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Seguridad Pública Brasil

Brasil Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos

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INDICE I. Revisión de antecedentes ................................................................................... 3

Nacional .......................................................................................................................... 3 Origen de la seguridad pública ........................................................................... 3 Seguridad pública durante los 90s....................................................................... 4 Descripción general del estado de la inseguridad ........................................ 6

Río de Janeiro .............................................................................................................. 11 Descripción general de situación de inseguridad ........................................ 11

II. La institucionalidad.............................................................................................21 Sistema de seguridad nacional .............................................................................. 21

Sistema policial ........................................................................................................ 21 Sistema político ........................................................................................................ 22 Concepción formal de Seguridad. ................................................................... 27 Sistema de Información ........................................................................................ 29 Institucionalidad a cargo de seguridad pública........................................... 31 Sistema Carcelario.................................................................................................. 33 Programas de rehabilitación ............................................................................... 41 Vínculos con Defensa ............................................................................................ 41 Capacidades civiles del organismo encargado de seguridad ............... 42 Niveles de coordinación del Estado ................................................................. 43 Programas de prevención del delito ................................................................ 44 Principales déficit institucionales ........................................................................ 46 Evaluaciones de políticas de seguridad .......................................................... 51 Regulación de la seguridad privada ................................................................ 51

Río de Janeiro .............................................................................................................. 53 Sistema de información......................................................................................... 55 Liderazgo civil ........................................................................................................... 55 Sistema penitenciario............................................................................................. 56 Vínculos con Defensa ............................................................................................ 58 Principales déficit institucionales ........................................................................ 58

III. Las policías ..........................................................................................................59 Departamento de Policía Federal (DPF).............................................................. 59

Tareas que realiza ................................................................................................... 61 Formación y Capacitación.................................................................................. 62

Policía Militar de Río de Janeiro (PMRJ) ............................................................... 63 Misión y funciones ................................................................................................... 63 Estructura y organización interna....................................................................... 64 Despliegue territorial............................................................................................... 66 ¿Cuáles son las fortalezas de la institución policial? .................................... 66 Requisitos para el ingreso ..................................................................................... 67 Capacitación........................................................................................................... 68

Departamento de Seguridad Pública 1


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¿Cuáles son los principales problemas que enfrenta?................................ 71 IV. Seguridad Privada.............................................................................................73

1. Antecedentes normativos ................................................................................... 73 Información del sector........................................................................................... 74 Situación de la industria de Seguridad Privada en Río de Janeiro.......... 77

2. Regulación................................................................................................................ 80 Actividades permitidas.......................................................................................... 80 Capacidad de porte de armas.......................................................................... 81 Mecanismos de regulación ................................................................................. 82 Capacitación de los guardias ............................................................................ 83 Mecanismos de coordinación con instituciones policiales........................ 85 Sanciones .................................................................................................................. 85 La policía y la seguridad privada....................................................................... 87 Importancia política y estratégica del sector ................................................ 87

Fuentes .....................................................................................................................89 Bibliográficas................................................................................................................. 89 Internet ........................................................................................................................... 90

Anexo........................................................................................................................91


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Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la posición oficial de la OEA o de sus países miembros.

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I. Revisión de antecedentes

Nacional

Origen de la seguridad pública

La seguridad nacional comienza a ser un tema político relevante durante la década de 1930, período de la dictadura de Getulio Vargas y consolidación del Estado Novo. En su origen, todos los temas de seguridad interior eran examinados y manejados por el Consejo Superior de Seguridad Nacional, encabezado por el presidente y compuesto de ministros y jefes del Estado Mayor Conjunto del Ejército y la Marina. Durante esta década también se dictó la Ley de Seguridad Nacional (1935) y se creó el Tribunal de Seguridad Nacional (1936). Obviamente que existía la criminalidad y la violencia previo a esto en Brasil: dan cuenta de ello indicios desde la creación de la Guardia Nacional en 1831 y el dictado del Código Penal en 1890 hasta las represiones de movimientos autonomistas como el de Canudos a fines del siglo XIX1.

La entrada de este tema en la agenda pública tiene que ver con varias particularidades de esta época. En primer lugar, la nueva configuración estatal, que implica una mayor intervención en todos los asuntos que se consideraran de interés público. Segundo, revela el sesgo militarista que predominaba durante el gobierno de Vargas y que hubo de tener tanta ingerencia en posteriores definiciones de la seguridad interior por parte del Estado brasileño. Tercero, tiene que ver con el clima de ideas predominante en ese momento. No sólo los golpes de Estado y gobiernos militares eran moneda corriente en la región y en el Mundo –es la época del apogeo del nacional-socialismo en Alemania y el fascismo en Italia2- sino que, también en parte por motivos de origen internacional, la amenaza de seguridad interna más relevante desde el punto de vista del gobierno pasaba por grupos ideológicamente radicalizados, sobre todo de izquierda3. La preocupación fundamental era respecto a su potencial para causar una revuelta que derivara en un golpe de Estado, así como la violencia que se generaba por su choque contra otras fuerzas facciosas. La seguridad interna en Brasil conservó este sesgo autoritario y militarista mediante la aplicación de la Doctrina de Seguridad Nacional, prototípica

1 Fausto, Boris. História do Brasil. Sao Paulo, Brasil: Editora da Universidade de Sao Paulo. 2004. P.564-570. 2 En Brasil, el movimiento fascista más importante fue la AIB (Acción Integralista Brasileña). 3 En 1935, los comunistas y otros simpatizantes de izquierda formaron la Alianza Nacional Libertadora (ANL). Fausto, Boris. A Concise History of Brazil. New York, USA: Cambridge University Press. 1999.



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de la Guerra Fría, durante gran parte de la última dictadura militar (1964-85).

Seguridad pública durante los 90s

Como en el resto del Cono Sur, luego de haberse concretado el proceso de democratización durante la década del ochenta y habiendo eliminado varias hipótesis de conflicto con sus vecinos regionales, en Brasil el problema de seguridad pasó de tener una vinculación estrecha con lo político-ideológico a estar más relacionada a cuestiones socio-económicas.

Está claro que Brasil ha presenciado un agravamiento considerable de su situación de seguridad pública desde hace al menos dos décadas. Esto sin duda ha ido de la mano del deterioro de su situación social, sobre todo en términos de la desigualdad en la distribución de la riqueza. Desgraciadamente, esto no ha sido acompañado por la determinación o capacidad de la política por instrumentar cambios consistentes y efectivos para lidiar con la situación. Es cierto que hay varios condicionantes del diseño institucional del sistema político que obstaculizan esta situación. Un análisis sucinto de los noventa revela que los esfuerzos de cambio en este período “casi siempre han estado circunscriptos al ámbito local y que han sido muchos más lentos de lo necesario para que penetrasen, de hecho, en lo cotidiano de las actividades del sector y de su interfase con la población”4. Incluso, según estos autores, se han preservado instituciones que tienen su origen en el período de gobierno militar (1964-1985). Por ejemplo, en este período fueron redactadas e implementadas dos leyes de seguridad nacional: el decreto ley 314 de 1967 y la ley 7.170 de 1983; el contenido de ésta última subsiste en práctica hasta el día de hoy. Varios autores destacan la definición ambigua y desactualizada del concepto de “seguridad” presente en la Constitución redactada en 19885.

Por otra parte, la seguridad pública tomó relevancia como problema fundamental según la percepción de la opinión pública –y, por consiguiente, necesariamente para la clase política- recién durante los primeros años de la década del noventa. Entre otras razones, esto se debe a que durante la última parte de la década anterior y los primeros años de ésta prevalecieron los problemas ligados a la consolidación del nuevo orden político democrático y la estabilización de la economía, sobre todo

4 Muniz, Jacqueline y José Marcelo Zacchi. “Avancos, frustracoes e desafios para uma política progressista, democrática e efectiva de seguranca pública no Brasil”. En Escobar, Santiago et al. Seguridad Ciudadana: concepciones y políticas. Caracas, Venezuela: Editorial Nueva Sociedad. 2005. 5 Melo, Jorge. Institucionalidade da seguranca pública no Brasil. Mimeo. 2007.



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en lo referido al brote inflacionario que tuvo durante el gobierno de Sarney (Muniz y Zacchi 2005: 94).

Tanto la percepción generalizada de un incremento de la violencia y la inseguridad como también el impacto de casos puntuales, como el asesinato de la actriz Daniela Pérez; la primera vez que el Ejército tuvo que salir a restaurar el orden en las calles de Río de Janeiro en 1992 y la masacre de los presos del penal de Carandirú el mismo año le otorgaron a la temática una sensación de gravedad e inmediatez sin demasiados precedentes y que no ha disminuido demasiado desde entonces.

Entre las políticas públicas más resonantes que fueron implementadas a partir de este momento podemos mencionar las siguientes6:

En 1997 se crea la Secretaría Nacional de Seguridad Pública, que pasa a integrar el Ministerio de Justicia.

En 2000 se lanza el Plan Nacional de Seguridad y se crea el Fondo Nacional de Seguridad como mecanismo de financiamiento para su ejecución.

Ese mismo año se inaugura el Programa de Integración y Acompañamiento de Acciones de Prevención y Violencia en Áreas de Riesgo (Piaps).

En 2003 se agrega el Sistema Nacional de Estadísticas Criminales al Sistema de Información de Seguridad Pública creado en 1997.

Surgen y se incorporan a una red de tratamiento de la problemática organizaciones de la sociedad civil –universidades, organizaciones no gubernamentales- que realizan investigaciones, encuestas y formulan propuestas de políticas públicas.

Nuevos temas han ingresado a la agenda de seguridad pública: violencia de género, contra niños y adolescentes, intolerancia étnico-racial, etc.

Estos últimos dos puntos hablan, además de la relativamente reciente trascendencia que se la ha dado a la temática de seguridad, de una nueva forma del Gobierno de abordarla. Esto se intuye a partir de, primero, la incorporación de insumos para diagnóstico situacional y formulación de políticas a partir de organizaciones de la sociedad civil, otorgándole –al menos a grupos formados dentro de la misma- una mayor ingerencia en materia de seguridad. Por otra parte, también se ha ampliado la concepción de este tema a incluir otras temáticas más allá de los

6 Muniz, Jacqueline y José Marcelo Zacchi. Op.cit. P.121.



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conflictos más evidentes, teniendo presente que frecuentemente actúan como factores causales o agravantes de aquéllos.

Durante los años noventa surgieron, además, varios proyectos que intentaban modificar a las organizaciones policiales, llevándolas al modelo de policías comunitarias. En Río de Janeiro, un proyecto de esta índole comenzó en 1995, con el auxilio de la Fundación Viva Río pero no tuvo continuidad: “[…] funcionó por apenas un año y siete meses. No sobrevivió al nuevo gobierno del estado, que lo desmovilizó aduciendo que se trataba de una vigilancia policial para las elites y que los efectivos involucrados serían más útiles realizando operaciones en las favelas” 7 . Equivalentes intentos de reforma fueron llevados a cabo en trece estados8.

Además, como hemos de señalar posteriormente, son más nuevas aún las iniciativas por parte del gobierno que toman en cuenta como actores relevantes para la provisión de seguridad pública a los municipios.

Descripción general del estado de la inseguridad

A continuación presentaremos un breve análisis de la situación de inseguridad en Brasil, a nivel nacional y concentrándonos en Río de Janeiro a nivel provincial, donde es factible conseguir más información actualizada y desagregada. Un reciente estudio de victimización realizado por el Ministerio de Justicia ha revelado distintas conclusiones tentativas. Primero, un descenso importante de la tasa de homicidios dolosos, atribuido por sobre todas las cosas a la campaña de desarme de la población en vigencia desde 2003. Segundo, el traslado de la dinámica de violencia en Brasil desde los grandes centros urbanos a los municipios, donde es menor la presencia estatal. Según este informe, 544 de los municipios de Brasil, un diez por ciento del total, concentran 44% de la población y 73% de los homicidios dolosos del país.

Es por ello que varias de las propuestas de seguridad elaboradas en los últimos años han aspirado a encontrar iniciativas para lidiar con esta problemática a nivel local (ver “coordinación con gobierno local”). A partir del Estudio de Violencia de los Municipios Brasileños, realizados por los Ministerios Nacionales de Justicia y Salud, en colaboración con el Instituto

7 Fuente: Boletín Policía y Sociedad Democrática, 1998, N°1, citado en Kahn, Tulio. “Policía Comunitaria: evaluando la experiencia de Sao Paulo”. En Frühling, Hugo y Azun Candina (editores). Participación Ciudadana y Reformas a la Policía en América del Sur. Chile: Centro de Estudios para el Desarrollo (CED). 2004. 8 Espírito Santo, Pará, Paraná, Sergipe, Río Grande do Norte, Río Grande do Sul, Distrito Federal, Ceará, Pernambuco, Paraíba, Minas Gerais, Santa Catarina y Bahía. Kahn, Tulio. Op.cit. P.189.



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Sangari, podemos extraer información agregada de indicadores de criminalidad para Brasil, al menos hasta el año 2006.

El gráfico siguiente muestra la cantidad de homicidios dolosos registrados en los últimos diez años (1996-2006). Se percibe un incremento notable y constante hasta el año 2003, donde el número de homicidios supera los 50 mil casos pero luego ha descendido durante los tres años siguientes hasta ubicarse alrededor de los 46 mil en 2006.

Gráfico 1.1. Número de homicidios en Brasil, 1996-2006.

Fuente: Waiselfisz, Julio J. (2008. 13).

Como podría ser intuido, alrededor de tres cuartos de los homicidios que ocurren en Brasil son causados por la acción de armas de fuego (ver cuadro 1.1). Igualmente, esta proporción ha estado descendiendo en los últimos dos años, lo cual podría ser atribuido al Plan de Desarme de la Población Civil instrumentado a partir de 2003. El segundo medio más frecuentemente empleado como arma homicida son consistentemente los objetos cortantes o penetrantes.



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Tabla 1.1. Proporción de los medios utilizados en los homicidios. Brasil: 2000-2006.

Fuente: Waiselfisz, Julio J. (2008: 14).

Pese a la evidente mejora en términos de la extensión y magnitud de la violencia en Brasil, esto no implica en absoluto que sea un tema que no despierte preocupación tanto en la sociedad como en las autoridades gubernamentales. Un informe de Human Rights Watch, publicado a principios de este año, revelaba que 50 mil personas mueren por año a causa de la violencia criminal9, lo cual indicaría un incremento respecto de lo registrado en los últimos años.

La evolución de la tasa de muertos por accidentes de transporte ha tenido un comportamiento irregular en los diez años anteriores a 2006: se evidencia una importante suba durante la primera mitad de los noventa, luego un descenso continuo y abrupto llegando al 2000 y finalmente un ascenso menos pronunciado, a la vez que interrumpido, durante los seis años siguientes. Más relevante aún es que la tasa de accidentes de transporte de 2006 es inferior a la de 1994 (19,4 contra 18,6, lo cual representa una disminución del 4,3%). Esto se debe a que, pese a que el número absoluto de muertes ha aumentado, no ha superado al crecimiento poblacional durante el mismo período.

9 “Violencia mata 50 mil ao ano no Brasil, aponta organizaçao”. O Globo, 31 de enero de 2008. http://oglobo.globo.com/pais/mat/2008/01/31/violencia_mata_50_mil_ao_ano_no_brasil_aponta_organizacao-368926788.asp


http://oglobo.globo.com/pais/mat/2008/01/31/violencia_mata_50_mil_ao_ano_no_brasil_aponta_organizacao-368926788.asp

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Gráfico 1.2. Evolución de tasas de muertes (por 100 mil habitantes) por accidentes de transporte sobre población total.


Debe aclararse que esta figura incluye las muertes provocadas por los accidentes de todo tipo de medio de transporte, por lo que un episodio aislado –como un accidente de aviación- puede elevar el número de un año abruptamente sin ser indicativo de un recrudecimiento de este problema (más allá de la gravedad que esta ocurrencia conlleva).

A continuación vemos la participación de los distintos tipos de accidentes de transporte para un intervalo más acotado del mismo período (2002-2006). Alrededor de un ochenta y cinco por ciento los mismos involucran autos o camiones, motocicletas y peatones, o sea, los accidentes de tránsito más cotidianos, comunes y hasta uno podría decir, evitables. La participación de este último rubro, siempre el más alto entre todas las categorías, ha decrecido en los años abarcados por este cuadro (de 43,4% en 2002 a 34,9% en 2006). Por cierto que este problema continúa siendo gravitante en lo que se refiere a la seguridad pública en Brasil ya que, durante el verano de 2007, la Policía de Tránsito registró más de 1.400 muertos por accidentes de tránsito 10 y alrededor de 5.800 heridos, marcando un incremento del 14,4% respecto del año anterior11.

10 O Globo, 5 de marzo de 2007. 11 “Aumenta o numero de acidentes de trânsito no país em janeiro”. O Globo, 31 de enero de 2007.



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Tabla 1.2. Proporción de los diversos tipos de accidentes de transporte en Brasil. 2002-2006.


El dato menos actualizado en lo que respecta a la seguridad pública es la tasa de suicidios por cada 100 mil habitantes. Este indicador es divulgado por el Ministerio de Salud de la Nación y no ha sido modificado desde su medición original de 2004, donde proyectaba una tasa de suicidios de 4,4 por cada cien mil habitantes.



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Río de Janeiro

A continuación mostraremos el panorama de la situación de inseguridad reciente en Río de Janeiro, el Estado (o provincia) que tomaremos como caso de estudio a lo largo de este trabajo para analizar con más precisión ciertas cuestiones de seguridad pública y privada.

En Río de Janeiro, el problema de seguridad pública más grave y evidente, que se ha consolidado durante las últimas dos décadas, está relacionado con la violencia que surge a partir del tráfico de drogas; o sea, lo que se conoce como “narcoterrorismo”. El Coronel de la Policía Militar del Estado de Río de Janeiro, Milton Corrêa da Costa, ha definido la situación como una guerra sangrienta y abierta, ya que los ejércitos de las bandas de narcotraficantes, refugiados en los morros y favelas, cuentan con armas de fuego de igual potencia a las empleadas por las fuerzas de seguridad y los cuerpos militares (en muchos casos, robadas de los mismos). A su vez, varios de los “soldados” que integran las filas de estas organizaciones delictivas –dejando de lado los niños y adolescentes que están más expuestos a las matanzas cotidianas- son “reservistas de las Fuerzas Armadas, algunos eximios tiradores, con cursos de manejo de armas de guerra y tácticas de guerrilla”12. Según los datos que revela este Coronel, extraídos de estudios de expertos en seguridad, estos grupos tienen responsabilidad por el 70% de los homicidios anuales que se registran en el Estado fluminense. De todos modos, dejaremos de lado los aspectos más intrincados de este conflicto y describiremos la situación general de inseguridad en la Unidad Federal Brasileña.

Descripción general de situación de inseguridad

El mapa 1.1 nos da un indicio de la distribución de violencia en el Estado, ya que presenta una muestra geográfica de las tasas de homicidios por 100 mil habitantes en el mismo. La mayor concentración de los mismos radica en el sur del Estado, o sea, en las regiones metropolitanas 1 y 2 y en el Bajo Litoraleño. El informe de donde ha sido extraído este mapa revela la concentración de la violencia que padece este Estado, ya que el 10% de los municipios con las mayores tasas de homicidios cada 100 mil habitantes constituyen el 96% del total de los asesinatos ocurridos en esta Unidad Federal.

