Para facilitar la comprensinde la idea es preciso desglosarla, lo que haremos acontinuacin.

38 VJdsupra12. . .'. . , .40.Tal Ycomo semanej enel CapItulo t de este Trabajo,Wlsupra'3.

26 Jos R. Castelazo

Etimolgicamente hablando, el trmino gobierno provienede dos antiguas races, una griega y una latina. La primeraes "kibernen''", conducir o gobernar, para Platn; y lasegunda "gubernacullum", que pasa al espaol antiguocomo "gobernallo"42, trmino que designa al timn de unaembarcacin. El timn asegura el rumbo y controla elequilibrio de la nave; de ah surge el haber adoptado estasacepciones por analoga, para nombrar a la institucin querepresenta al Estado (el gobierno) y al capitn de la naveidentificarlo como "kibernetes" o en trminos modernos,gobernante.

Comprender el concepto de qobierno' implica conjugarfactores conceptuales tendientes a argumentar cuestionestan importantes como su integracin, funcionamiento,su papel en la resolucin de conflictos y en la tomade decisiones, y la evaluacin social y poltica de sudesempeo, entre otros aspectos. Una manera msde explicar al gobierno es por su funcin y otra es porsu expresin orgnica. Lo cierto es que la funcin delgobierno es complejsima, ya que a grandes rasgos

41 Platn, La Repblica, Coleccin "Sepan Cuantos..", Editorial Porra, Mxico.Weiner, Norberto, Ciberntica y Sociedad, Editorial Suramericana, Buenos Aires,1982.42 Diccionario de la Lengua Espaliola, tomos I y 11, Real Academia Espai'iola,Espal'la, 2000.43 "En el sentido de condicin de dominio organizado, el gobierno es la expresin dela autoridad del Estado. Entre sus funciones formales se encuentran la redaccin,aprobacin y ejecucin de las leyes, as como la interpretacin y aplicacin delDerecho. Estas funciones se corresponden en lineas generales con las funcioneslegislativas, administrativas y jurldicas." Bogdanor, Vemon (ed.), Enciclopedia delas Instituciones Politieas, Alianza Diccionarios, Madrid, 1991, pp. 337-341. Sepueden consultar otras definiciones de gobierno en los siguientes textos: Barja,ROdrigo, op. eit., pp. 417-482; Martinez Silva, Mario (eoord.), Diccionario dePolitlea y Administracin Pblica, T. 11, Colegio Nacional de Ciencias Pfftieas yAdministracin PLiblica,MldCo, 1988. pp. 4g...,10.


significa la orqanizacn del dominio" en una sociedad.La efectividad y profundidad del gobierno dependen en granmedida de cmo se encuentra estructurado. Dicho de otraforma, funcin y organizacin son dos caras de la mismamoneda. La cuestin se complica cuando uno se pregunta:a quin sirve el gobierno?

Comencemos por el principio. En los grupos primitivos eldominio fue del ms fuerte. A travs del tiempo, dicho Dominiofue combinndose, primero con la tradicin y finalmente - comohistricamente_.10 demuestra Weber - con la Ley45. Es evidenteque fuerza, carisma, tradicin y legalidad se combinan paracontormar una entidad que tiene el poder", en este caso elgobierno, misma que es la encargada de hacer y actualizarleyes (Poder Legislativo), ejecutar sus ordenamientos (PoderEjecutivo),e interpretar las normaspara la aplicacinde la justicia(Poder Judicial)".

