ADMINISTRACIÓN ELECTORAL Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

7/28/2019 ADMINISTRACIN ELECTORAL Y CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

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Administracin electoral consolidacin democrtic

Rafael Lpez Pintor

Biblioteca de la Reforma Polt

NTRANSPARENCIA

TRANSPARENCIA

IN S T IT U T E FO R

D EMOC R A CY A N D

E L E C T O R A L

A S S I S T A N C E

I N T E R N A C I O N A L

I N S T I T U T E F O R

D E M O C R A C Y A N D

E L E C T O R A L

A S S I S T A N C E

I N T E R N A C I O N A L

RAFAEL L PEZ PINT OR

Rafael Lpea Pintor es catedrtico de sociologa y ciencia poltica de la UniversidadAutnoma de Madrid y consultor poltico internacional. Ha trabajado paraNaciones Unidas, la Unin Europea, la Organizacin para la Seguridad yCooperacin en Europa, la Agencia de Estados Unidos para el DesarrolloInternacional, la Fundacin Internacional de Sistemas Electorales y el InstitutoNacional Democrti co en ms de 25 pases. Entre sus publicaciones ms recientes:Votos contra Balas. Barcelona: Planeta 1999; Electoral M anagement Bodies asInsti tuti ons of Governance. New York: UNDP, 2000; Voter Turnout Since 1945: AGlobal Report. Stockholm: International IDEA, 2002.


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ADMINISTRACIN ELECTORALY

CONSOLIDACINDEMOCRTICA


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ADMINISTRACINELECTORALYCONSOLIDACINDEMOCRTICA

Rafael Lpez Pintor


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Biblioteca de la Reforma PolticaN 6

Asociacin Civil TransparenciaAv. Beln 389, San Isidro, Lima 27, PerTelfonos: (511) 441-3234, 441-3995, 441-3916Fax: (511) 221-7265E-mail: [email protected]

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Edicin: Emmy Dekker y Jorge ValladaresDiseo de cartula: Jorge SnchezDiagramacin: Fabrizio SoteloImpresin: Conexin Grfica

Primera edicin: Lima, diciembre de 2004Editado por la Asociacin Civil Transparencia e International IDEA


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Contenido

I. Introduccin ....................................................................... 11II. Resumen de los hallazgos................................................... 12III.Lecciones aprendidas.......................................................... 17IV.Medidas para reducir costos............................................... 25V. Los OAE como instituciones de gobernabilidad:

aplicaciones de investigacin .............................................. 29VI.Comentarios finales: Sobre la conveniencia de OAE

permanentes a fin de aumentar la legitimidad de lademocracia, el Estado de Derecho y el buen gobierno ...... 37

VII. Anexo................................................................................ 45

VIII. Referencias......................................................................47


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INTRODUCCIN

El texto que sigue constituye una versin actualizada y en caste-llano del captulo resumen de los principales resultados y conclu-

siones de una investigacin sobre el estado de las administracio-nes electorales en todo el mundo, patrocinada por el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (1). El estudio constituyela primera radiografa realizada sobre modelos vigentes de admi-nistracin electoral as como de las tendencias del cambio. Hoycomo nunca anteriormente, por la expansin democrtica y lamovilizacin ciudadana, los organismos y autoridades electorales

han de responder a los retos de consolidacin democrtica. Sibien la democracia no puede reducirse a las elecciones, sin elec-ciones libres y honestas no hay genuina democracia. Muy espe-cialmente en los pases que se liberaron hace pocos aos de dicta-duras militares o gobiernos civiles autoritarios, los responsablesdel poder electoral estn llamados a desempear un papel pro-activo en la conservacin del rgimen de libertades y el estado de

derecho; con frecuencia vulnerables a los ataques de anterioreshacedores de milagros y nuevos profetas de hoy.


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RESUMENDELOSHALLAZGOS

1. La comisin o tribunal electoral independiente del Poder Eje-cutivo es el modelo predominante de organizacin y gestinelectoral. Las elecciones son organizadas por comisiones elec-torales independientes en el 53 por ciento de todas las de-mocracias. En el 27 por ciento de estos pases, las eleccionesson administradas por algn ministerio del gobierno bajosupervisin de una autoridad electoral independiente. Slo

en el 20 por ciento, las elecciones son llevadas a cabo exclusi-vamente por el poder ejecutivo (ver cuadro anexo).

2. Las elecciones que son administradas exclusivamente por elPoder Ejecutivo constituyen una categora histricamente re-sidual, no slo en nmero sino en trminos de patrones dedesarrollo contemporneos.

3. A nivel mundial, los vientos de reforma estn soplando haciala creacin de autoridades electorales concebidas como comi-siones o tribunales permanentes e independientes del Ejecu-tivo, que incluyen a representantes de los partidos polticos,y cuyo personal est compuesto, en su mayora, por profesio-nales y funcionarios del Estado.

4. El status legal de las autoridades electorales en nuevas demo-cracias se ve consagrado en la Constitucin como el mecanis-mo que limita la posibilidad de una reforma arbitraria pormedio de una ley ordinaria o por presin del Ejecutivo. Talcomo es el caso de casi todas las democracias latinoamerica-nas, as como en muchas nuevas democracias en frica y Asia.

5. Ambas tendencias histricas y estudios de caso especficos in-dican que las mejores posibilidades de celebrar elecciones li-


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cutivo, sino tambin donde pueden contar con un personalprofesional permanente. Esto permite a la comisin y su per-

sonal desarrollar experiencia y especializacin en planeamientobsico y tcnicas de reduccin de costos.

6. El grado de centralizacin de las autoridades electorales pro-viene, en gran parte, de la diferencia bsica entre el sistemadel common law (derecho consuetudinario y jurisprudencial)del mundo anglosajn, que sigue un patrn bastante descen-

tralizado, y el sistema de derecho civil que proviene de Euro-pa continental, donde el gobierno central concentra un ma-yor grado de autoridad. Sin importar el modelo de adminis-tracin electoral, es necesario cierto grado de descentraliza-cin para poder lograr el alcance masivo de las elecciones yfacilitar la organizacin de elecciones locales, que se llevan acabo casi en todas las democracias hoy en da.

7. Aun cuando no se ha realizado una investigacin sistemtica,ni se ha desarrollado una metodologa para el estudio com-parativo de los costos electorales, se pueden obtener algunasconclusiones preliminares a partir de la informacin del es-tudio del PNUD (2). El costo de las elecciones vara enorme-mente en las diferentes regiones del mundo. Uno de los prin-cipales factores en las variaciones del costo es el grado de ex-periencia previa con elecciones multipartidistas. Existen im-portantes discrepancias entre los costos de las elecciones endemocracias estables, aquellas en sistemas en transicin, yaquellas que se llevan a cabo en el contexto de operacionesespeciales de mantenimiento de paz. Las elecciones en pasescon ms experiencia en elecciones multipartidistas son gene-ralmente menos costosas que en aquellos donde las eleccio-nes multipartidistas son una nueva empresa. Este suele ser elcaso independientemente de la regin del mundo, del nivel


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torales hayan sido interrumpidas por periodos de dictaduramilitar. Estadsticamente, las elecciones menos costosas (en

dlares americanos), aproximadamente $1 a $3 por elector,se llevan a cabo en pases con una larga experiencia electoral:Estados Unidos y la mayora de los pases de Europa Occi-dental; en Latinoamrica, Chile ($1.2), Costa Rica ($1.8);en Asia y el Pacfico, India ($1), Pakistn ($0.50), y Australia($3.2). En el otro extremo, se encuentran las elecciones rea-lizadas como parte de operaciones de mantenimiento de paz,

estas son las ms costosas.