12 Fuente: Reporter de Crime de Jorge Antonio Barros. O Globo Online. http://oglobo.globo.com/rio/ancelmo/reporterdecrime/post.asp?cod_Post=86856&a=151


http://oglobo.globo.com/rio/ancelmo/reporterdecrime/post.asp?cod_Post=86856&a=151


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Mapa 1.1. Distribución geográfica de los homicidios en Río de Janeiro.


La tabla 1.3 presenta una comparación del registro de criminalidad según el tipo de delito en el Estado de Río de Janeiro entre 2006 y 2007. A su vez, este cuadro muestra datos referido a la actividad policial de enfrentamiento contra el delito, a partir de indicadores tales como la cantidad de armas y drogas capturadas, el número de vehículos recuperados o la cantidad de individuos que fueron encarcelados en este período.



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Tabla 1.3. Registro y evolución mensual y anual de actos de criminalidad en el Estado de Río de Janeiro. 2006-2007.

Fuente: Boletín Mensual por AISP del Instituto de Seguridad Pública de Río de Janeiro.

La siguiente tabla nos permitirá vislumbrar el comportamiento en los últimos dos años de algunos de los indicadores más visibles de inseguridad pública.



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Tabla 1.4. Evolución interanual de delitos más graves en el Estado de Río de Janeiro. 2006-2007. Concepto Enero-

Diciembre ’06 (1)

Enero-Diciembre ‘07(2)

Diferencia absoluta y porcentual entre 2006 y 2007

Homicidio doloso 6.323 5.451 -872 (-13.79%) Lesiones corporales dolosas

73.506 63.667 -9.839 (-13.39%)

Homicidio culposo de tránsito

2.667 2.547 -120 (-4.5%)

Policías muertos en servicio

29 32 3 (10.3%)

Total de robos 124.704 123.264 -144 (-1.15%) Detención de menores

1.890 1.819 -71 (-3.76%)

Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Mensual del Instituto de Seguridad Pública del Estado de Río de Janeiro.

Podemos observar que ha habido, en general, una disminución en el volumen de la actividad criminal, especialmente visible en las categorías de homicidios dolosos y lesiones corporales dolosas. En menor medida se visualiza este decrecimiento en la cantidad de homicidios culposos, provocados a raíz de accidentes de tránsito, y en el total de robos. El único indicador que demuestra un aumento es el número de policías muertos en servicios, lo cual no necesariamente es atribuible a un deterioro de la situación de seguridad en general ya que, dado el número –relativamente- bajo de casos que han trascendido, no es improbable que la diferencia se explique por un enfrentamiento particular con bandas de criminales donde murieron más policías.

Tomando otros indicadores no incluidos en esta tabla, aunque sí presentes en la versión original, podemos apreciar que hubo una baja en la cantidad de encarcelamientos, como de la captura de drogas y armas por parte de la policía. De todos modos, no se puede especificar aquí si se trata de una disminución de la presencia de estos componentes de la inseguridad en la sociedad o bien de una mayor ineficiencia por parte de la policía para hacer frente a ellos, lo cual podría ser explicado por un razonamiento totalmente opuestos –o sea, un aumento, por ejemplo, del volumen de droga y armas en circulación.

El siguiente cuadro nos muestra la evolución de los homicidios dolosos en el Estado de Río de Janeiro desde 1991. Podemos observar a partir de ello que el peor momento en cuanto a este indicador se da en los años 1994-1995, cuando el total de homicidios asciende a más de 8.400 casos y la



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tasa es de más de 63 por 100 mil habitantes. Desde entonces se ha registrado un importante descenso, llegando a un promedio de alrededor de 6.400 casos por año. La tasa de 39,5 por 100 mil de 2006 constituye el punto más bajo de esta serie histórica.

Tabla 1.5. Evolución de homicidios dolosos en el Estado de Río de Janeiro. 1991-2006.

Fuente: Relato Sintético de Criminalidad Constatada. Instituto de Seguridad Pública. Secretaría de Seguridad. Gobierno de Río de Janeiro. Por el contrario, ha habido un incremento notable de los crímenes intencionales violentos contra la persona y la propiedad. Según los Estudios del Centro de Seguridad y Ciudadanía, el número absoluto de estos siniestros ha crecido casi sin interrupciones desde al menos 1996: mientras que en ese año la policía registró 62.439 víctimas de crímenes violentos e intencionales (aunque no fatales) contra la persona, en 2006 ese registro fue de 142.528 casos13 . Más de la mitad de los mismos pertenecen a denuncias por lesiones corporales dolosas (73.506), que también se han prácticamente duplicado desde 1991 (39.513). La tasa de crecimiento más rápido en este caso se dio entre los años 1997 y 1999, cuando hubo un salto de alrededor de 20.000 registros más de un año al otro. Otros delitos incluidos dentro de este agrupamiento son las amenazas (también

13 Fue aún más alto el año anterior, con 147.621 incidentes registrados.



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crecieron de forma notoria), la tentativa de homicidio, el estupro y el atentado violento al pudor.

Tabla 1.6. Registro de principales crímenes violentos no letales contra la persona en el Estado de Río de Janeiro 1991-2006.

Año Lesión corporal dolosa

Tentativa de homicidio

Amenaza Total

1991 39.513 2.250 7.833 50.724 1992 38.489 1.910 11.112 52.680 1993 37.633 1.741 11.804 52.392 1994 35.697 1.766 11.490 50.498 1995 38.469 1.944 14.955 57.039 1996 41.180 2.018 17.499 62.439 1997 44.273 2.355 21.862 70.527 1998 55.794 2.447 31.048 91.594 1999 65.238 2.518 38.338 109.090 2000 66.779 2.641 49.216 119.931 2001 69.700 3.186 58.123 134.142 2002 73.351 4.012 ND ND 2003 75.923 4.124 ND ND 2004 74.580 3.648 ND ND 2005 75.229 3.906 64.921 147.621 2006 73.506 4.022 61.800 142.528

Fuente: Elaboración propia en base a Centro de Estudios de Seguridad y Ciudadanía.

En cuanto a los crímenes violentos, intencionales mas no letales contra la propiedad, incluyendo robos de vehículos, el total de denuncias registradas se ha duplicado desde 1998: de alrededor de 62 mil a 124 casos. De todos modos, el robo de autos presenta un patrón de de crecimiento no tan drástico y se ha estabilizado alrededor de los 34 mil casos por año desde 2002. Por otra parte, el hurto de vehículos tuvo su punto más alto en 1992 (27.619 casos) y, más allá de un ligero ascenso en los últimos años, se ha mantenido estable desde entonces.



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Tabla 1.7. Registro de crímenes violentos no letales contra el patrimonio en el Estado de Río de Janeiro 1991-2006. Año Robos de auto Robos totales Total 1991 16.452 42.784 43.106 1992 24.502 52.172 52.488 1993 23.125 48.949 49.189 1994 25.993 53.958 54.195 1995 22.373 49.275 49.592 1996 17.513 46.527 46.847 1997 18.751 55.491 55.889 1998 20.173 62.368 62.705 1999 27.570 76.521 76.892 2000 27.728 83.243 ND 2001 28.099 97.973 ND 2002 34.432 114.720 ND 2003 33.531 118.998 119.750 2004 32.628 111.206 112.405 2005 33.512 114.259 116.599 2006 34.941 124.704 126.644

Fuente: Elaboración propia en base a Centro de Estudios de Seguridad y Ciudadanía.

Donde se manifiesta un recrudecimiento de la situación de inseguridad –que seguramente habrá de elevar el temor entre los ciudadanos- es en el número de civiles muertos por la policía. El cuadro inferior demuestra que la cantidad de estos casos para el Estado de Río de Janeiro creció un 300% entre 1997 y 2003. Luego descendió ligeramente pero aún son números alarmantes teniendo en cuenta el punto de partida de 300. Aclaramos que la línea punteada corresponde al Estado de Río de Janeiro y la línea continua a la tasa de crecimiento de este indicador.



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Gráfico 1.3. Evolución de número de civiles muertos por la policía en el Estado de Río de Janeiro, 1997-2006. Fuente: Centro de Estudios de Seguridad y Ciudadanía.

9831098 1063

1195

592

427289

397

300

900

y = 230,3e0,2x

R 2 = 0 ,9

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

El siguiente gráfico ubica la situación de Río de Janeiro en contexto respecto a los demás estado en cuanto a la tasa de encarcelación de la población. La tasa por cien mil habitantes de Río es de 183, lo cual lo ubica 11º entre los 27 estados de la Unión y el distrito federal; en otras palabras, se encuentra bastante por debajo del punto máximo (488), correspondiente al Estado de aunque lejos del mínimo (61). Gráfico 1.4. Tasa de encarcelamiento (presos por cien mil habitantes) en el sistema penitenciario federal y en las delegaciones policiales (2006).

488480352336309 264262 259217 212211186 183179173162154143141 135111 97 92 90 70 61

260 215

0

200

400

600

AP SP DF RO PR BR PB RJ GO RN PA SE BA AL

Fuente: Centro de Estudios de Seguridad y Ciudadanía.

La policía –especialmente la militar- tampoco está inmune de la situación de inseguridad y esto se percibe en cuántos han muertos tanto en cumplimiento de sus funciones como fuera de servicio. La siguiente tabla



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constata que la abrumadora mayoría de los que son abatidos han caído fuera de su actividad laboral. De todos modos, cabe destacar que el crecimiento notable de víctimas policiales que se dio entre 2001 y 2004 parece haberse revertido en los últimos años a sus niveles anteriores.

Gráfico 1.5. Policías Militares muertos durante y fuera de servicio (na folga)

2043 50

24 27

118104

119133

111 111 117

3324

0255075

100125150

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Em serviço Na folga


Indudablemente, uno de los problemas más acuciantes de la seguridad pública en Río de Janeiro está ligado a la existencia de bandas de narcotráfico, que obviamente poseen amplios stocks de armas de fuego y participan en cotidianos cruces violentos entre ellos y contra la policía. Estos enfrentamientos acarrean, por supuesto, un gran número de víctimas civiles producto de balas perdidas. En el año 2007 (solamente desde enero a septiembre) se registraron 16 víctimas fatales y 218 no fatales de este fenómeno14; la cifra para el total del año anterior había sido de 19 víctimas fatales y 205 no fatales.

El siguiente cuadro muestra la evolución de armas secuestradas por la Policía Militar de Río y el registro de captura de drogas. De la línea ascendente del gráfico pueden extraerse dos interpretaciones que deben ir ligadas, aunque no podamos discernir la proporción de relevancia de cada una de ellas. La primera es que, por un lado, la policía está capturando más armas y drogas con el paso del tiempo, lo cual puede pensarse como una mayor eficiencia en sus funciones. Por el otro lado, esto puede ser solamente el producto de que efectivamente hay más armas y drogas circulando en las calles de Río de Janeiro y que no ha

14 Fuente: Miranda, Ana Paula Mendes de; Oliveira, João Batista Porto de & Silva, Leonardo de Carvalho (org.) Bala Perdida. Rio de Janeiro: ISP, 2007. www.isp.rj.gov.br.



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aumentado el porcentaje de ellas que son secuestradas por la policía. Tampoco se conoce cuál es el destino final de la droga y armas secuestradas –sobre todo de las segundas- con lo cual no se descarta el hecho de que caigan nuevamente en manos de las organizaciones criminales.

Gráfico 1.6. Número de armas capturadas y registros de captura de drogas. Estado de Río de Janeiro, 1991-2006.

02.0004.0006.0008.000

10.00012.00014.00016.000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Armas Drogas




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II. La institucionalidad

Sistema de seguridad nacional

Sistema policial

Siendo una república federal, Brasil cuenta con diferentes tipos de cuerpos policiales, habilitados para actuar en uno o más de los diversos niveles de gobierno, según cuál sea el asunto criminal en cuestión. El siguiente cuadro enumera las fuerzas policiales existentes en Brasil y resume sus principales funciones. Todas estas atribuciones están definidas en el artículo 144 de la Constitución Nacional de Brasil tal como ha quedado después de la reforma de 1988.

Tabla 2.1. Distribución de funciones de fuerzas policiales federales, estaduales y municipales.

Fuerza de Seguridad Funciones

Policía Federal I. Averiguar infracciones penales contra el orden público y social o en detrimento de bienes, servicios e intereses de la Unión o de sus organismos autónomos y empresas públicas, así como otras infracciones cuya práctica tenga repercusión interestatal o internacional y exija una represión unitaria, según disponga la ley;

II. Prevenir y reprimir el tráfico ilícito de estupefacientes y drogas afines, el contrabando y a la entrada ilegal de mercancías, sin perjuicio de la actuación de la Hacienda y de otros órganos públicos en las respectivas áreas de su competencia.

III. Ejercer las funciones d policía marítima, de área y de fronteras.

IV. Ejercer, con exclusividad, las funciones de policía judicial de la Unión.

Policía de Tránsito (Rodoviaria)

Órgano permanente, estructurado como una carrera, encargado del patrullaje ostensible de las carreteras federales.

Policía Ferroviaria Federal

Órgano permanente, estructurado como una carrera, está destinado, en la forma de la ley, al patrullaje ostensible de las ferrovías federales.

Policías civiles (estaduales)

Dirigidos por delegados de policía de carrera, incumbe, reservada la competencia de la Unión, las funciones de policía judicial y la averiguación de las infracciones penales, excepto las militares.

Policías Militares (y cuerpo de bomberos) (Estaduales)

La actividad de policía ostensible y la garantía del orden público; de los cuerpos de bomberos, además de las atribuciones definidas en la ley, es competencia la ejecución de actividades de defensa civil.



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Guardias Municipales Protección conforme a lo dispuesto en ley pertinente.

Fuente: Elaboración propia en base a Constitución Nacional de la República Federativa de Brasil.

Sistema político

La Secretaría Nacional de Seguridad Pública (SENASP), dentro de la órbita del Ministerio de Justicia, es el organismo principalmente responsable del diseño y ejecución de políticas relacionadas con la seguridad. Este organismo está subdividido en dependencias encomendadas de cuestiones puntuales que desarrollaremos a continuación, tal como la interacción con los gobiernos subnacionales –sobre todo en cuanto a la entrega de fondos-, sistematización de información o articulación con el Departamento de la Policía Federal.

Dentro del Ministerio, a su vez, se encuentran otros componentes de este sistema que contribuyen al accionar cotidiano de la seguridad pública ya sea en cuanto a su aspecto jurídico o carcelario.

La estructura del Ministerio de Justicia, en términos amplios, es la siguiente15:

1) Órganos de asistencia directa e inmediata al ministro del Estado

2) Órganos específicos singulares

3) Órganos colegiados

4) Entidades vinculadas

A continuación detallaremos las principales características, sobre todo en términos de funciones institucionales, de algunos de los organismos más relevantes de este Ministerio y del sistema de seguridad en su conjunto. Nos referiremos particularmente a la Defensoría Pública de la Unión y al Servicio Penitenciario Nacional.

Defensoría Pública de la Unión

Este órgano tiene como función principal, además de prestar asistencia jurídica gratuita a los ciudadanos acusados ante la Justicia –especialmente a menores de edad-, actuar en conjunto con los servicios policiales y penitenciarios para asegurar, cualquiera sea la circunstancia, el respeto por los derechos y garantías de los individuos apresados. Por supuesto, tiene desprendimientos subnacionales para supervisar los servicios de seguridad federales a nivel estadual16. Algunas otras de sus

15 Fuente: Ministerio de Justicia. www.mj.gov.br. Para un listado completo de la estructura dirigirse al Anexo. 16 Fuente: Página de la Defensoría Pública de la Unión. www.dpu.gov.br


http://www.mj.gov.br/

http://www.dpu.gov.br/


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competencias han sido establecidas en la ley complementaria nº 80 de 1994 y son las siguientes:

I - promover, extrajudicialmente, la conciliación entre las partes en conflicto de intereses;

II. Patrocinar a) la acción penal privada y la subsidiaria de la pública b) acción civil c) defensa en acción penal d) defensa en acción civil e) actuar como Curador Especial, en los casos previstos en la ley;

La Auditoría de la Policía Federal está encargada de la revisión, control, investigación y sanción de irregularidades cometidas por integrantes de esta fuerza.

Sistema Judicial

Los organismos que integran el sistema judicial de Brasil, que obviamente tienen jurisdicción sobre materias mucho más allá de la seguridad pública, son los siguientes17:

1. Supremo Tribunal Federal

2. Tribunal Superior de Justicia

3. Tribunales Regionales Federales y Jueces Federales

4. Tribunales y Jueces del Trabajo

5. Tribunales y Jueces Electorales

6. Tribunales y Jueces Militares

7. Tribunales y Jueces de los Estados, del Distrito Federal y de los territorios.

Teniendo en cuenta esta disposición, y sobre todo el hecho de que los otros tribunales realizan tareas de supervisión de instancias judiciales inferiores o del poder político o bien tienen otras áreas de intervención, cabe suponer que la jurisdicción sobre crímenes ordinarios –aquellos que expresan la situación cotidiana de inseguridad- son resueltos por los Tribunales de los Estados. Esta es, por ende, un área donde existe una delegación de competencia del Estado Federal a los gobiernos subnacionales, incluyendo al Distrito Federal. El procesamiento de causas penales fluye de la siguiente manera:

17 Sus funciones están definidas en el Capítulo III de la Constitución, que abarca los artículos 92 a 126.



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“El proceso penal se inicia con la denuncia del Ministerio Público ante el juez. La instrucción la lleva a cabo el Ministerio Público y es presidida por el juez, quien convoca a las partes para que presenten sus alegaciones finales sobre el proceso. Estas pueden ser efectuadas en forma oral, en una audiencia convocada a tal efecto. Sin embargo, la regla general es que las alegaciones se realicen por escrito, a petición del juez, quien a continuación pronuncia la sentencia, que puede ser apelada por ambas partes”18. Eventualmente, después del juzgamiento de las apelaciones por el Tribunal Regional, se puede recurrir a los Tribunales Superiores como instancia de revisión o dimisión de conflictos de intereses entre distintas regiones.

Ministerio Público

Las atribuciones del Ministerio Público están definidas en el Artículo 127 de la Constitución Nacional de Brasil. Es una institución permanente cuyas misiones fundamentales son la defensa del orden jurídico, del régimen democrático y de los intereses sociales e individuales indisponibles (Inciso 1°). Tiene asegurada autonomía funcional y administrativa (inciso 2°). Sus propias dependencias incluyen19:

I. El Ministerio Público de la Unión, que comprende: a. El Ministerio Público Federal; b. El Ministerio Público del Trabajo; c. El Ministerio Público Militar; d. El Ministerio Público del Distrito Federal y Territorios;

II. Los Ministerios Públicos de los Estados.

Las funciones del Ministerio Público son las siguientes (Art.129°):

1. Promover, privativamente, la acción pública penal, en la forma de la ley;

2. velar por el efectivo respeto de los poderes público y de los servicios de relevancia pública para los derechos garantizados en la Constitución, promoviendo las medidas necesarias para su garantía;

3. promover la demanda civil y la acción civil pública, para la protección del patrimonio público y social;

18 http://www.datavenia.net/noticias/7-BRASIL.pdf 19 Constitución Nacional de la República Federativa de Brasil. Art.128. Fuente: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/tituloIV.html


http://www.datavenia.net/noticias/7-BRASIL.pdf

http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/tituloIV.html


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4. promover la acción de inconstitucionalidad o la petición para la intervención de la Unión y de los Estados, en los casos previstos en esta Constitución;

5. defenderá judicialmente los derechos y los intereses de la población indígena;

6. expedir notificaciones en los procedimientos administrativos de su competencia, solicitando informes y documentos para instruirlos, en la forma de la ley complementaria respectiva;

7. ejercer en control externo de la actividad policial, en la forma de la ley complementaria mencionada en el artículo anterior;

8. requerir diligencias de investigación y la formulación de demanda policial, indicando los fundamentos jurídicos de sus manifestaciones policiales;

9. ejercer otras funciones que le fueran conferidas, en tanto compatibles con su finalidad, estándole prohibida la representación judicial y la asesoría jurídica de entidades públicas.

