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5TAMECIP II Congreso Internacional Toluca, Estado de México, 11 al 13 de septiembre del 2014

Universidad Autónoma del Estado de México

Eje 5: Administración y Políticas Públicas: Diseño, Gestión y Evaluación

MESA: “Decisiones ciudadanas en el gasto público. El presupuesto

participativo en Iztapalapa y Milpa Alta, Distrito Federal”

Título de la ponencia:

“Presupuesto participativo en la Ciudad de México” 1.

Autoras:

Dra. María de Lourdes Marquina Sánchez,

Profesora-investigadora,

Academia de Ciencia Política y Administración Urbana,

Universidad Autónoma de la Ciudad de México.

Correo electrónico: marquinalulu@yahoo.com

Dra. Myrna Alonzo Calles

Profesora-investigadora,

Academia de Ciencia Política y Administración Urbana,

Universidad Autónoma de la Ciudad de México

Correo electrónico: malonzo17@yahoo.com.mx

Palabras clave: gobernanza urbana, presupuesto participativo, finanzas públicas,

Ciudad de México.

Resumen

1 Los resultados de esta ponencia forman parte del proyecto de investigación PI2011-4R

“Gobernanza de recursos públicos en el Distrito Federal. Experiencias de gobierno a partir de los Presupuestos Participativos en las delegaciones políticas de Milpa Alta e Iztapalapa”, el cual cuenta con el apoyo de la UACM-SECITI-DF. Este trabajo ha sido preparado para su presentación en el II Congreso Internacional de la Asociación Mexicana de Ciencia Política (AMECIP), celebrado en la ciudad de Toluca, Estado de México, del 11 al 13 de septiembre del 2014, en la Universidad Autónoma del Estado de México.

2

El propósito de esta comunicación es mostrar la manera en que se ha

institucionalizado la participación ciudadana en la Ciudad de México a través de

legislar en la materia así como conocer la forma en que funciona el presupuesto

participativo en las dieciséis delegaciones políticas en que se encuentra dividido el

territorio del Distrito Federal. Para ello, en un primer apartado se reflexionará

sobre la gobernanza urbana y su relación con el presupuesto participativo; en un

segundo, sobre las características que tiene el presupuesto participativo en esta

ciudad y, por último, sobre su operación durante el período 2010-2012,

reflexionando sobre sus limitaciones financieras y sus riesgos.

Introducción

La ciudad es el espacio de convivencia cotidiana. Lugar en el que se construye la

ciudadanía mediante la participación de los ciudadanos en la vida pública,

ejerciendo sus derechos e involucrándose activamente en la solución de los

problemas de la urbe. Sin embargo, la fragmentación socio-espacial que se vive

en las ciudades dificulta el diálogo comunitario para generar acuerdos que

permitan a los ciudadanos tener una mejor convivencia y apropiación simbólica del

espacio colectivo.

La apuesta a la construcción de ciudadanía desde el Estado-nación ha resultado

insuficiente. El ejercicio de la ciudadanía implica tener conciencia de la condición

jurídica que tiene el individuo frente al Estado. Es el reconocimiento de sus

derechos civiles, políticos y sociales así como de sus obligaciones. Sin ella, los

ciudadanos no desarrollan una identidad colectiva que les genere un sentimiento

de pertenencia y de responsabilidad hacia el espacio que habitan, permaneciendo

inermes ante sus propios derechos.

A pesar de que la ciudadanía representa la forma de regulación de las relaciones

sociales pues ordena las interacciones sociales y políticas y asegura la igualdad

de todas las personas frente al Estado (Durand, 2010), aún hay individuos que no

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se reconocen como ciudadanos portadores de derechos y obligaciones, capaces

de autodeterminarse. La exclusión social que padecen los ha despojado no sólo

de los bienes materiales y servicios a los que deberían tener acceso por habitar en

los centros urbanos, sino también de su capacidad comunicativa y reflexiva que

les impide debatir y decidir con otros sobre los asuntos de su comunidad y del

curso que debiera seguir su nación.

El derecho a participar en los asuntos púbicos y de gobierno es la base de la

democracia en las sociedades contemporáneas. Ningún gobierno que se jacte de

ser democrático deja de lado la opinión y el involucramiento de la ciudadanía para

priorizar y dar solución a los problemas que atañen a todos. La participación

ciudadana se ha convertido en el ingrediente básico para el fortalecimiento de una

democracia de calidad. Por ello, los gobiernos locales juegan un importante papel

para fomentar estas prácticas ciudadanas pues debido a la proximidad que tienen

con los ciudadanos, pueden interactuar directamente con ellos, conocer sus

necesidades, escuchar sus opiniones y definir las estrategias para resolver

conjuntamente sus problemas. Sin embargo, existen pocos espacios deliberativos

para que los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista y reconocer, junto

con los gobiernos, la diversidad de posturas y soluciones que puedan presentarse

ante una misma problemática.

