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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERA INDUSTRIAL

DIAGNSTICO Y PROPUESTA DE MEJORAMIENTO DE GESTIN EN LOS PLANES REGIONALES Y COMUNALES DE SEGURIDAD PBLICA

TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGSTER EN GESTIN Y POLTICAS PBLICAS

SEBASTIAN ADOLFO ACEVEDO VALENZUELA

PROFESOR GUIA: MARIA JOSE PEREZ BRAVO

MIEMBROS DE LA COMISION:

JOSE INOSTROZA LARA ENRIQUE OVIEDO SAAVEDRA

SANTIAGO DE CHILE JULIO 2009

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Esta tesis se enmarca dentro del proyecto Implementacin e

Instrumentacin de Polticas Pblicas en su Dimensin Regional y Local del II Concurso de Anillos de Investigacin en Ciencias Sociales, modalidad en Innovacin de Polticas Pblicas 2007, Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (CONICYT). La presente investigacin es producto de muchas conversaciones con actores relevantes del nivel comunal, regional y central de la Administracin del Estado, adems de expertos en el rea. Sin estas largas conversaciones, el anlisis de esta tesis y sus conclusiones, no habran alcanzado un rumbo adecuado. Se agradece especialmente la voluntad de mis profesores lectores Maria Jos, Jos y Enrique, sin sus observaciones y crticas este trabajo sera ms dbil y menos integral. Tambin agradezco el tiempo que me destin la Subsecretaria de Carabineros Javiera Blanco, para atender en ms de una ocasin mis dudas y observaciones.

Finalmente esta tesis es producto de la perseverancia personal, paciencia y autocrtica constante. Indagar mbitos de la gestin y descentralizacin, desconocidos antes para m, fue un gran aporte a mi vida profesional. Aprender a levantarse de la adversidad, enfrentarse a ella, conocer los lmites personales, partir de cero en algunos mbitos, fue un aprendizaje constante durante estos de 2 aos de Magster y desarrollo de esta tesis. Citando a Nietzsche: todo lo que no me mata me hace ms fuerte. Aunque le falt aadir: a qu costo?..........

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RESUMEN En materia de poltica de seguridad ciudadana, tanto la literatura especializada como la experiencia internacional, sealan que el abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial, donde los gobiernos locales y la participacin de la ciudadana deberan cumplir un rol fundamental en este proceso. En funcin de este enfoque la descentralizacin emerge, por un lado, como proceso poltico que busca relevar a los actores locales, mientras por otro, como un instrumento de gestin que facilitara la implementacin de estas iniciativas. Sin embargo, para la implementacin no existe un nico modelo que defina cules son los actores locales en quienes se debe delegar esa responsabilidad. De ah la relevancia del estudio y anlisis de las experiencias concretas. El presente estudio de caso investig la forma de articulacin y gestin en el territorio la de Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP) implementada por el Ministerio del Interior de Chile, especficamente, los Planes Comunales y Regionales de Seguridad. Al analizar el caso de Chile, esta investigacin constat el trnsito de un modelo basado en el protagonismo de las organizaciones sociales bajo una modalidad de fondos concursables (Programa Comuna Segura) a un rediseo centrado en el Municipio como principal institucin responsable de la gestin e implementacin (Programa Plan Comunal de Seguridad Pblica). De manera general, de este estudio se concluye que las iniciativas de prevencin del delito necesitan de un enfoque territorial y que es el Municipio la institucin ms adecuada para asumir esta tarea. Sin embargo, se constata tambin que estas iniciativas se deben enmarcar dentro de un diseo institucional que contemple una coordinacin territorial adecuada con los mbitos regionales y nacionales. En la misma lnea, esta investigacin concluy que el rediseo del Comuna Segura mediante la supresin de los fondos concursables y la profesionalizacin de los equipos ejecutores, adems de la generacin de orientaciones tcnicas a los proyectos, fue una decisin acertada. Por otro lado, al analizar el diseo actual se detectaron un conjunto de limitantes que impiden alcanzar un mayor xito. En este sentido, el presente documento busca ser un aporte al mejoramiento de la poltica actual, tanto por la deteccin de entrabes como por la propuesta de soluciones. En materia de desafos se constata que las dimensiones problemticas se refieren, en primer lugar, a la falta de definicin de la estrategia del Programa, especficamente, la ausencia de consenso respecto a sus objetivos. En un segundo lugar se refieren a la insuficiencia en la definicin institucional, que se manifiesta en la dificultad para formalizar las relaciones entre los principales actores de esta poltica, las cuales actualmente se sustentan en la discrecionalidad. Finalmente, existiran dificultades en la gestin de la ENSP para alcanzar una distribucin ms eficiente de los recursos a travs de una oferta pblica con mayor alcance territorial en cuanto a la demanda. Respecto a las propuestas de mejoramiento de la gestin de los Planes de Seguridad, ellas se relacionan con la bsqueda de alternativas financieras plurianuales para implementar proyectos de prevencin y, la necesidad, tanto de una gestin basada en la coordinacin territorial, como de evaluaciones de resultados e impactos de estos proyectos.

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INTRODUCCIN: Planteamiento del problema y objetivos de la investigacin

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Captulo I: La seguridad ciudadana y pblica como problemtica de poltica pblica.

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1.1 La inseguridad ciudadana como problemtica mundial y los niveles de

victimizacin en el Chile actual.......................................................................

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1.2 Seguridad e Inseguridad Ciudadana: Matices de una compleja

conceptualizacin..

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1.3 Polticas Pblicas de Seguridad Ciudadana y

Pblica................................................................................................

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1.4 Estrategias de polticas de seguridad pblica: entre un mayor control y

prevencin.

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Captulo II: Breve esbozo de la descentralizacin: Definicin conceptual y su grado de avance en Chile..

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2.1 Definiendo la

descentralizacin.

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2.2 Descentralizacin y la participacin de actores locales: organizar la

oferta desde la demanda local

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2.3 Balance del proceso de descentralizacin en

Chile............................................................................

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Captulo III: Contenidos descentralizadores de las polticas de seguridad pblica

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3.1 Las polticas nacionales de seguridad pblica: el caso de Chile

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3.2 Las polticas de seguridad descentralizadas: el caso del Programa Comuna Segura y los Consejos Comunales de Seguridad Ciudadana.

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3.3 Rediseo del Programa Comuna Segura: El rol de los Municipios y los actuales Planes Regionales y Comunales de Seguridad en el contexto de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica.......................................................................................

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Capitulo IV: Diseo Metodolgico

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Captulo V: Resultados de la Investigacin.

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5.1 Surgimiento y Diseo de la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica

(ENSP)

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5.2 Descentralizacin en las Polticas de Seguridad

Ciudadana

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5.3 Coordinacin Territorial

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5.4 Modalidad de financiamiento de los Planes de Seguridad..

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5.5 Gestin Comunal en materia de seguridad.

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5.7 Fondos Concursables y Participacin Ciudadana..

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5.7 Pertinencia y funcionamiento de los Consejos de Seguridad

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5.8 Relacin entre Policas y Alcaldes/ Intendentes

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5.9 Indicadores de Evaluacin de los Proyectos y Egreso de las Comunas

de la Colaboracin externa

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5.10 Balance de las dimensiones.

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Conclusiones y Propuestas de Poltica Pblica

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1. Ambigedad en los objetivos del programa y necesidad de

evaluacin.

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2. Descoordinacin entre el nivel regional y comunal en la Regin

Metropolitana.

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3. Financiacin adecuada para los proyectos de prevencin social del

delito..

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4. Seleccin del personal adecuado y capacitacin.

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5. Discrecionalidad en la relacin Mayor de Carabineros y Alcalde

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6. Consejos Comunales con representacin territorial y capacitados

tcnicamente..

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7. Deterioro y emergencia de modalidades de participacin ciudadana en

programas de prevencin al delito.

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8. Desafos futuros ..

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Bibliografa..

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Anexo 1: Pauta de Entrevista

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INTRODUCCIN: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS: La delincuencia no es un fenmeno reciente. Actores sociales que se desvan de la legalidad establecida es un rasgo permanente al interior de las estructuras sociales. Sin embargo, durante los ltimos aos en Chile, la estructuracin de la agenda pblica, tanto la agenda del mundo poltico, la de los medios de comunicacin as como de algunas instituciones acadmicas, han girado en torno a la delincuencia. Es as que la delincuencia ha sido considerada como el problema que ms debiera dedicar esfuerzo las autoridades segn la opinin pblica, desplazando incluso a la salud y la pobreza (CEP, 2008). Esta expresin de demanda ciudadana por mayor seguridad sensibiliza y presiona a las autoridades polticas las cuales deben generar estrategias para enfrentar este complejo problema. Frente a la tradicional respuesta al delito desde el control (Polica) y sancin (sistema judicial y penitenciario), la prevencin al delito1 se ha ido fortaleciendo como poltica pblica, primero en los pases desarrollado, y, en la presente dcada, en la regin latinoamericana. Si bien no existe un nico diseo institucional en las polticas pblicas de prevencin, una parte importante de pases delega esta responsabilidad a los gobiernos locales, donde el rol de la participacin ciudadana es fundamental. Es en este contexto donde nace el concepto de Seguridad Ciudadana entendido como la co-produccin de la seguridad por parte del Estado, autoridades subnacionales y la ciudadana. El anlisis sobre la institucionalidad ms adecuada para las polticas de prevencin en Chile es el principal foco de este trabajo. Para ellos analizaremos el caso especfico tanto de los Planes Comunales, ex Programa Comuna Segura, as como los Planes Regionales de Seguridad Pblica a cargo del Ministerio del Interior. Los motivos que posiciona a los Municipios en un rol clave en las polticas de prevencin se fundamentara en la experiencia internacional de estrategias exitosas a nivel local (ICPC, 2008). Desde la literatura especializada se recomienda que el abordaje de la delincuencia necesita de un enfoque territorial que responda a los factores delictivos locales (Lunecke, 2005; Blanco 2005; Lahosa 2000). En consecuencia, se asume que los gobiernos locales es la institucin ms pertinente para trabajar con un enfoque territorial. Son ellos los que poseen una mayor proximidad con la comunidad y una mejor compresin de sus problemas. Esta caracterstica les permitira mantener una cierta ventaja, frente a otras instancias de decisin poltica-administrativa, para conocer qu proyectos de prevencin son los ms pertinentes a sus realidades locales. El hecho que las autoridades y actores locales sean considerados claves en la responsabilidad de las polticas de prevencin, potencia el surgimiento de la 1 Entenderemos por prevencin como las iniciativas que buscan incidir en los factores causales del delito. En las prximas pginas analizaremos los distintos tipos de prevencin.

