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Acto Legislativo 01 de 2016 – Fast Track 1 ¿Cuál es el alcance jurídico de los criterios de conexidad y de carga argumentativa, que se han establecido por parte de la Corte Constitucional, en lo que refiere a la interpretación del Acto Legislativo 01 de 2016 y el Fast Track? Yenid Lucela Duran Cortes - Camila Edilma Torres Ochoa Universidad Santo Tomas – Bogotá
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Acto Legislativo 01 de 2016 – Fast Track 1
¿Cuál es el alcance jurídico de los criterios de conexidad y de carga argumentativa, que se
han establecido por parte de la Corte Constitucional, en lo que refiere a la interpretación del Acto
Legislativo 01 de 2016 y el Fast Track?
Yenid Lucela Duran Cortes - Camila Edilma Torres Ochoa
Universidad Santo Tomas – Bogotá
Acto Legislativo 01 de 2016 – Fast Track 2
Abstract
El Acto legislativo 1 de 2016 creo e incorporo al ordenamiento jurídico colombiano un
procedimiento especial con el objetivo de buscar la paz, la estabilidad y seguridad jurídica. De
ésta manera, la claridad normativa y jurisprudencial sobre la interpretación de dicho acto,
atenderá los fines del Estado, elementos esenciales de nuestra Constitución Política.
De éste modo, la Corte Constitucional a través del control automático y único que realiza a
los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente de la república y las demás leyes
tramitadas por el Congreso por vía fast track o vía rápida, adoptarán los criterios establecidos en
la sentencia C-699 de 2016 y C- 174 de 2017, tales como, la conexidad y la carga argumentativa.
Los cuales permitirán que se logre el objetivo plasmado en el Acto Legislativo 01 de 2016,
evitando incongruencias respecto de temas que no guardan relación directa con las materias
específicas, para las que fue creado el “fast track”.
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¿Cuál es el alcance jurídico de los criterios de conexidad y de carga argumentativa, que se
han establecido por parte de la Corte Constitucional, en lo que refiere a la interpretación
del Acto Legislativo 01 de 2016 y el Fast Track?
El Acto legislativo 1 de 2016 fue creado a través de un procedimiento especial con el objetivo de
buscar la paz, la estabilidad y seguridad jurídica para todos los colombianos. De ésta manera, la
claridad normativa y jurisprudencial que goce dicho acto, atenderá los fines del Estado,
elementos esenciales de nuestra Constitución Política (Acto Legislativo 01 de 2016).
De éste modo, la Corte Constitucional a través del control automático y único que realiza a
los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente de la república y las demás leyes
tramitadas por el Congreso por vía rápida o fast track, adoptará criterios tales como conexidad y
carga argumentativa (C-699 , 2016).
Para tal efecto, al adoptar los criterios de conexidad y carga argumentativa entre otras hacia
las normas que implementen y desarrolle el Gobierno Nacional respetará los parámetros
constitucionales e internacionales incorporados en el bloque de constitucionalidad y que serán de
marco para las instituciones, autoridades y la sociedad en general, que busca restablecer los lazos
de confianza, equidad y buena fe en concordancia con el Acuerdo de paz.
Con esto en mente, por medio de dichos criterios se logrará el efectivo alcance que tiene el
Acto Legislativo 01 de 2016, en la emisión de leyes y actos legislativos evitando incongruencias
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legislativas las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos,
obviando así el riguroso trámite señalado vía fast track ( C- 174 de 2017, 2017).
De esta manera buscamos plantear la importancia que tiene el Acto Legislativo 01 de 2016,
de acuerdo con (Gómez, 2017) quienes consideran que:
El proyecto de Acto Legislativo 01 de 2016 Senado (PAL 1/2016 Senado) adopta una
fórmula de valor jurídico del acuerdo de paz que es razonable porque, al mismo tiempo, dota de
seguridad jurídica la implementación normativa de la paz y preserva los elementos medulares de
la Constitución de 1991. En efecto, esta fórmula armoniza el valor jurídico del acuerdo con la
supremacía constitucional y, en esa forma, supera las críticas que recibió el diseño inicial del
acuerdo de Cartagena.
