ACOMARNSA Primer Encuentro de Cooperación entre Áreas...
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GILBERTO BINNQÜIST CERVANTES MARTA CHÁVEZ CORTÉS GEORGINA COLÍN CASTRO ACOMARNSA Área de Conservación y Manejo de Recursos Naturales y Servicios Ambientales Primer Encuentro de Cooperación entre Áreas: “Recursos naturales, eco-innovación y políticas públicas para el desarrollo sustentable”. Noviembre 5 y 6 del 2015
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GILBERTO BINNQÜIST CERVANTESMARTA CHÁVEZ CORTÉS
GEORGINA COLÍN CASTRO
ACOMARNSAÁrea de Conservación y
Manejo de RecursosNaturales
y Servicios Ambientales
Primer Encuentro de Cooperación entre Áreas: “Recursos naturales, eco-innovación y políticas públicas para el desarrollo sustentable”. Noviembre 5 y 6 del 2015
OBJETIVO PONENCIA
Analizar los factores que influyen en la efectividad de la política de
conservación del PNH
CONTENIDO
1. Las áreas naturales protegidas (ANP) como instrumento de política pública para la conservación de ecosistemas.
2. El contexto del Parque Nacional Huatulco (PNH).
3. La situación de la política de conservación en el PNH.
4. Retos a superar para la conservación de las ANP en México
LA NOCION DE CONSERVACIONMÉXICO
Surge del debate entre las corrientes de pensamiento del Preservacionismo (John Muir.1838-1914) y el Conservacionismo (Gifford Pinchot. 1865-1946).
Conservación en México:
• No esta reconocida formalmente en la LGEEPA como una política de gestión ambiental.
• En la Ley General de Vida Silvestre: La protección y manejo para el cuidado de los ecosistemas, los hábitats, la vida silvestre, de manera que se salvaguarden las condiciones naturales para su permanencia a largo plazo.
Conservación: Gestión integral para preservar y proteger a los ecosistemas naturales a través de su manejo. Incluye aspectos jurídicos, ecológicos, económicos, sociales, políticos, educativos y culturales.
• Un campo para la investigación científica;• Generar, rescatar y divulgar conocimientos
tradicionales;• Proteger mediante zonas forestales a zonas
sujetas a riesgo: poblados, vías de comunicación, instalaciones, cultivos agrícolas;
• Proteger los entornos naturales de zonas arqueológicas, históricas y de importancia para la recreación y la cultura.
LAS ANP EN MEXICODE CARACTER FEDERAL
La LGEEPA en su Artículo 3° define a las ANP como las zonas del territorio nacional querequieren ser preservadas y restauradas.
• Mantener el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos;
• Preservar la biodiversidad, en especial las especies en sujetas a protección;
• Salvaguardar la diversidad genética de la vida silvestre;
• Aprovechar sustentable los ecosistemas y sus elementos;
LAS ANP FEDERALES EN MÉXICOCATEGORIAS
La Comisión de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) fue creada el 5 de julio del 2000. conel fin de aadministrar a las ANP con decreto a nivel Federal.
• 177 ANP (25’628,239.38 ha).
• 10.6% del territorio terrestre y de aguas continentales.
• 1.54% del mar territorial.
369 Áreas destinadas voluntariamente a la conservación
LA POLITICA DE LA CONANPENFOQUES SOBRE CONSERVACIÓN
Enfoque. La Conservación es un proceso participativo con la sociedad. El propósito es laprotección, manejo y restauración de la biodiversidad. La conservación se hace “con, por ypara la gente’, pues sin gente no hay forma de conservar. (Enkerlin, 2000).
Enfoque: La conservación es una vía para valorar a la biodiversidad y realizar una buenagobernanza dentro del ANP. Es la base del desarrollo sostenible y la provisión de serviciosecosistémicos para el bienestar humano (Fuello, 2014).
Planificación para lograr el cumplimiento de los objetivos de la conservación.
Asegurar la integridad de los ecosistemas
Recuperación de ecosistemas a partir de restablecer sus funciones ecológicas
EL PARQUE NACIONAL HUATULCOCONTEXTO
Se decreta el 24 de Julio de 1998 como partedel polígono expropiado por FONATUR paracrear el CIP Bahías de Huatulco.