Evidentemente, tiene un rol importante en el sistema de seguridad ya que, como explicitan los incisos 7° y 8°, funciona como un organismo de control externo de la policía.

Sistema Penitenciario Nacional

El servicio penitenciario nacional tiene por competencias específicas, establecidas en la ley N° 7.210 de julio de 1984: inspeccionar y fiscalizar periódicamente los establecimientos y servicios penales; asistir técnicamente a las unidades federativas en la implementación de los principios y reglas de la ejecución penal y colaborar con ellas mediante convenios en la implementación de servicios y establecimientos penales. También coordina con las unidades federales la realización de cursos de formación de personal penitenciario y de enseñanza para la profesionalización del condenado.

Este organismo cuenta a su vez con tres dependencias propias: la primera es la Dirección de Políticas Penitenciarias. Esta se encarga de cuestiones fundamentales como las referidas a la construcción de establecimientos y la reinserción de los internos. Asimismo, promueve la articulación con los órganos de ejecución penal, maneja la formación de los funcionarios penales, y realiza estudios orientados a la reforma de la legislación penal20.

20 Fuente: Ministerio de Justicia, Estructura. www.mj.gov.br




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La Dirección del Sistema Penitenciario Federal, por su parte, tiene como principal misión la interacción con los penales de las unidades federales y con los demás organismos del Sistema de Seguridad Nacional, sobre todo en lo que respecta el intercambio de información. También dirige las actividades de inteligencia del Departamento21.

Asimismo, también cuenta con su propia Auditoría, encomendada de intermediar la relación entre la dependencia penitenciaria y la ciudadanía22.

Agencias de inteligencia

Las actividades de inteligencia en Brasil son regidas por la ley 9.883 del 7 de diciembre de 1999, que instituye el Sistema Brasileño de Inteligencia (SBI) y crea la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN)23. La ABIN opera bajo la supervisión de la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional, del Consejo de Gobierno24.

El decreto 4376/2002 señala que el SBI es responsable por el “proceso de obtención y análisis de datos e informaciones y de la producción y difusión del conocimiento necesario para el proceso decisorio del Poder Ejecutivo, especialmente en lo que se refiere a la seguridad de la sociedad y del Estado, así como la protección de asuntos reservados de interés nacional” (Art.1)25.

Otras instituciones que realizan actividades de inteligencia son

1) A nivel federal

a) Centro de Inteligencia (Ejército)

b) Centro de Inteligencia (Marina)

c) Centro de Inteligencia Aeronáutica (Fuerza Aérea)

d) Directorio de Inteligencia (Policía Federal)

2) En los estados provinciales

21 Fuente: Ministerio de Justicia, Estructura. www.mj.gov.br 22 Fuente: Ministerio de Justicia, Estructura. www.mj.gov.br 23 Estos organismos fueron antecedidos por el Sistema Nacional de Informaciones (SIN) y la Secretaría de Asuntos Estratégicos (SAE). 24 Fuente: www.abin.gov.br 25 Fuente: FLACSO. Reporte del Sector Seguridad. Informe nacional Brasil. P.46




http://www.abin.gov.br/


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a) Servicios de inteligencia (Policía Civil)

b) Servicios de inteligencia (Policía Militar)

Programas de prevención

La Secretaría Nacional de Seguridad Pública está presentemente desarrollando e implementando varios programas de prevención, entendiendo este concepto en sentido amplio; o sea, en cuanto a disminuir la influencia de factores causales, inmediatos o lejanos, del delito antes de que éste sea cometido.

Los programas diseñados específicamente por la Secretaría están formalizados dentro del Sistema Único de Seguridad Pública (SUSP). Los más relevantes, por su escala y objetivos, parecen ser la Guía para la Prevención del Crimen y la Violencia y, por su intento de coordinar con el gobierno local para fortalecer la provisión de seguridad a ese nivel, la Matriz Curricular para la Formación de las Guardias Municipales.

Asimismo, dentro del marco de la Secretaría debemos incluir el Programa Nacional de Seguridad Pública (PRONASCI), creado con la finalidad de modernizar las instituciones encargadas de la problemática de seguridad –prisiones, justicia, policías, etc.- y buscar la integración de los jóvenes en riesgo de ingreso a la actividad delictiva. Por último, debe considerarse como programa nacional de prevención del delito porque, aunque no tenga específicamente esta denominación, es el resultado principal que busca, el Plan de Desarme Nacional implementado desde 2003, llevado a cabo por el Ministerio de Justicia. Por último,

Concepción formal de Seguridad.

La definición de “seguridad pública” según lo divulgado por la Secretaría Nacional de Seguridad Pública, de “una actividad pertinente a los órganos estatales y a la comunidad como un todo, realizada con el fin de proteger a la ciudadanía, previniendo y controlando manifestaciones de criminalidad y de violencia, efectivas o potencias, garantizando el pleno ejercicio de la ciudadanía dentro de los límites de la ley”. Una crítica recurrente a esta concepción de seguridad pública es que, si bien la normativa que la acompaña establece las funciones y responsabilidades del Estado en la materia, no lo hace respecto a lo que le compete a la comunidad lo cual reproduce el histórico desequilibrio entre Estado y Sociedad Civil que ha caracterizado a Brasil.

De todas maneras, aún desde su concepción y formulación por parte de entes públicos, la “seguridad pública” no es el concepto más amplio en lo



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que se refiere a la seguridad ya que se encuadra dentro de lo llamado “defensa social” como una de sus dos dimensiones junto con la “defensa civil”.

La defensa civil es un conjunto de medidas que buscan prevenir y limitar, en cualquier situación, los riesgos y pérdidas a los que está sujeta la población, los recursos de la nación y los bienes materiales de toda especie, tanto por agresión externa como a consecuencia de calamidades y desastres de la naturaleza. Salvo por las especificaciones respecto a la protección de recursos de la nación y los bienes materiales de toda especie como por el agregado de las causas naturales como factor de peligro, no parece haber demasiada diferencia conceptual entre ambas definiciones, lo cual puede generar conflictos en cuanto al delineamiento de las funciones de los órganos destinados a proteger cada una de ellas.

Reproduciendo parte de los objetivos generales planteados en la Matriz Curricular Nacional –la guía de formación de funcionarios de la seguridad pública, tanto civiles como policías- podemos observar que, desde la institucionalidad política, se aspira a

“…comprender el ejercicio de la actividad de Seguridad Pública como práctica de ciudadanía, participación profesional, social y política de un Estado Democrático de Derecho, motivando para la adopción de actitudes de justicia, cooperación, respeto a la ley, repudio a cualquier forma de intolerancia y promoción humana […]”26

Varias cosas pueden ser marcadas a partir de esta enunciación. Primero, la intención de elaborar una política de seguridad pensada para, y con la participación de, los ciudadanos –presumimos- tanto individualmente con agrupados en organizaciones de la sociedad civil o entidades políticamente representativas.

Segundo, el rol subordinado que se le otorga a las fuerzas policiales, ya que ni siquiera se las menciona explícitamente. Si bien no se puede negar que su ingerencia es vital para cualquier sistema de seguridad, la provisión de ésta depende del despliegue de todo tipo de capacidades del Estado, más allá del aspecto represivo. Los ejes articuladores que están incluidos en esta matriz de aprendizaje –el sujeto y las interacciones; ética ciudadana y derechos humanos; sociedad, poder, estado y espacio público; diversidad y conflicto- hablan de un fenómeno significativamente más complejo de lo que puede ser abordado y resuelto por el exclusivo accionar de la policía.

26 Matriz Curricular Nacional 2007. Para la formación en Seguridad Pública. Secretaría Nacional de Seguridad Pública. http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ1C5BF609PTBRIE.htm


http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ1C5BF609PTBRIE.htm


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Tercero, la idea de que el Estado Democrático de Derecho, con la implicación del respeto por la ley que esto conlleva, es condición necesaria para la existencia de un marco sustentable de seguridad pública. Esto implica un intento explícito por renovar las instituciones de seguridad del país, adaptándolas y haciéndolas funcionales al mantenimiento del orden democrático, dado que, en varios casos, su origen y marco normativo se remonta al período de gobiernos autoritarios.

Esta concepción de seguridad es sin duda compatible con el diseño de una policía comunitaria, que apunta fundamental a, primero, el reconocimiento de los problemas básicos de seguridad junto con la comunidad en la que se desempeña, estimulando la participación de la ciudadanía, y, segundo, abordar dichos problemas mediante estrategias de prevención criminal. Por otra parte, también se inscribe dentro del marco más amplio –incluso predominante a nivel global en tiempos recientes- de la “seguridad ciudadana” como concepto orientador de las políticas de seguridad de un Estado.

En cuanto a un plan nacional en este sentido se debe mencionar el Proyecto de Seguridad Ciudadana, llevado a cabo desde 2004 por la Secretaría Nacional de Seguridad Pública junto con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La meta de esta iniciativa es formular políticas públicas e implementar acciones y estrategias para la prevención de la violencia y la criminalidad, así como garantizar la inclusión social y la igualdad de oportunidades. Desde su lanzamiento, ha realizado una serie de actividades, incluyendo cursos de capacitación de profesionales de distintas áreas, creación de núcleos de mediación pacífica de conflictos, participación en el proceso de concesión de títulos de propiedad a los habitantes de las favelas de Rocían y Vidigal, etc27.

Sistema de Información

La SENASP cuenta con un mecanismo de información denominado Sistema Nacional de Estadísticas de Seguridad Pública y Justicia Criminal. Los informes que componen los suministros del sistema y las instituciones encargadas de elaborarlos se ilustran en el cuadro inferior. Podemos apreciar que la Secretaría cuenta, a nivel mensual, con datos que informan sobre el número de siniestros criminales y actividades de la seguridad pública, un registro de nacional de muertes violenta y un informe sobre las acciones policiales. Por otra parte, con frecuencia anual, recibe datos respecto al flujo del sistema de justicia criminal, resultados de encuestas nacionales de victimización y un perfil de las organizaciones de

27 Fuente: Portal de Seguridad con Ciudadanía. http://www.segurancacidada.org.br/


http://www.segurancacidada.org.br/


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seguridad pública. Los informes disponibles en la página Web del Ministerio se remontan al año 2004 y no han sido actualizados para incluir los datos más recientemente reunidos; solamente incluyen estudios realizados por dos años, el mencionado 2004 y 2005.



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Gráfico 2.1. Sistema de Información de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública.

Fuente: Ministerio de Justicia.

Colaboran para el suministro de los datos necesarios para estos informes tanto las diversas policías –a nivel provincial y municipal- como el sistema único de salud, los observatorios y Auditorías policiales, el Ministerio Público, los tribunales y el IBGE (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística). Esto demuestra una necesaria vinculación con los sistemas policiales y judiciales que están involucrados en la temática de seguridad, sobre todo para cerciorar que los intereses corporativos no se interpongan y obstaculicen el suministro de información fidedigna para que la institucionalidad política pueda elaborar propuestas partiendo de un diagnóstico razonable de la situación.

Institucionalidad a cargo de seguridad pública

A nivel nacional, la institución encargada de los temas de seguridad pública es la Secretaría Nacional de Seguridad Pública (SENASP), que depende del Ministerio de Justicia. Este organismo fue creado por el decreto 3698 del 21 de diciembre de 2000. Las principales funciones de dicho organismo son:

Asesorar al Ministro de Estado en la definición, implementación y acompañamiento de la Política Nacional de Seguridad Pública y de los Programas Federales de Prevención Social y Control de la Violencia y la Criminalidad.



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Planear, acompañar y habilitar la implementación de programas del Gobierno Federal para el área de seguridad pública.

Elaborar propuestas de legislación y reglamentación en asuntos de seguridad pública, referentes al sector público y al sector privado.

Promover la integración de los órganos de seguridad pública.

Estimular la modernización y reabastecimiento de los órganos de seguridad pública.

Este organismo tiene asignada, además, la entrega de fondos del Gobierno Federal a los Estados subnacionales a fin de que estos puedan diseñar e implementar su política de seguridad. Tanto por la condición de autonomía de los estados brasileños –uno de los principios básicos del federalismo- como por retrasos en términos de modernización del ente nacional, la SENASP no tiene un gran papel en el lineamiento de las políticas conducidas por los gobiernos estaduales28. Por el contrario, es el organismo supervisor de las diferentes divisiones estaduales de la Policía Federal.

En lo que se refiere a su responsabilidad en cuanto a acumulación y divulgación de información referida al tema seguridad, la SENASP está encargada de realizar encuestas y estudios dirigidos al tratamiento de esta problemática.

Esta secretaría está, a su vez, compuesta por distintos organismos subordinados. Las más relevantes son:

1. El Departamento de la Fuerza Nacional de Seguridad Pública, responsable de planificar, coordinar y supervisar todas las operaciones donde se requiere el accionar de esta fuerza, un órgano que interviene en auxilio de las policías provinciales a pedido de los gobernadores, cuando éstos detectan que ciertos actos contra la ley y el orden que escapan de su control29. Esta fuerza fue creada en 2004 e inmediatamente ubicada bajo el liderazgo de este organismo civil.

2. El Departamento de Políticas, Programas y Proyectos. Esta dependencia está acometida a la articulación con distintos órganos gubernamentales que puedan optimizar la gestión en cuanto a formulación de políticas de seguridad. Esto implicaría cierto reconocimiento de la multi-dimensionalidad inherente al problema de inseguridad y la necesidad de coordinar acciones con otros

28 FLACSO. Reporte Sector Seguridad América Latina y el Caribe. Informe Nacional Brasil. Pp. 29-30. 29 www.wikipedia.org


http://www.wikipedia.org/


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ministerios y secretarías estaduales que apunten a lidiar con ella de manera más abarcadora. Además, es responsable de orientar la gestión policial hacia la atención de la ciudadanía y promover la participación ciudadana así como ejecutar la política de control de armas y, junto con la Policía Federal, mantiene un registro y supervisa el accionar de empresas de seguridad privada. Por último, también atiende las cuestiones referidas a las actividades de inteligencia llevadas a cabo en relación a la seguridad interna30.

3. El Departamento de Ejecución y Habilitación del Plan Nacional de Seguridad Pública. Tiene como principal función acompañar la implementación técnica y financiera de los programas estratégicos del gobierno federal en los estados, municipios y el distrito federal, tomando por base el PNSP y los fondos federales de seguridad pública destinados a tal fin31.

4. El Departamento de Estudio, Análisis de Información y Desempeño de Personal en Seguridad Pública. De esta área depende tanto la realización y difusión de investigaciones vinculadas a la seguridad pública como la elaboración de un sistema de información pertinente que junte datos estadísticos que permitan medir el desempeño de la gestión pública al frente del sector. Sin embargo, salvo los datos que mencionamos más adelante, correspondientes a encuestas no demasiado recientes, no figuran otros suministros de información divulgados por el ministerio.

5. Conportos: la Comisión Nacional de Seguridad Pública en puertos, terminales y vías navegables.

Sistema Carcelario

A continuación presentaremos datos recientes del Departamento Penitenciario Federal, dando a conocer algunos indicadores generales respecto de la población carcelaria y los funcionarios a disposición del servicio. El sistema sólo cuenta con dos presidios federales, inaugurados en el año 2006, mientras que presentemente hay otros dos en proceso de construcción. Prácticamente todos los establecimientos penitenciarios son de índole estatal: entre las cárceles, hospitales de custodia, centros de observación, colonias agrícolas, patronatos, etc., hay 1.116 espacios físicos.

30 Fuente: www.mj.gov.br 31 Fuente: www.mj.gov.br





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Tabla 2.2. Establecimientos del Servicio Penitenciario Nacional.

Fuente: Sistema Penitenciario del Ministerio de Justicia.

A partir de la información resumida en el siguiente cuadro, podemos observar la evolución demográfica del sistema penitenciario federal de Brasil. Varias cosas pueden resaltarse al respecto. En primer lugar, el evidente incremento de la población carcelaria total, que pasó de alrededor de 232 mil personas en el año 2000 a casi 420 mil en junio de 2007, registrando un aumento del 80% en este período. A estos fines, el gráfico 2.2 nos permite observar un incremento constante pero especialmente rápido a partir de 2002. En segundo lugar, este gráfico nos muestra a su vez una franja cada vez más notoria entre la población privada de la libertad detenida en cárceles y la población total del sistema penitenciario. La inferencia inmediata, corroborada en varios de los informes anuales estudiados, es que este contingente demográfico se refiere a individuos detenidos en delegaciones policiales (el equivalente a las comisarías; ver Tabla 2.5). Esto habla de fallas evidentes en la articulación de los sistemas de seguridad ya que las comisarías no están preparadas para detener tanta gente por un tiempo prolongado. La recurrencia a este método de encarcelamiento creció casi exponencialmente hasta el año 2005 y ha descendido desde entonces.


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Tabla 2.3. Evolución de la población carcelaria en el Sistema Penitenciario Nacional, 2000-2007.

Año Cerrado Semi abierto Abierto Seguridad médica

Provisorio Plazas del sistema

Total de población en cárceles

Total de detenidos en cárceles y policía

M F M F M F M F M F M F

2000 97.270 3.240 22.519 624 5.151 237 2.652 243 41.787 1.257 130.365 5.345 174.980 232.755

2001 92.271 3.167 23.617 640 5.879 136 2.924 175 40.988 1.569 135.734 5.563 171.366 233.859

2002 (junio)

99.431 3.334 23.793 671 5.906 212 3.038 195 42.954 1.485 151.370 5.062 181.019 239.326

2003 133.074 5.983 29.962 967 ND ND 2.455 213 64.849 2.700 179.489 240.203 308.304

2004 133.337 6.750 31.501 1.299 ND ND 2.807 250 78.592 8.174 200.417 262.358 336.358

2005 141.798 7.431 32.901 955 7.417 456 3.656 189 98.222 3.894 198.723 7.836 269.919 361.402

2006 154.861 8.944 39.575 2.156 16.704 1.607 3.256 339 107.968 4.170 223.164 12.984 339.580 401.236

2007 (junio)

153.796 8.890 46.926 2.796 19.807 2.041 3453 801 117.461 4.859 221.476 12.431 360.830 419.551

Fuente: elaboración propia en base a InfoPen. Ministerio de Justicia. Sistema Penitenciario.



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Gráfico 2.2. Evolución de población carcelaria en Brasil, 2000-2007.

Evolución de población carcelaria

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

450.000

2.00

02.

001

2.00

22.

003

2.00

42.

005

2.00

62.

007

Año

Ta

ma

ño

de

Po

bla

ció

n

Año

Población detenidaen Cárceles

Población detenidaTotal

Fuente: elaboración propia en base a datos del Sistema Penitenciario Federal.

Tabla 2.4. Evolución de población privada de la libertad detenida en delegaciones policiales.

