7- Escenarios

8/14/2019 7- Escenarios

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LINEAMI ENTOS ESTRATGICOS PARA LA R EGIN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

7. Escenarios

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Criterios para la construccin de escenarios

Al proponer un mtodo para formular un plan nos apoyamos en la nocin dedilema.Etimolgicamente un dilema es un argumento formado por dos proposiciones contrarias, quepermite que la negacin de una sirva como demostracin de la otra. La nocin de dilema nosrefiere a alternativa, disyuntiva, opcin, seala la existencia de un problema pero tambin deeleccin entre diferentes posibilidades.Habiendo constatado que existen un nmero acotado de cuestiones que es necesario resolver, yque en torno a cada una se presenta un dilema, la propuesta es conformar una serie deescenarios que den cuenta de las diferentes maneras de combinar las posibles respuestas a latotalidad de las cuestiones.La construccin de escenarios permite exponer un conjunto de alternativas respecto del futurode la aglomeracin, poniendo a discusin de la sociedad las consecuencias de tomar o no

determinadas decisiones sobre estas 12 cuestiones.Se trata de un ejercicio prospectivo que busca prefigurar una imagen de lo que puede suceder,partiendo del anlisis de las condiciones que presenta la realidad y sus tendencias y delreconocimiento de las posibilidades que tiene una poltica pblica para incidir sobre elcomportamiento de estas tendencias. Se parte asimismo, asumiendo los lmites de lasposibilidades de intervencin, no slo por las restricciones que impone nuestro contextotecnolgico o econmico-financiero, sino tambin por las dificultades para unificar el proceso detoma de decisin y para lograr que la realidad se encamine en la direccin que se considereconveniente.Para facilitar la comprensin hubiramos deseado resumir el diagnstico, acotar el nmero dedimensiones que intervienen en la conformacin de la problemtica metropolitana, pero losestudios y talleres de trabajo que sirvieron de base para la elaboracin del diagnsticosealaron 12 cuestiones1.La construccin de escenarios en torno a 12 cuestiones, dentro de las cuales se identifica a lavez un dilema, llevara a combinar por lo menos (2x12)2 posibilidades, lo que convierte a esteejercicio en un galimatas imposible de evaluar.De modo que la construccin de escenarios requiere un paso intermedio que permita jerarquizarestos temas, introduciendo algunos criterios que permitan ordenarlos en trminosoperacionales.El primer criterio incorpora la nocin deincertidumbre, y lleva a considerar cules de lasopciones identificadas como dilemas tienen mayores posibilidades de pasar a ser decisiones enel corto plazo.

Si se analiza la evolucin de la realidad durante el tiempo en que ha sido elaborado este plan,se puede afirmar que la cuestin energtica, el manejo de cuencas, el tratamiento de residuos yla transformacin de la estructura vial han sido objeto de decisiones, que en alguna medidaencaminan la realidad en el sentido de alguno de los dilemas propuestos.La nocin de incertidumbre permite asimismo identificar cules son las cuestiones ms difciles,que dan cuenta de sistemas de presin ms poderosos, y presentan por lo tanto mayordificultad para incorporar transformaciones. Constatamos que entre las 12 cuestionesidentificadas, la estrategia de transformacin portuaria, la unificacin del sistema detransportes, y la transformacin de los criterios de expansin de las redes, son los verdaderos

1 En los anexos, se da cuenta de los trabajos de relevamiento y anlisis que sirvieron de base a la elaboracin deldiagnstico y las actas de los talleres desarrollados por la Ciudad de Buenos Aires, los municipios y referentes de lasdiferentes problemticas sectoriales.2 Propuesto por el Arq. Damin Quero conocido urbanista espaol que colabor estrechamente en la concepcin de estetrabajo.

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nudos duros, problemas difciles de resolver. Aquellas cuestiones que vale la pena discutir,porque (por lo menos en esta coyuntura) se juega en ellas el futuro del rea Metropolitana.El segundo criterio que ha servido de base para la construccin de escenarios se apoya en lanocin detraccin, ponderando la influencia que ejerce sobre otras variables las decisionesque se toman sobre algunas de ellas. En los anexos se da cuenta del sistema de ponderacinconstruyendo una suerte de diagrama de influencia que nos permite identificar cules son laspiezas fuertes del sistema. El mismo mtodo nos permite identificar variables fuertementeinfluenciables por estas decisiones y otras que guardan una relativa independencia.Como conclusin, se puede afirmar que el sistema portuario, la estructura vial, el sistema detransportes y la gestin de las redes son los elementos que ejercen mayor influencia sobre eldesarrollo de los otros elementos de la matriz territorial.Esta constatacin nos ha permitido comprender que las cuestiones vinculadas con la polticaurbana (modalidades de crecimiento, sistema de centros, promocin de parques industriales,poltica de reas verdes y de manejo del borde periurbano), que generalmente constituyen el

captulo urbano ambiental de un plan estratgico, tienen una enorme dependencia dedecisiones que se toman en mbitos que escapan a sus competencias. En este marco, laconstruccin de escenarios define varios posibles contextos frente a los cuales ha deimplementarse una poltica ambiental y urbana, que de acuerdo a estas condiciones ha deacompaar, fortalecer, controlar o por el contrario impedir, acotar, compensar o mitigar susefectos.Se puede concluir, que en el caso de esta coyuntura la apuesta se centra en cuestiones decarcter estructural, como la construccin de una nueva matriz de soporte de las actividadeseconmico-productivas y la reconstruccin de la matriz ambiental. Nos permite asimismocomprender que la problemtica del crecimiento y estructuracin del espacio metropolitano hade ser un captulo particular de esta estrategia, y que puede ser presentado como un conjuntode propuestas alternativas (o incluso como una secuencia evolutiva) que se adapte a las

condiciones del contexto en el que se puede prever que van a desarrollarse.Con esta metodologa nos ha interesado medir los efectos de los diferentes escenarios sobre laestructura urbana, asumiendo que, en cada caso, las posibilidades de actuacin quedanacotadas de manera particular, lo que permite identificar con mayor claridad cules son lasacciones que conviene emprender, las instituciones en las que nos podemos apoyar y lasherramientas que en esas condiciones resultan ms adecuadas para actuar.