8. La intervencin por parte de la comunidad internacional ge-neralmente ha sido considerada efectiva en su ayuda tanto alproceso de democratizacin como al establecimiento de losrganos de administracin electoral. En algunas nuevas de-mocracias, el impacto de la asistencia internacional tcnica y

financiera en la organizacin de las elecciones ha sido decisi-vo. En general, los OAE (Organos de Administracin Elec-toral) han mejorado organizativa y operacionalmente. Con eltiempo, su dependencia del apoyo administrativo, operativoy de gestin de la comunidad internacional es cada vez me-nor, si bien continan necesitando asesora tcnica y asisten-cia financiera.

9. El nmero de asociaciones regionales e internacionales de au-toridades electorales ha crecido significativamente en aosrecientes. Estas asociaciones forman cada vez ms redes a finde promover los estndares de buenas prcticas e intercam-biar experiencia profesional. Las autoridades electorales dealgunos pases tales como Australia, Canad, Espaa y Uru-guay - tambin desempean un papel en la asistencia inter-nacional como instituciones mismas pero tambin contribu-yendo con funcionarios de alto nivel como recursos humanos


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10.La evidencia histrica as como las conclusiones recientes porparte de observadores, analistas y profesionales, indica casi

unnimemente que las elecciones administradas por rganoselectorales independientes son preferibles a aquellas llevadasa cabo por el Ejecutivo, y que las comisiones electorales per-manentes son menos costosas que las administraciones tem-porales. Esta perspectiva ha sido enfatizada por asociacionesregionales de autoridades electorales; organizaciones interna-cionales como las Naciones Unidas, la Unin Europea, la Or-

ganizacin para la Seguridad y Cooperacin en Europa(OSCE), la Comunidad de Naciones Britnicas (Bri ti shCommonwealth); agencias de asistencia internacional comoel Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), el Instituto Internacional para la Democracia yAsistencia Electoral (IDEA), la Fundacin Internacional deSistemas Electorales (IFES), el Instituto Nacional Demcra-

ta para Asuntos Internacionales (NDI); un grupo de acad-micos en el campo de la democratizacin.

11.Se han reconocido ampliamente un nmero de principios guacomo los elementos esenciales en el trabajo realizado por lasautoridades electorales: los OAE deben solicitar la participa-cin de todos los partidos polticos, promover la transparen-cia en todas las etapas de la justa electoral, rendir cuentasante la legislatura y el pblico, promover la diseminacin dela informacin y educacin cvica para los electores eimplementar medidas reductoras de costos. Estos principioshan sido reiterados por diferentes autores y organizaciones ydeben ser considerados como el marco tico para celebrar laselecciones dentro del cual los OAE pueden operar.

12.Se han realizado encuestas de opinin sobre el estado de lademocracia y la organizacin de las elecciones en Europa Oc-


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comparativas de opinin muestran diversos grados de satis-faccin con la manera en que funciona la democracia, depen-

diendo en gran parte de la duracin de la experiencia demo-crtica. Experimentar una estabilidad democrtica mejoratanto la legitimidad del sistema como su apreciacin ante laopinin pblica. Con respecto a la imagen pblica de lasautoridades electorales, las encuestas de opinin de las dife-rentes regiones del mundo concluyen que los ciudadanospueden darse cuenta de los xitos y de los fracasos.

13.Los rganos electorales independientes han contribuido enor-memente a la democracia y al Estado de Derecho. Aun cuan-do este factor se ha observado en numerosos casos de desem-peo ejemplar por parte de los OAE, su importancia se veevidenciada an ms cuando hay elecciones deficientementeadministradas que daan la legitimidad de los sistemas de-

mocrticos emergentes. Si bien la independencia y perma-nencia por s solas no son condiciones suficientes para garan-tizar elecciones libres y justas, stas son un gran trampolnpara aumentar la transparencia y la confianza pblica y, porende, salvaguardar el derecho al sufragio en las etapas inci-pientes de la democratizacin y mucho despus.


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LECCIONES APRENDIDAS

1. Comprobado que las comisiones electorales son vitales para lasostenibilidad de un gobierno democrtico, stas deberandisfrutar de proteccin constitucional y no estar recogidassolamente en la legislacin ordinaria. La proteccin constitu-cional ofrece una serie de ventajas. En primer lugar, brinda alos OAE independencia del Poder Ejecutivo y, particular-mente, de un cambio repentino a travs de un decreto ejecu-

tivo. Al mismo tiempo, permite a los partidos polticos tenervoz en el rgano electoral sin el riesgo de una fcil modifica-cin con procedimientos legislativos regulares, en los cualesuna mayora podra invalidar las opiniones de la minora y,por ende, manipular todo el proceso electoral.

2. Del mismo modo, los entes electorales se encuentran mejor

protegidos cuando sus miembros son designados ya sea poruna aprobacin parlamentaria multipartidista o por listas apro-badas por un consenso parlamentario multipartidista o algnotro tipo de asamblea de partidos o de la sociedad civil.

3. La legislacin electoral, incluyendo el status y la composi-cin de los rganos electorales, tiene una mayor aceptacin y

efectividad cuando todos los partidos polticos participan ensu redaccin. En realidad, la legislacin electoral por consen-so debera ser considerada como una herramienta importan-te para la reconciliacin nacional y la construccin de la de-mocracia, ya sea que se logre a travs de negociaciones forma-les (tal como en Uruguay desde 1924, Australia en 1984,Nicaragua en 1988 y Senegal en 1992 y 1997) o de una

discusin informal (como en Espaa en 1977, Bostwana en1987 y Rusia en 1993).


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hay otra tradicin ni rgano existente de funcionarios civilesrespetados e independientes, la composicin multipartidista

podra garantizar un enfoque equilibrado, mejor que aquellaque involucra al Ejecutivo o al Judicial. Las comisiones elec-torales multipartidistas pueden contribuir de manera efecti-va a establecer la confianza mutua, transparencia y neutrali-dad, elementos esenciales para la conduccin apropiada delas elecciones. En muchas democracias nuevas, as como enlos rganos supervisores de pases cuyas elecciones son admi-

nistradas por el Ministerio del Interior o de Asuntos Inter-nos, es comn ver una combinacin de jueces y representan-tes o nombrados de los partidos polticos.

5. Es part icularmente importante que los rganos electoralesmuestren un liderazgo fuerte en una etapa temprana de lademocratizacin. Aquellas personas con una buena reputa-

cin moral pueden desempear un papel esencial en la con-solidacin de un nuevo rgimen y en la administracin elec-toral. En comparacin con otras cuya identidad depende, engran parte, de su afiliacin poltica, a menudo las primerasson ms capaces de involucrar a todos los partidos en el pro-ceso electoral.