Año

Población en Cárceles

Población detenida Total Diferencia

2000 174.980 232.755 57.775

2001 171.366 233.859 62.493

2002 181.019 239.326 58.307

2003 240.203 308.304 68.101

2004 262.358 336.358 74.000

2005 269.919 361.402 91.483

2006 339.580 401.236 61.656

2007 360.830 419.551 58.721


En tercer lugar, los datos revelan que la diferencia entre la capacidad habitacional disponible de los establecimientos penitenciarios y la cantidad de detenidos que contienen nunca fue positiva y que esta brecha ha estado creciendo brusca y continuamente. Esto se ve claramente si tomamos en cuenta que el déficit poblacional en 2000 era



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apenas menos que cuarenta mil personas y en el año pasado se registró un déficit de 127 mil individuos, considerando incluso que no todos los penales registran o difunden sus datos apropiadamente.

Tabla 2.5. Déficit poblacional del Sistema Penitenciario Federal.

Año Población detenida en cárceles

Plazas del sistema

Déficit poblacional

2000 174.980 135.710 -39.2702001 171.366 141.297 -30.0692002 181.019 156.432 -24.5872003 240.203 179.489 -60.7142004 262.358 200.417 -61.9412005 269.919 206.559 -63.3602006 339.580 236.148 -103.4322007 360.830 233.907 -126.923


En cuarto lugar, la tabla 2.6 refleja otro rasgo preocupante del Sistema Penitenciario Brasileño: el hecho de que un importante porcentaje de personas –entre un cuarto y un tercio según el año- está detenida sin haber recibido una condena por parte de la Justicia criminal. Esto indudablemente constituye un ultraje al derecho del individuo a no ser encarcelado sin pena previa y genera consecuencias negativas en términos de la situación futura de seguridad ya que obliga a individuos inocentes –pero expuestos al riesgo de entrar en la vida delictiva- a convivir diariamente con criminales “profesionales”; por lo tanto, puede contribuir a generar conductas delictivas en individuos que anteriormente no las habían adquirido.

Tabla 2.6. Población detenida sin condena fija, 2000-2007.

Año Población detenida provisoriamente (%) 2000 24,60 2001 24,83 2002 24,55 2003 28,12 2004 33,07 2005 37,83 2006 33,02 2007 33,90




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Por último, en términos generales y más descriptivos, estos datos reflejan que la amplia mayoría de detenidos son de sexo masculino, alrededor de un noventa y cinco por ciento del total.

Estos defectos evidentemente se tornan contraproducentes en cuanto a aportar mejoras a los problemas de seguridad pública.

La saturación habitacional dificulta la provisión de servicios básicos para los internos, fomenta la transmisión de enfermedades y genera situaciones propicias para la violencia. Por ejemplo, una organización no gubernamental internacional divulgó que “en los primeros cuatro meses de 2007, alrededor de 651 personas resultaron muertas mientras se encontraban en detención, de acuerdo a una comisión parlamentaria que investiga los problemas en las prisiones del país. La comisión fue formada en agosto, después de que 25 internos murieron incinerados durante un motín en una prisión de Minas Gerais. En septiembre, los detenidos de una prisión en Manaos también se alzaron en un motín, en el cual murieron dos personas. También terminaron en muertes otros motines en las hacinadas prisiones de Recife y de Abreu e Lima, en el estado de Pernambuco”32.

De ese modo, los individuos encarcelados por delitos menores deben convivir con situaciones que los inclinan a aumentar su potencial delictivo; en otras palabras, las cárceles se convierten en auténticas universidades de delito. De más está decir que esto conspira contra cualquier política de rehabilitación o reinserción que intente poner en práctica la institucionalidad vigente.

No solamente la violencia entre los prisioneros en cosa de todos los días. Tampoco las cárceles contribuyen a resolver el problema de la seguridad pública en tanto es frecuente que líderes de pandillas y bandas de narcotráfico coordinen acciones delictivas desde el establecimiento penitenciario33.

Además de las instancias de interacción con los organismos de seguridad pública ya mencionadas, debemos señalar que, a futuro, el Programa Nacional de Seguridad Pública aspira a promover la modernización y la reestructuración del sistema penitenciario nacional, así como la creación de nuevas vacantes y la adquisición de equipos de seguridad.

32 Fuente: Human Rights Watch. http://hrw.org/spanish/docs/2008/01/31/brazil17907.htm 33 Dammert, Lucía y Liza Zúñiga, editoras. Seguridad y violencia: desafíos para la ciudadanía. Santiago, Chile: FLACSO. 2007. Pp.18-19.


http://hrw.org/spanish/docs/2008/01/31/brazil17907.htm


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La siguiente tabla muestra el volumen y la distribución de los funcionarios empleados en el Servicio Penitenciario nacional por estado. Podemos observar que el Estado de Río de Janeiro cuenta con un total de 4.464 funcionarios activos, de los cuales la amplia mayoría -3200- son agentes penitenciarios. El segundo grupo más importante es el cuerpo administrativo, con alrededor de 230 funcionarios. Dado que varias provincias no remitieron esta información no resulta posible difundir esta estadística para el total del país.


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Tabla 2.7. Distribución de funcionarios del servicio Penitenciario Nacional, por Unidad Federal, segundo semestre de 2006.

Fuente: InfoPen. Sistema Penitenciario Nacional. Ministerio de Justicia.



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Programas de rehabilitación

Dentro de la órbita del Ministerio de Justicia se encuentra el Departamento Penitenciario Nacional y, más específicamente, la Dirección de Políticas Penitenciarias, organismo responsable de los planes de reintegración de los individuos detenidos. Entre los planes contemplados por la misma se incluye la posibilidad de establecer convenios con empresas privadas que provean de trabajo a los privados de la libertad. Sin duda este propósito cumple una función social positiva que es el intento de instaurar una cultura de trabajo entre los participantes del programa aunque debe cuestionarse si es del todo ético que una empresa aproveche eso como oportunidad de lucro.

Otras instituciones que han firmado convenios para implementar programas laborales o educativos con el Departamento Penitenciario a nivel federal son, principalmente, organismos de seguridad de los estados y universidades dispuestas a impartir cursos de enseñanza. Tomando el caso de Río de Janeiro, por ejemplo, en 2006 se habilitó mediante resolución el programa KK – Trabajo y Ciudadanía, llevado a cabo por la Universidad Federal Fluminense, que incluía la participación de 100 personas privadas de la libertad. Fue uno de alrededor de cuarenta proyectos de rehabilitación autorizados ese año.

Melo señala que, pese al discurso oficial, que intenta resaltar las políticas que promueven la rehabilitación y reinserción social del individuo privado de su libertado, “la política criminal brasileña no está acoplada con una política social de inclusión” y, por otra parte, es absurdo pretender socializar a quién jamás fue socializado34.

Vínculos con Defensa

En el tema de la seguridad pública, existe un vínculo evidente con el Sector Defensa en cuanto a que la proliferación de episodios violentos en el ámbito interno, demanda frecuentemente la participación de las Fuerzas Armadas en operativos de seguridad interna. No han sido pocas las ocasiones recientes en las cuales éstas han intervenido dado que se

34 Melo, Jorge. Institucionalidade da seguranca pública no Brasil. Mimeo. 2007. P.5



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consideraba desbordada la capacidad de respuesta de las fuerzas policiales regulares35.

Una de las políticas puntuales donde existe –o al menos está pautado que exista- una colaboración entre Seguridad y Defensa es en relación a las iniciativas de control de armas. Esto puede entenderse desde el punto que es vital para la Secretaría de Seguridad tener información respecto del stock, en términos de armas y municiones, de los arsenales del ejército, así como una clara percepción del riesgo que existe de que sean asaltados por organizaciones criminales y, finalmente, las acciones que toman para prevenir esta eventualidad.

Capacidades civiles del organismo encargado de seguridad

Teniendo en cuenta la presencia o no de diversos indicadores de liderazgo civil al frente del sector de seguridad, Brasil se ubica en un término medio cuando se lo compara con otros países de América Latina, América Central y el Caribe. Esto se desprende a partir del hecho de que poseen: mecanismos de control interno –por medio de una unidad especial, aunque no por reglamento-; mecanismos de control externo por parte de los poderes ejecutivo y legislativo y por la sociedad civil; no cuenta con asesorías civiles –ni por parte del ejecutivo ni del legislativo; por último, la jefatura de policía es un puesto claramente político ya que depende de la confianza del presidente –o del gobernador para el caso de las policías estaduales-, no tiene duración fija y no exige especificar las causales de remoción36.

De todos modos, deben tenerse en cuenta ciertos matices. Por un lado, desde el punto de vista federal, la extensión territorial de Brasil y la cantidad de delegaciones policiales que existen a lo largo del Estado, las policías no resultan organizaciones fáciles de controlar en absoluto. Segundo, cuando la policía –tanto federal como estadual- se reúne como corporación y resiste la implementación de medidas de parte de la institucionalidad política, no hay demasiado que ésta pueda hacer. Por último, es un hecho que las policías conviven y combaten personalmente situaciones de extrema violencia en todo el país de las cuales la institucionalidad política sólo se entera indirectamente. Por lo tanto, esto le abre una ventana de oportunidad para desempeñarse con uso excesivo de la violencia, sea necesariamente o no, sin demasiado margen de control por parte del poder político.

35 FLACSO-Chile. “Informe Nacional Brasil” en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. P.6. 36 FLACSO. “Sector Seguridad Pública” en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2006. Pp.87-88.



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La convivencia entre la autoridad política y las fuerzas policías no es para nada sencilla. La mala imagen que los primeros tienen en la opinión pública, potenciada por la corrupción y la violencia que ejerce casi indiscriminadamente, redunda en exigencias de control, si no de castigo, a la autoridad política. Por ende, los políticos pueden verse forzados a actuar en beneficio de su propia supervivencia electoral de formas que interfieren en su relación con la policía. Por su parte, los policías frecuentemente le demandan recursos básicos para un mejor desempeño en la lucha contra la inseguridad: mejores salarios37, equipamiento y condiciones de auxilio para que no se sienta desamparado en la vía pública. En momentos o lugares donde hay una sobrecarga de demandas que satisfacer desde todos los sectores de la población –algunas extremadamente urgentes- e insuficientes recursos para lograr este objetivo, pueden verse postergadas las peticiones de la policía, tensando aún más la relación.

Niveles de coordinación del Estado

Siendo Brasil una República Federativa, las políticas públicas tienen que ser pensadas y diseñadas para ser implementadas en distintos niveles, con mayor o menor grado de coordinación entre ellos. El siguiente cuadro resume las competencias de los diferentes niveles de gobierno en Brasil con respecto al tema de la Seguridad Pública. En el siguiente punto, analizaremos cómo puede funcionar la articulación entre dos niveles en un plan de prevención.



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Tabla 2.8. Órganos del Poder Ejecutivo involucrados en la Seguridad Pública por nivel de gobierno.

Nivel de Gobierno Órganos dependientes del Poder Ejecutivo

Unión (Competencia exclusiva)

Fuerzas Armadas, subordinadas al Ministerio de Defensa.

Departamento de Policía Federal.

Departamento de Policía de Tránsito Federal.

Inspectoría General de las Policías Militares del Ejército Brasileño.

Estado Federal, Estados subnacionales y Distrito Federal (tarea común)

Legislar sobre organización, garantías, derechos y deberes de las policías civiles.

Estados y Distrito Federal 27 Policías Militares.

27 Policías Civiles.

Reserva del Ejército.

Estados y municipios Departamento de Tránsito Estadual

Municipios 1045 Guardias Municipales

Fuente: elaboración propia en base a Muniz y Zacchi (2005: 100-101)

Programas de prevención del delito

Por el momento, las vinculaciones más evidentes de la Secretaría de Seguridad Nacional con los gobiernos locales pasan por el lado de la prevención del delito, ya que se reconoce a este nivel de gobierno como aquél en el cual debería tenerse una noción más clara y precisa de los problemas que afectan a la ciudadanía y cómo repercuten en la situación de inseguridad local.

Las actuales iniciativas en términos de prevención de parte de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública representan, a su vez, un importante eje de articulación con los gobiernos a nivel local, o sea, los municipios. Esto constituye el aspecto preventivo del Sistema Único de Seguridad Pública y deviene de la percepción de la heterogeneidad regional que caracteriza a la seguridad pública. La SENASP reconoce que



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las acciones de los municipios son fundamentales para la prevención del delito ya que en este ámbito se pueden ejecutar iniciativas más concretas para reducir los factores de riesgo y trabajar con individuos, familias, asociaciones de la sociedad civil y, sobre todo, comunidades de barrios más cadenciados donde el delito –actual o potencial- es un fenómeno más prevalerte.

En 2005, la Secretaría elaboró la Guía de Prevención contra el Crimen y la Violencia en colaboración con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Algunos de los lineamientos de este plan de acción ilustran el ampliado espectro de dimensiones de seguridad con las cuales el Gobierno se ha comprometido a lidiar: factores de riesgo a los que están expuestos niños y adolescentes; violencia contra las mujeres; la intolerancia racial-étnica y homo fóbica y los accidentes de tránsito.

Cabe destacar que esta iniciativa surge, en gran parte, por la imprecisión con la que está definido el rol de las guardias municipales en la Constitución Nacional, cuyo inciso 8° del artículo 144 autoriza la existencia de este cuerpo y agrega que sus funciones estarán especificadas por la ley pertinente. Algunos estados han optado por no crear estos cuerpos de seguridad, algunos los tienen armados y otros desarmados, no abundan los programas de capacitación y entrenamientos de los guardias municipales, son percibidos como cuerpos de seguridad patrimonial ya que muchos de sus miembros son antiguos vigilantes o profesionales de la seguridad privada y muchas de ellas no poseen jerarquía, cadena de mando, códigos de ética o mecanismos de control internos o externos, con lo cual constituyen un espacio no reglamentado potencialmente peligroso teniendo en cuenta el área en que se desempeñan.

Esta iniciativa, además, reproduce una nueva concepción predominante –al menos desde el sector político- con respecto a la seguridad ya que explicita que esta es una problemática que no depende exclusivamente del esfuerzo de las policías civiles y militares y, por ende, de acciones represivas o persecutorias. Las causas de la problemática son mucho más complejas y profundas de las que pueden ser abordadas por la policía en soledad. Esto impone, por tanto, el esfuerzo combinado por parte de otros actores del sistema político y la sociedad civil.

En cuanto a las propuestas para los gobiernos locales, el Plan estipula la creación de estructuras oficiales de seguridad dentro del sistema político –una secretaría y un Consejo Municipal de Seguridad Pública- y estructuración de las Guardias Municipales según un modelo de Seguridad Comunitaria. Esto implica que deben estar autorizadas y orientadas a la detección de clusters de problemas de seguridad en los municipios y



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actuar en conjunto con otros sujetos de la comunidad a fin de solucionarlos. No es la misión de la Guardia Municipal entrar en los enfrentamientos con infractores, especialmente cuando estos portan armas de fuego.

El financiamiento de esta iniciativa, como también ocurre a nivel estadual, estará garantizado por la SENASP a partir del Fondo Nacional de Seguridad Pública. El marco normativo, por otra parte, está confeccionado por la autoridad del nivel de implementación correspondiente.

Otras iniciativas de prevención a largo plazo están contempladas en el Programa Nacional de Seguridad Pública con Ciudadanía (PRONASCI). Uno de ellos tiene que ver con la integración de los jóvenes, los protagonistas –tanto por víctimas como por victimarios- de la inseguridad: el Proyecto de Protección de los Jóvenes en Territorio Vulnerable. Otro proyecto orientado a esta misma finalidad es la iniciativa Mujeres de la Paz, que capacitará a líderes femeninas para que se aproximen a jóvenes en situación de riesgo criminal38.

Principales déficit institucionales

El Reporte de Seguridad de FLACSO enumera algunas de las reformas que son imperantes para el caso de Brasil, con lo cual podemos intuir algunas de las deficiencias fundamentales del mismo. La principal dificultad de la institucionalidad nacional se relaciona al contexto en el cual opera: “la pobreza y desigualdad que se observa en el país se suma a la marginalidad y exclusión social de bastos sectores de la población, al surgimiento de organizaciones criminales complejas, a la actividad de narcotráfico y a la violencia que se vive en ciertos sectores menos acomodados de las ciudades”39.

La institucionalidad política principalmente responsable de la seguridad a nivel nacional –la SENASP- ha exhibido durante mucho tiempo los efectos perniciosos de un esquema institucional que, sea por falencias de diseño o por falta de voluntad de los actores involucrados, puede tornar irrelevante a un organismo estatal. Señalamos uno de ellos anteriormente cuando mencionamos que su vinculación con las unidades de la Federación se restringe a la entrega de fondos solicitados, sin demasiada capacidad de control sobre cómo y para qué son utilizados. Luiz Eduardo Soares, antiguo titular de este organismo, desarrolla este punto de la siguiente manera:

38 Fuente: Ministerio de Justicia. PRONASCI. Proyectos. www.mj.gov.br 39 FLACSO. “Sector Seguridad Pública” en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2006. P.42



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“La Secretaría Nacional de Seguridad Pública fue creada en 1995 y permaneció irrelevante hasta junio de 2000, cuando fue creado el Fondo Nacional de Seguridad. A partir de ese momento se transformó en una tesorería, y por eso importante. Pero continuó impotente, a pesar de la calidad profesional de sus gestores. La secretaría funcionaba como un mostrador de tienda: recibía proyectos aislados de las provincias, examinaba si estaban formalmente de acuerdo con las exigencias del ministerio, y burocráticamente transfería los recursos […]

No existía una política, es decir, un diagnóstico de los problemas, la identificación de sus orígenes, jerarquización de prioridades, planificación rigurosa, implementación de mecanismos de evaluación y de dinámicas regulares de monitoreo. Sin esos elementos, no era posible aprender de los errores y construir un sistema institucionalizado de prácticas racionales, con alguna probabilidad de mejorarlo progresivamente”40.

Sumado a esto, debe abordar esta problemática interactuando cotidianamente con una policía viciada por la violencia y la corrupción. Como si esto fuera poco, el Gobierno Federal tiene un margen relativamente reducido de ingerencia en las decisiones políticas de los Estados subnacionales, más allá del reparto de recursos monetarios derivados del Fondo de Seguridad Pública, lo cual genera una “desarticulación nacional [y] una dependencia exclusiva de los momentos políticos y la contingencia mediática, que supone la ausencia o debilidad en el impulso de cambios de fondo”41.

Profundizando sobre este último punto, existe una marcada inconsistencia y volatilidad de políticas relacionadas con la seguridad pública. Esto se debe a que los planes de una administración para lidiar con el problema son, generalmente, ideados como respuesta a una demanda de la sociedad tras incidentes notorios y, como tal, espera mostrar respuesta a corto plazo. Dos ejemplos bastarán para aclarar este punto:

El Plan Nacional de Seguridad Pública, por ejemplo, lanzado durante la Presidencia de Fernando Enrique Cardoso, ha sido la principal iniciativa política en esta materia a nivel nacional y ha adquirido relativa continuidad, perdurando durante la administración de Luiz Ignacio Lula da Silva, el actual presidente.

El Plan especificó las tareas y compromisos en materia de seguridad que correspondían, por un lado, al gobierno federal y, por otra parte, a los gobiernos provinciales, frecuentemente en colaboración con el primero. A su vez, estableció la creación del Fondo Nacional de Seguridad, que

40 Dellasoppa, Emilio y Zoraia Saint Clair Blanco. “Los planes de seguridad pública en Brasil: racionalidad vs. improvisación”. En Dammert, Lucía y John Bailey. Op.cit. P.96-7 41 FLACSO. Reporte Sector Seguridad América Latina y el Caribe. 2006. P.43



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habría de servir de arcas para la posterior distribución a distritos provinciales y municipales para la implementación de sus propios proyectos de seguridad. Sin embargo, padecía diversas deficiencias que daban cuenta de que había sido promovido de apuro para otorgar una respuesta a una situación coyuntural alarmante:

(1) “la no identificación de todos los actores involucrados;

(2) desarticulación entre estos actores;

(3) liso y llano desconocimiento de algunas instituciones de su vinculación con el Plan;

(4) falta de una visión preactiva de las instituciones en relación al PNSP, y

(5) falta de un enfoque gerencial para el PNSP”42.

