AMECIP II Congreso Internacional

Toluca, Estado de México, 11 al 13 de septiembre del 2014

Universidad Autónoma del Estado de México

La participación ciudadana en la unidad

Ce Cualli Ohtli, en el marco del presupuesto

participativo en la Delegación Iztapalapa1.

Aída Araceli Barrera Almaraz (barrera_araceli@hotmail.com)

Graciela Cruz Miguel (graceczwl@yahoo.es)

Universidad Autónoma de la Ciudad de México

MESA: “Decisiones ciudadanas en el gasto público. El presupuesto participativo en

Iztapalapa y Milpa Alta, Distrito Federal”

Eje 5: Administración y Políticas Públicas: Diseño, Gestión y Evaluación

El trabajo es presentado en el 2do. Congreso Internacional de la Asociación

Mexicana de Ciencias Políticas (AMECIP), organizado en colaboración con la

universidad autónoma del estado de México en la ciudad de Toluca el 11,12 y 13 de

septiembre del 2014.

Palabras Clave: Presupuesto participativo, Políticas públicas, Gobernanza,

Participación ciudadana institucionalizada, Iztapalapa.

1 Los resultados de esta ponencia forman parte del proyecto de Investigación

“Gobernanza de recursos públicos en el Distrito Federal. Experiencias de gobierno a

partir de los Presupuestos Participativos en las delegaciones políticas de Milpa Alta

e Iztapalapa”, el cual cuenta con el apoyo de la UACM-SECITI y es coordinado por

la Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez, profesora investigadora de la

Universidad Autónoma de la Ciudad de México.

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Resumen

Dadas las transformaciones de la sociedad y la falta de credibilidad de la ciudadanía

en los gobiernos, las autoridades del gobierno del Distrito Federal, junto con la

Asamblea Legislativa del D.F., han institucionalizado la participación de la

ciudadanía y la implementación del presupuesto participativo para mejorar las

condiciones de vida en las colonias de esta ciudad.

Hemos considerado relevante hacer una investigación sobre la gestión del

presupuesto participativo en la Unidad Habitacional (UH) Ce Cualli Ohtli de la

Delegación Iztapalapa porque los fundadores de dicha UH forman parte de una

organización social de lucha por vivienda popular. Con su trayectoria organizativa

lograron constituirse como una sociedad cooperativa de vivienda, desde el 6 de

noviembre de 1984. Esta unidad se encuentra en el predio el Molino, considerado

zona de alta marginalidad, el cual colinda con las delegaciones Tláhuac y

Xochimilco. Las bases sobre las que se desarrolla esta sociedad cooperativa son los

principios de: “autoorganización y autogestión social cuyo fin ha sido desarrollar un

proyecto colectivo de construcción de un espacio territorial, habitacional, social y de

convivencia, con el fin de resarcir una demanda común: la obtención de vivienda

propia”.

Las formas de organización previa que tienen los habitantes de esa unidad, han

influido en la gestión del presupuesto participativo de ese espacio habitacional. El

actuar de los ciudadanos para mejorar su entorno, refleja características distintas al

de otras experiencias en la misma delegación Iztapalapa, donde la cohesión social

es prácticamente inexistente, y se torna difícil la construcción de gobernanza urbana.

Nuestro trabajo mostrará, en un primer apartado, el marco teórico para nuestra

investigación desde la literatura relacionada con las políticas públicas,

específicamente, la etapa de la implementación. Posteriormente, se presentarán las

características de la delegación Iztapalapa y se hará mención a la forma en que ha

venido operando el presupuesto participativo, aún antes de su institucionalización.

Finalmente, se expondrán los avances del trabajo de campo a fin de conocer los

resultados de la gestión del presupuesto participativo durante el período 2010-2012,

en dicha unidad habitacional.

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Introducción

En sociedades que se han organizado bajo el régimen democrático, los ciudadanos

delegan en el poder legislativo y ejecutivo las decisiones políticas esperando que

dichas decisiones sean en beneficio de los representados. Sin embargo, no siempre

es así y a causa de la insatisfacción de demandas y a las diversas necesidades de

los habitantes de la sociedad se buscan nuevos mecanismos para que los

ciudadanos incidan en dichas decisiones. Así, de alguna manera, los individuos se

van involucrando en los asuntos públicos y con ello, también generan un cambio en

la sociedad.

La transición democrática que paulatinamente estamos construyendo en nuestro

país, nos lleva a revisar los planteamientos de la democracia y las acciones de la

sociedad que, en nuestros días, trasciende el derecho a ejercer el voto. Actualmente

podemos ver que un sector creciente de ciudadanos enfoca sus acciones en favor

de la construcción de un sistema democrático más plural e incluyente, y son las

mayorías las que, de manera paulatina pero constante, se incorporan a una

participación activa con el fin de ser escuchadas y tomadas en cuenta por su

gobierno al momento de tomar las decisiones públicas.

Por otro lado, esa misma transición democrática ha impulsado a los gobiernos a

replantear sus mecanismos institucionales y buscar otras formas de gobernar con el

fin de propiciar e incrementar la participación activa de la ciudadanía. Así, al

momento de trazar sus acciones, algunos gobiernos implementan políticas públicas

que impulsan la participación ciudadana institucionalizada; como referencia de ellos

tenemos los casos de presupuesto participativo, implementados en varias ciudades

del mundo.