Se ubica en el Mpio. Santa María Huatulco,Oax. Cuenta con casi 12 mil ha que incluyen 5de las nueve Bahías de Huatulco.
Los ecosistemas prioritarios para laconservación son: selva baja caducifolia,arrecifes, manglares y selvas inundables.
En 2003 se designó como Sitio RAMSAR 1321 (Convención de Humedales).
En 2006 se reconoció como parte de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera de la UNESCO.
EL PARQUE NACIONAL HUATULCOPROBLEMATICA AMBIENTAL
En la zonificación del PCyM la conservación seconsidera como una actividad. No se especificansus características.
Degradación del patrimonio natural. Poractividades agropecuarias principalmente en ellímite oeste y las actividades turísticas sin controlen el área marina del parque .
El diseño del Subprograma de Uso Público. Nofavorece el desarrollo del turismo de naturalezadesde una perspectiva de competitividad ysustentabilidad.
Hay un crecimiento urbano-turístico no reguladoen los limites del Parque. FONATUR y el Mpio Sta.María Huatulco no han tramitado la regularizacióndel suelo y definido la dosificación y distribución delequipamiento urbano por evitar por conflictossocio-políticos con comuneros (Bahía San Agustín).
Carencia de información sistematizada. No hayestadísticas actualizadas y líneas base para elmonitoreo.
La evaluación de la política conservación en el PNH
METODOLOGÍA
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN DEL PNHMODELO DE EVALUACIÓN
Protección
Manejo
Restauración
Conocimiento
Cultura
Gestión
Líneas estratégicas de la politica de conservación
1. Diseño y la vigencia del Programa de
conservación y manejo
2. Eficacia de las actividades
programadas en los POAs 2007-2012
3. Eficiencia en el uso del
presupuesto operativo y sus
efectos
Modelo de evaluación de la politica de conservación
DISEÑO DE POLITICA CONSERVACIONPROGRAMA DE CONSERVACIÓN Y MANEJO
PCyM-PNH
Instrumento rector de planeación y regulación de la política de conservación. Orienta el manejo y la administración del PNH
• Componentes y subprogramas• Objetivos y estrategias• Acciones • Responsables
Su función principal es dar sentido a los Programas Operativos Anuales (POA’s)
Pertinencia
Coherencia
Vigencia
Criterios de evaluación
Claridad o ambigüedad de los objetivos-acciones
Articulación de los objetivos y acciones con los problemas identificados. Su alineación
con otras iniciativas de conservación
Definir el grado de actualización de los objetivos y acciones
establecidos
Para orientar el análisis se definieron 17 preguntas guía que ayudaron a evaluar el diseño del Programa y posteriormente su vinculación con las actividades
comprometidas en los POA's 2007-2012.
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN EVALUACION EFICACIA Y EFICIENCIA
Línea Estratégica Medios alternativos
Cons
erva
ción
Dire
cta
PROTECCIÓN
VigilanciaMitigación de la VulnerabilidadProtección contra los Incendios Forestales Sanidad forestal
MANEJOEstrategia de Conservación para el DesarrolloManejo y Uso SustentableTurismo en ANP
RESTAURACIÓNRestauración de los EcosistemasRecuperación de las Especies en RiesgoConectividad Ecológica
Eficacia
Se midió la tasa de cumplimiento de las actividades programadas en los POA´s2007-2012 con respecto a las metas cubiertas.
Línea Estratégica Medios alternativos
Cons
erva
ción
Indi
rect
a
CONOCIMIENTOMonitoreo Biológico, Ecosistémico y AmbientalFomento a la Investigación CientíficaSIG para la Conservación
CULTURA
Cultura para la ConservaciónIdentidad, Comunicación y DifusiónEducación para la ConservaciónParticipación
GESTIÓN
Sistemas de Áreas para la ConservaciónTransversalidadFortalecimiento del Marco Legal y JurídicoProcuración de RecursosServicios AmbientalesDesarrollo AdministrativoTenencia de la TierraCooperación InternacionalPrograma de Conservación y Manejo
Eficiencia
Los resultados obtenidos para cada Medio y Línea estratégica se analizaron con base en los recursos financieros y humanos empleados (ISO 9000).
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN SIGNIFICANCIA
Los resultados de la evaluación evidenciaron diversos inconvenientes en el diseño como en la instrumentación de la política de conservación.
