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5. LA PLANIFICACIÓNHIDROLÓGICA

Libro Blanco del Agua en España

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Examinados en capítulos anteriores la situaciónactual, los problemas existentes y previsibles, y losrasgos y posibilidades para la política del agua delpróximo futuro, procede considerar ahora el principalinstrumento técnico-jurídico mediante el que se expre-sa esta política del agua, y que no es otro que el de laplanificación hidrológica.

Ciertamente que, como se ha reiterado, la planifica-ción hidrológica no es una técnica nueva ni el únicoinstrumento por el que se expresan estas políticas,pero la actual regulación jurídica de que ha sido obje-to ha subrayado su carácter básico y preeminente, y haotorgado a estas figuras una naturaleza normativa yuna relevancia formal de la que, hasta el momento,habían carecido.

5.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DELPROCESO PLANIFICADORAunque la planificación entendida como racionali-

zación es tan antigua como el propio aprovechamien-to del agua, los primeros intentos sistemáticos de for-mulación y anticipación de un problema hídrico, deanálisis de alternativas, y de propuestas de actuación,se remiten en nuestro país a la segunda mitad delsiglo XIX.

De esa época datan Planes como el de Gómez Ortega,Lizárraga y Churruca (1866), de defensas del Júcar, oel de García y Gaztelu (1886), de defensas del Segura,y en ella se desarrollan los primeros Reconocimientos

hidrológicos, fundamentales trabajos pioneros en lasistematización de datos de las cuencas, cartografíafluvial e incipiente planificación hidráulica, llevados acabo por las divisiones hidrológicas del Ministerio deFomento (Mateu Bellés [1995] pp.69-105; MAPA-MAP-MOPU [1988] vol 1, pp 53-56).

Posteriormente, ya a comienzos del siglo XX, se for-mulan los primeros Planes de Obras, comenzando porel de Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1902 ysus sucesivas actualizaciones de 1906, 1909, 1916 y1922, y siguiendo, de forma continuada en el tiempo,por el Plan de Obras Hidráulicas de 1933, el PlanGeneral de Obras Públicas de 1940 y sus sucesivasadaptaciones, el Primero y Segundo Planes deDesarrollo Económico y Social de los años 60 y 70, …

Así pues, continuidad histórica en la formulación dePlanes, que se han mantenido en España a lo largo demuchos años, y en momentos económicos, políticos ysociales muy distintos.

En los epígrafes siguientes se repasarán brevementealgunos hitos significativos de esta evolución histó-rica.

5.1.1. El Plan Gasset o de 1902 y sus epígonosSin entrar en los antecedentes del XIX, y como ya seexplicó, en los albores del siglo XX política hidráuli-ca no significaba otra cosa para España que políticaagraria, y, dada la importancia que el sector agrícolaha tenido en la economía española, política económi-ca. Esta es una de las ideas centrales, definitorias, quesubyacen en la concepción del modelo tradicional, taly como se expuso anteriormente.

Las ideas de Costa son, en parte, recogidas por elGobierno al aprobar el Plan General de Canales deRiego y Pantanos, o plan Gasset, de 1902, primerapropuesta sistemática de actuaciones hidráulicas aescala nacional (Ortega Cantero, 1995).

Aparte de las críticas técnicas, financieras etc. que se lepuedan hacer, el principal defecto de dicho Plan, y detoda la política hidráulica de la época, es la ausencia deun concepto integrador de planificación hidrológicaque relacione entre sí las diferentes necesidades exis-tentes y las actuaciones necesarias para satisfacerlas,razón por la cual el citado Plan Gasset ha sido califica-do con frecuencia como una mera lista de pantanos ycanales, sin relaciones entre ellos, en el que faltanembalses reguladores, aprovechamiento hidroeléctricosy otros elementos importantes de la gestión del agua.

Esta crítica, que se origina por el propio LorenzoPardo en su Plan de 1933, debe, no obstante, ser muymatizada, tal y como revela el estudio de las posterio-res realizaciones, y la controversia que se desarrollóen los ambientes técnicos de la época.

5.1.2. El Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933El progresivo incremento de la regulación de los cur-sos fluviales y de los aprovechamientos, tanto para rie-gos, como para abastecimientos e incluso producciónhidroeléctrica, conduce a unos planteamientos de cadavez mayor racionalidad e integración en las actuacio-nes relacionadas con los recursos hídricos. Una mues-tra de este nuevo enfoque es la creación, en 1926, dela Confederación Hidrográfica Sindical del Ebro, unode cuyos principales objetivos es obtener el mejoraprovechamiento de las aguas de manera que se renta-bilice la potencialidad económica de los territorioshidrográficos. Sin duda, la implantación del conceptode cuenca vertiente como unidad fundamental paradesarrollar la gestión en sentido lato del recurso hídri-co constituye un intento de aproximación integral alplanteamiento de los problemas.

Ya no se trata de actuar de forma descoordinada, sinode favorecer la convivencia equilibrada de los diferen-

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tes intereses sectoriales como son el riego, la produc-ción hidroeléctrica, el abastecimiento o incluso eltransporte fluvial, convergentes todos ellos en el apro-vechamiento de las aguas. Asimismo, la regulacióncada vez mayor de los ríos, especialmente a través deactuaciones promovidas por el Estado, aconseja bus-car fórmulas de conciliación entre los intereses estata-les y particulares, de los cuales un claro ejemplo es laorganización inicial de las ConfederacionesHidrográficas, que se componen de una Asamblea(con representantes del Estado, de los aprovechamien-tos y de algunos organismos como Cámaras, Bancos,etc), una Junta de Gobierno, nombrada por aquella, ydos comités ejecutivos.

Un significativo avance en esta tendencia hacia elaprovechamiento integral del agua se produce en ladécada de los años treinta con el Plan Nacional deObras Hidráulicas de 1933, elaborado por ManuelLorenzo Pardo, con la colaboración de ClementeSáenz, Angel Arrué y Joaquín Ximénez de Embún.En este fundamental Plan - sobre el que se han reali-zado muy numerosos estudios y exégesis (v, p.e.,Ortega Cantero [1992]; MOPTMA [1993]; RomeroGonzález [1995]) - se hace un planteamiento razona-blemente conjunto y vertebrado de los problemashidrológicos nacionales, pero que se basa en lascuencas hidrográficas con objeto de huir de tentacio-nes homogeneizadoras. Además, toma en considera-ción no sólo las cuestiones exclusivamente hidrológi-cas, sino también otras de tipo geográfico, climático,económico, etc. Estos planteamientos son posiblesporque hay ya disponibles datos y estudios muchomás exactos y completos de los que se tenían a prin-cipio de siglo, tanto por la labor desarrollada por losservicios técnicos del propio Ministerio, como por larealización de algunos excelentes trabajos monográ-ficos sobre geología, hidrología, etc. lo que permiteconocer mucho mejor las aportaciones, demandasetc. de los ríos españoles.

Las conclusiones que Lorenzo Pardo, responsable dela redacción del Plan, obtiene del análisis de los datoses que en España existe una realidad geográfica y eco-nómica marcada por dos desequilibrios de signo con-trario. El primer desequilibrio es hidrológico y consis-te en la fuerte desigualdad de los volúmenes de aguadisponibles en las zonas atlántica y mediterránea. Elsegundo indica que es precisamente la zona medite-rránea, la que tiene menos agua, la que ofrece mejoresposibilidades para el regadío, principal objetivo eco-nómico que subyace en sus consideraciones.

El corolario lógico que extraen los redactores delPlan, consecuencia del objetivo de maximización dela renta nacional que persigue el mismo, es que, dado

el déficit hídrico que padece la zona mediterránea yla mayor productividad potencial de sus regadíos, lasolución consiste en transportar el agua desde lascuencas atlánticas a las mediterráneas para su uso enestas últimas, mediante obras planificadas y ejecuta-das por el Estado como máximo representante delinterés general.

Por otro lado, en el Plan de 1933 se considera, en lamisma línea seguida al crear la ConfederaciónHidrográfica Sindical del Ebro, que la superación dela etapa de aprovechamiento desordenado de los ríosrequiere que en cada cuenca se conjuguen los intere-

ses públicos y privados aplicando criterios de raciona-lidad; ello dio origen a crear las restantes Confede-raciones Hidrográficas inspirándose en el modeloadministrativo definido al crear la del Ebro pero adap-tándose, por otro lado, a las singularidades propias decada territorio. Quedan así sentadas las bases pararesolver la necesidad que se acrecienta en la medidaen que, conseguido el objetivo de interesar material-mente al Estado en las obras hidráulicas, y siendo yauna realidad emergente la industria hidroeléctrica, esmayor la posibilidad de la aparición de situaciones deconflicto de intereses. Estos conflictos se concentranespecialmente en los usos de las aguas superficialespara riego, que siguen teniendo carácter prioritariocomo forma de estímulo al aumento de la producción,pero también en los aprovechamientos para produc-ción eléctrica, que adquieren ya un segundo y muyimportante papel.

5.1.3. El Plan de Obras Públicas de 1940Después de la guerra civil, se aprobó el Plan Generalde Obras Públicas de Alfonso Peña Boeuf, en el que secita explícitamente, en lo que a obras hidráulicas serefiere, lo previsto y estudiado en el Plan de LorenzoPardo. Pero la situación económica y social de laEspaña de 1940 volvió a recomendar acciones decarácter social con prioridad sobre lo económico. Esdecir, el Estado invierte en obras hidráulicas aún asabiendas de las dificultades que los futuros usuariosdel agua regulada van a tener para colaborar no ya ensu financiación, sino ni siquiera en cubrir los gastos deoperación y mantenimiento.

Como se indicó al analizar la crisis del modelo tradi-cional, los incrementos de producción agrícola esta-ban justificados de antemano y eran absorbidos por elconsumo interior de la nación. Al igual que en la épocamás cercana a Costa, se pensó que regar era doble-mente rentable: primero desde el punto de vista social,pero también, sin ninguna duda ni necesidad de análi-sis, desde el punto de vista económico.

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5.1.4. Los Planes de Desarrollo económico y socialA partir de los años cuarenta, y muy especialmente enlas décadas de los cincuenta y sesenta, se produce,como se vio con toda claridad en el correspondienteepígrafe, un fuerte desarrollo en la construcción deobras hidráulicas, especialmente embalses y pozos,como consecuencia, por una parte, de la atención pre-ferente del Estado a las obras de regulación para rega-díos y, por otra, al fuerte incremento experimentadopor los aprovechamientos hidroeléctricos, bajo la ini-ciativa privada.

La política hidráulica sigue participando en algunamedida de las ideas regeneracionistas y siendo bási-camente un instrumento de política agraria; en lainmediata posguerra, con el objeto de aumentar laproductividad y conseguir el abastecimiento nacionaly, a partir de 1960, para diversificar la producciónagraria y equilibrar la balanza comercial. Es en los70 cuando tal concepción comienza realmente acuestionarse.

Como consecuencia de estas múltiples causas, elagua pasa a ser más un recurso regulado que unrecurso natural, de modo que cuando a mitad de ladécada de los años sesenta se redacta el II Plan deDesarrollo, se plantea como necesidad el aprovecha-

miento integral de los recursos porque se consideraque España ha entrado ya en una fase de madurezhídrica (fase que teóricamente se alcanza cuando lasdemandas superan aproximadamente el 50% de losrecursos naturales).

En síntesis, la década de los setenta comienza a pro-yectar con claridad las señales de la crisis del modelotradicional de política hidráulica, que ya se hancomentado en otro capítulo de este Libro, en particu-lar, en lo que se refería a la prioridad dada hasta enton-ces al fomento del regadío mediante la realización deobras hidráulicas financiadas por el Estado.

Frente a las prácticas llevadas a cabo en la etapa dedesarrollo inmediatamente anterior en la que se habíadado un fuerte impulso a las obras públicas, pero sinque realmente las mismas obedecieran a ningún plande obras hidráulicas, se abrió paso de nuevo la idea deordenar las actuaciones del Estado con criterios deplanificación tales como la rentabilidad económico-social, la aportación al coste por los beneficiarios, lacapacidad de adaptación a cambios, etc. (MartínMendiluce [1993] pp.333-369).

Estos criterios, que ya empezaban a incorporar lasnuevas ideas que sobre planificación hidrológica seestaban extendiendo por los principales países desa-rrollados, presuponían una disminución del desarrollo

indiscriminado de las obras hidráulicas (presas y cana-les) en los planes hidrológicos, a diferencia de lo quehabía ocurrido en los planes anteriores que se habíanaprobado o intentado aprobar en España a lo largo deeste siglo, y en los cuales este tipo de actuacionessiempre eran un elemento fundamental, que se justifi-caba con suma facilidad desde el punto de vista socialy económico.

5.1.5. Los planes para zonas específicas y planesde aprovechamientosAdemás de los Planes nacionales, que contemplabandeterminaciones generales para todo el territorio espa-ñol, se desarrollaron también distintos planes hidroló-

gicos específicos, cuya aplicación se concibió parauna parte concreta del territorio. Es el caso de losPlanes de Almería o Tarragona, que, con ámbito pro-vincial, dieron lugar a distintas actuaciones en aque-llos ámbitos.

5.1.6. El Decreto de 1979, el Avance-80 y los estudios previosEstos Documentos tienen una importancia singular enel reciente proceso planificador. Puesto que son relati-vamente desconocidos, y constituyen el verdaderoantecedente inmediato de la actual situación, que es enbuena medida su heredera, merece la pena que seexpongan con algún detalle.

En efecto, han existido numerosas formas técnico-jurídicas, desde hace muchos años, que apuntan a laconsideración general del uso de las aguas como unaactividad susceptible de ser planificada, pero el ante-cedente más significativo, inmediato y similar en suconcepto a la planificación actual es el Real Decreto3029/1979 de 7 de diciembre, por el que se regulaba larealización de estudios previos para la planificación

hidrológica, considerada como un instrumento cardi-nal de la nueva política hidráulica.

De acuerdo con este Decreto, tales estudios previosdebían incluir el inventario de recursos hidráulicos conlas disponibilidades actuales y futuras, tanto cuanti-tativas como cualitativas, las previsiones para la utili-zación de estas disponibilidades, la evolución previsi-ble de las demandas hídricas, la ordenación de losrecursos para satisfacerlas, y las obras mas idóneaspara conseguir esta satisfacción. También se debíanestudiar las medidas administrativas necesarias parasu desarrollo y el orden de prioridad en la ejecución delas obras de infraestructura.

Este Real Decreto, breve en extensión pero de granimportancia durante su vigencia, extendió por vez pri-

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mera la regulación del aprovechamiento de las aguas atodo el territorio nacional, y estableció que este aprove-chamiento integral se sujetará a Planes Hidrológicos,

aún cuando no se fijó la estructura y contenidos de talesfuturos planes, sino solo de los mencionados estudiosprevios.

En desarrollo del R.D., y a fin de dirigir la elaboraciónde los planes y coordinar la intervención de los distin-tos Departamentos ministeriales, se estableció en sudía una normativa simple que institucionalizabadichos estudios en el quehacer administrativo, y arbi-traba las medidas de coordinación imprescindibles,medidas que se plasmaron en la creación de laComisión Interministerial de PlanificaciónHidrológica, único y superior órgano rector en la rea-lización de los estudios previos, presidida por elMinistro de Obras Públicas y Urbanismo, e inicial-mente constituida por los Departamentos ministerialesde Obras Públicas y Urbanismo, Industria y Energía,Agricultura y Pesca, Sanidad y Seguridad Social,Administración Territorial y Transporte, Turismo yComunicaciones, siendo secretario de la misma elDirector General de Obras Hidráulicas. Su composi-ción sería modificada por el Real Decreto 2383/81, de20 de agosto.