Nuestra mirada al presupuesto participativo será a partir del enfoque de las

Políticas Públicas, señalando que la revisión del presupuesto participativo en Ce

Cualli Ohtli se centra en la etapa de implementación, entendiendo por ésta “las

acciones efectuadas por individuos o grupos públicos y privados, con miras a la

realización de objetivos previamente decididos” (Donald y Carl, 1993, p. 99). Por otra

parte, también queremos anotar que en este trabajo nos referimos a la política

pública que fomenta la participación ciudadana institucionalizada, entendiéndola

como una política social que se enfoca hacia la capacidad de los individuos para

gobernarse y dar solución a sus problemas participando de la vida pública. La

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política social que trata de construir ciudadanía se orienta a que los individuos sepan

reconocer y ejercer sus derechos y por supuesto, también sus obligaciones.

I. Democracia, políticas públicas, participación ciudadana, gobernanza y

presupuestos participativos

México es un Estado, lo cual, en términos generales, comprende la integración de la

soberanía, el territorio, la cultura, y el régimen político. El gobierno es el modo de

organizar y dar forma al poder político, en nuestro país la democracia es el modo de

organizar el poder político.

La teoría señala que una sociedad democrática enarbola principios básicos de

soberanía popular, el principio de mayoría y los derechos de las minorías, así como

los principios de representación política democrática, y los valores de libertad,

igualdad, y fraternidad (Woldenberg, 2001) La vida democrática también implica la

participación activa de los ciudadanos. En la actualidad, hablar de un pueblo

soberano remite a pensar en hombres y mujeres que gozan de derechos políticos

que les permiten participar de diferentes maneras en torno a la construcción de la

voluntad política colectiva.

En un régimen de democracia representativa, los ciudadanos delegan en un ente

gubernativo las decisiones políticas y por medio de procesos democráticos,

autorizan a sus representantes a actuar en beneficio de los representados. En los

últimos años, los expertos han señalado que las formas clásicas de la

representación política se encuentran erosionadas y su eficacia va en decadencia.

En torno al tema, se ha dado todo un debate, a partir de los conflictos de la

representación y la fractura entre los ciudadanos y sus representantes, hecho que

pone al centro del debate la existencia de una crisis de representación política en los

sistemas de democracia representativa.

Lo anterior ha provocado una transformación en la democracia meramente

representativa. En las sociedades actuales existe un proceso paulatino de

incorporación de los ciudadanos a la discusión, intervención y solución de los

problemas que aquejan a su comunidad. Con acciones reivindican la ampliación y

apropiación de prácticas de participación y de corresponsabilidad con el gobierno

frente a los problemas públicos. Así observamos que la democracia representativa

está siendo rebasada por un modelo más incluyente: la democracia participativa,

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misma que contempla una visión democrática basada en la consulta y participación

ciudadanas, la apropiación de espacios de deliberación así como en el ejercicio

pleno de los derechos y obligaciones ciudadanos.

I.I De las políticas públicas

En las últimas cuatro décadas, dada la inserción al mundo globalizado que demanda

la implementación de reformas estructurales del Estado, en México, como en el

mundo, se ha vivido una importante transformación en los entornos político,

económico, y social. Jorge Máttar sustenta que el transitar de la política económica

en América Latina que pasó del esquema de la industrialización por sustitución de

importaciones (ISI), prevaleciente en las décadas de los 50 hasta finales de los 80, a

otro nuevo esquema dirigido a un intento de desarrollo sostenido, so pretexto de un

diagnóstico apresurado, se concluyó que el modelo de ISI estaba agotado, pues a

fines de los ochenta “el crecimiento económico se estancó, la inflación se elevó, se

desbordaron los equilibrios macroeconómicos y retrocedieron los estándares de

bienestar”. (Máttar en Martínez y Rodríguez 2009, p.11)

Para Máttar, el oportunismo del mercado por el retiro del Estado como productor

monopólico de bienes y servicios públicos, trajo como resultado periodos de

volatilidad financiera y crecimiento económico insuficiente con moderados avances

en materia social. Refiere que en el año 2009, la economía mundial transitó por su

peor crisis, después de la gran depresión de los años 30, por ello, en algunos países

desarrollados aparecieron acciones e intervenciones públicas que dan cuenta del

papel fundamental del Estado y la política pública. Es a partir del debilitamiento del

Estado con la introducción del modelo neoliberal, que las políticas públicas

adquieren mayor preponderancia en el mundo.

Como campo de estudio específico, las políticas públicas surgen después de la

Segunda Guerra Mundial, a partir del estudio del proceso de la toma de decisiones

para el gobierno. La idea de las políticas públicas implica un ámbito de la vida

colectiva que incluye elementos que requieren de la regulación o intervención

gubernamental. Una política es una acción de gobierno, una decisión.

En la actualidad frente a la diversidad y complejidad de las sociedades resulta

difícil para los gobiernos atender a cabalidad todas las demandas y necesidades, por

ello, en materia de agenda gubernamental, Luis F. Aguilar (1993) sostiene que: “no

todas las cuestiones deben ser objeto de la acción gubernamental”. Este autor

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centra su planteamiento en la importancia de definir la agenda, pues en un Estado

pueden surgir un sinfín de problemas con situaciones y causas heterogéneas que

afectan a un número mayor o menor de personas. Aguilar opina que la composición

y causas de los problemas públicos son determinantes para decidir si forman o no

parte de la agenda y acción del gobierno.