ResultadosSobre la base de los criterios que se acaban de exponer fueron construidos cinco escenarios.Elprimeroes el escenarioreciente en el que se han buscado proyectar las tendencias quefueron observadas en el diagnstico sin introducir cambios substanciales.El segundo, que denominamos escenarioprevisible, resulta de la aplicacin de las cuatrodecisiones que presentan menor nivel de incertidumbre. Introduce, por lo tanto, cuatrodecisiones, referidas a la cuestin energtica, al manejo de cuencas, al tratamiento de residuosy a la transformacin de la estructura vial. (cuatro cambios)El tercer escenario deconsolidacin de una nueva matriz productivaintroduce, a lascondiciones analizadas en el escenario anterior, los efectos del desplazamiento de la estructuraportuaria. (cinco cambios)El cuarto incorpora seis cambios, pero sobre la base del segundo escenario, incorpora losefectos de dos temas de difcil resolucin pero de gran efecto sobre eldesarrollo socialcomoson la expansin de las redes de agua y saneamiento y la reestructuracin del sistema detransporte. (seis cambios)

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Por ltimo unquinto escenario,desarrollo integrado, propone evaluar los efectos de laincorporacin de siete decisiones, es decir, las cuatro del escenario previsible ms laconstruccin de un nuevo puerto, la expansin de las redes y la reestructuracin del sistema detransporte.

Escenario 1. RECIENTE

Temtica DilemasPuerto Invertir en el puerto existente Construir un nuevo puerto aguas

abajoEnerga Energa barata en base al gas Diversidad de fuentes y ajuste de

las pautas de consumoEstructura vial Ensanchar autopistas Construir vialidades concntricas

P r o

d u c c

i n

Localizacinindustrial

Optimizar uso de la estructuraindustrial existente

Promover nuevos parquesindustriales

Centralidad urbana Promover el desarrollo denuevas centralidades

Fortalecer estructura de centrosvinculados a las estaciones

Transporte Respetar el sistema privado detransporte y recaudacin

Crear autoridad de transporte eimplementar boleto intermodal

Servicios sanitariosMantener expansin de unanica red

Redes autnomas y plantas detratamiento desvinculadas

C r e c i m

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t o

Crecimiento Expansin de un suburbio debaja densidad

Controlar la expansin ydensificar el tejido urbano

Manejo de cuencas Organizar comits de cuencacon el modelo Unirec

Designar autoridades de cuencacon el modelo matanza-riachuelo

Residuos Sigue el relleno sanitario Se reformulan los criterios detratamiento de residuos

reas verdes Es una temtica deresponsabilidad municipal

Organizar coordinacin delsistema de reas verdes

A m

b i e n

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Borde periurbano Se ocupa el borde periurbanocomo un rea complementaria

Se protege el borde periurbanocomo un rea de proteccin

En el escenariorecientese han buscado proyectar las tendencias que presentaba la realidadcomo resultado de las polticas que caracterizaron la etapa anterior. Advierte sobre los efectosde continuar con estas polticas en el marco de las condiciones que presenta la realidad en laetapa actual. No se puede hablar estrictamente de dilemas, porque toma, como criterio general,ponderar los efectos que tienen sobre el presente decisiones que fueron tomadas en algn

momento.La proyeccin sobre el contexto actual de las tendencias que presentaba la realidad planteaalgunos problemas: en el marco de un crecimiento anual del PBI superior al 7% la matriz desoporte del sistema productivo resulta vulnerable; el crecimiento disperso y desordenado de lamancha urbana (sprawl ) con eje en las autopistas, acenta la segregacin espacial, la exclusin;el deterioro ambiental tiende a profundizarse, congregando entorno a sus reas ms crticas alos sectores ms desfavorecidos de la poblacin.En este escenario, se supone que pasada la crisis, se vuelven a fortalecer las conductas quecaracterizaron a la dcada del 90. La incertidumbre respecto de la sustentabilidad delcrecimiento de la economa3, desalienta el incremento de la inversin fsica, obligando al sectorproductivo a programar su desarrollo apoyndose en la matriz existente; la ciudad acompaa

3 Asumiendo la existencia de crisis cclicas que despus de 5 aos de expansin (veranitos) sumen al pas en periodosde recesin.

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las tendencias de mercado y el Estado abdica de su responsabilidad de regular el crecimiento dela aglomeracin; tampoco promueve cambios de importancia en los criterios de manejoambiental. Todas estas condiciones tienden a mantener su inercia, a menos que algunos temashagan crisis y la realidad los imponga en la agenda de prioridades, forzando la introduccin deacciones mitigatorias.Como resultado pueden producirse algunas mejoras: Una modernizacin relativa del puerto, enla medida que el incremento de la actividad obliga a realizar obras que mejoren su operatividaden mediano plazo. El ncleo Puerto Nuevo Puerto Avellaneda, tiende a incrementar lasuperficie operativa y a expandirse sobre sus bordes. La cuestin energtica adquierepreponderancia y para resolverla se realizan nuevas obras de generacin y eventualmente detransporte, buscando mantener un fuerte componente de subsidio al consumo. Se solucionantemporalmente los embotellamientos en los accesos a la Capital Federal (CF) mediante elensanche y extensin de las autopistas. El sector industrial opta por aprovechar la matriz fabrilexistente, devolviendo actividad a antiguas barriadas industriales, con lo que, la primera coronay la zona sur de CF presentan un renovado clima productivo, permitiendo ahorros en la

construccin de nuevas infraestructuras. Contemporneamente, la demanda de espaciosindustriales ms adecuados promueve, sobre el eje norte, la construccin de algunos nuevosparques industriales. La reticencia a incrementar la inversin en el sector productivo, canalizalos excedentes hacia el sector inmobiliario, que busca desarrollar nuevos productos y ensancharsu mercado, promoviendo un proceso de descentralizacin que fomenta el surgimiento denuevas centralidades urbanas. La expansin del parque automotor y la facilidad de accesosmultiplican los emprendimientos comerciales y administrativos en ncleos de nueva centralidadque tienden a crecer entorno de las autopistas. Pese a lo sealado, aparecen algunosfragmentos de revalorizacin del tejido consolidado, en reas residenciales prestigiosas donde laactividad inmobiliaria tiende a promover la construccin de edificios en altura y en el reacentral donde se promueve la mejora de los espacios pblicos.Entre losinconvenientesque presenta este escenario podemos citar el mantenimiento de los