En virtud de estas condiciones, la autoridad del gobierno posee

44 Si bienel dominio es sinnimo de poderdesdeel puntode vistaIingOistico, en CienciaPoIitca es unacategora msampliaqueste,El poderdenotala fuerza. la autoridad o lainfluencia (Dahl. Robert. Modem Polltlcal Analysis, YaleUniversity, 1970,Cap. 3, pp.14-34).que lograqueun sujetoA realice esfuerzos o tareasquele ordena otrosujetoB, ancuandoA no est de acuerdocon B. El poder puedeser coyuntural o eflmero, mientrasque el dominioes permanente. en tantoes la expresin objetiva del funcionamiento delsistema que lo retroalimenta y le garantiza su prevalencia. El dominioes un conjunto devalores. normas. recursosyprcticas quehanllegadoasofisticarse alo largo de la Historiahastaconsolidarse en formasmonrquicas. monrquico-constitucionales. republicanas.dictatoriales. etc.El dominio encuentra en el gobierno su expresin institucional.45 Federico EngeIs en su libro El OrIgen de la Familia, la Propiedad Privada Y elEstado. reflexiona sobrelos Inicios e historia de la civilizaci6n Yel papel que ha jugadoenella tanto el gobierno comoel Estado.Max Weberen su Ilbro Economia YSocIedad

(FCe.~. 1998) hace unanlisis exhauStivO sobre los tiposde domin8cin que hanexistido a Jolargo de la historia dela humanidad.48 Nye... JosE!ph.... ,Sqft~..fhe lo sUCC8l8ift WOftd. 'poli.11-.. (,8.... PI.

28 Jos R. CasIeIazo

Iegi/imidad, autonoma y soberana no por s misma, sino enrepresentacin del oonjunto social. Para abundar sobre elparticular acudamos a un ejemplo que no por su antigedadpieIde actualidad: la Iglesia Catlica, quiz el nico EstadoAbsolutista puro que prevatece y que fundamenta su legitimidaden el "'Divino Verbo"'l8. Tal mandatofundacional, le hace designar,cada vez que es necesario, un Papa, mismo que permanece enel gobierno de manera vitalicia. El procedimiento, sin embargo,lo~ a travs de la mano del hombre, cuando el ColegioCardenalicio se rene para nombraral sucesor. Este mecanismoest previsto en toda una ingeniera constitutiva de ese Estad049,que no slo~ sino tambin legaliza dicha legitimidad. Dedicho mecanismo se desprende una organizacin ad hoc paraque la autoridad del jefe de la Iglesi y del Estado Vaticano seaplique de manera vertical, jerarquizada y nunca cuestionada,puesto que segn dicha autoridad "el Papa es infalible"50.

48 "El Verbo o Lagos... el plan o pensamiento de Dios... expresadoen la came, quees en el Hijo. Cul es la diferencia entre los tnninos Verbo e Hijo? El Verbo tuvopreexistencia y el Verboera Dios (el Padre)- perteneciendo a Diosde la misma fonnaque la palabrade un hombrepertenecea ese hombre- por lo cual podemosusarlo (eltnnino Verbo) sin referencia a la humanidad. Sin embargo, el Hijo siempre refierea laEncamaciny no podemosusarlocuandoel elementohumanoest ausente. Apartedeun plan preordenadoen la mente de Dios, el Hijo no tuvo una pre-existencia antes desu concepcin en el vientre de Maria. El Hijo de Dios pre-existi en pensamiento perono en sustancia. La Biblia le llama a este plan pre-ordenado, el Verbo" (Juan1:1,14).(recordarasimismoque en el Evangelio segnMateoJessdijo a Pedro: "t eres Pedroy sobre esta piedra, edificarmi iglesia" (Cap. 16:13-19). Fuente:http://www.i1ustrados.comIpublicacionesIEEEZuEkZyIvoLVhYvz.php'le Este trminolo tomamos de sartori, Giovanni,lngenleria Constitucional Comparada,Fondode CulturaEoon6mica. Mxico.1994.50 "El Jefe de la Iglesia catlica es Papa, 'representante' de Cristo en la Tierra. quelo ha puesto al fn1nfe de su Iglesia paraque la gule Ycuide de su unidad. El Papa esMaeStro Infalible, porque cuando habla como Jefe de la Iglesia.Universalejerciendoel supn;lt11O gradOde su autoridadydefine.comooblil;latoriasverdades de fe Ymoral,nosepuede equivocar. tnraIlblIlcfad es la~.. de1 error,. fruto de laa8I8tendadivina. (...)SU fundamento es la 88lstenciade>DIos.EnDlos se~toelalavenfad.'fDlOt.no ......,tha~_,.sulglesla..don'_~.taVfIlUad' SIal P'-pudfef'a~eI~ Io.que es(lbIIgatolb enaer o h8eer '1*l.~ "..~. e1camlr.f4Et..._~,.CIQs;'..~......obdeetalP.....~ ~.e~~.4