Es así como se entiende la estructuración de un Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, ya que esté responde a la necesidad de materializar y cumplir de manera efectiva los
lineamientos que se establecieron en el Acuerdo Final, ya que no pueden fracturarse en el tiempo
el desarrollo de la paz duradera y estable.
El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
Para analizar el procedimiento consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2016, es importante
iniciar diciendo que, de acuerdo con la Constitución Política de Colombia (1991) existen los
actos legislativos que pueden tener origen en el Gobierno Nacional o en los ciudadanos,
mediante los cuales se puede reformar cualquier norma constitucional, siempre y cuando se
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cumplan los parámetros y requisitos que se encuentran establecidos en la Constitución misma;
esto en el marco de un procedimiento ordinario. (C.P. arts. 374, 375 y 379).
En este orden de ideas, diremos que, de acuerdo con la Corte Constitucional:
La Constitución de 1991 se identifica entonces por un principio de rigidez específica.
Representado en que: (i) sus normas son más resistentes al cambio que las de la ley y contemplan
requisitos que promueven una mayor participación y consenso, resistencia susceptible de
adaptarse a la transición; (ii) sus cláusulas de reforma no son intangibles; (iii) prevé una
diversificación de mecanismos de reforma constitucional, susceptibles de activarse por la
ciudadanía y organismos distintos al Congreso, asegura que en la mayoría de ellos tenga
participación necesaria directa el pueblo, y prevé la posibilidad de contrapesar sin la intervención
del Congreso reformas sobre asuntos fundamentales; y (iv) ofrece una resistencia diferenciada si
la función no es la reforma sino la sustitución de la Constitución. Los mecanismos de reforma de
la Constitución pueden entonces ser modificados, en la medida en que no se sustituyan estos
elementos por otros opuestos o integralmente diferentes (C-699 , 2016).
Es así como, ya hemos identificado premisas importantes tales como: el reconocimiento de
la supremacía y rigidez de la constitución por un lado y la existencia de mecanismos (actos
legislativos) que permiten modificar dichos mandatos constitucionales, por otro lado.
De esta manera, llegamos al punto de origen, donde debemos ver de manera minuciosa cual
es el procedimiento legislativo especial que establece el Acto Legislativo 01 de 2016 e identificar
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cuáles son los aspectos que lo diferencia de los mecanismos de reforma constitucional y de
creación legislativa ordinarios.
Es así como, el Acto Legislativo 01 de 2016 consagra el siguiente Procedimiento
Legislativo Especial:
De acuerdo con el artículo 1 del Acto Legislativo se incorpora en la Constitución Política
un artículo transitorio, el cual consagra las reglas por las cuales se regirá el siguiente
Procedimiento legislativo especial para la paz:
- Duración: Seis meses prorrogables hasta por seis meses más.
- Los proyectos de ley y de acto legislativo serán de iniciativa exclusiva del Gobierno
nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y duradera.
- Los proyectos de ley y de acto legislativo tendrán trámite preferencial. En consecuencia,
tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la
respectiva Cámara o Comisión decida.
- El título de las leyes y los actos legislativos, deberá corresponder precisamente a su
contenido y a su texto procederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”.
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- El primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales Permanentes respectivas.
- El segundo debate se surtirá en las plenarias de cada una de las Cámaras.
- Los proyectos de ley serán aprobados con las mayorías previstas en la Constitución y la
ley, según su naturaleza.
- Los proyectos de actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.
El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días y serán aprobados por mayoría
absoluta.
- Los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que
se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del Gobierno
nacional.
- Los proyectos y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias.
- En la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las
modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votación.
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- Los proyectos de ley y de acto legislativo tendrán control automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.
- Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 153 de la Constitución.
- El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de
procedimiento en su formación.
- Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera parte
de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados (Acto Legislativo 01 de 2016).