problemas de interferencia del trnsito en el acceso al puerto; los problemas energticos, en lamedida que el consumo sigue en aumento y las soluciones suponen grandes inversiones ytiempo de desarrollo de los proyectos, permitiendo que las dificultades de abastecimiento seconviertan en un tema poltico. La reactivacin industrial sobre los antiguos establecimientospresenta conflictos con las zonas linderas residenciales; el suelo disponible es costoso yestrecho. Las nuevas inversiones tienden a concentrarse sobre la zona norte en proximidad dela ruta del MERCOSUR. La falta de acciones de mejoramiento en lo ambiental, permite elincremento de las reas crticas, donde se concentran contaminacin, riesgo de inundacin ypobreza extrema. Nuevos centros de disposicin final de residuos (relleno sanitario) deben serimpuestos a municipios cuya poblacin resiste la accin del CEAMSE. Este escenario alienta eluso del automvil y el modelo de expansin suburbana, lo que, a mediano plazo, plantea lanecesidad de expandir la red vial. La aparicin de nuevas centralidades sobre las autopistasmultiplica el nmero de viajes en automvil, generando problemas de desplazamiento a quienesno lo tienen. El transporte ferroviario slo atiende a los sectores populares y carece definanciamiento de obras de modernizacin, generando baja calidad de los servicios detransporte, que sumado al costo de los mismos, alienta la protesta social. El incremento de ladensidad de construccin en algunos barrios abre una nueva conflictualidad con los antiguosvecinos, que defienden sus ventajas y modos de vida en las reas de baja densidad. Surgeasimismo un conflicto en torno a la capacidad de soporte de la infraestructura existente. Lasempresas de servicios pblicos, que tienen dificultades para atender las reas actuales deprestacin de servicios, tienden a descomprometerse de la ampliacin del servicio a los sectoresen los que no pueden garantizar la cobrabilidad. El encarecimiento del suelo en la zona nortedificulta la localizacin de barrios de trabajadores, orientando esa bsqueda sobre reasdeterioradas del centro, la primera corona y la zona sur de la aglomeracin. La seguridad seconvierte en un atributo de las nuevas urbanizaciones y en un problema central de la agenda degobierno.

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Algunosrequisitosson necesarios para la concrecin del escenario. La renovacin de laconcesin a los actuales operadores del puerto; el progresivo incremento del gasto en energa;priorizar la prolongacin o ensanche de la red radial con grandes obras financiadas por peaje;tolerancia frente a la circulacin de un parque automotriz obsoleto; apertura de nuevas lneasde transporte pblico que garanticen el traslado a las nuevas centralidades y dentro de losnuevos circuitos de los que no tienen auto; revisin permanente de la normativa urbana, en lamedida que la actividad inmobiliaria presiona sobre las autoridades, apelando a la necesidad degenerar condiciones favorables al desarrollo de nuevas inversiones; subsidios cada vez mayorespara las empresas de servicios y mecanismos de recaudacin que sostengan los procesos deredistribucin necesarios para garantizar la operatividad de la ciudad y el acceso de la poblacina condiciones bsicas para el desarrollo de su vida por medio del Estado.Lasconsecuenciasprevistas para este escenario, son, entre otras: serios problemas de accesovehicular en el centro de la ciudad, con crecimiento de la congestin, el consumo decarburantes y la polucin; consolidacin de la cuenca del Riachuelo como un eje deconcentracin industrial y logstica con la localizacin de los Puertos Nuevo y de Avellaneda y la

apertura de la Avenida Costera; paulatino traslado de los sectores de mayor poder adquisitivohacia la zona norte y el desplazamiento de los sectores ms desfavorecidos hacia las zonas sury sudoeste; crecimiento del mercado informal, ampliando las reas comerciales sobre la vapblica en torno a las viejas estaciones de ferrocarril; expansin de la mancha urbanaconformando islas de urbanizacin dispersa en urbanizaciones cerradas, de baja densidad, quemultiplica los conflictos por el control del territorio entre diferentes sectores sociales, pero que ala vez, diluye la problemtica del espacio verde pblico que no logra alcanzar importancia en laagenda de gobierno; prdida de legitimidad de la normativa urbanstica, en la medida que semultiplican los proyectos aprobados por la va de excepcin; borde periurbano marcado por laexpectativa de valorizacin, y mientras tanto transformado en suelo apto para localizar los usossegregados por la ciudad como basurales, tosqueras, agricultura informal, industriacontaminante, etc.

Paradjicamente, las inversiones que se escamotean para el soporte productivo se canalizanhacia la expansin de las reas residenciales, que en el nuevo formato requieren mucho mssuelo y desarrollo de la estructura vial y de servicio. De modo que mientras las partesconsolidadas de la ciudad (Centro, primera corona) pierden valor y en algunos lugaresrecuperan inters para las localizaciones industriales y logsticas, sobre reas rurales o deurbanizacin precaria se abren nuevos frentes de urbanizacin. Los sectores populares siguenteniendo dificultades para acceder al suelo urbano dentro del circuito formal, de no mediar unapoltica de vivienda o los procesos de ocupacin/ regularizacin que han caracterizado a losasentamientos informales. Se profundiza el modelo de una sociedad dual, en la que existen dossectores que funcionan a diferentes velocidades. El sector ms dinmico se lanza a lavalorizacin del suelo urbano y el menos dinmico slo puede acceder a subproductosresiduales, a la ocupacin y apropiacin por la va de los hechos y/o a auto-produccin de supropio hbitat.En este contexto, frente a la exclusin de las grandes mayoras de los mecanismos formales deacceso a la ciudad, las polticas pblicas deben adquirir dimensiones poco probables. Laconflictualidad se expresa pblicamente incrementndose los niveles de movilizacin en torno aproblemas como seguridad, transporte, infraestructuras, energa, residuos, contaminacin,accidentes, trnsito, etc.En este marco, la poltica urbana enfrenta serios problemas. El desarrollo de patrones deurbanizacin contradictorios consolida la divisin entre dos sociedades que funcionan adiferentes velocidades, como ya fue dicho: una que se desarrolla dentro de los parmetros delmercado y otra que requiere apoyarse en la accin estatal para resolver su vida cotidiana.Resumiendo, el escenarioreciente se apoya en un contexto de restriccin en el que

determinadas cuestiones terminaban siendo toleradas por la sociedad, pero cuando se lo adaptaa un contexto de crecimiento, pone en crisis cuestiones de enorme sensibilidad social que ponenen duda su viabilidad.

