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INFORME

Proteccin y asistencia a los refugiados en Venezuela Introduccin Consejera en Proyectos es una institucin de cooperacin internacional que viene trabajando los temas de asilo y refugio en Amrica Latina desde hace ms de veintisiete aos. Desde 1998 realiza su trabajo de fronteras en la regin andina, apoyando iniciativas de asistencia humanitaria, proteccin legal, informacin e incidencia poltica en Colombia y en sus pases vecinos. A partir de 2006 ejecuta el proyecto Conflicto y Regin; como parte de dicha iniciativa, este documento es el primero de una serie de informes que buscan dar cuenta de la problemtica de la poblacin en situacin de refugio en las fronteras de Colombia. Este reporte tiene la particularidad de analizar la situacin de la extensa frontera colombo venezolana desde la perspectiva de la coyuntura y dinmicas que ocurren en y desde Venezuela. Pero, por otro lado, tomando en cuenta la dinmica del conflicto armado colombiano, el Informe se centra en el tema de la situacin del refugio y su atencin desde el Estado venezolano y las organizaciones sociales comprometidas en la temtica. Las entrevistas realizadas incluyen a funcionarios del Gobierno venezolano, reuniones con representantes de las diversas ONG nacionales, as como representantes de organismos de cooperacin internacional que trabajan el tema del refugio colombiano. Asimismo, incluy a representantes de algunas Universidades que abordan la problemtica de fronteras. La visita se realiz en el mes de abril de 2007 y tuvo una duracin de 15 das, en los que se recorrieron los estados venezolanos contiguos a Colombia. Posteriormente se recogi informacin bibliogrfica y documentacin para ampliar el anlisis.

1. El escenario regional El escenario regional latinoamericano est caracterizado por una complejidad que influye en el desarrollo del conflicto colombiano y, particularmente, en la situacin de las fronteras colombo venezolana. Hoy encontramos un nuevo factor que se aade a este escenario complejo: a partir de 2003, luego de terminado el impacto del paro de Petrleos de Venezuela - PDVSA, se evidencia la implementacin de una activa diplomacia por parte del gobierno de Venezuela, a lo largo de Amrica y el Caribe, que lo convierte en un importante actor de la poltica regional. La llamada diplomacia energtica1 va acompaada de la suscripcin de convenios y alianzas con otros pases de la regin, aprovechando el interesante precio del barril de petrleo (US$ 64,54 mayo 2007) hasta la realizacin de la Primera Cumbre Energtica en Isla

1 La construccin de la Refinera Sandino Bolvar en Nicaragua, construccin de Complejo Petroqumico con Brasil, desarrollo de campo Ishpingo Tambococha Tiputini en Ecuador, as como la modernizacin de la Refinera de Esmeraldas en Ecuador.

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Margarita (16/04). En ese sentido, es importante recordar que los ingresos globales de PDVSA entre 1997/2007 han sobrepasado los US$ 100,000 millones.2 La prensa internacional ha destacado recientemente las activas relaciones que las embajadas venezolanas sostienen en Latinoamrica con organizaciones polticas y autoridades en toda la regin; estimaciones no oficiales sobre los montos de cooperacin internacional colocan a Venezuela como el mayor cooperante en la regin, incluso por encima de los Estados Unidos de Norteamrica. El Gobierno muestra un discurso activo y brinda su apoyo social y poltico en varios pases de Amrica Central, los Andes y el Caribe, adems del desarrollo de alianzas estratgicas, comerciales y polticas con Irn, China, Rusia, entre otros. Adems, sostiene una postura de confrontacin frente a las polticas del gobierno de los Estados Unidos, particularmente sobre temas como la situacin de la democracia, la expansin del libre comercio, la lucha contra el narco terrorismo, entre los ms importantes. As, hoy da los Andes son un tablero de ajedrez, en el que se despliegan distintas posiciones polticas del gobierno venezolano en relacin a temas clave: (i) la posicin crtica frente a los TLC de EE.UU. con Panam, Per y Colombia, (ii) la continuidad de la Guerra contra las Drogas (acusaciones de Washington por falta de apoyo y que el 70% de la droga sale por Venezuela), as como (iii) la posicin venezolana frente a los actores del conflicto colombiano y los entredichos alrededor de una supuesta connivencia con las FARC; a ello se suma el inesperado giro que supone la mediacin del gobierno de Venezuela en el conflicto colombiano y, finalmente, (iv) la coexistencia de mltiples institucionalidades, desde las mas antiguas hasta las nuevas, como la Alternativa Bolivariana para Amrica Latina y el Caribe - ALBA, el TLC de los Pueblos, BANCOSUR, la Unin de Naciones Suramericana -UNASUR, acuerdos de carcter bilateral, instancias energticas, muestran esta simultaneidad de posiciones y planteamientos en el tablero regional. El reciente retiro de Venezuela del Banco Mundial y del FMI, as como la amenaza de retiro formulada a la OEA, pueden ser el inicio de una fractura mayor en el sistema internacional vigente. El encuentro de los presidentes de Colombia y Venezuela en Hato Grande a fines de agosto, en el marco de la participacin del presidente de Venezuela como garante de un posible acuerdo humanitario entre el gobierno colombiano y las FARC para la liberacin de los secuestrados por las FARC, as como la bsqueda de una salida al problema limtrofe de ambos pases, constituyen un nuevo giro en este proceso. Parte del futuro de la relacin bilateral depender seguramente de la evolucin de este proceso. Hasta hoy, las relaciones entre ambos pases fluyen en un pndulo que va del dilogo constructivo en las agendas comercial (la construccin de Poliducto del Pacfico y el Gasoducto Transguajiro) cultural y de seguridad, hasta la aparicin de frecuentes incidentes, malinterpretaciones,3 aclaraciones, notas de protesta, as como frecuentes incidentes en la frontera relacionados a incursiones, persecuciones en caliente, entre otros. En la actualidad, las relaciones bilaterales alternan la cooperacin y la confrontacin, dependiendo del tema de agenda. Ambos gobiernos han tenido el tino de separar las agendas comerciales, de las de seguridad y polticas. En el caso de la seguridad, existe un fuerte intercambio entre las instituciones encargadas, tales como el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS colombiano, con la CICPC (Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y

2 Mares David, Altamirano Nelson. PDVSA y los Mercados Energticos Globales Universidad de California, aparecido en El Universal, 17 de abril de 2007. 3 En el mes de marzo, el Canciller de Colombia Fernando Araujo seal que las FARC ve al Presidente Chvez como lder ideolgico; despus tuvo que retractarse. Tambin est el tema pendiente de la extradicin de Pedro Carmona, quien estuvo en el proceso del golpe de Estado de abril de 2002.

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Criminalsticas) y los Teatros de Operaciones en Venezuela,4 as como entre los aparatos de inteligencia, particularmente en el eje Norte de Santander Tchira y en menor medida, en Zulia. En el terreno comercial existe el antecedente de un importante intercambio a nivel estatal, privado, formal e informal, que proviene de antes del siglo XX y que tiende a incrementarse en un espacio globalizado. El intercambio comercial ha oscilado dependiendo de la coyuntura econmica de cada pas. Mientras Colombia y Venezuela definen la suerte de su intenso comercio bilateral (US$ 3.000 millones en 2006 y se esperan 4.300 millones en 2007) una vez Venezuela haga efectivo su retiro de la Comunidad Andina -CAN, se vienen produciendo cambios sustantivos provocados por el tipo de cambio, el que ahora es favorable para los colombianos. En el campo de la ganadera, por ejemplo, se viene produciendo un aumento muy fuerte de la exportacin de carne colombiana (7.500 TM en 2006 a 17.000 TM en 2007) lo que ha llevado a Colombia a restringir dicho comercio.5 Desde 2004, la tendencia de la balanza comercial ha sido desfavorable para Venezuela.6 Mientras la actual tendencia a la paridad cambiaria entre el peso y el bolvar favorece el consumo colombiano en los comercios de las ciudades venezolanas. Est pendiente la concrecin y seguimiento de la Zona de Integracin Fronteriza (ZIF) entre ambos pases, con participacin de diversos actores locales y regionales. Es sobre este intenso escenario que analizaremos la compleja problemtica del refugio de ciudadanos colombianos en Venezuela.

2. Del Bolivarianismo al Socialismo del siglo XXI En esta segunda fase, el gobierno venezolano parece profundizar su camino rumbo a lo que denomina el Socialismo del Siglo XXI, nuevo pensamiento que pretende resolver las contradicciones del socialismo realmente existente del siglo XX. Ello pasa por la promocin de un intenso debate sobre su contenido a nivel nacional en distintos mbitos: medios de comunicacin, Fuerzas Armadas, los jvenes y otros sectores sociales. Su primer instrumento son los llamados cinco motores que sern la base de los cambios previstos en el proceso de profundizacin del bolivarianismo en su segunda etapa: (i) la Ley Habilitante; (ii) la reforma socialista constitucional de la Carta de 1999, buscando la creacin de un Estado de Derecho Socialista; (iii); la educacin popular socialista; (iv) La nueva geometra del poder, el reordenamiento socialista de la geopoltica de la nacin y la creacin del Partido Socialista nico Venezolano, que pretende la unin de otros actores polticos; (v) El fortalecimiento del poder popular para la conformacin de un Estado Comunal. As, el Gobierno busca dialogar directamente con la poblacin a travs de las misiones,7 y los aproximadamente 30.000 Concejos Comunales -sujetos a la reforma de la respectiva ley- que deberan convertirse en la clula bsica de la gestin popular; al respecto, hay preocupacin por parte de los representantes de las organizaciones de derechos humanos, quienes sealan que hay una incertidumbre jurdica y de la realidad de la vigencia de los derechos humanos. Otro elemento a considerar para el anlisis es la concepcin que tiene el gobierno sobre el papel de la Fuerza Armada Nacional - FAN en el proceso revolucionario, lo que ha sido objeto de controversia entre el gobierno y la oposicin. Segn Wilfredo

4 Brigada XVII en Arauca, Teatro de Operaciones N 1. 5 Declaraciones de Ministro de Hacienda colombiano, Oscar Ivn Zuloaga, diario La Nacin, San Cristbal, 5 de abril de 2007. 6 Aldea Mundo. Revista sobre Fronteras e Integracin. Centro de Estudios de Fronteras e Integracin CEFI, Universidad de Los Andes, San Cristbal, Venezuela, 2006, pgina 92. 7 Robinson I y II (Informtica), Vuelvan Caras (Educacin y Trabajo), Barrio Adentro (Salud), Milagro (Oftalmologa), Negra Hiplita (Atencin integral a nios y adolescentes), Sucre, y Ribas (Educacin), etc.