En la primera reunión de dicha Comisión, celebrada el21 de Febrero de 1980, y con el objetivo de hacer másoperativo su funcionamiento, se tomó el acuerdo deconstituir el Grupo de Trabajo de Coordinación yNormas, bajo la presidencia del Director General deObras Hidráulicas, y con una secretaría permanente,encomendada al Centro de Estudios Hidrográficos.

En la segunda reunión de la Comisión de PlanificaciónHidrológica, celebrada el 12 de Junio de 1980, se apro-bó la propuesta de contenido de los PlanesHidrológicos, formulada por el Grupo de Trabajo deCoordinación y Normas, y la de organización para suejecución, mediante la creación de Grupos de TrabajoRegionales, uno por cada cuenca que, presididos por losDirectores de las Confederaciones Hidrográficas, debí-an ocuparse de la redacción de los planes específicos decada cuenca. Tanto en el Grupo de Coordinación yNormas como en los regionales, estaban representadoslos diferentes Organismos que, pertenecientes a losDepartamentos Ministeriales mencionados, tenían rela-ción con los recursos hidráulicos. Finalmente, el PlanHidrológico Nacional debía surgir como una integra-ción de los diferentes Planes Hidrológicos de cadacuenca.

El mencionado Grupo de Coordinación y Normasacordó la solicitud a los grupos regionales de un pri-mer anticipo del Plan, a realizar dentro de 1980, aun-que, finalmente, la escasez de tiempo motivó su entre-

ga ya bien entrado 1981. En cumplimiento de estasolicitud se redactaron en cada cuenca unos documen-tos conocidos como AVANCE-80, que pueden conside-rarse, en la terminología actual, un primer esbozo yantecedente de la Documentación Básica para el PlanHidrológico.

Estos documentos fueron reunidos, sintetizados y edi-tados conjuntamente en un volumen por la ComisiónInterministerial (MOPU-CIPH [1980?]).

Una vez terminado el Avance-80, como una recopila-ción y síntesis de los datos y trabajos existentes enaquel momento, y buscando la mayor homogeneidadposible en el desarrollo y redacción de los diferentestrabajos futuros, previos al Plan propiamente dicho, laSecretaría General del Plan Hidrológico difundió unasdirectrices básicas mediante el documento de trabajodenominado Términos de Referencia (también conoci-do como la Instructa), donde, además del índice de losestudios a realizar, se incluyeron sugerencias ycomentarios a todos los aspectos que debían ser teni-dos en cuenta en la elaboración del Plan.

A partir de estas recomendaciones y condicionantesestablecidos en la Instructa, y teniendo en cuenta lasparticularidades propias de su ámbito territorial, cadaGrupo de Trabajo Regional se encargó, con las aseso-rías que se consideraron oportunas, de la elaboraciónde los mencionados estudios previos, que constituye-ron en buena medida las bases técnicas e informativasde cuanto después se ha ido realizando en materia pla-nificadora.

5.1.7. La planificación hidrológica a partir de laLey de Aguas de 1985Tras la disponibilidad del Avance-80, y estando encurso de elaboración los estudios previos de las distin-tas cuencas, se produce el hecho fundamental de laelaboración y aprobación de la Ley de Aguas de 1985,en cuyo Preámbulo se califica la planificación hidro-lógica como imprescindible, y en cuyo articulado sededica un Título completo a definir los contenidos,forma de aprobación, etc. de las dos figuras de plani-ficación sobre el que debe descansar todo el esquema:los Planes Hidrológicos de cuenca y el PlanHidrológico Nacional.

La Ley diseña un proceso de planificación hidrológi-ca en el que se combinan unos elementos de coordina-ción que se reservan al Plan Hidrológico Nacional y alGobierno, que aprobará los Planes Hidrológicos decuenca en los términos que estime procedentes en fun-ción del interés general, y unos elementos de autono-mía territorial y descentralización que se concretan enque los Planes Hidrológicos de cuenca son elaborados

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por las Confederaciones Hidrográficas, y elevados alGobierno para su aprobación por los Consejos delAgua de cada Organismo de cuenca.

Estos órganos se conciben como los elementos quehan de articular la participación de los otros Depar-tamentos Ministeriales relacionados con el agua, delos distintos usuarios, y de las Administraciones de lasComunidades Autónomas de la cuenca. Merece lapena señalar aquí el contenido del Artículo 1.3 de lamencionada Ley: Corresponde al Estado, en todo caso

y en los términos que se establecen en esta Ley, la pla-

nificación hidrológica a la que deberá someterse toda

actuación sobre el dominio público hidráulico.

Nuevos aspectos destacados en los objetivos de la pla-nificación hidrológica, tal como en la Ley de 1985 sedefinen, son la protección de la calidad del agua, lamoderación de la demanda y el respeto al medioambiente.

En secciones posteriores se expondrán con detalle losdistintos avatares, la situación actual, y los resultadosde este proceso.

5.1.8. Síntesis de tipologías históricas del procesoplanificadorComo síntesis de lo expuesto en los epígrafes previos,y en un intento de abstracción y sistematización de lasdistintas figuras históricas enunciadas, las actuacionesadministrativas llevadas a cabo en España en relacióncon la disponibilidad y utilización de los recursoshídricos, y que se podrían amparar bajo la denomina-ción de “planes”, pueden clasificarse en cuatro cate-gorías básicas, remontándose en el tiempo a comien-zos del presente siglo.

Una primera la constituirían lo que podríamos deno-minar Planes de Obras, y que, usualmente, constituíanmeros catálogos de obras hidráulicas, estudiadas conlos criterios técnicos de la época, hoy poco rigurosos,sin evaluación económica, y sin coordinación entre síni con los presupuestos oficiales, por lo que muchasno llegaron a realizarse.

Se ha dicho frecuentemente, repitiendo las palabrasde Lorenzo Pardo, que no puede considerarse quetales planes constituyesen una verdadera políticahidráulica en sentido moderno, sino una mera catalo-gación física, de ubicación de infraestructuras posi-bles. Como ya se apuntó, tal aserto puede ser muymatizado.

Son ejemplos de esta categoría el Plan de Canales yPantanos (1902), el plan de Obras Hidráulicas (1909),o el Plan de Fomento de la Riqueza Nacional (1919),a los que nos referiremos más detenidamente al anali-

zar la situación y circunstancias concretas en la cuen-ca del Segura.

La segunda categoría, que podría denominarse comode Planes de Aprovechamientos, surge con la crea-ción de las Confederaciones Hidrográficas, entrecuyas misiones fundacionales figura la de la forma-

ción de planes de aprovechamiento general de las

aguas de sus cuencas.

Estos planes se refieren siempre a usos agrarios delagua, pareciendo pretender el desarrollo económicode las zonas afectadas mediante el regadío. La sustan-cia de estos planes es la fijación de los usos de undeterminado caudal de aguas públicas, y la ordenaciónde su aprovechamiento.

Son ejemplos de este concepto los ya mencionadosPlan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933, que seconcibe como un plan técnico-económico, no exclusi-vamente hidráulico, y que incorporaba estudios agro-económicos, o el Plan General de Obras Públicas dePeña Boeuf, de 1940, que ha regulado, junto con losPlanes de Desarrollo, la construcción de las obrashidráulicas hasta hace pocos años, o, ceñidos al ámbi-to de una sola cuenca, el plan de aprovechamiento delrío Segura formulado en el Decreto de 25 de abril de1953, que evaluaba las disponibilidades futuras derecursos y las asignaba a las distintas zonas regables.Los Planes de Desarrollo constituyen una generaliza-ción de estos conceptos a todo el territorio nacional.

Una tercera categoría, ya aludida, podría enmarcarsebajo la denominación de Planes Hidrológicos para

zonas específicas, que, dictados para identificar yresolver problemas en zonas muy concretas, y usual-mente deficitarias o casi deficitarias, tienen por sus-tancia el inventario de los usos actuales del agua, juntocon la previsión de demandas y disponibilidades futu-ras, buscándose la adecuación futura entre las deman-das y los recursos, y no la adscripción de un caudalpara un uso como en los planes de aprovechamientos.

Son ejemplos de esto el Plan General Hidrológico del

Bajo Ebro, establecido por Orden de 28 agosto de1970; la Ley de 30 de junio del 69, que preveía la for-mación de un estudio regional de recursos hidráulicos

totales para las Baleares, que ha de servir de base

para la adopción de medidas encaminadas a su utili-

zación óptima para hacer frente a la demanda actual

y futura de los diferentes usos consuntivos del agua; ola Ley de 3 de marzo de 1980 sobre Actuaciones

urgentes en la provincia de Almería, que contemplabaen su art. 3 la redacción del Plan Hidrológico Integral

de la provincia de Almería.

La cuarta y última categoría sería la reservada a losPlanes Hidrológicos en el sentido de la nueva Ley

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de Aguas, que ahora nos ocupan, y que constituyen unverdadero hito, por su amplitud, rigor y carácter omni-comprensivo, en la historia de los planes hidráulicosen España.

En efecto, y avanzando ideas, por vez primera y a dife-rencia de los planteamientos anteriores, laPlanificación Hidrológica se extiende, de forma glo-bal y unitaria, a todo el territorio nacional, y se armo-niza con el resto de planificaciones sectoriales y conla Planificación económica general de forma expresa.

Asimismo, el desarrollo del regadío deja de ser preo-cupación prioritaria, introduciéndose, con otra pers-pectiva histórica, los objetivos de aumentar la disponi-bilidad de agua, proteger su calidad y racionalizar sususos en armonía con el medio ambiente. La política deestricto fomento se sustituye por otra que atiende a lacalidad de vida y a la corrección de desequilibrios sec-toriales y territoriales.

Por otra parte, la planificación se estructura jerárqui-camente en Planes de cuenca y Plan nacional, que esun instrumento básico para la definición de la políticahidráulica del Estado.

A diferencia de los anteriores los nuevos Planes no selimitan a un horizonte temporal determinado, sino queson permanentes en el tiempo, y en proceso de revi-sión y actualización continua, introduciéndose por vezprimera la participación de los usuarios en el procesoplanificador, a través de los Consejos del Agua de lasConfederaciones Hidrográficas.

Por último, cabe reseñar que los nuevos Planes adquie-ren la mayor relevancia normativa, pues a partir deellos se configuran los demás ordenamientos sobre elDominio Público Hidráulico (concesiones, autoriza-ciones, vertidos, infraestructuras básicas, etc.).

Es destacable el hecho de que con el nuevo aparatolegislativo, la actividad de la planificación hidrológicase extiende desde una concepción puramente tecnológi-ca (procedimientos matemáticos para la racionalizaciónde los sistemas de utilización del agua), y pasa a ser, porvez primera, un mandato de la Ley y una técnica admi-nistrativa reglada, en clara sintonía y anticipación, ade-más, con las nuevas orientaciones propuestas por laDirectiva Marco europea respecto a los denominadosplanes de gestión de las cuencas hidrográficas.

5.2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAPLANIFICACIÓN HIDROLÓGICAEn los últimos años se ha asistido a un extenso análi-sis doctrinal sobre el fundamento, alcance, naturaleza

y régimen jurídico de la planificación hidrológica, yalgunos problemas colaterales asociados.

Dada la fundamental importancia de este asunto, ori-gen incluso de encendidas polémicas doctrinales, enlas siguientes secciones se expondrán someramente, yde forma no sistemática ni exhaustiva, algunas ideasbásicas y criterios para la reflexión. Exposiciones sis-temáticas sobre el régimen jurídico de la planificaciónhidrológica pueden verse en Embid Irujo (1991) uOrtiz de Tena (1994).

5.2.1. La necesidad de planificación administrativaEvidentemente, la necesidad de planificación admi-

nistrativa se da en todos los órdenes en los que laAdministración actúa, por ser la forma más comúnde regularse ésta y establecer los mecanismos decoordinación y control en caso de conflictos, y porservir como instrumento de garantía de los adminis-trados, que saben en qué marco se mueven y quederechos y fórmulas de participación les otorga laAdministración en sus diferentes personalidades jurí-dicas.

El principio de la Carta Europea del Agua de 1968 deque para una adecuada Administración del agua es

preciso que las autoridades competentes establezcan

el correspondiente Plan, ha sido fielmente reflejadoen la Ley de Aguas de 1985, que en su art. 1.3 señalaque toda actuación sobre el dominio público hidráuli-co está sometida a la Planificación Hidrológica.

Por tanto, a partir de 1985 la intervención administra-tiva en materia de aguas debe canalizarse a través de osin contradicción con los Planes Hidrológicos.

Cabe preguntarse si desde la introducción de la Ley deAguas de 1985 ha cambiado la posición de laAdministración y el grado de intervencionismo admi-nistrativo en el sector respecto al sistema anterior. Pareceque la introducción de la técnica planificadora en sídenota una mayor intervención de la Administración,aunque dependerá también del contenido de los planes,del carácter interno y externo que los mismos posean, dela fuerza vinculante que a ellos se otorgue, de su efecti-va realización y ejecución, y, en definitiva, del mayor omenor grado de aplicación de la Ley.

Además, al aumentar la escasez del recurso, se acre-cienta paralelamente la necesidad de intervenciónpública en la distribución del mismo. La planificaciónconlleva la intervención pública previa al otorgamien-to de los aprovechamientos, pues el Estado evalúa losrequerimientos ambientales, los condicionantes geo-políticos, y las posibilidades de aprovechamiento, y se

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anticipa así a la iniciativa particular precisando cuan-titativamente los posibles usos del agua, y velando porla coordinación de los intereses territoriales y secto-riales. Sólo en la medida en que estos criterios deactuación son respetados, pueden los particulares seracreedores al uso de las aguas.

Sin embargo, la planificación, a la vez que constriñe,aporta una dosis de certeza, de garantía para los admi-nistrados, al permitirles conocer las medidas y loscomportamientos que la Administración se compro-mete a llevar a cabo. Los particulares son también lla-mados a actuar y colaborar, aunque ahora desde suposición y título de concesionarios.

Pero, además en materia hidráulica se requiere si cabecon más urgencia una planificación administrativa, yello debido a la multiplicidad de usos y de políticasimplicadas en el recurso hidráulico, que, no se debeolvidar, está definido legalmente como bien de domi-nio público estatal, razón por la que la planificación esun instrumento de seguridad pública para los ciudada-nos respecto a lo que la Administración puede o nopuede hacer respecto al recurso cuya titularidad lecorresponde.

Puede verse así la planificación hidrológica, no comoun instrumento de intervención administrativa y reo-rientación económica en un sector de actividad previa-mente sujeto a la libre iniciativa de los ciudadanos,sino, por el contrario, como un instrumento para laautolimitación de la Administración en sus previospoderes, en principio ilimitados, sobre un bien de titu-laridad pública. La planificación hidrológica es, endefinitiva, un instrumento de seguridad jurídica paralos administrados, al circunscribir el ámbito posible dela discrecionalidad administrativa.

5.2.2. Fundamentos constitucionales de la actividad planificadoraEn una primera aproximación al texto constitucionalno se encuentra ninguna referencia explícita a la pla-nificación hidrológica, ni siquiera a la demanialidaddel recurso hídrico. Tan sólo en los artículos 149.1.22.y 148.1.10 se especifica la distribución de competen-cias entre el Estado y las Comunidades Autónomas enmateria hidráulica.

Sin embargo, en los principios recogidos por laConstitución de 1978, y con la doble adjetivación deun Estado social y democrático de Derecho, y unEstado descentralizado de las Autonomías, sí pode-mos encontrar diversos fundamentos para la activi-dad planificadora que conviene, siquiera somera-mente, reseñar.