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Los niveles de injusticia que implica no son aceptables, induciendo un paulatino crecimiento dela conflictualidad social que pone en crisis la gobernabilidad. Las consecuencias han quedadodemostradas durante la crisis del 2001, debindose destacar los niveles de movilizacin quealcanza la poblacin en torno al desarrollo de estas conflictualidades. Corresponde asimismodestacar la capacidad de los sectores movilizados para imponer nuevas condiciones polticas alcontexto. Sobre la base de esta experiencia se puede afirmar que este modelo no es viable, y apesar de la existencia de sectores que consideran que en el nuevo contexto se puede volver alos parmetros que signaron a la dcada del 90, no se lo puede tomar como base para eldesarrollo de la aglomeracin en el marco de un proyecto democrtico.

Escenario 2. PREVISI BLE


abajoEnerga Energa barata en base al gas Diversidad de fuentes y

ajuste de las pautas deconsumo

Estructura vial Ensanchar autopistas Construir vialidadesconcntricas

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Centralidad urbana Promover el desarrollo denuevas centralidades




Servicios sanitarios Mantener expansin de unanica red Redes autnomas y plantas detratamiento desvinculadas

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Crecimiento Expansin de un suburbio debaja densidad

Controlar la expansin y densificarel tejido urbano

Manejo de cuencas Organizar comits de cuenca con elmodelo Unirec.

Designar autoridades decuenca con el modelomatanza- riachuelo


reas verdes Es una temtica deresponsabilidad municipal


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m b i e n

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Borde periurbano Se ocupa el borde periurbanocomo un rea complementaria


Como fuera sealado, el segundo escenario (previsible) resulta de la aplicacin de lasopciones que suponenmenor incertidumbre. Puede considerarse, que como respuesta aproblemas que presenta la realidad, algunos dilemas se han ido resolviendo sobre la marcha.Son los dilemas relacionados con la inversin en energa y en la estructura vial; la asuncin decompromisos en la gestin de las cuencas y de cambios en los mtodos de tratamiento ydisposicin final de residuos.

Algunas de lasventajas que presenta este escenario ya fueron sealadas en el escenarioanterior. La modernizacin del puerto en su localizacin actual, el reaprovechamiento de lamatriz fabril existente y la revitalizacin de las antiguas barriadas industriales, permite ahorrosen la construccin de nuevas infraestructuras. El traslado de los excedentes del sectorproductivo al inmobiliario fuerza el desarrollo de nuevos productos y la necesidad de ampliar el

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mercado, implementando mecanismos que faciliten el acceso al suelo y a la vivienda desectores medios y bajos.Las nuevas decisiones contribuyen a mejorar la perspectiva del escenario anterior. La inversinen obras de generacin de electricidad atiende a la crisis energtica, lo que devuelvecompetitividad industrial a la regin. Nuevas inversiones promueven la transformacin de laestructura vial, pasando de un esquema radial a una red de vinculaciones radio-concntrica, quefavorece la accesibilidad vial a la periferia y redistribuye flujos de transporte de cargas y depersonas. Las nuevas autopistas concntricas favorecen la localizacin de nuevos parquesindustriales y a la vez promueven el crecimiento de nuevas urbanizaciones. La cuestinambiental pasa a ser un tema destacado en la agenda de prioridades. Se promueve elsaneamiento de las cuencas implementando nuevas figuras de gestin y acciones concretas demejoramiento. No se abren nuevos frentes de relleno sanitario y se reformulan los criterios detratamiento de residuos.Este escenario presenta tambininconvenientes. La inversin sigue concentrndose sobre lazona norte. La realizacin de trabajos de adaptacin del puerto no le da perspectiva de futuro;con problemas de espacio, el puerto presiona por crecer y distorsiona el comportamiento de lossectores aledaos. Se multiplican las interferencias entre el transito de automviles y camiones,tanto en los accesos a la ciudad como en el sector del puerto. La nueva matriz energtica norevisa el modelo de consumo ni considera la generacin de energas alternativas de menorimpacto ambiental. Las obras viales contribuyen a la redistribucin de los flujos de trnsito, peroa la vez estimula el uso del automvil individual, incrementando el consumo de energa y losniveles de contaminacin. La industria sigue priorizando su localizacin en el eje norte. La tramavial radio-concntrica habilita mayor superficie de suelo urbanizable que el escenario anterior;resuelve las relaciones externas pero no los conflictos de trnsito en el interior de la trama yfomenta la aparicin de nuevas centralidades sobre los cruces de autopistas, donde se trasladanactividades centrales del terciario superior. Los nuevos mtodos de tratamiento de residuosincrementan su complejidad y costos.

Para que este escenario se desarrolle deben quedar cubiertos algunosrequisitos. Suponegrandes inversiones en el sector energtico; que los trabajos de ensanche de la Ruta 6 seaceleren; que se concrete la concesin de la Autopista Parque Presidente Pern y se afecten lastierras para liberar la traza; que se estudie el ensanche y prolongacin de la Av. General Paz. Laimplementacin de nuevos criterios para la disposicin de residuos implica un incremento decostos, que debe ser absorbido por la incorporacin de otros agentes del proceso exigiendo unmayor compromiso de los usuarios y de los gobiernos locales. El tratamiento de cuencas debemejorar la participacin de los municipios.Como consecuencias, la matriz ambiental experimenta un importante mejoramiento. Sinembargo, los criterios de manejo que se implementen para la cuenca Matanza-Riachuelo nopueden impedir que el sector se perfile como industrial y logstico. Promueve y eventualmenteorganiza el crecimiento de la tercera corona y en el borde periurbano, que pasan a destacarsecomo las reas que experimentan mayores transformaciones. Se abren nuevas condicionespara el desarrollo industrial y se eliminan restricciones energticas que afectan la calidad devida de la poblacin. Permite el desarrollo de transportes colectivos sobre autopistas.Reorganiza centralidades comerciales, administrativas y residenciales. Promueve la localizacinde nuevos parques industriales. Permite precisar los lmites de la regin y del crecimiento delrea urbanizada. Puede concluirse que organiza la periferia pero tiene pocos efectos sobre laestructuracin interna del sistema urbano.En el contexto del escenarioprevisible, la poltica urbana deber hacer frente a una repentinaexpansin de las diferentes formas de urbanizacin cerrada sobre el borde periurbano y a lapresin de los sectores populares por acceder al suelo cerca de los lugares de trabajo. Deberenfrentar la expansin del parque automotor y la alteracin de los recorridos habituales,

debiendo reestructurar el sistema pblico de transporte. Se deber contener la expansin de lasislas de urbanizacin ligadas a las nuevas vialidades concntricas, Autopista Presidente Pern yRuta 6, buscando definir los lmites que compacten el crecimiento. Deber compensar la