Por el contrario, si hablamos de un Estado democrtico, ladesignacin del Jefe de Estado y/o de gobierno habr deser Parlamentaria, o bien, Presidencialista y estar sujeta aljuego abierto de la opinin pblica, a la participacin social,a las normas de actuacin de los partidos polticos y lasrelativas a los procesos electorales, asi como al mandatode la voluntad popular expresada libremente. En este casola legitimidad es popular, no divina y adems, las decisionesde este tipo de gobierno son objeto, todo el tiempo, delescrutinio que proviene de la divisin de poderes, asi comode la prensa libre, de los partidos polticos y de la sociedadorganizada. Se trata de una legitimidad condicionada alcumplimiento de la Ley, de las demandas y necesidades mssentidas de la poblacin y de la garanta de sus libertadesy aspiraciones democrticas, hoy en da expresadas en losDerechos Humanos".

A diferencia del gobierno absolutista que no da cuentas msque a la divinidad que lo inviste, el gobierno democrticodebe responder, esto es, ser responsable de sus actos ante

comprende que el Papa tiene que ser infaliblecuandosealael caminode la salvacin.La infalibilidad del Papa es dogma de fe. Dice el Concilio Vaticano 1: Definimos serdogmadivinamente reveladoque el Romano Pontfice cuandohabla 'ex cathedra ' estoes, cuandocumpliendo su cargode Pastory Maestrode todos los cristianos, defineconsu supremaautoridad apostlica, que una doctrina sobre la fe y costumbres debe sersostenida por la IglesiaUniVersal... goza de aquella infalibilidad que el RedentorDMnoquisoque estuviera en su Iglesia. La infalibilidad del Papahasidodefinidacomodogmade fe en 1870. Fuente: http://usuarios.lycos.esljuaank/fOurphotogalery6.html51 El 10 de diciembrede 1948. la AsambleaGeneral de las Naciones Unidasaprob yproclam la Declaracin Universalde Derechos Humanos, "como ideal 00I1l\Jn por elque todos los pueb/oS Ynacionesdeben esforzarse, a fin de que tanto los individuoscomo laS in$titUCiOnes, ln$pirndOSe constantemente enella, promuevan. mediante laensftatlla Y la educaCin, el *PetO a estos.~y \ibeftades. y aeegwen, por

rt1edfdaIl~de cank:ten1aclorleintelTlBc:ionat. su reOOIlOClnllenb y.apIIcacI6n~ yeJeclM)s..... enttefOs~delOS Estados ~COiTlOenbeklr.....~~b8jo..~.f:~htfP:lMwW;f.It~

~,htrn

30 Jos R. Castelazo

el soberano, el pueblo, como lo definiera Rousseau".

As, el vocablo gobierno sirve para definir a un rgimen polticoy describir la forma en que se organiza la sociedad paraejercer el poder (por ejemplo: monarqua, parlamentarismo opresidencialismo, siendo estas ltimas formas que involucrandos concepciones contrarias: absolutismo, la primera ydemocracia las dos siquientes'"),

La primera dificultad que enfrenta todo gobierno es suorganizacin. La segunda es la integracin al interior dedicho gobierno de personas de carne y hueso, sujetas alos vaivenes y pasiones asociados con el poder. La tercerdificultad o reto-ntimamente vinculada a las otros dos-onsiste en gobernar o conducir a la sociedad hacia el logro deobjetivos en condiciones no elegidas, dado que estas ltimasse encuentran en constante variacin, presentan dinamismo,cambios y movimientos debidos a diversas influencias. Asu vez, dichas influencias devienen en presiones sobreel gobierno y la sociedad para favorecer ciertos intereseseconmicos, ideolgicos, religiosos o de derechos sociales.Estas influencias combinadas, lejos de simplificar la accindel gobierno, definitivamente la complican. La realidad nosha demostrado que tratar de explicar a la AdministracinPblica como el "gobierno en accin"54 es una simplificacin