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Cruz, Director General de Alistamiento Militar, se trata solamente del acto de inscripcin de todos los venezolanos, que no supone su reclutamiento. Primero, se busca la adhesin de sus miembros al proyecto poltico del gobierno de una manera ms explcita que en la etapa anterior.8 En ese sentido, han tenido lugar actos de politizacin institucional (el que no se declara socialista puede pedir su baja). Segundo, se producen los cambios de doctrina hacia la guerra asimtrica (enseanza del conflicto de Irak);9 en tercer lugar, se produce el incremento de las reservas militares y se seala que est prevista la conversin de la Fuerza Armada Nacional en Fuerza Armada Bolivariana, nombre que deja entrever una connotacin regional. Hay que resaltar el incremento del gasto hecho por Venezuela en armamento, que incluye la reciente adquisicin de nuevos equipos militares rusos. Todo ello tiene repercusiones de diversa ndole en las zonas de frontera. En lo econmico, 2007 ser el cuarto ao de crecimiento sostenido de la economa venezolana,10 fundamentalmente explicado por los favorables precios internacionales del petrleo. El Ministro de Finanzas, Rodrigo Cabezas, estim que en el ao 2007 el PBI del pas ser de US$ 200,000. El gobierno contina promoviendo una poltica expansiva de gasto pblico para financiar sus programas de asistencia a los sectores ms vulnerables de la poblacin, empleando los cuantiosos recursos provenientes del petrleo en implementar las diversas misiones que se emprenden desde el Ejecutivo. El control del tipo de cambio y de ciertos sectores de la economa alienta la aparicin de mercados informales. En el mercado informal se consigue hasta el doble de bolvares por dlar en relacin con el tipo de cambio oficial determinado por el gobierno. El crecimiento y las seales favorables de la economa corren paralelos al crecimiento relativo de la inflacin. As, en el primer trimestre de 2006, fue de 2%, y en el mismo perodo de 2007, es de 4.1%. Adicionalmente, persiste la escasez de algunos alimentos, lo que determina una creciente dependencia de exportaciones para abastecer la canasta bsica. Queda an un importante trecho para alcanzar el objetivo de la soberana alimentaria. Durante la primera mitad del ao prosigui la denominada nacionalizacin de operaciones (Decreto 5.200 del 26 de marzo de 2007), que implica la participacin del Estado venezolano en hasta el 60% de las futuras empresas mixtas que trabajan en la Faja del Orinoco11 de 55.134 kilmetros cuadrados, y que cuenta con una reserva estimada de 260.000 millones de barriles de crudo semipesado. Esta nacionalizacin supondr nuevos ingresos al Estado venezolano. Queda pendiente conocer cul ser el impacto de estos nuevos ingresos dentro del importante porcentaje presupuestal destinado a las polticas sociales del gobierno. En trminos generales, es evidente la situacin de polarizacin poltica en los diversos sectores de Venezuela hoy, alimentada por el intercambio confrontacional entre los representantes del gobierno y la oposicin, y expresado a travs de la prensa, los debates pblicos y entre la gente en las calles. Los hechos coyunturales sirven para actualizar esta confrontacin de manera constante.

8 Manrique, Miguel. La Participacin Poltica de las Fuerzas Armadas Venezolanas en el Sistema Poltico (1998-2001), en: Las Fuerzas Armadas en la Regin Andina. No Deliberantes o Actores Polticos?. Comisin Andina de Juristas, Diciembre de 2001. 9 Herrera Jimnez, Hctor, La Doctrina Militar Bolivariana. El Nuevo Sistema de Seguridad y Defensa Venezolano, Noviembre de 2006. 10 Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2006, CEPAL. Disponible en Internet: www.cepal.org 11 British Petroleum, Exxon Mobil, Total, Statoil.

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3. Situacin general de la frontera La frontera ms porosa de Venezuela es la que comparte con Colombia. A lo largo de sus 2.219 kilmetros se extienden importantes pueblos y ciudades. De esa extensin, 1.304 kilmetros de lnea fronteriza corresponden al Estado Amazonas en el lado venezolano, que colinda con los departamentos colombianos de Vichada y Guaina. A pesar de su gran extensin, dicho territorio no ser materia de este informe, puesto que an no se desarrolla ah un trabajo con poblacin refugiada desde el Estado o la sociedad civil. Los otros tres Estados fronterizos son Zulia, Tchira y Apure. Juntos conforman una frontera de 915 kilmetros con Colombia, y colindan con los departamentos colombianos de Guajira y Csar, Norte de Santander, y Arauca, respectivamente. Se trata de un espacio territorial de 45.500 kilmetros cuadrados de rea de frontera, donde convergen e interactan tanto la problemtica del conflicto colombiano como los problemas de seguridad propios de Venezuela: el impacto humanitario del conflicto armado -desplazamiento, hostilidades, reclutamiento forzado, cruce de frontera, entre otros-, la suerte de la desmovilizacin de los grupos paramilitares desde 2003 a la fecha, los graves impactos y alcances de la parapoltica en Colombia, la dinmica del narcotrfico, el contrabando y otras actividades ilcitas, especialmente en zonas estratgicas como Arauca, Norte de Santander y la regin Guajira, el futuro de la negociacin del gobierno colombiano con el Ejrcito de Liberacin Nacional -ELN- y sus consecuencias en Arauca, la militarizacin de los estados fronterizos venezolanos y los problemas de seguridad y violencia presentes en dichas zonas. A pesar de esto, debe sealarse que la frontera colombo-venezolana posee histricamente una enorme vitalidad en materia de comercio, movilidad humana e intercambio cultural. A grandes rasgos, identificamos dos grandes elementos que caracterizan al conflicto armado en esta frontera: el primero es la recomposicin del fenmeno paramilitar en el Nor-occidente del pas y en los estados fronterizos de Venezuela, extendiendo sus intereses comerciales y econmicos (vacunas, extorsin, etc.); ello a pesar del proceso de desmovilizacin y reintegracin de los diversos bloques de paramilitares en Colombia, iniciado aos atrs; el segundo es la extensin de los enfrentamientos entre las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC- y el ELN en el departamento de Arauca y en la regin del Alto Apure (Estado Apure). Esto se confirma con la frecuencia de enfrentamientos y asesinatos. Todo ello determina la mencionada militarizacin de los estados fronterizos venezolanos, marcados por el funcionamiento del Teatro de Operaciones N 1 (Guasdualito) y el Teatro de Operaciones N 2 en San Cristbal (Tchira), adems del funcionamiento de otros dos Teatros de Operaciones hacia la frontera con Brasil (Puerto Ayacucho). Su expresin ms visible son los numerosos controles fronterizos, como las llamadas alcabalas y los retenes. Otro dato relevante es el alto nivel de inseguridad y criminalidad con particularidades en las zonas de frontera, aunque no exclusivo de ellas- en el rea urbana de las tres principales ciudades visitadas: Caracas,12 Maracaibo y San Cristbal. Algunos comportamientos delictivos (pago de vacunas, sicariato, el uso indiscriminado de armas de fuego) son permanentemente vinculados por los medios de comunicacin a

12 Por ejemplo, en el fin de semana largo del 13/16 de abril en Caracas se produjeron 48 asesinatos (CICPC), mientras que diariamente en el rea metropolitana de la capital se producen 8 robos y 15 hurtos de automviles. Fuente: Direccin de Investigaciones de Vehculos, CICPC, Ultimas Noticias, 18 de abril de 2007.

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la presencia de actores armados colombianos. Sin embargo, los problemas de inseguridad son un problema mayor, propio de la realidad urbana venezolana, que excede la presencia de grupos armados en zonas fronterizas. Algunas cifras ilustran lo sealado: en el ao 2006, 4 de cada 10 hogares venezolanos fueron vctimas de un delito violento; se produjeron 12.257 homicidios en todo el pas; 45 asesinatos por cada 100.000 habitantes.13 El mismo estudio seala que 6 de cada 10 personas no denuncian el delito del que fueron vctimas. La situacin se agrava por el problema de corrupcin en diversos estamentos policiales, lo que determina la escasa confianza de la poblacin. Esto contribuye a crear una sensacin de impunidad e incumplimiento de la ley entre la poblacin. Tras casi un ao de anunciada la Reforma Policial,14 esta no se ha emprendido, coexistiendo diversos cuerpos de seguridad, con diversidad de competencias a nivel de las Policas, desde la Guardia Nacional, el Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas -CICPS- a cargo de la investigacin, las policas estaduales, locales. A pesar de la finalizacin del trabajo de la Comisin para la Reforma Policial (CONAREPOL) que elabor un Plan Estratgico de Accin para cinco aos con miras a tener un solo cuerpo policial, aun est pendiente la aprobacin legislativa en la Asamblea Nacional. Por ejemplo, entre 1990 y 2006 se crearon 102 cuerpos policiales, sin embargo, la tasa policial es de 280/100,000 cuando el promedio mundial requiere de 350/100,000.15 Problemas similares enfrenta la administracin de justicia pese a la reforma procesal para llevar al modelo acusatorio: problemas de congestin, retraso y poco acceso para la poblacin ms desprotegida, el sistema penal sigue siendo el contacto ms traumtico que tienen los pobres con el sistema de justicia.16 Finalmente, agregaremos que el problema carcelario venezolano es crtico a nivel de la regin: hacinamiento, frecuentes motines, corrupcin y violencia en las crceles.17 Como sostiene el socilogo Romero Salazar, (las crceles) son depsitos de hombres, de desechos, que ni siquiera pueden clasificar a los presos ni est en la capacidad de saber el nmero exacto de reos que albergan.18 4. Refugio y tejido institucional en fronteras Desde 2001, instituciones vinculadas a la Iglesia, a la sociedad civil y a la cooperacin internacional desarrollan en Venezuela un importante trabajo en la atencin de la poblacin requerida de asistencia y proteccin, particularmente aquella proveniente de Colombia. El movimiento de derechos humanos actu desde el inicio en el proceso de atencin, difusin y denuncia de la realidad de la poblacin en situacin de refugio, participando tambin del proceso de incidencia orientado a lograr respuestas normativas e institucionales del Gobierno de Venezuela.19

13 Encuesta Nacional hecha por el Instituto de Criminologa de la Universidad de Zulia, la Universidad del Oriente, la Universidad Catlica del Tchira, Instituto de Ciencias Penales de la UCV. 14 La Reforma Policial en marcha. Resultados de la Consulta Nacional. Comisin Nacional para la Reforma Policial. 15 Informe de El Universal, 17 de abril de 2007. 16 Prez Perdomo, Rogelio. Reforma Judicial, Estado de Derecho y Revolucin en Venezuela. En: En Busca de una Justicia Distinta. Experiencias de Reforma en Amrica Latina. IDL, Lima, 2004, pg. 365. 17 El 2/1 se produjo la matanza de 18 internos en Tchira, (18/4) rias en la Crcel de Internado Judicial en Coro, ese da fueron asesinados los dos directores del Centro Penitenciario de Occidente (Santa Ana, Tchira) por supuestos grupos paramilitares; entre 23 y 24 de abril se produjo el motn de reclusas en la Crcel Nacional de Maracaibo. 18 Romero Salazar, Alexis, a propsito de la Encuesta Nacional, en Panorama del 23 de abril de 2007. 19 Alvarado Marino, El Derecho al Asilo y el de los Refugiados en Venezuela, en Asilo y Refugiados en las Fronteras de Colombia. Consejera en Proyectos, 2003, pg. 133 y ss.