6. Los OAE con una gran cantidad de miembros son normal-mente menos efectivos y eficientes que aquellos con un me-nor nmero de comisionados. A menudo, los organismos msnumerosos experimentan grandes dificultades para tomardecisiones sobre temas fundamentales y operativos.

7. Cuando el personal de un rgano de administracin electoralpermanente est compuesto, en su mayora, por funcionariospblicos profesionales, este puede operar a niveles aceptablesde eficacia y eficiencia incluso sin el apoyo de equipos de alta


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modo, su instalacin y operacin pueden distraer a los OAEde sus funciones fundamentales. Con el transcurrir del tiem-

po, diversas autoridades electorales se han desempeado bas-tante bien como instituciones de gobernabilidad y como or-ganizaciones tcnicas en pases que tienen una larga tradi-cin democrtica pero que no pertenecen al grupo de socie-dades industrializadas y no tienen economas altamente de-sarrolladas. Pases como Botswana, India, Chile y Uruguayhan celebrado elecciones libres, justas y transparentes con

diversos partidos por muchos aos, desarrollando su propiopersonal profesional a pesar de las dificultades econmicas,restricciones presupuestarias y una falta de equipos de altatecnologa.

8. La experiencia con elecciones multipartidistas claramente fa-cilita la introduccin de una administracin electoral

reductora de los costos. Esta es una leccin universal que apun-ta hacia la conveniencia de rganos electorales permanentescomo depositarios de mayor capacidad de gestin.

9. El tema de la funcin desempeada por las comisiones per-manentes entre periodos electorales siempre surge durante laconsolidacin de la democracia. En estos intervalos, los OAEdeben mantener y actualizar los padrones electorales, desa-rrollar reglamentos, organizar elecciones especiales para cu-brir ocasionales vacantes parlamentarias y eventualmente rea-lizar elecciones locales intermedias. Otras actividades pue-den girar en torno a los electores y a programas de educacincvica y capacitacin de los cuadros partidarios.

10. Aun cuando es difcil de aplicar a cabalidad, el control delfinanciamiento de los partidos y de las campaas es respon-sabilidad parcial o total de las comisiones electorales. Los pro-


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partido debe ser establecida por ley y debe ser pblica. Laexperiencia comparativa muestra que ni las reformas legales ni

las decisiones judiciales son suficientes como para frenar lasprcticas ilegales o corruptas. Consiguientemente, la fiscaliza-cin de los partidos y el gasto de campaa es, muchas veces,llevado a cabo por la sociedad civil a travs de la aplicacin desanciones morales, principalmente por asociaciones de obser-vadores electorales nacionales y medios de comunicacin inde-pendientes.

11. Una buena coordinacin entre los donantes, autoridades elec-torales y partidos polticos, previo a las elecciones, desde laeducacin cvica hasta la inscripcin de los electores, no sloaumenta la confianza en el proceso electoral y su transparen-cia, sino que tambin ayuda a reducir costos, ya que mejora lacapacidad de planificacin de los diferentes actores involucrados.

12. Es importante evitar usar a la administracin electoral comoun programa de empleos. El sistema debe ser diseado tenien-do como mira la sostenibilidad y, por ende, debe correspondera las capacidades financieras limitadas del gobierno nacional.

13. Los planes para la asistencia electoral deben plantear las elec-ciones slo como el primer paso hacia el desarrollo democrti-co. A fin de preservar la inversin hecha en el sistema y lasestructuras electorales, la asistencia normalmente es necesariadurante los periodos que transcurren entre cada eleccin. Asi-mismo, la asistencia debe ir ms all de las comisiones electo-rales y los programas de educacin cvica y cubrir, adems, eldesarrollo de los partidos polticos, especialmente en pasescon fuerte tradicin unipartidista o en aquellos que no hantenido una experiencia significativa con partidos polticos. Lasactividades de las fundaciones alemanas deben ser resaltadas


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14. La desconfianza poltica es muy costosa. Este factor debe serconsiderado en los programas de asistencia internacional.

Mientras mayor sea la desconfianza entre los candidatos elec-torales, especialmente despus de un conflicto civil, mayorsuele ser el costo de la eleccin. Dichos casos frecuentementerequieren medidas costosas, tales como rganos electoralesparalelos/de supervisin, material de alta calidad para las c-dulas, incentivos financieros para los partidos y costosas mi-siones de observacin internacional. Paradjicamente, la in-

versin realizada a fin de contar con comisiones permanentesindependientes para as disipar la desconfianza de los parti-dos, podra reducir directamente algunos de los otros tiposde costos.

15. La presencia de observadores internacionales contribuyesignificativamente a crear una atmsfera de confianza y trans-

parencia. Las actividades de los observadores pueden reforzarla capacidad de los rganos electorales de llevar a cabo elec-ciones justas y efectivas. Las misiones de observadores inter-nacionales de corto plazo no son necesariamente ms efecti-vas que las ms pequeas, particularmente si estas ltimasson precedidas por una observacin de largo plazo de todo elproceso con diversas unidades de observacin. Este enfoquepodra ayudar bastante a reducir costos. Asimismo, el efectoque tiene la observacin electoral internacional en la creacinde capacidades en las OAE puede ser mejorada por la presen-cia activa de los observadores nacionales. Este parece ocurrircada vez con mayor frecuencia; los observadores nacionalestienen ciertas ventajas que los observadores internacionalesno, aun cuando los dos tipos de observacin son comple-mentarias. Adems, las asociaciones de observacin nacionala menudo se convierten en organizaciones permanentes conun gran rango de intereses, tales como derechos humanos,


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16. En ausencia de estructuras estatales y organizaciones de par-tidos polticos altamente desarrolladas con representantes a

nivel nacional, como es el caso de la mayora de democraciasemergentes, las autoridades electorales nacionales deben te-ner la responsabilidad de realizar actividades especficas, ta-les como la capacitacin de funcionarios electorales y la dise-minacin de los materiales electorales.

17. El registro de votantes con carcter permanente promueve la

transparencia y ayuda a reducir costos, particularmente cuandolos padrones son actualizados peridicamente corrigiendo,aadiendo o eliminando entradas sin obligar a los electores avolver a inscribirse. Las recientes reformas llevadas a cabo enesta direccin estn siendo implementadas en diversas de-mocracias de larga data as como en las ms nefitas, talescomo Botswana, Canad, Colombia, Chile, Namibia, Nica-

ragua y Venezuela. Entre otros recientes desarrollos, la meca-nizacin de los padrones electorales ha probado ser un meca-nismo confiable y efectivo de actualizar y verificar las listas anivel nacional.