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ausencia de oferta de suelo urbano para los sectores medios y bajos promoviendo polticaspblicas de acceso al suelo y la vivienda. Deber promover operaciones de densificacin yrecalificacin del tejido existente, fortaleciendo el sistema de centros apoyado sobre la red detransportes pblicos metropolitanos.Debe prestar especial atencin al desarrollo de la zona sur, promoviendo la localizacin deindustrias u otras fuentes de empleo. En este marco, la poltica de manejo de cuencas puedecontribuir al incremento de las reas verdes pblicas. Debe resolver la expansin de las redesde agua y cloaca en zonas con ms de 100 hab/ha. Deben producirse ajustes a la normativaurbanstica, garantizando las reglas de juego a las que deber atenerse el desarrollo del sector.El tratamiento del borde periurbano cobra valor estratgico, en la medida que los instrumentosnormativos pierden fuerza frente a la presin del mercado de suelo.Puede afirmarse que este modelo implica mejoras, pero resulta muy insuficiente, en la medidaque siguen predominando los patrones de urbanizacin de una sociedad escindida. En estemarco se verifican mejoras sobre la matriz ambiental y la infraestructura productiva, peroposterga el desarrollo social, que como se ha visto en el escenario anterior, es el que presentamayores problemas a la hora de ponderar la gobernabilidad de la aglomeracin.

Escenario 3. CONSOLIDACIN DE UNA NUEVA M ATRIZ PRODUCTIVADecisionesPuerto Invertir en el puerto existente Construir un nuevo puerto

aguas abajoEnerga Energa barata en base al gas Diversidad de fuentes y ajuste

de las pautas de consumoEstructura vial Ensanchar autopistas Construir vialidades

concntricas

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Centralidad urbana Promover el desarrollo de nuevascentralidades




Servicios sanitarios Mantener expansin de una nicared

Redes autnomas y plantas detratamiento desvinculadas

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Crecimiento Expansin de un suburbio de bajadensidad

Controlar la expansin y densificarel tejido urbano

Manejo de cuencas Organizar comits de cuenca con elmodelo Unirec

Designar autoridades decuenca con el modeloMatanza- Riachuelo


reas verdes Es una temtica de responsabilidadmunicipal

Organizar coordinacin del sistemade reas verdes

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Borde periurbano Se ocupa el borde periurbano comoun rea complementaria


Sobre la base del escenario anterior agrega el tratamiento de uno de los temas considerados dedifcil implementacin, o sea que se introducen cinco cambios. El tema duro en cuestin es laconstruccin de un puerto aguas abajo,en la zona sur de la aglomeracin. En este caso, laconstruccin de un nuevo puerto privilegia la reconfiguracin de la matriz productiva y dinamizael proceso de relocalizacin industrial.Esta decisin apunta a compensar el desarrollo de la zona norte (Zrate - Brazo Largo),redistribuyendo la localizacin de actividades logsticas y productivas. Si bien la construccin delpuerto y el traslado de la actividad es un proceso relativamente largo, la decisin tiene efectos

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inmediatos sobre la configuracin territorial, mejorando notablemente la contribucin de lasvialidades concntricas al desarrollo metropolitano. En trminos estratgicos, esta intervencines equivalente a la que a fines del siglo XIX estructur la conformacin del rea metropolitanaen torno al puerto y el ferrocarril.La construccin de un nuevo puerto aguas abajo reorganiza la matriz de soporte de laproduccin. En este escenario se privilegia el desarrollo econmico, optimizando lareorganizacin del espacio de la produccin. Tiene efectos sobre la distribucin del empleoaproximando nuevas actividades a los municipios de la segunda corona y mejora el sistema detransportes, en la medida que reorganiza los flujos de desplazamiento en las horas pico.La decisin de la construccin de un puerto aguas abajo tieneventajas notorias queconsolidan una nueva matriz productiva. Moderniza el sistema portuario y abre un nuevo polode actividad logstica y productiva en la zona sur, que devuelve competitividad a la regin,equilibrando el dinamismo que presenta la zona norte. Este nuevo polo en la zona sur inducemayor actividad sobre las autopistas concntricas, convirtindolas en ejes atractivos para lalocalizacin de nuevos parques industriales y logsticos. La redistribucin del trnsito decamiones favorece la accesibilidad vial desde la periferia. La aparicin de nuevosdesplazamientos hacia la periferia induce un mejoramiento de las condiciones de transporte enlas horas pico. El desplazamiento de la actividad portuaria resuelve los conflictos de conexin enel centro de la ciudad y la paulatina recuperacin de los espacios portuarios para usos urbanosfavorece la consolidacin del centro urbano. La desafectacin de antiguas industrias habilitasuelo disponible en el rea consolidada.Supone tambininconvenientesque deben ser estudiados. La localizacin del nuevo puertoen el extremo sur de la aglomeracin afecta el medioambiente actual de Berisso, multiplica ycongestiona el trnsito en los alrededores de La Plata. La relocalizacin industrial dejacascarones desafectados dentro del tejido urbano consolidado. La priorizacin de las obrasviales resta protagonismo al mejoramiento del sistema de transporte, persistiendo los problemasde movilidad dentro del tejido urbano.Para poder configurar una nueva matriz productiva deber cumplirse con ciertosrequisitos.Supone el desarrollo de un proyecto portuario; la definicin de un modelo de gestin queestablezca los trminos de la asociacin entre diferentes jurisdicciones para la operacin delnuevo puerto; la bsqueda de alternativas de financiamiento y la posibilidad de implementar unmecanismo de concesin de obra pblica como contribucin a su financiamiento. Suponegrandes inversiones en el sector energtico y la consolidacin de la estructura vial radio-concntrica. Debe incrementarse el ejercicio del control ambiental de los volcados industrialesen los nuevos parques industriales, revisando la participacin de los municipios en eltratamiento de cuencas.Comoconsecuenciasde este escenario se destacan las siguientes. Se estructura una matrizindustrial de ltima generacin. Se produce una transformacin de los parmetros delocalizacin industrial que acelera los procesos de recuperacin de las cuencas. La cuencaMatanza-Riachuelo debilita su perfil industrial y logstico, puede ser recuperada como uncorredor ambiental de gran importancia. Se abren nuevas condiciones para el desarrolloindustrial y se eliminan restricciones energticas que afectan la calidad de vida de la poblacin.El borde periurbano se presenta como un rea de gran dinamismo que promueve y organiza elcrecimiento de la tercera corona. Permite precisar los lmites de la regin y del crecimiento delrea urbanizada.La implementacin del escenario 3 implica una profunda transformacin de la organizacin delsistema logstico y productivo que re-equilibra el territorio y fortalece la competitividad de laregin. Abre un importante proceso de redistribucin de actividades del centro hacia la periferia,habilitando suelo disponible dentro del tejido urbano. Posterga, sin embargo, las decisionesestructurales que impactan dentro del tejido, lo que convierte a los nuevos anillos perifricos enreas de oportunidad. En este marco, la poltica urbana debe buscar intervenir sobre el tejidoconsolidado, sobre la base de la expansin de las redes y el mejoramiento del sistema de