En torno al proceso de implementación de políticas públicas, la teoría define que

está implicado un proceso el cual parte de la detección de un problema o necesidad

que resulta de suma prioridad para ser atendido en una comunidad o Estado, a partir

del cual el gobierno se traza como objetivo, contrarrestar, atender, disminuir o

eliminar tal situación. Así se procede a realizar un diseño específico de acciones

tomando en cuenta los recursos, los actores involucrados, los medios a emplear y

las reglas a seguir. Posteriormente, se realiza un puntual seguimiento para

implementar las acciones diseñadas y, finalmente, se toma en cuenta el curso que

toma la acción implementada y los hechos reales que la acción colectiva produce

para evaluar la decisión implementada.

Luis Aguilar Villanueva, nos dice que el proceso o ciclo de las políticas es, más

que un proceso efectivamente seguido por los gobiernos, es una herramienta

heurística que contribuye a examinar el decurso de las acciones gubernamentales

(Aguilar, 1992, p.25). En este sentido, propone los siguientes tramos de la política:

Definición de la agenda, es la elección de los asuntos y prioridades de acción

que el gobierno define si actuará o no sobre un determinado asunto. Delibera

y decide si intervendrá, no intervendrá, o aplazará su intervención. (Aguilar,

1993, p.27)

Diseño o hechura de la política, integra la elección y decisión

gubernamentales de una serie de acciones con las que se propone intervenir

ante un problema público.

Implementación de la política, es la realización de lo decidido, ejecución y

puesta en práctica de la política decidida.

Evaluación, análisis de los resultados que arrojan las acciones elegidas e

implementadas en una política de gobierno para la intervención de un

problema público.

Para nuestra investigación, centramos nuestro análisis en el tramo que

corresponde a la fase de la implementación del presupuesto participativo, acción

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pública diseñada por el Gobierno del Distrito Federal, en el marco de su política para

fomentar la construcción y fortalecimiento de la ciudadanía en esta ciudad.

En torno a la implementación de las políticas, encontramos que paulatinamente la

ciudadanía se ha incorporado a los procesos, mecanismos e instituciones propios de

las democracias, con una creciente organización y participación. En este proceso, se

destaca de la ciudadanía, la búsqueda de estrategias adecuadas para el logro de un

ejercicio de la ciudadanía plena, pero que a la vez permita incidir en la agenda

pública, asentando formas particulares al quehacer político, con la pretensión de

garantizar ciertos intereses de la ciudadanía.

Para resaltar la importancia de la participación ciudadana en la implementación de

las políticas públicas, citamos un trabajo coordinado por Cristina Sánchez Mejorada

y Lucía Álvarez, donde se afirma que:

Para que los actores sociales y civiles incidan en las políticas públicas existen

diferentes mecanismos, que van desde la presión hasta la deliberación y

construcción (diseño, ejecución, evaluación y control) conjunta de políticas

públicas, lo que implica necesariamente su relación con el gobierno y, por lo

general, no necesariamente hacer uso de los mecanismos e instrumentos que el

propio gobierno establece (2011, p. 8-9).

En nuestra investigación, ha resultado fundamental revisar el actuar de los

ciudadanos que habitan en la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli en el D.F., y el

ejercicio de sus derechos y obligaciones enmarcados en la Ley de Participación

Ciudadana del Distrito Federal, para resaltar la importancia de la participación

ciudadana en el proceso de implementación del presupuesto participativo en el

periodo 2010, 2011 y 2012.

Hacer referencia a una política pública nos obliga a incorporar en el discurso los

elementos centrales que hacen de ésta el producto de una acción colectiva. Una

política pública es una acción de gobierno dirigida a un sector específico de la

población de un Estado, región o ciudad, con la finalidad de atender un problema o

necesidad específico, el cual es considerado de mayor preponderancia y de especial

atención frente a una diversa gama de necesidades sociales, que debe atender un

gobierno y que se acompaña de la ciudadanía organizada en función de ejercer sus

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derechos y ser tomada en cuenta al momento de dar solución a los problemas

públicos.

Por su parte, Manuel Canto nos dice que en el centro de las transformaciones de

la relación entre el gobierno y la sociedad se encuentra la distinción entre política

pública y acción pública. Sostiene que en las sociedades donde se ha desarrollado

un desempeño democrático de los ciudadanos y sus organizaciones, la política

pública tiende a concebirse más como una acción que involucra activamente a los

actores sociales que como mera intervención gubernamental (Canto, 2005, p.9).

En materia de ejecución de las políticas públicas, Aguilar nos dice que una

política pública es un proceso, una serie compleja de decisiones en las que se

entremezclan las iniciativas de las organizaciones sociales y las instancias

gubernamentales. Así observamos que, el proceso de elaboración de una política

pública, si bien es materia fundamental del gobierno, implica de manera estratégica

la participación de la ciudadanía. Una participación efectiva requiere de las

instancias de gobierno, de los procedimientos y la reglamentación necesarios para

hacerla posible, pero también de ciudadanos que conozcan y se apropien de dichos

procedimientos y reglamentación (IEDF, v.4, 2012, p.39).

Actualmente, y cada vez con más frecuencia, los gobiernos implementan

acciones y estrategias enfocadas hacia la participación ciudadana. Una participación

promovida por el gobierno, diseñada dentro de un marco jurídico que incluye los

mecanismos propicios para que la ciudadanía pueda participar, se reconoce como

participación ciudadana institucionalizada.

I.II Participación Ciudadana, ejercicio de ciudadanía y Gobernanza

Por ciudadanía, entendemos que ésta se relaciona con la democracia y con la

obtención de distintos tipos de derechos, reconocidos y garantizados por el Estado.