18. Permitir a los ciudadanos votar con una variedad de docu-mentos de identificacin, tales como una licencia de condu-cir o un pasaporte, en lugar de solicitar un solo documentode identidad para el elector, debera considerarse como unabuena prctica. El uso de los documentos de identidad no daun valor agregado a la democratizacin, y su costo real (nor-malmente bastante alto) adems de las tareas que involucransu distribucin podran aumentar el ausentismo electoral y,adems, retrasar o perturbar el proceso electoral. Asimismo,esto no previene los votos mltiples, algo que s puede serverificado con otros medios que pueden ser desde el uso detinta indeleble hasta sistemas computarizados.


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19. La informacin y educacin cvica a los electores constituyeuna de las principales responsabilidades de los OAE; stos

facilitan la prctica del sufragio y mejoran la cultura polticade la democracia. Las autoridades electorales deben llevar acabo programas independientes de educacin al elector o fo-mentarlos, de no ser esto parte de su mandato como OAE.En este campo, un gran nmero de organizaciones de la so-ciedad civil actualmente comparten la responsabilidad deayudar a desarrollar una cultura democrtica, principalmen-

te defensores de los derechos humanos y asociaciones de ob-servadores electorales nacionales. Adems de las funcionesexigidas, los OAE ocasionalmente participan en programasde educacin cvica en escuelas; facilitan la conduccin deelecciones que no sean polticas, tales como las de gremios,colegios, organizaciones de beneficencia y clubes; y ofrecenequipos electorales para otros fines, tales como nforas para

actividades de recaudacin de fondos. En algunos casos, di-chas actividades son conducidas como tradicin, frecuente-mente a nivel local.

20. Al compartir las prcticas y manuales de capacitacin con lospartidos polticos, los OAE pueden ayudar a aumentar laconfianza en el proceso electoral. Esto tambin puede evitarduplicaciones costosas de actividades y materiales. Los miem-bros de los locales de votacin, personeros de partidos y ob-servadores pueden utilizar, a menudo, los mismos manualesy beneficiarse con la asistencia a las mismas sesiones de capa-citacin en la municipalidad o en los locales de votacin unda antes de las elecciones. Esto no impide que los partidospolticos mismos puedan tener cursos y sesiones de capacita-cin por separado. De hecho, la capacitacin dirigida a loscuadros partidistas sobre cmo documentar y presentar de-nuncias podra bien ser parte de las actividades regulares de


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21. Con su sola existencia, las nuevas tecnologas de telecomuni-cacin e informtica ponen presin a los rganos de adminis-

tracin electoral en sus diferentes etapas: inscripcin, sufra-gio, y escrutinio, as como en la administracin de oficinas.No obstante, el principal valor de cualquier tecnologa pro-viene de su aplicacin, la cual podra ser o no adecuada segnlas diferentes condiciones. Las nuevas tecnologas por s mis-mas no pueden mejorar la calidad poltica de las elecciones,particularmente si la desconfianza y la falta de transparencia

son un problema por superar. Siempre es prudente evaluar elclima poltico antes de adoptar cualquier nueva tecnologa eincluir a los actores polticos en el proceso de toma de deci-siones as como en la aplicacin de los nuevos instrumentos.A nivel gerencial y tcnico, sin embargo, la decisin de adop-tar una nueva tecnologa debe ser parte del planeamientoestratgico de los OAE lo cual implica un grado importan-

te de permanencia institucional. Al considerar mtodos al-ternativos, los costos deben ser sopesados contra las necesida-des especficas del pas; inversiones iniciales y de largo plazo;y asuntos de obsolescencia y mantenimiento.


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MEDIDASPARAREDUCIRCOSTOS

1. La planificacin integrada, as como la estratgica y laoperativa son herramientas de reduccin de costos y ges-tin de fcil disponibilidad hoy en da para las autoridadeselectorales de cualquier pas interesado en aplicarlas.

2. A nivel operativo, se han logrado importantes ahorros soli-citando a los funcionarios regionales que elaboren sus esti-

mados de costo con cierta antelacin a las elecciones y ha-cindolos rendir cuentas de los gastos. Los sistemas nacio-nales de clculo de personal han sido desarrollados para in-cluir factores tales como la carga de trabajo y perfiles en ladotacin de personal a fin de ayudar a tener una idea realis-ta de las expectativas de gestin.

3. La medida de reduccin de costos ms importante es pro-bablemente la inscripcin continua. Aun cuando puedenhaber muy pocos pases en el mundo donde se hayaimplementado completa y exitosamente el sistema de ins-cripcin continua de electores, muchos pases estnmigrando ahora hacia esa direccin, incluyendo democra-cias ms antiguas, entre ellas Canad desde 1997. Dados

los enormes costos implicados en las operaciones de ins-cripcin inicial de electores, los padrones permanentes quepueden ser actualizados peridicamente sern costo-efecti-vos a largo plazo.

4. Se ha comprobado que mantener un mnimo de personalpermanente y profesional en diferentes niveles de la admi-

nistracin electoral reduce los costos. La prctica estndares contar con personal permanente en la unidad central,con algunos empleados a nivel de coordinador electoral o


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trn es comn en pases donde las autoridades electoralestienen un status permanente. El tamao del staff profesio-

nal permanente debe variar segn el tamao del pas, entreotros factores; las oficinas nacionales deben contar con 10-100 personas y 1-3 oficinas regionales. Cmo se recluta,capacita y equipa al personal es ms importante que el ta-mao. Aun cuando un personal numeroso y permanente anivel nacional parece ser un indicador de eficiencia gerencial,el personal podra no ser profesional. Lo que es peor, podra

estar compuesto por personas nombradas con prcticasclientelistas e incluso por agentes de un gobierno particularque buscan controlar las elecciones.

5. El reclutamiento y capacitacin del personal permanente,ya sea para las oficinas principales o regionales, es ms efi-ciente si se realiza desde una unidad central que use

estndares consistentes y un enfoque de servicio civil profe-sional, incluso si parte o todo el personal debe ser reclutadodesde los partidos. Del mismo modo, el reclutamiento ycapacitacin de los funcionarios para la inscripcin tempo-ral y los locales de votacin, se realiza de manera ms efecti-va bajo la direccin general de las autoridades electorales anivel nacional. sto permite a los diversos partidos seguirlos procedimientos y concertar sus intereses. En la mayorade las nuevas democracias, la comisin electoral nacionaldebe desempear esta funcin, ya sea a travs de su secreta-ra nacional o con un director especial para estas funciones.

6. La descentralizacin de algunas de las operaciones electora-les ms importantes, tales como la capacitacin de los fun-cionarios para la inscripcin y los locales de votacin y ladistribucin de los materiales electorales, normalmente tie-ne como resultado grandes ahorros, por lo menos, en costos


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7. Los programas de capacitacin adecuados para los funciona-rios permanentes y temporales tambin pueden generar im-

portantes ahorros, ya que estos programas aseguran laimplementacin uniforme y oportuna de las reglas y los pro-cedimientos.