1.- El proceso de planificación supone la racionali-

zación en la gestión de un recurso escaso - en la etapade madurez hídrica en que nos encontramos - lo queimplica la intervención previa del Estado que definelos usos sociales más eficientes del recurso (dicho deotra forma, las prioridades de uso). La relativa abun-dancia del recurso en las primeras etapas históricashacía innecesaria la intervención pública, o en el casode que esta se produjese era sólo de control o autori-zación de usos fijados por particulares.

El reconocimiento implícito de la planificación vienerecogido en el art. 149.1.22 al utilizar la palabra“recurso”, pues económicamente significa la escasezde un bien, que, además es un bien colectivo que debeemplearse en el uso económico-social alternativo demayor utilidad.

2.- Aunque la Constitución no establece un modeloespecífico de planificación, ni alude a ella, sí quepuede entenderse implícita la planificación en el tér-mino “ordenación” empleado en el art. 149.1.22,como un proceso de gestión eficaz y racional de unrecurso escaso, por parte de los poderes públicos, con-cretamente al establecer las competencias exclusivasdel Estado.

Sin embargo, parte de la doctrina alega que aunque laplanificación hidráulica suponga ordenación, estapuede llevarse a cabo por otros medios distintos de losplanes. Pero de lo que no cabe duda es de que en lamente del legislador constituyente se otorgaba ciertaimportancia a la planificación, racionalización, orde-nación o definición de usos del agua.

3.- Dado que el art. 149.1.22. otorga la facultad deordenación, legislación y concesión de recursos y

aprovechamientos hidráulicos al Estado, cabe pregun-tarse por la restricción de dicha posibilidad de planifi-cación a las Comunidades Autónomas y otros entespúblicos.

El Estado descentralizado diseñado por la Constitu-ción supone que el Estado debe integrar la diversidadde competencias y Administraciones afectadas en unsistema o conjunto unitario y operativo, reconociéndo-se así el principio de coordinación entre el Estado y lasComunidades Autónomas, sustentado por la jurispru-dencia del Tribunal Constitucional (STC 45/1991, de28 de febrero; STC 104/1988, de 8 de junio; STC18/1982, de 4 de mayo; STC 227/1988, de 29 denoviembre).

Además, implícitamente podemos en el art. 128 de laConstitución dedicado a la reserva dominical, hallaralguna respuesta, dado que ésta se extiende a todo elsector público: Estado, sus Organismos Autónomos ylas empresas públicas.

578


Dicha reserva dominical se puede entender, según ladoctrina, tanto desde un punto de vista de titularidad,como de reserva en sí de determinados volúmenes deaguas públicas. En el primer caso sería la facultadexcepcional que se otorga al sector público para explo-tar por sí bienes de dominio público, como el agua, reco-nocida dicha demanialidad en la Ley de Aguas de 1985.

En el segundo, cuando reserva se entiende como cau-dal de aguas públicas, y aunque no reconocido por lamayoría de la doctrina, supondría otorgar al sectorpúblico, bien el Estado, sus Organismos Autónomoso sus empresas públicas, una cierta facultad de plani-ficación de esas reservas o una determinación racio-nal de priorización de aprovechamientos de dichoscaudales.

4.- En el texto constitucional específicamente se hablade la planificación económica general en el art. 131, yen cuyo marco algunos autores circunscriben a la pla-nificación hidrológica, como planificación sectorialdirectamente implicada en la planificación económicageneral, debido a las consecuencias económico-socia-les estructurantes del desarrollo de las distintas regio-nes que en ella se dibuja.

Además, la Constitución en su art. 149.1.13. habla de lacompetencia del Estado para establecer las bases ycoordinación de la planificación general de la actividadeconómica, habilitando al Estado para fijar no sólodichas bases de la ordenación de la economía en gene-ral, sino de sectores económicos concretos, como puedeser el hidráulico. Esta interpretación ha sido reconocidapor la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,ampliando el contenido del art. 131 a una planificacióndirigida a concretos sectores económicos.

Las reflexiones que se formularon al estudiar la crisisde los objetivos económicos de la política hidráulicatradicional arrojan alguna luz sobre esta fundamentalcuestión, y permiten construir una interpretación razo-nable sobre la naturaleza, no económica en el sentidoconstitucional, de la planificación hidrológica.

5.2.3. Las competencias en materia de planificación hidrológicaLa integración de las actuaciones en la materia derecursos hidráulicos se configura bajo el criterio de laplanificación hidrológica. A esta cuestión ha dedicadola STC 227/88 en particular su FJ 20, del que cabeextraer los siguiente pronunciamientos:

• El agua constituye un recurso de vital importancia,

imprescindible además para la realización de múl-

tiples actividades económicas. Por esta razón, la

ordenación de los recursos hidráulicos, donde

quiera que se hallen, no puede sustraerse a las

competencias que el Estado ha de ejercer para

establecer las bases y la coordinación de la plani-

ficación general de la actividad económica, en vir-

tud de lo dispuesto en el art. 149.1.13. de la

Constitución. Esta competencia no atrae hacia el

Estado toda la actividad planificadora, sino solo la

de fijación de las bases y la de coordinación de la

planificación que recaiga sobre objetos o ámbitos

ajenos a la competencia estatal, en cuanto que

afecte de manera directa a la ordenación de la

actividad económica.

• Las competencias de las Comunidades Autónomaspara elaborar y revisar los planes hidrológicos decuencas intracomunitarias deben ejercerse con

observancia de las prescripciones establecidas en

los arts. 38 a 44 de la ley, en comunicación con la

Administración del Estado (art. 16.1 c)), en coor-

dinación con las diferentes planificaciones que les

afecten (art. 38.4) y con sujeción a la aprobación

final de los planes por el Gobierno (art. 38.6) (...)

la aprobación exigida por el precepto legal impug-

nado no configura un supuesto de control sobre el

ejercicio de una competencia propia y exclusiva de

las Comunidades Autónomas. Los planes hidroló-

gicos de cuenca, cuyo contenido regula el art. 40 y

que tienen carácter vinculante según el art. 38.3,

comprenden una serie de disposiciones relativas a

la protección y aprovechamiento de los recursos

hidráulicos (prioridad y compatibilidad de usos,

medio ambiente, ordenación del territorio, agricul-

tura y montes, infraestructura, aprovechamientos

energéticos, protección civil, etc.), que inciden en

la actividad de diferentes Administraciones

Públicas, la de las Comunidades Autónomas, en

primer lugar, pero también las del Estado y otros

Entes territoriales e institucionales, siendo patente

tanto su directa relación con la ordenación general

de la actividad económica como la obligación de

respetarlas que a todas ellas incumbe. Por ello, si

hubiera de admitirse que cada Administración

puede realizar las actividades de su competencia

en régimen de estricta separación, la planificación

hidrológica se haría imposible.

De donde se sigue que en materia de política

hidráulica se acentúa la necesidad de una especí-

fica coordinación entre las diferentes Administra-

ciones interesadas; coordinación que (...) persigue

la integración de la diversidad de las partes o sub-

sistemas en el conjunto o sistema, evitando contra-

dicciones o reduciendo disfunciones que, de sub-

sistir, impedirían o dificultarían, respectivamente,

la realidad misma del sistema y que, por lo mismo,

debe ser entendida como la fijación de medios y

579


sistemas de relación que hagan posible la infor-

mación recíproca, la homogeneidad técnica en

determinados aspectos y la acción conjunta de las

autoridades (...) estatales y comunitarias en el

ejercicio de sus respectivas competencias (...) en

este caso el acto de aprobación que contempla el

art. 38.6 de la Ley de Aguas es materialmente una

actividad de coordinación, ya que a través del

mismo se integran en un solo sistema ordenado las

acciones emprendidas por diversas entidades u

órganos, de suerte que es la determinación defini-

tiva y unitaria del Plan lo que posibilita la acción

homogénea de todos ellos en relación con un

mismo recurso. Por lo demás, no es dudoso que la

regulación del precepto impugnado no trata de

suplantar la voluntad planificadora de la

Comunidad Autónoma por la del Estado, sino que

pretende sólo integrar aquélla en el conjunto supe-

rior de la política hidráulica general, evitando las

disfunciones que pudieran producirse

• Por el contrario, la previsión final del art. 39.2 de

una actuación subsidiaria del Gobierno, en caso

de falta de propuesta de Planes hidrológicos de

cuenca, no puede alcanzar a las Comunidades

Autónomas que sean competentes para formular

dicha propuesta, ya que se trata de una forma de

control sustitutivo que no ha sido previsto por la

Constitución en las relaciones ordinarias entre el

Estado y las Comunidades Autónomas.

La planificación hidrológica se estructura a partir dela definición de dos instrumentos:

• El Plan Hidrológico Nacional.

• Los Planes Hidrológicos de cuenca.

Respecto de estos últimos, la distribución de compe-tencias da lugar a la existencia de los PlanesHidrológicos de Cuenca:

• Correspondientes a la competencia estatal cuandoafecten a las cuencas intercomunitarias.

• Correspondientes a la competencia autonómicacuando afecten a las cuencas intracomunitarias.

La aprobación de los Planes Hidrológicos de Cuencacorrespondientes a las Comunidades Autónomascorresponde al Gobierno, según determina la propiaLey de Aguas.

La aprobación del Plan Hidrológico Nacional se efec-túa mediante Ley.

5.2.4. Las relaciones de las AdministracionesPúblicas. Principios generales

Las interrelaciones competenciales que confluyensobre la materia aguas considerada en sí misma comouna materia competencial en la que la Constituciónlleva a cabo una distribución de competencias tanto apartir del criterio territorial (recursos) como del crite-rio del interés (aprovechamientos hidráulicos) y queda lugar a la asunción de competencias por parte de lasComunidades Autónomas y a la atribución al Estadode las suyas propias, justificarían por sí mismas lanecesidad de una actuación ordenada no sólo desde elpropio título competencial sino presidida por los prin-cipios que deben inspirar y estar presentes en las rela-ciones entre Administraciones.

Pero si además tenemos en cuenta los restantes títuloscompetenciales que están también confluyendo enrelación con esta competencia, y que están atribuidosa una u otra instancia, estatal o autonómica, en funcióndel nivel de competencia reservada al Estado o asumi-da por las Comunidades Autónomas, se hace ya nosólo conveniente sino necesario que las actuaciones deambas instancias, estatal y autonómica, estén estre-chamente vinculadas a estos principios.

Dentro del respeto a sus respectivas competencias

los principios esenciales contenidos en el artículo 2ºde la Ley 30/92 pueden sin duda facilitar el respecti-vo ejercicio.

Por otra parte, los criterios derivados de la jurispru-dencia del Tribunal Constitucional al referirse al prin-cipio de cooperación como un elemento que, aun noformulado constitucionalmente, es de esencia mismade nuestro modelo de Estado serían especialmente deaplicación a este ámbito competencial.

El principio de cooperación aplicado como un elemen-to complementario de la planificación hidrológica per-mitiría integrar de manera más eficaz los contenidos dela planificación hidrológica. No se trataría en este casode una renuncia o de una invasión de competencias deuna u otra instancia, sino de una aplicación de las téc-nicas de cooperación a la propia planificación.

Desde el ámbito de la cooperación se podrían abordartambién actuaciones que desde el ámbito de sus com-petencias específicas cada una de las ComunidadesAutónomas pudiera llevar a cabo y que pudieran tenerrelación con la competencia aguas.

De la misma manera determinadas previsiones que,incluidas en los respectivos Planes -Nacional o decuencas, intercomunitarias o intracomunitarias- exi-gieran o requirieran la intervención de otraAdministración, podrían ser asumidas por laAdministración que resultara competente para sudesarrollo y ejecución sin ser cuestionadas desde unahipotética invasión de competencias.

580


5.2.5. Cooperación y planificación conjunta.FinanciaciónLa planificación conjunta, reflejada especialmente através de la técnica de los Planes Nacionales, constitu-ye una técnica o procedimiento de actuación que en lamateria de aguas resulta de especial interés.

A través de la planificación conjunta se pueden ins-trumentar las actuaciones territoriales que las diferen-tes Administraciones vayan a realizar en un marcocomún o general que sirva de agregación de los inte-reses específicos de cada territorio en un interéscomún o general.

La ejecución de infraestructuras hidráulicas, la cons-trucción de infraestructuras de aprovechamientoshidráulicos, la planificación de actuaciones de maneracomplementaria por parte de las diferentesAdministraciones permitiría no sólo un mejor aprove-chamiento del propio recurso agua sino de los esfuer-zos económicos y financieros que se lleven a cabo.

En cuanto a la financiación, habría que tener en cuen-ta, de una parte, las reglas del sistema de financiaciónautonómica y, de otra, los principios de cofinanciacióno financiación a través de Planes Nacionales.

La financiación de las Comunidades Autónomas enrelación con las competencias asumidas parte de lafinanciación que éstas reciben a través del proceso detraspaso de servicios en concepto de coste efectivo del

servicio.

La metodología establecida para evaluar este costeefectivo determina qué componentes de gasto formanparte o no de dicho coste efectivo. Así, frente a unprincipio inicial en el que la inversión nueva no for-maba parte del coste del servicio, a partir de 1995 estainversión sí que ha pasado a formar parte del costeefectivo de los servicios asumidos.

Sin embargo, no se incluyen en la valoración del costedel servicio, en general, las dotaciones correspondien-tes a los Capítulos IV y VII, que corresponden al con-cepto de subvenciones.

Estas reglas han dado lugar a lo largo del proceso detraspaso de servicios al tratamiento correspondientede los traspasos que se han efectuado a lasComunidades Autónomas en los epígrafes correspon-dientes tanto a la materia recursos y aprovechamientos

hidráulicos como a la materia obras hidráulicas de

abastecimiento, encauzamiento o saneamiento.

Por otra parte, el traspaso de servicios en la materia derecursos y aprovechamientos hidráulicos está vincula-do a la existencia de la correspondiente cuenca intra-

comunitaria en el ámbito territorial de la ComunidadAutónoma. Esta situación, derivada de las condiciones

geográficas, se traduce en que si bien todas lasComunidades Autónomas disponen de título compe-tencial, no todas ejercen efectivamente la competenciaal no existir en todas cuencas intracomunitarias.

5.2.6. Planificación Hidrológica y Ley de Aguas.La dualidad de Ley y PlanComo ya se ha apuntado, el concepto planificadoraplicado a la administración de las aguas es muy anti-guo y arraigado en la tradición española. Fue preocu-pación constante del legislador de 1866, aunque final-mente no apareció de forma expresa en el texto de laLey, y pueden citarse multitud de precedentes de pla-nes hidrológicos, desde luego con muy distintos alcan-ces y perspectivas, al menos desde el siglo pasado. Laverdadera novedad del momento presente no es portanto, como se ha dicho, la expresa consideración deesta técnica, sino la regulación legal de que ha sidoobjeto y que, por sus características peculiares, consti-tuye un hito sin precedentes en la historia del Derechode Aguas en España.

Así, la Ley de Aguas de 1985, recogiendo antece-dentes de borradores previos, desarrollando extensa-mente sus conceptos, e introduciendo nuevas ideastécnicas y jurídicas, ha concebido como instrumentocentral para la ordenación de las aguas la figura de losPlanes Hidrológicos, a los que, según el texto legal,deberá someterse toda actuación sobre el dominio

público hidráulico. A ellos se remiten numerosasdeterminaciones generales y aspectos tan fundamenta-les para los particulares como son, entre otros, elorden de preferencia de los aprovechamientos, el régi-men de las concesiones, la protección de la calidad delas aguas…

Los Planes cumplen, de este modo, una doble misión:

completar, desarrollar y actualizar las previsionesgenéricas de la Ley, y concretar en cada espacio terri-torial las determinaciones generales que la Ley esta-blece. En cierto modo, los Planes aproximan al terri-torio la regulación legal en un fenómeno que ha sidocalificado por algunos autores como de territorializa-

ción del Derecho de Aguas. Así, la Ley trata muydiversas cuestiones pero podría decirse que su aplica-ción no se produce directamente, sino a través del fil-tro de los Planes Hidrológicos, que concretan en cadacuenca el marco general de actuaciones previsto, ysuponen una especie de incrustación intermedia entrela norma legal y su ejecución singular, adaptada a laspeculiaridades de cada cuenca hidrográfica(Menéndez Rexach y Díaz Lema, 1986).