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A pesar de ser ste un informe sobre la situacin de las fronteras y el refugio, es necesario hacer referencia de la realidad encontrada en Caracas. En primer lugar, porque es el espacio institucional que centraliza a quienes atienden a la poblacin refugiada en Venezuela. All se encuentran la Comisin Nacional para los Refugiados, la Oficina Regional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organizacin Internacional para Migraciones (OIM), la Oficina Nacional de la Cruz Roja, as como la sede de la Conferencia Episcopal de Venezuela y las oficinas principales de organizaciones de la sociedad civil como el Servicio Jesuita a Refugiados, el Programa Venezolano de Educacin-Accin para los Derechos Humanos - PROVEA, la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, el Comit de Familiares de Vctimas de los Sucesos de Febrero y Marzo de 1989 -COFAVIC, la Asociacin Civil Fomento del Desarrollo Popular FUDEP, entre otras. Tambin es importante resaltar la labor de convergencia realizada por distintas organizaciones en el mbito de espacios de trabajo como el Foro por la Vida, aunque hayan sido de carcter intermitente y con relativa capacidad de incidencia. Paralelamente, otras organizaciones hacen trabajo con otros temas, tales como violencia contra la mujer y que, de forma indirecta, apoyan el trabajo con refugiados; tal es el caso de PROFAUM y REVIMUN. Las universidades que han hecho investigacin sobre el tema, la Universidad Central, la Universidad Catlica y la Universidad Andrs Bello en Caracas, y tambin las ubicadas en zona de frontera, Los Andes y Zulia, han sido fructferas en el trabajo acadmico, de sensibilizacin e investigacin en materia de fronteras y de refugio. Desde el mbito internacional, debe destacarse el rol del Centro por la Justicia y el Derecho Internacional -CEJIL, al haber ayudado a activar el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (disposicin de Medidas Cautelares, Audiencia Temtica) para abordar el problema del refugio en Venezuela as como en otros pases vecinos- y sus impactos, desde la perspectiva de los instrumentos jurdicos interamericanos. En segundo lugar, Caracas es un espacio importante pues hasta all ha llegado cerca del 25% del total de solicitantes que han iniciado el procedimiento ante la Comisin Nacional para los Refugiados. Probablemente parte de esta afluencia se explique porque en Caracas hay mayores probabilidades de completar el trmite de la documentacin para los refugiados y, en general, porque la capital suele ser un centro de atraccin tanto para migrantes como para extranjeros. Particular atencin debe prestarse al rol de la Iglesia en el tratamiento del tema, desde la Pastoral Social de Fronteras, primero como una decisin de la Conferencia Episcopal, pero tambin por el trabajo especfico de algunos Vicariatos y Dicesis, particularmente aquellas ubicadas en fronteras, as como el fortalecimiento de la propia institucin en Caracas, y en otras regiones del pas. Una caracterstica fundamental del trabajo eclesial es la atencin integral, tanto de migrantes como de solicitantes o personas requeridas de proteccin. Desde 1998 el ACNUR trabaja en Caracas as como en las tres zonas de frontera que presentan importantes flujos de poblacin en situacin de refugio. En cumplimiento de su mandato fundacional,20 el trabajo se centra en la proteccin legal de los solicitantes

20 De conformidad con su Estatuto, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 428 (V), de 14 de diciembre de 1950, el ACNUR tiene el mandato de:

Proporcionar proteccin internacional a los refugiados, bajo los auspicios de las Naciones Unidas, y

Buscar soluciones duraderas al problema de los refugiados, ayudando a los gobiernos y a las organizaciones privadas a facilitar la repatriacin voluntaria de los refugiados o su asimilacin en nuevas comunidades nacionales.

Disponible en Internet: www.acnur.org

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de refugio y poblacin refugiada, as como en el otorgamiento de asistencia humanitaria para atender la emergencia de quienes recin inician su trmite. Es el interlocutor ms cercano a la Comisin Nacional para los Refugiados, asistiendo a sus reuniones como observador con voz y sin derecho a voto. Es importante rescatar la vigencia de espacios de trabajo sostenidos por el ACNUR y sus agencias an frente a las consideraciones de seguridad que existen en la frontera y en medio de una coyuntura poltica tensa. Dentro del amplio espectro de instituciones dedicadas al trabajo en asilo y refugio en Venezuela con misiones y mandatos particulares- debemos diferenciar y sostener el ncleo bsico de la proteccin de la poblacin en situacin de refugio respecto de los mbitos ms generales de defensa y denuncia frente al Estado, de los derechos humanos tanto de poblacin solicitante, poblacin en situacin de refugio y poblacin receptora. Creemos que es en funcin de estas diferencias que cada institucin debe reconocer el rol que a cada una corresponde. 4.1. Estado Apure Ubicado en la regin de los llanos al sur de Venezuela, el Estado Apure comparte 430 kilmetros de frontera con Colombia. Est compuesto por siete municipios: San Fernando, Achaguas, Biruaca, Muoz, Pez, Pedro Camejo y Rmulo Gallegos. Su capital es San Fernando de Apure, y entre sus ciudades ms importantes estn Guasdualito, con una poblacin estimada en 64 mil habitantes, y El Nula con una poblacin aproximada de 30 mil habitantes, ambas son ciudades de llegada de numerosa poblacin colombiana que habita el Estado. Apure es, al mismo tiempo, el cuarto Estado ms extenso del pas (76.500 kms. cuadrados), y est entre los menos poblados, con 473.941 habitantes de acuerdo con estimaciones para el ao 2007.21 Est tambin entre los estados ms deprimidos del pas, a pesar de la enorme riqueza petrolera, agrcola y maderera que posee. Al Distrito Especial Alto Apure, conformado por los municipios de Pez y Rmulo Gallegos, corresponde no menos de 200 kilmetros de dicha frontera, convirtindose en el corredor natural de paso entre los departamentos colombianos de Arauca y Norte Santander. Es ah que encontramos la mayor concentracin de poblacin refugiada e impactos del conflicto colombiano dentro del Estado Apure.

21 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Repblica Bolivariana de Venezuela. http://www.ine.gov.ve/poblacion/distribucion.asp

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Mapa: Gobierno Bolivariano de Venezuela http://www.gobiernoenlinea.gob.ve/venezuela/perfil_apure.html

Guasdualito y El Nula son tambin ciudades fronterizas situadas en la zona conocida como el Alto Apure. El ro Arauca separa a las localidades de El Amparo (Guasdualito) con la ciudad de Arauca, en Colombia. Por su parte, El Nula limita con las poblaciones colombianas de Saravena y Puerto Colombia. La presencia del Estado en el Apure es pobre. Est representado por su gobernador Jess Aguijarte y un alcalde municipal (del Distrito Especial) cercanos al gobierno central, aunque con presencia slo desde la alejada capital, San Fernando de Apure. El alcalde del Distrito Especial, Jorge Rodrguez, pertenece al partido V Repblica y se ha distinguido por sus usos poco convencionales para un contexto de inseguridad, pues en general se moviliza sin mayor proteccin y aparece como cercano a la poblacin. Entre nuestros entrevistados existe la impresin de que las autoridades civiles se encuentran de alguna forma constreidas por la presencia de la autoridad militar en el Teatro de Operaciones N 1. Al igual que en otros espacios de esta frontera porosa, son muchas las familias que habitan en Guasdualito, El Nula y otras localidades de Apure, que tienen vnculos de parentesco con poblacin colombiana. Esos lazos contribuyen a explicar un importante flujo humano y comercial en ambos lados de la frontera. Se cree que el reciente aumento en el flujo de colombianos que pasan a Venezuela est relacionado con la fortaleza del peso colombiano frente al dlar. En ese sentido, existe una integracin social de hecho que tiene lugar ms all de las polticas de seguridad y la militarizacin creciente de los espacios fronterizos. 4.1.1 Alto Apure: de zona de distensin a zona de combate En el Alto Apure se reproduce desde tiempo atrs la dinmica del conflicto armado que se vive en el vecino departamento de Arauca, en Colombia: enfrentamientos armados, casos de reclutamiento forzado -particularmente de jvenes-, desplazamiento de poblacin civil (como los casos ocurridos en Cao Gaitn y Santa Ins). Algunos

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identifican una correlacin entre los ciclos de la violencia y represin en Colombia y la reduccin o el incremento de los flujos de poblacin en situacin de refugio que cruza hacia Venezuela. As, cuando desde el lado colombiano disminuye la presin sobre los actores armados, aumentara el nmero de personas en situacin de refugio que llegan a Venezuela. El Alto Apure es la zona ms crtica cuando hablamos de la regionalizacin del conflicto colombiano en Venezuela. En la zona fronteriza dividida por el ro Arauca, entre Apure y Arauca, tienen presencia activa el Ejrcito de Liberacin Nacional - ELN, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC, las Fuerzas Bolivarianas de Liberacin FBL, grupo armado venezolano que apoya al gobierno, pese a la negativa oficial de este ltimo y a carecer de todo reconocimiento oficial- y, de forma muy limitada, grupos de paramilitares. En ese sentido, se trata del espacio de frontera venezolano con mayor presencia de actores armados del conflicto colombiano. Las operaciones de las FARC en Arauca tienen su correlato del lado venezolano; incluso se menciona que elementos cercanos a las FARC tendran alguna influencia en los procesos polticos locales y habran establecido mayores relaciones con las FBL. Se cree que los operadores locales de las FBL tendran como estrategia adoptar el discurso y los programas sociales del gobierno, adquiriendo de esa forma legitimidad frente a comunidades, campesinos y otras zonas rurales de frontera. Pese a lo anterior, en Alto Apure encontramos que existe menor presencia militar que en otras zonas de frontera, con aproximadamente 3.800 hombres de la Fuerza Armada Nacional (FAN) conformando el Teatro de Operaciones N 1, en las afueras de Guasdualito. Contradictoriamente a la perspectiva de seguridad que atraviesan las polticas de frontera de Venezuela, el Estado cuenta con un menor presupuesto y capacidad de respuesta militar en esta vasta zona. La responsabilidad de la seguridad y la lucha anti subversiva recae en la FAN, y en la Guardia Nacional y la Armada en la zona del ro Arauca. Hasta abril de 2007 se tena conocimiento de la destruccin de 33 narco pistas de aterrizaje en la zona del Alto Apure, vinculadas a la mafia colombiana y a las FARC; todas estas pistas fueron identificadas por fuerza militar colombiana. Por otro lado, existe una alta rotacin del personal en las FAN, pues sus efectivos permanecen poco tiempo en la zona. Como consecuencia de su fuerte y tradicional presencia en Arauca, el ELN ha logrado tener presencia tambin en Alto Apure. Desde mediados de 2006, se constata un alto nivel de confrontacin con las FARC, que habra sido motivada por la conduccin del proceso de paz que lleva el ELN con el gobierno colombiano, disputas por el control del territorio, adems de hechos puntuales como la muerte de un comandante de las FARC a manos del ELN. Una variada gama de modalidades delictivas relacionadas con el conflicto se emplean en la zona, tales como el contrabando de gasolina y otros bienes, el trfico de drogas, el contrabando de insumos para la produccin de drogas, el cobro de vacunas por parte de las FARC y paramilitares a latifundistas, ganaderos y otros, los secuestros, el sicariato, el reclutamiento de menores y los asesinatos selectivos. Todo ello configura un escenario en el que la soberana del Estado venezolano aparece cuestionada precisamente en estos espacios fronterizos. A manera de ejemplo podemos recordar que el anterior alcalde de Guasdualito estuvo secuestrado por el ELN durante 8 meses. Asimismo, autoridades en la zona reconocen que pagan vacunas. Sin embargo, como en los otros escenarios de frontera, tambin es necesario reconocer que, en Apure, las dinmicas propias del crimen y la inseguridad local interactan con las actividades de los grupos armados colombianos. Todo lo anterior refleja como el Alto Apure es una regin que, adems de su lejana del Estado central, y su cercana