La ciudadanía, permite a los individuos pasar de su ámbito individual, al espacio

social; construye una relación de pertenencia de la persona con la comunidad, la

cual deberá tener conciencia y responsabilidad del ejercicio y exigencia de sus

derechos y cumplimiento de sus obligaciones. Manuel Canto (2005, p.1) afirma que:

“ciudadanía hace referencia a participar por derecho propio – que es lo específico de

la ciudadanía- pero que estos derechos se instituyen y se ejercen colectivamente”.

Por su parte, la participación ciudadana es un componente estratégico para un buen

gobierno y para la vida en democracia; es un espacio social de expresión,

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organización y de ejercicio del conjunto de derechos y obligaciones que nos definen

como ciudadanos y miembros de una determinada comunidad, participar fortalece la

construcción de ciudadanía. En consecuencia no se podría concebir el componente

del buen gobierno sin considerar el papel fundamental de éste para propiciar la

participación ciudadana en pro del ejercicio de ciudadanía. En ese sentido Lucía

Álvarez (2008, p.109) afirma que: “la ciudadanía toma parte en los asuntos públicos,

ya sea a través de la convocatoria gubernamental, creando los mecanismos y

espacios de intermediación y de interlocución entre el gobierno y la ciudadanía o

bien, mediante el desarrollo de programas de políticas públicas que emanan de la

sociedad civil”.

Con estos elementos podemos resumir que fomentar la participación ciudadana

es un componente estratégico para un buen gobierno y para la vida en democracia,

y se traduce en un espacio social de expresión, organización y de ejercicio del

conjunto de derechos y obligaciones que nos definen como ciudadanos y miembros

de una determinada comunidad. Además, participar en un marco institucional,

impulsado desde el gobierno, fortalece la construcción de ciudadanía.

Por otra parte, los cambios surgidos a partir de la transformación democrática de la

sociedad y la incursión de los ciudadanos y su participación en la toma de

decisiones públicas ponen en el centro de las definiciones el concepto de

gobernanza, concepto que no sólo hace referencia a las buenas prácticas

administrativas, implica un giro en la concepción misma de la forma de gobernar y

de hacer las políticas públicas. La gobernanza entraña la complejidad social que la

vincula, y también requiere de ciudadanos activos y de una sociedad participativa

(Canto, 2008, p.16).

Como ya hemos señalado, tras la participación más activa de los ciudadanos se

han propiciado cambios en la acción gubernamental transformado la relación

Estado-sociedad, por lo que con más frecuencia, los gobiernos buscan practicar la

gobernanza.

Un gobierno que fomenta la participación ciudadana con poder de decisión,

fortalece la interacción con sus ciudadanos y las instituciones. Posibilita la

instrumentación eficiente de mejores políticas públicas y favorece la construcción de

una ciudadanía. Una sociedad que se apodera de los instrumentos de participación

ciudadana fortalece el consenso social y construye ciudadanía, entendida como el

ejercicio cabal de los derechos y deberes de los ciudadanos. La construcción de una

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ciudadanía implica también un creciente número de ciudadanos autónomos, críticos

y reflexivos, capaces de proponer, discutir y definir proyectos en busca de resolver

democráticamente los problemas públicos que aquejan a la comunidad.

I.III Los presupuestos participativos

En un aporte de Lourdes Marquina (2013) se aborda sobre la importancia que

representa el hecho de que los gobiernos cuenten con mecanismos propicios para

incorporar a los ciudadanos en las decisiones del gobierno. Señala que en materia

de gasto público, los ciudadanos pueden llegar a tener más confianza en los

gobiernos cuando se les consulta e incluso, se comprometen a cumplir con las

prioridades definidas, discutidas y acordadas entre los propios ciudadanos. Marquina

señala que en América Latina los gobiernos de izquierda han buscado fortalecer la

participación ciudadana a través de diversas políticas. La autora nos remonta al caso

de la ciudad de Porto Alegre, Brasil, donde en 1989 el gobierno del Partido de los

Trabajadores diseñó un programa en el que, a través de una consulta pública, los

ciudadanos expresaron sus preferencias respecto a la ejecución de obras públicas.

Marquina refiere que los resultados exitosos de ese programa piloto, propiciaron que

se extendiera el modelo de participación ciudadana en la ejecución del gasto público

hacia diversas latitudes. Sostiene que el presupuesto participativo es un mecanismo

de participación ciudadana mediante el cual los ciudadanos deciden sobre una parte

del gasto público para mejorar las condiciones de vida en sus espacios. Resalta la

importancia del caso en Porto Alegre, pero también hace un rastreo de los

antecedentes del presupuesto participativo en el Distrito Federal, previos a su

institucionalización.

En una nota de la CEPAL, Cristina Bloj refiere que el presupuesto participativo es

un dispositivo asentado en una práctica de democracia participativa, de cogestión de

iniciativas entre actores públicos y privados, por el cual una parte del presupuesto

global (se trate de regiones o ciudades) se reserva para la decisión de la ciudadanía

que, en asambleas, decide sobre las prioridades de obra e inversión pública para su

distrito o barrio. Este canal de participación es promovido por los estados

fundamentalmente y en él interactúan gobiernos y sociedad en función de identificar,

elaborar, y ejecutar proyectos que serán financiados por los gobiernos; aunque en

algunos casos también se cuenta con apoyo de las mismas comunidades y de

ONG´s. Más allá de los resultados concretos que se pueden consignar en cada

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caso, exitosos o no tanto, el presupuesto participativo inaugura una práctica

inclusiva de la ciudadanía en la definición del presupuesto público que, aunque

acotado, es importante para el camino de la construcción de una nueva cultura

política, basada en valores democráticos.