El legado histórico del autoritarismo en los sistemas políticos latinoamericanos

engendró una cultura política en la que los ciudadanos son temerosos al

cuestionar las decisiones gubernamentales pues las huellas de la represión

silenciaron sus voces, provocando en ellos una fuerte apatía y desinterés por los

asuntos públicos. Los regímenes autoritarios negaron el derecho de los individuos

a verse a sí mismos como ciudadanos capaces de autodeterminarse. La exclusión

social acentuó las limitaciones de los ciudadanos para comunicarse y escucharse.

Las prácticas autoritarias fueron introyectadas en sus conciencias pues con

frecuencia se observa intolerancia y falta de respeto entre los individuos que no

han aprendido a negociar entre las distintas posturas e intereses. El autoritarismo

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ha forjado una cultura política basada en la imposición ideológica, la intolerancia

hacia otras posiciones y la manipulación.

El Estado en los países en desarrollo no ha logrado disminuir la desigualdad

social, por lo que la supuesta igualdad entre los ciudadanos y el respeto a sus

derechos, únicamente ha quedado manifestada de forma pero no de hecho.

Grandes mayorías se encuentran excluidas del crecimiento económico derivado

de la globalización, lo cual genera conflictos sociales y pone en riesgo la

gobernabilidad de las sociedades contemporáneas (Crozier et al., 1975). Para

resarcir esta situación, los gobiernos democráticos han diseñado políticas sociales

basadas en la inclusión y la participación ciudadana. Algunos gobiernos

subnacionales han avanzado incluso en su institucionalización al legislar sobre la

materia, buscando fomentar una cultura política basada en la participación

ciudadana que deje menos cabida a las prácticas clientelares de los partidos

políticos y mejore la calidad de la democracia.

Las políticas sociales construidas desde los espacios locales buscan generar un

cambio en la relación gobierno-ciudadanía, teniendo como objetivo central la

reconstrucción del tejido social, fuertemente desmembrado por los efectos de la

desigualdad social. En este sentido, las políticas de inclusión están diseñadas

para generar igualdad, solidaridad y construir confianza hacia los gobiernos y

entre los ciudadanos, a fin de contribuir a la gobernabilidad de los territorios. Estas

transformaciones que han ocurrido como parte de la reforma del Estado y los

procesos de democratización suponen una repolitización de los espacios locales y

el desarrollo de nuevas agendas para buscar solución a los asuntos comunes

(Carmona et al., s/f), incluyendo a los ciudadanos en los procesos de toma de

decisiones sobre el devenir de sus espacios cotidianos. Este fenómeno político

hace referencia al concepto de gobernanza, haciendo notar que los gobiernos

democráticos colaboran estrechamente con los diversos grupos de interés, actores

sociales y ciudadanía para dar solución a los problemas que enfrentan las

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sociedades contemporáneas. Se gobierna con esquemas de colaboración

gobierno-ciudadanía.

1. Gobernanza urbana y presupuesto participativo

La crisis de gobernabilidad fue evidente al fracturarse el compromiso de posguerra

(Camou, 2001). Un contrato social que establecía un equilibrio entre las fuerzas

del capitalismo y los procesos de la democracia sustentados en el modelo

keynesiano de desarrollo, en el que se contaba con un Estado interventor y

regulador del mercado y de las demandas sociales, garantizando no sólo

crecimiento económico sino también políticas de bienestar social como el

reconocimiento del derecho al trabajo, la vivienda, la educación y la salud. La

ruptura de este compromiso social, llevó a la reflexión sobre la crisis de la

democracia, a la necesidad de hacer un nuevo contrato social basado en un ajuste

estructural en todos los países del mundo, el cual estaría basado en la

reestructuración económica, la desregulación de la economía y la reforma integral

del Estado, caracterizada por el adelgazamiento del aparato gubernamental y la

descentralización del poder político hacia otros actores sociales y niveles de

gobierno. Desde entonces se comenzó a hablar de la necesidad de crear un

nuevo modelo de Estado, de corte neo-liberal que favoreciera no sólo la apertura

comercial sino también la apertura política, permitiendo que otros actores

participaran en el diseño y ejecución de las políticas públicas y de gobierno.

Fue en este contexto de crisis mundial del capitalismo y de la democracia que en

1975, Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanaki presentaron a la

Comisión Trilateral, un reporte sobre la crisis de la democracia. En dicho reporte,

estos autores introdujeron la noción de gobernabilidad al debate de la ciencia

política contemporánea y resaltaron la imposibilidad que tienen las instituciones de

gobierno, para responder las excesivas demandas sociales. Se enfatizó que los

gobiernos nacionales carecen de capacidades y recursos para atender las

crecientes demandas sociales provenientes de los diversos grupos sociales como

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son los ciudadanos, los sindicatos, los partidos políticos, los gobiernos locales, las

empresas, cámaras y asociaciones privadas, las ONGs, los centros de salud, las

universidades y centros de investigación y desarrollo tecnológico, entre otros

tantos grupos sociales que plantean sus demandas al Estado. Esta falta de

capacidad de gestión de las administraciones públicas para el procesamiento y

atención de las demandas ciudadanas es calificada por estos intelectuales como

una situación de ingobernabilidad ya que la carencia organizativa de los gobiernos

también afecta el crecimiento económico de las naciones aún de aquéllas

economías más fuertes del mundo como la Unión Europea, Estados Unidos y

Japón, en las que se observó que en la década de los años 70 no sólo había una

crisis de la democracia en esos países sino también una crisis de la economía

(Crozier, Huntington y Watanaki, 1975). Por esta razón, en el citado reporte sobre

la crisis de la democracia, la noción de gobernabilidad quedó relacionada con la

capacidad de las instituciones de los sistemas democráticos para atender y

resolver las demandas de la ciudadanía.

