8. EL DESARROLLO RURAL EN EL CON-TEXTO DE LA UNION EUROPEA

Laureano LÁZARO ARAUJO

RESUMEN

El autor empieza el trabajo con una contribución sobre el concep-to de desarrollo rural y analiza los logros y las dificultades de la evolu-ción del sector agro-alimentario y del mundo rural europeos. LaureanoLcizaro sin olvidar los elementos de la crisis del mundo rural, conside-ra que el sector agrario ha mejorado notablemente y que tanto la agri-cultura como el medio rural han adquirido una carácter multifuncio-nal, demandándosele en muchas ocasiones funciones no sometidas alsistema de precios, por lo cual debe recibir alguna compensación.

La segunda parte del trabajo se refiere a los factores estratégi-cos en el desarrollo, Ilama la atención sobre la importancia de con-siderar la heterogeneidad del mundo rural europeo y propone unconjunto de medidas necesarias para el desarrollo rural, que, en sumayoría, giran alrededor del concepto de desarrollo endógeno. Elautor encuadra la solución a los problemas en el contexto de la co-hesión económica y social, reclamando a la política agraria comúna la sección Garantia del FEOGA mayor atención al reforzamientode la cohesión. Finalmente, considera que el desarrollo rural de-pende cada vez menos de la agricultura y que la gestión del espaciorural debe entenderse más como un asunto territorial que como unacuestión agraria.

1. EL DESARROLLO RURAL Y LA AGRICULTURA

He buceado durante algún tiempo en los textos a mi alcance enbusca de una definición de desarrollo rural. Confieso que mi resis-

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tencia como nadador es débil. Pero tengo fundadas razones parapensar que la mayoría de los especialistas que se dedican a esta te-mática la abordan sin plantearse la conveniencia y utilidad de clari-ficar el concepto. La cuestión en este caso no gira en torno al sus-tantivo (desarrollo), sino alrededor del adjetivo (rural).Probablemente, siempre dentro de la escasez, se puedan encontrarmás aportaciones desde perspectivas sociológicas, geográficas y, sise me apura, interdisciplinares, que desde ópticas económicas (Gar-cía Bartolomé, 1991).

Para muchos, rural es simplemente lo contrario de urbano, contendencia a identificar ruralidad con producción agraria. Sin ir máslejos, el Diccionario de la Lengua Española de la Real AcademiaEspañola (RAE) entiende por rural lo "perteneciente o relativo alcampo y a las labores de él". Para la RAE, el campo no es sino "te-rreno extenso fuera de poblado" o"tierra laborable". Fiel a su lema,la Academia pretende fijar un concepto un tanto periclitado, en lu-gar de dar acogida en sus definiciones a nuevas ideas, más acordescon la realidad actual.

En efecto, la identificación entre medio rural y producciónagraria pertenece al pasado. Rural y agrario son dos adjetivos consignificado diferente, aunque guarden relación y concomitanciasentre sí. Dependiendo del país de que se trate, la población del me-dio rural que trabaja en la agricultura en el ámbito de los Estadosde la OCDE oscila entre el 5% y el 30%. En todos los países, tantoen los que ocupan en actividades agrarias al 5% o menos de su po-blación ocupada como en los que emplean en el sector primario al30% o más de sus activos, se habla y escribe sobre lo rural, aunquesólo sea por hacer teoría, retórica o política. La problemática del es-pacio rural está presente tanto en los Estados en que la agriculturatiene poca importancia relativa como en aquéllos en que tiene mu-cha. Alguna diferencia, por tanto, debe haber entre lo agrario y lorural. De ahí que no me duelan prendas al decir que desarrollo ruralno es lo mismo que desarrollo de la agricultura. Es cierto que du-rante décadas y siglos las actividades agrícolas, ganaderas y fores-tales han sido la base económica del espacio rural y continúan sien-do en muchos casos las producciones que marcan y condicionan elmodo de vida de determinadas zonas rurales. Pero no puede soste-nerse, salvo que se añadan muchos matices, que el desarrollo ruralespañol pasa todavía por el desarrollo de la agricultura.

Frente a la identificación, conservadora en exceso, de lo ruralcon lo agrario, llama la atención la postura de una organización tan

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cauta y comedida como la OCDE, que llega a señalar el predominiotradicional de ciertoŝ sectores y, en particular, de los intereses agrí-colas, en la formulación de las políticas de desarrollo rural, comouno de los problemas que lo dificultan (OCDE, 1988). Sólo en fun-ción de inercias procedentes del pasado y como posición residualpuede defenderse que la mayor parte de la poblacióñ rural españolapermanente continúa siendo agraria y que el desarrollo rural espa-ñol pasa todavía por el desarrollo agrario (Molinero y Alario,1994). Puede admitirse que sin agricultura no hay mundo rural, sise añade que el mundo rural es o debería aspirar a ser también elescenario de nuevas actividades generadoras de renta y empleo(Cals, 1995).