En razón a lo anterior, podemos plantear que los aspectos diferenciadores que caracterizan
el procedimiento legislativo especial son la excepcionalidad, la transitoriedad y el trámite
preferente. Es decir que, este procedimiento únicamente se puede utilizar para proferir las
normativas que busquen la implementación del acuerdo final y por otro lado solamente está
vigente por un periodo de seis meses prorrogables hasta por seis meses más y la prelación que
tendrán estos proyectos sobre los que se tramitan vía procedimiento legislativo ordinario, todo
esto establece un nuevo reto ya que exige mayor celeridad al momento de tramitar los proyectos
de ley y de actos legislativos vía “Fast Track” y el control rápido por parte de la Corte
Constitucional (Juridico, ¿Qué límites fijó la Corte Constitucional para implementación del
proceso de paz por ‘fast track’?, 2017).
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En este orden de ideas, ya podemos hablar del procedimiento especial que se encuentra
consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2016 y específicamente en su artículo 2 donde establece
claramente una habilitación legislativa extraordinaria para que el Presidente de la República
expida decretos ley con el objetivo lograr la implementación final y el desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto. Es así como dicha habilitación requiere
limitaciones y características claras para su aplicación e interpretación, las cuales, de acuerdo
con la Corte Constitucional, son las siguientes:
(i) No excluye otras leyes habilitantes, en virtud de las cuales se le confieran al Presidente
de la República facultades extraordinarias dentro del orden constitucional permanente para
desarrollar o implementar un acuerdo final. (ii) En cuanto se refiere a las allí conferidas, suponen
refrendación popular del acuerdo final, en los términos indicados en el apartado correspondiente
al análisis del cargo anterior. (iii) Se extiende solo por 180 días. (iv) No puede usarse para
expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. (v) Se sujetan a
control constitucional automático posterior a su entrada en vigencia dentro de los dos meses
siguientes a su expedición. (vi) Aunque no lo dice expresamente, en la medida en que no son
admisibles las reformas tácitas a la Constitución, tampoco pueden usarse las facultades
extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el
artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la
libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93). Como se
observa, la habilitación legislativa es entonces temporal pues solo puede ejercerse dentro de los
180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016; está temáticamente
limitada, por cuanto solo puede usarse para asegurar y facilitar la implementación del acuerdo
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final; cuenta con restricciones competenciales, ya que no puede ejercerse para expedir actos
legislativos ni determinado tipo de normas; los decretos ley expedidos en virtud de estas
facultades se sujetan a control constitucional, el cual debe ser automático, posterior e integral,
razón por la cual la Corte podrá revisar tanto el procedimiento de formación –que incluye la
competencia- como su contenido (C-699 , 2016).
En concordancia con lo anterior, es loable indicar que el procedimiento que trae consigo el
Acto Legislativo 01 de 2016, va a traer consecuencias jurídicas, sociales, económicas y políticas
al interior del ordenamiento jurídico colombiano (Heraldo, Fallo sobre ‘fast track’ no pone en
juego el proceso de paz: Gobierno, 2017), toda vez que si bien, dicho procedimiento tiene una
vigencia limitada en el tiempo, todas aquellas leyes y actos legislativos que se tramiten en este
lapso, tendrán plena vigencia al interior del ordenamiento, por esta razón se estructuraran nuevas
figuras e instituciones jurídicas que permitan implementar todos los lineamientos que se
encuentran plasmados en el Acuerdo Final.
Es así como toma relevancia la afirmación realizada por la corte constitucional, según la
cual:
El procedimiento de reforma constitucional, del cual forma parte la disposición acusada, no
solo es especial ya que su objeto es la transición hacia la terminación del conflicto, sino además
excepcional (solo para implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogable por
un periodo igual). Esto significa que subsisten los mecanismos permanentes de enmienda
constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni derogados. Además, implica que el
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procedimiento solo puede usarse para desarrollar el acuerdo final, y no para introducir reformas
desprovistas de conexidad con este último (C-699 , 2016).
En otras palabras, pudimos identificar la existencia de limites jurídicos entorno al Acto
Legislativo 01 de 2016, ya que esta reforma constitucional “autorizó la creación de este
mecanismo legislativo exprés, estableció que este procedimiento solo aplica para agilizar y
garantizar la implementación del acuerdo final de paz. Este procedimiento, tal y como quedó
redactado en la norma, es excepcional y transitorio” (Juridico, ¿Se puede tramitar todo via fast
track?, 2017).