Por lo que respecta al caso del Distrito Federal, el origen del presupuesto

participativo se remonta al marco de la reforma política del D.F. de finales de la

década de los ochenta y con grandes avances en 1996, cuando se estableció la

posibilidad de que los ciudadanos pudieran elegir a los jefes delegacionales

(Marquina, 2013, p.105). En ese contexto, en 2001, en la Delegación Tlalpan, con un

gobierno emergido de un partido de izquierda tuvo lugar la primera experiencia de

presupuesto participativo. Marquina señala que el objetivo de operar el presupuesto

participativo fue avanzar, aún más, en la reforma política del D.F., para lograr su

verdadera autonomía, ya que todavía, las delegacionales políticas del D.F. no gozan

de autonomía financiera pues dependen de la asignación de los recursos que le

provee el gobierno central de la ciudad. Refiere que el presupuesto participativo,

además de promover la participación de la ciudadanía en la delegación Tlalpan,

simboliza la lucha conjunta de los partidos de izquierda, principalmente del Partido

de la Revolución Democrática (PRD) que desde su fundación, ha estado

fuertemente vinculado con las organizaciones de la sociedad civil (Marquina, 2013,

p. 104-105).

De acuerdo con lo que señala la normatividad en la ciudad, el concepto de

presupuesto participativo se refiere a los recursos destinados por parte de las

delegaciones políticas, para que los ciudadanos, en cada colonia, unidad

habitacional, barrio o pueblo, decidan sobre su aplicación. Es la Asamblea

Legislativa del Distrito Federal (ALDF) la encargada de aprobar, cada año, el recurso

para ese fin, en el marco del presupuesto aprobado al gobierno del Distrito Federal.

Por su parte, tanto el Gobierno del Distrito Federal como los Jefes Delegacionales,

deben incluir en sus proyectos anuales de presupuesto de egresos, las propuestas

sobre los montos de los recursos y los rubros de aplicación, respetando la decisión

ciudadana.

La Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF), inscribe que el

presupuesto participativo incluye a la ciudadanía en la toma de decisión sobre la

aplicación de los recursos públicos que asigna la ALDF a través de los instrumentos

de participación ciudadana implantados en dicha ley, así, el ciudadano tiene la

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posibilidad de deliberar, proponer, opinar y decidir sobre las obras o acciones que

deben llevarse a cabo en sus localidades a fin de que el presupuesto participativo

asignado se ejerza en beneficio de los individuos, sus familias, la comunidad y la

propia ciudad. La LPCDF establece que el presupuesto participativo es aquel sobre

el cual los ciudadanos deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en

proyectos específicos en las colonias y pueblos originarios en que se divide el

territorio del DF los recursos del presupuesto participativo corresponderán al 3 por

ciento del presupuesto anual de las Delegaciones. Los rubros generales a los que se

destinará la aplicación de dichos recursos serán los de obras y servicios,

equipamiento, infraestructura urbana y prevención del delito

Por otra parte, el presupuesto participativo, tiene dos ventajas más, al establecer

sus mecanismos en la LPCDF, da respaldo jurídico y promueve la capacidad de los

ciudadanos para participar, así como también promueve el diálogo entre el gobierno

y los ciudadanos. Con estos elementos se abona en favor de la cultura de

corresponsabilidad que, de acuerdo con el IEDF, en materia de participación

ciudadana, la corresponsabilidad se refiere a la posibilidad de que los ciudadanos

compartan con la autoridad y el Gobierno del Distrito Federal los compromisos que

derivan de la toma de decisiones públicas. Parte de una idea fundamental: quien

tiene derecho a decidir, tiene también que responder por las consecuencias que

dichas decisiones tuvieron

Según se establece en la ley, los ciudadanos pueden decidir qué hacer con el

presupuesto participativo bajo los rubros de obras y servicios, equipamiento,

infraestructura urbana y prevención del delito. Para esta investigación hemos

observado la implementación del presupuesto participativo, el funcionamiento del

comité ciudadano electo en 2010, y el impacto de dicha política pública en la

participación ciudadana de los habitantes de la Unidad Ce Cualli Ohtli, delegación

Iztapalapa del Distrito Federal.

II. Iztapalapa en el Distrito Federal y el presupuesto participativo

implementado en la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli

Desde 1997, en el Distrito Federal los ciudadanos tenemos la posibilidad de elegir al

Jefe de Gobierno a través de una elección democrática poniendo fin a una larga

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etapa de gobierno hegemónico, que por designación del Presidente de la República

era nombrado el Regente de la Ciudad.

Así, por decisión popular y en proceso democrático, desde 1997, en la ciudad de

México contamos con un gobierno de izquierda. Su estructura administrativa es

encabezada por un Jefe de Gobierno y se acompaña por las distintas Secretarías y

las 16 demarcaciones territoriales en que se divide la ciudad: Álvaro Obregón,

Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Gustavo A.

Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta,

Tláhuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y Xochimilco, denominadas genéricamente

Delegaciones Políticas. Cada demarcación cuenta con un Jefe Delegacional que

dura en su cargo tres años, el cual es elegido mediante el voto universal, libre,

directo y secreto, desde el año 2000.