8. La manufactura local de papeles para las cdulas y otros ma-teriales impresos, de ser polticamente aceptable, debera tam-bin generar ahorros. Incluso, sera ms econmico si las com-

pras de grandes volmenes de los materiales electorales sehacen con mucha antelacin a las elecciones. Cuando estosmateriales son comprados a contratistas externos, es muchoms econmico usar un proceso de licitacin con un nmerorelativamente elevado de licitadores. Se pueden obtener ma-yores ahorros cuando la licitacin termina antes de las elec-ciones. Este proceso tambin se ve favorecido cuando la pro-

duccin de ciertos materiales puede ser descentralizado, porejemplo, las cdulas con la lista de partidos especialmenteen aquellos casos cuando las listas de candidatos varan segnlos diferentes distritos electorales.

9. Las nforas desechables y cmaras secretas reciclables handemostrado ser eficientes en algunos pases ya que reducenalgunos costos de almacenaje y mantenimiento. En otros pa-ses, las consideraciones de ahorro han llevado a las autorida-des electorales a concluir que es preferible el uso de nforas ycmaras secretas de material no reciclable.

10. Los costos cada vez menores y la capacidad cada vez mayor delas computadoras han permitido el uso de tecnologas de in-formacin y comunicacin modernas a nivel mundial. Comoen otras reas de la administracin pblica, la inversin enestas tecnologas debera ser, en principio, considerada como


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11. Limitar a lo mnimo posible el uso de los documentos de

identidad, especialmente cuando estos implican fotografas ocuando son usadas slo para elecciones especficas. Si existenotros documentos de identificacin, estos deben ser conside-rados como buenos reemplazos. De no ser este el caso, la elec-cin puede ser usada para dar a los ciudadanos alguna formabsica de documento de identidad.

12. La coordinacin entre los donantes, las autoridades electora-les y los partidos polticos, desde la inscripcin, aumenta lasposibilidades de una planificacin operativa y es, a la vez,reductora de costos.


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LOS OAE COMO INSTITUCIONESDEGOBERNABILIDAD:APLICACIONES

DE

INVESTIGACIN

Aun cuando las autoridades electorales hayan existido desde laintroduccin de las elecciones masivas a fines del siglo XVIII, laadministracin electoral es un nuevo campo de estudio y prc-tica que ha emergido recientemente, despus de la generacin delas democracias de la tercera ola y los procesos de mantenimien-to de paz del periodo de la post Guerra fra. Las referencias de losOAE en los trabajos acadmicos y la literatura han sido muy esca-sas hasta fines de los aos noventa. Incluso hoy, la mayora delmaterial sobre gestin electoral se puede encontrar en reportes deagencias y artculos de conferencias, normalmente elaborados porfuncionarios electorales y consultores internacionales. Los docu-mentos acadmicos sobre elecciones y comportamiento electoralgeneralmente no han sabido abordar la cuestin de la administra-

cin electoral y el papel desempeado por los rganos electorales.Si se condujera una encuesta sistemtica en las revistas acadmi-cas y profesionales sobre las elecciones durante los ltimos cincoaos, probablemente no ms del 10 por ciento incluira algunareferencia a los OAE; no ms del 1 por ciento hablara directa-mente sobre los problemas de la gestin electoral. Este campodemuestra la brecha entre la prctica y el conocimiento codifica-

do tan frecuente en los temas humanos, incluyendo economa ymedicina. No existe mucha correlacin entre el conocimiento dela realidad y el camino sobre el cual se desenvuelve la misma. Estoes particularmente asombroso en una era en la que hay tanto es-fuerzo profesional, voluntad poltica y ayuda internacional dedi-cada a la democratizacin.

El estudio de los OAE es bsicamente un campo de investigacinaplicada. La investigacin sobre la administracin electoral debeli d i li i E t t d i h


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var a una documentacin codificada sobre la conducta de las elec-ciones y a una serie de recomendaciones tcnicas. Algunas de es-

tas podran ser aplicadas independientemente del contexto delpas. Las elecciones son, en gran parte, procesos rutinarios; losprincipales rubros a ser cubiertos por un presupuesto electoral,junto con los estimados aproximados de t iempo para suimplementacin, no varan enormemente. Otras recomendacio-nes debern abordar diversos factores culturales y polticos, talescomo el grado de descentralizacin, o las modalidades de repre-

sentacin de los partidos polticos ante los rganos electorales.

Este campo ya ha elaborado proyectos y publicaciones fructferas,entre ellos los siguientes: (a) el proyecto conjunto sobre la Admi-nistracin y el Costo de las Elecciones (ACE) por el Departamen-to de Naciones Unidas para Asuntos Econmicos y Sociales, IFESe IDEA lanzado en octubre de 1998, el cual proporciona infor-

macin sobre una variedad de temas de administracin electoral atravs de un sitio web de fcil accesibilidad; (b) la compilacin deleyes electorales y diversos artculos de investigacin publicadospor la Secretara de la Comunidad de Naciones desde comienzosde los aos noventa; (c) la diseminacin de compendios de leyeselectorales de Latinoamrica por parte de las autoridades electora-les espaolas en cooperacin con rganos electorales del InstitutoInteramericano de los Derechos Humanos/ Centro para la Pro-mocin de Elecciones (IIDH/CAPEL); (d) el Directorio Interna-cional de Oficinas Electorales de IFES en 1996; (e) el Cdigo deConducta de IDEA para administradores electorales, tituladoAdministracin tica y profesional de las elecciones; y (f ) losinformes preparados por las misiones de las agencias de asistenciams importantes1 que analizan en detalle la operacin de los r-

1 Las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Organizacin para la Segu-

ridad y Cooperacin en Europa (OSCE) y las secretaras de la Comunidad de Naciones, la Unin


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pales desafos para las autoridades electorales despus delprimer e incluso segundo ciclo de elecciones: mayor

profesionalizacin a travs del desarrollo del personal per-manente; creacin de padrones continuos para la identifi-cacin de los electores y ciudadanos; reglamentos para elfinanciamiento de partidos polticos y campaas; la asis-tencia de los electores elegibles, especialmente los gruposmenos aventajados; y el uso costo-efectivo de las tecnolo-gas de computacin y comunicaciones. Estos temas son

todos vitales no slo para la consolidacin de los rganoselectorales, sino tambin para enriquecer la gobernabilidaddemocrtica. stos representan salvaguardias de los dere-chos bsicos de los ciudadanos e independencia de pode-res ejecutivos tradicionalmente poderosos. Dicho proyec-to podra ser nombrado La encrucijada de los OAE, yaque el potencial para una administracin electoral efectiva

y la consolidacin democrtica depender, en parte, si noen su mayora, de cmo las autoridades electorales abor-den estos temas. El principal producto aplicado a partir deeste tipo de investigacin sera la publicacin de un Ma-nual de buenas prcticas sobre administracin electoral,lo cual interesara a profesionales, consultores y agenciasde asistencia.

4. El desarrollo de la gestin es igualmente importante. In-vestigar sobre la aplicacin de tcnicas presupuestarias in-tegradas y de planeamiento en diferentes contextos podrafacilitar los intercambios de experiencia. Los autores deACE concluyen que desde que las elecciones son ahora unacto mundial, existe un mbito bastante considerable paracomparar costos y buscar el uso ms efectivo de los recur-sos, a pesar de las grandes diferencias entre los pases encuanto a la determinacin de los costos y la infraestructu-


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caciones de este tipo de investigacin podran incluir lacompilacin y publicacin de (a) investigacin continua

sobre presupuestos electorales de pases con una diversi-dad de experiencia electoral; (b) documentos deplaneamiento de diferentes administraciones electorales; y(c) manuales de gestin de planeamiento y presupuestocon diversos grados de detalle segn el pas y el tipo dergano electoral.