Uno de los claros indicios de que este plan era más fruto de improvisación política que de otra cosa es el inmediato rechazo que provocó tanto en las fuerzas policiales, que opinaban que no tenía ningún sentido “dar dinero para construir cárceles y comprar vehículos y armas si el policía está mal preparado, mal pago, sin motivación y desamparado” 43 . A continuación reproducimos algunas de las principales falencias que autores de la materia le encuentran al accionar del Estado nacional desde la década del noventa44.

Derrota o parálisis ante la resistencia corporativa de las organizaciones policiales de las todas las propuestas de reforma constitucional al capítulo de seguridad pública.

Tibieza de la Unión al asumir el liderazgo de un proceso de reforma del sistema de gestión de seguridad pública en el país y la ampliación de la integración entre las diversas agencias que lo integran.

Concentración de las inversiones financieras del Fondo Nacional de Seguridad en la adquisición de equipos y vehículos, sin condicionarlo a acciones de naturaleza estructural o reformadora.

Ausencia de presupuesto propia para el Programa de Integración y Apoyo de Acciones de Prevención de la Violencia en Áreas de Riesgo (PRIAPS) y marginalización del programa.

42 Dellasoppa, Emilio y Zoraia Saint Clair Blanco. “Los planes de seguridad pública en Brasil: racionalidad vs. improvisación”. En Dammert, Lucía y John Bailey. Op.cit. P.97 43 Dellasoppa, Emilio y Zoraia Saint Clair Blanco. Op.cit. P.97 44 Muniz, Jacqueline y José Marcelo Zacchi. Op.cit. P.121



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Ausencia de mecanismos de participación social en la formulación de las políticas.

Elevación constante de los índices de criminalidad y violencia en prácticamente todo el país, minando la credibilidad del sistema y demostrando la insuficiencia de las políticas adoptadas.

Como señala Melo, hay un problema de concepción de la seguridad que implica que se “restringe la seguridad a una mera cuestión de policía, a un problema de orden técnico, pasible de ser resuelto por un único gobierno, en un corto espacio de tiempo: los cuatro años de duración de su mandato” 45 . Por ende, tales planes suelen concentrarse casi exclusivamente en el aspecto preventivo de la seguridad, lo cual tiende a incrementar las facilidades de represión de la policía con respecto a la ciudadanía. El impacto negativo que tienen estas propuestas sobre la inseguridad –o al menos sobre la sensación de inseguridad pública- hace que el siguiente gobierno busque alterar significativamente el plan de seguridad diseñado por su antecesor. Esto suele ser enunciado cuando se marca la diferencia entre una política de Gobierno y una política de Estado. Además de carecer de consistencia de un gobierno al siguiente, las políticas de seguridad de Brasil no han tenido demasiado éxito a la hora de articular las acciones de sus policías estaduales, la policía federal y los gobiernos provinciales encargados de supervisarlas. Al proliferar los posibles actores de veto, se torna más dificultosa la modificación de un statu quo, aunque éste sea pernicioso para los actores institucionales y la población en general.

Asimismo, siguiendo con la concepción de la seguridad pública en Brasil, Melo señala que es preciso reconsiderarla, en el sentido de alejarse del paradigma que la supone responsabilidad exclusiva del Estado 46 . Este déficit tiene que ver con la histórica asimetría entre el Estado y la sociedad civil que ha existido en Brasil a favor del primero.

Muniz y Zacchi señalan dos rasgos macro de las políticas públicas en materia de seguridad; por un lado, una oposición bipolar en la forma en que esta temática es abordada. Por un lado, se encuentran los que defienden los postulados conservadores de la ley y el orden, en base al contenido legalista escrito y, frecuentemente, tolerando o hasta promoviendo actos arbitrarios o discriminatorios por parte de la policía, justificándolos como las medidas necesarias para la “protección del ciudadano de bien”. Por el lado contrario, se encuentran los promotores de la agenda liberal que auspician “la plena garantía a los derechos

45 Melo, Jorge. Institucionalidade de seguranca publica no Brasil. Mimeo. 2007. P.11. 46 Ibíd.



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individuales, la rendición de cuentas y minimización de la intervención penal, acompañada por el discurso progresista que busca valorizar la prevención asociada genéricamente a la adopción de macro-políticas de desarrollo económico e inclusión social” 47 . Este choque de discursos opuestos cae en la acostumbrada simplificación que caracteriza a la mayoría de las dicotomías mal planteadas y dificulta el acuerdo inter-partidario para colaborar en la formulación de políticas de Estado en la materia.

Por otra parte, y en relación a esto último, se percibe en Brasil una “tendencia pendular” en el accionar de los gobiernos que termina reproduciendo esta división bilateral anteriormente señalada en la opinión pública, agravando la confusión y desprolijidad con la cual se desenvuelve el gobierno en este tema.

Desde el punto de vista judicial, el sistema de seguridad padece los problemas generados por la ineficiencia, saturación y morosidad del sistema jurídico vigente. Esta lentitud en la resolución de los casos criminales deriva en la detención y encarcelamiento de individuos que todavía no han sido condenados en los establecimientos penales del país; probablemente un amplio porcentaje de ellos terminan sin ser sentenciados. Todos estos temas son reconocidos por el organismo encargado de diseñar e implementar –a largo plazo se supone- la reforma del Poder Judicial desde el Ministerio de Justicia.

Por el lado de las fuerzas policiales, su déficit institucional fundamental pasa por el entramado de corrupción en el cual se ven frecuentemente involucrados sus miembros y la violencia con la cual se desempeñan frecuentemente contra la población civil.

Por supuesto, los problemas institucionales que caracterizan a las fuerzas policiales no siempre son responsabilidad privativa de ellos; debe tenerse en cuenta la connivencia de ciertos grupos de la sociedad civil. En muchos lugares, la sensación de inseguridad que padecen los sectores de nivel socio-económico más alto ha conducido a prácticas de “contratación” de la policía, ofreciéndoles incentivos económicos extra por patrullar sus zonas de residencia. Evidentemente, esto implica una distorsión alarmante en tanto torna privado un servicio que es inminentemente público y debería estar a disposición de toda la ciudadanía. Asimismo, contribuye a circunscribir el delito a los barrios más pobres, donde la gente no puede pagar por estos servicios y queda más expuesta a la violencia del crimen organizado.

47 Muniz, Jacqueline y José Marcelo Zacchi. Op.cit. P.96



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Evaluaciones de políticas de seguridad

No se detectan evaluaciones nítidas del impacto de políticas de seguridad implementadas en los últimos veinte años. Esto se debe a varios motivos. En primer lugar, este sistema de seguridad, con los actores políticos que hoy lo ocupan, es relativamente nuevo, ya que la Secretaría de Seguridad Nacional fue creada recién en 2002 y varios de los componentes de su orden normativo fundamental han sido incorporados recién en el último año –mediante el decreto 6.061 de marzo de 2007.

En segundo lugar, la inconsistencia y volatilidad de políticas en materia de seguridad que hemos mencionado anteriormente muchas veces no permite que las políticas implementadas estén en vigencia suficiente tiempo como para determinar, mediante una evaluación, si han producido un impacto relevante. La información disponible respecto de la inseguridad en Brasil, cuando trasciende los informes anuales difundidos –de manera irregular y retrasada- por parte de los organismos que componen el sistema, se restringe casi totalmente a la evolución de distintas estadísticas delictivas aunque sin una argumentación correspondiente de cuáles han sido los factores que influyeron en el curso que han tomado estos indicadores.

Por último, el sistema de seguridad de Brasil en su conjunto se halla tan conmocionado por los índices de criminalidad que percibe cotidianamente que, muchas veces acertadamente, vincula esta situación con una estructura institucional inadecuada para lidiar con este problema apropiadamente. Por eso, a la vez, proliferan diagnósticos sobre la situación de distintas instituciones (policiales, jurídicas, participativas, etc.) aunque tampoco esto constituye una evaluación de programas y proyectos puntuales. Por supuesto, el rendimiento del Ministerio es supervisado anualmente por el Congreso Nacional y por otros órganos de control externo de la estructural gubernamental.

Regulación de la seguridad privada

El marco normativo para la seguridad privada está dado principalmente por la ley 7.102, sancionada en 1983, y las subsecuentes modificaciones que atravesó, sea por medio de otras leyes y de sus decretos reglamentarios, durante los años siguientes. La Secretaría Nacional de Seguridad Pública concibe la seguridad privada como un ámbito que requiere de su participación directa tanto en la autorización de las empresas y vigilantes como en el control del cumplimiento de la ley por parte de los mismos. Se involucra en la cuestión dividiendo esta materia en cuanto a las actividades de seguridad privada que son llevadas a cabo:



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vigilancia patrimonial, transporte de valores, escolta armada, seguridad personal y cursos de formación.

A su vez, esta supervisión es llevada a cabo principalmente por la Coordinación General de Control de la Seguridad Privada (CGCSP) del Departamento de la Policía Federal. Esta cuestión no constituye, hasta donde sabemos, una problemática que exija la intervención del gobierno subnacional, a través de sus órganos de seguridad pública, más allá de algunos asuntos marginales.



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Río de Janeiro

En Río de Janeiro, la principal institucionalidad encargada de la problemática de seguridad es la Secretaría de Seguridad. Este organismo está encargado de la “administración, planificación y conducción de las políticas de seguridad pública del estado”48. La misma está compuesta por las siguientes subsecretarías y agencias dependientes, que pueden ser divididas en dos grupos amplios: uno encomendado a las actividades cotidianas de provisión de seguridad pública, sobre todo en lo que abarca a las tareas realizadas por las policías, autorizadas desde la Secretaría; el otro, encargado de la supervisión de tanto la autoridad policial como del funcionamiento de la secretaría en sí. Dentro del primer grupo encontramos, primero, a la Subsecretaría general de seguridad. Su misión es establecer contactos con las prefecturas para arreglar las dificultades y reivindicaciones municipales en el área de seguridad pública. Además de ésta, cuyo titular ejerce el cargo de Secretario cuando éste se encuentra imposibilitado de hacerlo, las restantes que figuran en este grupo son49

o Subsecretaría de planeamiento e integración operacional: asesorar al secretario de estado de seguridad en el área operacional de combate al crimen. Planificar acciones, supervisar, habilitar y coordinar el empleo de las policías Civil y Militar. Integrar otras instituciones policiales para promover la seguridad pública (P).

o Subsecretaría de Inteligencia: Investigación y reunión de informaciones para el combate de la criminalidad en el Estado de Río de Janeiro. Dirección de las acciones y auxilio en el planeamiento de operaciones policiales (P)

o Subsecretaría de Gestión Estratégica: Administración y adquisición de bienes patrimoniales (armamento, vehículos, contratación de personal). Presupuesto anual de acuerdo con las necesidades de la SESEG. Integración de las demandas provenientes del ISP, de las policías civil y militar y del grupo ejecutivo representante de la delegación legal. Agilización de la parte burocrática en la ejecución de proyectos y de asuntos ligados a los convenios internos y externos.

Salvo este último caso, en el cual además una mujer ocupa la titularidad del organismo, todos los otros organismos que hemos mencionado anteriormente cuentan con liderazgo por parte de delegados policiales y sus titulares son hombres provenientes de las fuerzas policiales.

48 FLACSO. Reporte Sector Seguridad América Latina y el Caribe. 2006. P.32. 49 Fuente: Secretaría de Seguridad de Río de Janeiro. www.seguranca.rj.gov.br


http://www.seguranca.rj.gov.br/


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El otro grupo de dependencias de la Secretaría es aquél dedicado o bien a fortalecer los nexos entre la sociedad civil y las fuerzas policiales o bien a monitorear el accionar de estas últimas. Podemos dar cuenta de tres órganos en este sentido. En todos estos casos las autoridades principales son civiles, generalmente formados en el área jurídica. En primer lugar, la Subsecretaría de Coordinación Institucional está a cargo de la inspección de los sectores internos de la Secretaría de Seguridad y de las Policías civil y militar. Es responsable de la interacción externa con el poder legislativo.

En cuanto a monitoreo externo, la Auditoría General Unificada verifica la existencia de casos de desvíos graves de conducta por parte de las policías. En caso positivo, castiga severamente.

También existe el Veedor de la Policía, que pretende ser un órgano de articulación entre la sociedad y las autoridades policiales. Cuenta para ello con asesores que registran quejas, sugerencias y elogios por vía telefónica, correo electrónico o presencialmente. Las comunicaciones son recibidas y se transforman en protocolo confidencial. El siguiente diagrama resume esta información a partir del organigrama de la Secretaría.

Gráfico 2.3. Organigrama de la Secretaría de Seguridad de Río de Janeiro.

INSPECTORÍA GENERAL

ASESOR JURÍDICO

POLICIA CIVIL

SUBSECRETARÍA DE ADMINISTRACIÓN

GABINETE

SUBSECRETARÍA DE INTELIGENCIA

SUBSECRETARÍA DE INTEGRACIÓN OPERACIONAL

POLICIA MILITAR

SECRETARIO DE SEGURIDAD PÚBLICA

Fuente: FLACSO (2006: 33)



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Sistema de información

La Secretaría cuenta con un sistema de información para la recolección y procesamiento de datos vinculados a la problemática que le compete. De acuerdo con distintos intervalos temporales, se ocupa desde reunir estadísticas de criminalidad e intervención policial hasta realizar encuestas de victimización (de alcance nacional). En la mayoría de los casos, los datos que utiliza son provistos por las fuerzas policiales estaduales 50 . Además, la información más sistemática y actualizada con la que regularmente trabaja es aquella que ha sido almacenada por el Instituto de Seguridad Pública de Río de Janeiro, organismo subsidiario del gobierno estadual.

Liderazgo civil

Al menos desde el punto de vista formal, hay una subordinación de la Policía Militar de Río de Janeiro a la autoridad política civil del sistema de seguridad pública. Esto deriva, en primer lugar, de lo establecido en el artículo 144 de la Constitución Nacional donde dice que las Policías Civiles y Militares son instituciones “que operan en todo el país para asegurar la seguridad de la población, deber de cada Estado, siendo la PMRJ dependiente de la Secretaría de Seguridad Pública de Río de Janeiro”51. Asimismo, la duración del Jefe de la Policía –es decir, el Comandante General de la Policía Militar- es variable ya que depende de su desempeño y de la confianza que posea en él tanto el gobernador como el Secretario de Seguridad, quienes son también los que deciden su designación52. Esto se refuerza a partir del hecho de que las policías civil y militar de Río son débiles administrativamente y, por lo tanto, dependientes de la secretaría bajo la cual están ubicadas 53 . De todos modos, las recurrentes desviaciones de conducta por parte de la policía como su capacidad de bloqueo frente a reformas de modernización intentadas desde el ámbito político, frecuentemente manifestadas a través de medidas de fuerza ejecutadas desde el sindicato de policías, dan muestra de cierta impermeabilidad frente a las directrices del liderazgo civil.

50 En varios casos se han percibido divergencias en datos referidos al mismo indicador, según cuál sea la institución que los difunde, lo cual no puede sino restarle fiabilidad a las estadísticas que libera el organismo público que, además, no mantiene una actualización permanente –siquiera de forma anual- de los datos que maneja. Fuente: Palma Lima, Isabela Gazzola. Estatisticas policiais em Belo Horizonte: análise a partir da perspectiva durkheimiana e da teoria das organizacoes. Universidade federal de Minas Gerais. Faculdade de filosofia e ciencias sociais. 2003. 51 FLACSO. Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. 2006. P.33 52 Ibíd. 53 Op.cit. P.34



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Sistema penitenciario

La Unidad Federal de Río de Janeiro cuenta con 44 establecimientos, de los cuales la gran mayoría son penitenciarías (18). Cabe mencionar que las comisarías o delegaciones policiales, aunque se utilizan cotidianamente como centros de custodia de detenidos, no figuran incluidas dentro de este conteo.

El cuadro 2.8 nos permite constatar que varios de los problemas presentes a nivel nacional no son ajenos al sistema penitenciario en Río de Janeiro, al menos por lo que podemos ver a partir de estadísticas del sistema nacional. Por ejemplo, se nota claramente la tendencia hacia una creciente sobrepoblación de los establecimientos penitenciarios y la existencia de un importante porcentaje de personas privadas de la libertad de manera “provisoria”, o sea, que todavía no han sido condenados. Las consecuencias que derivan de esto ya han sido mencionadas por lo que no corresponde repetirlas nuevamente.

Rehabilitación

Las cárceles de Río de Janeiro (así como de otros estados) cuentan con programas de trabajo que aspiran a lograr la reinserción social de los individuos aprisionados. Sólo 25% de los establecimientos penitenciarios relevados han dado a conocer esta información lo cual puede significar que practican estos programas pero no quieren darla a conocer o, más probablemente, que no cuentan con este tipo de iniciativas. De cualquier modo, si alrededor de 850 internos en el Estado (de una población de casi treinta mil) participan en programas de trabajo dentro o fuera de la penitenciaría no parece ser un indicador muy positivo. Casi la totalidad de estos individuos desempeñan tareas de apoyo en el establecimiento penitenciario. Como hemos indicados para el ámbito nacional, existen convenios con empresas privadas y organizaciones no gubernamentales por parte del Estado para llevar a cabo estos programas.


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Tabla 2.9. Evolución de la población carcelaria del Sistema Penitenciario Nacional en Río de Janeiro, 2003-2007.

Año Cerrado Semi abierto Abierto Seguridad médica

Provisorio Plazas del sistema

Total de población en cárceles

Déficit de población del sistema penitenciario

M F M F M F M F M F M F

2003 11.677 594 2.150 36 ND ND 0 0 3.681 424 17.721 18.562 841

2004 11.435 668 2.232 45 ND ND 0 0 4.394 389 19.767 19.163 -604

2005 12.536 779 2.527 8 291 9 ND ND 5.213 302 19.767 - 23.054 3.287

2006 17.806 810 334 8 2.597 16 153 7 6.115 258 22.362 1140 28.104 4.602

2007 (junio)

16.837 934 504 23 4.101 119 173 8 6.287 279 22.479 1.208 29.265 1.358

Fuente: elaboración propia en base a Departamento Penitenciario Nacional.



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Vínculos con Defensa

Partimos de la primicia que la defensa es una tarea del Estado a nivel nacional, y que los niveles subnacionales de gobierno no pueden –por prohibición constitucional y capacidad de recursos- formular una política de defensa propia. Sin embargo, existen regularmente vínculos entre la institucionalidad encargada de la seguridad pública y las fuerzas militares ya que en varios casos la primera ha recurrido a éstas últimas cuando afronta una situación de inseguridad que no puede controlar.

Por demás, la fuerza policial al frente de los operativos contra los delitos más serios a nivel provincial se denomina Policía Militar y sus integrantes, en su escalafón más bajo, son denominados soldados. Por demás, su estructuración y funcionamiento es similar –aunque no idéntico-al de una fuerza militar.