Incluso son numerosas las llamadas a los Planesdesde normas reglamentarias, que no pueden real-

581


mente considerarse como desarrollo ni están ordena-das por la Ley, y que, estrictamente, constituyen unasuerte de traslación del legislador al Gobierno, y deéste al planificador. Puede discutirse sobre la perti-nencia de tales remisiones, o sobre el alcance quedebieran tener, y que algunas opiniones doctrinalesconsideran excesivo, pero no cabe discusión algunasobre la pertinencia de la figura de la planificaciónhidrológica como marco global, flexible y revisable,que regule la actuación de los poderes públicos sobrelas aguas, y que explicite y soporte, en última instan-cia, lo que no es otra cosa sino el principio filosófi-co y constitucional de racionalidad en el uso de losrecursos naturales.

En definitiva, y es una idea fundamental que convienesubrayar, el desarrollo y aplicación de la Ley no pue-den ser entendidos sin el complemento de los PlanesHidrológicos. La ausencia de Plan no podría suplirsecon medidas reglamentarias paralelas. Sería, en símisma, un completo fracaso de la construcción pre-vista por la Ley, que conduciría inevitablemente a lanecesidad de su derogación.

5.2.7. Relaciones de la Planificación Hidrológicacon otros instrumentos de planificación, y en particular con el Plan Nacional deRegadíosLos Planes Hidrológicos de cuenca tienen determina-das relaciones teóricas con otros Planes y actuacionesde la propia Administración Central del Estado y deotras Administraciones Públicas. En particular, pue-den incidir en, o ser afectados por los Planes ordena-dores del territorio y de los usos del suelo que aprue-ben Comunidades Autónomas y CorporacionesLocales. También es necesario aclarar su relación conPlanes Sectoriales reguladores de determinadas activi-dades empresariales vinculadas muy estrechamente aluso del agua y, de forma muy singular, con el PlanNacional de Regadíos, por cuanto su relación con elPlan Energético Nacional no genera duda alguna al sereste último - a diferencia de el de Regadíos - un Planregulado por Ley en cuanto a su contenido y alcance.

Las consideraciones que se contienen a continuaciónsobre el Plan Nacional de Regadíos se fundamentan enel actualmente vigente, Horizonte 2005, que fue apro-bado por el Consejo de Ministros el 26 de febrero de1996, cumpliendo el mandato del Pleno del Congresode los Diputados mediante Moción 173/69, aprobadael 21 de febrero de 1995, que instaba al Gobierno aremitir al Congreso de los Diputados, junto con elPlan Hidrológico Nacional, un Plan Agrario deRegadíos. Esta Moción reiteraba el contenido de laMoción 173/31, de fecha 22 de marzo de 1994.

Es necesario comenzar aclarando que el Plan Nacionalde Regadíos, tal y como se aprobó por el Consejo deMinistros en febrero de 1996, no es una nueva fuente

del derecho, sino un conjunto de previsiones y orien-taciones aprobadas por el Gobierno, cuya eficaciajurídica pende por completo de su adecuado desarro-llo por los cauces previstos en la legislación agraria.

En efecto, tras examinar los aspectos materiales y for-males más importantes del mismo, cabe concluir queel Plan Nacional de Regadíos no es una disposición de

carácter general entendida como fuente de normativi-

dad jurídica.

Ciertamente, a diferencia de otros sectores de la acti-vidad administrativa, en los que los planes aprobadosse insertan como normas en el ordenamiento jurídi-

co a través de la técnica de la remisión normativa -es el caso de los planes urbanísticos o hidrológicosrespecto de los que la Ley del Suelo o la de Aguasefectúan un reenvío legislativo atribuyendo a estosplanes un carácter complementario de aquéllas ycuya eficacia les viene conferida por la Ley que losautoriza y ordena la estructura a que deben ajustarse-el denominado Plan Nacional de Regadíos (en ade-lante PNR) no encuentra cobertura normativa expre-sa alguna: no existe disposición legal ni reglamenta-ria que establezca el procedimiento de elaboración,el contenido o, en fin, la eficacia jurídica que quepaatribuir al mismo.

Además, a la misma conclusión se llega a la vista delcontenido del PNR, que no regula conductas de futu-

ro estableciendo obligaciones y derechos en cuanto asu objeto material, ni se configura como parámetro de

la legalidad de la actuación de la Administración o delos particulares, ni, en fin, parece dotado de una vigen-

cia indefinida propia de toda norma jurídica, limitán-dose su horizonte temporal al año 2005, sin que exis-ta ningún mecanismo normativo de seguimiento orevisión. A mayor abundamiento, ni siquiera el len-guaje utilizado en el texto es el propio de las normasjurídicas, definiéndose el Plan como mero ...instru-

mento de consolidación del sistema agroalimentario

español y factor básico para un uso eficiente de los

recursos hídricos y de equilibrio interterritorial...

En conclusión, cabe afirmar que el PNR respondejurídicamente al concepto de decisión gubernativa,

comprensiva de las principales orientaciones progra-máticas en la materia, de indudable valor político,

pero sin vinculación jurídica inmediata en tanto no

cuente con el adecuado desarrollo a través de los ins-

trumentos previstos en la legislación agraria.

Esta afirmación no encuentra excepción en la con-creta materia de transformación de regadíos; sinánimo de ser exhaustivos y ciñéndonos exclusiva-

582


mente a la legislación estatal en la materia (TextoRefundido de la Ley de Reforma y DesarrolloAgrario, aprobado por Decreto 12-1-1973), la trans-formación económica y social de las zonas regablesdebe efectuarse siguiendo el complejo procedimien-to ordenado en los artículos 92 y siguientes del cita-do texto legal, que se inicia con el Decreto queaprueba la Declaración de interés general de laNación de la transformación de la zona, seguida de laaprobación de los Planes de Transformación, los cua-

les afectarán desde luego directamente a los bienes y

derechos de los particulares (F.D.II de la STS 10-11-1994, RJ 1994/8418).

Pues bien, a la vista de la falta de vinculación jurídicainmediata del PNR, debe entenderse que sus previsio-nes en materia de transformación de zonas regables nopueden desenvolverse al margen del procedimientoque acabamos de comentar: Los Planes Generales deTransformación actualmente en vigor seguirán produ-ciendo los efectos que les atribuye la legislación agra-ria en tanto no se adecuen, en debida forma, al PNR(que por sí solo no tiene fuerza jurídica para modificaraquéllos). Del mismo modo, las nuevas previsionesdel PNR en materia de transformación en regadíos,sólo desplegarán eficacia jurídica inmediata en lamedida en que se concreten en los distintos trámitesdel procedimiento legalmente ordenado por el TextoRefundido del 73.

Conforme a los anteriores criterios, la línea de distin-ción entre la eficacia propia de los PlanesHidrológicos de cuenca y la específica del PlanNacional de regadíos, es clara: los Planes de cuencacumplen la función que les atribuye la Ley de Aguasy, en particular, en lo que a regadíos se refiere, la degarantizar en la planificación del recurso, las conce-siones existentes y las reservas para usos futuros, sinadoptar decisión propia alguna respecto a la promo-ción de nuevos regadíos, pues su eficacia jurídica enesta materia se agota en la reserva de agua, dato bási-co e imprescindible para cualquier decisión sobre pro-moción de regadíos, pero no suficiente.

Si existe agua, según las previsiones de la planifica-ción hidrológica, corresponderá la decisión de promo-ción de nuevos regadíos, a quienes, conforme al orde-namiento jurídico, pueden adoptar la iniciativa promo-tora, es decir, a las Administraciones con competenciaen la materia -la Central del Estado o las de lasComunidades Autónomas con competencias transferi-das- o a los propios agricultores, en el ejercicio delDerecho Constitucional de libre empresa, dentro delas determinaciones del Derecho Agrario. El PlanNacional de Regadíos, como documento programáticodel Gobierno de la Nación, simplemente acotará la

iniciativa de la Administración Central del Estado, enla materia.

En cuanto a su coordinación, según el máximo intér-prete de la Constitución la coordinación debe enten-derse como ...la fijación de medios y sistemas de rela-

ción que hagan posible la información recíproca, la

homogeneidad técnica en determinados aspectos y la

acción conjunta de las autoridades estatales y comu-

nitarias en el ejercicio de sus respectivas competen-

cias... definición que, obviamente, resulta aplicable alas relaciones entre órganos de la misma Administra-ción estatal que ejercen competencias distintas.Particularmente, ...la coordinación de los planes

hidrológicos de cuenca que corresponde elaborar a la

Administración del Estado o a Organismos de ella

dependientes con las diferentes planificaciones que

les afecten ha de realizarse primordialmente a través

del procedimiento de elaboración de aquéllos, como

dispone el artículo 38.4 de la propia Ley de Aguas...

(STC 227/88, f.j. 20).

Así pues, y como acabamos de ver, el principio decoordinación, en materia de planificación hidrológica,tiene un carácter fundamentalmente instrumental sinque tenga per se un contenido material que implique laprevalencia de unos instrumentos de planificaciónfrente a otros.

Dicho de otro modo, siguiendo la doctrina constitu-cional puede afirmarse que la coordinación reclama-da por el artículo 38.4 de la Ley de Aguas se logra -en el estado actual de la cuestión se ha logrado ya-siguiendo el cauce formal de elaboración de los

Planes que prevé la presencia de los representantesde los diversos sectores administrativos con inciden-cia en la materia en el Consejo del Agua de cadaOrganismo de cuenca (art. 18 LA) y culmina, pode-mos añadir, con el propio acto de aprobación por elGobierno.

Las eventuales discrepancias entre el contenido de losPlanes de cuenca y el resto de planificación sectorial -que no pueden reconducirse a la infracción del tantasveces citado principio de coordinación del artículo38.4 de la Ley de Aguas - deberían resolverse, en sucaso, atendiendo a otros principios legales como son elrespeto al ejercicio de las competencias propias o alcontenido y eficacia jurídica de cada uno de los planescontrastados.

En este sentido y en relación a la planificación agrí-cola, muy brevemente podemos concluir que, si bienlas normas de los planes de cuenca “...sobre mejorasy transformaciones en regadío que aseguren el mejoraprovechamiento de recursos hidráulicos y terrenosdisponibles” (contenido necesario, ex artículo 40f) dela Ley de Aguas) se han de limitar a conseguir “...el

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logro de un mejor o más racional aprovechamiento delas aguas continentales, como recursos económicoesencial y no se extiendan a otras prescripciones sobrepolítica agrícola... (F.J. 20 STC 227/1988), no esmenos cierto que las prescripciones sobre políticaagrícola y en concreto, sobre transformación de zonasregables que habría de tener en cuenta la planificaciónhidrológica son las que se hayan materializado en pla-nes agrícolas vigentes y con eficacia jurídica directa(v.gr. Planes Generales de Transformación de zonasregables) que han de primar frente a orientacionespolíticas, del máximo valor desde luego, pero inopo-nibles en derecho a las transformaciones en regadíoacordadas a través de los procedimientos y formas queestablece la legislación agraria.

5.2.8. Situación de conflicto entre Planes de las Administraciones. El principio decoordinaciónSin perjuicio de lo dicho anteriormente de forma espe-cífica en relación con la coordinación de la planifica-ción hidrológica con la planificación de regadíos, yentrando en el terreno de las competencias entreAdministración central y autonómica, la planificaciónhidrológica tiene intrínsecamente, y con independen-cia del ámbito territorial de la misma, un marcadocarácter concurrente desde la perspectiva de la distri-bución competencial. Dicha concurrencia no sóloemana del reparto constitucionalmente establecido enrelación a la materia hidráulica, art. 149.1.22 y148.1.10 de la Constitución, sino también de una seriede títulos competenciales habilitantes, tanto en favordel Estado como de las Comunidades Autónomas, enmaterias conexas con los recursos hidráulicos (orde-nación del territorio, bases del régimen energético,protección del medio ambiente, montes, régimen jurí-dico de las Administraciones Públicas, obras públicas,concesiones administrativas, pesca fluvial, etc.).

Si existiesen conflictos entre los distintos planes, lanonata LOAPA (Ley Orgánica de Armonización delProceso Autonómico), declarada inconstitucional, pre-veía el sometimiento de la cuestión al Consejo regula-do en el art. 131 de la Constitución. El TribunalConstitucional declaró que las funciones de órgano departicipación en la planificación económica típicas delConsejo no encajaban con la competencia atribuidapor la LOAPA, y, además, porque con ello se estabacreando un mecanismo de resolución de conflictos noprevisto constitucionalmente. Esta vía quedó puesdescartada.

En caso de que el conflicto fuese entre distintasAdministraciones planificadoras, las divergenciaspueden tener un carácter administrativo, o constitucio-

nal si están en litigio competencias derivadas de laConstitución. El Tribunal Constitucional es el llamadoa resolver estos conflictos de competencia; pero, ade-más, deben establecerse mecanismos adicionales entrela Administración estatal y la autonómica con estafinalidad. En definitiva, vendrían a ser una continua-ción de la necesaria coordinación de ambas esferasadministrativas. Coordinación que reiteradamente elTribunal Constitucional viene considerando impres-cindible para el buen funcionamiento del Estado de lasAutonomías (STC, 5 de agosto de 1983).

En relación con la necesidad de colaboración, EmbidIrujo ha señalado, muy atinadamente, la relevancia de

un hilo inmanente en la legislación de aguas que da

un sentido importante,… capital, a la presencia de las

Comunidades Autónomas en el ordenamiento jurídico

de las aguas. Como manifestaciones concretas de esteprincipio de colaboración se alude a la representaciónautonómica en los órganos de administración y de pla-nificación de los Organismos de cuenca (Junta deGobierno y Consejo del Agua de cada ConfederaciónHidrográfica), así como, fundamentalmente, a su par-ticipación en el Consejo Nacional del Agua, encarga-do de informar sobre los planes hidrológicos. El cita-do autor ha destacado que las potencialidades de esta

participación institucional son inmensas y, desde

luego, una de las garantías fundamentales para el fun-

cionamiento correcto no sólo de la ordenada utiliza-

ción de las aguas - tanto intracomunitarias como

intercomunitarias -, como del mismo uso del territorio

contemplado éste desde perspectivas sectoriales.

Por tanto, la intervención de las ComunidadesAutónomas en la elaboración de los instrumentos deplanificación que afecten a sus legítimos intereseseconómicos no puede reducirse a ser el simple resul-tado de un trámite formal de audiencia o de merainformación, ya que el pleno sentido del principio decolaboración administrativa implica que la partici-pación de las Comunidades Autónomas debe ser capazde poder condicionar de forma sustantiva el contenidode los proyectos de planificación que sean elaboradospor el Gobierno.

Así el Tribunal Constitucional ha afirmado que, en losPlanes de cuenca, la coordinación que exige laConstitución se realiza mediante un doble mecanismo:La integración de voluntades y actividades afectadas

en el procedimiento de elaboración del plan, que

corresponde llevar a cabo a las Comunidades Autóno-

mas...y un acto posterior de aprobación por el

Gobierno mediante el cual se coordina la decisión de

las peculiares exigencias de la política hidráulica.