Otra de las aportaciones importantes de este reporte consistió en revelar la

creciente descentralización del poder político, característica de las sociedades

democráticas contemporáneas, el cual ha generado una pulverización de intereses

y un exceso de demandas que el sistema político en sí mismo, no es capaz de

procesar, por lo que apuntan que, a diferencia de la ingobernabilidad, la

gobernabilidad es la capacidad de procesar los conflictos derivados de los

intereses que portan los diversos sectores de la sociedad. Por lo que los autores

recomiendan revigorizar las instituciones democráticas (poder legislativo y

ejecutivo) pero también limitar la expansión del principio democrático de toma de

decisiones, esto es, buscar una moderación de las demandas sociales sobre el

sistema político (Crozier et al., 1975).

Como reacción a estos planteamientos, algunos autores de la sociología crítica

como Claus Offe (1994) coincidieron en que los factores de la ingobernabilidad no

se encuentran en el incremento de las exigencias y demandas sociales y en la

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incapacidad de los gobiernos para responder a ellas –como apuntan los autores

del reporte a la Trilateral- sino que la fuente de ingobernabilidad se ubica en las

funciones contradictorias que cumple el sistema político-administrativo en las

sociedades capitalistas, sobre todo aquéllas que presentan un capitalismo tardío.

La sociología crítica plantea que el Estado cumple con dos funciones esenciales

pero contradictorias: la acumulación de capital para lograr el crecimiento

económico y, la legitimación política, mediante la cual se ven representados los

intereses de la ciudadanía. Por lo que la ingobernabilidad, según Offe, es un

fenómeno intrínseco al sistema capitalista ya que muchas veces las instituciones

del Estado no son capaces de lograr una síntesis dialéctica entre el principio de

acumulación de capital y la legitimidad de las políticas.

Desde entonces, la noción de gobernabilidad se ha ido nutriendo desde diversas

perspectivas. En la ciencia política estadounidense de finales del siglo XX y

principios del XXI, la gobernabilidad ha sido interpretada principalmente en su

acepción de buen gobierno (good governance), es decir, como el buen

desempeño de las administraciones públicas al diseñar e implementar políticas

eficaces, eficientes, incluyentes y transparentes que satisfagan las demandas de

la ciudadanía. Esta definición ha sido ampliamente difundida y adoptada por varios

autores e instituciones públicas que consideran a la democracia como parte

fundamental de la gobernabilidad. Se entiende que la gobernabilidad se construye

en un ambiente democrático a partir de la negociación de los intereses y del

establecimiento de una serie de acuerdos básicos entre los actores involucrados

en resolver un asunto público. Cuando esos acuerdos se estabilizan y toman un

carácter institucional, previsible y generalmente aceptado, es que se puede hablar

de la existencia de gobernabilidad democrática (Camou, 2001), la cual reposa en

un conjunto de mecanismos de gobernanza en los que participan diversos actores

sociales a veces, sin la presencia del gobierno o con una participación menor.

La gobernanza se construye en el flujo de las interacciones y los mecanismos de

colaboración y de cooperación que se establecen entre los actores públicos y

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privados que tienen intereses comunes. De este modo, mientras la gobernabilidad

está referida a la capacidad de las instituciones gubernamentales para atender las

demandas sociales en forma democrática y buscando el desarrollo y la integración

social, la gobernanza está relacionada con los mecanismos de colaboración y de

cooperación que establecen los actores sociales que están involucrados en una

problemática determinada y cuyos acuerdos influyen y determinan las políticas

públicas relacionadas con la problemática en cuestión2.

La noción de gobernanza contribuye al análisis de las interacciones sociales que

tienen un fin político y por tanto, es pertinente su estudio en un contexto socio-

político caracterizado por la policentralidad del poder y la participación de la

ciudadanía en los asuntos públicos y de gobierno. A partir de esta noción, es

posible analizar el tipo de relaciones que se establecen entre el gobierno, los

grupos de la sociedad civil y las empresas, así como los mecanismos de

gobernanza que se generan entre ellos al establecer acuerdos y formar alianzas

que, aunque con cierto grado de informalidad, restringen la conducta de los

actores que participan en una red política a cambio del logro de objetivos

comunes y específicos. La noción de gobernanza reconoce a la ciudadanía como

un actor importante en los procesos de toma de decisiones así como el diseño y

ejecución de las políticas públicas en sociedades democráticas.