Principales déficit institucionales

En el Estado Río de Janeiro se reproduce uno de los problemas endémicos del manejo de la seguridad que señalamos para el caso nacional: el hecho de que coyunturas de brotes de violencia y criminalidad de alto impacto frecuentemente atentan contra la posibilidad de planificar y ejecutar una política integral de seguridad pública. Según lo declarado por el Secretario de Seguridad de Río de Janeiro, José Mariano Beltrame, luego de que 12 bandidos quemaron personas dentro de un ómnibus en la ciudad, todo proyecto más profundo tuvo que ser paralizado por dedicarle recursos a la investigación y así contrarrestar el pánico generalizado54. Otro ejemplo de ello es el fracaso de los experimentos de policía comunitaria que se lanzaron a mediados de la década del noventa pero que no tuvieron la continuidad suficiente como para tener un impacto auténtico sobre el funcionamiento de la institución policial.

54 Revista Veja. “Sem hipocrisia. Entrevista: José Mariano Beltrame”. 28 de octubre de 2007.



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III. Las policías

Sistema policial

Las fuerzas policiales que analizaremos a continuación son, a nivel nacional, el Departamento de la Policía Federal y a nivel estadual, la Policía Militar de Río de Janeiro.

Departamento de Policía Federal (DPF)

La tabla inferior nos permite visualizar la cantidad de individuos pertenecientes a las fuerzas policiales federales y la forma en la cual se han distribuido de acuerdo con su carrera y cargo específico. Ha habido una evidente inflación del personal del Departamento, tanto de los que desempeñan tareas estrictamente policiales como los dedicados a cuestiones administrativas. En términos generales, la proporción de funcionarios policiales oscila entre un 75 y un 80% del total de la fuerza, con el restante siendo ocupado por el personal administrativo.

Tabla 3.1. Distribución de los efectivos del Departamento de la Policía Federal por cargos y carreras. Carrera/Cargo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total 9.058 9.003 8.838 9.232 9.334 11.464 Carreras policiales

7.051 7.052 6.915 7.351 7.350 8.620

Delegado de la PF

742 737 730 900 1.103 1.218

Perito Criminal 284 278 267 344 432 444 Escribano 1.020 1.076 1.066 1.047 1.264 1.392 Agente 4.809 4.769 4.662 4.870 4.598 5.043 Papiloscopista 196 192 190 190 133 163 Carreras administrativas

2.007 1.951 1.923 1.881 1.804 3.204

% Carrera policial

77,84 78,33 78,24 79,63 78,74 75,19

% Carrera Administrativa

22,16 21,67 21,76 20,37 21,26 24,81

Fuente: Elaboración propia sobre la base del Anuario del Foro Brasileño de Seguridad Pública (2005). Considerando el cuerpo de funcionarios relacionados a otras agencias de seguridad, los datos de 2004 hablan de: 7.572 promotores y 1.144 procuradores –pertenecientes al Ministerio Público- y 9.649 jueces,



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tomando en cuenta todos los que se desempeñan en cada una de las unidades de la Federación55.

El organigrama de la Policía Federal, reproducido a continuación nos revela que podemos dividir la estructura de la misma en los siguientes grandes bloques:

1. Liderazgo: ejercido por el Director General

2. Asesoría: Gabinete, Asesor de Control Interno, Asesor Jurídico, Asistente Técnico, Asistente Parlamentario, Asistente de Relaciones Internacionales.

3. Direcciones: Ejecutiva, Auditoría General, Combate al Crimen Organizado, Inteligencia Policial, Técnico Científica, Administración y Logística Policial, Gestión de Personal.

Gráfico 3.1. Organigrama del Departamento de la Policía Federal

Fuente: Departamento de la Policía Federal (www.dpf.gov.br)

55 Anuario del Foro Brasileño de Seguridad Pública (2006). P.85. Dado que varios Estados no precisaron los datos referidos a la cantidad de gente que integraba su defensoría pública, no se puede estimar el total de individuos que pertenecen a este organismo a nivel nacional.


http://www.dpf.gov.br/


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A su vez, este organigrama ilustra que existen 27 superintendencias regionales del DPF, una por Estado (provincial), a lo largo del territorio. El Director General también cuenta con 54 delegaciones de la Policía Federal, 12 puestos avanzados, 2 bases fluviales y 2 bases terrestres56.

Tareas que realiza

En términos de sus funciones más amplias, tales como son definidas por la Constitución Nacional, la Policía Federal tiene encomendadas las siguientes tareas:

1. Averiguar de infracciones penales contra el orden público y social o en detrimento de bienes, servicios e intereses de la Unión o de sus organismos autónomos y empresas públicas, así como otras infracciones cuya práctica tenga repercusión interestatal o internacional y exija una represión unitaria, según disponga la ley;

2. prevenir y reprimir el tráfico ilícito de estupefacientes y drogas afines, el contrabando y a la entrada ilegal de mercancías, sin perjuicio de la actuación de la Hacienda y de otros órganos públicos en las respectivas áreas de su competencia;

3. ejercer las funciones de policía marítima, de área y de fronteras

4. ejercer, con exclusividad, las funciones de policía judicial de la Unión.

Podemos especificar más puntillosamente sus tareas revisando las diferentes divisiones de la fuerza y su actuación a lo largo del territorio:

1. Coordinación General de Defensa Institucional (CGDI). Tiene asignado, entre otras cosas, la actuación en temáticas sociales y políticas, tales como la represión de crímenes contra las comunidades indígenas, la anulación del trabajo forzado, el cuidado de ciertos derechos humanos –como de los menores contra la pedofilia- y la dirección del Servicio Nacional de Armas, donde se registra tanto la posesión de las mismas como la utilización de ellas para la comisión de un delito.

2. Coordinación General de Policía Hacendaria (CGPFAZ). Busca reprimir delitos que típicamente pueden ser atribuidos a personas de nivel socio-económico más elevado, tales como el fraude, contrabando, juego ilegal, lavado de dinero y crimen financiero.

3. Coordinación General de Policía Criminal Internacional. Coordina y lleva a cabo acciones conjuntas con las policías de otros países miembros de la INTERPOL.

56 Fuente: Departamento de la Policía Federal. www.dpf.gov.br




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4. Coordinación General de Policía Inmigratoria (CGPI). Opera en cuestiones desde la emisión de pasaportes para ciudadanos nacionales y documentos para extranjeros, como aprensión de inmigrantes ilegales e intervención contra el tráfico de personas.

5. Coordinación General de Control de la Seguridad Privada. Supervisa el cumplimiento de la legislación vigente por parte de las empresas de este sector y se encarga de los pasos a seguir para el registro de las mismas –sea de la empresa en sí o de los vigilantes que se desempeñan en ella57.

Además de estas unidades de coordinación general, cabe señalar la existencia del Comando de Operaciones Especiales (COT) encargado de llevar a cabo misiones de alto riesgo contra el crimen organizado, el tráfico de drogas o el terrorismo nacional, por ejemplo, incidentes tales como el secuestro de un avión. Dos casos que ilustran el despliegue que tiene por el país son las dos operaciones que llevó a cabo en Río de Janeiro en 2005, en auxilio de la Superintendencia Regional de ese Estado: las operaciones Soporte y “Petisco”, dirigidas contra el crimen organizado y el tráfico de drogas, respectivamente.

Formación y Capacitación

El ingreso y la actualización de conocimientos de la Policía Federal están brindados por la Academia Nacional de Policía (ANP). Este organismo lleva a cabo cursos, seminarios, reuniones, encuentros, foros, etc., orientados a mantener informada a la Fuerza Policial tanto respecto a técnicas modernas de investigación científica, como de conocimientos jurídicos y prácticas policiales en sí. Tiene un convenio con la Fundación Getulio Vargas para entregarles a los participantes de ciertos cursos diplomas de Master en Administración de Empresas y otros postgrados relacionados con la gestión organizacional.

Además de esta instancia policial de formación educativa, se debe mencionar la reciente implementación de una Matriz Curricular Nacional, diseñada por la SENASP, que busca darle una orientación más social –en términos de articulación con la ciudadanía- a la formación de los funcionarios de seguridad pública, incluyendo las fuerzas policiales.

57 Para mayor información respecto de la regulación de la seguridad privada, dirigirse a la sección IV de este informe.



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Policía Militar de Río de Janeiro (PMRJ)

Misión y funciones

Este cuerpo policial surge como tal con la fusión de los Estados de Guanabara y Río de Janeiro (antigua capital y distrito federal de la República) en 1974, lo cual implicó, naturalmente, la conjunción de sus respectivas fuerzas policiales.

Las misiones y facultades de la PMRJ están expresadas en el 5° inciso del artículo 144 de la Constitución Nacional, anteriormente citado. Su principal función es la vigilancia ostensiva del territorio asignado y la preservación del orden público dentro del mismo. Asimismo, tiene atribuciones para58:

El combate del crimen organizado, a través de operaciones para la captura de criminales o la confiscación de armas, drogas o contrabando.

La atención directa a la población, ayudando en el transporte de valores, la orientación en personas en dificultades, la intervención en disputas domésticas, el direccionamiento de la población carente a los órganos responsables por problemas de saneamiento y vivienda.

La vigilancia especializada en áreas turísticas, estadios, grandes eventos o fiestas populares.

El control y orientación del tránsito, mediante convenios con las prefecturas.

La fiscalización y el control de la flota de vehículos, en acciones integradas con otros órganos públicos.

La preservación de la flora, la fauna y del medio ambiente, a través de batallones especializados.

El servicio de seguridad externo de las unidades carcelarias y la escolta de prisioneros de alta peligrosidad.

El servicio de seguridad de Foros de la Justicia en municipio de todo el Estado.

El apoyo a oficiales de justicia en situaciones de reintegración de posesiones y otras determinaciones judiciales con riesgo.

La seguridad de autoridades de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

58 Fuente: Policía Militar de Río de Janeiro. www.policiamilitar.rj.gov.br


http://www.policiamilitar.rj.gov.br/


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La seguridad de testigos y personas bajo amenaza.

El apoyo a órganos públicos, estaduales y municipales en actividades como acciones junto a individuos sin casa y trato con niños y adolescentes en situación de riesgo social.

Sin embargo, por lo menos hasta 2004, la PM de Río de Janeiro no contaba con una ley orgánica que regulase su funcionamiento. Este también es el caso para la Policía Federal.

Estructura y organización interna

La PMRJ tiene diferentes grados y escalafones, establecidos en la Ley 443 del Estado de Río de Janeiro; las mismas varían según se trate del círculo de oficiales o de plazas. Esta división es pertinente también para cuestiones de ingreso de los aspirantes a la PM.

Círculo de Oficiales59

Superiores:

o Coronel PM o Teniente Coronel PM o Mayor PM

Intermediarios: Capitán PM

Subalternos:

o Teniente Primero PM o Teniente Segundo PM

Círculo de Plazas

Plazas Especiales:

o Aspirante a Oficial PM o Cadete PM

Subtenientes y sargentos o Subteniente PM o Sargento 1º, 2º y 3º PM

El siguiente cuadro nos entrega una idea aproximada del tamaño del cuerpo de policías de Río de Janeiro, teniendo en cuenta sus principales divisiones. Debemos aclarar que estos datos han sido actualizados hasta mediados de 2004 por lo cual deben tomarse con la apropiada

59 FLACSO. Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2006. P.36



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moderación. De todos modos, podemos destacar que una abrumadora mayoría de los efectivos pertenecen al cuerpo de Policías Militares, mientras que la Policía Civil ostenta un menor número de integrantes que el cuerpo de bomberos. La cifra de Policías Militares en el Estado constituye una importante porción de los efectivos de este organismo en todo el país, figura que supera los 375 mil hombres y es tres veces del tamaño de la Policía Civil (102.555).

Tabla 3.2. Distribución de efectivos policiales en el Estado de Río de Janeiro

División Número de efectivos Porcentaje

Policía Militar 43.774 60,23 Policía Civil 11.230 15,45 Policía Técnica 1.160 1,60 Cuerpo de Bomberos 16.513 22,72 Total 72.677 100

Fuente: elaboración propia en base a Melo, Jorge (2007).

A partir de los datos anteriormente citados podemos estimar la tasa de policías por 100 mil habitantes. Este cálculo (tomando en cuenta los valores de 2004) entrega una proporción de 75,5 Policías Civiles y 327,6 Policías Militares por cada 100 mil habitantes en Río de Janeiro.

En términos de su diseño organizacional, esta fuerza de seguridad cuenta con la siguiente estructura:

Comando General o Asesoría Técnica de Asuntos Especiales o Auditoría Interna o Centro de Comunicación e Informática o Departamento de Administración Financiera o Departamento de Personal

Estado Mayor General: 5 secciones (Personal, Inteligencia, Operaciones, Logística y Comunicación Social).

Comandos Intermedios o 6 Comandos de Policías de Área, con 39 Batallones de la

Policía Militar, distribuidos según los municipios del Estado. Esto da una idea del despliegue territorial de la policía a lo largo de la provincia.

o Comandos de Policía de Áreas Especiales: 6 destacamentos, cada uno en un respectivo Batallón de PM.

o Comandos de Unidades Operacionales Especiales: 8 Batallones –Policía Carcelaria; Operaciones Policiales



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Especiales; Policía de Choque; Policía Forestal y de Medio Ambiente, Policía de Tránsito; Policía de Áreas Turísticas; Policía Ferroviaria; Policía de Vías Especiales.

o Agrupamientos (4): Aeromarítimo, de Estadios, Complejo Penitenciario de Bangu y Táctico de Motociclistas.

Órganos Sectoriales: Direcciones generales de Enseñanza e Instrucción, de salud, de finanzas, de personal y de apoyo logístico.

Despliegue territorial

El despliegue territorial de la Policía Militar de Río de Janeiro, como el de los otros Estados de la Unión, está fundado sobre la base del sistema de las AISP (Áreas Integradas de Seguridad Pública). Éstas fueron creadas en 1999 por la Secretaría de Seguridad con la finalidad de acercar a la corporación policial a la población civil y mejorar el servicio de ésta respecto de la última. En cada estado hay 40 AISP, y cada una está representada por los comandantes de los batallones de la PM y delegados titulares de las dependencias del distrito60.

¿Cuáles son las fortalezas de la institución policial?

La fortaleza principal que debemos destacar de la institución policial es su capacidad y voluntad de hacer frente a una situación de inseguridad extremadamente compleja como es la que existe en el caso de Río de Janeiro. Las bandas de narcoterroristas no tienen pudor alguno en disparar y matar a la Policía Militar e incluso puede pensarse que debe ser una cuestión de orgullo para las mismas cuando logran abatir uno. Como hemos señalado, cuentan con los recursos –en términos de armas- para hacerlo. La Policía debe proveer una respuesta a esta situación tratando de evitar cuanto más sea posible que civiles inocentes sean heridos o muertos en el intercambio de balas, algo que, por las estadísticas que hemos visto, no parecen tener demasiado éxito.

Como en otros contextos, esta también se trata de una policía que debe desempeñar su trabajo en condiciones no óptimas ya que mientras se preocupa por si sobrevivirá en la calle tiene que pelear con el sector político por cuestiones salariales o para abastecerse de más equipo y contra la imagen tan negativa que de ella tiene la población civil.

60 Fuente: Instituto de Seguridad Pública de Río de Janeiro. www.isp.rj.gov.br


http://www.isp.rj.gov.br/


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Requisitos para el ingreso

La ley 443 del Estado de Río de Janeiro establece que el ingreso a la Policía Militar está disponible para todo ciudadano brasileño de nacimiento, independientemente de su raza o creencia religiosa. El reclutamiento se efectúa para los puestos de soldado o de oficial. Los primeros deben presentarse ante el Centro de Reclutamiento y Selección de Plazas (CRSP), mientras que los últimos lo gestionan a partir de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, ingresando en la “Academia Dom Joâo”.

Para el segundo caso, se admite el ingreso tanto de hombres como de mujeres entre 17 y 30 años al momento de la inscripción; deben tener su situación militar al día (ser reservistas o estar dispensados del servicio); estar al día con sus obligaciones electorales; tener conducta anterior intachable sin presentar antecedentes penales y poseer estudios de enseñanza media aprobados con buen comportamiento. La Universidad del Estado de Río de Janeiro colabora con la Policía Militar al proporcionar la realización de numerosas pruebas para el ingreso de los aspirantes: exámenes intelectuales, médicos, antropométricos, físicos y psicológicos. La altura mínima requerida para el ingreso es de 1,68m para los hombres y 1,60, en el caso de las mujeres. Esto ha sido establecido por la leyes estatales 1032 y 1223, de 1986 y 1987, respectivamente.

Estos requisitos son prácticamente idénticos para los aspirantes al círculo de plazas de la PM, aunque los cursos de formación son llevados a cabo en Centros de Formación y Perfeccionamiento de Plazas.

Quienes ingresan a través de la Academia de PM reciben un ciclo de formación de 3 años que consta de 49 materias de área jurídica, científica, humanística y de técnicas policiales. Luego de aprobar dicha carrera, los cadetes pasan a ser aspirantes de oficial, lo cual implica un año de aprendizaje práctico integrándose a una de las unidades de la fuerza. Al finalizar dicha experiencia, egresan como Teniente 2° de la Policía Militar. Mediante la sucesión de cursos de perfeccionamiento y concursos internos es posible, al menos nominalmente, llegar al puesto de Coronel de la Policía Militar.

Por otra parte, quienes entran a la fuerza por los Centro de Formación y Perfeccionamiento de Plazas reciben un ciclo de formación de duración variable, aunque el mínimo establecido previo al inicio de la actividad policial diaria es de seis meses. Este ciclo de formación consta de materias vinculadas a técnicas policiales y formación básica en temas jurídicos. El escalafón máximo de la carrera de los candidatos que ingresan por esta vía es el cargo de Mayor de la Policía Militar. La siguiente tabla resume la información anteriormente expresada.



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Tabla 3.3. Requisitos de ingreso para Policía Militar de Río de Janeiro Academia de Policía

Militar Centro de Formación y Perfeccionamiento de Plazas

Duración de curso de formación

3 años Variable. Mínimo: 6 meses

Contenido de currículum

49 materias (jurídicas, científicas, humanísticas y técnicas policiales)

Técnicas policiales y formación básica en temas jurídicos.

Requisitos físicos Altura 1,68(hombres), 1,60

(mujeres) 1,68(hombres), 1,60 (mujeres)

Exámenes médicos Clínico, ortopédico, quirúrgico, otorrinolaringológico con audiometría, oftalmológico, odontológico, neurológico y exámenes de laboratorio.

Clínico, ortopédico, quirúrgico, otorrinolaringológico con audiometría, oftalmológico, odontológico, neurológico y exámenes de laboratorio.

Examen físico Preparado para realizar tareas correspondientes a PM

Preparado para realizar tareas correspondientes a PM

Examen psicológico Posee el perfil trazado por la institución

Posee el perfil trazado por la institución

Fuente: elaboración propia en base a www.policiamilitar.rj.gov.br

Capacitación Existen varios cursos de profesionalización dictados por el Instituto de Seguridad Pública de Río de Janeiro, en colaboración con el Comité Internacional de la Cruz Roja, para oficiales de la Policía Militar y Civil del Estado de Río de Janeiro. Estos cursos fueron dictados por policías avanzados provenientes de distintos estados y expertos internacionales en la Academia Policial. Asimismo, se llevan a cabo otros módulos de perfeccionamiento a partir de convenios con Universidades del Estado y Organizaciones no Gubernamentales. De todos modos, es llamativo que estos programas no estén promocionados por las propias fuerzas policiales y, de la información presente, no puede constatarse que el entrenamiento




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que les haya sido otorgado sea incorporado y utilizado por ellos posteriormente. A continuación detallamos algunos ejemplos de cursos a los que acceden los policías militares, dando cuenta, donde existen datos, de la extensión de la participación y la carga horaria que tuvieron, así como el contenido básico de los mismos. Tabla 3.4. Cursos de capacitación para Policía Militar y Civil de Río de Janeiro. Curso Carga horaria Participantes Contenido Curso de capacitación en investigación y pericia en crímenes de robo de energía y “cabos”

No especifica 300 policías. Aspectos legales y técnicos.