Cosa diferente es reconocer el hecho de que en la mayoría delas regiones desfavorecidas la agricultura constituye todavía el ejevertebrador del equilibrio territorial. Ahora bien, añadir a reglón se-guido, como hacen algunos autores (Castillo y Pardo, 1994), gene-ralizando lo anterior a todo tipo de zonas, desarrolladas o no, que laagricultura es el esqueleto que sostiene el mundo rural europeo yque el fomento de la terciarización en el mundo rural sólo puede sercomplementario de la agricultura, pero dificilmente sustitutivo, conser esencialmente cierto, puede dar lugar a malentendidos perjudi-ciales para ese ámbito territorial que se quiere promocionar, si su-pone enrocarse en la defensa exclusiva de lo agrario, dejando a unlado las posibilidades que ofrecen actividades alternativas, tanto enla transformación y comercialización de las materias primas produ-cidas en el medio rural como en su utilización como espacio deocio y como soporte de otras actividades secundarias y terciarias.

Dicho lo anterior, cabe reiterar que es dificil encontrar una defi-nición del medio rural. Un documento tan elaborado, citado, copiadoy consultado como El futuro del mundo rural (Comisión de las Co-munidades Europeas, 1988) elude la cuestión con un circunloquio:"Las nociones de espacio o mundo rural se refieren no sólo a unadelimitación geográfica, sino a todo un tejido socioeconómico queabarca un conjunto de actividades muy diversas. Además de marcode vida y de actividad económica, el espacio rural cumple una seriede funciones vitales para el conjunto de la sociedad". Quizás la perí-frasis se deba, más que a otra cosa, al tradicional pragmatismo de lasinstituciones comunitarias, poco dadas a veleidades teóricas.

El término rural es controvertido y ha llegado a ser calificado deconcepto caótico por algún especialista, aunque sería más correcto li-mitarse a reconocer que sobre su definición no hay acuerdo entre los

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que se dedican a su estudio, lo cual no tiene nada de particular entreintelectuales y científicos sociales. A pesar de todo, como señala Ce-ña, una de las pocas personas que se han asomado a un ensayo de de-finición, las diferencias entre los tratadistas no son tan grandes, sibien se pueden distinguir tres enfoques relacionados entre sí: socio-cultural o antropológico, ocupacional y ecológico (Ceña, 1992).

Hoy el espacio rural podría definirse como el territorio en quepredominantemente se ofrecen materias primas y recursos natura-les, desarrollándose en él una amplia gama de actividades económi-cas, entre las cuales la agricultura tiene una importancia relativa de-creciente, y cuya población, que se distribuye en asentamientos depequeño tamaño con carencias de determinados servicios y dota-ciones, penurias que son más acusadas que en las ciudades, obede-ce a unas pautas de comportamiento cultural diferenciado del urba-no, al que, sin embargo, trata de aproximarse e imitar.

Con este enfoque, lo rural no sólo trasciende de lo agrario, sinoque presenta importantes aspectos que tienen que ver tanto con supropia crisis como con su futuro papel en la sociedad, sin dejar dereconocer las interrelaciones entre ambos. (Ramos y Romero, 1993).

2. TRANSFORMACIONES Y CAMBIOSESTRUCTURALES

^Qué ha sucedido para que pueda llegar a disociarse tan drásti-camente el desarrollo del medio rural de la evolución del sectoragrario? La respuesta está en el cúmulo de cambios estructuralesque se han producido en la agricultura, simultáneos a la transforma-ción en profundidad que ha tenido lugar en la economía de las zonasrurales. El período de lentos pero inexorables cambios puede identi-ficarse con relativa facilidad, tanto a nivel comunitario como espa-ñol. Se desenvuelve durante el tercer cuarto de este siglo, es dec ŝ,desde el final de la segunda guerra mundial hasta la crisis económi-ca desencadenada por el encarecimiento de las materias primas.

Hay tres indicadores que vienen a resumir en buena medida el al-cance de las transformaciones que han tenido lugar en el sector agrario.

El primero de ellos es el descenso de la población ocupada en laagricultura. Hace treinta años daba empleo a más de la quinta partede los trabajadores en el conjunto de la Unión Europea. El último in-forme disponible sobre la situación de la agricultura en la Unión (Co-misión de las Comunidades Europeas, 1994a) indica que en 1992 el

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empleo en el sector agrícola representaba e15,8% de la población ci-vil ocupada. Hasta 1973, la salida de la población ocupada en estesector alcanzó un ritmo calificable de vertiginoso (Comisión de lasComunidades Europeas, 1989). El masivo éxodo sectorial-territorialcoincidió con la fuerte expansión de la industria y los servicios, queofrecían abundantes puestos de trabajo alternativos. La crisis cortó elflujo, reanudado después con más suavidad en la nueva fase expansi-va, confirmando el papel de la agricultura como reserva y refugio demano de obra, según cuál sea el momento del ciclo económico.

No olvidemos, por otra parte, que las ampliaciones de la Uniónhacia el sur han aportado numerosos efectivos de población ocupa-da en la agricultura, incrementados notablemente tras la unificaciónde Alemania. Grecia, España y Portugal representan la tercera partede todos los empleados comunitarios en el sector primario.