Nuestra unidad de análisis, la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli se encuentra

en la demarcación de Iztapalapa, al oriente del Distrito Federal, limita al norte con

Iztacalco, al sur con Tláhuac y Xochimilco, al oeste con Benito Juárez y Coyoacán, y

al este con Ciudad Nezahualcóyotl, La Paz y Valle de Chalco Solidaridad (Ciudad de

México. Crónica de sus Delegaciones. p. 159). La demarcación posee una superficie

de 117 km² en la que habita una población calculada en 1, 815 596 habitantes,

según los datos del INEGI, del censo de población y vivienda 2010.

El significado del nombre es: en el agua o río de las lajas, traducción que se

utiliza oficialmente, y la cual recuerda la situación prehispánica del pueblo de

Iztapalapa que se asentó, mitad en tierra firme, y mitad en el agua con el sistema de

chinampas. Iztapalapa posee una gran riqueza histórica y cultural, fue fundada en

las faldas del cerro de la Estrella hacia las vísperas de la conquista española por las

relaciones entabladas entre los Culhuas, pueblo nómada procedente del norte de

filiación y lengua náhuatl, y los mexicas emigrados a la cuenca de México.

Una de las principales características de Iztapalapa es que en los últimos 50 años

ha sido el principal destino para albergar a la población inmigrante, tanto de los

diferentes estados de la República, como las familias que han salido de las

delegaciones centrales. En Iztapalapa, muchos de sus habitantes aún conviven y

preservan las costumbres y tradiciones de los pueblos originarios, Culhuacán, Santa

María Aztahucán y San Lorenzo, son sólo un ejemplo de ello.

Nuestra investigación se desarrolla en el entorno de la Unidad Habitacional Ce Cualli

Ohtli, ubicada en el predio el Molino de esa delegación.

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II.I Contexto y entorno de la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli

El nombre que ostenta la UH es de origen náhuatl y significa Un buen camino. Las

personas que ahí habitan gozan de un régimen de sociedad cooperativa de vivienda,

desde el 6 de noviembre de 1984, fecha en la que quedó registrada su organización

ante la Secretaria de Relaciones Exteriores. Su perímetro rodea 250 casas en donde

residen más de 1000 habitantes, 900 de ellos con carácter de ciudadanos. Ahí se

encuentra uno de los 285 comités ciudadanos con que cuenta Iztapalapa.

El hecho de que Ce Cualli cuenta con una forma de vida organizada, previa a los

comités ciudadanos, es el motivo por el cual nos pareció interesante analizar en

particular esa unidad habitacional.

VISTA AÉREA DE LA UNIDAD HABITACIONAL CE CUALLI OHTLI.

Fotografías propiedad de la profesora Honoria Cruz Martínez

Ce Cualli Ohtli, se enmarca en el movimiento de lucha por vivienda en el DF,

integrado por las distintas Uniones de Colonos miembros de la Coordinadora

Nacional del Movimiento Urbano Popular (CONAMUP), en Iztapalapa y otros puntos

del Distrito Federal. Dicha organización se promovió desde 1983, en ella confluían

ciudadanos cuya principal actividad se centró en la búsqueda de un predio con

capacidad suficiente para albergar a más de un millar de familias que lo integraban

(Moctezuma, 2012, p. 92). El molino cuenta con 50 hectáreas, está al límite de la

línea urbana ecológica al sur del D.F., era propiedad de Fondo Nacional de

Habitaciones Populares (FONHAPO), a través de un crédito de interés social con

FONAPO, la organización logró comprar el predio. El reto fue construir

autogestivamente una nueva comunidad (Moctezuma, 2012, p.94).

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La organización en Ce Cualli Ohtli, fincó sus bases como sociedad cooperativa,

sobre los principios de:

“autoorganización y autogestión social con el fin de desarrollar un proyecto colectivo

de construcción de un espacio territorial, habitacional, social y de convivencia con el

fin de resarcir una demanda común: la obtención de vivienda propia”.

En Ce Cualli Ohtli, la estructura organizativa se encuentra establecida de la

siguiente manera:

La Asamblea General es la máxima instancia de decisión, previa convocatoria, se

debe contar con la asistencia del 50% más uno de los cooperativistas para elegir a

un Consejo Administrativo que fungirá su labor por un periodo de dos años. Dicho

consejo se integra por un Presidente, un Secretario, un Tesorero, un responsable de

la Comisión de Educación y Propaganda, y un responsable de la Comisión de

Contabilidad e Inventarios. De igual manera se integra por otras instancias de apoyo

para el buen desempeño de los trabajos; así se nombra a una Comisión de

Conciliación y Arbitraje, una Comisión de Previsión Social, una Comisión de

Educación Cooperativa y a un Consejo de Vigilancia.

Algo importante de destacar, es que en los 30 años que tienen como cooperativa,

siempre ha predominado una visión de no confrontación con el gobierno; al pasar de

los años han mantenido una política de conciliación, alcanzando acuerdos para

lograr su demandas. Así a lo largo de su historia han logrado apoyos para mejorar

las condiciones de vida para la comunidad, obteniendo apoyos para la biblioteca,

que actualmente funciona como biblioteca pública, el adoquín para sus pasillos y

andadores. Entre los habitantes pusieron la mano de obra, el equipamiento de áreas

verdes, material para la barda perimetral, y ante la delincuencia que prevalece en la

demarcación, impulsaron un proyecto de seguridad y poco a poco han recibido

recursos para la instalación de alarmas vecinales, electrificación de rejas y video

cámaras de seguridad.