Ahora bien, de acuerdo con lo anterior se encuentra demostrada la necesidad que había de
establecer un procedimiento ágil, rápido y eficaz, para hacer efectivos todos los objetivos y
compromisos adquiridos mediante el acuerdo final, sin embargo, en razón a la premura con la
que son expedidas las leyes y los actos legislativos vía “Fast Track”, se crea la obligación de
realizar un control de constitucionalidad. Y lo anterior no solo encuentra su asiento en el
procedimiento legislativo, sino también en las facultades extraordinarias que otorga el mismo
Acto Legislativo, al presidente de la república, tal como lo indica (González, 2016), quien
considera que:
La vía rápida o fast track es el único procedimiento que le permite al Gobierno Nacional
aprobar de manera expedita y maratónica todo lo acordado, además lo dota de facultades que
normalmente no ostenta y que requiere para culminar con éxito su labor en favor de la
construcción de la paz, como, por ejemplo, tener mayor poder para impulsar el trámite legislativo
y la exclusividad de los contenidos de los textos normativos que han de ser aprobados por el
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Congreso, la facultad para establecer la primacía del trámite de estos actos normativos sobre
cualquier otra iniciativa, la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias para la discusión
de las mismas y el poder de veto presidencial a las modificaciones que sean introducidas por el
Congreso durante el trámite legislativo.
En efecto, es fundamental prestar especial atención en todas y cada una de las facultades
que el Acto Legislativo 01 de 2016, concede al presidente de la república, toda vez que, si bien
son transitorias y excepcionales, es necesario que se realice un control sobre cada una de las
decisiones que se profieran en virtud de estas, ya que se deben establecer límites jurídicos claros,
cuando hablamos de facultades extraordinarias.
Lo anterior, en razón a su importancia en el marco del procedimiento legislativo especial,
se encuentra consagrado en el mismo Acto legislativo en su artículo 2, donde indica:
Se faculta dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control
de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión
de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional
dentro de los dos meses siguientes a su expedición (Acto Legislativo 01 de 2016).
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Criterios de Conexidad y Carga Argumentativa
Con la intención de establecer límites, respecto del Acto Legislativo 01 de 2016, en dos
puntos específicos, en un primer plano en el marco del procedimiento legislativo especial para la
paz y en un segundo plano en cuanto a las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la
república, la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha hablado de dos criterios
esenciales, que permiten encausar de manera adecuada la utilización de la vía rápida o “Fast
Track” y de las facultades excepcionales del presidente; los cuales son el criterio Conexidad y el
criterio Carga Argumentativa.
Ahora bien, vamos a hablar en un primer momento de la posición del presidente de la Corte
Constitucional, quien señala que:
Las reformas que se tramiten en el Congreso por la vía rápida o “fast track”, o recurriendo
a las facultades especiales del presidente Juan Manuel Santos, no solo deben tener una relación
directa con el acuerdo de paz con las Farc, sino que también deben justificar su urgencia
(Colprensa, 2017).
Para la Corte Constitucional, esas reformas deben justificar plenamente por qué no podían
tramitarse por las vías ordinarias, debe haber una valoración sobre la necesidad estricta de acudir
a ese tipo de vía (Justicia, 2017).
Es aquí donde podemos evidenciar que la Corte Constitucional está atenta para realizar el
control de constitucionalidad de los actos legislativos y de las leyes que se tramiten vía “Fast
Track”, buscando que no se desvirtúen los objetivos y fines, que fueron la base para la
promulgación del Acto Legislativo 01 de 2016, ya que solamente es posible apartarse del
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procedimiento legislativo ordinario y de los mecanismos de reforma ordinaria (Heraldo, Corte
Constitucional le pone el pare al ‘fast track’, 2017), exponiendo los argumentos que avalen la
necesidad y la urgencia de los proyectos de ley y de acto legislativo que se tramiten, esto siempre
en el marco limitado de temáticas que se encuentran directamente relacionadas con los acuerdos
de paz y su implementación ágil y eficaz.