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descentralizacin tanto como proceso poltico que busca relevar a los actores locales as como instrumento de gestin que facilita la implementacin de la poltica. Sin embargo, no existe un nico modelo que defina en que actores locales se debe delegar esa responsabilidad. El anlisis de la experiencia de las organizaciones sociales y el Municipio como las entidades responsables de la gestin y ejecucin de iniciativas de prevencin, tambin se transformarn en unos de los ejes directrices de esta investigacin. La experiencia chilena en prevencin al delito se fundamenta principalmente en el Comuna Segura, primer programa con contenidos descentralizadores implementado a partir del ao 2000. La modalidad de ejecucin de este programa se realiz mediante fondos concursables en los cuales las organizaciones sociales de las comunas competan para acceder a este fondo y podan ser ellas mismas las unidades ejecutoras. La institucionalidad del programa contemplaba la creacin de Consejos Comunales de Seguridad, con representacin de las autoridades y bases sociales de la comuna. En esta instancia se elegan los proyectos a ejecutar otorgando elementos descentralizadores al programa. Se entiende en este contexto por descentralizacin como la capacidad de los actores locales en definir los proyectos ms acordes con su realidad local, es decir, existi una transferencia de poder desde el nivel central a instancias subnacionales. Las evaluaciones realizadas al Comuna Segura sealan que parte de los proyectos financiados no se relacionaron directamente con el mbito de la seguridad ciudadana, generndose diversas consecuencias tales como una perjudicial competencias entre las organizaciones terminando en ocasiones en clientelismo poltico o lobby. Por otro lado, desde una perspectiva de la estrategia del programa tambin se presentaron dificultades respecto a los objetivos del programa. En los documentos tcnicos del programa se seala que su principal objetivo es fortalecer las capacidades locales (institucionales y comunitarias) para crear estrategias de seguridad. Sin embargo, desde un punto de vista poltico, las autoridades sealaban que el programa incidira en descender la victimizacin. Si bien la tensin poltica-tcnica responde a un rasgo general de las polticas pblicas, en el programa que estudiaremos esta tensin adquiere una gran notoriedad. En el Comuna Segura la divergencia de objetivos gener que las expectativas desde la oposicin poltica y tcnica sobre esta iniciativa se centraran en la baja de la delincuencia. Los lmites para que este Programa asuman sta responsabilidad ser otro mbito que abarcar esta investigacin. Con el paso del tiempo, el Comuna Segura fue rediseado manteniendo parte de sus componentes pero suprimiendo los fondos concursables. Adems, se crearon orientaciones tcnicas para guiar naturaleza de los proyectos y se profesionaliz la ejecucin de los proyectos mediante concursos pblicos (destinados a profesionales). As, este programa pas a denominarse Planes Comunales de Seguridad Pblica y su financiamiento pas a centrarse bajo la

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modalidad del Fondo de Apoyo a la Gestin Municipal. Es durante este mismo perodo que cambia el concepto de seguridad ciudadana por el concepto de seguridad pblica. Este cambio de concepto coincidira con la transicin de un modelo descentralizado basado en una importante responsabilidad de las organizaciones sociales (coproduccin de seguridad: seguridad ciudadana) donde incluso podan ejecutar los proyectos a un modelo que designa al Municipio (seguridad pblica) como la principal entidad responsable de la gestin e implementacin del modelo. Ahora bien, ms all de las posibles interpretaciones sobre este punto, otra de las grandes diferencias entre el Programa Comuna Segura y los actuales Planes Comunales de Seguridad Pblica es el contexto institucional donde estn insertas. Si bien el Comuna Segura signific una poltica del nivel central a ejecutar en diversas comunas del pas, no exista una instancia institucional mayor que coordinara en distintos niveles territoriales la totalidad de la oferta pblica en seguridad. Durante el mismo perodo que este Programa se transforma en los Planes Comunales, comienza a implementarse a fines del ao 2006 la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP). Esta Estrategia nace con el fin de focalizar, coordinar y temporalizar las lneas la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (elaborada en el 2005). La ENSP representara un instrumento de gestin intersectorial para abordar la multicausalidad de la delincuencia. Es decir, expresa la voluntad por coordinar a los diversos Ministerios y Servicios de la oferta pblica para trabajar por alcanzar una mayor seguridad para el pas, comprometindose cada sector con determinadas metas. Adems, por primera vez, las autoridades se comprometen con una cifra concreta para bajar la delincuencia en un tiempo determinado: 10% menos de hogares victimizados hacia el 2010. Desde una perspectiva institucional, la ENSP posee dentro de los principios la coordinacin y la territorialidad, por lo que busca implementar desde el nivel central una estructura territorial. Para ello, adems, de los Planes Comunales y la ENSP, se desarrollaran Planes Regiones de Seguridad Pblica. Por lo tanto, existiran Planes en distintos niveles territoriales: nacional, regional y comunal. Un componente facilitador para la gestin e implementacin de estos Planes son los Consejos de Seguridad Pblica, donde adems de los ya existentes Consejos Comunales de Seguridad se desarrollaran Consejos Regionales y uno Nacional. En el caso de los Planes Regionales, stos estn coordinados por la figura del Coordinador Regional de Seguridad Pblica, actor llamado a monitorear y coordinar el cumplimiento de metas de la ENSP comprometidas en la regin. Por su parte, los Planes Comunales estn a cargo de los Secretarios Tcnicos, profesionales pagados por el Ministerio del Interior pero que trabajan en el Municipio. Estos Planes Comunales contemplan en promedio 2 a 3 proyectos de prevencin y rehabilitacin al ao por comunas. En el plano de la coordinacin territorial, si bien a nivel comunal ya exista una estructura institucional desde el ao 2000 en el contexto del Comuna Segura,

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con la aparicin de la ENSP se fortalece la institucionalidad regional en esta rea con la figura de los Coordinadores Regionales. Sin embargo, al ser la ENSP una poltica relativamente nueva (slo dos aos), no hay una definicin explicita en cmo estos dos niveles territoriales- regional y comunal- se pueden articular y dar forma a una gestin territorial con un carcter ms integral. Los antecedentes en Chile sealan que las reformas descentralizadoras sucedidas a nivel local y regional han seguidos caminos paralelos y no integrados en gran parte de las polticas pblicas (Serrano y Fernndez, 2003). Siguiendo esta tendencia y dado la juventud de la ENSP, este trabajo indicar un dficit en los grados de institucionalizacin de ambas instancias territoriales, adems de la falta de un diseo que permita justificar la necesidad de su plena integracin y coordinacin. Este es el contexto que enmarcan a los Planes Comunales y Regionales de Seguridad Pblica. El anlisis de las entrevistas realizadas a diversos actores y nuestras propias reflexiones, indicarn que el rediseo al ex Programa Comuna Segura fue acertado, en especial en su intento por profesionalizar y tecnificar el diseo e implementacin del Programa. No obstante, existen aspectos que es necesario mejorar. Nuestra hiptesis se fundamenta en asumir que las iniciativas de seguridad pblica necesitan de un enfoque territorial que alcance un contacto directo con los problemas de la gente. Es el Municipio la institucin ms adecuada en asumir esta tarea. Sin embargo, estn las condiciones polticas, tcnicas y administrativas para que los Planes Comunales alcancen un mayor impacto?existe algn nivel de coordinacin entre los Planes Comunales y el nivel regional? Nuestra investigacin profundizar en los posibles lmites y obstculos de este programa y en la institucionalidad en que est inserta. En primer lugar, las comunas con mayores cifras de victimizacin son precisamente aquellas con mayores grados de vulnerabilidad social y con los municipios con menos recursos. Esto explica la constante necesidad del apoyo tcnico y financiero a este tipo de comunas. Si consideramos que en ocasiones existen supervit de recursos a nivel regional (falta de cartera de proyectos para gastar los recursos asignados) y dficit de recursos en las comunas con mayor victimizacin, la necesidad de una mayor coordinacin territorial se vuelve evidente. Por este motivo, una buena coordinacin permitira una asignacin de los recursos ms eficiente. A esta dificultad, se aade que los programas de prevencin en Chile responden a un financiamiento anual, lo que entra en conflicto con el tiempo necesario para alcanzar algn tipo impacto en estos proyectos segn lo recomendado por la literatura especializada (Tocornal, 2004). En consecuencia, se necesitara alternativas de financiamiento plurianual para alcanzar un mayor impacto de los proyectos. En tercer lugar, la experiencia de ciudades que han alcanzado xito en sus intervenciones han desarrollado estrategias integrales realizando un fuerte compromiso de trabajo entre el Municipio y los Policas (ICPC, 2008).En nuestro pas, existira una mayor exigencia ciudadana por el control pero facultades

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legales del Municipio slo en el rea de la prevencin. El problema no se encontrara en la falta de facultades legales del Municipio en el rea de control, sino en la carencia de reglamentos que obligue o incentive un trabajo en conjunto entre estas dos entidades, necesitndose un compromiso entre el nivel central de las policas y los gobiernos locales. As un buen Plan de prevencin debera coordinarse con el rea de control. Finalmente, la importancia de la participacin ciudadana es fundamental, especialmente, en modelos de trabajo que incorporen sus opiniones y visiones de los problemas que ms los aquejan. Sin embargo, se necesitaran modificaciones para que su presencia sea lo ms representativamente posible del territorio. Ante los anteriores lmites, se constata la necesidad de disear estrategias locales en plena coordinacin con los distintos niveles territoriales y sus respectivas autoridades. Una buena gestin de parte de las autoridades comunales para trabajar en forma coordinada y coherente con el nivel regional (Planes Regionales) y con el nivel central (responsables de la ENSP), permitira trabajar los problemas de la delincuencia en forma articulada e integral. De esta forma, a ms de dos aos de la puesta en marcha de la ENSP ha llegado el momento de realizar un primer diagnstico a su gestin, especficamente, en la coordinacin y coherencia entre el nivel central, regional y comunal a travs de sus Planes y Consejos de Seguridad. El anlisis de los elementos de gestin, de financiamiento y de condiciones polticas de la actual institucionalidad, nos permitirn comprender sus principales obstculos pero al mismo tiempo sus oportunidades de mejoramiento. En las conclusiones de este trabajo encontraremos, desde las polticas pblicas, propuesta de solucin considerando estos elementos para su viabilidad. OBJETIVOS: Objetivo General: Elaborar un diagnstico y propuesta de mejoramiento de gestin en los Planes Regionales (Regin Metropolitana) y Comunales (La Pintana) de Seguridad Pblica.