Ahora bien, si el aspecto cuantitativo puede inducir a primeravista a una valoración pesimista, no se debe olvidar que la moderni-zación de la agricultura pasa en buena medida por el trance de ladisminución de sus ocupados como una condición necesaria, aun-que no suficiente. Volviendo a los indicadores económicos, el fuer-te aumento de la productividad sectorial se debe a la pérdida de po-blación ocupada en mayor medida que a otros factores.

Otro indicador significativo de los cambios es la evolución delpeso relativo de la agricultura en el PIB. En 1973, con el desenca-denamiento de la crisis económica mundial, que afectó sobre todo ala industria, alguien pudo pensar ingenuamente en un reverdeci-miento agrícola, pero no fue así. En ese año el sector primario re-presentaba el 4,8% del PIB de la Unión Europea. Aunque a ritmomás atemperado que en la etapa anterior, el porcentaje siguió ca-yendo, al 3,5% en 1986 y al 2,4% en la actualidad. (Comisión delas Comunidades Europeas, 1993). Por supuesto, la producción fi-nal agraria ha seguido creciendo en términos absolutos.

El aumento de la producción, combinado con la disminución depoblación ocupada, ha mejorado las condiciones de vida de las per-sonas que viven de la agricultura. Pero es opinión comúnmenteaceptada y comprobable que, a pesar de todo, el sector no garantizasuficiente renta a toda la población ocupada en la agricultura y me-nos aún a toda la que vive en el espacio rural. De ahí la necesidadde diversificar las fuentes de ingresos, estrategia emprendida concierto éxito.

Me referiré finalmente a la disminución de la superficie agrariautilizada en la Unión, que ha perdido en los últimos quince años 1,5

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millones de hectáreas, aunque la unificación de Alemania ha apor-tado un importante contingente de tierras agrícolas. Sin embargo, el80% de la superficie de la Unión Europea es espacio rural. Y en élviven 52 millones de habitantes (15% del total), si utilizamos con-ceptos de ruralidad estrictos, que se elevarían a cerca de 175 millo-nes (50%), si se incluyen los habitantes de las ciudades comprendi-das en las zonas rurales.

3. MUCHAS AGRICULTURAS, DIVERSAS OCM Y UNASOLA PAC

Los tres factores que he tomado como representativos de latransformación de la agricultura comunitaria (disminución de la po-blación ocupada, del peso relativo en el PIB y de la superficie agra-ria utilizada) se han manifestado con mayor o menor intensidad, se-gún los casos, en todos y cada uno de los países de la Unión.

Ahora bien, de estas y similares consideraciones que pudieranhacerse no cabe deducir que los problemas existentes sean los mis-mos en todas partes. A título de ejemplo, se indican a continuaciónalgunos de los rasgos diferenciales más evidentes.

a) Los porcentajes de población ocupada en la agricultura sobreel total de la población civil ocupada varían notablemente entre elnorte y el sur, sobre todo si estos términos se entienden como catego-rías económicas más que geográficas. Países como Bélgica, Alema-nia, Francia, Dinamarca, Luxemburgo, Países Bajos y Reino Unidotienen en la agricultura menos del 5% de su población empleada. Encambio, Portugal e Irlanda superan el 10%, siendo Grecia el caso ex-tremo, con e120%. España e Italia se quedan entre e15% y el 10%.

b) El peso relativo de la agricultura en el PIB también varía,desde menos del 2% en Bélgica, Alemania, Luxemburgo y ReinoUnido hasta el 15% en Grecia.

c) El tamaño medio de las explotaciones agrícolas alcanza sunivel más alto en el Reino Unido, con cerca de 70 Has., seguido amucha distancia por Dinamarca, con 35 Has. En el tramo inferiorse colocan Grecia, Italia y Portugal, con valores que giran alrededorde 5 Has. por explotación. España se sitúa un poco por encima de lamedia, con 15 Has. por explotación.

d) La intensidad agrícola o valor de la producción final porhectárea varía en una escala que va desde 1 hasta 8. Los menores

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rendimientos corresponden a Irlanda, Portugal, España y ReinoUnido. Los más altos se dan en Países Bajos.

e) En vísperas de la reforma de la PAC, más del 80% de lasayudas del FEOGA se concentraban en el 20% de las explotacio-nes. Nada induce a pensar que las pautas de distribución se hayanvisto alteradas después de la reforma. En contra de lo que era lapropuesta inicial de la reforma, que pretendía modular las ayudasde manera redistributiva, en función del nivel de renta de los agri-cultores, el mecanismo aprobado tiende a consolidar la concentra-ción de las subvenciones en un níunero relativamente reducido deexplotaciones, pues las nuevas ayudas se calculan teniendo en cuen-ta la producción y rendimientos anteriores al nuevo sistema. (Vila-domiu, 1994). Antes y ahora, los agricultores comunitarios más be-neficiados son generalmente los más grandes y eficientes. Laspequeñas explotaciones familiares reciben mucha menos ayuda dela PAC y no tienen la posibilidad de beneficiarse en la misma medi-da que las grandes de las nuevas tecnologías y los métodos de pro-ducción más intensivos (Comisión de las Comunidades Europeas,1993).