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transportes. Debe asimismo intentar contener la proliferacin de islas de urbanizacin buscandoacotar la expansin de la mancha urbana promoviendo el crecimiento de un tejido mscompacto.

Las oportunidades de urbanizacin siguen dirigindose a sectores con alto poder adquisitivo,debiendo el Estado resolver la provisin de suelo urbanizado y vivienda para los sectorespopulares.La paulatina relocalizacin de gran parte de las actividades productivas y logsticas requiere laimplementacin de polticas de fortalecimiento de la matriz ambiental, priorizando larecuperacin del entorno de las cuencas con la creacin de corredores verdes, del borde costeroy del periurbano. En este contexto cobran gran importancia las operaciones de rehabilitacin ensectores de la trama consolidada.Escenario 4. DESARR OLLO SOCIAL


abajoEnerga Energa barata en base al gas Diversidad de fuentes y



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Crear autoridad detransporte e implementarboleto intermodalServicios sanitarios Mantener expansin de una nica

redRedes autnomas y plantasde tratamientodesvinculadas

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Designar autoridades decuenca con el modelomatanza- riachuelo




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En este escenario, a los cuatro dilemas del escenarioprevisible, se han agregado dosmedidas de fuerte contenido social como la revisin de los criterios deexpansin de lasredes de agua y saneamiento, a partir de la construccin de redes y plantas de tratamientodesvinculadas, y lareorganizacin del sistema de transporteen torno a una autoridadmetropolitana que implemente un boleto intermodal.El escenario 4 agrega a la inversin en energa y en vialidad, la implementacin de polticas demanejo de cuencas y la reformulacin de los criterios de disposicin de residuos, acciones deexpansin de la red sanitaria y cambios sustantivos en la organizacin del sistema de transporte

pblico. Si bien persiste la expansin de la mancha urbana, compensa el desarrollo de lasformas de suburbanizacin (sprawl ) vigentes en el mercado con acciones cuyo efecto inducemejoras en el tejido urbano consolidado.

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Lasventajaspropias de este escenario tienen un alto contenido social. La designacin de unaautoridad de transporte promueve un plan de mejoramiento ferroviario y de redistribucin delas lneas de colectivos, que sumada a la implementacin del boleto nico intermodalredistribuye el costo del transporte en beneficio de los sectores que, para ir al trabajo, usanms de un medio de transporte. Se producen cambios en los criterios de gestin de lasempresas de servicios, permitiendo a corto plazo, expandir las redes en reas con ms de 100hab/ha. Estos cambios en las posibilidades de acceso a las infraestructuras y a la movilidadpromueven el desarrollo de nuevas modalidades de urbanizacin, facilitando las posibilidades deacceso a suelo correctamente urbanizado para los sectores populares. La mejora del transportepblico promueve la revalorizacin de los centros tradicionales, dinamizando las actividadescomerciales y el incremento de la densidad. Las nuevas figuras de gestin y acciones concretasde mejoramiento promueven el saneamiento de las cuencas.Uno de losinconvenientesde este escenario es el alto costo de las inversiones y la necesidadde establecer mecanismos que permitan recuperar el financiamiento. La transformacin delsistema de transportes se implementa en forma gradual y a corto plazo da lugar a problemas de

funcionamiento. La mayor facilidad de los sectores de menores ingresos para acceder a losmedios de transporte incrementa sus niveles de movilidad, saturando la capacidad deltransporte pblico y agudizando los conflictos de trnsito en los cruces a nivel. Con relacin alas redes, su crecimiento habilita el incremento de la densidad de construccin abriendo, enalgunos barrios, una nueva conflictualidad con los antiguos vecinos que defienden sus modos devida y las ventajas de la vida cotidiana en las reas de baja densidad.Entre losrequisitoscabe destacar: la necesidad de designar una autoridad metropolitana detransporte que planifique, en forma integrada, la transformacin del sistema; la designacin deuna autoridad con la capacidad poltica necesaria para sostener los conflictos que genera latransicin; la implementacin del boleto intermodal; la separacin funcional y administrativaentre quien transporta y quien recauda. Estudiar la viabilidad de desarrollar un medio detransporte pblico sobre las autopistas. Con relacin a las redes, ser necesario introducir