Objetivos Especficos: 1. Analizar, a partir del estudio del caso de La Pintana, la articulacin de la

ENSP, mediante sus Planes Regionales y Comunales de Seguridad Pblica. 2. Analizar la evolucin del rol de la participacin ciudadana en las polticas

de prevencin y posibles emergencias de nuevas formas de participacin. 3. Identificar los principales stakeholders involucrados en el proceso de

constitucin y funcionamiento de estos Planes de Seguridad. 4. Analizar el proceso de asignacin de recursos y posibles debilidades en l. 5. Identificar la funcionalidad y pertinencia de los Consejos de Seguridad, sus

principales temas de consenso y conflicto.

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6. Caracterizar el proceso de implementacin de estos planes, detectando sus principales nudos de gestin, trabas institucionales y problemas de definicin de su poltica.

7. Elaborar recomendaciones para un mejoramiento en la Gestin de los Planes Regionales y Comunales de Seguridad Pblica bajo el alero de la ENSP.

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CAPITULO I: LA SEGURIDAD CIUDADANA Y PBLICA COMO PROBLEMTICA DE POLTICA PBLICA 1.1- La inseguridad ciudadana como problemtica mundial y los actuales niveles de victimizacin en Chile: Un primer punto importante en destacar es que el tema de la seguridad ciudadana y las nefastas consecuencias de la delincuencia como es el temor ciudadano, es una preocupacin a nivel mundial, tanto a nivel de investigadores sociales como de polticas publicas por parte de diferentes Estados de las ms variadas orientaciones polticas. En el caso de Europa, sus habitantes experimentan un fuerte sentimiento de inseguridad. Segn Vandechueren, el problema de la criminalidad est ligado en forma importante al fenmeno de la inmigracin, lo que se complejiza cuando los delitos son cometidos por inmigrantes de segunda generacin, es decir, por los propios ciudadanos del Estado (Vanderschueren, 2004). Este hecho ha llevado a comprender que las polticas que pretenden un desarrollo sostenible de pas pueden fracasar si no se aborda adecuadamente el problema de la delincuencia2. En el caso de Amrica Latina, se considera que tanto el aumento de los delitos denunciados como los ndices de temor son dos de las preocupaciones ms importantes durante las ltimas dcadas del siglo XX (Buvnic y Morrison 1999). Pero este panorama regional no es un producto slo de los medios de comunicacin o intereses electorales de los partidos polticos, sino que adems est anclado en una realidad objetiva que se vive a diario en las sociedades latinoamericanas. Continuos aumentos de las tasas en los delitos contra la vida y la integridad fsica de las personas, sitan a Amrica Latina como una de las regiones ms violentas del mundo. Se estima que hacia finales del siglo XX, la violencia (tanto como delincuencia o en guerrillas con orientacin poltica) fue la primera causa de muerte en Amrica Latina entre las personas de 15 y 44 aos (Vanderschueren, 2004). En materia de medicin de la victimizacin3 a nivel internacional, la situacin de Chile es la siguiente. Segn la International Crime Victims Survey, encuesta realizada por las Naciones Unidas a travs del Interregional Crime and Justice Research Institute (UNICRI), de 72 pases encuestados, Chile ocupa el lugar 28 (donde el numero 1 es el menos victimizado) a nivel de victimizacin general,

2 En pases como Australia e Inglaterra la solucin al problema de la criminalidad y el temor asociado a ste, se ha transformado en un gran atractivo para campaas polticas que pretenden captar votos a travs de polticas populistas de mayor control y represin (Farral, 2005). En Espaa, la atmsfera de temor al delito comn y atentados terroristas, alimentada por los medios de comunicacin, ha llevado a realizar importantes modificaciones jurdicas de carcter penal por parte de los ltimos gobiernos (Rechea, Fernandez y Benitez, 2004). 3 En adelante, se entender victimizacin como el nmero de hogares o personas que declaran en una encuesta haber sido vctimas de algn delito.

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siendo el pas menos victimizado de la regin latinoamericana (Olavaria, 2006)4. A nivel de delitos violentos, como robo con violencia, Chile se presenta como el pas con menor victimizacin de la regin (Dammert, 2005). Sin embargo, en tipo de delitos contra la propiedad, como el robo de accesorios desde el vehculo, Chile se presenta dentro de los pases ms victimizados. Considerando que los delitos violentos son los ms asociados a los altos niveles de temor, sorprende el dato que Chile pese a ser un pas sin altos niveles de violencia, sea uno de los pases con mayores niveles de temor en la regin latinoamericana (Dammert y Lunecke, 2002). De esta forma, en nuestro pas el hecho de existir bajos niveles de violencia no cambia que la delincuencia sea el problema que ms preocupa a los chilenos, aspecto crucial para el anlisis de polticas pblica. Continuando con el anlisis, en el plano de la victimizacin segn encuestas especializadas en ello, la Encuesta Nacional Urbana de Victimizacin 2007 (ENUCS), realizada por el Instituto Nacional de Estadsticas y encargada por el Ministerio de Interior, sealan una tendencia a la baja en los hogares victimizados. Mientras la ENUSC del 2003 seala que el 43% de los hogares chilenos declaran que al menos uno de sus miembros fue vctima de algn delito, en la ENUSC 2005 esta cifra baja a un 38,3 % y se mantiene en la misma cifra en el 2006. Los resultados de la ENUSC 2007, seala que existira un nuevo descenso de los hogares victimizados, puesto que en un 34,8% de los hogares hubo alguien victimizado. El compromiso a continuar bajando los hogares victimizados ser un aspecto clave cuando analicemos la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica. El descenso de la victimizacin lo podemos observar a travs del siguiente grfico: 4 Se debe advertir que en las distintas encuestas internacionales de victimizacin que ha realizado las Naciones Unidas, Chile no ha sido elegido como parte de la muestra. Lo que ha realizado Olavaria (2006) y otros autores (Dammert, 2005) es homologar algunos delitos de esta encuesta internacional con encuestas de carcter nacional, pudiendo alcanzar un margen para comparar la victimizacin de Chile con otros pases.

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Grafico 1:

Fuente: Divisin de Seguridad Pblica, Ministerio de Interior Otras instituciones especializadas en esta temtica como Fundacin Paz Ciudadana y Libertad y Desarrollo, si bien no reconocen un descenso en al victimizacin, los resultados de sus encuestas dan cuenta de una cierta estabilizacin en la victimizacin5. Es cierto que este panorama de estabilizacin no indica que el problema de la delincuencia no sea preocupante pues ms de un tercio de los hogares han sido victimizados en el ltimo ao. Sin embargo, tampoco nos encontramos ante un fenmeno desatado que sea inviable de solucionar por medio de polticas pblicas eficientes y de largo alcance. Por otro lado, la victimizacin no se distribuye en forma homognea dentro de las comunas. La evidencia emprica seala que las comunas representativas de niveles socioeconmicos bajos seran las ms victimizadas en relacin a comunas con mayores ingresos6.

5 En primer lugar, en Fundacin Paz Ciudadana, institucin dedicada desde 1990 al anlisis de la delincuencia se ha caracterizado por elaborar crticas al Gobierno en esta materia pero adems ha colaborado tcnicamente en programas ejecutados por el Gobierno. En esta institucin se ha sealado que existe una estabilizacin en la victimizacin de los hogares entre Noviembre del 2004 a Junio del 2006. Posteriormente, pese a un aumento significativo en Noviembre del 2006 con un 41,7% de los hogares victimizados, esta cifra desciende en Junio del 2007 alcanzando un 38%, manteniendo la trayectoria de estabilizacin. El caso del Instituto Libertad y Desarrollo5 arroj en su ltima encuesta trimestral, un aumento de los hogares victimizados de un 17% en Junio del 2007 a un 21% en Octubre del mismo ao. Sin embargo, esta ltima cifra es similar a las mediciones de aos anteriores, lo que se orienta nuevamente a una cierta estabilizacin de los delitos. 6 No slo la victimizacin estara desigualmente distribuida segn la representatividad socioeconmica de la comuna, sino adems la confianza y evaluacin a las instituciones encargas de la seguridad, las medidas de proteccin frente a la delincuencia as como los niveles de participacin ciudadana y el temor al delito, dependera en gran medida de este factor (Acevedo, 2008).

Durante los ltimos 12 meses ud o algn miembro de su hogar fue vctima de algn delito?

Total PasPorcentaje de hogares victimizados 2003 - 2007

43,038,3 38,4 34,8

2003 2005 2006 2007

*

* Las diferencias son estadsticamente significativas entre los aos 2005 y 2007.

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Pese a esta estabilizacin de la victimizacin, ello no se traduce en una baja en los niveles de temor a la delincuencia. Las distintas ENUSC, Libertad y Desarrollo y Paz Ciudadana, coinciden en sealar que el temor se incrementa cada ao. Con estos niveles de temor no es extrao que la seguridad ciudadana, dentro de los derechos polticos y civiles, ha llegado a ser percibida por la poblacin como uno de los derechos ms importantes de las personas, posicionndose por sobre el derecho a la justicia y a la igualdad ante la ley (Ministerio del Interior, 1999). A ello se aade que, durante los ltimos cuatro aos, la delincuencia ha sido considerada como el problema que ms debiera dedicar esfuerzo las autoridades segn la opinin pblica, posicionndose por sobre la salud y la pobreza como lo demuestra el siguiente grfico (CEP, 2008):

Grfico 2- Encuesta CEP Ao 2008

La relevancia que le atribuye la ciudadana al problema de la delincuencia genera las condiciones para que cualquier poltica o programa que busque disminuir la delincuencia presente una alta posibilidad de generar valor pblico. Es esta valoracin explicitada por la ciudadana la que obliga a que cualquier autoridad poltica que aspira al poder deba otorgar, dentro de su agenda programtica, una solucin a la delincuencia. Estos elementos explicaran en parte la politizacin del debate en materia de seguridad ciudadana desvindose de generar polticas pblicas responsables acordes con compromisos a largo plazo. Segn la visin que se posea sobre seguridad ciudadana y qu elementos se requieren para alcanzarla, determinar la naturaleza del diseo y ejecucin de las polticas pblicas en seguridad.

