INTRODUCCION

El objetivo del presente trabajo consiste en orientar al lector sobre la conveniencia del proceso constitucional de Accin Popular como una herramienta til para combatir los excesos reglamentarios del Poder Ejecutivo, que por medio de Decretos Supremos o Resoluciones de Superintendencia de carcter general pueden estar infringiendo el texto de las leyes tributarias o en forma directa la Constitucin.

Si bien el proceso de Accin Popular, tal cmo es concebido hoy da, tuvo su gnesis en la Constitucin Peruana de 1933, contando con un mayor plazo de vida que la accin de inconstitucionalidad (que surgi en la Constitucin de 1979); sin embargo, en la prctica el primero de los procesos ha tenido menor arraigo, tal vez por desconocimiento acerca de su uso o por la desconfianza que genera el hecho que su resolucin se confe en el Poder Judicial.

Por dicho motivo, se han introducido una serie de modificaciones en la regulacin del proceso de Accin Popular en nuestro Cdigo Procesal Constitucional, que tienen como funcin revitalizar esta figura, y recomendar su utilizacin por encima del proceso de amparo en determinados casos. Sin embargo, hubiera sido recomendable disponer la retroactividad en forma imperativa de la resolucin estimativa, a fin de no relegar dicho proceso en beneficio de la Accin de Amparo.

2) DEFINICIN DEL PROCESO DE ACCIN POPULAR

El artculo 200 numeral 5) de la Constitucin Poltica del Per de 1993 incluye dentro de las garantas constitucionales a la Accin Popular, la cual procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infraccin de la Constitucin y de la ley. En el mbito doctrinario, Csar Landa seala que La Accin Popular est estrechamente ligada a la accin de inconstitucionalidad de las leyes, en la medida que su objeto tambin es asegurar el orden constitucional objetivo, adems del legal, pero examinando las normas inferiores a la ley

En definitiva, el proceso de Accin Popular constituye un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial, y que presenta como objetivos el de velar por la defensa del artculo 51 de la Carta Magna (el cual prescribe que La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las normas de menor jerarqua, y as sucesivamente), y el artculo 118 inciso 8) del mismo texto normativo (que considera dentro de las atribuciones del Presidente de la Repblica la de Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales lmites, dictar decretos y resoluciones).

As, la Accin Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. La controversia en una Accin Popular constituye una discusin de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarqua contraviene la Constitucin o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares, sino generales, es decir, su mbito de vigencia es para un colectivo y no una determinada persona.

Tanto el proceso de accin popular, la accin de inconstitucionalidad y el proceso competencial tienen como rasgos comunes el de servir a la defensa objetiva de la Constitucin. En el proceso de inconstitucionalidad, la resolucin que declara fundada la demanda expulsa la norma declarada invlida por vulnerar directamente la Constitucin, mientras que en el proceso de Accin Popular la sentencia estimativa puede anular una norma reglamentaria no solo por infringir de forma directa la Carta Magna, sino tambin por quebrantarla indirectamente, cuando se vulneran los artculos 51 y 118 inciso 8) de dicho cuerpo normativo LAS ACCIONES POPULARESLas acciones populares son el mecanismo de proteccin de los derechos e intereses colectivos y difusos (los relacionados con ambiente sano, moralidad administrativa, espacio pblico, patrimonio cultural, seguridad y salubridad pblicas, servicios pblicos, consumidores y usuarios, libre competencia econmica, etc.).Estn previstas en el primer inciso del artculo 88 de la Constitucin Poltica de 1991, "La ley regular las acciones populares para la proteccin de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y otros de similar naturaleza que se definen en ella."..."As mismo, definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el dao inferido a los derechos e intereses colectivos".La Ley 472 de 1998 desarroll el artculo 88 de la Constitucin Poltica, tanto en lo relativo a las acciones populares, que estamos examinando en este aparte, como a las acciones de grupo o de clase que examinaremos despus. En los prrafos siguientes cuando se mencione un artculo, corresponder a dicha ley. Cul es la finalidad de las acciones populares? Las acciones populares se caracterizan por poseer un carcter preventivo y restaurador de los derechos e intereses colectivos. "Las acciones populares se ejercen para evitar el dao contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneracin o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anteriores cuando fuere posible" (artculo 2.) Quines pueden interponer una accin popular?