2 Resulta interesante el cuestionamiento al término de gobernanza que apuntan algunos autores para quienes la gobernanza nace en el contexto de la economía neoclásica, haciendo referencia a la eficiencia, eficacia y rentabilidad de las empresas. Posteriormente, el término es trasladado al vocabulario de la disciplina de relaciones internacionales como gobernanza global pero con la misma idea de la eficiencia entendida como la reducción de costos, lo cual deja de lado la connotación política de la gobernabilidad en tanto capacidad de las instituciones para poder gobernar. Según estos autores, la gobernanza pretende borrar del discurso político la posibilidad de ingobernabilidad, remarcando únicamente su aspecto afirmativo, eludiendo el problema de la incapacidad de las instancias de autoridad (Estado/gobierno) para gobernar o bien, para evitar los cuestionamientos a la justicia y la ética del orden internacional actual. Sin duda, reflexionar sobre la gobernabilidad es un tema al que debe prestarse más atención, comenzando por distinguirlo de lo se entiende por gobernanza. El primero, como ya lo anotamos, está vinculado con la democracia y la justicia social, mientras que el segundo, es una noción más pragmática que se relaciona con los mecanismos institucionales, sus funciones y las acciones que realizan los actores sociales para atender y presentar soluciones a problemáticas específicas, sean éstas locales, regionales, nacionales o globales.

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La gobernanza urbana involucra mecanismos, procesos e instituciones a través de

los cuales los ciudadanos y otros grupos sociales negocian y articulan sus

intereses, ejercen sus derechos, cumplen sus obligaciones y concilian sus

diferencias para llegar a acuerdos mínimos (PNUD, 1997) que constituyen el

marco de referencia para elaborar las políticas urbanas, prestar los servicios

públicos y decidir sobre los proyectos estratégicos de inversión, cruciales para el

funcionamiento de las ciudades. La gobernanza urbana puede entenderse como la

acción conjunta entre el gobierno de la ciudad con las empresas o bien, con los

ciudadanos. Esta asociatividad público-privada se manifiesta en acciones que

reflejan las prácticas de co-regulación de la vida urbana, la co-gestión de los

servicios públicos urbanos y la colaboración para el diseño, la implementación y la

evaluación de las políticas urbanas, esto es, la corresponsabilidad entre el

gobierno de la ciudad y los distintos grupos de interés al abordar los asuntos

públicos relacionados con la ciudad.

La noción de gobernanza urbana contribuye al análisis de la gestión pública en los

centros urbanos así como al estudio de las interacciones sociales que tienen un fin

político dentro de los espacios urbanos y por tanto, es pertinente su estudio a raíz

de la descentralización del poder político hacia los niveles de gobierno sub-

nacionales pues al mismo tiempo que se redefinía el papel de los gobiernos en

sociedades democráticas en la década de los años ochenta, se experimentaban

una serie de cambios que propiciaban el fortalecimiento de los ciudadanos para

que pudieran intervenir en la gestión pública, reforzando con ello la transferencia

del poder de decisión de los gobiernos nacionales a los locales y de éstos hacia

los ciudadanos (Marquina, 2013).

Cuando los gobiernos cuentan con mecanismos propicios para incorporar a los

ciudadanos a las decisiones de gobierno, el tema del gasto público es uno de los

más recurrentes ya que la ciudadanía puede llegar a tener más confianza en los

gobiernos cuando éstos les consultan e incluso, asumen el compromiso de cumplir

con las prioridades que han sido definidas, discutidas y acordadas entre los

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propios ciudadanos. Los gobiernos de izquierda han buscado fortalecer la

participación ciudadana a través de diversas políticas. En la ciudad de Porto

Alegre, Brasil, el Partido de los Trabajadores diseñó un programa en el que los

ciudadanos podían expresar sus preferencias respecto a la ejecución de obras

públicas a través de una consulta pública y una votación.

Los buenos resultados que arrojó este programa piloto propiciaron que se

extendiera este modelo de participación ciudadana hacia varias latitudes, incluso

más allá de Brasil y de los países latinoamericanos. En México, el origen del

presupuesto participativo tiene como marco de referencia la reforma política en el

Distrito Federal, iniciada a finales de la década de los ochenta y con grandes

avances en 19963 . La primera experiencia de presupuesto participativo en la

Ciudad de México tuvo lugar en la Delegación Tlalpan4 en 2001, después de que

en esa demarcación ganara el Partido de la Revolución Democrática (PRD).

2. Características del presupuesto participativo en el Distrito Federal

El presupuesto es un plan de acción que establece las prioridades y objetivos del

gasto del gobierno en función de los ingresos previstos. No es simplemente un

instrumento técnico, sino que refleja la orientación política de cada administración

y la medida en que se pretende concretar las políticas públicas. Así, además de

atender la necesidades de operación, se impulsan proyectos dirigidos a sectores

sociales determinados, y puede tener una importante función redistributiva con

impacto en la vida de los habitantes.

3 Para una mejor comprensión sobre los avances de la reforma política en la Ciudad de México y su relación

con la participación ciudadana, se sugiere revisar los textos de Béjar (2001), López (1998), Ramírez (1993),

Sánchez (2000), Zermeño (2004 y 2006) y Ziccardi (1998, 2000) 4 La Ciudad de México está dividida política y administrativamente en dieciséis Delegaciones Políticas:

Álvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuauhtémoc, Cuajimalpa de Morelos, Gustavo A.

Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan,

Venustiano Carranza y Xochimilco. Cada una de ellas, se encuentra subdividida en Unidades Territoriales,

colonias, pueblos, barrios y unidades habitacionales.

11

Su implementación no está exenta de polémica. Algunos lo ven como un

instrumento paliativo, que hace recaer en la población responsabilidades que

competen al gobierno además de estar, además de limitado en recursos, muy

acotado hacia determinados rubros. Sin embargo, consideramos que la mayor

justificación del Presupuesto Participativo (PP) es generar un espacio para la

participación ciudadana, una especie de ejercicio para que la población incida en

la toma de decisiones. Las experiencias en distintos países han sido muy

heterogéneas en cuanto al nivel de participación, ámbitos de incidencia; grado de

institucionalización; naturaleza de los actores; porcentajes del presupuesto público

asignados; rubros (capítulo, concepto y partida) del gasto, tipo de proyectos, etc.i

Como se comentó anteriormente, en el DF las primeras delegaciónes en adoptarlo

fueron la Cuauhtémoc 2001 y Tlalpan 2002. A partir de 2011, por ley, las 16

delegaciones lo incluyen en su presupuesto y están obligadas a programarlo,

ejercerlo e informar (en sus Informes de Avances Trimestrales y en la Cuenta

Pública) el destino de los recursos y el grado de cumplimiento de su ejercicio.

A través de los Comités Ciudadanos y los Consejos del Pueblo la población

participa en la Consulta Ciudadana que se realiza cada año y mediante la cual se

eligen los proyectos a desarrollar en el siguiente ejercicio fiscal. El resultado de la

Consulta se incorpora de manera detallada en el Presupuesto de Egresos del DF,

por Delegación, Colonia y Pueblo Originario.

El PP está previsto en los artículos 83, 84, 199, 200, 201, 202, 203, 204 de la

LPCDF. En ella se le define como “aquel sobre el cual los ciudadanos deciden

respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos específicos en las

colonias y pueblos originarios en que se divide el territorio del Distrito Federal.”ii

El porcentaje que se le asigna es el 3% del presupuesto anual de cada

Delegación. Se discute si este criterio es realmente igualitario porque debido a los

rezagos y necesidades de algunas demarcaciones el PP debiera ser mayor; sin

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embargo, estos criterios, se supone que están considerados en la asignación

presupuestal original de cada Delegación, de acuerdo con lo previsto en la Ley de

Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal, la cual establece en su Artículo

28 que: “Las asignaciones presupuestales para las Delegaciones se integrarán

tomando en cuenta los siguientes criterios: a) Población; b) Marginación; c)

Infraestructura, y d) Equipamiento urbano.5

Los rubros de aplicación son: obras y servicios, equipamiento, infraestructura

urbana, prevención del delito, y (a partir de 2013) promoción de actividades

recreativas y deportivas. El monto total de recursos de presupuesto participativo

de cada Delegación se divide por partes iguales entre el número de colonias y

pueblos originarios que hay en ella. Los proyectos específicos se definen a través

de la consulta ciudadana. Como en todo el manejo del presupuesto público, el

proceso desde la elaboración, elección, aprobación, ejercicio del gasto, hasta la

realización de los proyectos tiene una normatividad muy pesada, que muchas

veces está en la base de los incumplimientos o subejercicios.

El IEDF es la autoridad con facultades para emitir la convocatoria, organizar,

desarrollar y vigilar el proceso de celebración, así como computar el resultado de

las consultas.iii Son autoridades en materia de presupuesto participativo: el Jefe de

Gobierno; la Asamblea Legislativa, y los Jefes Delegacionales. El IEDF y los

CCiudadanos fungen como coadyuvantes de las autoridades.iv

3. Evolución y ejercicio del presupuesto participativo en el DF

En el Cuadro y Gráfica 1 presentamos los montos presupuestales totales del DF,

los asignados a las Delegaciones y el correspondiente PP del 2011 al 2014. . v

5Ley de Presupuesto y Gasto Eficiente del Distrito Federal

(http://www.finanzas.df.gob.mx/presupuestal/documentos/LeyGastoEficiente_2010.pdf

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Al estar asociado al delegacional en una proporción fija, el PP varía junto con éste.

Podemos observar una reducción de ambos en 2012 respecto al 2011, tanto en

términos absolutos como en relación con el presupuesto global del DF; se

recuperan en 2013; y en el 2014 aumentan en términos absolutos pero disminuyen

su participación dentro del presupuesto global del DF. Un punto porcentual menos

para las delegaciones o 3 décimas de punto para el PP puede parecer poco, pero

representa sumas significativas cuando baja a nivel de Pueblo o Colonia.