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al conflicto armado en Colombia, oscila entre perodos de violencia y de calma, dependiendo de los intereses de los actores armados. 4.1.2 La situacin de la poblacin en situacin de refugio en el Alto Apure La relacin entre poblacin con necesidad de proteccin, solicitantes formales de refugio, porcentaje de decisiones sobre solicitudes y porcentaje de reconocimientos sobre decisiones, repite el patrn de una pirmide en cuya base est el total de poblacin con necesidad de proteccin y en su estrecho tope los casos reconocidos. Del total nacional de solicitudes de refugio registradas por la Comisin Nacional para los Refugiados hasta marzo de 2007, al Estado Apure corresponden 723 solicitudes que involucran a un total de 2.113 personas requeridas de proteccin. Hasta abril de 2007 solamente 11 casos haban recibido una respuesta y, de estas solicitudes, slo 6 haban sido reconocidas, mientras que las 5 restantes, fueron rechazadas. Por otro lado, se sabe que del total de solicitudes existentes, slo 171 casos habran recibido el documento provisional (informacin a mayo de 2007), la mayora de estos casos son personas residentes en la zona urbana de Guasdualito. A ese ritmo, la entrega de documentos provisionales terminara dentro de 20 aos, lo que refleja la magnitud del problema de la (in) documentacin, pese a los esfuerzos realizados en el proceso de cedulacin y registro que ofreciera el gobierno venezolano. La Comisin Nacional para los Refugiados ha realizado una nica visita a la zona, en agosto de 2006, para realizar coordinaciones con los responsables del Teatro de Operaciones. La Secretara Tcnica de Apure no hace visitas al campo por motivos de seguridad. Desde su conformacin en 2005 hasta abril de 2007, sus miembros se reunieron una sola vez, durante 2006. Una respuesta integrada en materia de refugio se vera favorecida con mejores coordinaciones entre las autoridades locales de distinto nivel, as como con las organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema. Es necesario agregar que en los municipios de Achaguas, Rmulo Gallegos y Pedro Camejo existen zonas en las que residen solicitantes de refugio que son de muy difcil acceso, lo cual refleja una caracterstica del refugio procedente de Colombia: su tendencia a la invisibilidad y su dispersin en zonas rurales. Ello supone tambin un reto para la atencin y proteccin efectivas que se puede otorgar a los solicitantes. Para las organizaciones que atienden a poblacin en situacin de refugio en el Alto Apure su trabajo en el campo est signado por la presencia de los grupos armados en su territorio. Si se atiende a una comunidad, y un grupo armado cree que en ella viven colaboradores, bases sociales o simpatizantes de su enemigo, influye en la percepcin que tenga sobre sta. En definitiva, mientras la situacin en el Alto Apure se torna mas difcil por la cercana del conflicto armado, las condiciones de atencin por parte del Estado venezolano no son las mejores y requieren de varios cambios a nivel de decisin poltica, de procedimiento, de oportunidad en la atencin, y de privilegio a los que requieren proteccin, solicitantes o no.

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4.2. El Estado Tchira Con una superficie de 11.100 kilmetros cuadrados, el Estado Tchira posee una poblacin estimada de 1,177.864 habitantes.22 La frontera con Colombia se encuentra tanto al oeste como al sur del Estado; tambin limita por el sur con el Estado Apure, al este con el Estado Mrida y Barinas y al norte con el Estado Zulia. El Estado est conformado por 29 municipios: Ayacucho, Bolvar, Independencia, Crdenas, Junn, Juregui, Lobatera, San Cristbal, Uribante, Crdova, Garca de Heria, Gusimos, Michelena, Libertador, Panamericano, Pedro Mara de Urea, Sucre, Andrs Bello, Fernndez Feo, Libertad, Samuel Maldonado, Seboruco, Antonio Rmulo Acosta, Francisco de Miranda, Jos Mara Vargas, Rafael Urdaneta, Simn Rodrguez, Torbes, San Judas Tadeo.

Mapa: Gobierno Bolivariano de Venezuela http://www.gobiernoenlinea.gob.ve/venezuela/perfil_apure.html

La zona fronteriza que dibuja el departamento de Norte Santander en Colombia y el Estado Tchira en Venezuela es una de las que mayor movimiento tiene en Latinoamrica. Muestra de ello es que para 2007 se anunci la licitacin de un sistema de transporte masivo binacional (Ccuta-San Antonio-Urea) de 37 kilmetros. En abril de 2007 tuvo lugar una reunin de los Gobernadores de Norte de Santander, Luis Miguel Morelli y Tchira, Ronald Blanco La Cruz, para abordar tres temas: la ampliacin de la cooperacin internacional, un marco jurdico y la concrecin de la

22 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Repblica Bolivariana de Venezuela http://www.ine.gov.ve/poblacion/distribucion.asp

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Zona de Integracin Fronteriza (ZIF). La proximidad entre las poblaciones colombiana y venezolana tiene su origen en tiempos de la Colonia, cuando ambas regiones formaron parte del Virreinato de Nueva Granada. Luego de la separacin de Colombia y Venezuela en 1830, su distancia en relacin con Bogot y Caracas, as como las dificultades de integracin dentro de sus propios Estados, consolidaron la cercana de ambas regiones, particularmente del eje comercial entre Ccuta-San Antonio. Recin en 1950 la carretera Panamericana y la Va de los Llanos los comunicaron con sus respectivos pases. 4.2.1 Algunos datos sobre seguridad y orden pblico en Tchira El gobierno estadual est a cargo de Ronald Blanco La Cruz del Movimiento V Repblica, mientras que el gobierno municipal est a cargo del Alcalde William Mndez. La existencia de frecuentes roces entre ambos impide los esfuerzos de concertacin para atender adecuadamente, entre otros, los problemas de frontera, criminalidad y refugio. En Tchira encontramos la presencia del Comando Regional N 1 de la Guardia Nacional, mientras que por las FAN tiene la Segunda Divisin de Infantera cuya guarnicin militar tiene sede en San Cristbal, a cargo del General de Divisin Isbelis Jos Delgado Cruz, as como el Destacamento de Fronteras N 12. Asimismo hay una amplia distribucin de Comandos Rurales. Al igual que en Zulia y Apure, los efectos del conflicto colombiano se dejan sentir claramente en Tchira, particularmente en la ciudad de San Cristbal y otras zonas cercanas a la frontera. Ello determina el alto nivel de criminalidad, especialmente relacionado a las formas de secuestro, vicariato (homicidios),23 el pago de vacunas en localidades como Capacho y Rubio son frecuentes; los atracos, tanto en las zonas urbanas de San Cristbal, como en las zonas rurales fronterizas con Colombia (La Fra). En el caso del secuestro, la zona es afectada por este delito desde la dcada de 1990. Es una modalidad que afecta particularmente a sectores ms pudientes, como a los miembros de la Asociacin de Ganaderos del Tchira (ASOGATA).Su vicepresidente, Guillermo Espsito, pide que se denuncie los casos,24 pero persiste cierta indolencia de parte de las autoridades del Estado para enfrentar el problema de raz. Sin embargo, la lista de personas secuestradas que aparece todos los das incluye a 18 personas mantenidas secuestradas, algunas desde 2002 hasta el ao 2006: 3 en San Cristbal, 3 en Cordero, 2 en Coln, 2 en Rubio. Ello afecta, indistintamente, tanto a la poblacin colombiana, inmigrantes, solicitantes de refugio, o poblacin de inters, pero tambin a la poblacin venezolana de la zona. Como consecuencia del proceso de desmovilizacin de los paramilitares ocurrido en Colombia a partir de 2003, el Estado Tchira sufre las consecuencias de la presencia de grupos diversos de paramilitares que son el resultado de su recomposicin (caso de las guilas Negras).25 El 15 de abril se produjo un atentado de supuestos grupos paramilitares contra la sede de la Direccin de Inteligencia Militar (DIM) en la localidad

23 Las cifras de muertes violentas en el Estado Tchira son: en el primer trimestre de 2005, 106; en el primer trimestre de 2006, 129; y, en 2007, 88 homicidios, siendo el Municipio de San Cristbal el que tiene ms (11), seguido de Ayacucho (6), Junn y Fernndez Feo (5), Torbes y Bolvar (4). Fuente: Reunin Hemerogrfica de La Nacin, 5 de abril de 2007. 24 Diario La Nacin, 16 de abril de 2007. 25 Operan en ocho poblaciones venezolanas, en Machiques, en zona rural de Maracaibo, frente a La Fra, Coln y Coloncito; su jefe es Armando Prez Betancur, alias Camilo, ex comandante del frente de La Gabarra del entonces Bloque Catatumbo, contara con 1.000 hombres. Fuente: El Tiempo, 18 de abril de 2007, segn ONG Progresar.