Pedro Moctezuma Barragán en su texto LA CHISPA, afirma que:

En los movimientos populares frecuentemente se habla de participación y

democracia, ello es muy difícil de lograr en la práctica, sin construir una cultura

de participación genuina y las estructuras que permitan a todos los miembros

contar con la información e involucrarse en la toma de decisiones (2012, P.97).

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En virtud de las características de la Unidad Habitacional Ce Cualli Ohtli, nos pareció

interesante realizar ahí nuestra investigación a fin de resaltar las virtudes de la

participación ciudadana institucionalizada, el impacto de ésta en la implementación

del presupuesto participativo y su relación frente a la construcción de ciudadanía.

III. Implementación del presupuesto participativo en la Unidad Habitacional

Ce Cualli Ohtli. Análisis preliminar de caso

En nuestro análisis, nos enfocamos en la elección realizada en 2010 para la elección

de los comités ciudadanos y los consejos de los pueblos, así como en el proceso de

decisión del proyecto para el presupuesto participativo 2011. En octubre de 2010 se

llevó a cabo la contienda, en Ce Cualli Ohtli, se registraron tres planillas, este dato

resulta relevante pues a decir de los representantes cooperativistas, la sociedad

cooperativa se caracteriza porque ellos mismos se definen como “apolíticos”. La

mayoría de sus miembros no milita en ningún “grupo ni partido político”, sin

embargo, la integración de las fórmulas registradas para la elección del Comité

Ciudadano es digna de observarse, pues una se integró con la mayor parte de los

mismos miembros del consejo de administración de la cooperativa; otra se integró

con gente de la disidencia, es decir, habitantes que no acatan los lineamientos de

los líderes de la sociedad cooperativa y, una tercera, se integró por ciudadanos que

se identifican por su militancia en un partido político.

La participación ciudadana en el proceso electoral de 2010 fue baja. Cabe aclarar

que ello no dista de lo que aconteció de manera generalizada en la ciudad. Según

datos del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) la lista nominal en Ce Cualli

Ohtli consta de 905 ciudadanos con derecho a voto, y en las urnas se emitieron 190

sufragios, de los cuales 25 fueron emitidos en favor de la fórmula 1, (los afines al

partido político), la fórmula 2 obtuvo 105 (los del consejo de administración) y la

fórmula 3 (disidentes) obtuvo 53 votos, y 7 votos fueron nulos.

Así, según lo que establece el artículo 112 de la LPCDF, el Comité Ciudadano

quedó integrado por 5 miembros de la fórmula que más votos obtuvo y 2 miembros

más de cada una de las otras fórmulas. La forma de integración que tuvo el comité

ciudadano, inédita para el momento, sí propició ciertos descontentos que dificultan la

coordinación. Según nuestras fuentes de información, la labor propia del comité

ciudadano se ensombreció por el desconcierto que causó a los ciudadanos electos

el deber de compartir los trabajos con quienes no formaron parte de su equipo, a ello

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debemos sumar, en éste caso, la intervención del consejo de administración y la

dificultad para delimitar entre las funciones del Consejo de Administración y las del

Comité Ciudadano, pues al momento de tomar acuerdos y accionar las decisiones

emanadas de las asambleas vecinales se propiciaron ciertas controversias entre

unos y otros.

No obstante, todos los miembros del Comité Ciudadano, asumen la tarea que les

toca y lograron subsanar esas diferencias para coordinar el trabajo y sacar adelante

las acciones y decisiones de su Asamblea. Algo que consideran que ayudó es que

todos los integrantes asistieron a los cursos de capacitación impartidos por el IEDF e

incluso lograron transmitir en un taller esos conocimientos entre los demás

ciudadanos. También, algo importante que destacan es que no se les dificultó el

cumplimiento de trámites administrativos, llenado de documentación, presentación

del proyecto y demás cuestiones implicadas en el proceso de implementación del

presupuesto participativo, pues cuenta mucho la experiencia de casi 30 años en que

los miembros de Ce Cualli Ohtli han ejercido la autogestión.

Con relación a la decisión ciudadana sobre los recursos del presupuesto

participativo, el comité ciudadano convocó a los habitantes a una asamblea

informativa. Se informó que la delegación había designado el 3% del presupuesto

total para ser aplicado al presupuesto participativo y que para el caso de Iztapalapa,

la suma se dividía entre los 285 comités registrados, así que el monto a ejercer por

cada comité ciudadano para el proyecto 2011, fue de $ 334, 013.00 (trescientos

treinta y cuatro mil pesos ).

Los vecinos convocados escucharon la información y se llevaron la tarea de

reflexionar sobre las prioridades en la comunidad, y en una segunda asamblea,

decidirían entre todos, en qué se aplicarían los recursos designados al presupuesto

participativo de 2011.Los vecinos se decidieron por banquetas nuevas en el frente

de la calle Macahuite, ya que el presupuesto no era suficiente para toda la periferia,

la banqueta de mayor dimensión es la de la calle Damiana, y la más pequeña es la

que está sobre prolongación Aldama, y para optimizar el recurso, decidieron

aplicarlo en Macahuite.

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Antes Ahora

VISTA DE LA OBRA REALIZADA EN CE CUALLI OHTLI, CALLE MACAHUITE EN IZTAPALAPA D.F.