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Para interiorizarnos sobre este punto, es necesario primero dilucidar la diversidad de conceptos que definen seguridad, temtica que abordaremos en seguida. 1.2- Seguridad e Inseguridad Ciudadana: Matices de una compleja

conceptualizacin. La inseguridad ciudadana se ha constituido en uno de los principales problemas sociales que tanto los gobiernos como la ciudadana deben enfrentar. Aunque la relevancia de la delincuencia se ha ido manifestando a lo largo del siglo XX, slo en la dcada de los noventa adquiere en Chile la importancia que hoy tiene. Desde una perspectiva histrica, se ha planteado que la inseguridad ciudadana es una caracterstica definitoria e ineludible del proceso de crecimiento de las naciones (PNUD 1998). Es bajo esta ptica que se ha hipotetizado que algunas de las particularidades de la sociedad actual, facilitan el alto nivel de relevancia que la gente le otorga a la preocupacin por la seguridad ciudadana, desplazando a otras prioridades que simbolizaron perodos anteriores. A partir de una amplia perspectiva, la seguridad se relaciona con el conjunto de sistemas de proteccin de la vida y los bienes de los ciudadanos ante los riesgos o amenazas provocadas por diferentes factores, tanto sociales como asociados al desarrollo urbano (Jaramillo, 2002). As definida, la seguridad se vincula con los valores sociales de respeto a la vida, la integridad fsica y patrimonio de los otros, sus libertades econmicas, polticas y sociales. Depende as de condiciones jurdicas, sociales y culturales necesarias para el adecuado funcionamiento de la comunidad y la sociedad en su conjunto.

En el marco de esta misma discusin, Torres y de la Puente (2001) nos

aportan una discusin en torno a la conceptualizacin de seguridad que nos ayuda a despejar confusiones habituales. En primer lugar, existe una seguridad externa que se vincula con la necesidad de defensa de la soberana territorial de la nacin ante posibles fuentes de amenazas provenientes desde el exterior y donde la Fuerzas Armadas tienen la responsabilidad de su resguardo. Por otro lado, existe una seguridad interna o pblica que se relaciona con la necesidad de mantener el orden pblico y velar por el cumplimiento de las leyes. Esta funcin es de responsabilidad del Estado a travs de las fuerzas policiales.

Por ltimo, nos encontramos con la seguridad ciudadana donde existe una

notable falta de claridad en su definicin y su uso. La mayor parte de las definiciones la vinculan con la seguridad pblica y tiende a ser asociada con el tratamiento de la delincuencia y las causas de la actividad criminal. Para la obtencin de la seguridad ciudadana se requiere de la responsabilidad tanto del Estado y de sus diversos organismos, como de la ciudadana en

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general. Este concepto surge, histricamente, durante la dcada de los noventa en Amrica Latina con la vuelta al rgimen democrtico y con el intento de desarticular la atmsfera de seguridad militar dando mayor cabida a las expresiones de la sociedad civil. En este sentido, la participacin activa de la ciudadana en la superacin del problema de la seguridad a travs de sus organizaciones comunitarias, resulta indispensable para incrementar los niveles de prevencin y de satisfaccin de la gente.

Esta distincin conceptual no es ajena a la naturaleza de polticas de

seguridad implementadas por los Gobiernos. El concepto que subyace a las dictaduras militares experimentadas en Amrica Latina durante la dcada de los 70 y 80 del siglo pasado es la de Doctrina de Seguridad Nacional (Escobar, Muniz, Sanseveiro, 2004). Bajo esta Doctrina, las Fuerzas Armadas velaban por el orden pblico no slo externo sino tambin interno donde el poder poltico de la sociedad civil estaba subordinado a esta doctrina. La nocin de seguridad que se mantuvo durante esa poca determin la naturaleza de las polticas de seguridad implementadas, donde la violacin a los derechos humanos obedecera a esta nocin de seguridad nacional, donde ms que delincuentes comunes existan enemigos a la nacin. Con la vuelta a la democracia, la nocin de seguridad se orient al orden pblico interno a cargo de las policas, donde disminuyeron los actos delictivos con orientacin poltica (guerrillas en Centro Amrica, grupos subversivos en Chile) y aument la delincuencia comn. El rol de la ciudadana en coproducir seguridad mediante una activa participacin comunitaria impuls la predominancia del concepto de seguridad ciudadana en gran parte de Amrica Latina (Dammert y Lunecke 2002).

En Chile, la mayora de los actores involucrados en stas temticas, ONGs,

centros acadmicos especializados y el mismo gobierno comenzaron a difundir el concepto de seguridad ciudadana. Un rea que tradicionalmente estuvo monopolizada por las Fuerzas Armadas y Policas, ahora estaba siendo abordada adems por la sociedad civil. Es tal la relevancia de este concepto, que el departamento del Ministerio de Interior de Chile creado en 2001 para, disear, coordinar e implementar las polticas de seguridad, se denomin Divisin de Seguridad Ciudadana. Por ahora, resulta un imperativo dilucidar qu entendemos por polticas pblicas de seguridad y cules son las principales lneas de accin al interior de stas polticas.

1.3- Polticas Pblicas de Seguridad Ciudadana y Pblica7: Antes de centrarnos especficamente en materia de seguridad, debemos explicitar qu entendemos por poltica pblica. Para Lahera (2002; pg.16) las polticas pblicas son los cursos de accin y flujos de informacin

7 A lo largo de esta tesis denominaremos, en ocasiones, indistintamente seguridad ciudadana y seguridad pblica, aunque como ya observamos existira diferencias conceptuales y prcticas no menores. Cuando estudiemos las polticas implementadas durante los ltimos dos aos por el gobierno de Chile, se hablar de seguridad pblica, pues ellos mismos han puesto nfasis en este concepto.

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relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; los que son desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y del sector privado.. Como podemos observar, este concepto de Lahera va ms all de la tradicional visin de polticas pblicas diseadas, implementadas y evaluadas exclusivamente por el Estado. En la actualidad, las polticas pblicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. La ampliacin de los actores involucrados en este proceso ser un mbito central cuando analicemos en forma especfica las polticas de seguridad ciudadana implementadas en Chile. Ahora bien, la naturaleza de la seguridad ciudadana como problema pblico prioritario para la ciudadana condiciona el activo rol de los partidos polticos, lo que nos obliga a diferenciar entre poltica y polticas pblicas. Mientras la poltica es un concepto amplio relativo al poder en la sociedad, al arte de los consensos entre los diferentes grupos de poder, las polticas pblicas, corresponden a soluciones especficas de cmo manejar los asuntos pblicos. Mientras en las polticas pblicas abundan la retrica y discursos sobre la concepcin de un diseo de pas sin un respaldo emprico claro sobre su viabilidad, en las polticas pblicas se favorece la discusin de agendas y programas, con cierta claridad sobre su financiamiento, secuencias, objetivos e instrumentos (Lahera, 2006)8. Segn este autor, los partidos polticos cuando realizan propuestas de polticas pblicas, en general, carecen de fundamentacin de las medidas, estimacin de costos de financiamiento, evaluacin de costos y beneficios sociales, especificaciones de apoyo y crticas probables. Es por ello que las polticas sin propuestas de polticas pblicas corren el riesgo de concentrarse slo en la distribucin del poder de los agentes polticos y sociales. No obstante a todo lo anterior, las polticas pblicas de seguridad, as como temas tan delicados polticamente como la economa, el carcter tcnico de la policy no lo neutraliza en trminos polticos. Toda decisin en polticas pblicas contiene en su esencia una orientacin poltica que obliga a tomar opciones donde los valores muchas veces se explicitan como eje directriz de esta decisin. La visin que se posee sobre un diseo ideal de sociedad se cristaliza muchas veces en las lneas programticas de las polticas pblicas. Es por ello que una poltica pblica, en materia de seguridad ciudadana, a pesar de la ms refinada justificacin tcnica, contiene una decisin poltica que permite diferenciar, por ejemplo, los partidos polticos que las sostienen9. Pero intentemos otorgar una definicin de polticas pblicas de seguridad ciudadana.

8 En este aspecto el mundo anglosajn presenta una clara evolucin al diferenciar los trminos politics (distribucin de poder y consensos) y policy (poltica pblica), lo que no sucede en nuestro lenguaje utilizando indistintamente la misma palabra poltica para ambos conceptos. 9 En el caso chileno, durante las campaas presidenciales del ao 2005, la primera vez que se reunieron los candidatos a discutir sus programas fue por motivo de entregar soluciones a la problemtica de la delincuencia. En efecto, Joaqun Lavin propuso la crcel isla para los delincuentes ms peligrosos y la tercera es la vencida aludiendo que al tercer delito cometido, el delincuente se queda 15 aos en la

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Una poltica pblica en materia de seguridad ciudadana, segn Gmez (2007) representa un conjunto organizado y estructurado de acciones que buscan generar situaciones, bienes y servicios pblicos para satisfacer las demandas de los ciudadanos, transformar condiciones de vida, modificar comportamientos, generar valores o actitudes que se correspondan con la ley, la moral y la cultura propia de una comunidad. As, toda poltica pblica en ste mbito, debera, por principio, responder a los problemas de inseguridad ciudadana, violencia, delincuencia y crimen que afecta a una comunidad, entendiendo stos como problemas pblicos, que como tal demandan una intervencin desde el espacio pblico