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de La Fra.26 El Jefe de la Regin 5 de la Polica Nacional de Norte de Santander (Colombia), Brigadier Jaime Otero, dijo que los paramilitares disidentes estn involucrados en la organizacin de bandas criminales en Venezuela. Debido a la situacin favorable de Venezuela como gran productora de petrleo y derivados -mientras que Colombia es dependiente-, desde hace aos, la enorme diferencia de precios ha generado la existencia de un circuito amplio de contrabando de combustible que va de Venezuela a Colombia.27 De forma inversa, mientras Colombia es el mayor productor mundial de cocana, las costas venezolanas representan un interesante punto de salida hacia Europa, a travs de una compleja red de micro transporte terrestre que pasa necesariamente por los Municipios de Tchira (narcomulas).28 4.2.2 La situacin de la poblacin en situacin de refugio en Tchira Pese a lo reducido de su extensin fronteriza, Tchira es el Estado que mayor poblacin solicitante de refugio recibe de todo el pas. Segn clculos de la Asociacin Nuevos Venezolanos, solamente en el Estado Tchira hay 70.000 extranjeros en busca de nacionalizacin, con tiempo suficiente de residencia en el pas.29 El flujo de poblacin en situacin de refugio desde Colombia tiene dos canales reconocidos. El primero y ms visible, se produce principalmente hacia las localidades de San Antonio de Tchira y Urea, porque las personas usualmente tienen un lugar donde llegar (familiares, conocidos), o encuentran ms fcilmente ocupacin, preferiblemente en labores de agricultura, carpintera. Mientras que los potenciales refugiados solamente pueden llegar hasta el punto de control de la Guardia Nacional en Peracal (San Antonio), solamente a travs de la concesin de lo que se denomina permiso humanitario otorgado por la DIEX para que puedan conceder la entrevista inicial. Por su parte, la Secretara Tcnica no suele hacer salidas al campo y no llegan a San Antonio, lo cual representa un gran impedimento para la eficacia del procedimiento de recepcin de solicitudes de refugio. En tal sentido, sera recomendable una mayor coordinacin entre la Direccin Nacional de Identificacin y Extranjera -DIEX- y la Secretaria Tcnica, a efectos de facilitar el procedimiento administrativo. En estas dos localidades y en la ciudad de San Cristbal donde son cada vez ms visibles personas en las calles pidiendo ayuda- se focaliza la atencin humanitaria y la labor de proteccin que llevan a cabo el ACNUR y Critas como su agencia implementadora en la zona. Las instituciones que trabajan en Tchira coinciden en que el perfil de los solicitantes es predominantemente rural; se trata de poblacin de origen campesino, algunos fueron propietarios de pequeas fincas que abandonaron al huir, en su mayora de escasos recursos; tambin se presentan casos provenientes de zonas urbanas. Al llegar, la mayora de solicitantes y poblacin en situacin de refugio se establece en barrios, barriadas o invasiones, como ocurre en el Municipio de Torbes, afrontando condiciones precarias caracterizadas por el hacinamiento, la carencia de servicios bsicos y la falta de oportunidades en general:

() al llegar all, viven en situaciones infrahumanas, sus casas son de plstico deteriorado; viven en hacinamiento; normalmente nuestra poblacin se estipula en cinco a siete personas por familia, de los cuales cinco son menores de

26 Diario La Nacin, 16 de abril de 2007. 27 Explicaciones de un funcionario adscrito al Ministerio para la Energa y el Petrleo en Tchira, quien seala la alta demanda de combustible: 53 millones de litros diarios en los 122 centros de servicios que hay en el Estado Tchira. Fuente: La Nacin, San Cristbal, 5 de abril del 2007. 28 Destacamento de Fronteras Nmero 11 de la Unidad Regional del Comando Antidrogas Venezolano. 29 La Nacin, San Cristbal, 16 de abril de 2007.

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edad. Hay casos de grupos que tienen trece personas, once menores de edad. Y bueno, todo esto lleva a tener un grado de necesidades humanas muy grandes en cuanto lo que es el hbitat (German Graterol, Director Critas, San Cristbal).

El segundo canal de traspaso de la frontera ocurre en las zonas rurales de Norte de Santander, particularmente en La Gabarra, Convencin, Ocaa, Tib, Puerto Santander, en donde los flujos son ms espaciados, urgentes y menos visibles, por ejemplo, en las localidades de La Fra, Delicias, Rubio en Venezuela. Lamentablemente, esta poblacin mayormente campesina, no recibe la atencin requerida y prefiere mantener grados de anonimato e invisibilidad, como medio para afrontar la inseguridad y la presencia de los grupos armados. En trminos estadsticos, hasta marzo de 2007, la Secretara Tcnica del Estado Tchira informa de 923 casos de solicitantes. Ello equivale a 2.558 personas que solicitan refugio. Ello convierte a Tchira en el Estado con mayor nmero de solicitudes presentadas, por encima de Apure, el Distrito Capital y Zulia. Por contraste, del total de casos presentados, solo 60 son reconocidos, los que representan hasta 299 personas. Habra unos 120 negados (informacin a marzo de 2007). Se observa que la diferencia entre solicitudes y resoluciones es enorme, al igual que en los otros Estados. Al respecto, en la Secretara Tcnica afirman que los plazos de 90 das se superan, por una cuestin de seguridad:

Es poco la cifra porque, () por medidas de seguridad, la Comisin Nacional pues, el lapso establecido en la ley son 90 das, prorrogable por 90 das ms, son 180 das. Pero de esos 180 das, a veces demora un ao o dos en tomar una decisin la Comisin Nacional, porque hace la respectiva verificacin de la informacin que muestra el solicitante. Esa informacin no la verifica la Secretara Tcnica Regional, esa no es nuestra facultad ni es nuestra funcin ni es nuestra misin (Mara Amelia Ramrez, Secretara Tcnica del Estado Tchira).

La persistencia de los criterios de seguridad que suelen prevalecer en la calificacin de los casos, perjudica la rapidez y oportunidad de la atencin. Pese al carcter legtimo de los criterios planteados por las autoridades del Gobierno, ello atenta contra la debida atencin y proteccin. Como en los otros Estados y en el consolidado nacional de cifras, las que ofrece la Secretara Tcnica difieren de las que tiene el ACNUR y sus agencias implementadoras, que son mayores en tanto la Secretara slo considera como solicitantes a quienes hicieron llegar su solicitud a sus oficinas, excluyendo a quienes slo se presentaron ante el ACNUR o sus agencias implementadoras. La Secretara Tcnica del Tchira se cre casi a la par de la Comisin Nacional para Refugiados, en octubre de 2003. Como en los Estados Apure y Zulia, por limitaciones de personal, la Secretara de Tchira slo atiende a los solicitantes (solicitudes, entrevistas, trmites documentarios), durante las maanas. Las tardes son dedicadas por sus dos nicos miembros a atender otros asuntos administrativos de trabajo. Esta, sin duda, es una importante limitacin que comparte con todas las Secretaras. 4.2.3 Las organizaciones de cooperacin internacional y el trabajo con poblacin refugiada en Tchira En el Estado Tchira trabajan diferentes instituciones cubriendo el rea legal y humanitaria. El Consejo Noruego para Refugiados tiene presencia a travs de su

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representante, trabajando fundamentalmente en sensibilizacin, a partir de: (i) visibilidad de situacin de refugiados; (ii) capacitacin con la Universidad; y (iii) comunicacin social a travs de la produccin de materiales. El ACNUR y Critas San Cristbal trabajan en la atencin humanitaria y la proteccin de los solicitantes en el Estado, pero enfrentan una situacin de absoluta desproporcin entre las necesidades de atencin y sus posibilidades reales de atencin. Deca el Director de CARITAS Tchira: para este ao, al final de marzo, nosotros vemos 87 casos, casi un caso por da, ms de 201 personas estbamos atendiendo, ms todos los que tenemos de los aos anteriores. Cuando t te das cuenta, es una gama muy amplia () Eso significa que cada vez est llegando ms poblacin. Nosotros atendemos aqu en la misma oficina, 12, 13 o 14 personas. Y esto implica que las respuestas que las instituciones dan, a veces se quedan un poco cortas a las necesidades que tienen las personas. Aqu se demuestra como la demora en la atencin de las solicitudes de refugio, tambin tiene un impacto en el trabajo futuro de asistencia a la poblacin solicitante. Por su parte el CISP apoya en el trabajo de asistencia humanitaria y atencin psico social. En el mbito acadmico, existe el Centro de Estudios de Fronteras e Integracin (CEFI) de la Universidad Los Andes en San Cristbal, que sigue el tema del refugio y su relacin con la situacin de la frontera y la integracin fronteriza. Evidentemente, el trabajo del ACNUR y sus agencias implementadoras, tanto en el rea de proteccin como de atencin humanitaria, est focalizado en los solicitantes de refugio, mientras que aquellos que no realizan la solicitud deben subsistir desde su llegada por sus propios medios, y esperar la colaboracin de las misiones o las ayudas de la Gobernacin. El apoyo inicial a los solicitantes consiste en la entrega de una asignacin econmica para su subsistencia.

() en Venezuela no existen programas, en el caso del Estado de Tchira vamos a hablar, aqu no hay programas o Misiones de refugiados. No hay organismos estatales que especficamente tengan el suficiente dinero, como el ACNUR, como para ayudar a estas personas () para ello estn los organismos internacionales, y es para ello que estn ac. Cada uno especficamente con sus programas y sus polticas de accin.30

4.3. El Estado Zulia El Estado fronterizo de Zulia esta compuesto por 21 municipios: Pez, Mara, Enrique Losada, Rosario de Perij, Machiques de Perij, Jess Mara Semprn, La Caada de Urdaneta, Catatumbo, Miranda, Cabimas, Lagunillas, Valmore Rodrguez, Baralt, Santa Rita, Coln, Maracaibo, Sucre, Almirante Padilla, San Francisco, Francisco J. Pulgar, Simn Bolvar. Tiene una participacin central en la composicin del PBI nacional, que se explica fundamentalmente por la produccin de petrleo del Estado. Zulia tiene la mayor tasa de crecimiento poblacional del pas, y posee al 13% de la poblacin total de la Repblica, distribuida a lo largo de 63.100 Kms. La poblacin estimada del Estado Zulia para 2007 es de 3.620.189 habitantes.31 Su capital es la ciudad de Maracaibo, con 3.335.594 de habitantes (ao 2001).