Cuadro 1

PRESUPUESTO COMPARADO 2011, 2012, 2013 y 2014 (pesos)

Año Presupuesto DF

(1)

Presupuesto Delegaciones Presupuesto Participativo

Total

(2)

%

(2/1)

Total

(3)

%

(3/1)

%

(3/2)

2011 137,012,501,104 23,551,575,109 17.19 706,547,253 0.52 3.00

2012 138,043,090,119 23,475,857,489 17.01 704,275,724 0.51 3.00

2013 144,142,928,190 25,053,170,036 17.38 751,595,100 0.52 3.00

2014 156,837,576,548 25,430,909,424 16.21 762,927,283 0.49 3.00

Fuente: Decretos de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal 2011, 2012,

2013, 2014. Publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

14

Gráfica 1.PRESUPUESTOS DEL DF, DELEGACIONES Y PARTICIPATIVO

(en millones de pesos)

En la Gráfica 2 se observa que los presupuestos delegacional y participativo no

han seguido la misma tendencia del presupuesto del DF en los cuatro últimos

años. La dinámica del crecimiento presupuestal delegacional, y por ende el

participativo, cayó en el 2014, mientras que el total del DF aumentó

considerablemente.

Gráfica 2

TASA DE CRECIMIENTO 2011=100

8.8

4.40.8

1.5

-0.3

6.7

-2

0

2

4

6

8

10

2011 2012 2013 2014

AÑOS

%

PRESUPUESTO DF PRESUPUESTO DELEGACIONAL Y PP

137,012

23,551

706

138,043

23,475

704

144,142

25,053

751

156,837

25,430

762

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

2011 2012 2013 2014

PRESUPUESTO DF PRESUPUESTO DELEGACIONES PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

15

La asignación por Delegación o Colonia se puede apreciar en el Cuadro 2. Lo

primero que observamos es que las Delegaciones demográficamente más

grandes, como Iztapalapa y la GAM, son las que tienen más recursos del PP. Sin

embargo, dado que cuentan con gran número de unidades territoriales, la

asignación por CC y CP es muy baja (igual o menor al monto promedio), en

cambio Milpa Alta recibe pocos recursos participativos pero por CC y CP supera

con mucho a las demás Delegaciones (5 veces el promedio) ya que solamente

cuenta 12 CC y CP (11 son pueblos originarios). La Cuauhtémoc recibe mucho

tanto como Delegación como por CC y CP, ya que es una demarcación muy

poblada y poco fraccionada. Sucede que si hay muchas colonias y el presupuesto

queda muy dividido, es difícil realizar proyectos de gran envergadura, o se tiene

que realizar por partes y a veces quedan incompletos. No es raro caminar por

alguna calle o avenida y ver sólo un par de banquetas arregladas o que cuentan

con rampa para discapacitados, pues las decisiones sobre el destino de los

recursos varían de colonia a colonia.

Cuadro 2. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÒN Y POR COMITÈS CIUDADANOS Y CONSEJOS DE LOS PUEBLOS

(millones de pesos)

DELEGACIÓN

COMITÈS

CIUDADAN

OS Y

CONSEJOS

DEL

PUEBLO

POR

DELEGACIÒ

N

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

3% DEL TOTAL

DELEGACIONAL POR CC Y CP

2011-

2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014

Álvaro Obregón 251 247 49.7 50.4

50.8 53.6 0.2 0.2 0.2 0.2

16

Azcapotazalco 111 111 34.3 34.5 35.6 37.3 0.3 0.3 0.3 0.3

Benito Juárez 65 64 34.6 34.7 39.7 37.8 0.5 0.5 0.6 0.6

Coyoacan 141 147 44.4 45.0 48.2 47.5 0.3 0.3 0.3 0.3

Cuajimalpa 44 44 23.1 23.1 26.3 25.0 0.5 0.5 0.6 0.6

Cuauhtemoc 65 64 63.4 63.3 65.8 68.3 1.0 1.0 1.0 1.1

Gustavo A.

Madero 228 230 81.5 80.4 86.5 87.4 0.4 0.4 0.4 0.3

Iztacalco 55 55 33.8 33.7 36.1 36.5 0.6 0.6 0.7 0.7

Iztapalapa 285 290 95.2 93.9 101.7 102.5 0.3 0.3 0.4 0.4

Magdalena

Contreras 54 54 22.2 22.5 23.9 24.4 0.4 0.4 0.4 0.4

Miguel Hidalgo 89 89 43.4 43.1 46.9 46.9 0.5 0.5 0.5 0.5

Milpa Alta 12 12 23.6 22.6 25.2 25.6 2.0 1.9 2.1 2.1

Tlahuac 52 57 29.8 29.7 31.0 32.1 0.6 0.6 0.6 0.6

Tlalpan 208 173 45.7 45.5 48.0 49.5 0.2 0.2 0.2 0.3

Venustiano

Carranza 80 80 46.6 45.8 48.8 50.1 0.6 0.6 0.6 0.6

Xochimilco 75 76 35.4 35.9 36.8 38.4 0.5 0.5 0.5 0.5

TOTAL 1815 1793 706.5 704.3 751.6 762.9 0.4 0.4 0.4 0.4

Fuente: Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 2011,

2012, 2013 y 2014. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 31 de diciembre de 2010, 2011, 2012 y

2014, respectivamente.