En consecuencia, la Corte Constitucional en su Sentencia C – 699 de 2016, señalo que si
bien el Acto Legislativo 01 de 2016 concede facultades extraordinarias al presidente de la
república y adicionalmente estructura todo un procedimiento legislativo especial para la paz, esté
también consagra garantías suficientes para evitar que el congreso sea privado de su competencia
legislativa.
Es entonces en este punto donde adquiere relevancia el control constitucional realizado por
la Corte ya que, este permite garantizar que las facultades habilitadas para el Presidente de la
República solo se ejerzan con el fin de “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo” del acuerdo final sobre la paz.
Al respecto, la Corporación (Corte Constitucional), indica que:
No puede invocarse la habilitación para expedir decretos con fuerza de ley si estos no
tienen una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el acuerdo final. Aún más, dentro de ese
ámbito, el Presidente de la República no puede emitir cualquier clase de legislación
extraordinaria. El Acto Legislativo establece que el Presidente de la República no tiene
competencia para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes
que necesitan mayorías calificadas o absolutas, leyes tributarias, ni tampoco puede regular otras
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materias que tienen estricta reserva de ley, y que no son expresamente mencionadas en la
reforma. Además, en la implementación del acuerdo final, la rama legislativa tiene competencia
principal para legislar. Por tanto, se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2
demandado solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar
a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente. El Presidente
de la República, finalmente, solo puede ejercer estas funciones durante un tiempo limitado,
vencido el cual el legislador puede reformar o derogar los decretos con fuerza de ley expedidos
en virtud suya. Y, por último, fuera del campo del acuerdo final, es el Congreso el competente
para legislar (C-699 , 2016).
Es por esta razón que en materia del Acto Legislativo 01 de 2016, no se puede buscar dejar
de lado el procedimiento legislativo ordinario frente a temas que en ninguna medida están
directamente relacionados con la implementación del acuerdo final de paz, solamente con la
justificación de la conexidad, toda vez que en esta medida todas y cada una de las materias a
legislar se podría llegar a relacionar con los acuerdos de paz en virtud de las consecuencias
sociales, económicas y jurídicas que implica la terminación del conflicto en el ámbito
colombiano (Juridico, ¿Se puede tramitar todo vía ´fast track´?, 2017).
En este orden de ideas, es el control de constitucionalidad realizado por la Corte
Constitucional el llamado a colocar los limites jurídicos que necesitan al momento de realizar la
interpretación de los procedimientos consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2016, ya que en
este se establecieron procedimientos solamente para implementar el acuerdo final sobre la paz
(Semana, 2016), sin embargo no se tuvo en cuenta, la amplitud de dicha disposición y no se
determinó de manera clara que asuntos podían tramitarse por la vía rápida o “Fast Track” y sobre
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cuales podía ejercer el presidente de la republica las facultades extraordinarias que se le
concedieron de manera transitoria.
Ahora bien, en este punto de discusión la Corte Constitucional (C-699 , 2016) aclara que:
Por una parte, los decretos ley que se profieran a causa del Acto Legislativo 1 de 2016
tienen control constitucional automático, posterior e integral. En desarrollo de este control, la
Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se
confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final;
que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se
den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo
cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y
que respeten en general el ordenamiento constitucional. Por su parte, el Congreso preserva las
competencias de control político y jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la
República (C. P. arts. 114, 174 y 178).
Es ahora que podemos analizar la necesidad de la carga argumentativa y la conexidad que
plantea la Corte en sus pronunciamientos, ya que con base en estos dos criterios podemos
estructurar derroteros que delimiten las temáticas que se tramitaran vía “Fast Track”, en la
siguiente forma:
La Sala Plena de la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad del Decreto Ley
2204 del 2016, mediante el cual la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), creada en
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el Decreto 2366 del 2015, se adscribe al Departamento Administrativo la Presidencia de
República (DAPR).
Sin embargo, en relación el decreto objeto de estudio, concluyó que “no se realizó la
justificación sobre la necesidad estricta de la medida, en los términos que la Corte había
planteado en la Sentencia C-699 del 2016” (Colprensa, 2017).