La accin popular es una accin pblica, lo cual significa que puede interponerla cualquier persona. La Ley 472 (artculo 12) dispone que son titulares de esta accin, esto es, estn legitimados para usarla:1. Toda persona natural o jurdica2. Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cvicas o similares.3. Las entidades pblicas que cumplan funciones de control, intervencin o vigilancia4. El Procurador General de la Nacin, el Defensor del Pueblo y los personeros distritales y municipales en lo relacionado con su competencia5. Los alcaldes y los servidores pblicos que den promover la proteccin y defensa de los derechos e inters colectivosPara ejercitar una accin popular no se requiere actuar a travs de abogado (artculo 13), cuando se interponga sin la intermediacin de abogado la Defensora del Pueblo podr intervenir en el respectivo proceso. Contra quienes se puede ejercitar una accin popular Las acciones populares pueden ejercitarse contra el Estado o contra los particulares, segn sea quien viole o amenace los derechos o intereses colectivos. En este sentido la Ley 472 seala en su artculo 14 que "la accin popular se dirigir contra el particular, persona natural o jurdica, o la autoridad pblica cuya actuacin y omisin se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o, inters colectivo". E incluso se puede demandar sin que estn determinados los responsables, previendo esta situacin la ley agrega: "En caso de existir vulneracin o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponder al juez determinarlos

Ante quin se puede instaurar una accin popularSi se adelanta contra entidades pblicas o personas privadas que cumplen funciones pblicas conoce la jurisdiccin contencioso administrativa, concretamente en primera instancia los jueces administrativos y en segunda el Tribunal Administrativo del respectivo Departamento, hasta tanto no se creen los juzgados administrativos tendrn la competencia en primera instancia los Tribunales Administrativos y en segunda el Consejo de Estado. Si se adelanta contra particulares conoce la jurisdiccin ordinaria, especficamente los jueces civiles del circuito (artculo 15 y 16). Excepcionalmente puede presentarse ante el Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, quien lo remitir inmediatamente al Juez Civil de Circuito competente Qu trmino existe para interponer una accin popular? La accin popular no tiene trmino de caducidad, puede emplearse en cualquier tiempo Qu debe contener la demanda de accin popular? 1. La indicacin del derecho o inters colectivo amenazado o vulnerado.2. La indicacin de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la peticin3. La enunciacin de las pretensiones.4. El sealamiento de la persona natural o jurdica, o la autoridad pblica responsable de la amenaza o agravio si acaso fuese posible determinarla.5. Las pruebas que se pretenda hacer valer6. Las direcciones para notificaciones7. Nombre e identificacin de quien ejerce la accin. Qu caractersticas tiene la sentencia que se dicta respecto de una accin popular? En cuanto a sus efectos, la sentencia es cosa juzgada respecto de las partes y el pblico en general (artculo 35). En cuanto a su contenido, si es favorable: da una orden de hacer o no hacer. Adems se podr condenar al pago de perjuicios a favor de la entidad pblica que cuida del bien protegido para que se realicen las conductas necesarias para el restablecimiento. Se establecer adems un incentivo para el actor: 10 a 150 Salarios mnimos legales mensuales vigentes, si se protege moralidad administrativa el incentivo ser del 15% de lo recuperado, dicho incentivo es una especie de premio que se otorga al actor popular (artculo 39)

Artculo 200Son garantas constitucionales:1. La Accin de Hbeas Corpus, que procede ante el hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales conexos.2. La Accin de Amparo, que procede contra el hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los dems derechos reconocidos por la Constitucin, con excepcin de los sealados en el inciso siguiente.No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular.3. La Accin de Hbeas Data, que procede contra el hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el Artculo 2, incisos 5 y 6 de la Constitucin. 4. La Accin de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carcter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin en la forma o en el fondo.5. La Accin Popular, que procede, por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.6. La Accin de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.Una ley orgnica regula el ejercicio de estas garantas y los efectos de la declaracin de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.El ejercicio de las acciones de hbeas corpus y de amparo no se suspende durante la vigencia de los regmenes de excepcin a que se refiere el Artculo 137 de la Constitucin.Cuando se interponen acciones de esta naturaleza en relacin con derechos restringidos o suspendidos, el rgano jurisdiccional competente examina la razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo.No corresponde al juez cuestionar la declaracin del estado de emergencia ni de sitio.