30 Conversacin con Mara Amelia Ramrez, Secretara Tcnica del Estado Tchira, 20 de abril de 2007. 31 Fuente: Instituto Nacional de Estadstica Repblica Bolivariana de Venezuela http://www.ine.gov.ve/poblacion/distribucion.asp

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Mapa: Gobierno Bolivariano de Venezuela http://www.gobiernoenlinea.gob.ve/venezuela/perfil_apure.html

En la actualidad, en el Estado Zulia se reproduce la confrontacin poltica entre el oficialismo y la oposicin. Manuel Rosales, Gobernador del Zulia lider la ms importante candidatura opositora en las ltimas elecciones presidenciales, mientras Gian Carlo Di Martino, alcalde de la ciudad de Maracaibo, pertenece al chavismo. Desde la gobernacin, Rosales mantiene programas sociales muy similares a aquellos que el gobierno central implementa. Algunos ejemplos de ello son los Mercados Zulianos -MEZUL, programa para abastecer a la poblacin de alimentos subsidiados por la gobernacin, el programa Barrio a Barrio que realiza jornadas de salud mdico odontolgico, o el programa de becas y capacitacin ocupacional Francisco Ochoa. A pesar de ello, en las ltimas elecciones Rosales no pudo vencer en el Estado del que es gobernador. 4.3.1 Los escenarios diferenciados de extensin del conflicto en Zulia Dos son los escenarios principales en los que se refleja el conflicto armado colombiano en el Estado Zulia: (I) La regin de La Guajira: la zona se ha caracterizado histricamente por la ausencia del Estado, que se ha hecho presente fundamentalmente a travs de la existencia de unidades militares en la zona; se trata de un territorio extenso en el que las distancias son grandes. A lo largo del territorio habitado por la etnia Wayu en Colombia y Venezuela, ambos gobiernos han aceptado la binacionalidad y, consecuentemente, la doble documentacin y el libre trnsito de los miembros de la etnia. Existe una larga tradicin de comercio y tambin de contrabando, tanto de bienes legales como ilegales (marihuana en la dcada de 1970, alcohol y ahora cocana, insumos, armas y municiones).

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Este escenario de histrica tradicin comercial tiene un rol estratgico para los grupos armados y ello explica los intentos de insercin de fuerzas paramilitares colombianas en territorio Wayu, principalmente a lo largo de la costa. (II) La zona de Catatumbo y la Sierra de Perij. Tambin habitado por los Bars, es zona de proteccin del conjunto de la cuenca del Catatumbo, ha sido objeto de largo conflicto por control territorial desde Colombia. 4.3.2 El orden pblico en el Estado Zulia En el Estado Zulia se reproducen las duras cifras de la alteracin del orden pblico que en el resto de Venezuela, con matices especficos de una regin ganadera con gran concentracin de la propiedad rural y alto flujo de dinero. En el primer trimestre de 2007, se reportaron 323 homicidios en el Estado, mientras que solamente en la ciudad de Maracaibo hubo 122 homicidios. En la localidad de Guanero, en el Municipio Pez, se produjo el secuestro de los padres del Gobernador de La Guajira, Jos Luis Gonzlez, por parte de supuestos miembros de la guerrilla FARC. Segn cifras no oficiales, van 13 secuestros en el Estado Zulia, 11 de ellos contra productores agropecuarios.32 La institucionalidad para enfrentar el problema del secuestro y la extorsin corresponde al Grupo de Acciones Especiales de la Guardia Nacional, y a la Brigada Antiextorsin y Secuestros de la Polica Regional. Sin embargo, reportes recientes han constatado que en la zona predomina la actividad paramilitar. Como consecuencia del viaje por el Estado Zulia, encontramos que se mantiene gran porosidad de la frontera y los grupos armados ingresan cada vez mas adentro en territorio venezolano, con lo cual el conflicto armado tambin se extiende a esta parte de la regin. En sectores rurales, ni la GN ni el Teatro de Operaciones tienen el control durante la noche; situacin critica en trminos de orden pblico, tanto en los centros urbanos como rurales. 4.3.3 La situacin del refugio en Zulia Una de las caractersticas del refugio en el Estado Zulia es la dispersin de los solicitantes y la poblacin en situacin de refugio en general, ubicados en Maracaibo, Machiques, o zonas de La Guajira u otras. Como en Tchira y Apure, esto dificulta la atencin, genera costos adicionales para los solicitantes y hace ms difcil llevar el trmite en general. La Secretara de Zulia hace salidas de campo a pesar de no ser una prctica comn de estos organismos; sin embargo, claramente no se da abasto para atender al universo de potenciales solicitantes. Sumado a los problemas que causa la divisin del trabajo entre la Secretara y la Oficina de Identificacin y Extranjera ONIDEX- para la entrega de documentos provisionales, el trmite termina hacindose cada vez ms complicado. La procedencia de los solicitantes en el Estado es variada de acuerdo con los datos de la Secretara Tcnica para 2006: 32 El Universal, 17 de abril de 2007.

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Procedencia de los solicitantes de refugio

N de casos

Csar 144 Guajira 101 Magdalena 35 Norte Santander 35 Valle del Cauca 48 Sin Informacin 4 Otros 166 Total 533

Datos 2006 Fuente: Secretara Tcnica de Zulia. Comisin Nacional para los Refugiados. Gobierno Bolivariano de Venezuela.

Claramente se distingue a los departamentos de Guajira y Cesar como los principales expulsores de poblacin hacia el Estado Zulia, con el que colindan. Ambos departamentos suman casi la mitad de los solicitantes; Atlntico, Valle del Cauca (ubicado a una distancia importante de la frontera venezolana y de Zulia en particular), Norte Santander y Magdalena aparecen como zonas de relativo impacto, pues juntos representan un tercio del total de solicitantes de refugio en el Estado. Tambin es notable el origen disperso de los solicitantes, que provienen al menos de 20 departamentos distintos. Esto se explica, en parte, por la presencia de casos aislados de hasta 7 departamentos distintos. Las organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema del refugio en Zulia han logrado establecer un espacio de coordinacin permanente, denominado reuniones mensuales de proteccin que les ha permitido coordinar ciertos aspectos bsicos del trabajo de las organizaciones como, por ejemplo, la delimitacin geogrfica y temtica del mbito de accin de cada una de las instituciones, buscando evitar duplicar esfuerzos y optimizar el trabajo y los recursos. Evidentemente, tambin es un espacio de intercambio, de circulacin de informacin y de debate para la accin y la incidencia. Se ha trabajado de manera conjunta las capacitaciones sobre refugio llevadas a cabo con autoridades y funcionarios, enriquecindose con las diferentes perspectivas de las distintas instituciones. Tambin se han tomado acciones conjuntas frente a situaciones especficas relacionadas con la atencin del Estado y la mejora del proceso de solicitud; durante 2006 se organiz, junto a la Secretara Tcnica, jornadas hacia zonas de difcil acceso (sectores de la Sierra de Perij, entre otros), desde donde la poblacin en situacin de refugio tena enormes dificultades para llegar a Maracaibo para hacer su solicitud. Critas Machiques y la Comisin de Justicia y Paz33 de Maracaibo, agencias implementadoras del ACNUR para proteccin y asistencia, cubren ambos campos y realizan su trabajo en zonas urbanas de Maracaibo, como el barrio de San Francisco. Existe un convenio con Cruz Roja para registrar a los solicitantes en los municipios que sta atiende. La Cruz Roja ha incorporado a su trabajo de alivio de situaciones de emergencia el trabajo con refugiados, a travs de su accin para atender el stress post traumtico, realizacin de misiones conjuntas (Catatumbo, La Guajira), o a travs de mecanismos de coordinacin con el Consejo Noruego para Refugiados.

33 Casos registrados por la oficina: enero 2007 (30), trimestre 2007 (43). Seala que han aumentado los casos de familias antes que individuos solos. Fuente: entrevista con Licenciadas Villamizar y Eda Villalobos, 24 de abril de 2007.

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Reciben solicitudes y tambin hacen entrevistas. Sin embargo, la entrevista ya no se entrega a la Secretara/Comisin, las agencias la emplean como un insumo para evaluar la posibilidad de apoyar al solicitante frente a una eventual solicitud de reconsideracin. 5. La situacin legal del refugio 5.1. Antecedentes La Constitucin de Venezuela de 1999 reconoce y garantiza el asilo y el refugio,34 confirmando un antiguo historial de colaboracin con personas con necesidad de proteccin internacional procedentes de diversas partes del mundo. No fue sino hasta el ao 2001, que Venezuela cont con una legislacin interna que permitiese garantizar plenamente los derechos de la poblacin en situacin de refugio en su territorio, de acuerdo con los instrumentos suscritos en esa materia por el Estado venezolano. Sin haber ratificado la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados adoptada el 28 de julio de 1951 y en vigor desde 1954 -la piedra angular del sistema internacional de proteccin a refugiados-, el Estado venezolano ratific bajo reservas el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967, en septiembre de 1986. Hasta entonces, en ese terreno se actuaba en cada caso, de acuerdo con las reglas generales del derecho internacional. Desde mediados de la dcada de 1990 se viene produciendo la agudizacin del conflicto colombiano, y ello tiene efectos muy puntuales en ciertas zonas de frontera, como las de Ecuador (640 kilmetros)35 y Venezuela (2.219 kilmetros).36 As pues, la presencia cada vez ms evidente de los actores armados, los frecuentes desplazamientos y cruce de frontera de poblacin civil, los enfrentamientos de la guerrilla con las FF.AA locales, el descubrimiento de fosas comunes, son las seales ms objetivas de este desborde del conflicto y la violencia hacia territorio venezolano. En nuestras conversaciones con analistas, referan la situacin en funcin a la teora del espejo, es decir que lo que ocurre en un lado, ocurre necesariamente en el otro. Esta situacin repercute en las posibilidades objetivas de los solicitantes de encontrar ms proteccin del lado venezolano. A partir del ao 2000, este complejo escenario se ve atizado por la ejecucin del Plan Colombia como instrumento anti narcticos impulsado por los gobiernos de Colombia y Estados Unidos y, luego, desde agosto de 2002, otras iniciativas militares en el marco de la poltica de la Seguridad Democrtica promovida por el gobierno del Presidente Uribe. Otros factores, como el deterioro del dilogo entre los gobiernos de Venezuela y Estados Unidos, as como las consecuencias en frontera de la desmovilizacin de los grupos paramilitares y su posible reemplazo por otros grupos delincuenciales, ayudaron a hacer ms complejo el escenario fronterizo, para el desarrollo del trabajo humanitario. Es en junio de 1999 que se produce una afluencia masiva de poblacin colombiana (2.230 ciudadanos colombianos en Casigua El Cubo, 650 en el municipio de Jos Mara Semprn y, finalmente, 700 en La Vaquera, Estado Zulia), con necesidad de proteccin hacia Venezuela. En enero de 2001 se repiten las afluencias masivas 34 Artculo 69. La Repblica Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el derecho de asilo y refugio. Se prohbe la extradicin de venezolanos y venezolanas. 35 Vargas Velsquez, Alejo. La Poltica de los Pases Vecinos respecto de Colombia, en: Relaciones del Ecuador con sus Pases Vecinos Colombia-Per, Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador, Diciembre de 2006. 36 Ahumada, Consuelo. Conflicto y Fronteras en la Regin Andina. Editorial Pontificia Universidad Javeriana, Bogot, Julio de 2004.