Así las cosas, precisó que tiene que haber un señalamiento claro de las razones que
justifican acudir a los procedimientos extraordinarios previstos en la reforma constitucional, los
cuales reducen ampliamente los espacios de deliberación y los tiempos de decisión. Por estos
motivos, reiteró, la decisión de acudir a estos mecanismos debe estar claramente justificada.
El pronunciamiento concluye que, desde la Sentencia C-699, el alto tribunal hizo una
valoración sobre la justificación y los criterios interpretativos que deben efectuarse a la hora de
que sean proferidos los decretos y las leyes necesarias para cristalizar el Acuerdo de Paz con las
Farc (Juridico, ¿Qué límites fijó la Corte Constitucional para implementación del proceso de paz
por ‘fast track’?, 2017).
Visto que las disposiciones consagradas en el Acto Legislativo 01 de 2016 generan algunos
problemas jurídicos respecto de su alcance y que los criterios planteados por la Corte
Constitucional ayudan en alguna medida a la interpretación del Acto Legislativo, debemos
analizar, de acuerdo con el Doctor Restrepo (Medina, 2009), la siguiente premisa:
Para la Corte, la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad
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como valor fundante del Estado colombiano. Por ello, solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia
dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Sobre la relación de conexidad, la Corte precisa que la conexidad causal concierne a la
identidad o correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones; la
conexidad teleológica alude a la correspondencia de los efectos que se busca conseguir con ellas;
la conexidad temática se refiere a la relación de los asuntos o materias que se regulan entre sí; y
la conexidad sistemática son las razones de método o técnica legislativa que aconsejan traer a
determinada ley cierta regulación.
En últimas, la conexidad debe predicarse respecto del núcleo temático de la ley, el cual se
entiende como la columna vertebral de cuyo contenido se predica la familiaridad de los
elementos integrantes.
Esto significa que respetando dicho núcleo, la ley puede ocuparse de desarrollar temas
conexos, siempre que se advierta una relación de estos con aquel, con un criterio objetivo y
razonable, de manera que atendiendo a un contexto flexible, se repelan las proposiciones
normativas artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima
relación.
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La conexidad como límite y garantía de la preservación del principio de unidad de materia
depende de la manera como el legislador ejerza su potestad de configuración, tanto para decidir
el contenido específico de las normas como para organizarlas y relacionarlas.
Lo anterior puesto que al no estar predeterminado el sistema jurídico como un conjunto de
compartimientos estancos, el legislador puede organizar la normatividad como lo estime más
conveniente en función de los objetivos de política pública que guían su actividad; puede
relacionar materias que antes se trataban en forma apartada o separar temas que antes se
consideraban inescindibles.
La Corte Constitucional considera que el principio de unidad de materia tiene la virtualidad
de concretar el principio democrático en el proceso legislativo, pues garantiza una deliberación
pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.
Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias
predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la
promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso
legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los
diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento.
Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se
relacionan con aquella que fue debatida, y se impide el acceso de grupos interesados en
introducir normas no visibles en el proceso legislativo.
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A la luz de esos criterios, el contenido material de un proyecto de ley, en función del
principio de unidad de materia, puede terminar de configurarse en el curso del debate
parlamentario, en la medida en que como fruto de tal debate es posible decidir, en ciertos casos,
su restricción o su ampliación; esto último cuando se trate de contenidos que guarden relación de
conexidad objetiva y razonable con la materia inicial del proyecto.
Con todo, esa ampliación solo puede cumplirse si se lleva a cabo con plena aplicación del
principio de consecutividad, el cual constituye otro requisito esencial que debe atender todo
proyecto para convertirse en ley, y complementa al unidad de materia (Medina, 2009).
En consecuencia, la conexidad implica la necesidad de confrontar las disposiciones
aprobadas respecto de las materias debatidas y planteadas desde un principio, es decir que, en
este marco, los contenidos de las leyes y de los actos legislativos que se pretendan tramitar vía
“Fast Track”, deben de manera clara y directa, respetar la unidad de materia donde se garantiza
la congruencia entre los objetivos planteados al interior del Acto Legislativo 01 de 2016 y la
efectiva implementación del acuerdo final de paz, mediante la promulgación de las disposiciones
normativas que se hacen necesarias para establecer al interior del ordenamiento jurídico
colombiano, el acuerdo de paz.