A la vista de tan patentes diferencias, ^es correcto hablar de laagricultura comunitaria como si fuera una, en el sentido de unifor-me y homogénea? Parece que no, aun haciendo un elevado gradode abstracción. La diversidad es un hecho y, además, debe conside-rarse como dato positivo, pues la variedad y la complementariedad,junto con el intercambio, ayudan a mejorar las condiciones de viday al enriquecimiento, no sólo económico, sino también cultural.

Si las problemáticas son distintas, las repuestas también debenasumir elementos diferenciales. He dicho antes, y lo mantengo, quedesarrollo rural no es lo mismo que desarrollo de la agricultura. Pe-ro es indudable que la política agraria comunitaria (PAC) condicio-na en gran medida lo que sucede en el medio rural. Por eso cabepropugnar que la PAC ponga más empeño en dar adecuada solu-ción, en la mayor medida posible, a la variedad y particularidadesde las agriculturas de los países que configuran la Unión Europea.

4. CARA Y CRUZ

Queda dicho que la agricultura ha atravesado una intensa crisisque todavía no ha Ilegado al final, sobre todo en algunas regiones y

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Estados menos desarrollados de la Unión Europea. De manera ine-vitable, ha afectado, y sigue haciéndolo, al medio rural.

La palabra crisis arrastra consigo en la mayoría de las ocasionesconnotaciones negativas no siempre justificadas. En el caso que nosocupa, tiende a identificarse con declive, decadencia, incluso ruinadel sector. Contribuye a alimentar esa interpretación el simple re-cordatorio de datos estadísticos incuestionables, como la pérdida depeso relativo de la agricultura en la población ocupada y en el PIB,hechos a que antes me he referido. El sentimiento de ser las vícti-mas sociales de la evolución económica está profundamente exten-dido y arraigado entre los agricultores y los que habitan en el me-dio rural. También muchos analistas dejan entrever o reflejandirecta o indirectamente en sus estudios la misma sensación. No esajeno a este posicionamiento el conocido y ya citado informe titula-do El futuro del mundo rural (Comisión de las Comunidades Euro-peas, 1988). Cuando el informe señala los problemas característicosdel objeto de su análisis, selecciona la decadencia del mundo ruralcomo uno de los tres más importantes, que afecta especialmente ala periferia mediterránea de la Unión.

Sería osadía por mi parte contradecir opiniones tan doctas y ne-gar validez a sentimientos seculares. Pero me atrevo a llamar laatención sobre el verdadero significado de la palabra crisis, que noes otro que el de mutación, situación cambiante, que puede ser parabien o para mal, según la evolución de los acontecimientos y la in-cidencia que se trate de tener en ellos. En este sentido, prefiero de-cir que la crisis de la agricultura no conlleva necesariamente, salvodejadez en esa dirección, el declive del sector y del mundo rural, si-no que es la mejor ocasión y la gran oportunidad para llevar a cabocambios y para replantear la situación. A título de ejemplo, me li-mitaré a indicar algunas de las transformaciones positivas y avancesoperados, que guardan relación con la crisis.

a) Se han producido aumentos muy notables de la productivi-dad agraria, que no se deben sólo a la disminución de la poblaciónocupada. Es más, a pesar de la caída del empleo en el sector y para-lelamente a ella, también la producción total ha crecido de maneramuy significativa, tanto en volumen fisico como en valor económi-co. En España, por ejemplo, la renta agraria por unidad de trabajo-año (UTA) se ha duplicado entre 1976 y 1994.

b) La reducción de la superf'icie agraria utilizada y del númerode explotaciones agrarias ha ido acompañada de un aumento del ta-

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maño medio de las mismas, para acercarlas a lo que deberia ser unadimensión viable desde el punto de vista económico.

c) La actividad agraria, sin dejar de cumplir la función básicade producir alimentos para satisfacer la necesidad más elemental dela humanidad, ha pasado a desempeñar un importante papel en losmercados, tanto internacionales como nacionales. Se ha integradoen los circuitos mundiales de producción y comercialización, comolo prueba la importancia que el sector ha tenido en la Ronda Uru-guay del GATT.

d) La inserción de la agricultura y del mundo rural en los mer-cados ha tenido lugar no sólo desde el lado de la oferta de alimen-tos, sino también desde el de la demanda, como factor de absorciónde mercancías industriales y de bienes de consumo procedentes deotras ramas de la actividad económica.

e) La capitalización y tecnificación de la agricultura (mecani-zación, uso de fertilizantes, semillas selectas, pesticidas, herbicidas,etc.), al mismo tiempo que ha permitido dar saltos en los niveles deproducción y productividad, ha posibilitado la aproximación cualita-tiva y cuantitativa del nivel de vida de los habitantes del medio ruralal de los del medio urbano.

f) EI medio rural está siendo testigo y soporte de una importantediversificación de las actividades económicas que en él se desarro-llan, ocupando el hueco que deja la disminución del peso relativo dela agricultura. En algunas zonas del territorio alcanza tal amplitudque lo que antes era zona rural parece transformada en área urbana.

g) Se ha revalorizado el espacio rural como factor de ordenacióndel territorio y a la agricultura se le está reconociendo y pidiendo quejuegue un papel destacado en la conservación y mantenimiento de losrecursos naturales y del medio ambiente.