En Chile, el Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, argument que la criminalidad es un fenmeno heterogneo, que responde a fenmenos sociales complejos y multicausales resultando difcil sealar con exactitud qu factores inciden de mayor forma al incremento de la criminalidad debido a la escasa evidencia emprica al respecto. Las hiptesis ms plausibles sobre factores causales de la criminalidad indica que esta se encontrara asociada al desempleo, consumo de drogas, la excesiva desigualdad en la distribucin del ingreso y la prevalencia de diversas manifestaciones de violencia (Ministerio de Interior 2004 b). Como se puede concluir, no basta slo con una buena gestin del Ministerio de Justicia, del Sistema Penitenciario y Policas para abordar este problema. Ante un problema multicausal slo una eficiente gestin multisectorial es la clave para elaborar estrategias responsables e integrales para enfrentar la delincuencia. Por este motivo, la coordinacin interministerial e intraministerial de las acciones es indispensable para no duplicar esfuerzos, para utilizar adecuadamente los recursos, con una sostenibilidad de las acciones desarrolladas y con un desarrollo de evaluaciones de impacto (Ministerio de Interior 2004 b). Sin embargo, muchas veces las polticas de seguridad ciudadana no alcanzan la integralidad deseada, pues en la actualidad se presentan disputas y tensiones entre las polticas de prevencin y de participacin ciudadana y aquellas polticas de control y represin, temtica que abordaremos enseguida.

crcel sin derecho a libertad provisional. Sebastin Piera, desde una visin de mayor eficiencia en la gestin pblica, propuso entregarles ms atribuciones a los inspectores municipales en materias administrativas y devolver las labores policiales a los carabineros que hoy cumplen esas tareas administrativas. Por su parte, Michelle Bachelet, la actual presidenta, realiz una propuesta ms orientada a la prevencin social del delito, como es por ejemplo, que a partir del jardn infantil se entreguen programas que fomenten el respeto, transmisin de valores, y solucin de conflictos alternativos a la violencia. Tomas Hirsch apunt ms a las causas estructurales de la delincuencia, principalmente a la desigualdad econmica del pas, y enfatizaba la necesidad de cambiar el actual sistema neoliberal. (El Mercurio, 11 de Julio del 2005).

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1.4 - Estrategias de polticas de seguridad pblica: entre un mayor control y

prevencin: La compleja bsqueda de soluciones a un problema multicausal como es la delincuencia, se problematiza cuando predominan ms los discursos polticos acalorados que propuestas serias de polticas pblicas. Satisfacer ciegamente la demanda de los electores, podra amenazar la estabilidad de la democracia y de un Estado de Derecho, donde al menos en Chile la mayora de las personas se inclinan por medidas ms de control y represin que medidas preventivas a largo plazo (Allende 2004). Toda exigencia desmedida por una mayor seguridad pblica conlleva inherentemente una prdida paulatina de libertades individuales (Ignatieff, 2004). Ante ello se ha postulado que el orden analtico en que un tema de poltica pblica de seguridad debe ser abordado no es necesariamente igual a la manera en que se produce la percepcin de l por parte de la ciudadana (Escobar, Muniz, Sanseveiro, 2004). Los reiterados casos en Centro Amrica de linchamientos o toma de justicia por las propias manos de los ciudadanos, apuntan a esta lnea de anlisis. Ahora bien, para una comprensin ms completa de las distintas polticas de seguridad pblica, debemos definir qu entendemos por polticas de control y polticas de prevencin. En primer lugar, las polticas de control, represin y sancin, son ejecutadas por actores pertenecientes al sistema judicial, sistema penitenciario y las policas. Algunas de estas medidas son el aumento de la dotacin policial en las calles, la construccin de nuevas crceles o el aumento de las penas carcelarias para desincentivar a los delincuentes a cometer delitos10. En el caso de Chile, Catalina Mertz de la Fundacin Paz Ciudadana, ha sealado que la derecha poltica ha basado sus soluciones exclusivamente en la teora racional del comportamiento delictivo que analiza beneficios (ganancias del delito) con costos (probabilidad que lo encuentren y lo sancionen). Siguiendo esta visin, medidas como mayores encarcelamientos y penas ms largas seran las soluciones ms viables. Chile, en el contexto latinoamericano, se presenta como el pas con mayor nmero de personas presas en relacin a la poblacin total (Centro de Estudios Carcelarios del Kinas College de Londres, citado por Diario La Tercera, 26 de Abril 2008). Datos como el anterior, llevaron a que el Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, descartar como hiptesis de las causas de la delincuencia la mano blanda del sistema policial y judicial. En

10 Un ejemplo de polticas policiales de control se desarroll en EEUU durante los 90 con el nombre de tolerancia cero. Se activ un mayor control sobre las faltas menores y sobre los desordenes sociales existentes en los barrios. La premisa subyacente es que cuando no se controlan esos eventos, es dable esperar que se cometan delitos ms graves al futuro. Cuando proliferan los grafitis, la vagancia juvenil y el consumo de alcohol y drogas en las calles, es posible que los victimarios perciban que existe indiferencia gubernamental hacia este tipo de situaciones, por lo que accin policial a faltas menores sera implacable (Dammert y Lunecke, 2002).

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este marco, que surgen las polticas de prevencin, como va alternativa y complementaria a las medidas de control, aplicndose en diversos pases. Se ha definido prevencin como toda accin que reduce la delincuencia, la violencia y la inseguridad al atacar con xito los factores causales que le dan origen y que han sido identificados cientficamente (Olavaria 2007). El concepto de prevencin es proactivo dado que busca anticiparse a los hechos. Se trata de evitar mediante intervenciones anticipatorias de poltica pblica que los niveles de criminalidad en un determinada lugar lleguen a ser intolerables. Las polticas preventivas, por lo general, tienen una focalizacin espacial, poblacional y temtica para lograr los impactos efectivos ya que las causas y problemticas son especficas a una determinada poblacin. Por otro lado, las estrategias preventivas inciden no slo en la violencia y el delito, sino que adicionalmente pueden fortalecer la democracia, la solidaridad y las redes sociales. El posicionamiento de las estrategias preventivas ha instalado los siguientes fenmenos: un consenso creciente sobre la necesidad de enfrentar las condiciones sociales y econmicas de la delincuencia; cambios en los actores responsables de la seguridad ya que no slo incorpora a los policas, sino tambin a los gobiernos, comunidades y asociaciones de todo nivel; el reconocimiento del papel fundamental que desempean los lderes municipales y/o locales a travs de la organizacin y movilizacin de coaliciones locales 11 ; consenso en cuanto a que intervenciones focalizadas por factores de riesgo, reducen la delincuencia, violencia y otros factores sociales (Olavaria 2007). Por otro lado, las estrategias preventivas pueden clasificarse de acuerdo a su mbito de accin. La prevencin social acta sobre factores de riesgos personales, psicolgicos y sociales, estos ltimos son generalmente de carcter estructural como la pobreza y la marginalidad (ejemplo programa de insercin laboral a jvenes de escasos recursos). La prevencin situacional trabaja sobre factores de proximidad o ambientales en estrecha relacin con las situaciones gatillantes de la violencia y actividad delictual. Esta estrategia trabaja en el mbito urbano (recuperacin de espacios pblicos, mayor iluminacin). Adems opera anticipndose al razonamiento del agresor, estableciendo mayores dificultades para su accionar como, por ejemplo, la utilizacin de rejas y alarmas. Finalmente existe la prevencin comunitaria, combina elementos de ambos mbitos (social y situacional) y su caracterstica ms definitoria ha sido la participacin local, especialmente definida como el barrio. Se incluyen las experiencias de las policas comunitarias, creacin de comits de vigilancias as como el involucramiento en proyectos de corte alcance enfocado a la prevencin social o situacional. La definicin de los distintos mbitos de accin de las estrategias de prevencin ser vital cuando analicemos ms adelante los planes comunales de seguridad vigentes en Chile, donde la prevencin social y situacional sern los mbitos prioritarios de stos planes. 11 Las cursivas son nuestras. Este aspecto ser el eje directriz de esta investigacin.

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Una poltica pblica de seguridad ciudadana responsable debera integrar los aspectos positivos de las estrategias de control y prevencin. Alcanzar un equilibrio entre ambas estrategias implicara combatir la delincuencia y violencia tanto en el corto plazo (polticas de control) pues se necesita detener la delincuencia que ocurre en el da a da, como en el largo plazo incidiendo en sus causas o disuadiendo su potencial ocurrencia (polticas de prevencin) (Gmez, 2007). Sin embargo, la realidad de los pases de Amrica Latina dista mucho de este equilibrio ideal. Segn Zuiga (2007), en nuestro continente a pesar de un cierto consenso respecto a la relevancia de la prevencin y de la participacin comunitaria, se sigue invirtiendo ms en justicia criminal que prevencin. Esto se debera a que las iniciativas preventivas tienen efectos que slo son observables en el largo plazo (5 a 10 aos) y requieren de un mayor involucramiento del medio familiar y social, por lo que muchas veces la presin poltica por la inmediatez obliga a trasladar recursos hacia medidas ms visibles como las de control (Tocornal, 2004). As ambas medidas, prevencin y control, corren por caminos distintos y tienden a competir por recursos. Las autoridades polticas, que estn en su cargo por no ms de 5 aos, al momento de realizar un accountability a la ciudadana, necesiten evidenciar avances concretos en materia delictual, lo que generalmente se traduce en explicitar una baja en los niveles de victimizacin, no en su estabilizacin o potencial descenso en el futuro. Ante ello, las polticas de control tienden a ser priorizadas.