52 Para abundar sobre este tema se puede leer el Contrato SocIat de J.uan JScoboRousseau. Editorial Planeta. Mxico. 2006. 170pp.53 ElabsolutismoeslaconcentIacindelpoderenunslo Individuo sincontroles efectiVos.para su ejercido, mientras que el~ o elpre~ sigrllfican elejercicio del poden representael6n dela SOCisdsd. en losdos1)ItImos, quien gobiernelo haoeporqc,e "1Q'~unae/eCCioflbte, ~y~. "54Wll8on. WQodtow, '"fhe$tudyOf .~..-r""""."""""',Yol2.AcademyOfPolftleefSclnee. USA.' , .... 'H't,,;',' :." '


extrema que ni explica la naturaleza del gobierno, ni tampocola funcin administrativa pblica.

En trminos actuales, el gobierno en accin es una categoraque incluye a una gran cantidad de actores que ejercen elpoder por diversos medios, en distintos lugares y desdeobservatorios colocados en alturas diferentes, a nivel global,regional, nacional y local, como ya se ha mencionado. Unasituacin que puede servir de ejemplo de gobierno en accines la siguiente: toda eleccin que tenga lugar en cualquierpas del- orbe es observada por mltiples organismosinternacionales y nacionales que concurren a ella en defensade sus intereses y de la idea democrtica establecida enla Organizacin de las Naciones Unidas". Otro ejemplo loconstituye la evaluacin del desempeo gubernamentaly de las polticas pblicas en un contexto determinado.Existen organismos internacionales que miden, valoran ycalifican dichos aspectos segn parmetros de confiabilidadeconmica, poltica y socal".

Con los elementos ya descritos, podemos retomar elcuestionamiento de: A quin sirve el gobierno? No debe caerseen respuestas simplistas. Evidentemente no se trata de escogerentreAo B, si a TIrioso Troyanos, si a blancos o negros, si a maloso buenos, si a ricos o pobres. Esto debido a que la respuesta noes binaria sino plural, toda vez que la sociedad contemporneaes rnultifactica, pluriculturaJ, multipartidista, con diversidad degnero, con ideoIogias distintas, convivencia de grupos sociales

u A1rftPecto sepuede Jeer feCarta de ... NacIones UnidaS enW*W.onu.org.C8I'I6dad de lndltadres Bbocados a medir el desempefto

formutads'JlOr~inte"naCIon8J8 tates comtJ. 18 OCDE. la18INtJ. la OMC. T1'8I'Ispf'enCIa Intemac:lonal. entre OQS.

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bajo un mismo techo y migraciones intensas- particularmente desura norte (comoesel casode lafuerza laboral)u horizontalmentecon menor regularidad (como es el caso de la fuerza cientfica eintelectual)". El mundo actual, es complejo" y tal complejidad serefleja en todos los mbitos. As las cosas, el gobierno es paratodos y, por lo tanto, no puede basarse en un solo inters sinoatendiendo al equilibrio socioeconmico y poltico, procurandoque la generacin y produccin de riqueza y bienestar seaequitativa en su distribucin y beneficios.