Es cierto que todavía la productividad por persona ocupada enla agricultura es la mitad de la media del sistema; que hay desajus-tes económicos y territoriales inaceptables entre producción y ali-mentación, con excedentes en algunas áreas y hambrunas en otraspartes del planeta; que la tecnificación del sector ha degenerado aveces en situaciones de degradación del medio ambiente.

Pero, contrapesando los aspectos negativos y la sensación deabandono del sector, sobresalen otros positivos, que pueden resu-mirse en la integración del sistema alimentario mundial y de éste enel conjunto global del sistema económico, la modernización de unsector tradicionalmente atrasado, la demostración de una gran flexi-

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bilidad y capacidad de adaptación a nuevas e imprevistas situacio-nes y la mejora del nivel de vida en el medio rural.

Sería una ingenuidad hacer tabla rasa de las dificultades a quedebe enfrentarse el mundo rural para procurar su desarrollo. Cerrarlos ojos ante los problemas garantiza su agravamiento, en lugar decontribuir a resolverlos. No faltan documentos oficiales que resu-men acertadamente las principales carencias del medio rural (Co-misión de las Comunidades Europeas, 1992). Por mi parte señalarélos estrangulamientos estructurales más importantes:

a) Debilidad demográfica, que se manifiesta fundamentalmen-te a través de la baja densidad de población y del envejecimiento.Cabe decir, no obstante, una vez más, que la tendencia al despobla-miento se ha visto frenada, sobre todo en algunas áreas.

b) Situación periférica en relación con los principales ejes deactividad económica europea. Esta circunstancia sigue siendo unelemento limitativo, a pesar de que al centro clásico y tradicional(Londres- Amsterdan-París) se está uniendo otro emergente, queafecta al Mediterráneo (sur de Alemania, norte de Italia, sur deFrancia, eje mediterráneo español).

c) Accesibilidad dificil y limitada, debido a la escasa dotaciónde infraestructuras de transporte, telecomunicación, energía, etc. Eneste caso, la tendencia a que las inversiones en dichos sectores selocalicen donde se demandan, que, por otra parte, supone atenerse ala lógica económica en sentido estricto, hace pensar en un círculovicioso.

d) Déficit comparativo de equipamiento, sobre todo en materiade sanidad, educación, vivienda y otros servicios públicos. Comohe señalado en el párrafo anterior, nos encontramos ante otro círcu-lo vicioso, cuya solución implica costes económicos relativamentemás elevados, debido al menor número de usuarios, la lejanía, lascaracterísticas geográficas y otras causas.

e) Escasa formación y cualificación de la mano de obra, cuan-do hoy es algo generalmente admitido que el capital humano juegaun papel clave en todos los procesos desarrollo.

f) Pérdida de peso relativo de la actividad agraria en el conjun-to del sistema productivo, que previsiblemente continuará. Al^mis-mo tiempo, la especialización productiva se acentuará en el sur deEuropa. En efecto, de acuerdo con las tendencias actuales, se calcu-la que para el año 2000 el 75% de la población agraria comunitariase localizará en las regiones mediterráneas. No olvidemos que se

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trata de una extrapolación de las tendencias actuales, pero tampocoque el año 2000 está a la vuelta de la esquina.

g) Reducción de la superficie agraria utilizada. Se estima quea fin de siglo los actuales 127 millones de hectáreas de tierras agra-rias se habrán reducido en aproximadamente un 10% Este procesono está mal visto por las autoridades comunitarias, sobre todo porla Comisión, dado que así que se frena la generación de excedentesagrarios. No deja de ser llamativo, en este sentido, como en tantasotras cuestiones, que cada país piensa que son los demás los quedebe disminuir la superficie de tierras productivas.

A modo de resumen de este apartado, puede decirse que la si-tuación en el sector agrario ha mejorado notablemente, si bien lasoportunidades en el medio rural todavía son sensiblemente inferio-res a la media, por estar afectado dicho espacio por estrangulamien-tos nada desdeñables. Superar y romper tales estrangulamientos esuna condición sine qua non para el desarrollo rural.

Por otro lado, la agricultura y el medio rural han adquirido uncarácter multifuncional, con finalidades que a veces están someti-das al juego mercantil de la oferta y la demanda, pero que en oca-siones se escapan al mecanismo del mercado. Junto a la clásica ytradicional función de producción de alimentos, se espera cada vezmás que la agricultura contribuya a la ocupación y ordenación delterritorio, que el medio rural sea un factor de diversidad cultural,que sirva de espacio de ocio para los habitantes de las ciudades,que compense el deterioro medioambiental de las áreas urbanoin-dustriales, que conserve la riqueza y el patrimonio natural, etc. Es-tas misiones no reciben una valoración en términos de precio, pero,si se consideran socialmente necesarias, deben tener algún tipo deretribución.