Por otra parte, y en la línea de favorecer y potenciarlos mecanismos cooperativos, podría valorarse la

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constitución de una Conferencia Sectorial del Agua,como órgano en el que pueda instrumentarse el ade-cuado tratamiento de las cuestiones expuestas, tantoen lo relativo a articulación de las competencias esta-tales y autonómicas en los distintos ámbitos materia-les, como en la profundización de los mecanismos decooperación y de la puesta en práctica de los instru-mentos de planificación conjunta.

5.2.9. La prelación temporal entre los PlanesHidrológicos de Cuenca y el PlanHidrológico NacionalComo es bien sabido, la planificación hidrológica seconfigura legalmente a un doble nivel: los Planeshidrológicos de cuenca (inter o intracomunitarios),con el ámbito territorial circunscrito a una cuenca ocuencas, y el Plan Hidrológico Nacional, de ámbitoglobal, y de cuya primacía o superioridad con respec-to a los Planes de cuenca no se puede dudar.

La articulación de estos dos diferentes niveles es elprincipal problema que se plantea. En primer lugar, laLey no impone plazo alguno para la elaboración de losPlanes y, en segundo lugar, guarda silencio sobre laprioridad en el tiempo de un tipo de plan sobre otro.

Este problema de la prelación temporal de los Planesde cuenca o del Plan Nacional dio lugar en los pasa-dos años a un amplio e intenso debate doctrinal y polí-tico-social. Finalmente, la moción aprobada en elSenado, el 28 de septiembre de 1994, en el marco deldebate sobre El Estado de las Autonomías parecióhaber solucionado el problema, al postular la prioridadtemporal de los Planes Hidrológicos de cuenca sobreel Plan Hidrológico Nacional.

Este mismo criterio de dar primacía temporal a losPlanes Hidrológicos de cuenca, respecto al PlanHidrológico Nacional, ha sido reiteradamente mante-nido por ambas Cámaras del Parlamento de la Nación,en sucesivas resoluciones. Así, la Proposición no deLey 162/97, aprobada por el Congreso de losDiputados el 8 de abril de 1997 y las Mociones núme-ros 44 y 45, del Pleno del Senado, aprobadas el 14 demarzo de 1997 como consecuencia del Debate sobre elestado de las autonomías.

No obstante, el hecho de que políticamente se hayatomado una decisión concreta, y el problema haya sidoya superado por los hechos al haberse aprobado ya losPlanes de cuenca, no es óbice para que introduzcamosaquí alguna reflexión al respecto.

En efecto, un sector de la doctrina (Menéndez Rexachy Díaz Lema [1986] p.675; Bermejo Vera [1995]pp.23, 33, 124, 147; Martín Rebollo [1993] pp.181-

182), consideró que debían ser previos los PlanesHidrológicos de cuenca frente al Nacional, primandola localización del recurso frente a criterios de eficien-cia, racionalidad o interés general. Resumiendo estaposición, Martín Rebollo ha afirmado el condiciona-miento que para la adopción de los trasvases suponenlas previsiones de los Planes Hidrológicos de cuenca,Planes que desde este punto de vista, aparecen como

previos al propio Plan Nacional para verificar algu-

nos de los condicionantes legales de las citadas trans-

ferencias. Es cierto que la proposición contraria tam-

bién es seguramente cierta. Que hay una interrelación

e interdependencia que hace que ambos tipos de

Planes se condicionen mutuamente y que, por ello

mismo, no resulta siempre posible esperar a la exis-

tencia de todos los Planes de cuenca para elaborar el

Plan Hidrológico Nacional. Pero, con todo, y aunque

no sea una condición jurídicamente exigible, es más,

a mi parecer, lo que condicionan los Planes de cuen-

ca al Plan Nacional que a la inversa y por eso mismo

sería al menos deseable que la elaboración de éste se

haga a la vista de los estudios avanzados de los

Planes de cuenca, aunque no sea necesario esperar a

su terminación.

Por otra parte, otro sector doctrinal (González Pérez[1991] pp.37-39; Embid Irujo [1993] pp. 49-59) con-sideró que no era necesaria la prelación de los Planesde cuenca, y se podía aprobar primero el PlanNacional, estableciendo el marco general de coordina-ción al que los de cuenca habrían de someterse, y evi-tando así posibles heterogeneidades y disfunciones.Los datos y determinaciones de los Planes de cuenca,aún en fase de borradores, podrían ser conocidos porel Plan Nacional, garantizando así su necesaria inte-rrelación. Ésta era, de hecho, la posición mantenidaoficialmente cuando en abril 1993 se desarrolló y pre-sentó un Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacionalsin estar aún concluidos los Planes de cuenca.

Como se ha dicho, este debate ha sido superado porlos hechos, pero debe dejarse apuntado que se trataba,en buena medida, de una discusión puramente teórica,nominal, que solo puede preocupar - y relativamente -si se concibe la planificación hidrológica como unaoperación de necesaria confrontación y hostilidad,bien entre las Comunidades Autónomas y el Gobiernoo bien de éstas entre sí. La experiencia históricademuestra reiteradamente que no es por la vía jurídi-co-contenciosa como se han resuelto - verdaderamen-te resuelto - los grandes conflictos hidráulicos. Planesde cuenca incompatibles con una ordenación nacionalde las aguas, o Plan Nacional ignorante de las decisio-nes de los planes de cuenca, serían en todo caso, y sinperjuicio de su jerarquía normativa y de los pronun-ciamientos judiciales, sencillamente inviables.

585


Si la planificación se concibe como una operación deEstado, integral, unitaria, cuya ejecución a dos niveleses meramente operacional e instrumental, y que ha deobedecer - operando cada uno de estos niveles en supropia esfera de competencia - a la armónica y razo-nable defensa de los intereses públicos generales, elproblema de la prelación temporal se disuelve, y care-ce por completo de relevancia práctica.

5.3. HISTORIA Y SITUACIÓN DE LOSPLANES HIDROLÓGICOS DE CUENCA5.3.1. El proceso de elaboración de los Planes.Experiencias y consecuenciasEl relativamente largo proceso de elaboración de losPlanes Hidrológicos de cuenca, previstos en la Ley deAguas de 1985 y no disponibles materialmente en suglobalidad hasta 1997, doce años después, lleva a pre-guntarse, en primera instancia, sobre las razones detan prolongada dilación. Es evidente que, sin perjuiciode que reglamentariamente sería inadmisible, talesplazos no pueden repetirse en el futuro si se desea quelos Planes Hidrológicos sean instrumentos verdadera-mente flexibles y eficaces, por lo que procede refle-xionar sobre este problema y sugerir alguna medidaque coadyuve a su solución.

Conforme al artículo 99 del Reglamento de laAdministración Pública del Agua y de la PlanificaciónHidrológica (RAPAPH), la elaboración de los PlanesHidrológicos de las cuencas intercomunitarias se hadesarrollado en dos etapas. En la primera etapa seestablecieron las directrices de los Planes y en lasegunda se procedió a redactar los Planes propiamen-te dichos.

En la etapa de establecimiento de directrices secomenzó por la elaboración de la DocumentaciónBásica de cada Plan, seleccionando, extractando y sis-tematizando los datos fundamentales de los estudios ytrabajos realizados por los Departamentos ministeria-les y por las otras Administraciones públicas con par-ticipación en el Consejo del Agua de cada cuenca. LaDocumentación Básica de todos los Planes intercomu-nitarios se terminó de elaborar y se editó en el mes dediciembre de 1988. Posteriormente, el MOPU publicóvarias ediciones de síntesis de esta documentación(MOPU-DGOH [1990]).

Simultáneamente, los Organismos de cuenca proce-dieron a redactar los proyectos de directrices delPlan, que debían contener, por una parte, la descrip-ción y valoración de las situaciones y problemashidrológicos más importantes de la cuenca relaciona-dos con el agua y, por otra, la correspondiente pro-puesta de directrices. Estos proyectos se remitieron alos Departamentos ministeriales y a las Comunida-des Autónomas con participación en el Consejo delAgua de la cuenca correspondiente para la presenta-ción de las propuestas o sugerencias que considera-sen oportunas. Al mismo tiempo, los proyectos sepusieron a disposición de las Entidades y particula-res que desearan consultarlos, para su conocimientoy la formulación, en su caso, de observaciones ysugerencias.

Una vez ultimadas estas consultas, verdaderamentelargas, prolijas y laboriosas, las correspondientesComisiones de Planificación de los Consejos del Aguade las cuencas, a la vista del proyecto de directrices ydel informe sobre las propuestas y sugerencias pre-sentadas, aprobaron las directrices de los PlanesHidrológicos de cuenca en las fechas mostradas en latabla 118.

Tabla 118. Fechas de

aprobación de las

Directrices de los

distintos Planes

Hidrológicos de cuenca

Propuesta de Plan Hidrológico

01 Norte I01 Norte II01 Norte III02 Duero03 Tajo04 Guadiana I04 Guadiana II05 Guadalquivir

GuadalquivirGuadalete-Barbate

06 Sur07 Segura08 Júcar09 EbroCuencas Internas de Cataluña

Fecha en que la Comisión de Planificacióndel Consejo del Agua aprobó las Directrices

24 de Junio de 19938 de Julio de 199321 de Julio de 199310 de Noviembre de 199330 de Julio de 199323 de Noviembre de 199323 de Noviembre de 1993

7 de Octubre de 19937 de Octubre de 19939 de Noviembre de 1993 (J. Gob.)28 de Enero de 199431 de Enero de 199430 de Noviembre de 199321 de Diciembre de 1992 (C.E.P.H.)

586


Ha de hacerse constar que en el caso de laConfederación Hidrográfica del Sur, no constituida enOrganismo de cuenca conforme a la nueva legislación,no existe Consejo del Agua, y las funciones de esteÓrgano han venido siendo desempeñadas por la Juntade Gobierno. Asimismo, en el caso de las CuencasInternas de Cataluña, de naturaleza intracomunitaria,no ha de seguirse el proceso general de elaboracióndel Plan, y la etapa de directrices se podría asimilar alestablecimiento de criterios para la actualización ypuesta al día del Plan, que llevó a cabo la Comisión deEstudio del Plan Hidrológico, creada en 1992 porresolución del Parlamento de Cataluña.

Con la aprobación de las directrices por lasComisiones de Planificación u órganos similares,finalizó la primera etapa y comenzó la elaboraciónde los Planes hidrológicos propiamente dichos. Paraello, los Organismos de cuenca redactaron la corres-pondiente propuesta de Plan, de acuerdo con lasdirectrices aprobadas, y tras un largo proceso de dis-cusión y debate en el seno de las Comisiones dePlanificación.

Estas propuestas aprobadas por las Comisiones seremitieron a los Consejos del Agua u órganos equiva-lentes correspondientes, que les prestaron su confor-midad en las fechas mostradas (Tabla 119).

Finalmente, el 14 de octubre de 1997 el Ministerio deMedio Ambiente, conforme a lo dispuesto en el art.104 RAPAPH, remitió al Consejo Nacional del Agualas propuestas de los Planes Hidrológicos de cuencapara la emisión del Informe preceptivo previsto en elart. 18 de la Ley de Aguas, Informe muy relevanteque, como se verá, fue emitido por el Pleno delConsejo Nacional del Agua el 27 de abril de 1998.

Esta breve cronología pone de manifiesto que la ela-boración de los Planes ha constituido un procesolento, complejo y sumamente laborioso. Desde lapublicación de la Documentación Básica (diciembrede 1988) hasta la remisión de las propuestas alConsejo Nacional del Agua (octubre de 1997) hantranscurrido casi nueve años, periodo de tiempo que,curiosamente, resulta superior al establecido en el artí-culo 110 RAPAPH para la obligatoria revisión com-pleta del Plan (ocho años desde la fecha de su aproba-ción), es decir, aún no habían sido aprobados losPlanes cuando, razonablemente, ya se debería haberprocedido a su primera revisión.

Cabe interpretar que existen tres causas fundamenta-les para tal dilatación del proceso de elaboración delos Planes.

En primer lugar, su propio contenido, amplio, ambi-cioso y de naturaleza muy heterogénea, con la inclu-sión obligatoria de inventarios, determinaciones técni-cas, normas, directrices, criterios de actuación, datosestadísticos, etc. La necesidad de iniciar el procesoplanificador partiendo de datos muy heterogéneos,dispersos y no mecanizados, y recopilados en sumomento con otras ópticas, supuso la realización deun esfuerzo inicial de acumulación informativa muyconsiderable que, lógicamente, no volverá a plantear-se en lo sucesivo con igual intensidad. Además, estacomplejidad técnica no se ha visto generalmente apo-yada por una estructura administrativa multidiscipli-nar y suficientemente dotada de medios.

En segundo lugar, una relativa inexperiencia en la pre-paración de Planes de estas características. En efecto,si bien en España existe una extensa tradición en pla-nificación hidrológica, los Planes realizados hasta la

Tabla 119. Fechas de

conformidad de los

Planes Hidrológicos de

cuenca por los

correspondientes

Consejos del Agua

Fecha en que el Consejo del Agua de lacuenca dio su conformidad a la propuesta

de Plan

29 de Junio de 199429 de Junio de 199429 de Junio de 19942 de Marzo de 199518 de Abril de 199711 de Abril de 199511 de Abril de 1995

5 de Abril de 199514 de Julio de 19958 de Junio de 1995 (J. Gob.)8 de Julio de 19976 de Agosto de 199715 de Febrero de 199631 de Enero de 1994 (Comisión de Gobiernode la Junta de Aguas)

Propuesta de Plan Hidrológico

01 Norte I01 Norte II01 Norte III02 Duero03 Tajo04 Guadiana I04 Guadiana II05 Guadalquivir

GuadalquivirGuadalete-Barbate

06 Sur07 Segura08 Júcar09 EbroCuencas Internas de Cataluña

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fecha se concebían, en general, como documentos fun-damentalmente técnicos, y con un alcance sectorialmucho más reducido. Los actuales Planes, sin olvidarlos complejos aspectos técnicos en los que debenbasarse, se conciben ahora como verdaderos instru-mentos jurídico-administrativos, lo que supone unplanteamiento radicalmente nuevo, que ha requeridoun periodo de maduración y adaptación, y que, proba-blemente, aún no ha sido totalmente asimilado. Pruebade esta afirmación es la forma final que adoptan losdocumentos normativos de los Planes entregados, que,aun redactados de forma articulada, presentandeficiencias como textos jurídicos. La ausencia depatrones experimentados y de Plan HidrológicoNacional coordinador ha contribuido, sin duda, a estasituación.

En tercer lugar, otra razón para el retraso de su elabo-ración puede ser la de un procedimiento formal acasoexcesivamente prolijo y complicado que, en aras a unamayor regulación e intervención, ha sacrificado enalguna medida la agilidad del trámite. Naturalmenteque las necesarias garantías de coordinación y partici-pación pública en cuestión tan importante como losPlanes Hidrológicos requiere de un cierto proceso degarantías formales que no puede ni debe eludirse, peroacaso convenga, a la luz de la experiencia reciente,simplificarlo en el futuro, como aconsejó el ConsejoNacional del Agua en su Informe sobre los Planes deCuenca. También cabe indicar que el procedimientode revisión no parece que deba ser idéntico al de la pri-mera elaboración, puesto que las condiciones de parti-da son sensiblemente distintas.

Así, y a título de ejemplo, es dudoso que deban mate-rialmente redactarse unas nuevas DocumentacionesBásicas, pues la actualización de los datos que lasconstituyen debe llevarse a cabo por las Oficinas dePlanificación de forma permanente, y podría ser sufi-ciente con una mera homogeneización formal y publi-cación de esos datos. Además, buena parte de talesestadísticas pueden recabarse y elaborarse de formaglobal a escala nacional, simplificándose el trabajopara los Organismos de cuenca y ganándose en homo-geneidad.