EL HABEAS CORPUS

El Habeas Corpus procede contra los excesos de la autoridad y los abusos de los particulares. Cuando un individuo comete un atentado contra la libertad individual, en vez de denunciarlo por este delito y seguir un largo proceso penal, costoso y a veces infructuoso, la Constitucin permite interponer un Habeas Corpus para hacer cesar el abuso y sancionar al autor. En esta forma la accin protege la libertad de trnsito y la inviolabilidad del domicilio. Protege contra el hecho daoso y contra la amenaza. Es decir no solamente el hacer que ocasiona perjuicio sino tambin protege a la persona contra quien le promete un dao futuro, que es lo que caracteriza a la amenaza. Aunque el hecho haya cesado, siempre procede esta accin como medio de sancionar a los autores del abuso y de la arbitrariedad, sin necesidad de recurrir a un dispendioso proceso civil. En su nueva conformacin el Habeas Corpus constituye un eficiente medio de defensa en la libertad personal.

Derechos que Protege.Se vulnera o amenaza la libertad individual y en consecuencia procede la accin de Habeas Corpus, enunciativamente en los siguientes casos:1) Guardar reserva sobre sus convicciones polticas, religiosas, filosficas o de cualquier otra ndole.Ejemplo: cuando uno concurre a una diligencia oficial o judicial, al tomarse las generales de la ley al compareciente se pregunta normalmente acerca de su profesin religiosa. En estos casos, el procesado tiene derecho a guardar debidamente reserva.2) De la libertad de conciencia y de creencia.Un adoctrinamiento compulsivo de una persona o grupo de personas con recursos psicolgicos y otras variables concurrentes, configuraran el atentado y daran lugar a la accin de Habeas Corpus.3) El de no ser violentado para obtener declaracionesEste es uno de los componentes de la libertad y seguridad personal que se encuentra debida y expresamente previsto en la Constitucin Poltica.Esta es una de las formas ms comunes de violacin de los Derechos Humanos.4) El de no ser obligado a prestar juramento ni compelido a declarar o reconocer su culpabilidad en causa penal contra s mismo, ni contra su cnyuge, ni sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.5) El de no ser exiliado o desterrado o confinado sino por sentencia firme.A partir de este inciso, la ley 23506 empieza a referir una serie de derechos de libertad de movimiento cuya trasgresin produce la violacin de la Constitucin y da lugar a la accin de Habeas Corpus.Las fronteras entre uno y otro de los incisos estn claramente delimitadas y pueden prestarse a confusin, sin embargo, esta superposicin no daara a nadie y se ha consignado as ms bien para evitar que una omisin deje libre un requisito por el cual se quisiera justificar una sentencia indebida.6) El de no ser expatriado ni separado del lugar de su residencia sino por mandato judicial o por aplicacin de la Ley de Extranjera.A nuestro modo de ver este numeral completa el entendimiento del derecho al que se aludido en el prrafo anterior.Aqu existe una referencia fundamental de la Ley de Extranjera que acta como norma de excepcin y que permitira una vlvula de escape de este artculo.7) El de no ser secuestrado.El secuestro puede ser perpetrado tanto por funcionarios o dependientes del Estado cuando por terceros, no teniendo mayor trascendencia para la procedencia de la accin como ya se ha visto, que se trate de uno u otro caso.En ambos casos habr de hacerse lugar a la misma. La gravedad de este hecho, est en que no solamente se atenta contra el derecho de libertad personal, sino tambin contra el principio de Seguridad Personal que est consagrado en la Constitucin vigente.8) El del extranjero a quien se ha concedido asilo poltico de no ser expulsado al pas cuyo Gobierno lo persigue, o en ningn caso si peligrase su libertad o seguridad por el hecho de ser expulsado.9) El de los nacionales o de los extranjeros residentes, de ingresar, transitar o salir del territorio nacional, salvo mandato judicial o aplicacin de la Ley de Extranjera o de Sanidad.10) El de no ser detenido sino por mandato escrito y motivado del Juez, o por las autoridades policiales en el caso de flagrante delito; o el de no ser puesto el detenido, dentro de las 24 horas o en el trmino de la distancia, a disposicin del juzgado que corresponda, de acuerdo con el acpite g del inciso 20 del Artculo 2 de la Constitucin as como de las excepciones que en l se consignan.Este es el derecho que histricamente da origen al nacimiento del Habeas Corpus. En el Per es este derecho el que tambin da origen a la institucin del Habeas Corpus. En la ley de 21 de octubre de 1897 promulgada por el Presidente del Congreso, don Manuel Candado, dado que don Nicols de Pirola se neg a promulgarla, se dispuso que "Toda persona residente en el Per, que fuese reducida a prisin, si dentro