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especialmente en la Sierra del Perij, Machiques y la zona del Catatumbo. Desde entonces, el ingreso de poblacin de Colombia huyendo del conflicto tendi a estabilizarse, aunque el Gobierno de Venezuela tard en dar respuestas legales concretas para resolver el problema de solicitud de proteccin. Durante la etapa inicial de la emergencia en 1999, el ingreso de poblacin colombiana que escapa del conflicto a territorio venezolano, fue inicialmente afrontado desde el componente militar del Estado asentado en la frontera, pero no pasaba por considerar los compromisos asumidos internacionalmente en la materia. Ocurrieron deportaciones masivas, vulnerndose el principio de no retorno, entre otros. En ese perodo tambin fue recurrente el uso extendido por parte de las autoridades venezolanas del concepto de desplazados en trnsito,37 proteccin temporal, habindose producido otros casos de expulsiones, devoluciones y, en general, el uso de respuestas discrecionales para afrontar la crisis en la frontera. Hasta la entrada en funcionamiento de la Comisin Nacional para los Refugiados, las instancias encargadas de resolver la situacin de los solicitantes de asilo eran el Ministerio Pblico, la Cancillera y el ACNUR como rgano especializado; sin embargo, en el terreno, las autoridades del Ejrcito y/o de la Guardia Nacional ejercieron una fuerte influencia en la atencin suministrada en esta primera etapa. Al no estar familiarizados con el tema y afrontarlo desde una perspectiva de seguridad, muchas veces se agrav la precaria situacin de la poblacin con necesidad de proteccin. En el ao 2001, el gobierno tom la decisin de avanzar en la adecuacin del marco legal e institucional para la atencin a los refugiados, promulgando la Ley Orgnica sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas -LORRAA. Casi dos aos despus, en abril de 2003, se reglament, aunque de manera muy general, como veremos ms adelante. Tambin en ese ao se cre la Comisin Nacional para los Refugiados, es decir se parti hasta con dos aos de mora en el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales sobre asilo y refugio. En retrospectiva, se trat de una respuesta esencial a los dilogos sostenidos por el Gobierno con el sistema internacional, y a la necesidad de dar otras respuestas al conflicto armado y sus consecuencias extraterritoriales, constituyendo un paso adelante en la atencin de la poblacin refugiada en Venezuela. Desde el ao 2005 en adelante, el Gobierno de Venezuela emprendi esfuerzos para regularizar la situacin migratoria de personas extranjeras, mayormente colombianas, a travs de los Decretos 2823 y 3041, para que puedan obtener su naturalizacin en la Repblica Bolivariana de Venezuela, procedimiento que permiti la regularizacin y cedulacin de miles de colombianos. Dentro de este nmero se deben incluir a muchas personas que se encontraban en situacin de personas de inters o solicitantes, as como inmigrantes econmicos, que han obtenido su cdula de identidad. Ello demuestra una poltica de tolerancia en la zona de frontera con la poblacin colombiana. 5.2. El procedimiento de refugio en Venezuela 5.2.1 La definicin de refugiado en la LORRAA Los instrumentos legales que establecen y regulan el procedimiento de refugio en Venezuela son la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, el Protocolo 37 Alvarado, Marino. El Derecho al Asilo y el de los Refugiados en Venezuela, en Asilo y Refugiados en las Fronteras de Colombia, Consejera en Proyectos, Bogot, octubre 2003.

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sobre el Estatuto de los Refugiados (1967) y la Ley Orgnica sobre Refugiados y Refugiadas y Asilados y Asiladas38 LORRAA, y su Reglamento. Aunque Venezuela no ha suscrito especficamente la Convencin de 1951 sobre Refugiados, se vincula a sus disposiciones a travs del Artculo 1.1 del Protocolo de 1967.39 As, por ejemplo, la definicin de refugiado empleada en la LORRAA (Art.5), remite a los trminos establecidos por la Convencin de 1951 y el Protocolo de 1967; en ese sentido, se adopt una definicin con arreglo a los instrumentos internacionales suscritos por el Estado venezolano, particularmente, la existencia de fundados temores de persecucin. Asimismo, se reconocen los principios de no devolucin (Art.7)40 y no sancin por el ingreso irregular del solicitante a territorio venezolano. Sin embargo, dada la magnitud, extensin y duracin que adquiere el conflicto armado colombiano y sus impactos evidentes en territorio venezolano, cabe pensar en la conveniencia de incorporar al debate una propuesta de reforma de la legislacin venezolana sobre refugio, que pudiera reflejar la definicin amplia de la condicin de refugiado, con arreglo a lo expresado en la Declaracin de Cartagena sobre los Refugiados, del 21 de noviembre de 1984.41 Qu posibilidades existen hoy de que una posible reforma de la LORRAA incorpore una definicin de este tipo? Sobre el tema de la definicin del refugio y su calificacin, los representantes de la Comisin Nacional para los Refugiados sealan lo siguiente:

() (de la) Convencin del 51 (y el) Protocolo del 67, de ah no nos saca absolutamente nadie. Ni tampoco aceptamos personas que por una violencia generalizada, que de su pas de origen traten de ingresar al territorio buscando refugio () Eso es violencia generalizada porque no hay ataque directo: eso es una violencia generalizada al entorno, del mundo circundante a donde ellos se encuentran. Eso no califica. Califican personas que son perseguidas por grupos subversivos regulares () con nombre y apellido. (Por ejemplo): "Nosotros somos perseguidos por las FARC, Frente 52. O por las AUC, o por el ELN, o por las guilas Negras". Entonces ellos nos dicen: "en Ccuta hubo un ataque de las FARC el 15 de abril", un ejemplo. "Perfecto". "Entonces necesitamos refugio, porque mi vida corre peligro". "Usted se desplaz dentro del territorio?" "No, no me desplac". "Pero sufri un ataque?" "S". "OK. Cundo fue?" "El 15 de abril". "El 15 de abril no ocurri nada en Ccuta, o usted es un mentiroso? Usted est falseando una informacin?" Eso ustedes lo confirman con Colombia", "voy a confirmarlo". Todas las personas que ingresan a nuestro territorio, pasan por la misma Inteligencia del Estado Venezolano. Nosotros no queremos que el conflicto de la hermana Repblica de Colombia llegue a

38 Gaceta Oficial, Nmero 37.296 del 3 de octubre de 2001. 39 Los Estados partes en el presente Protocolo se obligan a aplicar los Artculos 2 a 34, inclusive, de la Convencin a los Refugiados que por el presente se definen. 40 Luego de reconocer la No Devolucin, el Artculo 7 de la Ley, en su segundo prrafo, establece: Sin embargo, no podr invocar los beneficios de la presente disposicin la persona que sea considerada, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad de la Repblica o que habiendo sido objeto de una sentencia definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad del pas. Sin negar la veracidad del argumento, el carcter discrecional de la disposicin puede ser objeto de un uso excesivo y merece ser estudiado en cualquier esfuerzo de Reforma de la Ley. (subrayado de los autores). 41 Entre sus recomendaciones, la Declaracin de Cartagena seala que () se hace necesario encarar la extensin del concepto de refugiado () De este modo, la definicin o concepto de refugiado recomendable para su utilizacin en la regin es aquella que adems de contener los elementos de la Convencin de 1951 y del Protocolo de 1967 considere tambin a las personas que han huido de sus pases porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresin extranjera, los conflictos internos, la violacin masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico.

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Venezuela. Aoramos que el gobierno colombiano pueda resolver sus problemas. (Entrevista a Ricardo Rincn, Presidente de la Comisin Nacional para los Refugiados, abril de 2007).

Al respecto, es importante recordar que en la Regin se han hecho importantes progresos para adecuar el marco legislativo del refugio a las caractersticas de los conflictos existentes, en el sentido propuesto por la Declaracin de Cartagena. Tal es el caso del Reglamento para la Aplicacin de las Normas contenidas en la Convencin de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1967, adoptado por el Ecuador en 1992. Recordemos que en el caso ecuatoriano, su Reglamento ha regulado el proceso de refugio en un contexto de flujos constantes de poblacin colombiana con necesidad de proteccin internacional. Tambin tenemos la Ley del Refugiado adoptada en el Per en 2002 o, ms reciente, el Estatuto del Refugiado adoptado por Uruguay en noviembre de 2006. Tales innovaciones legales tienen en comn la incorporacin de una definicin amplia del refugio, en la que se reconoce que la generalizacin de situaciones de violencia en el mundo ha ocasionado violaciones masivas a los derechos humanos, y que ello impone una revisin de las causas del refugio. Ello sin mencionar que otros pases de la Regin en la prctica aplican desde hace mucho una definicin amplia del refugio, como es el caso de Brasil y Argentina. 5.2.2 La LORRAA y la situacin vigente Con relacin al procedimiento de refugio, podemos sealar que la LORRAA lo establece de una manera bastante general, dejando un amplio margen de discrecionalidad para su aplicacin, por lo que requiere mayor precisin en algunos mbitos. El ciclo del solicitante consta de entrevistas, llenado de formatos y cuestionarios, una larga espera para la expedicin de documentos que tienen que ser visados mensualmente por las unidades de la Oficina Nacional de Identificacin y Extranjera ONIDEX, que desde enero de 2007 se encuentra a cargo del General Jos Javier Morales, y Presidente de la Fundacin Misin Identidad. En este ciclo persisten varias trabas en la documentacin, con diferentes implicancias para el cumplimiento de los derechos inherentes a los solicitantes y refugiados. La LORRAA seala que todos los procedimientos para la determinacin de la condicin de refugiado o refugiada estarn sujetos a los principios de accesibilidad, oralidad, celeridad y gratuidad. Como veremos ms adelante, al momento de analizar el problema de la demora y la acumulacin de los casos -as lo sealaron gran parte de las personas entrevistadas-, el incumplimiento del principio de celeridad por el Gobierno de Venezuela es abrumador. La ley seala que se respeta tambin la unidad familiar (Artculo 2.6), que contempla que el solicitante pueda reunirse con su familia (pareja e hijos menores de edad). Bsicamente, el trmite a seguir por los solicitantes de refugio luego de entrar al pas debera ser el siguiente:

1. Acercarse donde un funcionario pblico civil o militar, o al ACNUR o a sus agencias ejecutoras, y realizar la solicitud por escrito u verbalmente. En ese momento debera entregrsele al solicitante un documento provisional que le permita desplazarse libremente y regularice su permanencia durante los 90 das que demora, de acuerdo con la ley, el trmite de solicitud de refugio. Cumplidos los 90 das, el solicitante debera recibir una respuesta.

2. De ser sta negativa, tendr 15 das luego de recibir la notificacin para solicitar un recurso de reconsideracin, al que debe darse trmite durante los 90 das posteriores a su presentacin.

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3. Si la reconsideracin fuese negativa, el solicitante tendr derecho a acudir a la etapa contencioso-administrativa, en la que se examina la decisin de la Comisin Nacional.