cambios en las pautas operativas de las empresas de servicios, adecundolas para operar redesms pequeas y ms autnomas; encarar la construccin sistemtica plantas potabilizadoras,redes autnomas y plantas de tratamiento. Habr que evaluar si estas redes desvinculadasincrementan los riesgos de contaminacin de las cuencas y, por lo tanto, definir los mecanismospara garantizar el control ambiental de los volcados industriales y domiciliares.Las consecuenciasms notables de este escenario son las siguientes. La expansin de lasredes permite un importante mejoramiento de la problemtica ambiental. Los criterios demanejo de la cuenca Matanza-Riachuelo deben aceptar que el sector se perfile como industrial ylogstico. Se abren nuevas condiciones para el desarrollo industrial y se eliminan lasrestricciones energticas que afectan la calidad de vida de la poblacin. El dinamismo de lasinversiones en el borde periurbano se ve compensado por la reactivacin de las reas linderasde las estaciones de tren, contribuyendo a la estructuracin del sistema urbano, yeventualmente, al crecimiento organizado de la tercera corona. Si bien habilita el desarrollo denuevas centralidades comerciales, administrativas y residenciales, fortalece la estructura decentros vinculada con las estaciones. Permite la expansin, a corto plazo, de las redesautnomas de agua y saneamiento en las zonas que tienen ms de 100 hab/ha y tambin eldesarrollo de nuevas urbanizaciones y la localizacin de nuevos parques industriales. Permiteprecisar los lmites de la regin y del crecimiento del rea urbanizada.Este escenario (desarrollo social) implica mejoras profundas, en la medida que introducecambios sustantivos en las condiciones sanitarias y en las posibilidades de movilidad de sectoresms vulnerables de la poblacin. Agregando estas condiciones a las analizadas en el escenarioprevisible, la situacin del rea Metropolitana experimenta profundas mejoras.La designacin de una Autoridad Metropolitana de Transporte pone en el centro de la discusin

la formulacin de un plan integral de transformacin del sistema. Este plan debe tomar comoelemento estructural la transformacin del sistema ferroviario, que implica la electrificacin delos tramos estructurales (Belgrano norte y sur, San Martn, Roca, etc.), el soterramiento de

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algunos tramos del Sarmiento, San Martn y Roca, la reapertura de tramos desafectados y eldesarrollo de nuevas modalidades de transporte colectivo (autobuses sobre autopista, recorridosautnomos, carriles exclusivos, etc.). Incluye obras civiles (mejoramiento de centros deintercambio, cruces a nivel, etc.) y procesos de gestin (boleto nico intermodal) quereformulen la articulacin entre el sector pblico y el privado. Puede suponer una redistribucinde los costos del servicio, acotando la carga sobre los pasajeros e incrementando lacontribucin de los impuestos (predial o a los hidrocarburos) y peajes, estructurando un sistemade subsidios cruzados que redistribuya la renta del suelo resultante de la accesibilidad y premieel uso del transporte colectivo. Implica, asimismo, la reprogramacin de los recorridos. Elincremento de la movilidad tiene efectos notables en trminos del acceso al empleo, a laeducacin, la salud, la cultura y el entretenimiento, lo que significa un paso substancial en eldesarrollo humano de la poblacin.Puede medirse un impacto semejante en trminos del mejoramiento de las condicionessanitarias, en la medida que la transformacin de la cultura administrativa de las empresassanitarias habilita la ampliacin a corto plazo de las redes de agua y cloaca.

El abandono de las grandes obras civiles, como ros subterrneos, emisarios y gigantescasplantas de tratamiento, permite canalizar las inversiones sobre sistemas pequeos y, por lotanto, de menor costo y sofisticacin tecnolgica.Puede encararse, a corto plazo, un programa prioritario de construccin de redes en las zonasque superan los 100 hab/ha. Puede, asimismo, alentarse la apertura de nuevas urbanizacionesde iniciativa pblica o privada, provistas de redes autnomas y concebir estas redesconsiderando sus posibilidades de ampliacin expandiendo las redes sobre las barriadasaledaas. Contribuye a la consolidacin de barriadas que experimentan dcadas depostergacin. Contribuye al mejoramiento de las condiciones ambientales, regulando los nivelesde extraccin eliminando el problema de saturacin de las napas.De modo que en este escenario se equilibra la tendencia a la expansin inducida por el

desarrollo de nuevas vialidades, y promueve la consolidacin y estructuracin del tejido yaurbanizado. La poltica urbana debe acompaar, a travs de planes de sector, la rehabilitacindel tejido consolidado y la densificacin en el rea de influencia de las estaciones. Debe definirpresupuestos mnimos que acoten la expansin de la mancha urbana y definan pautas demanejo para el borde periurbano. La poltica de construccin de vivienda pblica debeacompaar la expansin de las infraestructuras contribuyendo al incremento de la densidadmedia del tejido urbanizado. Debe, asimismo, contribuir a la diversificacin de la oferta de lotesurbanos, estimulando la aparicin de nuevos productos inmobiliarios dirigidos a un sector msamplio del mercado. Entre las pautas de manejo de las cuencas, debe considerar el tratamientode reas crticas en las que coinciden problemas de inundacin, deterioro ambiental y pobrezaextrema como ocurre en la Caada del Gaete, Jos Len Surez y Villa Dominico.

Escenario 5. DESARR OLLO INTEGRADO

Temtica DilemasPuerto Invertir en el puerto existente Construir un nuevo puerto

aguas abajoEnerga Energa barata en base al gas Diversidad de fuentes y



P r o

d u c c

i n




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Crear autoridad detransporte e implementarboleto intermodal

Servicios sanitarios Mantener expansin de una nicared

Redes autnomas y plantasde tratamientodesvinculadas

C r e c i m

i e n

t o




Designar autoridades decuenca con el modeloMatanza- Riachuelo




A m

b i e n t e



En este escenario se considera la resolucin de los cuatro dilemas del segundo escenario y delos que presentan mayor capacidad detraccin. La resolucin de siete dimensionesfundamentales genera fuertes condiciones para la definicin de una poltica urbana que resuelvede manera correcta los 12 dilemas sealados por el diagnstico. El escenario 5 agrega laconstruccin de un nuevo puerto, acciones de expansin de lared sanitariay cambiossustantivos en laorganizacin del sistema de transportepblico a la inversin en energa,a la inversin en la matriz de soporte territorial y a los nuevos parmetros de gestin ambiental.Si bien induce la expansin del borde urbano, promoviendo una reorganizacin del espacio de laproduccin, las acciones sobre el sistema de transportes y la operatividad de las redesintroducen mejoras substanciales en el tejido urbano consolidado.