Ahora bien en cuanto a la carga argumentativa, evidenciamos que este criterio limita de
manera tajante la posibilidad de que se desvirtúen los motivos y objetivos principales por los
cuales fue promulgado el Acto legislativo 01 de 2016, toda vez que no solo se debe justificar el
por qué se encuentra relacionada una materia en específico con la implementación del acuerdo
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para la paz, sino que también se debe esbozar una argumentación respecto de los motivos que
nos llevan a determinar que nos debemos apartar del procedimiento legislativo ordinario,
demostrando así la urgencia para dar uso a la vía rápida o “Fast Track”; de esta manera
encontramos y preservamos la calidad de procedimiento excepcional y especial del mismo.
En otras palabras podemos decir que encontramos concordancia de acuerdo con la
Comisión Colombiana de Juristas, en su intervención al señalar que:
El Congreso de la República puede adoptar leyes y actos legislativos para la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final a través del procedimiento ordinario o
del procedimiento especial para la paz.
De otra parte, para poder establecer cuáles deben ser los criterios de análisis de las normas
emitidas en virtud de las facultades extraordinarias incorporadas en el artículo 2 del acto
legislativo 01 de 2016, es importante tener en cuenta los criterios utilizados por esta H. Corte
para estudiar la exequibilidad de normas expedidas en uso de facultades excepcionales por parte
del Presidente de la República.
Para tal efecto, la Corte ha adoptado diversas denominaciones sobre los criterios a tener en
cuenta en los juicios a adelantar, tales como: conexidad material general, conexidad material
directa y específica, conexidad interna y externa; y adicionalmente, ha tenido en cuenta otros
criterios como la finalidad, motivación suficiente, necesidad, incompatibilidad, proporcionalidad,
ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, transitoriedad y contradicción específica.
Acto Legislativo 01 de 2016 – Fast Track 22
Adicionalmente, el abordaje efectuado por la Corte Constitucional en el caso de decretos
legislativos y con fuerza de ley expedidos por el Presidente en estados de excepción, según el
capítulo 6 del título VII de la CP, determina que el análisis a efectuar debe tener en cuenta el
cumplimiento de i) la Constitución; ii) las leyes estatutarias; iii) los parámetros constitucionales e
internacionales plasmados en los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia; y iv)
el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos
incorporado en el bloque de constitucionalidad. En síntesis, deben respetarse tanto las
limitaciones constitucionales, como las legales y las internacionales.
En esa medida, el uso de las facultades conferidas en los artículos 1 y 2 del acto legislativo
01 de 2016, es decir, la competencia para implementar y desarrollar normativamente el Acuerdo
Final, las cuales se inscriben en un contexto de transición hacia la terminación del conflicto
armado y la consecución de la paz, puede ser analizado por la H. Corte en un juicio25 con dos
criterios (concordantes parcialmente con los fijados por la Corte en los comunicados de prensa
de las sentencias C-160 y C-174 del 9 y 22 de marzo de 2017 respectivamente -conexidad,
finalidad y estricta necesidad-) al momento de adelantar el procedimiento de revisión automática
de constitucionalidad de las normas expedidas en uso de las mencionadas facultades, así:
- Juicio de competencia: El uso de las facultades excepcionales para expedir disposiciones
sobre asuntos que no guarden relación y coherencia con el Acuerdo Final, que lo contradigan, lo
excedan, lo restrinjan o lo reduzcan esencialmente, debería conducir a la inconstitucionalidad de
las medidas adoptadas.
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- Criterio de conexidad: A través de este criterio se debe validar que el contenido de las
disposiciones objeto de control constitucional guarden una relación directa de conexidad con
elementos literales del Acuerdo Final. En esa medida, el contenido de las disposiciones
incorporadas al ordenamiento jurídico debe garantizar la implementación y el desarrollo efectivo
de los elementos específicos del Acuerdo Final.