El hecho democrtico de emitir un sufragio para integrar ungobierno manifiesta un voto de confianza" y si la mayora delos ciudadanos son capaces de depositar esta confianza, porvoluntad propia, en un gobierno, la contraparte es que losgobernantes confen en la ciudadana para establecer unaespecie de crculo virtuoso entre autoridades y ciudadanos.Sin duda, en nuestros das, la legitimidad de un gobiernoencuentra su fortaleza en la confianza mutua constantementerenovada y sta es posible medirla por dos vas: la formaen que se ejerce el poder y aplica la autoridad, y el gradode conciencia y de responsabilidad que la sociedad est

57 Bobbio,Norberto, Estado, Gobierno y Sociedad, FCE, Mxico, 1998. A1ain Touraine,Podremos vivir juntos?, Coleccin Sociologa, FCE,Mxico, 1997,335 pp.58 Autores como Niklas luhmann, Edgar Morin y JOrgen Habermas, por mencionaralgunos han escrito sobre la creciente complejidad en la humanidad.59 "La confianza poIiticaesla medidaen quelosciudadanos contlanensuslderespolticosyen sus instituciones gubemamentales. La confianza poIltica refleja la percepcin delpuebloacercade la habilidad de su gobierno paraencararlas condiciones que enfrenta.los asesinatos poIlticos, la COO\ipci6n gubernamental, la crisiseconmica, lainsegudadpblica, sonejemplos de hechos que reducen la confianza poIltica.El apoyo al sistema poIlticose ve afectado por la.confianza y cuandosta se reducesignificativamente surgenperiodos de inestabilidad. En materia electoral, la confianzapoIlticaes l,lJlQ de las piIar~ de Iapaicipacin enla$eIecc:ione$,para .Ql..IiE!nnplatiene.acudir a las UI'I'la$~.(Ic).~ (Ic)~~...~es. Uf'lQ deIa$~ PQf'1asCUl!lle$~~el~"~~y.~~)~lv.a.9P.cit.. pp.1Q1.


dispuesta a asumir para que los mandatarios no se alejende la voluntad de la colectividad, sino que la enriquezcan,garanticen y protejan.

2. Cmo se gobierna?

En este contexto, la "eficacia"60 de un gobierno depende devarios factores: en primer lugar, un diseo constitucional ylegal adecuado a la historia, cultura e idiosincrasia de lospobladores, sin dejar fuera a las Relaciones Internacionalesque un pas debe tener, atender y sostener para mejorarsu futuro. En segundo lugar, un diseo orgnico de lasinstituciones gubernamentales que les permita cumplirnormativamente e interrelacionarse entre s para tener unacomunicacin permanente y productiva con la sociedad.En tercer lugar, una integracin idnea de los servidorespblicos que tengan conocimiento, vocacin, honradez yresponsabilidad acreditada al ms alto nivel, y estn bienpreparados y experimentados para desarrollar los mandosmedios y los operativos. En cuarto lugar, una sociedadorganizada, consciente y dispuesta a corresponsabilizarse delo que acontezca en el mbito pblico. Por ltimo, la aplicacinde un estilo de gobierno democrtico, esto es, incluyente,participativo, dispuesto a compartir el poder con los distintosactores siempre y cuando se mantenga la cohesin del pasy entre los grupos sociales para garantizar la estabilidadsocioeconmica y poltica, as como la paz social.

60 Para 108 fines del presente Texto nos referimos a la eficBcia poIltica, como laposibilidad del individuo de evaluarlas e influiren las decisionespollticas. ConformemS satiSfeCho est dicho lfldivk:fuocon eJ funeionamientodel sistemapoJltk:o. ms~l!ij)~tt) e(i~ . a..va/()f8f~~te ~gestin 9~~taJ. Diccionario""0lf.C.ICa y... op. eIl., T. JI, p. 456.

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Si la premisa esencial de la eficacia permanece como faroorientador todo el tiempo, el gobierno ser democrtico enforma y fondo. Construir un sistema poltico contemporneorequiere de cuatro elementos: normas claras y aceptadas,buena organizacin, aptitud y honradez en el desempeo, yactitud abierta e incluyente.