La “Conservación” no se reconoce en el Articulo 3° de la LGEEPA como una política de gestión ambiental.
El término de “Conservación” se usa de forma poco clara y subjetiva en la politica ambiental.
• Indicador del estado en que se encuentra el patrimonio natural;• Categoría para la salvaguarda de ecosistemas y la biodiversidad,• Visión que articula la sustentabilidad del desarrollo.
En el discurso la visión de CONANP sobre la “Conservación” se aproxima más al pensamiento de Gifford Pinchot. En lo que respecta al uso racional de los bienes naturales en beneficio de la mayoría de los ciudadanos para mejorar su calidad material de vida.
En la práctica, la “Conservación” se aproxima más al proteccionismo defensivo (no tocar…)
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN DISEÑO DE LA POLITICA
El PCyM es pertinente y cuenta con buena coherencia interna. Respecto a sus objetivos y su alineación con los subcomponentes del programa.
El PCyM se encuentra distanciado del modelo actual de conservación que promueve la CONANP.
Los objetivos no están jerarquizados de acuerdo a la problemática ambiental local y regional. Esto dificulta la priorización y programación de actividades.
Existe un desfase temporal entre el PCyM (publicado en el 2003) y otros instrumentos para la administración de las ANP. Como el Programa Nacional de ANP 2007-2012. Al revisar cada objetivo se observó que no corresponden a los mismos propósitos; esto influye en la construcción de los POA´s.
En el diseño del PCyM se reconoce la politica de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Pero en la práctica, la visión dominante es la protección a ultranza. Esto dificulta el correcto desarrollo de las actividades establecidas en la zonificación (uso público y recreación).
La vigencia del PCyM es parcial. No se ha evaluado el programa ni se ha actualizado formalmente.
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN PROGRAMACION DE ACTIVIDADES
La programación de actividades no es constante en el tiempo.
• Requisitos en las reglas de operación y registro
• Veda Electoral. En años electorales se presentó una reducción en la programación de actividades. El declive se explica por la suspensión temporal de los programas de apoyo con recursos federales.
• Cierre administrativos. La prioridad de la CONANP es la elaboración de los informes finales de su gestión.
EFICACIA DE LA POLITICA DE CONSERVACIÓN LINEAS ESTRATEGICAS
Cumplimiento por línea estratégica83% : Protección58% : Restauración57%: Manejo
Conservación Directa Conservación Indirecta
Cumplimiento por línea estratégica81% : Cultura81% : Gestión
Solo las líneas estratégicas de “Protección”, “Cultura por la Conservación” y “Gestión” alcanzaron un buen nivel de cumplimiento.
EFICIENCIA DE LA POLITICA DE CONSERVACIÓN
Un factor que explica la variación del presupuesto ejercido para las actividades de conservación en el PNH es la propia forma en que se obtienen los recursos.
• El presupuesto fiscal y los gastos de operación de los programas de subsidios sólo pueden ser utilizados para el gasto corriente, cubriendo sólo una parte de las acciones de conservación.
• Principalmente las líneas estratégicas asociadas a la conservación directa deben ser financiadas con recursos provenientes de solicitudes anuales a programas de subsidios (PROCODES, PET, PROMAC Y PROMOBI) para el financiamiento de las actividades de los POA´s.
• La autorización de los recursos económicos solicitados a los programas de subsidios depende de los criterios en turno que aplique las Oficinas Centrales y la Dirección Regional de la CONANP. Todo esto limita y retrasa el desarrollo, y, por supuesto, el cumplimiento de las actividades programadas en los POA´s
• Una parte de los apoyos que el PNH solicita mediante los programas de apoyo se justifican por su aplicación a las comunidades humanas que se ubican en la zona de influencia y en las RPC Huatulco-Copalita-Yautepec.
• Esto coadyuva a la implementación de la política de conservación a nivel regional pero a su vez fragmenta el presupuesto que directamente se aplica a las actividades que ocurren dentro de la poligonal del Parque.
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN FACTORES QUE HAN INFLUIDO NEGATIVAMENTE
• La falta de continuidad en el desarrollo de las actividades. Por la dependenciaabsoluta por los programas de subsidios (PROCODES, PET, PROMAC) para financiar lasactividades de los POA’s.