-Criterio de coherencia: Por medio de este criterio se debe verificar que las disposiciones
objeto de revisión constitucional sean coherentes con los elementos esenciales y propósitos del
Acuerdo Final. Así las cosas, las disposiciones normativas deben inscribirse en un contexto de
transición hacia la terminación del conflicto armado y la consecución de la paz, la protección de
los derechos humanos, la garantía de los derechos de las víctimas del conflicto armado y la
reincorporación de los alzados en armas, entre otros…”
De lo anterior, en el caso del uso de las facultades extraordinarias aprobadas por el
Congreso al Presidente tiene límites temporales y materiales. La primera por un término de 6
meses y la segunda sobre los asuntos estrictamente señalados en la ley Es decir, el Presidente
solo puede cumplir con la facultad legislativa asignada dentro de los límites o parámetros fijados
en el acto de delegación debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias
allí descritas.
Así las cosas, las facultades atribuidas al Presidente de la República como circunscritas a la
implementación normativa del Acuerdo Final celebrado entre el Gobierno y las Farc es suficiente
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para delimitar su acción, y su uso debe ser razonable para responder de manera directa y
coherente al contenido del Acuerdo (Juristas, 2017).
Para concluir podemos identificar que a partir de la promulgación del Acto Legislativo 01
de 2016, se abrieron nuevas puertas en pro de las reformas constitucionales y de la promulgación
de leyes que buscan únicamente la implementación del acuerdo final de paz, es decir que frente a
esta materia amplia, procede esta flexibilización en materia de procedimiento legislativo, ya que
se creó uno expedito, ágil y eficaz, el cual respondió a la necesidad de tomar medidas rápidas y
eficientes para cumplir los compromisos adquiridos y los lineamientos plasmados en el acuerdo.
Ahora, por otro lado, es fundamental tener claridad acerca de la amplitud de la materia que
pretendió regular el Acto Legislativo 01 de 2016 y el reconocimiento de los problemas jurídicos
que esto trae consigo para la implementación efectiva en el plano del ordenamiento jurídico
colombiano.
Sin embargo, determinados estos inconvenientes, es importante analizar los criterios
establecidos por la Corte Constitucional, para solucionarlos, los cuales son la conexidad y la
carga argumentativa. Mediante estos dos criterios es posible limitar de manera concisa las
materias sobre las cuales deben versan los actos legislativos y las leyes tramitadas vía “Fast
Track”.
Esto, desde dos puntos importantes, por un lado, la conexidad como la necesidad de
mantener la unidad de materia respecto de los temas debatidos y las disposiciones aprobadas,
administrando así la congruencia necesaria, en el marco del principio de transparencia y
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publicidad de las disposiciones que se pretenden legislar en Colombia. Además de la relación
directa y concisa que debe existir entre las materias que se pretenden legislar en Colombia con la
implementación del acuerdo final de paz, esto con el único fin de hacer uno de la vía rápida o
“Fast Track”, demostrando así su urgencia.
Y por otro lado, la carga argumentativa donde se deben expresar las razones por las cuales
se hace necesario tramitar dichos temas mediante la vía rápida o “Fast Track” y no por medio del
procedimiento legislativo ordinario, así como las argumentos que permiten establecer la relación
directa entre los tópicos que se buscan legislar y la implementación del acuerdo final de paz.
Por consiguiente, es necesario plantear que si bien no es sencillo establecer criterios claros,
que permitan evitar el trámite por vía rápida, de asuntos, que no tienen una relación íntima con la
implementación del acuerdo final de paz, es necesaria su estructuración vía jurisprudencial, toda
vez que no es aceptable, al interior del ordenamiento jurídico colombiano, desconocer las
condiciones bajo las cuales se profirió el Acto Legislativo 01 de 2016 y desvirtuar los motivos
que llevaron a crear el procedimiento legislativo especial para la paz; lo anterior para poder
cumplir los objetivos que se visualizaron con la promulgación del mismo.
Finalmente, es importante indicar que la estructuración de nuevos criterios será el camino
para minimizar los efectos de las amplias disposiciones que se permitieron regular vía “Fast
Track” o procedimiento legislativo especial para la paz y adicionalmente mediante las facultades
extraordinarias que le fueron otorgadas a el presidente de la república, todo esto en el marco de
la reforma consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2016.
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Referencias
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Acto Legislativo 01 de 2016 – Fast Track 27
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