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CAPITULO II: BREVE ESBOZO DE LA DESCENTRALIZACIN: DEFINICIN CONCEPTUAL Y SU GRADO DE AVANCE EN CHILE: 2.1- Definiendo la descentralizacin: Durante las ltimas dcadas en Amrica Latina se han verificado importantes impulsos descentralizadores que se han asociado a la democratizacin del Estado, la modernizacin de la gestin pblica, el surgimiento de un nuevo perodo de regulacin estatal en lo econmico y el reempoderamiento de la sociedad civil. Todo lo anterior, en la opinin de diversos investigadores, ha significado pasos importantes en la reorganizacin y fortalecimiento del proceso de democratizacin (Leyton, 2006). Habitualmente en nuestra regin la descentralizacin se presenta como un concepto de elevada ambigedad cotidiana, ya que es frecuente el uso indistinto de descentralizacin o de desconcentracin. Para Boisier (2004), debe quedar claro que an cuando los procesos de desconcentracin y descentralizacin se encuentran en un mismo continuo, el primero de ellos alude a una capacidad de decisin desde un nivel jerrquico dado a otro inferior dentro del mismo organismo, tratndose de una cuestin interna que no requiere sino de la voluntad del nivel jerrquico superior. Por otro lado, la descentralizacin implicara la creacin de un ente distinto con capacidad de decisin y que supone la concesin de personalidad jurdica propia, de recursos y normas propias de funcionamiento. Pero la creacin de entes de esta naturaleza, se encuentran obstaculizados estructuralmente por un factor comn en varios pases: el centralismo. Si la cultura centralista representa la concentracin del poder del Estado en los rganos centrales, la descentralizacin implicara una redistribucin de ese poder en ms instancias de decisin. Es as que, desde una amplia perspectiva, la descentralizacin se le ha considerado como un proceso multidimensional de carcter administrativo, territorial y poltico (Boisier 2004; Finot 2001). Siguiendo con esta lnea de anlisis, para la SUBDERE (2002) una poltica que tenga como objeto descentralizar implicara que la distribucin del poder se refleje en las competencias y funciones que se atribuyan a las distintas instancias del Estado, y en las atribuciones legales y los recursos financieros con que cuente cada una para cumplir su rol. Ante ello, la SUBDERE (2002) ha definido que la distribucin de poder da origen a diversas categoras de descentralizacin del Estado. En primer lugar, existira una descentralizacin administrativa, dentro de la cul se distingue de la descentralizacin funcional y territorial. Mientras la descentralizacin funcional, consiste en traspasar competencias desde la administracin del Estado a nuevas personas jurdicas de derecho pblico, las cuales estn dotadas de patrimonio propio, la descentralizacin territorial consiste en transferir competencias de una instancia superior a otra inferior en un mbito territorial distinto (gobierno regional). En segundo lugar, la

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descentralizacin poltica representara la facultad de los ciudadanos de participar en la eleccin de sus representantes subnacionales y esto ocurre cuando el Gobierno Central abandona la facultad de designar estas autoridades pblicas subnacionales (ejemplo los Municipios). Esta descentralizacin slo tiene sentido sobre la base de una descentralizacin territorial e implica algn grado de descentralizacin funcional. Finalmente existe la descentralizacin fiscal que hace referencia a la transferencia de competencias fiscales sobre determinados ingresos y gastos pblicos desde un nivel de gobierno a otro de nivel menor, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos. Segn esta clasificacin seran los municipios la institucin ms avanzada en descentralizacin, pues en ellos existe la descentralizacin poltica, administrativa y financiera. En sntesis, para la SUBDERE, su nocin de descentralizacin se centra en un proceso eminentemente poltico, tendiente a transferir la toma de decisiones desde el gobierno central a entidades polticas subnacionales (gobiernos regionales, municipios (citado por Leyton , 2006). Una verdadera descentralizacin de los rganos territoriales incluye la real capacidad para tomar decisiones independientes en el marco de la ley, lo que tambin supone los recursos necesarios. Desde una perspectiva poltica, ello se alcanzara plenamente cuando las autoridades a cargo de las administraciones descentralizadas han sido electas democrticamente y cuentan con competencias y atribuciones legales suficientes y apropiadas para tomar decisiones. De esta forma, la descentralizacin del Estado y de la gestin pblica actuara como una herramienta poderosa que abona al fortalecimiento de las capacidades locales, en cuanto fortalece las responsabilidades territoriales y produce sinergia entre los distintos actores que sustentan el desarrollo territorial (Serrano y Raczynski 2001). Es en este contexto, como analizaremos en el prximo captulo, las polticas de seguridad ciudadana implementadas durante los ltimos aos responden a esta nueva forma de gestin pblica. La descentralizacin, en el mbito de la seguridad, juega un rol clave para alcanzar polticas ms cercanas a la realidad especfica de cada comunidad, donde los actores locales son el gran articulador de este proceso. Siguiendo esta lgica, la activa participacin de los diversos actores locales es un elemento sustancial para el xito en el desarrollo de procesos de descentralizacin. 2.2- Descentralizacin y la participacin de actores locales: organizar la

oferta desde la demanda local: Para Boisier (2004), en algunos pases de Amrica Latina, uno de los factores que ha facilitado el proceso de descentralizacin ha sido la Reforma del Estado. Recuperada la democracia a comienzos de los 90` se ha tratado de no reimplementar el viejo estilo estatal, remplazndolo por uno nuevo, donde la sociedad civil se transformara en el nuevo y multitudinario agente conductor de

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cambio. En esta perspectiva, es la sociedad civil y no un agente nico, quien conduce este proceso. Para que ello sea posible es necesario potenciar su autonoma y la capacidad de decisin por parte del Estado. Es as que debera existir, segn el autor, una creciente demanda autonmica desde la sociedad civil, ejerciendo un rol de contraparte frente a la cultura centralista. Por su parte, Serrano y Raczynski (2001) sealan que una de las bondades de la descentralizacin del Estado es que ella contribuye a un proceso de modernizacin y agilizacin de la gestin, al acercar la administracin a las personas y permitir una conexin ms directa con sus prioridades y preocupaciones. Desde una perspectiva poltica-ciudadana se considera que la descentralizacin del Estado, al acercar las instituciones a la gente, facilita su participacin en la toma de decisiones y permite un mayor control de la ciudadana sobre la accin pblica. En teora, la descentralizacin debera estimular la participacin en la medida que los individuos consideran que las polticas locales poseen una repercusin ms directa sobre sus vidas y que sus opiniones son consideradas a la hora de tomar decisiones (BID, 1997, citado por Serrano y Raczynski 2001). Siguiendo esta lnea de anlisis, Correa (2001) al investigar los factores que en Chile incidiran en la capacidad democrtica del Estado, seala que tal capacidad dependera en parte de un modelo de gestin de polticas pblicas descentralizado. Un modelo de esta naturaleza, permitira al Estado un mayor y mejor grado de respuesta posible a las demandas y necesidades de la ciudadana, no slo en cuanto a la entrega de servicios, sino tambin y ms importante an, a la apertura y espacios de participacin y de oportunidades de desarrollo para cada habitante del pas. De esta forma, se sientan las bases de un modelo diferente de programacin y gestin, bajo la idea directriz de organizar la oferta pblica desde la demanda regional/local expresada o materializada a travs de programas integrados de desarrollo. (Correa, 2001, pg. 6). As, desde esta demanda estructurada se haran requerimientos a los Ministerios y Servicios Pblicos del nivel central, en trminos de programas e instrumentos de inversin y fomento. Estos tendran que ser diseados siguiendo los trminos de referencias especficos de cada regin, zonas de cada regin o conjunto homogneo de localidades, de acuerdo a las realidades diferentes de cada una y segn los objetivos y requerimientos especficos de los programas diseados por y en ellas. Concebir el desarrollo desde una perspectiva de territorio significa dejar de lado antiguas prcticas de gestin, que elaboraban polticas pblicas desde la oferta y no desde la demanda, es decir, desde el gobierno y no desde la comunidad. En otras palabras, desde quienes requieren del apoyo y presencia del sector pblico para contar herramientas que le permitan resolver problemas o abrirse a las oportunidades. Asumir una perspectiva de esta naturaleza, permitira fortalecer el proceso de descentralizacin.

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Por otro lado, el engranaje elemental para un modelo de gestin de polticas pblicas descentralizado es la activa participacin ciudadana . Para ello, es fundamental que la comunidad participe en el proceso de toma de decisiones en torno a los temas que afectan sus oportunidades y el mejoramiento de la calidad de vida, lo que requiere de un conocimiento y compenetracin profunda de los problemas y visiones de los diferentes sectores que componen la sociedad civil local y regional. Siguiendo esta perspectiva, una programacin descentralizada debiera contar con diagnsticos lo ms acabados posible respecto a las caractersticas del problema, sus causas directas e indirectas, sus manifestaciones, sus efectos laterales. Tal diagnstico debera ser el resultado de un proceso participativo sistemtico de la comunidad local, donde se identifique el problema, delimite sus componentes, se propongan soluciones, se definan responsabilidad y se propongan vas de financiamiento. De esta forma, como bien ha sealado Duhart (2002, citado por Rupin, 2006) los enfoques tradicionales de formulacin de polticas y toma de decisiones pblicas parecen entrar en crisis en dominios cada vez ms numerosos de la vida social, adems deben enfrentar el aumento de la contestacin ciudadana. Con todo esto, la autoridad del Estado se vera erosionada en su capacidad de interpretar el bien comn, mientras que los sistemas de decisin se muestran debilitados y perplejos ante problemticas nuevas, ms complejas, transversales e inciertas, que escapan a los criterios de gobernabilidad y de soluciones clsicas. En consecuencia, los modos de accin pblica estaran marcados por una ruptura progresiva de la exclusividad o monopolio que el Estado detentaba hasta ahora para determinar el inters general. La inclusin de una mayor participacin ciudadana indicara una evolucin hacia nuevas formas de legitimacin de las decisiones y de las polticas pblicas, privilegiando la apertura y transparencia del proceso mismo de decidir y no slo la eficiencia o aceptabilidad de las decisiones resultantes. Un proceso mayor de descentralizacin potenciara esta apertura a la ciudadana, lo cul se cristaliza en algunas polticas de seguridad implementadas en los ltimos aos en Chile. Sin embargo, la capacidad del actual sistema poltico para potenciar modelos de gestin ms descentralizada an es tarea pendiente. Considerando lo anterior, resulta central analizar el caso chileno y realizar un breve balance del proceso de descentralizacin. 2.3- Balance del proceso de descentralizacin en Chile: Si bien la historia de Chile se ha caracterizado por su cultura centralizada, durante las ltimas tres dcadas se han generado reformas orientadas hacia la descentralizacin. Durante el Gobierno Militar (1973-1989) adems de un proceso de regionalizacin y municipalizacin de algunos sectores del Estado, se crearon dos de los instrumentos financieros ms importante para los niveles subnacionales: el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) el Fondo