En relación con lo expuesto es interesante constatarque toda la regulación del procedimiento de elabora-ción, aprobación y revisión de los Planes es reglamen-taria, y la Ley de Aguas no contiene determinaciónalguna a este respecto más allá de la remisión a regla-mentos. En el Acuerdo de aprobación de los Planes decuenca, el Consejo de Ministros ha decidido, efectiva-mente, revisar esta regulación.

Por otra parte, la excesiva prolongación del periodo deelaboración de los Planes ha tenido ciertas consecuen-

cias prácticas que es preciso hacer constar. Así, lamayor parte de sus determinaciones técnicas se basanen datos y estadísticas recopilados en laDocumentación Básica y los estudios previos, lo que,dado el tiempo transcurrido desde esta recopilación,lleva a pensar que ciertas estimaciones pudieran resul-tar obsoletas. En este mismo sentido, la situación quealgunos Planes consideran como actual se debe inter-pretar estrictamente como la situación existente al ela-borar el Plan que, por las razones apuntadas, puedeestar descrita y valorada mediante datos recabadoshace nueve o diez años.

Por otra parte, este lapso de tiempo ha dado lugar aque algunas actuaciones planteadas en los Planes yahayan sido ejecutadas o puestas en marcha, y a queotras pudieran haber quedado definitivamente dese-chadas, sin que esta verificación puntual se haya podi-do llevar a cabo.

También debe tenerse presente este desfase temporalal interpretar la valoración económica de las actuacio-nes previstas en los Planes, que no representarían elcoste actual, sino el correspondiente al año de su ela-boración. Tampoco sería correcto establecer compara-ciones directas del coste de las actuaciones entre losdiferentes Planes al no haber sido elaborados todosellos en el mismo momento.

Todo ello conduce a sugerir la conveniencia de unahomogeneización temporal de forma que en el futurono se produzcan distorsiones como las apuntadas.

Asimismo, durante el proceso de elaboración de losPlanes se llevaron a cabo distintas iniciativas condu-centes a conseguir una cierta homogeneización y sis-tematización de los trabajos de planificación hidroló-gica. El entonces Ministerio de Obras Públicas yUrbanismo elaboró interesantes Documentos sobreobjetivos, recomendaciones y normas en relación conlas distintas políticas sectoriales, para su considera-ción por los Planes Hidrológicos de cuenca.

De igual forma, en 1992, y haciendo uso de la posibi-lidad prevista en el artículo 88 RAPAPH, se publica-ron unas Instrucciones y recomendaciones técnicascomplementarias para la elaboración de los PlanesHidrológicos de cuencas intercomunitarias, aprobadasmediante Orden del Ministerio de Obras Públicas yTransportes de 24 de Septiembre de 1992.

Estas Instrucciones contienen disposiciones de carác-ter general, como las relativas a los horizontes de losPlanes, y otras específicas, organizadas en diversoscapítulos referentes al inventario de recursos hidráuli-cos, usos y demandas existentes y previsibles, asigna-ción y reserva de recursos, calidad de las aguas, mejo-ras y transformaciones en regadío, perímetros de pro-

588


tección, planes hidrológico-forestales y de conserva-ción de suelos, sobreexplotación, salinización y pro-tección de acuíferos, aprovechamientos energéticos ysituaciones hidrológicas extremas.

Además de criterios generales, la Orden de 1992incluye recomendaciones concretas sobre dotacionespara abastecimiento de poblaciones, dotaciones netaspara los tipos de cultivos más representativos en cadacuenca y para los diferentes sectores industriales,niveles de garantía y retornos para los usos urbano,agrícola e industrial, etc.

5.3.2. La situación de ausencia de Plan.Experiencias y consecuenciasAdemás de los diversos problemas apuntados en el epí-grafe anterior, y refiriéndonos ahora únicamente a lasconsecuencias jurídicas del retraso en la aprobación delos Planes, cabe apuntar que, dada la ya comentada inte-rrelación de la Ley y los Planes, se ha producido duran-te años una situación de vacío en muchas determinacio-nes básicas que ha hecho precaria, en cierto modo, lapropia aplicación y vigencia de la Ley.

Dejando a salvo los excepcionales supuestos en losque la ausencia de Plan estaba expresamente contem-plada (como el criterio para el otorgamiento de conce-siones previsto en la D.T. 6ª LA), la Ley no dispone deun régimen general de ordenamiento jurídico enausencia de Plan Hidrológico, por lo que esta dificul-tad se ha obviado a menudo introduciendo en las reso-luciones administrativas la condición de precariedad yprovisionalidad, en tanto en cuanto no se aprobasendichos Planes, y a resultas de lo que finalmente esta-bleciesen. Es evidente que las ConfederacionesHidrográficas no podían continuar por más tiempo eneste estado de inseguridad jurídica sin graves dificul-tades y perjuicios.

El recurso a la compatibilidad previa con los borrado-res de Plan permitió a la Administración hidráulicauna cierta orientación en sus actuaciones de conformi-dad con los borradores, pero la debilidad de este pro-cedimiento es evidente en tanto en cuanto tales borra-dores no adquiriesen vigencia firme, únicamentealcanzable mediante su aprobación por el Gobierno.

El resultado práctico de esta situación ha sido, como yase ha indicado, una cierta precariedad en la actuaciónadministrativa, unida a una suerte de acumulación yremisión hacia el futuro de muchas determinaciones dela Administración hidráulica, cuya eficacia materialquedaba de este modo debilitada y postergada.

A que esto se admitiese por los poderes públicos y porlos usuarios contribuyó, en buena medida, la grave

sequía que se vino padeciendo durante años. Estasequía generó, con mayor o menor fundamento, unaconciencia de excepcionalidad hidráulica y discrecio-nalidad generalizada que, soportada por sucesivosDecretos de emergencia, y acaso soportable en aque-llas circunstancias, debe, en condiciones de relativanormalidad, ser definitivamente desterrada.

Por otra parte, es imprescindible, además del marco demedidas concretas que los Planes pueden establecer(concesiones, reservas, dotaciones, eficiencias, objeti-vos de calidad, etc.), contar con escenarios realistaspara las posibilidades de satisfacción de las demandasfuturas, no solo en las diferentes subcuencas, sinotambién al nivel global del ámbito de cada Plan. Estosescenarios constituyen un dato de partida de necesariaconsideración para la planificación nacional.

En definitiva, y en las circunstancias actuales, podríaafirmarse que la situación de ausencia de Plan nopodía prolongarse por más tiempo sin que se hubieseproducido una profunda quiebra en el régimen jurídi-co-administrativo de las aguas en España, y una pre-cariedad e inseguridad jurídica en todo incompatiblescon el ordenado ejercicio del Derecho y con el normaldesarrollo de las actividades relacionadas con losrecursos hídricos.

Se requería, pues, o bien la aprobación inmediata delos Planes, en las condiciones en que se estimase opor-tuno por el Gobierno proceder a esta aprobación, obien proceder a una urgente y radical revisión de laLey de Aguas, construyendo un modelo de ordenaciónsustancialmente distinto al que ahora se tiene.

En esta complicada situación, el procedimiento conti-nuó con el preceptivo informe del Consejo Nacionaldel Agua, que, ponderando las múltiples circunstan-cias concurrentes, llegó a elaborar un denso y funda-mental Documento que desbloqueó la situación, per-mitiendo continuar el proceso planificador. A esteimportante proceso de informe se dedican los epígra-fes que siguen.

5.3.3. El proceso de informe de los Planes por elConsejo Nacional del AguaCulminado, conforme a lo descrito en epígrafes ante-riores, el proceso de redacción de las propuestas dePlanes Hidrológicos de cuenca por los distintosOrganismos responsables de su elaboración, habiéndo-se prestado conformidad a tales propuestas por losConsejos del Agua de las cuencas intercomunitarias uÓrganos de planificación de las cuencas intracomunita-rias correspondientes, y percibiéndose positiva ymayoritariamente la necesidad de su aprobación, la con-tinuación del procedimiento reglamentariamente pre-

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visto para la aprobación de los Planes Hidrológicosrequería de dictamen por el Consejo Nacional del Agua.

Así, y conforme a este procedimiento, las propuestasde los Planes fueron enviadas por los Organismos decuenca al Ministerio de Medio Ambiente, que, concarácter previo a su elevación al Gobierno, las remi-tió al Consejo Nacional del Agua para su informepreceptivo.

Dada la importancia histórica que ha tenido - primeraaprobación de planes hidrológicos -, seguidamente seexponen el proceso seguido y las principales conclu-siones y recomendaciones expresadas por el Consejomediante este Documento.

5.3.3.1. La elaboración del informeComo se comentó, el 14 de octubre de 1997, y tras unlargo periodo de inactividad, tuvo lugar la primera reu-nión del Pleno del Consejo Nacional del Agua, reno-vado en su composición conforme a los Decretospublicados y cambios organizativos tanto de laAdministración Central como Autonómica. En estasesión se procedió a la elección de los miembros de laComisión Permanente, y se estableció el procedimien-to de elaboración de los informes sobre los PlanesHidrológicos de cuenca (y del Anteproyecto de Ley deReforma de la Ley de Aguas), encomendando la ela-boración de un borrador a la Comisión Permanente.

Los días 6 y 19 de noviembre de 1997, y 31 de marzode 1998, tuvieron lugar sendas sesiones de estaComisión, en las que se discutieron y perfeccionarontres sucesivas versiones del Informe, llegándosefinalmente, en la última sesión, a la aceptación de untexto final que alcanzó un acuerdo amplísimamentemayoritario (19 votos a favor, 2 en contra y ningunaabstención).

El Informe así aprobado por la Comisión Permanentese llevó al Pleno del Consejo Nacional del Agua el día27 de abril de 1998, en el que se aprobó por muyamplia mayoría (71 votos a favor, 14 en contra, y nin-guna abstención) el texto elaborado por laPermanente, sin más modificación que el añadido, apropuesta del MAPA, de un Anexo con las superficiesde transformación previstas por el vigente PlanNacional de Regadíos 2005.

Finalmente, este Informe del Consejo Nacional delAgua sobre los Planes Hidrológicos de cuenca, juntocon los 14 votos particulares recibidos al respecto,fueron remitidos al Gobierno para su consideración yefectos oportunos.

Expuesto brevemente el proceso cronológico que sesiguió, ha de constatarse que, así como está regulado

el funcionamiento del Consejo y su procedimiento deactuación para la elaboración material del Informesobre los Planes de cuenca, no existía normativa niantecedente alguno que orientase sobre cuál habría deser su contenido y alcance.

Dado el carácter consultivo del Órgano que lo elabo-ra, la trascendencia y complejidad de la materiasobre la que se dictamina, su absoluta novedad yausencia de precedentes, y la relevancia del destina-tario final del Informe, que es el Gobierno de laNación, se estimó la conveniencia de llevar a cabo unespecial esfuerzo de reflexión que, yendo más allá dela mera descripción y síntesis de la problemática delos Planes que se informaban, introdujera considera-ciones de mayor calado sobre la propia naturaleza delos mismos, y fundamentase los criterios básicos,técnicos y jurídicos, bajo los que habría de conti-nuarse el proceso planificador.

Seguidamente se resumen las principales determina-ciones del Informe en cuanto a los contenidos y con-diciones de aprobación de los Planes examinados.

5.3.3.2. Las principales conclusionesEn el campo de la descripción y análisis de los Planes,se pusieron de manifiesto distintas cuestiones puntua-les que debían ser consideradas por el Gobierno en suacto aprobatorio. Así, y a título de ejemplos, la nece-saria unicidad del Plan Hidrológico del Guadalquivirpese a disponer de dos documentos separados para lacuenca del Guadalquivir y para las de Guadalete-Barbate; el hecho de que los Planes recibidos no cons-tituyen la totalidad de los reglamentariamente previs-tos aun cuando sí se contemplan todos los de las cuen-cas intercomunitarias; la necesidad de clarificación dealgunos límites de ámbitos territoriales; la recomenda-ción al Gobierno para que, en ejercicio de su potestadreglamentaria, revise y perfeccione la regulación delprocedimiento de elaboración y aprobación de losPlanes; el escaso cumplimiento de las instrucciones decoordinación técnica, con su negativo efecto de hete-rogeneidad de tratamientos, y la necesidad de homo-geneización de criterios en el futuro; la recomenda-ción sobre poligonales de unidades hidrogeológicas; lanecesidad de homogeneización formal; la supedita-ción al Plan Nacional de Regadíos y al PlanHidrológico Nacional en sus respectivas esferas deactuación y eficacia, etc.

Por otra parte, se puso de manifiesto que esta hetero-geneidad material tenía también su correlato en laheterogeneidad jurídica de los Planes, pues éstosincluyen diversas técnicas jurídicas (actos administra-tivos, determinaciones con carácter de norma vincu-

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lante, orientaciones para la actuación interna de laAdministración, contenidos documentales y estadísti-cos carentes de efectos jurídicos, catálogos de posiblesactuaciones que acotan la discrecionalidad administra-tiva, etc.) que configuran conjuntamente una categoríamuy compleja y peculiar.

El Consejo dejó constancia de que, a pesar de toda estacomplejidad y dificultades técnicas, los Planes que seinformaban habían dado cumplimiento general, condiferente grado de detalle y profundidad, a lo estable-cido en la Ley de Aguas, al menos en sus contenidosbásicos, e incorporaban, desde luego con distintapenetración y alcance, las determinaciones exigidaspor la Ley. En definitiva, su heterogeneidad no habíaimpedido el cumplimiento de lo previsto en la Ley, noencontrándose, pues, razones de peso que impidiesenal Gobierno proceder a su aprobación. El ConsejoNacional del Agua sugirió al Gobierno, inequívoca-mente, actuar en tal sentido.

Por otra parte, el análisis de las relaciones jurídicas dela planificación hidrológica con la Ley de Aguas pusode manifiesto que, como se vio en secciones previas,el desarrollo y aplicación de la Ley no pueden serentendidos sin el complemento de los PlanesHidrológicos. La ausencia de Plan no puede suplirsecon medidas reglamentarias paralelas. Sería, en símisma, un completo fracaso de la construcción pre-vista por la Ley, que conduciría inevitablemente a lanecesidad de su derogación y radical replanteamiento.

Además, se subrayó que, como ya se ha apuntado, lasituación de ausencia de Planes inducía una provisio-nalidad en fundamentales determinaciones de laAdministración hidráulica, que no podía prolongarsepor más tiempo sin que se produjese una profundaquiebra en el régimen jurídico-administrativo de lasaguas en España, y una precariedad e inseguridad jurí-dica en todo incompatibles con el ordenado ejerciciodel Derecho y con el normal desarrollo de las activi-dades relacionadas con los recursos hídricos. La dis-crecionalidad de la Administración hidráulica había dequedar constreñida al marco y significado que el orde-namiento le asigna, y no podía, en ningún caso, pro-yectarse a determinaciones que la Ley, de formaexpresa, ha reservado a los Planes Hidrológicos. Laconstatación de deficiencias en los Planes examina-dos, perfectamente esperables dada su complejidadtécnica y la ausencia de referentes previos y de praxisjurídico-administrativa, no debía en modo alguno, ypor razones tanto jurídicas como de oportunidad, para-lizar el gran proceso iniciado.

En síntesis, y por las diversas y concurrentes razonesexpuestas, el Consejo Nacional del Agua insistió enque era necesario proceder, o bien a la aprobación

inmediata de los Planes, en las condiciones en que seestimase oportuno por el Gobierno proceder a estaaprobación, o bien a iniciar una urgente y radicalrevisión de la Ley de Aguas, construyendo un mode-lo de ordenación sustancialmente distinto al queahora se tiene. La recomendación del ConsejoNacional del Agua al Gobierno se inclinó, con todacontundencia, y sin reserva alguna, por la primera deambas opciones.