Estas caractersticas son interdependientes y complemen-tarias; si alguna de ellas no se corresponde con las otras, elsistema no funciona. De poco sirve ser un gobernante apto,honrado, experimentado, incluyente y dispuesto a actuar enuna arena poltica abierta, si la Constitucin y las leyes seencuentran diseadas para operar en un sistema cerrado.Ahora bien, en el supuesto de que toda la estructura estuvieraformulada de acuerdo a los principios de la democracia, notendra razn de ser en una sociedad que en su mayora seconsidere sbdita y no ciudadana (debido a la visin desde elpueblo de entronizar al gobierno o bien a la mirada desde elpoder de masificar a la sociedad). La solucin que se planteaa partir de estas disyuntivas, que ciertamente son muycomunes, es multifactorial precisamente por su complejidad.En la actualidad, ya no se puede atribuir la gloria o el fracasoa un gobierno, a un gobernante o culpar a un lder social. Losproblemas surgen en un contexto especfico y su solucin yano corresponde solamente al gobierno o a la sociedad, sino aambos en el mbito de sus facultades y posibilidades.

Salvaguardar la estabilidad y paz social, responsabilidadtanto del gobierno como representante del. Estado y dela Admlnl$tr'~161l.pbUca C9mo .del . cogj!Jt1todti. Sl,[Sins.titucio..'


sino para la sociedad. Por ello, ambos estn llamadosa mitigar el conflicto social, la escasez econmica y elenfrentamiento poltico destructivo, de manera que existanespacios lo suficientemente amplios para encontrar salidasconjuntas a problemas difciles y complejos. Si se dejacrecer un conflicto entre particulares o grupos sociales alpunto de afectar diversos intereses, controlar las libertadeso aplastar las garantas individuales, se puede llegar a unasituacin de inestabilidad. Si por el contrario se aplica unmonitoreo constante de los posibles desencuentros, seapor ideas o intereses, se estar en posibilidad de prevenir,desactivar o anular conflictos.

Noobstante,lasociedadcontempornea, quizcomonuncaantes,est convertida en un verdadero campo de batalla. La palabra"competencia"ha pasado del mbito mercantily econmicoa serparte de la existencia grupal y personal. Prcticamente todas lasuniversidadestomancomofilosofaformarcuadros"competentes","lderes", "capaces de vencer a sus congneressemejandoestarentorneosde sobrevivencia?". Lostrminos "logros"y "xitos"sontan fuertes como ''frustraciones'' y ''fracasos''. El "triunfo"consisteen tener la mayor capacidad de adaptabilidad y "asertividad"para ser induido. Ahora se habla de competencia entre pases,regiones, ciudades, y no slo de la que existe entre firmasindustriales, financieras y/o comerciales. Dicha competenciagenera un dima de confrontacin permanente que en nadaayuda a la poltica en el objetivo de mantener la estabilidad y la

.paz social.:.,,$1IW..... .1 _

6. Para entender a lo que me estoy refiriendo se pUede leer a Pitluel, IIIMI, Neom~nt,Jefes T6xlcalJy sus victimalt. SantillanaEdleiones,MadrId. 2004.En patticular la irttrOdlJCClna1Iibro,pp.15--24.

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Lo anterior inducea pensaren un nuevodiseo legale institucionalque brinde incentivose imponga sanciones por igual, teniendo encuenta que en el desenlace de cualquier conflicto siempre habrganadores y perdedores. La clave estriba en que, polticamentehablando, losganadoresnoselleventodo consigoy losperdedoresno se queden sin nada. En otras palabras, significa alentar a losgrupos de oposicin para que se arriesguen a ser mayora sinque el perder signifique quedarse en el vaco. Slo as es posibleconstruir un verdadero sistema democrtico. Un ejemplo que ami juicio ilustra esta circunstancia se puede obtener al compararconvencionalmente tres tipos de sistemas - a sabiendas queentre unos y otros se han desarrollado sistemas mixtos, quetratan de combinar virtudes con el fin de minimizar los defectos- como podemos observar en el cuadro a coptinuacin:

(ver figura siguiente pgina)

Obviamente cualquier esquema tiende a simplificar las cosasen el intento de lograr comunicar mejor una intencin, perolleva en s el error de generalizar la interpretacin. Por estemotivo es necesario precisar que mientras un sistema seaautocrtico y autoritario se aleja de la posibilidad de resolvera fondo conflictos sociales, econmicos y polticos en formademocrtica. Por el contrario, si el gobierno se acerca a lademocracia, como forma y estilo de gobierno incluyente,eleva su capacidad de convocatoria y de intermediacininteligente, seria, constructiva y concluyente, evitando verseen la necesidad de usar la fuerza pblica - an y cuando suuso pudiese ser legtimo -, porque al fin y al cabo cuandointerviene la fuerza 1 se excluye a la raz6n, al dilogo y alacuerdO.