5. En el campo de la asistencia legal, el problema ms urgen-te es hacer legal lo real, en las palabras del lder de latransicin espaola: cmo las diferentes experiencias pol-ticas y culturales afectan la dacin de leyes y pueden serconvertidas en legislacin viable.

Un nmero variado de factores son particularmente importantes al

considerar la manera en que los pases de las diferentes regiones delmundo han enfrentado el desafo democrtico: constitucionalismo;el mbito del sector privado de la economa; experiencias de nego-ciacin entre los partidos polticos; y el grado de protesta masivadurante la transicin hacia la democracia. La investigacin aplicadadebera girar en torno a las maneras especficas en que estas expe-riencias podran influir o requerir una respuesta tcnica/legal espe-cfica. La importancia general de estos temas, y sus diferencias se-gn las diferentes culturas ha sido tocada recientemente por acad-micos que estudian las transiciones en Latinoamrica, Africa, Euro-pa Oriental y el Sur de Asia (Diamond, Linz, y Lipset, 1988; Linzy Stepan, 1996a; Bratton y Van de Walle, 1997). El producto deeste tipo de investigacin debe ser el material base para una asisten-cia legal y constitucional. Este tambin podra ser publicado comoartculos de discusin o de poltica.

Un rea relacionada de importancia es la identificacin de elemen-


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crtico moderno de gobierno. Entre estos se encuentran los meca-nismos tradicionales para la resolucin de denuncias y disputas y

para la formacin y organizacin de gobiernos locales. Los princi-pios bsicos de la democracia y el Estado de Derecho provienen delas necesidades universalmente humanas de un trato equitativo yun buen gobierno.

No se debe asumir que estos principios han surgido histricamenteslo en Occidente. El Estado de Derecho se desarroll en muchas

sociedades antiguas, muchas de las cuales usaban una u otra formade representantes provenientes de diferentes tendencias y corrien-tes a fin de determinar una poltica o prctica para una variedad defunciones sociales. Muchas tradiciones ancestrales sirven como loscimientos de los mecanismos democrticos que responden a las ne-cesidades contemporneas. Una investigacin de este tipo podraenriquecer enormemente el repositorio institucional de la demo-

cracia como sistema de gobierno. Es reconfortante saber, por ejem-plo, que un campesino o un pastor podan hacer una peticin di-rectamente ante un alto magistrado en el Reino Antiguo Egipto.Dicha investigacin puede tambin ayudar a legitimar la compe-tencia multipartidista moderna y el Estado de Derecho en pasesdonde la lite actual podra considerar que dichas instituciones sonirrelevantes, extraas o amenazantes. Por esta razn, una investiga-cin de esta ndole debe tomar en cuenta las opiniones y memoriasde una gran variedad de hombres y mujeres de procedencia rural yurbana. Adems de servir como material base para la legislacin, esetipo de documentacin podra servir de base tambin para los pro-gramas de asistencia tcnica.


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6. En la investigacin del planeamiento, uno debe considerar la

capacidad de las instituciones existentes - tales como el PNUD,la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional(USAID), IFES, NDI, el Instituto Republicano Internacional(IRI), IDEA, IIDH/CAPEL, la Comisin Europea, ElectionsCanada, y la Comisin Electoral Australiana y el gobierno espa-ol as como las posibilidades ofrecidas por nuevas organiza-ciones en el campo de las elecciones, particularmente las asocia-ciones regionales de autoridades electorales. Estas ltimas nor-malmente mantienen secretaras permanentes que pueden ser-vir como el punto focal y como un centro de intercambio deinformacin para investigaciones conjuntas. Estas secretaras po-dran servir tambin (algunas ya lo hacen) como repositorios debases de datos o archivos, centros de documentacin y listas deconsultores e investigadores de una regin especfica. Llevar acabo esta funcin de investigacin tambin puede ayudar a con-solidar estas asociaciones como estructuras permanentes de re-des profesionales y la diseminacin de estndares y prcticas

Proyecto de investigacin

Registros estadsticos sobrelos OAE a nivel mundial

La encrucijada de los OAE

Planeamiento integrado ygestin presupuestaria

Experiencia poltica y formu-lacin de leyes

Proyecto aplicado

Bases de datos /Archivos

Manual de buenas prcticas

Compilacin de documentosde presupuestosCompilacin de documentos

de planeamientoManuales de prctica

Material de consulta baseLeyes electorales/ ConstitucinTrabajos sobre polticas


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COMENTARIOS FINALES: SOBRE LA CONVENIENCIA DE

OAEPERMANENTES

A

FIN

DE

AUMENTAR

LA

LEGITIMI

-DADDELADEMOCRACIA, EL ESTADODE DERECHOYELBUENGOBIERNO

La eficiencia, racionalidad de costos, competencia e independen-cia son mencionadas con mucha frecuencia por informes expertoscomo las ventajas distintivas que poseen las comisiones electorales

permanentes con relacin a las provisionales. Se ha argumentadoque los rganos permanentes son esenciales para la promocin deun mejor planeamiento del proceso electoral y que stos puedendesempear una funcin crucial en los periodos no electorales.Asimismo, las comisiones permanentes evitan los elevados costosiniciales, adems son mejores en acotar los presupuestos a fin deque estos plasmen un uso eficiente de los recursos, y se benefician

de la experiencia y especializacin colectiva que la institucin de-sarrolla con el tiempo. Las comisiones permanentes estn en unamejor posicin para desempear un papel positivo ya que susmiembros disfrutan de puestos ms seguros.

En trminos de la racionalidad organizativa, gestin eficaz en cos-tos y administracin profesional, los rganos electorales perma-

nentes han comprobado ser ms viables que otras alternativas.Este trabajo ha presentado argumentos detallados sobre estos fac-tores. No obstante, el principal problema aqu es la necesidad deun modelo racional de organizacin que lidie con los problemasque implican el uso masivo de recursos por parte de un gran n-mero de personas. Como fenmeno social, econmico y polticoesto no es nada nuevo. En cualquier momento de la historia, des-de los tiempos antiguos hasta el presente, cuando las personashan tenido que lidiar con servicios a una escala de tal magnitud,han creado algo similar a lo que ha sido definido en los tiempos


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Capitalismo, Socialismo y Democracia(Schumpeter, 1950) siguensiendo los paradigmas de sabidura y entendimiento.