5. FACTORES ESTRATEGICOS EN EL DESARROLLORURAL

En el horizonte temporal comunitario del medio plazo se perfi-lan varios factores estratégicos que influyen, unos para bien y otrosen sentido contrario, en el desarrollo rural. La mayor parte de ellosson exógenos al medio en que van a incidir. Citaré a continuaciónlos que considero más relevantes.

a) Reforma de la política agraria comunitaria, tendente a redu-cir los excedentes de producción, provocados en buena medida por

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la política seguida hasta finales de los años 80, basada en garantizardeterminados precios a los productos protegidos, independiente-mente de la demanda que de ellos hubiera.

b) Aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT,que, en pro de la liberalización del comercio internacional, obliga areducir las subvenciones a la produŝción y a los precios, si bienpermite su sustitución por ayudas directas en función de la superfi-cie cultivada y de las cabezas de ganado.

c) Formación del mercado interior y tendencia a la unión eco-nómica y monetaria en la UE, que juega a favor de una mayor con-centración de las actividades económicas en los polos más desarro-llados, en detrimento de las áreas periféricas del Mediterráneo.

d) Tendencias demográficas recientes, que, después de unaetapa de intensos movimientos migratorios internacionales e inte-rregionales, han dado paso a un reforzamiento de las ciudades pe-queñas y medias, que pueden jugar el papel de impulsoras del desa-rrollo del entorno rural que las rodea, contribuyendo almantenimiento de la población rural.

e) Mítica atracción del sur geográfico (clima, medio am-biente, etc.)

f) Constitución autonómica del Estado español, que permiteque las autoridades y los responsables políticos de la solución delos problemas tengan más directo conocimiento de ellos, por la ma-yor proximidad a los mismos.

Los tres primeros acontecimientos señalados tienden a frenaz el de-sarrollo de las zonas más débiles y, en pazticulaz, de las áreas rurales.Por eso la Unión Europea decidió en su momento adoptar medidascompensatorias, la más transcendente de las cuales a largo plazo fue lareforma de los fondos estructurales, como instnunentos fmancieros pa-ra aplicaz la política de cohesión económica y social. Los otros tres fac-tores, en principio, deberán favorecer y potenciar el desarrollo rural.

Llamo la atención sobre la circunstancia de que respecto a loscuatro primeros puntos señalados nuestra capacidad de control, co-mo Estado integrado en la Unión Europea, es muy limitada. Elquinto lo compartimos con los demás países mediterráneos. Sólo elúltimo factor es netamente español.

Conviene recordar una vez más que el espacio comunitario esmuy variado, incluso dentro de un mismo país, por lo que no valedar recetas con pretensión de validez general. Algún documento dela Comisión establece una tipología de zonas rurales en cinco cate-gorías (Comisión de las Comunidades Europeas, 1994 b).

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Se distinguen, en primer lugar, los espacios rurales situados enla proximidad de zonas fuertemente urbanizadas, en la periferia degrandes aglomeraciones. Son territorios dependientes de la gran ur-be, de cuya escasez de suelo se benefician, con importante creci-miento demográfico. Ante la posibilidad de usos alternativos delsuelo (industria, residencia, ocio), los terrenos agrícolas suelen des-tinarse a producciones intensivas.

Hay también espacios rurales de intenso uso turístico, sobre todoen.las zonas costeras, aunque también en algunas áreas de montaña.Suelen estar bien equipadas de infiaestructura, pero con la contraparti-da del riesgo de deterioro del paisaje tradicional y del medio ambiente.

Siguen en la tipología las áreas rurales diversificadas, en lascuales la agricultura todavía es importante, pero con una economíaprogresivamente diversificada, mediante la proliferación de activi-dades industriales, artesanales y terciarias.

También se puede hablar, naturalmente, de áreas rurales conpredominio de la agricultura y escasa diversificación. Aun dentrode este tipo de regiones, hay zonas con una agricultura altamenteproductiva, mientras que otras continúan con pautas de comporta-miento más tradicionales.

Finalmente, se señalan los espacios rurales de difícil acceso,por tratarse de áreas de montaña mal comunicadas o de islas. Sue-len verse afectadas por procesos de despoblamiento y desvitali-zación.

A medida que se ha ido avanzando en la descripción tipológica,nos hemos ido alejando de los niveles medios de desarrollo y en-contrando mayores dificultades para promover el desarrollo rural.Por lo demás, esta tipología es válida paza España a grandes rasgos.

6. LA PAC Y LA COHESION ECONOMICA Y SOCIAL

La UE es consciente de la importancia que tiene el desarrollorural, por razones económicas, políticas, sociales, culturales, terri-toriales y medioambientales. Sus documentos prestan atención cre-ciente a este tipo de problemas, tendiendo a superar las primerasconcepciones de la PAC, esencialmente productivistas y preocupa-das por garantizaz el autoabastecimiento alimentario.

No obstante, es recomendable una mayor profundización en losaspectos temtoriales de la PAC y dedicaz más atención a la cohesióneconómica y social, apoyando con al FEOGA-Garantía el desarrollo

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rural, hoy dejado casi totalmente al FEDER y al FEOGA-Orientación.Dada la abultada diferencia de recursos de que disponen una y otrasección del FEOGA, deberían reconsiderarse algunos aspectos de laPAC, de modo que el FEOGA-Garantía, que absorbe la mayor partedel presupuesto comunitario, no neutralice parcialmente, como ha ve-nido sucediendo, los efectos cohesivos perseguidos por los fondos es-tructurales (LAZARO y CORDERO, 1995). Uno de los países menosdesarrollados y más periféricos de la Unión Europea, como es Espa-ña, no debería olvidar ni dejar de recordar que, según el artículo 130A del Tratado de la Unión Europea, la Comunidad desarrollará y pro-seguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y so-cial, proponiéndose, en particular, reducir las diferencias entre los ni-veles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regionesmenos favorecidas, incluidas las zonas rurales. Y el artículo 130 B es-tablece que al formular y desarrollar las políticas y acciones comunesde la Comunidad (por tanto, también la PAC) y al desarrollar el mer-cado interior se tendrán en cuenta los objetivos enunciados en el ar-tículo 130 A.