Figura 2.CARACTERSTICAS DE LAS FORMAS DE GOBIERNO

Forrn a MONRQUICO AUTORITARIO REPUBliCANOLEGITIMIDAD Divina-Hereditaria Lega/-Racional

CARCTER Absolutista Caudillista Democrtico

RESPONSABILIDAD nica delSoberanoCompartidacon la

SOCiedad

AUTORIDAD Indiscutible Voluntarista Sujeta a la Ley

Para Todos

Abierto

DemoCrtlco-Incluyente

~!sIataIEstrEllgica con Regulaciones

....~

Semiabierto

~nill~_'!';"Arbitrariacon regulaciones~,""III ........_"""

~~'llr$.lry~tr"ijjjf'"ttW""tW.MUw(r;;: ,

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Adicionalmente a las normas, la organizacin, la actitud y laaptitud de los actores, mencionados lneas arriba, en todogobierno debe estar presente la capacidad institucionalde gestionar adecuadamente la administracin y es ahdonde entran en juego el valor de la "eficiencia"62 , de lacoordinacin intergubernamenta/, de la comunicacin entregobierno y gobernados, as como del poner a prueba lastcnicas y habilidades administrativas especficas paradiagnosticar, evaluar escenarios posibles, elaborar planes yprogramas concretos, presupuestar, ejercer los recursos enforma transparente, controlar los avances y minimizar losdesvos, vigilar a los otros poderes, hacer valer las normasen la prctica y una serie de etcteras que tienen quever con la capacidad de la "gestin quoemememer.Dicha gestin por definicin debiera operar contra laimprovisacin, la negligencia y la corrupcin, tres factoresque ponen en constante riesgo a la legitimidad del Estadoal reducir su capacidad de dar respuestas adecuadas aun sinfn de necesidades, demandas y dificultades queconsuetudinariamente enfrenta la poblacin.

Es momento de intentar responder a la pregunta: Cmo segobierna? La respuesta es que para gobernar se requierede una combinacin entre dos entes: por un lado un sistemasocial organizado interrelacionado con las estructuras de

62 La eficiencia en la Admlnistraci6n Pblica se "refierea la promocinde mtodos,tcnicas y prcticas administrativas que produzcan el conjunto ms grande deresultados para un objetivo determinado con el menor costo posible" de personal ydems recursos, buscandO precisin. oportunidady simplificacin. Dlcelonr1odePoIitica y. op. cit.. T. 11, p. 457.63 En el libro Gestin P(IbIica y Govemance (Jos Juan SncheZ. fAPEM. 208. Ed.2(06)se presenta un abundante~ de anlisis para entender el concepto de gestingubem8mentJjl, pertiQ.darmenteenlaspginas 72--81, Yenel C8pJtuIo LeNuevaGestInPblica enAtdn. .


un "buen qobiemav", por otro, gobernantes capaces depronosticar, actuar y responder satisfactoriamente a laconfianza en ellos depositada.

En el siguiente apartado proponemos un esquema depolticas de gobierno que consideramos que puedefuncionar para mejorar el desempeo gubernamental.

3. Gobernacin: Esquema Bsico de Polticas relativas alejercicio del Poder Pblico.

La "gobernacin" es un trmino que nos sirve para designar laforma en cmo se gobiema un sistema poltico (o partiendo dela analoga del piloto, designa la manera en que las habilidades,la experiencia y la inteligencia de ste, se conjugan con lascaractersticas de la nave para conducirla idneamente por lasaguas, ya sean tranq

Administración Pública una Visión de Estado – José R. Castelazo

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