Nota: el total por CC y CP se refiere al promedio

En el Cuadro y Gráfica 3, vemos la participación porcentual de cada Delegación

respecto al total del PP del DF. Se observa la mayor importancia relativa de las

17

Delegaciones poblacionalmente grandes. Destacan las delegaciones Cuauhtémoc,

Gustavo A. Madero e Iztapalapa, juntas representan la tercera parte de todo el PP.

Cuadro 3. PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÒN

(millones de pesos) % RESPECTO AL PP TOTAL

2011 2012 2013 2014

Álvaro Obregón 7.0 7.2 6.8 7.0

Azcapotazalco 4.9 4.9 4.7 4.9

Benito Juárez 4.9 4.9 5.3 5.0

Coyoacan 6.3 6.4 6.4 6.2

Cuajimalpa 3.3 3.3 3.5 3.3

Cuauhtemoc 9.0 9.0 8.8 9.0

Gustavo A. Madero 11.5 11.4 11.5 11.5

Iztacalco 4.8 4.8 4.8 4.8

Iztapalapa 13.5 13.3 13.5 13.4

Magdalena Contreras 3.1 3.2 3.2 3.2

Miguel Hidalgo 6.1 6.1 6.2 6.1

Milpa Alta 3.3 3.2 3.4 3.4

Tlahuac 4.2 4.2 4.1 4.2

Tlalpan 6.5 6.5 6.4 6.5

Venustiano Carranza 6.6 6.5 6.5 6.6

Xochimilco 5.0 5.1 4.9 5.0

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0

18

Gráfica 3

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO PARA LAS DELEGACIONES

(millones de pesos)

Un problema recurrente en el ejercicio del PP es el retraso en su cumplimiento.

Las Delegaciones programan (o reprograman) casi todo para el segundo semestre

del año, o inclusive para el último trimestre, observándose un fuerte subejercicio al

final del año. La información correspondiente al primer trimestre de 2014 muestra

cero avance en todas las delegaciones6. En el Cuadro 4 presentamos los datos al

cierre del ejercicio fiscal (31 de diciembre) por Delegación de los años 2011, 2012

y 2013.

En 2011 el cumplimiento promedio fue del 49.0%, es decir, al cierre del año fiscal

se había ejercido poco menos de la mitad de los recursos autorizados. La

Delegación con mayor cumplimiento fue la Venustiano Carranza (92.2%), seguida

por Iztacalco (84.9%) y Tláhuac (80.4%), y la de menor: Azcapotzalco (35.7%). En

2012, el ejercido promedio alcanzó el 60.2%, siendo Cuajimalpa (96.5%) y

6 Véase Informe de Avance Trimestral 2014, GDF. Secretaría de Finanzas

2014

Álvaro Obregón

7%

Azcapotazalco

5%

Benito Juárez

5%

Xochimilco

5%

Tlalpan

6%

Venustiano Carranza

7%

Tlahuac

4%

Milpa Alta

3%Miguel Hidalgo

6%

Coyoacan

6%

Cuajimalpa

3%

Cuauhtemoc

9%

Gustavo A. Madero

12%

Iztacalco

5%

Iztapalapa

14%

Magdalena Contreras

3%

19

Coyoacán (94.2%) las de mayor avance y Tlalpan la de menor (0.0%). En 2013, el

promedio de avance fue 54.8%, la de mayor cumplimiento fue la Delegación

Venustiano Carranza (93.9%) y la de menor Coyoacán (12.9%). Es necesario

decir que éstas cifras no reflejan el subejercicio final pues parte del presupuesto

puede estar comprometido (aunque no ejercido) al cierre fiscal y por lo tanto

puede ejercerse en los meses siguientes.

Cuadro 4

Origin

al

(1)

Modifi

cado

(2)

Ejerci

do

(3)

Avanc

e

%

Origin

al

(1)

Modifi

cado

(2)

Ejerci

do

(3)

Avanc

e

%

Origin

al

(1)

Modifi

cado

(2)

Ejerci

do

(3)

Avanc

e

%

Álvaro

Obregón49.7 48.4 18.6 38.5 50.4 50.2 25.0 49.6 50.8 50.8 26.9 53.0

Azcapotzalco 34.3 33.6 12.0 35.7 34.5 34.3 25.0 72.5 35.6 35.6 21.7 61.0Benito Juárez 34.6 34.2 13.2 38.5 34.8 34.2 8.1 23.3 39.7 39.7 18.0 45.3Coyoacán 44.4 43.8 24.8 56.6 45.0 45.0 42.4 94.2 48.2 48.2 6.2 12.9Cuajimalpa de

Morelos 23.1 23.1 10.2 44.1 23.1 23.1 22.3 96.5 26.3 26.3 16.8 63.9Cuauhtémoc 63.4 63.4 37.4 59.0 63.3 63.3 23.3 36.8 65.8 65.8 19.5 29.6Gustavo A.