Para los subsecuentes presupuestos participativos los vecinos decidieron a

través de mesas de consulta, en 2012 optaron por una cancha multifuncional, en

2013 se deciden por techumbre para la cancha y en 2014 optan por la renivelación

de adoquín con pozos de absorción.

Tal como lo marca la ley, el Comité Ciudadano implementó los instrumentos de

participación ciudadana, tales como las asambleas vecinales. Para la organización

interna, eligieron a un representante de manzana (uno por pasillo, tienen 14 pasillos)

y uno por cada andador, (tienen 5 andadores), a su vez, la unidad está dividida en

tres secciones A, B y C. En asambleas de sección, nombraron de entre los

representantes de manzana a un coordinador por sección, de esta manera los

representantes de sección se coordinan tanto con el Comité Ciudadano como con el

consejo de administración de la cooperativa de vivienda. Llevan información a los

demás representantes de manzana quienes deben informar a los habitantes de los

andadores y pasillos.

El programa tuvo como objetivo propiciar a los habitantes un sitio seguro para

transitar, respondió a la demanda ciudadana de dar mantenimiento a las banquetas

ya que estas tenían más de 17 años y su deterioro ya había provocado situaciones

de inseguridad y daños a la salud al presentarse accidentes, caídas y torceduras, no

sólo a los habitantes, también a los peatones que por ahí transitan.

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Con respecto a la ejecución del proyecto, durante el lapso de tiempo que duró la

obra, el comité ciudadano mantuvo informados a los habitantes sobre los

pormenores y trámites que implicó.

Es importante destacar que para la realización del trabajo se propuso entre los

residentes la posibilidad de emplearse, y se convocó a quien estuviera desempleado

para trabajar en la obra con la posibilidad de recibir un ingreso, por supuesto, ante la

actual crisis de empleo llegaron varios habitantes atendiendo a la convocatoria.

Para la evaluación del programa la normatividad establece una consulta a los

ciudadanos, por medio de una encuesta objetiva validada por el IEDF, que pregunte

respecto del desempeño en atención a las obligaciones que otorga la ley, desarrollo

del proyecto, acciones de mejoramiento y metas alcanzadas.

IV. Conclusiones

La experiencia que aquí hemos visto, nos aporta elementos para enriquecer la

participación ciudadana en el D. F. pues, si bien mostramos un modelo de sociedad

previamente organizada como lo es la sociedad cooperativa de vivienda Ce Cualli

Ohtli, que además cuenta ya con 30 años de vida, podemos ver que aún falta

reforzar en los habitantes una cultura de participación más activa, pues casi en

todos los casos, los que participan siempre son los mismos, y no son muchos,

porque son los que pueden, los que quieren o los que les gusta, y la mayoría sólo

espera que su representante le resuelva, por ello se debe fomentar el principio de

corresponsabilidad y hacer partícipes a los ciudadanos. Sí hay participación

ciudadana organizada, sin embrago no es lo que potencialmente puede ser.

En el caso presentado, las dificultades en la toma de decisión sobre el proyecto

que se implementaría se redujeron a la deliberación entre la lista de opciones, sin

embargo los que opinan son pocos ciudadanos, pues la mayoría se mantiene al

margen ya sea porque no simpatizan con un determinado grupo, o porque siempre

hay quien haga las cosas y la gente se conforma, o por que definitivamente no les

interesa participar, estos son los más y al final la decisión se toma por unos cuantos.

La ventaja que se observa es que quienes asumen los compromisos siempre

terminan cumpliendo adecuadamente y el resultado de sus acciones propician

beneficios a su comunidad y sobre eso, no hay cuestionamientos.

En Ce Cualli Ohtli, tanto los miembros del consejo de administración como los

representantes del comité ciudadano asumen el papel que institucionalmente les

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toca, sin embargo, aún les cuesta delimitar cuando están en un papel y cuando

están en el otro, lo que les ha propiciado algunos conflictos. También a los

habitantes les cuesta distinguir entre una función y la otra y ubicar en una asamblea

cuando la discusión es entre cooperativistas y cuando es entre ciudadanos.

Estos conflictos pueden ser esperados dado que, la figura de Comité Ciudadano

es de reciente implementación y en el caso de la cooperativa Ce Cualli Ohtli, han

convivido por 30 años bajo un régimen de participación completamente distinta con

el que tendrán que hacer empatar la Ley de Participación Ciudadana del Distrito

Federal.

Para explotar el potencial y la experiencia que en esta unidad habitacional se

encuentra, será pertinente que tanto el Consejo de Administración como el Comité

Ciudadano puedan lograr un trabajo de instancias colegiadas, elaborar un

diagnóstico de las características y funciones de un organismo, así como observar la

normatividad interna y la normatividad que aplica para el D.F.

Para ubicar si existen elementos de choque entre estas instancias o sólo se trata de

diferencias por desconocimiento o una inadecuada interpretación, ello permitirá que

ambas instancias, presenten ante los habitantes, un informe sobre los hallazgos y

las propuestas que de esa labor puedan surgir a fin de fomentar la participación

ciudadana activa y mantener los principios que dieron lugar a ese buen camino y

llegar juntos a un adecuado destino.

En el Distrito Federal la participación ciudadana para incidir en los presupuestos

participativos es aún incipiente, aunque representa la posibilidad concreta para que

a nivel nacional se incluya a la sociedad civil en la toma de decisiones. En el futuro

cercano es necesario promulgar una ley federal que propicie la participación

ciudadana y a la par adoptar políticas gubernamentales que concreten la inclusión

de toda la sociedad mexicana.

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