Establecido esto, se apuntó que, como ya se habíaindicado y se constataba en la descripción de estructu-ra y contenidos de los Planes, las determinacionesexigidas por la Ley no necesariamente se encontrabanreunidas en un documento único de los Planes exami-nados (Normativa), sino que con frecuencia aparecíandispersas en varios textos distintos (Memoria, Anejos,Documentación Básica, …). No se contaba, pues, engeneral, con una colección de Normativas susceptiblesde su exclusiva aprobación y directa publicación ofi-cial, pues, sin perjuicio de algunos problemas de reite-ración reglamentaria y remisiones a futuro, que podrí-an salvarse con un mero ejercicio formal de nuevaredacción, podrían quedar sin incorporar determina-ciones que, estando disponibles, se encontraban enotras partes del conjunto documental.

Esta situación general de significativa interrelaciónentre el conjunto de documentos aportados, y ausenciade textos jurídicamente elaborados, sistemáticos, ysusceptibles de aprobación y publicación directa,llevó, a juicio del Consejo, a la necesidad, no solo teó-rica sino también práctica, de contemplación global detodo el Plan Hidrológico como una unidad, y reco-mendó su aprobación unitaria como tal conjunto dedocumentos interrelacionados.

Tal contemplación y aprobación unitaria no debía, sinembargo, confundirse con la posible consideraciónnormativa de una parte de las determinaciones de losPlanes, y que cabe asimilar a las prescripciones concontenidos normativos vinculantes establecidos en elart. 40 LA. Hay que diferenciar, pues, contenido obli-gatorio (art. 40) con contenido normativo, pero estadiferenciación sería en la práctica, con toda probabili-dad, compleja de precisar.

Por otra parte, la opción de publicación íntegra detodos los documentos integrados en cada Plan, que, enprincipio podría sugerirse para obviar las dificultadesantedichas, resultaba claramente desaconsejable, porlo que, descartada su posibilidad, el Consejo Nacionaldel Agua sugirió al Gobierno que, sin perjuicio de quedebía procederse con urgencia a la aprobación globalde los Planes, y de que, por supuesto, se facilitase acualquier interesado el libre acceso a la documenta-ción que los integra y el derecho a obtener copias de

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esta documentación, procediera a publicar, en BoletínOficial, un texto sistemático en el que se extraigan, deentre la documentación disponible de cada Plan, suscontenidos normativos, sin perjuicio de aquellas especi-ficidades que conviniese incorporar en cada caso.

Ha de entenderse que tal texto refundido tendría elcarácter de una ordenación sistemática de determina-ciones ya existentes, y, por tanto, inicialmente nopodría, en ningún caso, reelaborar ni modificar laspropuestas aprobadas por los Organismos de cuenca,salvo decisión expresa del Gobierno en su acto apro-batorio. Para mayor seguridad en este sentido, elConsejo Nacional del Agua sugirió que, con carácterprevio a su publicación oficial, se informase por elcorrespondiente Consejo del Agua, u órgano equiva-lente, de cada Organismo de cuenca, e incluso, final-mente, por el propio Consejo Nacional del Agua.

Se concluía afirmando que, a juicio del ConsejoNacional del Agua, con los mecanismos de aprobacióny publicación que se recomendaban se daría adecuadocumplimiento a las exigencias legales y se podría pro-ceder, una vez aprobados los Planes de cuenca, a con-tinuar de inmediato con el decisivo proceso de laPlanificación Nacional.

5.3.4. El proceso de aprobación de los Planes porel GobiernoLlegado el momento de la aprobación de los Planes, yconocido por Gobierno el Informe sobre estos Planes,procedía culminar el largo proceso recorrido. En lassiguientes secciones se apuntan las condiciones y cir-cunstancias jurídicas de esta aprobación, y la conclu-sión del proceso en agosto de 1998.

5.3.4.1. Las condiciones jurídicas de la aprobaciónEn cuanto a la aprobación de los Planes Hidrológicos decuenca, las únicas determinaciones existentes son el art.38.5 LA, por el que El Gobierno aprobará los Planes

Hidrológicos de cuenca en los términos que estime pro-

cedentes en función del interés general, sin perjuicio de

lo dispuesto en el apartado siguiente, apartado 38.6 queestablece que Los Planes Hidrológicos de cuenca que

hayan sido elaborados o revisados al amparo de lo dis-

puesto en el artículo 16 [o intracomunitarios, según laterminología introducida en el Reglamento, en este casoCuencas Internas de Cataluña], serán aprobados si se

ajustan a las prescripciones de los artículos 38.1 [obje-tivos generales de la planificación hidrológica] y 40[contenido obligatorio de los Planes Hidrológicos decuenca], no afectan a los recursos de otras cuencas y,

en su caso, se acomodan a las determinaciones del

Plan Hidrológico Nacional.

Así pues, en el caso de Planes intercomunitarios existeuna referencia expresa que faculta al Gobierno para que,en su acto aprobatorio, introduzca modificaciones en laspropuestas enviadas por los Consejos del Agua de lascuencas. Es claro que tales posibles modificaciones nopueden ser indiscriminadas, sino que han de ser motiva-das y atendiendo al fundamento del interés general.

En el caso intracomunitario, la aprobación es cuasireglada si se dan las condiciones antedichas, sufi-cientemente amplias como para que, en general, y másen estos momentos en los que no existe aún PlanHidrológico Nacional vigente cuyas determinacionespudieran contravenirse, no se haya planteado ningunadificultad específica.

5.3.4.2. La culminación del procesoTras los avatares descritos, concluido el Informe delConsejo, y consideradas las condiciones jurídicas dela aprobación, el Consejo de Ministros acordó aprobarlos Planes Hidrológicos de cuenca mediante el RealDecreto 1664/1998, de 24 de julio (BOE num. 191, de11 de agosto).

Finalmente, y en desarrollo de las disposiciones deeste Decreto, entre agosto y septiembre de 1999 sepublicaban en Boletín Oficial sucesivas Órdenes conlos textos normativos de los diferentes PlanesHidrológicos.

Con ello se culminaba un proceso planificador que hasupuesto más de una década de trabajos, y en un climade alto consenso entre los usuarios y Administracionesimplicadas.

5.4. HISTORIA Y SITUACIÓN DEL PLANHIDROLÓGICO NACIONALDescrita la compleja historia y situación de los Planesde cuenca, procede plantear ahora una exposiciónsimilar en relación al Plan Hidrológico Nacional. Paraello se expondrá, en primer lugar, el proceso seguidocon el único intento firme de Plan Nacional realizadohasta ahora (el de abril de 1993), concluyendo con unasomera exposición de la actual coyuntura.

5.4.1. El Anteproyecto de Ley del Plan HidrológicoNacional de 1993En desarrollo de lo dispuesto en la Ley de Aguas y enel R.D. 927/1988 por el que se aprueba el Reglamento

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de la Administración Pública del Agua y de laPlanificación Hidrológica, el Ministerio de ObrasPúblicas y Transportes elaboró un Anteproyecto dePlan Hidrológico Nacional que, integrado por unaMemoria y un Texto articulado, se hicieron públicosen el mes de abril de 1993 (MOPT, 1993b).

Además de muchas otras cuestiones que se abordabanen esos documentos, un diagnóstico fundamentalsobre los principales problemas que en materia deaguas había en España centraba tales problemas en losdéficit actuales o previsibles a corto plazo que sufríanalgunas cuencas, en especial las mediterráneas, comoconsecuencia del continuo crecimiento de la demanda(Baltanás, 1993). La principal solución propuesta aeste problema era un sistema generalizado de transfe-rencias de aguas (la interconexión general) desdeaquellas cuencas que disponen de recursos no utiliza-dos hacia las cuencas que sufren escasez.

Este planteamiento produjo fuertes controversias, enparte debido al propio rechazo que cualquier trasvaseorigina y, en parte, debido a la generalización de lasinterconexiones y a los relativamente elevados volú-menes de agua que, según los cálculos realizados, setenían que trasvasar.

Esto no significa que el PHN no contuviese otras líne-as de actuación destinadas a cumplir, entre otros, losobjetivos de la planificación hidrológica, pero, engeneral, se trataba de temas sobre los que existía unrelativo acuerdo, y las discusiones se circunscribían almayor o menor énfasis que había que darles, por loque no tuvieron tanto protagonismo público. Por ejem-plo, la importante cuestión de los recursos no conven-cionales (ahorro, reutilización, desalación, etc)(Segura, 1996).

Por otra parte, el texto articulado introducía, sin seriasrazones jurídicas y con una técnica que fue muy criti-cada por la doctrina, numerosas modificaciones a lapropia Ley de Aguas, con lo que se propiciaba la per-versa situación de que una ley instrumental modifica-ba la ley básica que la ordena (v., p.e., Bermejo Vera[1995]; Martín-Retortillo [1997].

Pese a todo, el debate se centró sobre aspectos rela-cionados con los balances hidrológicos, y prueba deello es que el Consejo Nacional del Agua, en la fase deinforme del borrador de PHN, solicitó que se estudia-se con más detalle la implantación de las 600.000 hade regadíos previstos, o que se hiciese un análisis yajuste del incremento de las demandas en el futuro.Cuestiones como las de ordenación del territorio fue-ron estudiadas por la doctrina (v. p.e. Sánchez Morón,1993), pero fueron completamente ignoradas en la dis-cusión pública.

Este proceso se vio sustancialmente afectado por unAcuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de22 de marzo de 1994 en el que se exigía, entre otrascosas, que el PHN fuera acompañado de un PlanAgrario de regadíos, de un Plan Nacional sobreMedidas Aplicables para el Ahorro y la Reutilizaciónde Aguas en sus diversos usos, que el MOPTMA esta-bleciera un Plan Director de Depuración ySaneamiento de Aguas, y que en los documentos delPHN se incluyera la previsión y condiciones de lastransferencias de recursos hídricos entre diferentescuencas, el establecimiento de diversas alternativaspara los trasvases propuestos, la financiación delPHN, y algunas otras cuestiones.

Algunas de estas exigencias no sólo significaban lanecesidad de nuevos plazos para realizar los trabajossolicitados, sino que, en casos como el Plan Agrariode Regadíos, podían afectar a un factor básico en elcálculo de las demandas de agua previstas para el futu-ro. Es obvio que esto ponía en cuestión aspectos muyimportantes del PHN, puesto que una de las decisionescentrales del mismo era el sistema de transferenciasgeneralizadas de recursos entre cuencas, y que sinacuerdo sobre la cuantificación de demandas futurasde cada cuenca, resultaba muy difícil avanzar eficaz-mente hacia su cierre y aprobación.

Por otra parte, se produjo el rechazo al Documento delos representantes de los usuarios en el ConsejoNacional del Agua, lo que constituyó un fortísimoobstáculo para las posibilidades de que saliera real-mente adelante, aún contando con una muy ampliamayoría aritmética del órgano consultivo.

Otro hecho que contribuyó definitivamente, junto conel rechazo de los usuarios, a retrasar la tramitacióndel PHN, fue el Acuerdo del Pleno del Senado de 28de septiembre de 1994, por el que se instaba alGobierno para que la aprobación de los PlanesHidrológicos de cuenca se hiciera con anterioridad ala del Plan Nacional. Ya se ha comentado anterior-mente esta cuestión jurídica de la prelación temporal,por lo que nos limitaremos a dejar constancia de lamisma, indicando que fue, sin duda, otro elementodecisivo para que, aún cuando se continuase trabajan-do técnicamente en la Dirección General de ObrasHidráulicas, en aquel año de 1994 se produjese defi-nitivamente la paralización burocrática y el bloqueosociopolítico del proceso de la planificación hidráuli-ca en España, que se reiniciaría algún tiempo despuéscon la conclusión de los Planes de cuenca que falta-ban, y la aprobación formal de todos por Decreto delConsejo de Ministros.

Es interesante subrayar que este agotamiento del pro-ceso se produjo tanto por decisiones parlamentarias

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como, muy señaladamente, por el aludido rechazo delos usuarios en el Consejo Nacional del Agua. El quelas votaciones fuesen aritméticamente favorables a laAdministración - como previsiblemente sucederá en lamayoría de los casos dada la composición del Órgano-no solo no significó que pudiese seguirse adelante sinmayores incidencias, sino que, muy al contrario, pro-dujo en la práctica el bloqueo social de todo el proce-so. Ello no hace sino mostrar, con toda claridad, lafundamental importancia de la participación de losinteresados, y la imperiosa necesidad, para la viabili-dad sociopolítica de la planificación hidrológica, deestablecer - sobre bases técnicas firmes y transparen-tes- los necesarios acuerdos y consensos mayoritariosentre las partes involucradas.

5.4.2. La situación actual. Algunos criterios básicosCuando, en un futuro próximo, comience a debatir-se el nuevo Anteproyecto del Plan HidrológicoNacional, podrá contarse con la disponibilidad detodos los Planes Hidrológicos de cuenca aprobados,al menos los de las cuencas intercomunitarias yalguno de las intracomunitarias. Por tanto, no seránecesario un Plan Nacional concebido al modo de loque de hecho son los Planes Hidrológicos de cuencapero, esta vez, de ámbito territorial superior. Eseplanteamiento supondría hacer inútil la planif ica-ción de cuenca, reiterarla o revisarla al margen delprocedimiento legal para tal revisión.

Como es bien sabido, el Plan Hidrológico Nacionales conceptualmente distinto en sus contenidos,estructura, partes integrantes y forma de elaboracióny aprobación, a los Planes Hidrológicos de cuenca.El Plan Hidrológico Nacional no es un PlanHidrológico de cuenca de ámbito nacional. En efec-to, en tanto que los Planes Hidrológicos de cuenca,sin perjuicio de sus determinaciones normativasexpresas, definen en buena medida el marco deactuación de la Administración Central en negativo(el límite de la discrecionalidad, o lo que no sepuede hacer), el Plan Hidrológico Nacional lo haceen positivo, lo que se debe hacer en todo caso.

Es importante comprender que, como se ha indicadoen otras partes de este Libro, no debe confundirse elPlan Hidrológico Nacional con el conjunto de medi-das necesarias para arbitrar una política del agua paralos albores del siglo XXI. El Plan HidrológicoNacional debe necesariamente formar parte -comopieza esencial- del diseño de esta nueva política delagua, cuyos fundamentos conceptuales se han explica-do en capítulos anteriores del presente Libro, pero lapolítica del agua va desde luego más allá de los conte-

nidos que ha de tener el Plan Hidrológico Nacional, yno se agota en éste.

En particular, es importante, como ya se ha indicadoen relación con el Plan del 93, no confundir el PlanHidrológico Nacional con una revisión de laLegislación de Aguas, por cuanto es la propia Ley deAguas la que acota, con precisión, en su art. 43.1, loscontenidos preceptivos de este Plan. Sólo si resultaseinstrumentalmente imprescindible para la eficaciaoperativa de los contenidos normativos que el propioPlan modificara en algún aspecto la vigente Ley deAguas, procedería incluir tal modificación en la leydel Plan.

Conforme a los criterios básicos expuestos, se ofrecena continuación, como elementos para el convenientedebate social, los contenidos que, a juicio delMinisterio de Medio Ambiente, deben incorporarse alAnteproyecto del Plan Hidrológico Nacional. Se da asícumplimiento a uno de los objetivos básicos del pre-sente Libro Blanco, que es promover un debate social,lo más amplio y fundado posible, sobre el PlanHidrológico Nacional, buscando el mayor consensoprevio que sea factible al respecto.