Curso temático y pedagógico de formación de docentes de escuelas policiales

68 horas 153 alumnos, distribuidos en 4 turnos

Seguridad Pública, Social y Humana , Administración y servicio público; Portugués instrumental; Ética y Derechos Humanos; Gestión de Nuevas Tecnologías de Información; Modelos de Policía Comunitaria y Policiamiento Preventivo; Psicología y Stress; Interacción de la policía con la sociedad; Imagen institucional; de la policía; Áreas Integradas de Seguridad Pública; Legislaciones Especiales; Bioseguridad y abordaje en urgencias (primeros auxilios); control de la acción policial

Técnicas Cuantitativas y Análisis Criminal

N/D N/D 1er módulo: Introducción al SPSS; a Estadísticas; entrenamiento con Excel, Introducción al Geo-procesamiento;



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2do módulo: metodología de solución de problemas; entrenamiento con bancos de datos criminales.

Capacitación para Integrantes de Consejo de Seguridad Comunitario

32 horas, 10 disciplinas

N/D Políticas Públicas y participación popular; democracia y ciudadanía en Brasil; Policía y comunidad; las competencias del Estado en Seguridad Pública; Justicia Criminal en Brasil; Comprendiendo los datos sobre violencia y criminalidad; Gestión de diferencias; formas y usos de textos; Gestión de vida urbana

Fuente: elaboración propia a partir del Instituto de Seguridad Pública de Río de Janeiro. www.isp.rj.gov.br En lo que se refiere a cursos de entrenamiento más directamente relacionados con el hacer cotidiano de la Policía Militar, debemos mencionar al Centro de Instrucción Especializada en Armamento y Tiro (CIEAT), orientado fundamentalmente a aumentar las capacidades de los policías en el manejo y uso de los armamentos de los cuales disponen61. Por último, la PMRJ cuenta con una Escuela Superior “para la realización de altos estudios en materias de seguridad pública, impartiendo el Curso Superior de Policía Militar a los Oficiales Superiores de la Institución (Tenientes Coroneles y Mayores) y ofreciendo perfeccionamiento al resto de los oficiales de la institución para profundizar su capacidad de conducción y gestión policial”62.

61 FLACSO. Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2006. P.39. 62 Ibíd.




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¿Cuáles son los principales problemas que enfrenta?

En primer lugar, la Policía Militar enfrenta un desafío cotidiano de enorme magnitud, derivado de la criminalidad, sea organizada o esporádica, que habita las calles de Río de Janeiro. El problema más acuciante, evidentemente, tiene que ver con el negocio del narcotráfico. Bandas armadas de traficantes luchan constantemente por obtener el control de un territorio determinado, y entre sus estrategias no suelen faltar los asaltos, en los cuales no se privan de emplear la violencia, aún cuando no sea “necesario”. Asimismo, el consumo indiscriminado de droga genera indefectiblemente más propensión a reacciones violentas por parte de los individuos que la ingieren63. En la gran mayoría de los casos, tanto víctimas y victimarios de esta situación son jóvenes de nivel socio-económico bajo64.

En segundo lugar, la Policía Militar también se encuentra en tensión con el poder político estadual en seguridad –en este caso, la Secretaría de Seguridad de Río de Janeiro. El principal eje de este choque pasa por cuestiones salariales: Los salarios de la Policía Militar de Río de Janeiro son los segundos más bajos –comparando por Estados- de todo el país. Un PM de Río gana R870 mensuales mientras que su equivalente en el Distrito Federal cobra R290065. –son la segunda fuerza policial peor paga en el país- y por el reintegro de oficiales que fueron dejados cesantes o pasados a retiro por la Secretaría. Asimismo, cuando los cargos vacantes no son rellenados prontamente, sienten temor de una intervención por parte del Ejército nacional para ocuparlos66. Pese a la formación semi-militarizada de estos cuadros policiales, indudablemente existen diferencias cruciales –organizacionales o culturales- entre ellos y las fuerzas armadas, además de las obvias cuestiones de interés personal y corporativo. Otras cuestiones por las que recurrentemente reclama la PM son por mejor equipamiento, infraestructura y armamento.

En tercer lugar, la Policía padece serias deficiencias con respecto a cómo opera para controlar o reducir la inseguridad. Uno de los indicadores más claros de este fenómeno es la facilidad con que la Policía recurre –por necesidad, impericia o descontrol- al asesinato a civiles. En 2007, datos divulgados por la propia Policía Militar de Río de Janeiro confirman que

63 En una entrevista realizada el año pasado, el Secretario de Seguridad dijo que ya no ocurre que alguien robe un celular para cambiarlo por un pedazo de pan; roba porque se lo ordenan los traficantes. Revista Veja. “Sem hipocrisia. Entrevista: José Mariano Beltrame”. 28 de octubre de 2007. 64 Ramos, Silvia. Boletim Segurança e Cidadania. Año 5, nº 12. Octubre 2006. P.1 65 Blog Réporter de Crime. Por Jorge Antonio Barros. “Salario de PM do Rio so pérde para Alagoas”. 16 de abril de 2007. O Globo online. http://oglobo.globo.com/rio/ancelmo/reporterdecrime/post.asp?cod_Post=54810 66 “Grupo de PMs aceita Pitta, mas ainda pedem saída de Beltrame. Exoneraçoes de oficiais começam a ser oficializadas”. O Globo, 31 de enero de 2008.


http://oglobo.globo.com/rio/ancelmo/reporterdecrime/post.asp?cod_Post=54810


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1260 personas fueron muertas a manos de la Policía, un récord absoluto para la historia de esta fuerza de seguridad. El Instituto de Seguridad Pública estima que la cifra podría haber sido incluso más alta67. Las cifras pueden diferir según el registro pero son igualmente alarmantes sin importar cuál se tome. Indudablemente, es el problema –por decirlo livianamente- más grave que caracteriza a la institución policial y que debe afrontar cualquier institucionalidad política de seguridad.

67 Fuente: A Nova Democracia. http://jornalanovademocracia.blogspot.com/search/label/Rio%20de%20Janeiro


http://jornalanovademocracia.blogspot.com/search/label/Rio%20de%20Janeiro


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IV. Seguridad Privada

1. Antecedentes normativos

El origen de los servicios privados de seguridad se retrotrae a 1969, a través de un decreto ley (1.034) que obligaba a su contratación por parte de cualquier establecimiento financiero. Dadas las condiciones políticas del momento –el auge de organizaciones guerrilleras armadas de extrema izquierda- el objetivo de esta normativa era proveer protección contra posibles ataques de estos grupos. Parte de los imperativos de actualización de esta normativa pasan porque se ha ampliado notoriamente la variedad de espacios que pueden ser denominados “establecimientos financieros”, más allá de los bancos –hoy pueden ser considerados dentro de la misma categorización agencias de lotería y de correos, cajeros electrónicos o puestos bancarios68.

La ley más completa que se ha producido desde entonces es la 7.102, sancionada en junio de 1983 –cuando todavía estaba en vigencia el gobierno militar- y regula aspectos concernidos al funcionamiento formal de la vigilancia privada en establecimientos financieros y en empresas de transporte de valores; enumera las empresas autorizadas a prestar servicios de vigilancia privada; los requisitos que deben cumplir para ser habilitadas a ello; los requerimientos para convertirse en vigilante; la capacidad de porte de armas de los guardias; sanciones para empresas que incumplen que esta regulación, etc. Varios de estos postulados han sido resultado de la modificación por medio de las leyes 8.863 y 9.107 (de 1995).

El artículo 10 de la ley 7.102 provee una definición de las actividades de seguridad privada. Se entenderá por las mismas:

1. La vigilancia patrimonial de instituciones financieras o de otros establecimientos, así como la seguridad de personas físicas.

2. Realizar el transporte de valores o garantizar el transporte de cualquier tipo de carga.

Estas dos son las modalidades cuya regulación está más desarrollada en la legislación vigente. Los requisitos que debe cumplir una empresa para entrar en funcionamiento están especificados en el artículo 20 de esta ley. Dicha autorización debe ser otorgada por el Ministerio de Justicia o por convenio de éste con las Secretarías de Seguridad Pública de los Estados de la Unión. Entre las responsabilidades que le competen se incluyen:

Melo, Jorge. Op.cit. P.31.



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1. Brindarle habilitación, más allá de las empresas mencionadas anteriormente –especializadas en la vigilancia privada o en el transporte de valores-, empresas dedicadas al otorgamiento de cursos de formación de vigilantes.

2. Fiscalizar su actuación y aplicar sanciones.

3. Aprobar su uniforme.

4. Fijar el currículum de los cursos de formación de vigilantes.

5. Fijar el número de vigilantes de las empresas especializadas en cada unidad de la Federación.

6. Fijar la naturaleza y cantidad de armas en propiedad de las empresas especializadas y los establecimientos financieros.

7. Autorizar la posesión y la adquisición de armas y municiones.

8. Fiscalizar el control del armamento y la munición utilizados.

9. Rever anualmente la autorización al funcionamiento de las empresas habilitadas.

Finalmente, el artículo 23 menciona una variedad de actos de sanción posibles para las empresas que incumplan con la legislación citada, mas no especifica cuál correspondería a qué tipo de infracción, solamente estableciendo que deben ser aplicadas “según la gravedad del caso”.

En ningún lado de la legislación se menciona la cuestión de si vigilantes de empresas privadas pueden ser contratados por instituciones públicas, como crecientemente se ha vuelto cada vez más común.

Información del sector

Datos de la Federación Nacional de Empresas de Seguridad y Transporte de Valores (FENAVIST), en uno de sus Estudios del Sector de Seguridad Privada, revelan que el sector ha logrado en 2005 una facturación de alrededor de R$11,8 billones, marcando un crecimiento de 12% con respecto a los valores del año anterior. Lo curioso es que, durante el mismo año, se registró una disminución en el número de habilitaciones otorgadas por la Policía Federal a empresas de este sector.

El crecimiento de este sector no se ha producido igualmente en todas las ramas del mismo. Las actividades de vigilancia, que registran un 60% de las autorizaciones del sector en 2004, experimentaron una disminución en el ritmo de su crecimiento, pasando de 6% en 2002 y 3% en 2003 a una reducción del crecimiento en 2004. La custodia armada también está creciendo a ritmos decrecientes: mientras que en 2002 el incremento en las



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autorizaciones otorgadas fue de 15%, en 2003 fue del 7% y en 2004 de 5%. Esta rama es responsable de 14% de las autorizaciones otorgadas por el DPF. El sector de seguridad personal, entre tanto, abarca el 11% de las autorizaciones, siempre tomando en cuenta como base el año 2004.

Durante el año 2006 había en Brasil 2.538 empresas de seguridad privada registradas y autorizadas por el Ministerio de la Justicia –mediante la división DELESP del Departamento de la Policía Federal. También se constaba la habilitación de 5.045 autos blindados preparados para el transporte de valores o cargas.

La distribución de las 2538 empresas se manifestaba de esta forma:

1. Empresas de Vigilancia: 2.180

2. Transporte de Valores: 186

3. Cursos de Formación: 172

El siguiente cuadro nos muestra la evolución de esta industria, en términos de la cantidad de vigilantes, empresas y autos blindados registrados por la Coordinación General de Control de la Seguridad Privada, división de la Policía Federal hasta 2005. Podemos constatar, a partir de estos datos que, por ejemplo, se ha duplicado el número de vigilantes registrados entre 2000 y 2004, mientras que el número de empresas también ha crecido significativamente hasta este año, aunque ha disminuido en el 2005. Otros rubros, como el transporte de valores o los cursos de formación de vigilantes, ya empezaron a mostrar bajas en su ritmo de crecimiento en el 2004.



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Tabla 4.1. Crecimiento del sector de seguridad privada en Brasil, 2000-2005.

SERVICIOS PRESTADOS POR LA COORDINACIÓN GENERAL DE CONTROL DE SEGURIDAD PRIVADA

2000 2001 2002 2003 2004 2005

VIGILANTES REGISTRADOS * 540.334 730.972 896.049 1.017.740 1.148.568 1.280.147

LIBRETAS NACIONALES DE VIGILANTES EXPEDIDAS (NUEVAS) *

57.846 186.642 54.894 88.465 91.664 54.979

EMPRESAS DE VIGILANCIA REGISTRADAS * 1.368 1.431 1.555 1.792 2.144 1.727

EMPRESAS DE TRANSPORTE DE VALORES CADASTRADAS * 236 256 273 309 293 305

CURSO DE FORMAÇÃO DE VIGILANTES CADASTRADOS * 178 191 210 241 198 208

EMPRESAS DE SEGURANÇA ORGÂNICA REGISTRADAS (Acumulado)*

811 910 954 558 1.012 1.308

VEÍCULOS/CARROS FORTE CADASTRADOS * 3.503 3.916 3.964 4.414 4.474 4.962

ESTABELECIMENTOS FINANCEIROS CADASTRADOS * 15.481 17.186 18.429 20.525 21.223 24.228

REVISÃO DE AUTORIZAÇÃO DE FUNCIONAMENTO 983 1.090 950 936 814 775

Fuente: Informe Anual del Departamento de la Policía Federal.

El siguiente cuadro habrá de constatar aún más esta tendencia por parte de la industria de seguridad privada de frenar o disminuir su crecimiento en los últimos años: más allá de la tasa positiva de crecimiento acumulado para el país, tres de las cinco regiones presentan una importante disminución del crecimiento de la industria en este período. Claro está que, más allá de esto, no deja de tener una presencia económica tan importante –facturando en billones de reales- como su incidencia sobre el problema de inseguridad.



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Tabla 4.2. Evolución de empresas autorizadas para actividades de vigilancia, escolta armada y seguridad personal, por región, 2002-2004.

Año Empresas y crecimiento

Centro-Oeste

Noreste Norte Sudeste Sur Brasil

N° de empresas autorizadas

158 264 98 610 177 1307 2002

Crecimiento en %

2,5 2,7 6,1 6,7 6,2 5,3


156 280 105 638 180 1359 2003

Crecimiento en %

-1,3 5,7 6,7 4,4 1,7 3,8


150 278 94 643 180 1359 2004

Crecimiento en %

-4 -0,7 -11,7 0,8 -4,7 -1,6

Crecimiento acumulado -5,1% 5,3% -4,1% 5,4% -2,8% 2,3%

Fuente: Melo, Jorge (2007).

Situación de la industria de Seguridad Privada en Río de Janeiro

En Río de Janeiro durante el año 2006 había registrados alrededor de 183167 vigilantes (formales), de los cuales una mínima proporción se encontraba trabajando en ese momento: 2409. Asimismo, el total de las empresas de seguridad privada existentes en esta Unidad Federal exhibía esta distribución:

El siguiente cuadro nos presenta la distribución de vigilantes de seguridad privada por cada una de las regiones de Brasil entre el 2002 y el 2005, a partir del cual podemos constatar el crecimiento que ha vivido esta industria durante ese período, al menos en términos de mano de obra en actividad, ya que en todas las regiones el número de vigilantes privados ha aumentado cada año sin interrupciones.



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Tabla 4.3. Distribución de vigilantes de seguridad privada en actividad por región, 2002-2005.

Centro-Oeste

Nordeste Norte Sudeste Sur Brasil

2002 21.430 40.228 8.030 211.968 37.901 319.558

2003 22.899 43.525 9.190 221.897 40.764 338.275

2004 24.435 45.744 11.223 234.019 45.536 360.956

2005* 26.157 49.714 12.926 244.532 48.983 382.313

Fuente: Melo, Jorge (2007). (*) Valor proyectado

Sin embargo, pese al aumento en términos absolutos del número de vigilantes en actividad, ha decrecido la tasa de admisión de guardias de seguridad privada en el período señalado. Esto podría indicar que cada vez hay un mayor número de aspirantes a vigilantes de seguridad privada, mientras que la proporción de los que son aceptados y se encuentran en actividad se estanca o decrece69. Lo más probable es que esto no tenga que ver con mayores exigencias de parte de la legislación que regula el funcionamiento de esta actividad sino con dinámicas de mercado, por ejemplo, la saturación de aquéllos servicios dentro del sector que demandan vigilantes. Esta información está sustentada por la siguiente tabla, que muestra un leve pero seguro descenso de la tasa de admisión de vigilantes entre el 2002 y el 2005.

Tabla 4.4. Tasa de admisión de vigilantes en Brasil entre 2002 y 2005.

Año Tasa de admisión

2002 40%

2003 36%

2004 35%

2005 33%

Fuente: Melo, Jorge (2007).

69 Da Cruz Coelho, Fernando. Análise da política institucional de seguranca privada –um estudo comparado. Universidade Federal de Minas Gerais. Centro de estudos de criminalidade e seguranca pública. 2006. P.27.



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Tabla 4.5. Cantidad de empresas de seguridad privada discriminadas por servicio principal ofrecido en el Estado de Río de Janeiro.

Empresas de Vigilancia

Empresas de Transporte de Valores

Autos blindados Cursos de formación de vigilantes

177 12 374 19

Fuente: Fernando Da Cruz Coelho -en base a datos del SISVIP/DPF – (2006:24).

De esta misma fuente se extrae que durante 2006 había más de un millón trescientos mil vigilantes registrados, de los cuales sólo 333.720 estaban trabajando. De todas formas, debe aclararse que el número de guardias privados difiere en varios análisis ya que depende de la fuente que difunde el dato. Por ejemplo, el Foro de Seguridad Latinoamericana sostiene que hay 570.000 guardias registrados en Brasil. Estos datos son similares a los divulgados por el Ministerio de Trabajo de Brasil, contenidos en el Informe Anual de Informaciones Sociales, el cual propone una cifra de 576,600 trabajadores de este sector –con empleos formales, claro está-, de los cuales 5,6% son mujeres y 94,4%, hombres. De este contingente, la región Sudeste reúne aproximadamente un 80% de la fuerza laboral del segmento. Sao Paulo es el Estado donde existe mayor porcentaje de guardias privados del país: 46,2%70.

Edgardo Frigo, un especialista en la materia, sostiene que el sector de seguridad privada, en su conjunto, crece entre un 9 y un 11% por año en América Latina (ver tabla 4.6), lo cual en términos regionales constituye la mayor tasa de crecimiento de la industria (aunque su facturación sea notoriamente inferior a otros continentes). Sin embargo, en este mismo documento se añade que se estima que el valor de la industria es ampliamente superior a lo que difunden las proyecciones oficiales, debido al volumen de informalidad existente.

Debemos acotar que las tasas son disímiles según cuál sea el tipo de servicio ofrecido por la empresa. Mientras que el crecimiento más notable se da en las que proveen vigilancia electrónica (hasta un 25% anual), las empresas de transporte de valores presentan un relativo estancamiento. Por otra parte, las empresas que más crecen, al ser fuertemente dependientes del aspecto tecnológico, no parece que requieran del servicio de más vigilancia armada.

70 Melo, Jorge. Op.cit. P.38.



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Tabla 4.6. Crecimiento de la Industria de Seguridad Privada por región (valores de mercado).

Región Mercado (MM Dólares)

Crecimiento (%)

Norteamérica 49,200 7 – 8

Europa 37,800 6 – 10

Japón 7,400 7 – 9

Latinoamérica 6,500 9 – 11

Resto del Mundo 16,200 10 – 12

TOTAL 117,100 7 – 8

Fuente: Frigo, Edgardo (2006).