Madero 81.5 80.1 30.3 37.8 80.4 80.4 57.8 71.9 86.5 86.5 58.6 67.7Iztacalco 33.8 33.8 28.7 84.9 33.7 33.7 28.7 85.2 36.1 36.1 21.4 59.3Iztapalapa 95.2 95.2 36.8 38.7 93.9 89.5 43.0 45.8 101.7 101.7 54.2 53.3Magdalena

Contreras 22.2 22.2 11.7 52.8 22.5 22.5 18.9 84.0 23.9 23.9 6.6 27.6Miguel Hidalgo 43.4 41.4 4.4 10.6 43.1 43.1 35.2 81.7 46.9 46.9 27.8 59.3Milpa Alta 23.6 23.6 11.5 48.9 22.6 22.6 17.9 79.2 25.2 25.2 20.2 80.2Tláhuac 29.8 29.8 24.0 80.4 29.7 29.7 20.8 70.0 31.0 31.0 17.2 55.5Tlalpan 45.7 45.7 18.5 40.4 45.5 44.6 0.0 0.0 48.0 48.0 29.7 61.9Venustiano

Carranza 46.6 46.5 42.9 92.2 45.8 45.8 31.2 68.1 48.8 48.8 45.8 93.9Xochimilco 35.4 35.4 18.1 51.1 35.9 35.1 24.6 68.5 36.8 36.8 20.8 56.5Total 706.5 700.2 343.0 49.0 704.2 697.1 424.2 60.2 751.3 751.3 411.4 54.8

AVANCE PRESUPUESTAL ENERO-DICIEMBRE (millones de pesos)

Enero-diciembre 2013

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POR DELEGACIÓN 2011, 2012 Y 2013

Enero-diciembre 2011 Enero-diciembre 2012

Delegación

20

Fuente: Informe de Avance Trimestral 2011, 2012 y 2013. Banco de Información Enero-Diciembre 2011 y Banco de Información Enero–Septiembre 2011. GDF. Secretaría de Finanzas

4. Principales problemas en el ejercicio del presupuesto participativo en el

DF

Retraso en la aplicación de los recursos y subejercicio•El ejercicio del presupuesto autorizado inicia muy tarde (casi en todas las delegaciones en el cuarto trimestre del año)

•Muchas obras se concluyen en el transcurso del siguiente año

•Al final del año muchas delegaciones tienen un alto subejercicio

•Retraso en la liberación-entrega de los recursos a las Delegaciones y/o a los Comités

•Trámites y procedimientos complejos restan agilidad al ejercicio del gasto

•Falta de planeación delegacional donde intervienen las áreas de participación ciudadana, las direcciones de obras y recursos materiales y recursos financieros

•Falta de coordinación entre las distintas instancias que habrán de concretar el proyecto•Falta de agilidad de la subsecretaria de egresos en autorizar afectaciones para otorgar suficiencias y realizar los procesos licitatorios

•Lagunas normativas, que impiden la agilidad de realizar transferencias

Conclusiones

Las diversas reformas a la Ley de Participación Ciudadana en el DF ha tenido

como finalidad formar nuevos liderazgos ciudadanos a partir de nuevos valores

21

ciudadanos que fomenten la cooperación, el diálogo y la formación de consensos

entre los propios ciudadanos sin la intervención directa de las autoridades

delegacionales o del gobierno central del DF. Se trata de construir una ciudadanía

más educada en temas cívicos y con una cultura que logre terminar con los vicios

clientelares y corporativistas del viejo régimen priísta que caracterizó el estilo de

gobernar la ciudad y el país entero. Los gobiernos perredistas en el DF han

buscado democratizar la toma de decisiones relacionadas con el funcionamiento

de la ciudad y al fomentar una relación más estrecha y menos jerarquizada con la

ciudadanía, pretende recuperar la legitimidad de las autoridades locales y la

gobernabilidad de la ciudad.

A través de esas reformas, se ha reconocido que el ámbito privilegiado para la

participación ciudadana está en los micro-espacios, en las unidades básicas e

insustituibles de la participación ciudadana como son las colonias, los pueblos, los

barrios y las unidades habitacionales pues es en ellas donde confluyen a diario y

de manera permanente los ciudadanos que comparten las mismas inquietudes e

intereses respecto al lugar que habitan. Son ellos quienes conocen las

problemáticas de sus espacios habitacionales y es por ello que pueden hacer las

recomendaciones de política necesarias para mejorar sus condiciones de vida.

Además, los ciudadanos pueden establecer un diálogo más directo con las

delegaciones y colaborar en la implementación de ciertas políticas públicas, como

es el caso de los presupuestos participativos, los cuales, a pesar de sus

deficiencias y limitaciones que se mencionaron, han representado una oportunidad

de participación para los habitantes del D.F., favoreciendo el fortalecimiento de

una cultura política basada en los valores democráticos, en la inclusión y la

equidad.

i Véase Francés G. Francisco y Carrillo C. Antonio (2008) Guía metodológica de los Presupuestos

Participativos. Colectivo PREPARACCIÓN. Alicante. www.presupuestosparticipativos.com. ii Op. Cit. Art.83 iii Ibid. Art.84 iv Ibid. Art.200

22

v Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 2011, 2012, 2013 y

2014. Publicados el 31 de Diciembre de 2010, 2011, 2012 y 2013 respectivamente. Gaceta Oficial

del Distrito Federal.