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Comn Municipal, fondo solidario que redistribuye los recursos entre los Municipios. Con el retorno a la Democracia se desarrollaron fenmenos de relevancia en materia de descentralizacin poltica. Se rompe el mecanismo del Gobierno Militar que reservaba al Presidente de la Repblica la designacin de los alcaldes, imponindose en 1992 la eleccin democrtica para designarlos. Existieron otros importantes avances en el plano regional y comunal, en materia de descentralizacin12. Ahora bien, al momento de realizar un balance general del proceso de descentralizacin desde la vuelta a la democracia en 1990, los resultados no son positivos. En un estudio que encuest a 54 lderes de opinin afines del gobierno, independientes y de oposicin, de 38 mbitos de accin del Estado en el perodo 1990-2005, el proceso de regionalizacin y descentralizacin obtiene la segunda peor calificacin con un 2,4 (en una escala de 1 a 5, donde un 2.0 significa que no hubo avance, un 3.0 avance modesto). mbitos como gestin fiscal y uso de informacin en el aparato del Estado sacan una nota de 4.2 y 4.1 respectivamente (Waissbluth 2005). Por su parte, Leyton (2006), seala que si bien la descentralizacin ha estado presente en estos tres ltimos gobiernos de la Concertacin (Aylwin, Frei y Lagos) para ninguno fue una prioridad central fortalecer este proceso. Segn Serrano y Raczynski (2001) no se puede afirmar que Chile es un pas descentralizado, si entendemos por tal un pas donde las regiones tengan autonoma, capacidad de gobierno, perspectivas de desarrollo endgenas y una cultura e identidad regional y local propia. Ms bien, sealan las autoras, se observa que las regiones dependen del centro, que sus autoridades no gozan de legitimidad y vuelo propio, que los actores regionales son dbiles y que el factor ciudadana y participacin es el eslabn ms dbil de proceso. Existiran varios nudos crticos que obstaculizan el proceso de descentralizacin en Chile (Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007). En primer lugar, desde la perspectiva del sistema poltico, uno de los obstculos son las voluntades polticas de los gobiernos y los partidos polticos, lo que evidencia el temor que implica para ambos la redistribucin del poder, pues veran en este proceso una amenazas a sus intereses. En segundo lugar, en materia de descentralizacin fiscal existen importantes problemas. El aumento de decisin regional ha implicado

12 Se instituye (1993) en forma autnoma la Asociacin Chilena de Municipalidades; se reform (1999) la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades que innov en el rea de gestin municipal. A nivel Regional, se dicta en 1992 una Ley Orgnica Constitucional con lo cual las Regiones pasaron a ser organizaciones con personalidad jurdica propia (Gobiernos Regionales); se crearon los Consejos Regionales por eleccin indirecta a travs de los Concejales municipales; se agregaron nuevos fondos de inversin de decisin regional como la Inversin Regional de Asignacin Regional ISAR (1996) y la Inversin Regional de Asignacin Local IRAL (1996).

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desconcentracin de presupuesto pero no su descentralizacin ya que estos recursos han aportado poco a la autonoma subnacional. El crecimiento del presupuesto desconcentrado pero no descentralizado, se debera a la creacin de instrumentos que si bien se distribuyen regionalmente, ya vienen definidos sus fines desde el nivel central (provisionado)13. Si por descentralizacin entendemos dar a los ciudadanos mayor ingerencia o cercana a las decisiones de inversin y gasto, el avance ha sido escaso. Como sealan Serrano y Raczynski (2001), en Chile la descentralizacin fiscal se ha entendido como un asunto que concierne exclusivamente al gasto, pero no a la forma de gastarlo ni menos la decisin de los ingresos requeridos para las regiones. Con estos datos de una lenta descentralizacin fiscal, podemos percibir que la propuesta de German Correa en 2001de organizar la oferta pblica desde la demanda local esta lejos de concretarse. Slo con una desconcentracin del presupuesto no se avanzara en realizar polticas pblicas que integren la participacin y opinin de sus verdaderos beneficiarios. Los tmidos avances en descentralizacin se continan haciendo desde la oferta pblica no desde las demandas locales. El nivel central del Estado contina manteniendo el monopolio en la interpretacin del bien comn, del inters general de los ciudadanos. Pese a lo anterior, al no existir un modelo ptimo de descentralizacin que garantice la maximizacin del bienestar general de la poblacin, no es posible establecer si siempre una mayor descentralizacin generar mayor bienestar. Si en el rea de seguridad ciudadana, que es nuestro estudio de caso, se descentralizar, por ejemplo, hasta el punto que cada comuna tendra su propia polica, los resultados seran inciertos. Siguiendo esta lnea de anlisis, es en materia fiscal donde los cuestionamientos en torno a que una mayor descentralizacin equivale a un mayor bienestar se hacen evidentes. En esta rea, los constantes problemas de gestin a nivel regional y municipal refuerzan la desconfianza que existe en el nivel central sobre las capacidades locales. Como consecuencia de ello, los Ministerios sectoriales y el Ministerio de Hacienda han resistido transferirles recursos y autonomas de decisin a las regiones y municipios, aduciendo no sin razn (Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007) a la escasa capacidad de gestin de stos. Los Ministerios sectoriales han tendido a resistir la coordinacin a nivel territorial para preservar la insularidad14 de sus programas favoritos. A su vez, la escasez de recursos impide desarrollar adecuadas capacidades de gestin. 13 Los datos indican que la inversin pblica que es de decisin descentralizada, en 1990 era el 27,2% del total nacional, llega a un mximo de un 41,2% en el ao 2000 y de all desciende a 32,1%. Peor an es la inversin comunal, dentro de esta inversin total, la ms cercana a las decisiones ciudadanas, disminuye su proporcin de 17,2% a 11,3%. Todas las cifras e indicadores econmicos en materia de descentralizacin tienen cierta tendencia a la mejora de 1990 a 2000 y retroceden de all al 2005 (Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007). 14 La idea de insularidad en la gestin hace referencia a que cada unidad, divisin, departamento o ministerio se trabaja como en una isla separada, y en el peor de los casos, con antagonismo, mala comunicacin y traslapo de funciones entre s. Para ms detalle ver Waissbluth 2008.

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A modo de sntesis, desde un anlisis sistmico, Leyton (2006) seala los elementos que surgen como nudos crticos al proceso de descentralizacin. La relacin que se mantienen entre stos elementos y su retroalimentacin, generaran una dinmica perversa que no permite progresar en este proceso. Ello se grafica en el siguiente cuadro.

Cuadro 1: Esquema Sistemtico de Obstaculizadores del Proceso de Descentralizacin:

Fuente: Leyton (2006)

Lo preocupante es que no slo existira una escasa voluntad del Gobierno Central y los Partidos Polticos por una mayor descentralizacin, sino que adems son varios los autores que sealan una escasa participacin ciudadana para exigir este proceso (Serrano y Raczynski, 2001; Leyton, 2006; Waissbluth, Leyton, Inostroza, 2007; Rupin 2006). La sociedad civil, local y regional, presentara debilidades para convertirse en un interlocutor vlido y robusto frente al Estado Central. Las polticas de seguridad ciudadana en Chile, como un problema pblico cuya solucin necesita de un enfoque eminentemente territorial (Blanco, 2005) y con una activa participacin local (Tocornal, 2004), han intentado avanzar, con ciertas dificultades, en esta direccin. En el siguiente captulo se profundizar en el anlisis de los contenidos descentralizadores incorporados en las polticas de seguridad ciudadana en Chile.

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CAPITULO III: CONTENIDOS DESCENTRALIZADORES DE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD CIUDADANA : 3.1- Las polticas nacionales de seguridad ciudadana: el caso de Chile: Despus de la recuperacin de la democracia en los aos noventa, una parte importante de los pases latinoamericanos comenz a disear estrategias para enfrentar el incremento sostenido de la violencia y la criminalidad. Los primeros programas emergieron en respuesta a la demanda ciudadana y se caracterizaron por soluciones de corto plazo que privilegiaban las respuestas del sistema judicial penal. Sin embargo, a comienzos del siglo XXI, los gobiernos centrales, tanto en pases unitarios como centrales, inician un proceso de integracin de las polticas y programas de seguridad nacional y subnacional. Ello dentro de un marco de institucionalidad liderado por el Ministerio de Interior o alguna Secretara de Seguridad Pblica creada al alero de este Ministerio o del Ministerio de Justicia. En este contexto, se lanzan las primeras propuestas para la construccin de polticas nacionales, las que, bajo diversos enfoques, intentan dar coherencia a las polticas y programas en curso, fijar metas y responsabilidades, y de esto modo, propender hacia un aumento de la eficacia y eficiencia de las intervenciones (Manzano, 2006). En el caso de Sudamrica, son varios los pases que han diseado y que estn ejecutando polticas nacionales de seguridad. Entre estos pases, Manzano (2006) del Centro de Estudio de Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile destaca a Chile, Per, Argentina y Brasil. Si bien es cierto que en los cuatros pases mencionados han sido los Ministerios de Interior o de Justicia los organismos rectores de las polticas, se realizaron una amplia convocatoria en la implementacin y seguimiento del proyecto, incluyendo a diversos organismos del gobierno central, estatal o regional y municipal, a instituciones privadas y a la comunidad en general (Manzano, 2006). Pese a lo anterior, los diagnsticos realizados en estos pases apuntan a una falencia comn: las acciones emprendidas en el control y prevencin del delito no han tenido el xito esperado principalmente debido a que han carecido de la integralidad necesaria (Manzano, 2006). En algunas reas, estas polticas no han logrado establecer claramente las responsabilidades asignadas a cada actor, adems de duplicidad de funciones y falta de coordinacin entre los niveles del Estado. Ms all de las falencias, debe reconocerse el gran avance que implica la sola elaboracin de una Poltica o Plan Nacional, ya que en otros mbitos de polticas pblicas, en los cuatro pases mencionados, no existira una aproximacin a ello (Manzano, 2006). Adems, se ha dado un gran paso al diagnosticar el problema, disear mecanismos institucionales de coordinacin central y local, y definir estrategias integrales para abordar un problema multicausal. El diseo de mecanismos de evaluacin, especialmente de impactos, sigue siendo la gran tarea pendiente.