Si bien por su propia naturaleza, los índices de informalidad son estimativos –por decirlo gentilmente-, hay razones para creer que, de cada tres vigilantes que trabajan en el sistema, dos lo hacen en situación de informalidad, lo cual constituye una proporción sin duda alarmante. Un amplio número de estos son policías civiles o militares de las fuerzas estaduales (ver abajo).

2. Regulación71

Actividades permitidas

La primera ley regulando la seguridad privada surge en 1983 (7.102). Fue posteriormente actualizada por las leyes 8.863 de marzo de 1994 y la ley número 9017 de marzo de 1995. A su vez, fueron reglamentadas por los respectivos decretos 89.053 (de 1983) y alterada por el decreto 1592 de 199572. Finalmente, también ha sido afectada por la sanción del Estatuto de Desarme en 2003, ya que impuso mayores restricciones para el porte de

71 La ley 7.102 y sus modificaciones pueden ser obtenidas de la página del SESVEP (Sindicato de Empresas de Seguridad Privada, Seguridad Electrónica, Servicios de Escolta y Cursos de Formación del Estado de San Pablo. http://www.sesvesp.com.br/download/legis/L7102.pdf 72 Análisis de la política institucional de seguridad privada: un estudio comparado. Fernando Da Cruz Coelho. 2006. Universidad Federal de Minas Gerais. Centro de Estudios de Criminalidad y Seguridad Pública. Página 1.


http://www.sesvesp.com.br/download/legis/L7102.pdf


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armas por parte de individuos y sujetos colectivos no integrantes de las fuerzas públicas.

Están autorizadas a prestar servicios de seguridad privada:

Empresas prestadoras de servicios de vigilancia patrimonial, transporte de valores o cargas, de seguridad privada a personas, a establecimientos comerciales, industriales, de prestación de servicios y residencias y órganos y empresas públicas y las entidades sin fines lucrativos;

o Vigilancia patrimonial: la actividad ejercida dentro de los límites de los establecimientos, urbanos o rurales, públicos o privados, con la finalidad de proteger los bienes patrimoniales.

o Transporte de valores: consiste en el transporte de inventarios, bienes o valores, mediante la utilización de vehículos, comunes o especiales.

o Escolta armada: consta de garantizar el transporte de cualquier tipo de carga o de valores.

o Seguridad personal: ejercida a fin de garantizar la integridad física de las personas.

Servicios orgánicos de seguridad en empresas;

Empresas de fabricación, instalación, mantenimiento y operación de dispositivos de seguridad.

Es ilegal la prestación de servicios de vigilancia por parte de cooperativas y asociaciones, una vez que transfieren la responsabilidad de actividades para sus propios profesionales. Es importante resaltar que esta actividad está exclusivamente permitida “intra-muros”, o sea, al interior de los locales de su contratación. Justamente esto apunta a mantener el ejercicio de estas actividades fuera de lo público, donde la misión de seguridad corresponde a las fuerzas policiales y militares. En términos generales, la legislación tiene por objeto más a las empresas prestadoras de servicios que a los vigilantes en sí.

Capacidad de porte de armas

La capacidad de porte de armas por parte de los vigilantes está contemplada en la ley 7.102 en tanto establece, en su artículo 21°, que serán propiedad y responsabilidad de, o bien las empresas que los contratan o bien de los establecimientos financieros cuando dispusieran de servicios organizados de vigilancia o bien cuando contrataren empresas especializadas. El vigilante sólo tiene permitido el porte de arma



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en su lugar de trabajo y está sujeto a las mismas restricciones que el resto de la población.

Cuando están en servicio, los guardias de empresas privadas tienen autorizado el uso de armas de calibre 32 y 38. Los vigilantes que trabajan en el transporte de valores pueden, además, usar escopetas de calibre 12, 16 o 20, de fabricación nacional.

En términos generales, la capacidad de porte de armas para los vigilantes de empresas de seguridad privada en Brasil no cuenta con restricciones importantes. Más bien, el principio básico es asegurarle un arma a todo vigilante en servicio.

Mecanismos de regulación

El control de las actividades de seguridad privada está asignado a la Delegación de Control de Seguridad Privada (DELESP), división del Departamento de la Policía Federal. A esta le corresponde recibir los pedidos de autorización de vigilantes y empresas de seguridad privada, así como constatar el cumplimiento de las mismas respecto de los requisitos establecidos en la legislación vigente.

El DPF ejerce estas funciones mediante sus divisiones de cada Estado de la Unión Federal, a partir de su Superintendencia Regional, a la cual responde cada Comisión de Observación. La Resolución 992 del Ministerio de Justicia establece en su artículo 110 que estas comisiones, al constatar la práctica de infracciones por parte de cualquier de empresa de seguridad privada, deben, en principio, labrar el acta correspondiente de constatación de la infracción, notificando a la empresa a presentar, dentro de un plazo de 10 días, los alegatos de defensa. Asimismo, al descubrir en funcionamiento a una empresa clandestina de seguridad privada, sea esta con vigilancia armada o desarmada, de transporte de valores, cursos de formación, escolta armada o seguridad persona, la Comisión de Observación de la DPF debe

1. Fiscalizar de oficio y tomar la denuncia escrita por parte de las Federaciones, Sindicatos y Asociaciones de empresarios y empleados para, luego de las investigaciones correspondientes, labrar el acta de constatación de la infracción, notificando y promoviendo la clausura de sus actividades;

2. comunicar la finalización de las actividades de la empresa a los órganos administrativos, fiscales y de seguridad pública del ámbito federal, estadual y municipal;



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3. instruir un procedimiento dentro de 10 días hábiles y dirigirlo a la Coordinación Central de la Policía Federal.

Capacitación de los guardias

Un guardia de seguridad privada debe reunir las siguientes cualidades, según lo especificado por el artículo 16 de la ley 7.102 de 1983 (y sus respectivas modificaciones):

1. Ser brasileño

2. Tener al menos 21 años

3. Tener instrucción correspondiente a la cuarta serie de primero grado.

4. Haber aprobado un curso de formación de vigilante en los establecimientos autorizados para el dictado de los mismos.

5. Tener aprobado exámenes de salud física, mental y psicotécnica.

6. No tener antecedentes penales registrados

7. Estar al día con sus obligaciones militares y electorales.

Son las mismas empresas integrantes del sector de seguridad privada las encargadas de brindar los cursos de formación de los vigilantes privados, siempre que hayan sido autorizadas por las autoridades políticas correspondientes y sean miembros de las agrupaciones corporativas del sector.

Para obtener la certificación de vigilante se debe, como mínimo, presentar un formulario al Departamento de la Policía Federal. Uno de los problemas que se vislumbran en este sentido es que muchos vigilantes operan bajo la máscara de estar desempeñando otras ocupaciones, como de portero o controlador de acceso, a fin de saltear los obstáculos burocráticos correspondientes. A continuación podemos visualizar las distintas modalidades de cursos de capacitación para aspirantes a vigilantes privados brindados por las empresas del sector.



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Tabla 4.7. Cursos ofrecidos por las escuelas de formación de vigilantes.

Curso Número de horas Objetivos Prerrequisitos

Curso de formación de vigilante

120 Capacitar al alumno para ejercer la función de vigilante, preparándolo para las actividades de seguridad, como el manejo de armamento y el uso de defensa personal.

-Nacionalidad brasileña; mayor de 21 años; 4ª serie de Instrucción Fundamental; aprobación de examen de salud física y mental; estar al día con las obligaciones electorales y militares

Curso de reciclaje de vigilantes

32 Reforzar y habilitar los conocimientos específicos de la profesión del vigilante; todos los vigilantes deben realizarlo cada dos años para renovar su certificado.

Vigilante certificado hace dos años

Curso de extensión en transporte de valores y escolta

36 Proveerle al alumno conocimientos específicos para la seguridad en transporte de valores

Vigilantes certificados

Curso de extensión en seguridad personal privada

40 Dotar al alumno de conocimientos específicos para promover la seguridad de las personas, actuando, siempre que sea posible, en colaboración con la policía federal, civil o militar.

Vigilantes certificados

Fuente: elaboración propia en base a Melo, Jorge (2007: 42).



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Mecanismos de coordinación con instituciones policiales

Formalmente, está claro que las empresas de seguridad privada –específicamente, sus vigilantes- no pueden ejercer tareas de policía ya que no tienen habilitación para intervenir fuera de su espacio de trabajo ni para portar armas por fuera del mismo. De todos modos, no es menos evidente que pasan a tener un rol tan preeminente en el sistema de seguridad debido a los defectos que percibe la población en la policía regular.

En cuanto a mecanismos específicos de coordinación, la normativa del Ministerio de Justicia, específicamente de la Secretaría Nacional de Seguridad Pública, determina que cuando las empresas han de ejercer actividades de vigilancia fuera de su espacio físico deben notificar a las unidades del DPF y del Departamento de Policía Rodoviaria Federal, así como también a las Secretarías de Seguridad Pública de los respectivos estados.

Los principales ejes de interrelación entre las empresas privadas y las instituciones policiales pueden expresarse en dos dimensiones: en primer lugar, la que transcurre en el ámbito formal, en el cual el Departamento de la Policía Federal mediante sus Comisiones de Observación, es responsable del monitoreo y la sanción de las empresas de seguridad privada que incumplen con lo estipulado en la legislación vigente. En segundo lugar, sus caminos se entrecruzan en el terreno de lo informal, ya que un importante número de policías civiles y militares se desempeñan como vigilantes, más allá de que les está expresamente prohibido hacerlo73.

Sanciones

El artículo 23 de la ley 7.102 estipula que las sanciones pasibles de ser ejecutadas por el Ministerio de Justicia, específicamente por intermedio del Departamento de la Policía Federal, son las siguientes:

1. Advertencia

2. Multa de 500 hasta cinco mil Ufirs.

3. Prohibición temporaria de funcionamiento

4. Cancelación de su permiso para funcionar.

De todos modos, esto cuenta tanto con problemas de diseño como de aplicación. En primer lugar, la ley otorga solamente una idea general de cuáles son los requisitos básicos que una empresa privada que poseer y obedecer pero no especifica criterios pertinentes a su funcionamiento que

73 Ver, en esta sección, la Policía y la Seguridad Privada.



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provean de una guía de supervisión por parte de las autoridades policiales. Asimismo, el código legal está tan desactualizado que las empresas –sobre todo las de seguridad electrónica- pueden verse en situación de incumplimiento únicamente porque están actuando de una manera que no ha sido reglada por la normativa existente por rezagos de ésta.

En segundo lugar, la proliferación de empresas en todo el territorio, así como la debilidad estructural de la institución creada para controlarlas, provoca que sea prácticamente imposible que la policía sea capaz de monitorear el funcionamiento de todas las empresas de vigilancia y seguridad privada.

En tercer lugar, frecuentemente las empresas caen en situación de ilegalidad por las ineficiencias propias de la administración estatal. Por ejemplo, todos los vigilantes están requeridos de renovar su permiso para portar armas cada año pero si estos permisos tardan en ser emitidos el tiempo que tardan, los vigilantes –que deben portar armas para la realización de sus tareas y están facultados a hacerlo por la propia legislación- inevitablemente caen en el incumplimiento de la ley. Siendo esta situación conocida tanto por los dueños de las empresas como por las autoridades de supervisión, es una oportunidad muy tangible para la proliferación de actos de corrupción entre estos dos actores.

Por último, y esto se vincula con el tema que desarrollamos en el apartado siguiente, es complejo pensar en que las capacidades de supervisión de parte de la Policía pueden ser efectivas cuando tantos de ellos trabajan informalmente en este sector. Pese a que se debe aclarar que es más frecuentemente la incursión de miembros de policías estaduales en estas empresas, mientras que las tareas de supervisión corresponden a divisiones subnacionales de la Policía Federal, es de suponer que el hecho de que sean igualmente “compañeros” en términos de pertenecer a fuerzas policiales no facilita las tareas de monitoreo por parte de los siguientes.

Cabe aclarar, en relación a este último punto, que las funciones de habilitación, control y sanción de las empresas de seguridad privada y sus empleados es una misión del gobierno federal, tanto a nivel ministerial –por medio del Ministerio de Justicia- como de la Policía Federal –que depende de éste. Los gobiernos estaduales no parecen tener participación en la materia. Prueba de ello, en el caso de Río de Janeiro, es que la Secretaría de Seguridad no cuenta con ninguna estructura específicamente destinada a esta área.

Por el contrario, la Secretaría Nacional de Seguridad Pública ostenta una división dedicada la seguridad privada, donde se aclaran las tareas de la misma en cuanto a la autorización de una empresa, los pasos que ésta



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debe seguir para obtener un certificado de seguridad, los datos que deben presentar para obtener la revisión de la autorización y las actividades que les son permitidas. Este marco operativo se aplica a las diversas modalidades de seguridad privada existentes reconocidas por la ley: vigilancia patrimonial, transporte de valores, escolta armada y seguridad personal.

La policía y la seguridad privada

Está tajantemente prohibida por ley la actuación de policías civiles y militares como agentes de seguridad privada. Igualmente, es de hecho conocido que varios se desempeñan de esta forma en empresas de vigilancia clandestinas, aquellas que no han transitado por el proceso necesario para obtener el registro como empresa por parte del Ministerio de Justicia. Viendo la remuneración de las fuerzas policiales de Río de Janeiro (ver sección 3) no debe sorprendernos que varios integrantes de esta fuerza busquen desempeñarse en el ámbito de la seguridad privada. Lo hacen cuando están fuera de servicios, sin duda exhaustos, y con las armas que portan por su ocupación regular. Esta práctica se ha vuelto, lamentablemente, tan común que ha sido institucionalizada por parte de las empresas contratantes de vigilancia74.

Por supuesto, los policías en actividad no son los únicos que se desempeñan en el sector informal de la seguridad privada. No es sorprendente que también ingresen al mismo, clandestinamente,

Recordemos que los agentes de seguridad privada deben necesariamente ser empleados de la empresa a la cual vigilan, lo cual es vital para hacer jurídicamente responsable por sus acciones a las mismas empresas.

Importancia política y estratégica del sector

Considerando las tendencias recientes en toda América Latina, y no sólo en Brasil, lo más probable es que, más allá del reciente freno que marcamos en su crecimiento, la industria de la seguridad privada se siga expandiendo y continúe jugando un papel más que relevante en el sistema de seguridad en su conjunto. Esto se puede fundamentar en que la demanda de seguridad de parte de la sociedad civil y de las empresas

74 Jorge Melo cuenta que, en San Pablo, la mayoría de las agencias bancarias con alto riesgo de ser asaltadas poseen un servicio clandestino de vigilancia denominado “mano blanca”, que consiste en la colocación de policías fuera de servicio en las inmediaciones del local, portando radio y armamentos y vigilando por la ocurrencia de cualquier episodio sospechoso. Esto constituye una doble violación de la legislación vigente ya que no sólo se contrata a un policía para actividades de vigilancia privada sino que además la ejerce en la vía pública y no dentro del establecimiento que lo contrata, como debería ser.



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sigue siendo muy alta y no parece que vaya a disminuirse prontamente y que, por diferentes motivos, la administración pública permanece incapaz de dar respuesta a ello. Por consiguiente, es lógico que los afectados busquen calmar estos temores recurriendo a otros actores.

Por el lado de la oferta, se registra un crecimiento continuo que permanecerá en tanto se articulen varios factores al interior del mercado: se exacerba la competencia por precio; subsiste una alta intensidad de mano de obra; se genera una mayor segmentación –en el sentido de que cada empresa busca especializarse en una gama de la seguridad privada- y aumentan las capacidades de adquisición de tecnologías por parte de las compañías, así como el nivel de desarrollo de la misma.

La importancia que tiene, y seguirá teniendo, esta industria en el futuro repercute indefectiblemente sobre su relevancia en el aspecto político y genera una gran responsabilidad de parte de las autoridades de formular iniciativas para regularla. Es una cuestión importante ni más ni menos porque implica la privatización de un bien público: la seguridad y porque revela la creciente desconfianza de parte de la ciudadanía y las empresas respecto a la capacidad del Estado de asegurar la provisión de este bien.

Considerando que es un hecho irreversible que el Estado debe convivir con empresas de seguridad privada, es vital que tenga algún tipo de capacidad real de controlarlas. La legalización existente en Brasil respecto a la materia es vaga, ambigua, incompleta, anacrónica o directamente inexistente. Por tanto, es tarea del Estado, en cada uno de los distintos niveles de gobierno implicados, proveer las condiciones e incentivos necesarios para que las empresas de seguridad privada operen en un marco de legalidad, vigilar que así lo hagan y sancionarlas debidamente cuando ello no ocurra.



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Anexo Listado completo de órganos y dependencias del Ministerio de Justicia de Brasil. Fuente: www.mj.gov.br I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado

Chefia de Gabinete do Ministro

Assessoria de Comunicação Social

Assessoria Internacional

Assessoria Parlamentar

Coordenação do Programa de Transparência

Secretaria-Executiva do Pronasci

Comissão de Anistia

Consultoria Jurídica

Coordenação-Geral de Controle da Legalidade

Coordenação-Geral de Processos Judiciais e Disciplinares

Secretaria-Executiva

Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração

I I - órgãos específicos singulares

Defensoria Pública da União

Subdefensoria Pública-Geral da União

Departamento de Polícia Federal

Corregedoria-Geral de Polícia Federal

Diretoria de Administração e Logística Policial

Diretoria de Combate ao Crime Organizado

Diretoria de Gestão de Pessoal

Diretoria de Inteligência Policial

Diretoria Técnico-Científica



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Diretoria-Executiva

Departamento de Polícia Rodoviária Federal

Coordenação-Geral de Administração

Coordenação-Geral de Operações

Coordenação-Geral de Planejamento e Modernização Rodoviária

Coordenação-Geral de Recursos Humanos

Corregedoria-Geral da Polícia Rodoviária Federal

Departamento Penitenciário Nacional

Diretoria de Políticas Penitenciárias

Diretoria do Sistema Penitenciário Federal

Diretoria-Executiva

Ouvidoria do Sistema Penitenciário

Secretaria de Assuntos Legislativos

Departamento de Elaboração Normativa

Departamento de Processo Legislativo

Secretaria de Direito Econômico

Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor

Departamento de Proteção e Defesa Econômica

Secretaria de Reforma do Judiciário

Departamento de Política Judiciária

Secretaria Nacional de Justiça

Departamento de Estrangeiros

Departamento de Justiça, Classificação, Títulos e Qualificação

Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional

Secretaria Nacional de Segurança Pública

Conportos - Comissão Nacional de Segurança Pública nos Portos, Terminais e Vias Navegáveis


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Departamento da Força Nacional de Segurança Pública

Departamento de Execução e Avaliação do Plano Nacional de Segurança Pública

Departamento de Pesquisa, Análise de Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública

Departamento de Políticas, Programas e Projetos

I II - órgãos colegiados:

Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos - CFDD

Secretaria-Executiva do CFDD

Conselho Nacional de Combate à Pirataria e Delitos contra a Propriedade Intelectual - CNCP

Secretaria-Executiva do CNCP

Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária - CNPCP

Conselheiros do CNPCP

Conselho Nacional de Segurança Pública - Conasp

IV - entidades vinculadas:

Autarquia: Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE

Fundação: Fundação Nacional do Índio - Funai

Chefia de Gabinete do Presidente

Conselho Fiscal

Conselho Indigenista

Diretoria de Administração

Diretoria de Assistência

Diretoria de Assuntos Fundiários

Museu do Índio


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