del trmino de 24 horas no se le ha notificado la orden de detencin judicial, tiene expedito el recurso extraordinario de Habeas Corpus".Es interesante notar que en esta primera ley de Habeas Corpus en el Per es slo este derecho el que una vez violado o transgredido da lugar a la substanciacin del Haberes Corpus.11) El de no ser detenido por deudas, salvo los casos de obligaciones alimentaras.La Constitucin establece una nica excepcin y es la referida a las deudas alimentaras, pero la razn de ser fundamental del dispositivo no es el de la existencia de una deuda, cuanto el incumplimiento de una obligacin de naturaleza profundamente humanitaria.Las deudas alimentarias son la expresin de un descuido que afecta el desarrollo de los seres humanos que la naturaleza ha puesto bajo el cuidado de la persona obligada a pagar dichas sumas.12) El de no ser privado del pasaporte, dentro o fuera de la Repblica.La privacin del Pasaporte causa graves problemas al ciudadano que es vctima de dicha agresin puesto que prcticamente lo convierte en un indocumentado inerme en un pas ajeno, no pudiendo realizar su libertad de locomocin por ese motivo.La privacin del Pasaporte dentro o fuera de la Repblica da lugar a la accin de Hbeas Corpus por la violacin mediante omisin de un acto constitucionalmente debido.13) El de no ser incomunicado, sino en caso indispensable para el esclarecimiento de un delito y en la forma y por el tiempo previstos por la ley, de acuerdo con el acpite i del inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin.La Constitucin establece el principio de la comunicacin del ciudadano, an cuando se encuentra detenido acusado de la comisin de delitos y en proceso de investigacin de los mismos. En consecuencia el principio general es que nadie puede ser incomunicado.14) El de ser asistido por un abogado defensor de su eleccin desde que es citado o detenido por la autoridad.Este artculo es fundamental para hacer prevalecer la justicia en un pas, dado que sta se maneja a travs de instrumentos y frmulas y hasta planteamientos que son la ms de las veces desconocidos para el ciudadano comn y corriente, pudiendo, en caso de no consagrarse este principio como derecho fundamental, a travs de una serie de tcticas intimidatorias, lograr que una persona declare lo contrario a lo que ello piensa, pudiendo incluso tergiversarse los trminos reales de las ocurrencias o de los sucesos como resultado de este desconocimiento del sistema. II. LA ACCIN DE AMPAROLa Accin de Amparo protege todos los derecho constitucionales que no sean cautelado ni por el Habeas Corpus, ni por el Habeas Data. Descartado el uso de estos dos, y existiendo un derecho constitucional amenazado o vulnerado, procede el Amparo.Protege los dems derechos constitucionales que no sean la libertad u otros conexos a ella, que son defendidos mediante el Habeas Corpus, por ejemplo: Cuando violen nuestro domicilio, cuando violen nuestra libertad de trabajo, cuando pretendan restringir nuestra libertad de contratacin (nos obliguen a contratar a alguien que no queremos) o de empresa, cuando violen nuestro derecho de propiedad (el Estado o una persona pretendan apropiarse de nuestra propiedad), etc.Tambin procede el amparo para proteger los siguientes derechos no expresamente contenidos en el texto de la Constitucin:- Aquellos a los que se refiere el artculo 3 de la Constitucin como "...otros de naturaleza anloga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberana del pueblo, del Estado Democrtico de Derecho y de la forma Republicana de gobierno".Probablemente determinar estos derechos pueda ser problemtico en muchos caso: empero, la garanta del Amparo proceder porque este artculo les da rango constitucional.- Aquellos derechos que, escritos en nuestro texto constitucional, adquieran un significado especfico, o una ms amplia, por aplicacin interpretativa de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de Naciones Unidas as como por otros tratados y acuerdos vlidos en el Per, en cumplimiento de la Cuarta Disposicin Final que dice:"Las normas relativas a los derechos y las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y los acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Per".Esta disposicin de rango constitucional a la Declaracin de Naciones Unidas y a los dems tratados y acuerdos vlidos sobre derechos humanos en el Per. Aquellos derechos que emerjan de tratados internacionales que fueron ratificados constitucionalmente por el Per.Son los casos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas; de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de San Jos de Costa Rica y del Convenio 151 de la Organizacin Internacional de Trabajo sobre proteccin del derecho de sindicacin y procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administracin pblica, todos ellos ratificados por las disposiciones finales decimosexta y decimosptima de la Constitucin de 1979 que, a pesar de haber sido derogada, no pierde validez en este punto.Para que a estos instrumentos se les quite rango Constitucional tendra que decirse expresamente que cambian de rango dentro de la legislacin peruana. Ello no ha ocurrido en la actual Constitucin.