La Antigua Mesopotamia y Egipto, junto con China y las civiliza-ciones tempranas del Valle del Indo, crearon formas de adminis-tracin pblica racional a fin de manejar los recursos hdricoseficientemente en una economa agrcola bajo un control polti-camente centralizado. Ms adelante, los romanos desarrollaronlos rganos civiles y militares para manejar las redes de defensa y

comercio alrededor del mundo tal y como se conoca en ese en-tonces; as como lo hicieron los persas, rabes, malienses y, en elAtlntico, los clsicos Maya. El complejo modelo del gobiernoromano fue perpetuado por la Iglesia Catlica en toda la EuropaMedieval con el objetivo no slo de propagar la doctrina religiosa,sino tambin la administracin civil y la educacin de la litelaica. La Iglesia tambin tom prestadas, cuando resultaba conve-

niente, una variedad de tradiciones locales desde lugares comoEscandinavia hasta Espaa y, hacia el este, de Europa Central.

Desde el siglo XII en adelante, los monarcas modernizadores enEuropa adoptaron modelos de administracin de la Iglesia, inclu-yendo el mantenimiento de registros escritos y el reclutamientode administradores en base a procedimientos estndares y apti-tud, as como a un rango o riqueza heredados. Un sistema genera-lizado de exmenes competitivos para alcanzar puestos guberna-mentales en una compleja jerarqua existi en China cientos deaos antes de esa poca y tambin fue la base para la administra-cin en estados poderosos multinacionales en el mundo. Muchospatrones similares surgieron posteriormente en sociedad comer-ciales a gran escala, en la industria, estados de beneficencia y cor-poraciones multinacionales. Todos implican al menos dos proble-mas: el uso masivo de recursos y un gran nmero de personas.


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manente son ms capaces que los rganos ad hoc en cuanto a laprovisin de servicios a poblaciones numerosas. Dado que las elec-

ciones son ahora un elemento integral y permanente del procesopoltico, los OAE permanentes parecen ser axiomticos slo debi-do a que la eficiencia de una institucin gubernamental mejora lalegitimidad del sistema poltico. Se han identificado tres condi-ciones principales como pre-requisitos para la consolidacin de-mocrtica: una sociedad civil independiente, un consenso sobrelos procedimientos de la gobernabilidad, y constitucionalismo y

Estado de Derecho. Los tres pre-requisitos son mucho ms pro-bables de cumplir cuando, a la vez, existe una burocracia utiliza-ble por los lderes democrticos y una sociedad econmicainstitucionalizada (Linz y Stepan, 1996b, p.20).

Los donantes y los agentes decisiones de polticas ocasionalmentedesatienden los efectos frecuentes de la asistencia tcnica al mejo-

rar tanto las condiciones polticas del pas como la calidad delrgimen. Reconocer estos beneficios potenciales que favorecen laconsolidacin de las instituciones lleva a una asignacin ms ra-cional de los recursos y a una implementacin de programas mseficiente.

Aun cuando los argumentos de eficiencia hoy en da puedan sercuestionados y definidos como de moda, no se debe olvidar queen el proceso electoral, el tiempo es oro. Es una prueba de lacredibilidad, esencial para la sobrevivencia de la democracia. Apesar de que muchos pases han tenido menos de una dcada deexperiencia con elecciones multipartidistas, ambas tendencias his-tricas en las democracias ms antiguas y estudios de caso de lasdemocracias ms nefitas indican que existen mayores posibilida-des de una conduccin libre y justa de las elecciones cuando elrgano electoral es independiente del Poder Ejecutivo de un pas;cuando ste puede contar con un personal profesional permanen-


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cada vez ms pases franquean elecciones de segundo y tercer ci-clo, probablemente se darn cuenta que la gestin electoral es una

responsabilidad del gobierno tan importante como la gestin deotros importantes servicios dentro de la administracin estatal.Las estructuras electorales no son auxiliares ni marginales al fun-cionamiento de un Estado multipartidista. Los OAE permanen-tes son necesarios no slo por la conveniencia tcnica, sino tam-bin por la necesidad poltica. Su sostenibilidad organizativa seencuentra inextricablemente vinculada a la creacin de institu-

ciones democrticas.

Dentro de un sistema democrtico de gobierno, los rganos elec-torales sirven para dos propsitos. Su funcin ms visible es orga-nizar y administrar las elecciones, desde la inscripcin de los elec-tores hasta el escrutinio de los votos y el anuncio de los resulta-dos. A largo plazo, un propsito menos visible es generar

confiabilidad entre los partidos contendientes y confianza entreel pblico y el gobierno: Si bien las elecciones y la democracia noson sinnimos, las elecciones siguen siendo un elemento funda-mental, no slo para establecer gobiernos democrticos, sino comoun requisito necesario para una mayor consolidacin democrti-ca (3).

Los rganos electorales pueden lograr estos resultados progresiva-mente a travs de mejoras sucesivas a las reglas del juego electoral,de una aplicacin neutral de los procedimientos electorales, deinformar al pblico apropiadamente sobre asuntos electorales yde enriquecer la educacin cvica. Los OAE en democraciasmultipartidistas son los guardianes del sistema, junto con losmedios de comunicacin y el Poder Judicial, por el papel quedesempean en cuanto al acceso al poder. Debido a que las elec-ciones son eventos recurrentes que movilizan a toda la ciudada-na, las autoridades electorales ayudan a crear, mantener y fortale-


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empean actualmente muchas de las funciones tradicionales lle-vadas a cabo por los partidos polticos durante las muchas dca-

das de trabajo a favor del derecho al sufragio y la creacin deestados en el mundo industrializado. stas articulan y conciertanlos intereses de vastos sectores de la poblacin a fin de limitar elpoder de los gobiernos autocrticos y, al mismo tiempo, llevartransparencia y justicia al sistema poltico para facilitar una com-petencia pacfica por el poder.

Enfrentar estos desafos en la creacin de la democracia hoy en daimplica esfuerzos adicionales por parte de las instituciones tradi-cionales, tales como los partidos polticos, y de las nuevas, comolos OAE independientes. Las comisiones electorales trabajan paragarantizar que todos los ciudadanos elegibles a votar por un can-didato tengan la oportunidad de ejercer dicho derecho. Consoli-dar la independencia de las comisiones electorales contribuye a

salvaguardar el derecho al sufragio y, por ende, a profundizar lanaturaleza de la democracia representativa.

Los OAE tambin son un modelo de competencia que podra serparticularmente importante en democracias incipientes de pasescon poca experiencia en economas de mercado. Simplemente alactuar como rbitros en la competencia por el poder entre lospartidos, los OAE podran influir en el sector privado de la eco-noma, para bien o para mal. Cuando las elecciones son celebra-das de manera neutral y eficiente, los ciudadanos empiezan a com-prender lo que implica una competencia justa. En este sentido,los OAE se encuentran ahora ante una encrucijada entre los tresprincipales elementos de la gobernabilidad: el Estado, la sociedadcivil y el sector privado de la economa (4). Las comisiones electo-rales independientes del Poder Ejecutivo y con carcter perma-nente pueden servir para fines de gobernabilidad democrticamucho mejor que los ministerios del gobierno o las administra-


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El potencial que tienen las autoridades electorales para el fortale-cimiento e incluso la creacin de instituciones democrticas quiz

se vea mejor reflejado durante los momentos de crisis. En doscasos sorprendentes Uruguay en 1980 y Chile en 1988 lasautoridades electorales sirvieron como la entidad dirimente aldeclarar vlidos los resultados de los referndums constituciona-les que sealaban el final de los gobiernos militares existentes. Lalegitimidad histrica de estas instituciones electorales posibilitesta transicin hacia la democracia. En Lesotho, 1998, la nueva

Comisin resisti exitosamente la presin de algunos de los prin-cipales partidos que haban cuestionado la justicia del procesoelectoral, tanto antes como despus de las elecciones. En Ghana,1996, la Comisin ayud a promover la participacin, el dilogonacional y la reconciliacin, aun cuando el poder no haba cam-biado formalmente desde las elecciones de 1992. En la devastadaMozambique, 1994, la Comisin multipartidista paradjicamente

jug un papel ms neutral que la supuestamente profesional Se-cretara. El impacto de la Comisin fue especialmente importan-te cuando uno de los dos principales partidos decidi boicotear elacto electoral y, luego, el anuncio de los resultados electorales.