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Profundizando el anlisis, en el caso de la Poltica Nacional de Seguridad aplicada en Chile, para la FLACSO- Chile (2007) el reconocimiento de la carencia de un espacio articulador de las diversas iniciativas del Gobierno en materia de seguridad y la falta de mecanismos de evaluacin de ellas, propici las condiciones para pensar una poltica nacional de seguridad. A ello se sum un cierto agotamiento de las soluciones a corto plazo implementadas por los Gobiernos durante la dcada de los noventa. Segn la FLACSO, durante esos aos las medidas adoptadas se restringan al mbito de la seguridad pblica especialmente al rea de control: modernizacin de los instrumentos de funcionamiento de las policas (mayor tecnologa); mayor dotacin de policas; mejoramiento de la persecucin criminal; construccin de infraestructura carcelaria; medidas legislativas que endurecen las penas aplicadas. En este mbito, la reflexin en torno a otras reas de las polticas de seguridad, como es la prevencin social y situacional era an muy incipiente. Slo a partir del ao 2000 comienzan a perfilarse con mayor fuerza las polticas de prevencin. En opinin de algunos expertos entrevistados por FLACSO en su Evaluacin Intermedia de la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (FLACSO 2007, Pg. 30), fue durante el Gobierno de Lagos donde se realiz un giro comunicacional ante el fenmeno delictivo. Se observa el problema no como una serie de hechos puntuales o como si tratara de un efecto meditico creado por la oposicin y transmitido por los medios de comunicacin, sino que se aborda como un problema de mayor complejidad, tanto por su factores causales as como su solucin. Una visin contraria ha tenido el Insitituto Libertad y Desarrollo (2005) de las medidas adoptadas por los Gobiernos de la Concertacin, donde la principal debilidad ha estado en la baja intensin de aumentar el costo efectivo de delinquir. Es decir, desde la teora racional del comportamiento delictivo, pese a las medidas de control adoptadas por la Concertacin, el delincuente seguira percibiendo que los beneficios de delinquir (ganancia del delito) es mayor que su costo (probabilidad que lo atrapen y duracin del castigo)15. Continuando con la trayectoria de las polticas de seguridad aplicadas desde la vuelta a la democracia, es en el Gobierno de Lagos donde se presentan importantes medidas: Reforma Procesal Penal (ao 2000); creacin de la Divisin de Seguridad Ciudadana (2000); Programa Comuna Segura (2000); Programa Barrio Seguro (2003); elaboracin de la primera Encuesta Nacional de Victimizacin ENUSC (2003), entre otras medidas. Segn la FLACSO, el asumir la responsabilidad de enfrentar la delincuencia de manera integral, es decir, no slo en el mbito del control sino adems en la prevencin, fue facilitado por el fuerte posicionamiento de la Subsecretara de Interior en ocupar este rol. Sin embargo, es esa misma solucin intersectorial al problema la que lleva al Ministerio de Interior a constatar las limitaciones de su cartera para enfrentar

15 Para una visin crtica de las polticas de seguridad adoptadas entre 1990 y 2005, ver Serie de Informe Poltico n 91 de Libertad y Desarrollo Delincuencia 1990-2005: Evaluacin crtica y propuestas, Agosto 2005

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este desafo. Ante esta constatacin, se convoca a las agencias ministeriales involucradas en las distintas reas con competencia en el tema de la prevencin para hacerlas partcipes de esta iniciativa buscando comprometerlas en la consecucin de un plan coordinado desde Interior. Es en esta atmsfera, que durante el ao 2003 el Gobierno convoc a un Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, donde asistieron los ms destacados actores e instituciones, pblicas y privadas, dedicados a este problemtica16. Dentro de los principales tpicos de comn acuerdo entre los asistentes de este foro fue la instalacin del concepto de seguridad ciudadana. Frente al concepto de seguridad pblica que hasta ese entonces se focalizaba principalmente en el control, la incorporacin de la prevencin, la rehabilitacin y la participacin ciudadana como ejes estratgicos, fortaleci el concepto de seguridad ciudadana. El principal producto de esta convocatoria fue la elaboracin de la Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC). Ahora bien, el diseo de la PNSC estaba ya definido, sin embargo faltaba una de las etapas del ciclo de las polticas pblicas con mayor dficit en nuestra regin (Lahera, 2002; Cortazar 2006): su implementacin. Con el objetivo de focalizar, coordinar y temporalizar las lneas de accin de esta Poltica, a partir de Noviembre del 2006, bajo la presidencia de Michelle Bachelet, se comenz a ejecutar la Estrategia Nacional de Seguridad Pblica (ENSP). Los principales ejes de accin de esta estrategia estn centrados en: generar la institucionalidad adecuada para esta estrategia; disponibilidad de la Informacin para su ejecucin; implementacin de polticas para la Prevencin de la delincuencia; polticas de Control y Sancin; polticas para una Rehabilitacin adecuada para los infractores de la ley penal; y finalmente Asistencia a las vctimas de delitos violentos. Los principios que guan la ENSP son: Integralidad, Focalizacin, Territorialidad, Coordinacin, Participacin Ciudadana, Seguimiento y Evaluacin. Uno de los avances ms destacados de la ENSP, es que adems de presentar en la pgina web de la Divisin de Seguridad Pblica dependiente del Ministerio de Interior una cuenta pblica con los avances en las seis reas antes sealadas (con los estados de las metas: cumplidas, en ejecucin y atrasadas17), se han comprometido a alcanzar una meta en materia de cifras victimizacin. Una de las crticas ms frecuente que se la ha realizado a los Gobiernos de la Concertacin por parte de la Oposicin, es la falta de transparencia en cifras concretas que demuestren la efectividad de las polticas de seguridad

16 Es interesante observar la pluralidad de actores que asistieron a este foro. Dentro de las instituciones que pertenecan los actores convocados, destacan: Universidad de Chile, Universidad Catlica, Universidad Diego Portales, Universidad Alberto Hurtado, Fundacin Paz Ciudadana, SUR Profesionales, Asesoras para el Desarrollo, entre otras. Adems participaron parlamentarios, representantes de las policas y personeros del Gobierno. Sin embargo, se destaca la no asistencia de ningn representante del Instituto Libertad y Desarrollo, centro de pensamiento vinculado a la derecha poltica. 17 Ver http://www.seguridadpublica.gov.cl/.

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implementadas. Es decir, comprometerse mediante metas a disminuir la delincuencia en un tiempo determinado. Es as que el actual Gobierno se ha comprometido disminuir en 10 puntos porcentuales los hogares victimizados al llegar al ao 2010 y en 9 puntos porcentuales el nmero de delitos por hogar. Ello se lograra a travs de los logros que alcanzaran la implementacin de la ENSP. Desde la perspectiva de creacin de Valor Pblico de Mark Moore (1998), estas metas crearan valor, por un lado, porque como analizamos la delincuencia es el problema que ms afecta la ciudadana en Chile y por lo tanto valorara su solucin, mientras por otro, la gestin se realizara en forma ms transparente mediante un accountability de las metas pero con debilidades en la exposicin de los recursos invertidos en ellos. Como ya sealamos anteriormente, no basta con la eficiencia de los rganos de control y sancin para disminuir a largo plazo la delincuencia. El logro de estas metas dependera de la adecuada coordinacin y efectividad del conjunto de la oferta pblica que se despliega en los diferentes mbitos territoriales. Es por este motivo, que la ENSP se ha definido como un instrumento de gestin intersectorial para abordar la multicausalidad de la delincuencia. Son varios los Ministerios y Servicios comprometidos en la ENSP, a travs de la fijacin de metas y responsabilidades definidas. Entre los organismos comprometidos se encuentran los Ministerios de Interior, Justicia, Salud, Trabajo, Vivienda, Planificacin, Defensa, Carabineros, Investigaciones, Gendarmera, Servicio Nacional de la Mujer, Servicio Nacional del Menor, Intendencias, Gobernaciones y Municipios. El abordaje multisectorial en teora debiera generar la conciencia que cada servicio puede contribuir a generar mayor seguridad pblica y ciudadana. Siguiendo esta lgica, un programa para evitar la desercin escolar que es propio de la cartera de Educacin o un programa de rehabilitacin de drogadictos que es propio del Ministerio de Salud, podran generar directa o indirectamente un efecto en los niveles de delincuencia. Como bien seala Tocornal (2004), la seguridad ciudadana y pblica como un estado a alcanzar, sera el efecto a largo plazo del esfuerzo de un conjunto heterogneo de polticas pblicas. Desde una perspectiva crtica, algunos expertos entrevistados por la evaluacin realizada por la FLACSO (2007, Pg. 70), seala que la ENSP no es un estrategias en s misma ya que slo es una sistematizacin de programas y recursos ya existentes en el sistema pblico. En efecto, las metas en que cada servicio integrado por la ENSP se compromete ya estaba incorporado en los objetivos sectoriales propios existiendo pocos objetivos nuevos que nacen de la ENSP. Sin embargo, tambin existen casos donde la intencin de transversalizar la seguridad pblica en los distintos servicios y Ministerios es un hecho. Un ejemplo de esto es la penetracin de la perspectiva de seguridad en los diseos urbanos o en la creacin de las viviendas sociales. Ahora, ms all de este punto, la importancia que exista un mecanismo institucional que coordine y monitoree a los diversos actores del sistema pblico comprometidos en un

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problema multicausal como es la delincuencia, es un avance sustancial dentro de las historia de las polticas de seguridad implementadas en Chile. El desafo se encuentra en crear las condiciones para internalizar una cultura organizacional de carcter intersectorial donde los distintos servicios sientan la importancia de la seguridad. Como bien seala el informe de la FLACSO (2007), la seguridad es un derecho esencial del ciudadano. La incorporacin del concepto de seguridad, como estndar de calidad de vida, dentro de los objetivos estratgicos de los servicios, lejos de alterar o distorsionar sus objetivos, los enriquece y le agrega valor. Sin embargo, como explica Waissbluth (2008), unos de los fenmenos que caracteriza el sector pblico es la insularidad. Se entiende a sta como la tendencia de las grandes organizaciones a generar en su interior islas autnomas con agendas propias y cuya consecuencias se expresan en la falta de coordinacin y de propsitos superiores comunes. Esta insularidad se amplificara con los sucesivos cambios de autoridades pblicas por razones de la coyuntura poltica. Ahora bien, la delincuencia como un fenmeno cuya manifestacin es principalmente territorial, requiere que todo el esfuerzo de coordinacin y monitoreo que realice la ENSP a nivel nacional tenga resul