- Aquellos derechos contenidos en los tratados que se aprueben por el procedimiento de modificacin constitucional, segn el segundo prrafo del artculo 57 de la Constitucin.La Accin de Amparo deber ser interpuesta, en consecuencia, contra actos por comisin o por omisin. La norma aade que el Amparo tampoco procede contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular, lo que es correcto, porque tambin como en el caso del Habeas Corpus, el Amparo defiende derechos jurdicamente definibles.Si el juez que dice derecho ha fallado en un procedimiento regular en el sentido que tal persona no tiene el derecho, entonces no hay forma de reclamar porque el objeto del Amparo - el derecho constitucional amenazado o vulnerado- no existe.Procedimiento regular es aquel que ha sido llevado en cumplimiento de las reglas de jurisdiccin y competencia de los principios y derechos de la funcin jurisdiccional, y de las dems normas jurdicas imperativas aplicables.No se debe interponer cuando:La violacin o amenaza a terminado (nos devuelven nuestra propiedad o la desocupan) o se convierte en irreparable ( destruyen nuestra propiedad).Cuando se interpone una resolucin judicial que se ajusta a la ley.Se hayan agotado las vas administrativas previasSe recurre a la va judicial ordinaria (por ejemplo: si invaden mi propiedad puedo ir donde el juez usando lo que se llama Accin Reivindicatoria) III. HBEAS DATAEs una garanta constitucional o legal que tiene cualquier persona que figura en un registro o banco de datos, de acceder a tal registro para conocer qu informacin existe sobre su persona, y de solicitar la correccin de esa informacin si le causara algn perjuicio.Tiene por finalidad dar a las personas el derecho a recurrir a los tribunales para que se obligue a actuar de acuerdo a derecho, a toda autoridad, funcionario o persona que por accin u omisin, amenaza o vulnera cualquiera de los siguientes derechos:El de solicitar sin expresin de causa, la informacin que se requiera y a recibirla de cualquier entidad publica en el plazo legal y con el costo que suponga el pedido, exceptuadas las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.El de que los servicios informticos, computarizados o no, pblicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar.El de que no se afecte los derechos al honor y a la buena reputacin, a la intimidad personal y familiar, as como los derechos a la voz y a la imagen propia.Si esta accin fuera impropiamente regulada, podra afectar a la libertad de informacin, opinin, expresin y difusin del pensamiento. El Congreso tiene que tener cuidado en no agraviar derechos tan importantes con la regulacin de esta accin, igualmente positiva y til para la vida social. IV. ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDADProcede contra las normas que tienen rango de ley, leyes, Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales, ordenanzas municipales que contradigan la Constitucin en el fondo, o cuando no hayan sido aprobadas, promulgadas o publicadas en la forma indicada por la Constitucin.La Inconstitucionalidad formal, consiste en que una norma haya sido sancionada sin observarse el procedimiento que la Constitucin seala, o por algn rgano distinto al que tiene la atribucin pertinente.La Inconstitucionalidad material, consiste en el hecho de que el precepto infrinja alguno de los derechos individuales o sociales que la constitucin ampara; esta es la modalidad mas grave y el verdadero objeto del control. V. ACCIN POPULARTiene como finalidad impedir las transgresiones, desviaciones y excesos del poder, con arreglo al principio de limitacin de poderes.Existen muchos reglamentos, decretos y resoluciones (adems de las normas con rango de ley) que expiden varios rganos del Estado, ninguna de estas normas de carcter general pueden contradecir ni a la Constitucin ni a las normas con rango de ley. Cuando ocurra la contradiccin puede utilizarse la Accin Popular para que los tribunales ordinarios (es tramitada ante el Poder Judicial declaren o no su invalidez. VI. ACCIN DE CUMPLIMIENTOEs objeto del proceso de cumplimiento ordenar que el funcionario o autoridad pblica renuente: de cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento.Busca hacer cumplir las disposiciones jurdicas y las resoluciones a favor de las personas sin demora. Es una garanta para el ser humano particular contra la posible arbitrariedad que quieran ejercer en su contra las autoridades y funcionarios del Estado.