En cierto modo, la reforma de la PAC de 1992 apunta en esa di-rección. La sustitución del apoyo a los precios de los productosagrarios por la ayuda en función de las hectáreas cultivadas o de lascabezas de ganado puede contribuir a reforzar la cohesión, en tantoen cuanto no prima abiertamente las tierras y explotaciones másproductivas, que son las que arrojan mayores rendimientos y volú-menes de producción. Pero, como antes se ha indicado, existen du-das razonables sobre la eficacia redistributiva de la reforma.

El carácter cohesivo del FEOGA-Garantía quedaría reforzadoconsolidando techos de superficie subvencionable en cada explo-tación o modulando la subvención en función del tamaño de lamisma.

También la financiación de la reforestación con el FEOGA-Ga-rantía introduce en este poderoso instrumento financiero comunita-rio elementos en la dirección apuntada, pues suelen reforestarse lastierras marginales con frecuencia localizadas en las áreas ruralespoco desarrolladas. De este modo, el cambio de uso del suelo nolleva aparejado un descenso sensible del nivel de ingresos.

La reforma de la PAC, por otro lado, ha supuesto un mayor apoyo alas rentas agrarias, como puede verse en el cuadro 1. En conjunto, lassubvenciones de explotación han pasado de representar e18,9% en 1985al 25,4% en 1993. Ahora bien, el hipotético incremento de las rentasagrarias derivado del aumento relativo de las subvenciones no impide

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CUADRO 1

Participación de las subvenciones de eaplotación en la renta agraria (%)

(A precios y tipos de cambio corrientes)

Ado 1985 A710 1993 (1)

Bélgica 7,8 12,2

Dinamazca 4,4 45,2

Alemania 24,4 45,2

Grecia 6,6 20,8España 2,0 23,4

Francia 5,5 27,0

Irlanda 13,6 20,7Italia 10,9 20,9Luxemburgo 11,5 25,8Holanda 2,0 4,3Portugal 6,3 21,9Reino Unido 13,2 32,0EUR-12 8,9 25,4

(1) Con Alemania rn la situación temtorial después del 3/IO/90FUENI'E: Elaborado con datos de "Cuentas Económicas de la agricultura y la Selvicultura" EUROSTAT

que Alemania, Reino Unido y Francia sean los países en que las sub-venciones representan mayor parte de la renta agraria. En este cuadro,España ocupa el quinto lugar, en un pelotón del que también formanparte Dinamarca, Grecia, Irlanda, Italia y Portugal, con un porcentaje desubvenciones sobre la renta agraria comprendido entre e120% y e125%

7. POSIBILIDADES DEL MEDIO RURAL

Para promover el desarrollo rural es necesario echar mano delas ventajas de que dispone, que giran en su mayoría alrededor delconcepto de desarrollo endógeno.

Dentro del sector agrario, ha de incentivarse la creación de ex-plotaciones de dimensiones y rentabilidad tales que permitan vivirde la agricultura. Este objetivo pasa por la remodelación del tamañoy la formación del capital humano, para mejorar la capacidad ge-rencial. Será más fácil de alcanzar este objetivo si se asocia a la in-corporación de jóvenes agricultores.

Es muy importante mejorar la comercialización de los produc-tos agrarios, para lo cual pueden y deben utilizarse dos vías com-

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plementarias. Una es el cuidado de la calidad de los productos, in-cluso creando denominaciones geográficas que ayuden a la promo-ción. Otra es la integración de la producción, la transformación y lacomercialización en una cadena interprofesional que beneficie a to-dos, desde el productor al consumidor.

Pero no podemos hacer oídos sordos a la previsión de que lamitad de la población ocupada en la agricultura, tanto en la UniónEuropea como en España, tendrá o estará buscando un segundo em-pleo fuera de la agricultura. Si la consolidación del agricultor a títu-lo principal es un objetivo deseable, la agricultura a tiempo parciales una realidad incuestionable. De ahí la conveniencia de fomentarla diversificación de actividades económicas en el medio rural, des-de el turismo a la artesanía local, contando con el importante papelque pueden jugar las pequeñas y medianas empresas.

El campo es fuente de múltiples materias primas que puedentransformarse in situ, apoyando la diversificación con la transforma-ción industrial de productos agrarios. Téngase en cuenta que, si sequiere mantener a la población en el medio rural, no hay que olvidarque la agricultura, aun con subvenciones, no será capaz de generaringresos y dar empleo a la poblacióñ que vive en él. Por tanto, es ine-ludible la diversificación sectorial, para mantener vivo el medio y pa-ra contribuir a la mejor gestión del territorio (Cuadrado y Tió, 1992).