A lasventajas enumeradas en el escenario anterior debe sumarse la decisin de laconstruccin de un puerto nuevo aguas abajo. Esta decisin abre un nuevo polo de actividadlogstica y productiva en la zona sur, equilibrando el dinamismo que presenta la zona norte. Lamodernizacin del sistema portuario devuelve competitividad a la regin y sumado a esto lasolucin de la cuestin de la crisis energtica con la diversificacin de las de fuentes deaprovisionamiento de energa. La transformacin de la estructura vial radial en una red devinculaciones radio-concntricas redistribuye los flujos de transporte de cargas y de personas,favoreciendo la accesibilidad vial desde la periferia. El nuevo polo portuario induce mayoractividad sobre las autopistas concntricas, convirtindolas en ejes atractivos para la localizacinde nuevos parques industriales y logsticos. El sector industrial encuentra estmulos para encararuna relocalizacin de los establecimientos productivos y la implementacin de nuevastecnologas. El desplazamiento de la actividad portuaria resuelve los conflictos de conexin en elcentro de la ciudad, dejando espacios ociosos cuya paulatina recuperacin para usos urbanosfavorece la consolidacin del centro urbano; la desafectacin de antiguas industrias tambinhabilita suelo disponible en el rea consolidada.La designacin de una autoridad de transporte promueve un plan de mejoramiento ferroviario yde redistribucin de las lneas de colectivos que con la implementacin del boleto nicointermodal abarata el costo del transporte, incrementando los niveles de movilidad de lossectores populares. La aparicin de nuevos desplazamientos hacia la periferia induce unmejoramiento de las condiciones de transporte en las horas pico con flujo en los dos sentidos.

La mejora del transporte pblico promueve la revalorizacin de los centros tradicionales,dinamizando las actividades comerciales y alentando el incremento de la densidad de poblacin.

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Se producen cambios en los criterios de gestin de las empresas de servicios lo que permiteexpandir las redes en reas con ms de 100 hab/ha, promoviendo saneamiento de las cuencasmediante acciones concretas de mejoramiento.

Los cambios en la accesibilidad y las redes promueven el desarrollo de nuevas urbanizaciones,de tejido compacto dentro del rea de influencia de las estaciones.Si bien en este escenario se hacen presentes algunos de losinconvenientesidentificados enlos escenarios anteriores, tambin es cierto que otros desaparecen por la interaccin demedidas de diferente ndole. Por ejemplo la construccin del anillo vial fomenta la expansin dela mancha urbana, pero el mejoramiento del transporte pblico estimula el mejoramiento de lasreas consolidadas de la ciudad.Para analizar en profundidad los inconvenientes de este escenario pueden repasarse los citadosen los escenarios 3previsibley 4 desarrollo social,entendiendo que algunos se morigeran.Lo mismo ocurre con losrequisitos,pero en este caso se integran.Las consecuenciaspropias de este escenario son ms claras en el aspecto ambiental, cuyamatriz experimenta mayores niveles de solicitacin, pero a la vez, las autoridades de cuencacuentan con ms elementos para promover su mejoramiento. Se estructura una matrizindustrial de ltima generacin. La transformacin de los parmetros de localizacin industrialaceleran los procesos de recuperacin de las cuencas. La cuenca Matanza Riachuelo pierdeperfil exclusivo industrial y logstico y puede ser recuperada como un corredor ambiental degran importancia.Puede afirmarse que en este marco existen condiciones para reconfigurar las tres matrices quedefinen el desarrollo del rea Metropolitana: se reconfigura la matriz productiva (energa,vialidad, puerto) lo que induce la oportunidad de abrir un conjunto de nuevos parquesindustriales y logsticos. Reconstruye la matriz ambiental, clarificando el sistema de bordes ycorredores que, a travs de las cuencas, vincula el eje costero y el borde periurbano. En estecontexto es posible programar un sistema de parques urbanos metropolitanos.Por ltimo, en el marco de las nuevas condiciones, el problema del crecimiento deja de librarsesolamente en la periferia, permitiendo encarar polticas de contencin de la expansin yreorganizacin del espacio urbanizado. La reorganizacin de la estructura de transportes y laexpansin de nuevas redes autnomas de agua y saneamiento permiten atender los problemasde movilidad y de mejoramiento de la situacin sanitaria y ambiental de la mayor parte de lapoblacin.La poltica urbana puede organizarse en torno a la reconstruccin de las tres grandes matrices:La primera organiza el crecimiento del rea urbanizada sobre la base de la nueva matrizproductiva, asumiendo a la Autopista Parque (Presidente Pern) como espina que una nuevainfraestructura que redistribuye las actividades econmicas por todo el territorio. Esta vialidadtiene a la vez la propiedad de establecer una referencia para contener la expansin del reaurbanizada.La segunda estructura el territorio en torno a la movilidad. Fortalece el sistema de centros,apoyado sobre las principales lneas del ferrocarril, identificando los antiguos puntos detrasbordo y los nuevos puntos de intercambio entre los ejes del ferrocarril y el transportecolectivo. La organizacin de un sistema de transporte colectivo sobre las autopistas contribuyea la promocin de nuevas centralidades.La tercera reconstruye la matriz ambiental a partir de la afectacin de un sistema de parques,que conecta reas verdes de diferentes escalas, a travs de las cuencas, las vas y las grandesvialidades, vinculando ambientalmente el eje de la costa y el borde periurbano.Esta reestructuracin debe ser acompaada por acciones dirigidas a mejorar las condiciones de

urbanizacin en el interior del tejido consolidado. Identifica un conjunto de reas crticas(inundacin, residuos y pobreza extrema), en las que deben realizarse, de inmediato,intervenciones de manejo integral; promueve asimismo operaciones de mejoramiento de barrios

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(construccin de redes, pavimentos, equipamiento y mejoramiento de la situacin habitacional)y operaciones de densificacin, tendientes a la recuperacin de suelo vacante o rehabilitacinde suelo desafectado, incrementando los niveles de ocupacin del rea consolidada. Incluyetambin acciones de reorganizacin del espacio industrial inserto en el tejido urbano y derecuperacin de reas industriales desafectadas que pueden ser rehabilitadas para usosresidenciales. Por ltimo, la reconstruccin de la matriz ambiental puede ser fortalecida conintervenciones dentro de la trama residencial, fortaleciendo el desarrollo de la masa vegetal ypor lo tanto, su capacidad de armonizar la relacin entre el medio natural y el construido.

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7- Escenarios

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