Por el contrario, hay situaciones donde el papel de la comisinelectoral formalmente independiente del Poder Ejecutivo ha de-teriorado una balbuciente institucionalidad democrtica al reali-zar o encubrir el fraude electoral. En una serie de casos la ciuda-dana rebelde ha salido a las calles y derrocado al gobierno mani-pulador. As pueden citarse los siguientes tres casos en el 2000:las elecciones de abril en Per, que provocaron la cada de Fujimoritras una segunda vuelta sin competidor; las elecciones de sep-tiembre en Costa de Marfil y la cada del dictador Guey; y las deoctubre de la antigua Yugoslavia con la cada de Milosevic. En lostres casos hubo elecciones, cuyos resultados fueron alterados porla comisin electoral. La revuelta popular contra el presidente, su


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reciente nefasto protagonismo de la comisin electoral en las elec-ciones presidenciales de Ukrania en noviembre del 2004, cuando

el candidato de la oposicin Yshenko encabezando la protestaciudadana durante varios das a 10 grados bajo cero en las callesde Kiev denuncia el fraude a favor del presidente en ejercicioYanukvich. Cuando se escriben estas lneas, se ha producido unaprotesta formal internacional de los observadores de la Organiza-cin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), delministro de exteriores de la Unin Europea y del Departamento

de Estado de los Estados Unidos. Puede augurarse un final de lacrisis similar al de las otras situaciones mencionadas, con las varia-ciones del caso.

Como instituciones de gobernabilidad, los OAE deben ser consi-derados como una parte importante en la consecucin de los ob-jetivos polticos de las sociedades en las cuales operan. La reconci-

liacin nacional, la estabilidad poltica, la consolidacin de la de-mocracia, y el Estado de Derecho son particularmente importan-tes en las nuevas democracias. Un estudio reciente de ms de 200conflictos internos en todo el mundo demuestra que las democra-cias tienen un mejor historial en la resolucin de dichas disputasque cualquier otro sistema poltico (5). As como la democracia esun sistema ms efectivo de resolucin de conflictos que la auto-

cracia, los OAE permanentes e independientes sirven para mejo-res propsitos democrticos claro est, en nuevas democracias que otros tipos de administraciones electorales. El establecimien-to de un OAE permanente e independiente representa un granpaso hacia adelante para el desarrollo institucional; este puedeconsolidar el sistema de poltica electoral en un pas. Tal comocon un Poder Judicial independiente o una fuerza policial profe-sional y polticamente neutral, los ciudadanos y los polticos danpor sentadas sus funciones. Y tal como con ellos, su ausencia ofracaso puede abrir las puertas al caos y a la dictadura.


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ANEXO


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TIPO DEADMINISTRACIN

ELECTORAL

Canada, Islandia,Malta

3

Antigua y Barbuda,Aruba,

Granada,San Vicente

4

Afganistan, Armenia,Azerbaiyn, Australia,Bangladesh, Camboya,Fiji , Hong Kong, India,Indonesia, Kazakistan,Kiribati , Kyrgyzstan,Malasia, Mongolia,

Nepal, Pakistan,Filipinas, Papua NuevaGuinea, Republica deKorea, Samoa, IslasSalomon, Sri Lanka,Tailandia, Taiwan,Tajikistan, Vanuatu

27

Yemen,West Bank/Gaza

2

Bosnia-HBulgariaGeorgiaLatvia,

MacedoniPolonia, R

Esloven

Una Comisin electoralindependiente tiene todas

las competencias sobrelas elecciones(89 PAISES)

NORTEAMERICAY EUROPA

OCCIDENTAL(21 PAISES)

LATINOAMERICAY EL CARIBE(33 PAISES)

ASIA YPACIFICO(35 PAISES)

ORIENTE MEDIOY MAGREB(11 PAISES)

EUROPY CE(20 P

El gobierno administralas elecciones(24 PAISES)

El gobiernoadministra las

elecciones bajo lasupervisin de una

comisin(42 PAISES)

Belgica, Dinamarca,Finlandia,

Luxemburgo,Irlanda, Suiza, USA

7

Austria, Francia,Alemania, Grecia, Italia,

Noruega, Portugal,Espaa, Holanda,

Reino Unido, Suecia11

Argentina, Bahamas,Guayana, Jamaica,

Islas Vrgenes

5

Belice, Bolivia,Brasil, Costa Rica,

Repblica Dominicana,Ecuador,

El Salvador,Guatemala, Hait,Honduras, Mxico,Nicaragua, Panam,

Paraguay, Puerto Rico,Santa Lucia, Surinam,

Trinidad-Tobago,Uruguay, Venezuela,

Barbados, Chile,Colombia, Per

24

Islas Marshall,Micronesia, Palau,Singapur, Tonga,

Tuvalu6

Japon,Nueva Celanda

2

Chipre, Jordania,Lbanon, Tunez

4

Argelia, Egipto,Israel, Marruecos,

Turqua

5

AlbaniaRepblic

HunRum

Eslov

Clasificacin de 155 pases de las diferentes regiones del mundo segn el tipo de administracin eleREGIN DEL MUND O

Fuente: PNUD, con informacin actualizada al 2004 siguiendo la de la obra Electoral Management Bodies as Insti tuti ons of Governance.


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REFERENCIAS

(1) Lpez Pintor Rafael (2000). Electoral Management Bodies asInstitutions of Governance. New York: UNDP.

(2) En la actualidad hay una investigacin en curso sobre costoselectorales, patrocinada por el PNUD y que se realiza en laFundacin Internacional de Sistemas Electorales, IFES. El autorde este trabajo es investigador principal del proyecto, que

constituye una continuacin lgica del estudio del 2000 antesreseado.

(3) Bratton, Michael. (1998). Second Elections in Africa. Journalof Democracy, 9(3), p. 52.

(4) United Nations Development Program. (1997).

Reconceptualising Governance. New Cork: UNDP.

(5) Harris, Peteer and Reilly, Ben (eds.). (1998). Democracy andDeep-Rooted Conflicts: Options for Negotiators. Stockholm: IDEA,p. 19.


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ADMINISTRACIÓN ELECTORAL Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA

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