La industrialización del campo, posible hoy por las tendencias des-centralizadoras de la producción y la difusión de actividades, se pre-senta como promesa de una cohesión social mejor y de una utilizaciónmás racional del espacio nacional. Ahora bien, algún autor ha señaladoque la fábrica moderna localizada en el medio rural recurre cada vezmenos al obrem-campesino, pues prefiere al antiguo campesino trans-formado en obrero industrial y advierte que cuanto más débil es el me-dio rural, más posibilidades tiene la industria de provocar un demoro-namiento de la economía tradicional sin suplirla (Labasse, 1971).

El turismo rural debe plantearse como un recurso complemen-tario de la actividad agraria, integrado en el ciclo de renovación ymodernización de la agricultura. Si no se inserta en la vida delcampo, será otra cosa diferente al turismo rural (Bote, VV. AA.,1992 y Cals, 1995).

La Unión Europea dispone de una batería de posibilidades paraapoyar el desarrollo rural. No se pueden olvidar las medidas deacompañamiento de la reforma de la PAC. Pero, en nuestro contex-to, adquiere particular relevancia la política de cohesión económicay social. Me importa destacar, sobre cualquier otra, el conjunto de

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acciones estructurales, entre las que ocupa un lugar importante,aunque no exclusivo ni excluyente, el desarrollo rural.

No están demasiado lejanos los tiempos en que la PAC absorbíael 75% del presupuesto comunitario, dejando apenas hueco paraotras políticas. Dentro de cinco años, la PAC representará menosdel 50% del presupuesto de la UE y las acciones estructurales senutrirán de la tercera parte del mismo. No obstante, no debe extra-ñar que se diga que el FEOGA-Garantía y los fondos estructuralesdeben contribuir conjuntamente a reforzar la cohesión económica ysocial.

La PAC debe contribuir a reforzar la cohesión económica y so-cial en el medio rural de la UE. De no ser así, cabe preguntarse sino corre el riesgo de perder justificación histórica y de ceder terre-no presupuestario y peso real frente a los fondos estructurales, ries-go aún mayor en la perspectiva de la ampliación de la Unión haciael este, compromiso político difícil de eludir, aunque antes debaconsolidarse internamente.

Quiero destacar, a este respecto, algunas cuestiones:a) España tiene la mayor parte de su población (60%) y terri-

torio (77%) en el objetivo n° 1, dedicado a apoyar a las re-giones menos desarrolladas de la UE.

b) El objetivo n° 5 tiene una nueva definición para la etapa1994-1999, que mejora notablemente la anterior. En efecto,si antes se pretendía "en la perspectiva de la reforma de laPAC, a) acelerar la adaptación de las estructuras agrarias yb) fomentar el desarrollo de las zonas rurales", ahora sebusca "fomentar el desarrollo rural, a) acelerando la adapta-ción de las estructuras agrarias en el marco de la reforma dela PAC y b) facilitando el desarrollo y el ajuste estructuralde las zonas rurales".

c) Además, hay que contar con las iniciativas comunitarias, al-gunas de las cuales guardan relación directa o próxima conel desarrollo rural, como son LEADER e INTERREG.

d) Por otro lado, la disponibilidad de recursos comunitarios noes despreciable, pues entre lo dedicado a las regiones menosdesarrolladas del objetivo n° 1(4.208.000 millones de pese-tas), otras zonas rurales atrasadas del objetivo n° Sb(106.240 millones de pesetas) e iniciativas comunitarias(389.120 millones de pesetas), España espera recibir en elperíodo 1994-1999 alrededor de 4.703.360 millones de pe-setas de los fondos estructurales.

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8. CONCLUSIONES

El futuro del espacio rural depende cada vez menos de la agri-cultura. Este dato no debe considerarse negativo, sino que es elpunto de partida para el posible desarrollo de estos temtorios. Lagestión del medio rural debe entenderse como un asunto territorial,no como una cuestión de política agraria.

La diversificación de actividades en el ámbito rural no es unmal, sino una necesidad y una manifestación de la capacidad deadaptación e integración de las zonas rurales en el sistema de pro-ducción del que han estado históricamente marginadas.

Es dificil, por no decir imposible, mantener el interés por el me-dio rural sin ayudas y subvenciones a la agricultura, aun en los paí-ses industrializados. El incremento de los costes de producción y lapresión de los consumidores y los empresarios del resto del sistemaproductivo por mantener el precio de los alimentos a niveles acep-tables empuja a los agentes responsables de la toma de decisiones aapoyar esta actividad. Ahora bien, un nivel alto de subvencionespuede anestesiar y adormecer al sector, privándole de capacidad dereacción frente a los estímulos del mercado.

La incorporación de España a la UE ha sido muy positiva, tantoglobalmente, como para la agricultura y para las zonas rurales.Aparte de que no había alternativa a la integración.

A pesar de los pesares, el espacio rural ha ido a mejor. Nada mehace pensar que vaya a cambiar de dirección. Se inserta en la ten-dencia histórica de la humanidad.

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III. LOS GRANDES SUBSISTEMAS RURALES