4. De ser positiva la repuesta (sea en la primera instancia, luego de la apelacin o en la etapa contencioso-administrativa), el solicitante debe acercarse al Ministerio del Interior para recabar su documento de identificacin, es decir la cdula de transente, la que le permitir obtener un empleo legal, as como obtener certificados de notas que le permitan proseguir estudios en el nivel superior. La decisin de la Comisin Nacional para los Refugiados es notificada al solicitante, mediante documento escrito, que se pretende sea siempre justificado.

La realidad, sin embargo, es mucho ms compleja, en detrimento de los solicitantes y, en general, de las personas requeridas de proteccin que cruzan la frontera y tienen que enfrentar una nueva interaccin con las autoridades de otro pas. Ello incluye diversos trmites, plazos y un margen de discrecionalidad que describen un trmite de solicitud de refugio bastante ms complejo de lo previsto en la ley. Por un lado, existen algunos procedimientos que no estn previstos en la LORRAA ni en su Reglamento. Es el caso de las entrevistas de pre-elegibilidad a los solicitantes para determinar su situacin, en las que se implementan nuevos criterios, entrevistas, al momento de producirse los primeros encuentros con los solicitantes, que a manera de filtro, generan una mayor discrecionalidad para quienes tienen que decidir finalmente sobre la situacin del solicitante, puesto que se incorporan en las preguntas de la pre-elegibilidad elementos objetivos adicionales sobre las causales que originaron la salida del pas. Las entrevistas de pre-elegibilidad son llevadas a cabo por las Secretaras como un filtro para los casos que, supuestamente, carecen de sustento legal. Esta medida probablemente estuvo destinada a agilizar el trmite de casos muy urgentes, y de otros claramente necesitados de proteccin internacional; sin embargo, no hay que descartar la existencia de errores durante esta etapa del proceso que, adems, generalmente consiste en entrevistas muy breves. Ello muy probablemente conducir al rechazo de casos justificados. Desde las organizaciones de la sociedad civil existen tambin otros cuestionamientos al procedimiento de pre-elegibilidad: como se seal anteriormente, no est previsto en la ley. En segundo lugar, siendo la Comisin Nacional para los Refugiados el nico organismo facultado por la ley para decidir sobre el reconocimiento o denegacin de cada caso, las Secretaras Tcnicas que ejecutan este procedimiento sin estar contempladas en la Ley-, estn decidiendo en la prctica sobre el reconocimiento de la condicin de refugiado. Asimismo, en la prctica ocurre que los plazos de noventa das -prorrogables- para las dos primeras etapas del proceso -solicitud y apelacin- terminan por ser prorrogados de manera indefinida, con lo cual se refuerza el problema de la falta de oportunidad entre la solicitud del refugiado y la respuesta del Estado. Esta indeterminacin abre la posibilidad de que los casos se prolonguen de manera excesiva, por meses y aos, cuando lo que ha llevado al solicitante a presentar su solicitud es una situacin de riesgo inminente. Las consecuencias de la indeterminacin en los plazos son la precarizacin de la condicin de los solicitantes y la vulneracin de sus derechos fundamentales, en tanto no regularicen o definan su situacin lo que, consecuentemente, ocasiona que no puedan trabajar de manera formal ni realizar trmite o gestin alguna durante ese perodo indeterminado de tiempo.

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La expedicin del Documento Provisional, significa que la persona se ha sometido al trmite establecido por la LORRAA y que no tiene problemas ni con la justicia ni con las autoridades de Migraciones, lo cual debiera exonerarlas de cualquier problema migratorio. En el caso del Estado Zulia, por ejemplo, desde el mes de diciembre de 2006 no se est expidiendo dicho documento provisional por la falta de material de seguridad necesario, lo cual refleja otras dificultades en su entrega. Este es un requisito fundamental para garantizar el derecho a la no devolucin, entre otros, mientras tiene lugar el trmite de la solicitud. Las constancias entregadas, en lugar del documento provisional, traen problemas a sus portadores al no ser el documento oficial que las autoridades civiles y los miembros de la Guardia Nacional o de la Fuerza Armada Nacional conocen y reclaman en las distintas alcabalas y retenes. Tampoco est previsto en la LORRAA o su reglamento el visado mensual del documento provisional que exigen las autoridades de ONIDEX, para demostrar que el solicitante sigue en el pas y controlarlo. A esta situacin, se suma el hecho de que la ley demanda que las solicitudes sean entregadas de manera inmediata por quien las haya recibido, a la Comisin Nacional para los Refugiados, lo que en la prctica no ocurre con las Secretaras Tcnicas, que se constituyen en un procesador de las solicitudes, pero sin ninguna capacidad de definicin, pues dependen funcionalmente de la Comisin a travs de su Director. La situacin se complica cuando observamos que se espera a acumular un nmero de casos en las oficinas de la Secretara, para hacer el envo acumulado de las solicitudes a Caracas, lo cual constituye un retardo injustificado. Es un asunto de carcter administrativo que debiera ser corregido, mientras se adoptan las decisiones definitivas para resolver las carencias logsticas, econmicas y de recursos humanos de la Comisin y sus Secretaras Tcnicas. Otro aspecto importante es el uso del Recurso de Reconsideracin establecido en la legislacin ordinaria venezolana, como un recurso final, ante la propia Comisin Nacional. Hay todava pendiente un debate entre las instituciones que trabajan en refugio, sobre los criterios para definir a quien se apoya o no en su solicitud de reconsideracin. Al momento de elaborar el presente Informe, haba aproximadamente unas 15 reconsideraciones en proceso. Una ltima va que ha empezado a ser utilizada, es la va de los procesos contencioso administrativos (casos de CARITAS), mediante la cual se busca una decisin jurisdiccional con relacin a la denegacin del Estatuto por parte de las autoridades. 5.3. La Comisin Nacional para los Refugiados y las Secretaras Tcnicas De acuerdo con la LORRAA, la Comisin Nacional para los Refugiados es un organismo multisectorial presidido por un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores e integrado por el representante designado del Ministerio de Interior y Justicia y el representante del Ministerio de Defensa, quienes tendrn derecho a voz y voto; tienen derecho a asistir con voz y sin voto los representantes designados del Ministerio Pblico, de la Defensora del Pueblo y la Asamblea Nacional (propuesto por la Comisin Permanente de Poltica Exterior). Anteriormente se tena una Comisin Tcnica para el Asunto de los Desplazados, tambin de carcter interministerial. Una de las cuestiones que vale la pena referir como problema principal, se relaciona con esta composicin multisectorial que dificulta la coordinacin y seguimiento efectivo por parte de los funcionarios encargados. Ello ha impedido que se trabaje a un ritmo mas sostenido para calificar y definir la situacin jurdica de esta poblacin. Los miembros de los respectivos Ministerios, no estn dedicados a tiempo completo a la revisin de casos. En trminos generales, la Comisin se rene de forma mensual pero aun as no logra superar los problemas de acumulacin de casos. En este momento, existen ms de 7 mil casos desde 2003, o antes, hasta hoy, ms aquellos que cada da siguen

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llegando a los tres estados en los que existen Secretaras Tcnicas, aquellos que llegan directamente a Caracas y todos los canalizados a travs del ACNUR y sus agencias ejecutoras. Los representantes ante la Comisin sern elegidos por las mximas autoridades o representantes de sus instituciones u rganos, de acuerdo con el Reglamento de la LORRAA. Asimismo, asiste como observador (con voz sin voto) el representante del ACNUR. De otro lado, la Comisin puede invitar a las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que estime conveniente para que participen como observadores con voz y sin voto. El trabajo de la FAO, del UNICEF y, de acuerdo a sus especialidades, de otros organismos internacionales puede resultar tambin de suma importancia para el trabajo humanitario. Entre el ao 2003 y 2005 se crearon las Secretaras Tcnicas a manera de organismos descentralizados para la atencin de casos en las propias zonas de frontera. Al da de hoy se han previsto en los estados Zulia, Tchira y Apure. En ese sentido, a pesar de ser un proceso relativamente reciente, se constata, por un lado, la voluntad poltica de parte de las autoridades venezolanas de descentralizar la atencin y recepcin de solicitudes, ms cerca de la frontera. Pero esta voluntad debe ser complementada con un presupuesto adecuado para abordar el problema, recursos humanos y especializacin tcnica adecuada para atender a la poblacin en refugio. Lamentablemente, por cuestiones de orden logstico y/o geogrfico, esto no siempre es posible. Las Secretaras Tcnicas, en donde muchas veces se hacen las entrevistas, no permiten la confidencialidad garantizada por la Ley (Art.15), pues, en muchos casos, no hay ambientes separados y los otros solicitantes presentes escuchan el testimonio que otros ofrecen. Esto, en el marco de desconfianza y temores de los solicitantes, afecta el proceso. Las Secretaras Tcnicas son un paso hacia delante en el esfuerzo de sincerar la situacin de la poblacin colombiana que huye de la violencia y cruza la frontera. S sorprende que an no estn normadas/reglamentadas, lo cual genera una excesiva discrecionalidad en su funcionamiento, especialmente en lo que se refiere a la relacin con la Comisin de la cual depende. Evidentemente, las solicitudes no se tramitan dentro del plazo de 90+90 das que dispone la ley. Demora muchsimo ms, aos incluso, sin importar cundo se haya realizado la solicitud. La cdula de transente, documento que en Venezuela slo se entrega a los refugiados y prcticamente los seala como tales, por un tema logstico slo se expide en Caracas, lo cual, en la prctica, ha hecho imposible que el reconocimiento de la condicin de refugiado sirva para obtener un empleo u obtener certificados de estudios que permitan continuar los mismos en el nivel superior (ver problema de la documentacin). La forma como funciona el procedimiento constituye una traba en la medida que al no existir canales fluidos de resolucin de casos, hay un serio problema de embalse en los distintos niveles donde se han generado. Desde el ingreso al pas, las entrevistas llevadas a cabo por las instituciones que estn calificadas para registrar casos, el llenado de solicitudes, etc. 5.4. Cules son los problemas? 5.4.1 La invisibilidad El problema de la invisibilidad del tema de los refugiados significa que en la mayora de los casos, por desconocimiento o por la bsqueda de una mayor seguridad, los

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colombianos que cruzan la frontera no solicitan acogerse al estatus de refugiado sino que prefieren desarrollar sus nuevas vidas en Venezuela, a travs de la obtencin de nuevos trabajos, la obtencin de documentacin por vas no regulares, entre otros mecanismos irregulares. Esta caracterstica presupone que los colombianos optan conscientemente por mantener su invisibilidad al mezclarse con poblacin local, tanto en los ranchos en zonas rurales, como en los barrios de las principales ciudades y evitar as los canales formales de la solicitud, el registro y el reconocimiento del Estado venezolano. Por otro lado, la tradicin de intercambio histrico que existe entre las poblaciones de ambos lados de la frontera, condiciona las caractersticas del refugio en esta frontera que mantiene niveles incontrolables de porosidad social, cultural, econmica ayudando