• Todo el presupuesto del rubro 16 “Medio Ambiente” es para gasto corriente.
• Los recortes a los programas de apoyo limitan cada vez más el posible impactopositivo de las acciones de conservación; especialmente en la zona de influencia delParque.
• Es necesario hacer transferencias entre partidas para complementarpresupuestalmente el costo de las actividades de los POA’s.
• El PNH carece de personal encargado de gestionar la procuración de recursosexternos.
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN FACTORES QUE HAN INFLUIDO NEGATIVAMENTE
• Existe carencia de personal. Son escazas las oportunidades para contratar especialistasque realicen actividades técnicas. El PNH carece de un subdirector. Esto dificulta lagestión y la planeación operativa de las líneas estratégicas de conservación y manejo.
• No se potencializa el capital humano del Parque. Por el exceso de trabajo, laincertidumbre laboral, la falta de un sistema de estímulos y reconocimientoseconómicos.
• El logro de las metas de conservación en el PNH. En gran medida se debe alcompromiso profesional y las gestiones directas del personal con la sociedad.
• La CONANP-PNH tiene un débil poder de negociación política. A nivel sectorial como anivel estatal, municipal y con grupos sociales.
• Hay una deficiente transversalidad de la política de conservación en los tres niveles degobierno.
CONCLUSIONES
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN NIVEL FEDERAL
• No hay claridad en torno al significado y alcances de la politica de conservación enMéxico.
• Es importante que se homologuen en la normatividad ambiental de México la noción deconservación y se especifiquen sus características como política de gestión.
• En el caso de las ANP, la noción de conservación se confunde con la de Manejo yAprovechamiento. Tampoco es claro, los rubros que se etiquetan como “Acciones deConservación” en términos de las actividades permitidas en los esquemas deZonificación.
• Es fundamental que la SCHP modifique el formato de asignación presupuestal para elRubro 16: Medio Ambiente. Se requiere ampliar los capítulos considerando comopartidas autorizadas las Líneas Estratégicas de Conservación.
• Para garantizar a cabalidad la realización de las acciones de conservación de los POA’s,.es necesario que se “etiquete” el presupuesto destinado a cada Medio Alternativo.
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN PARQUE NACIONAL HUATULCO
• La política de conservación del PNH no se ha instrumentado de manera satisfactoria.
• Existen inconvenientes en el diseño de la política (PCyM) que se reflejan en la bajaconsistencia al momento de programar e instrumentar las actividades en los POA’s .
• El PCyM no funge como el instrumento rector para la planificación e instrumentaciónoperativa de las líneas y medios para la conservación del PNH.
• La eficacia de las acciones de conservación esta determinada por la total dependenciapor los recursos de los distintos programas de subsidios.
• El logro de recursos económicos derivados de programas de subsidios depende en granmedida de la voluntad y prioridad que le otorgue a las solicitudes la Dirección RegionalFrontera Sur, Istmo y Pacífico Sur de la CONANP.
LA POLITICA DE CONSERVACIÓN PARQUE NACIONAL HUATULCO
• Resulta fundamental concretar el Subprograma de “Uso Público”. Esto darácertidumbre en la planificación de las actividades turístico-recreativas al interior delPNH. Se deberá hacer un trabajo de gestión previo a su publicación entre los prestadoresde servicios turísticos para evitar y mediar los posibles conflictos.
• Es pertinente realizar una evaluación de impacto social. Para aportar evidencias delalcance de la Estrategia de Conservación para el Desarrollo a fin de explorar lasconsecuencias de las acciones logradas en las comunidades asentadas en la zona deinfluencia del PNH y dar la pauta para maximizar los beneficios y minimizar sus costos.
• Es importante dar seguimiento a los resultados de las acciones derivadas de losmedios: “Cultura”, “Educación para la Conservación” y “Participación”. Con la finalidadde identificar cuáles han sido las transformaciones en los valores de la sociedad yconocer mejor las actividades que han formado parte de dichos cambios y corregir lasque no han contribuido adecuadamente.
• Crear una campaña para fortalecer la imagen institucional de la Conanp en las zonas aledañas, zona de influencia y Regiones Prioritarias de Conservación. Con la finalidad de posicionarse a la cabeza en el tema de la conservación.