5.5. LOS CONTENIDOS DEL PROYECTO DE LEY DEL PLAN HIDROLÓGICONACIONALCircunscribiéndonos al criterio expuesto más arriba,de limitar las normas del Plan Hidrológico Nacional alo previsto expresamente en la Ley de Aguas, y nointroducir otras materias distintas de las prescritas, elcontenido del Plan Hidrológico Nacional debe ser, entodo caso, el siguiente (art. 43.1 LA):

a) Las medidas necesarias para la coordinación de losdiferentes Planes Hidrológicos de cuenca.

b) La solución para las posibles alternativas que aqué-llos ofrezcan.

c) La previsión y las condiciones de las transferenciasde recursos hidráulicos entre ámbitos territorialesde distintos Planes Hidrológicos de cuenca.

d) Las modificaciones que se prevean en la planifica-ción del uso del recurso y que afecten a aprovecha-mientos existentes para abastecimiento de pobla-ciones o regadíos.

En los epígrafes subsiguientes se formula una pro-puesta inicial del contenido a dar al Plan HidrológicoNacional en relación con todas y cada una de estasmaterias.

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5.5.1. Medidas necesarias para la coordinación de los diferentes Planes Hidrológicos decuencaLa Ley de Aguas no prevé que el Plan HidrológicoNacional coordine los Planes Hidrológicos de cuencaen el sentido de que los modifique para hacerlos cohe-rentes u homogéneos, sino que exige al PlanHidrológico Nacional que adopte las medidas necesa-rias para que haya coordinación. Se trata, en conse-cuencia, de que el Plan Hidrológico Nacional regule,con su superior rango de ley, aquellas cuestiones - pro-pias de una ley - que en los Planes Hidrológicos decuenca o no están tratadas, o lo están de forma insufi-ciente o con soluciones incoherentes entre sí, siempreque afecten a materias que, por aplicación del princi-pio de interés general, exijan soluciones homogéneasa nivel nacional. No toda incongruencia o diferenciade criterio entre los Planes Hidrológicos de cuencadebe ser coordinada por el Plan Hidrológico Nacional,sino sólo aquellas cuestiones en que se identifique unarazón de interés general para que se dicte una medidade coordinación por la Ley.

La constatación de que los diferentes PlanesHidrológicos de cuenca dan soluciones distintas a pro-blemas conceptualmente similares, no debe interpre-tarse sin más como necesidad de que el PlanHidrológico Nacional los coordine. El legislador haoptado por un modelo de planificación plural y des-centralizada en su origen, ámbito y ejecución, que sólodebe corregirse - medidas de coordinación por el PlanHidrológico Nacional - cuando se identifique unarazón de interés general nacional para ello, o cuandola opción de algún Plan Hidrológico de cuenca sea cla-ramente rechazable por la misma razón de oposición aun interés general nacional.

El propio Real Decreto al que se incorpora el Acuerdodel Consejo de Ministros por el que se aprueban losPlanes Hidrológicos de cuenca, el 24 de julio de 1998,(BOE de 11 de agosto de 1998) identifica, sin carácterlimitativo, al menos tres ámbitos en los que procedeque el Plan Hidrológico Nacional adopte medidas decoordinación. Estos ámbitos son los siguientes:

a) Establecimiento de un sistema de explotación únicoen cada Plan, en el que queden incluidos los siste-mas parciales, de forma simplificada.

b) Identificación y delimitación de las unidades hidro-geológicas compartidas entre dos o más cuencas.

c) Metodología para homogeneizar los procedimien-tos y técnicas a aplicar, para fijar las demandas con-solidadas y los balances de recursos y demandas.

Seguidamente se pasará revista a cada una de estascuestiones.

Establecimiento de un sistema de explotación único

en cada Plan

Respecto al primero de los temas indicados, el sistemade utilización de los recursos hidráulicos, elaboradocon motivo de la preparación del presente LibroBlanco, y que se explica con detalle en otros capítulos,proporciona una metodología de procedimiento y uninstrumento tecnológico que podría permitir al PlanHidrológico Nacional establecer unas normas comu-nes para la construcción de un sistema de explotaciónúnico en el ámbito territorial de cada Plan, en el quequeden incluidos, de forma simplificada, pero másclarificadora para una percepción global, los sistemasparciales que cada Plan de cuenca contempla.

A este respecto, debe tenerse en cuenta que los PlanesHidrológicos de cuenca deben incluir un inventario delos recursos hidráulicos, que se refiera tanto a losrecursos naturales como a los disponibles resultantesde los distintos sistemas de explotación considerados.La realidad es que los diversos procesos que constitu-yen el ciclo hidrológico, en particular las interrelacio-nes entre aguas superficiales y subterráneas, así comoel enfoque conjunto de los aspectos de cantidad y cali-dad, no siempre han sido observados de forma inte-grada y sistemática para todas las cuencas. Todo elloimpide disponer de una visión general certera de losrecursos hidráulicos españoles en un ámbito territorialsuperior al de cuenca hidrográfica.

En concreto, en lo que se refiere a los recursos natu-rales, esta cuestión atañe a las relaciones entre preci-pitaciones y recarga de acuíferos (incluyendo la propiadefinición de éstos) y aportaciones a los ríos, donde lametodología utilizada para su estimación ha sido muydiversa, empezando por el propio periodo consideradopara la obtención de las series históricas.

En relación con los recursos disponibles, resultantesde incorporar las infraestructuras hidráulicas bajounas determinadas normas de explotación para satis-facer las demandas en el horizonte temporal conside-rado, también ha sido diagnosticada la necesidad dearmonizar lo previsto por los Planes en esta materia.Cabe señalar, por ejemplo, que los horizontes tempo-rales adoptados no han sido los mismos. Finalmentellama la atención que no exista información completasobre la titularidad de las aguas y por tanto sobre elrecurso.

Sin entrar en más detalles, basta indicar que el sistemade utilización descrito en este Libro, permite sistema-tizar tan complejas e importantes cuestiones, con unametodología única, sistemática y rigurosa, uno decuyos resultados será la modelización de los datosbásicos de los sistemas de explotación aportados porlos Planes.

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Identificación y delimitación de las Unidades

Hidrogeológicas compartidas

Respecto al segundo de los temas susceptible de medi-das de coordinación conforme al citado Acuerdo delConsejo de Ministros, resulta imprescindible que elPlan Hidrológico Nacional revise y defina, con elmayor rigor posible, las Unidades Hidrogeológicascompartidas, situadas en los ámbitos territoriales dedos o más Planes de cuenca, así como la asignación delos recursos a cada una de ellas. Esta necesidad dima-na de la constatación de que, diversos Planes han iden-tificado de forma distinta las Unidades Hidrogeológi-cas compartidas, sus límites y recursos asignados.

Fijación de demandas consolidadas y balances de

recursos, con criterios homogéneos

Una correcta estimación de las demandas actuales yuna buena previsión de las futuras en los horizontesde la planificación hidrológica son vitales para laelaboración de los balances hidráulicos y, en defini-tiva, para el planteamiento de las propuestas delPHN. Sin duda son temas no exentos de dificultadesque los Planes de cuenca han resuelto con mayor omenor fortuna pero, en cualquier caso, de una formamuy heterogénea.

El PHN debe plantearse abordar esta cuestión necesa-riamente, y para un buen tratamiento de la mismaconvendría contemplar la armonización de, al menos,los siguientes aspectos:

- Una formulación homogénea de las demandasactuales al menos en los usos de abastecimiento apoblaciones, agrarios, energéticos e industriales.Asimismo convendría unificar criterios sobre losretornos según los usos, de manera que se pudieranestablecer los balances de todas las cuencas conuna metodología y precisión comparable.

- En lo que se refiere a las previsiones para el futu-ro, y en el caso del abastecimiento a poblaciones,cabría exigir un tratamiento uniforme para losniveles de garantía del suministro, las condicionesde calidad exigibles y, desde luego, unas proyec-ciones demográficas comunes. En todo caso elPHN es una magnífica ocasión para sentar unasbases que subordinen la colaboración del Estado enobras de abastecimiento a pactos con ComunidadesAutónomas y Ayuntamientos que contemplentemas como el traslado a los usuarios a través deuna correcta tarifación, modernización de infraes-tructuras (disminución de fugas y mejora de redes)y, en general, políticas de ahorro.

- Respecto a los usos agrarios, además de las obser-vaciones comunes de carácter general recogidas en

el párrafo anterior (garantía, retornos, etc.), laactuación de la Administración General del Estadose acomodará a lo previsto en el Plan Nacional deRegadíos. En consecuencia, las demandas previsi-bles vendrán condicionadas por este ajuste y por lotanto la programación de las inversiones corres-pondientes.

También podría establecerse con carácter generalque la Ley del 11 no se aplique como cobertura paraque el Estado financie al 100% todas las obras.

- Sobre las demandas industriales, debería definir-se claramente si, salvo los suministros para indus-trias de poco consumo situadas en los núcleos depoblación y conectadas a la red municipal, estánincluidos todos los industriales o sólo los de pro-ducción de energía eléctrica, básicamente refrige-ración de centrales térmicas o nucleares.

- Podría aprovecharse la elaboración del PHN paraincluir, bajo un planteamiento integral, el criteriode utilizar con fines hidroeléctricos presas deembalse o canales construidos total o parcialmentecon fondos del Estado o propios de los Organismosde cuenca. Al mismo tiempo deberían explicitarselas condiciones, especialmente económicas, detales aprovechamientos.

- Por último, en los Planes de cuenca es frecuentela utilización indistinta de los términos demandas y

necesidades para referirse al consumo de agua,bien en la actualidad, bien la esperable en el futuro.Aunque este concepto parece disociado en todoslos casos de cualquier relación con el coste que losusuarios perciben por la utilización del recurso,sería aconsejable corregir esta consideración en elPHN de cara a una predicción más rigurosa y fia-ble de la demanda futura.

Protección del entorno natural

Según especifica el propio Acuerdo del Consejo deMinistros de aprobación de los Planes de cuenca, hayque llamar la atención sobre la consideración quealgunos Planes hacen de las necesidades ambientales,incluyéndolas como un uso más. En rigor, y como seha propuesto en este Libro, estos requerimientos cons-tituyen verdaderas restricciones sobre la utilizacióntradicional de los recursos naturales, de manera quesuponen una limitación de los recursos disponiblespara las actividades demandantes. Así debiera estarconsiderado en el análisis que hiciera el PHN, al quecabe exigir una gran aportación conceptual en estecampo. Además de la preservación del medio hídricoen términos de flujo (los denominados caudales eco-lógicos) se deberán incorporar también requerimien-tos sobre otros parámetros, tales como volúmenes en

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períodos más o menos amplios, niveles, característicasfísico-químicas del agua etc., de manera que los obje-tivos perseguidos pudieran tener una mayor garantíade éxito. Incluso cabe establecer la necesidad de ela-borar normas de explotación de los embalses con cri-terios medioambientales, compatibles con sus otrasfuncionalidades.

A partir de la intensificación del análisis en esta materia,debería profundizarse más en la cuantificación y valora-ción de los impactos ambientales esperables de los pro-yectos de inversión propuestos. Solo así será posible rea-lizar comparaciones ente alternativas y finalmente poderseleccionar una de ellas con criterios más específica-mente medioambientales, basados en las EIA.

Parece razonable que en el Plan Hidrológico Nacionalse estudie la conveniencia de plantear medidas de coor-dinación respecto, al menos, de las siguientes materias:

- Perímetros de protección y medidas para la con-servación y recuperación del recurso y entornoafectados. Aquí se incluyen los referidos en el artí-culo 82 RAPAPH (dentro de los cuales se prohibeel ejercicio de actividades que pudieran constituirun peligro de contaminación o degradación deldominio público hidráulico), los de los artículos172 y 173 (perímetros de protección de acuíferoscuya finalidad es la protección de captaciones deagua para abastecimiento a poblaciones o de zonasde especial interés ecológico, paisajístico, culturalo económico) y otros de carácter facultativo.

La insuficiente atención, así como la diversidad decriterios y de detalle seguido por los Planes en estepunto aconseja que el PHN clarifique estas cues-tiones bajo una política global de mayor alcance,dada la materia de que se trata. Por otro lado, nopueden obviarse los problemas competencialesinvolucrados y la necesidad de una eficaz coopera-ción entre Administraciones, cuestiones que podrí-an encontrar en el PHN el mejor marco para con-verger en estos complejos y novedosos temas.Incluso, se podría intentar integrar estos espaciosprotegidos con las declaraciones de otros espaciosnaturales y tratar de sistematizar la clasificación deestas diferentes zonas así como sus condiciones deprotección.

- Planes hidrológicos-forestales y de conservaciónde suelos. La importancia que las actuaciones deconservación de suelos y de protección hidrológi-co-forestal tienen para la gestión de los recursoshídricos es evidente. No solamente por el efectoque tienen sobre el control de la erosión y por con-siguiente sobre la pérdida de capacidad de losembalses por aterramiento (que necesitan un recur-so natural no renovable como es la cerrada), sino

por el elevado valor ambiental que tienen en gene-ral las partes altas de las cuencas, donde principal-mente se localizan estas actuaciones.

Como en el caso anterior, esta es una materia querequiere coordinación entre Administraciones, par-ticularmente entre la Central y la Autonómica, lascuales en ocasiones también tienen sus propiasplanificaciones al respecto. La integración de estascuestiones en el PHN permitiría aunar esfuerzos eneste sentido y sentar las bases para unos criteriosconvergentes en el medio plazo.

- Protección y recarga de acuíferos. En relacióncon la sobreexplotación de acuíferos, sería nece-sario señalar con claridad las situaciones en lasque el fenómeno físico está ya presente y en cohe-rencia, intentar, reflejar este hecho mediante laoportuna declaración de sobreexplotación en sen-tido administrativo. En este caso habría que dis-tinguir entre la declaración provisional y definiti-va. Especial atención merecerían los acuíferoscosteros y el refuerzo de su protección frente a laintrusión salina.

Dada la heterogeneidad en el tratamiento y el esca-so cumplimiento que algunos planes tienen en rela-ción con el compromiso de establecimiento deNormas para el otorgamiento de autorizaciones deinvestigación o concesiones en cada unidad hidro-geológica, cabría recomendar que el PHN sentaraalgunas bases comunes en todas estas cuestionestan cruciales.

Infraestructuras básicas

Podría ser conveniente que el Plan HidrológicoNacional estableciese unas mínimas normas sobre laejecución, por parte del Estado, de infraestructurashidráulicas conforme a criterios de cofinanciaciónpor los usuarios y el resto de las Administracionesinteresadas.

Asimismo, el Plan Hidrológico Nacional podría esta-blecer criterios, procedimientos y plazos para la trans-ferencia a las Administraciones Locales y a lasComunidades de Regantes, de aquellas infraestruc-turas que actualmente posee y explota laAdministración Central del Estado, sin razón jurídicaalguna para ello.

Ambos tipos de normas homogeneizarían la actuaciónen esta materia de la Administración Central delEstado en los ámbitos territoriales de los distintosPlanes Hidrológicos de cuenca, contribuyendo así auna mayor justicia y racionalidad en el gasto público.

En materia de infraestructuras, también parece conve-niente que el Plan Hidrológico Nacional prevea una

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distribución por Programas del gasto público asociadoa las obras hidráulicas, de forma que, a partir del año2000 comiencen a dedicarse al mantenimiento yexplotación, los recursos económicos necesarios, dadoel importante Parque de Obras Hidráulicas que tieneEspaña. Se trataría de establecer una proporción razo-nable entre el gasto para la creación de nuevas infra-estructuras y el gasto para el mantenimiento de lasexistentes, huyendo de las históricas indefinición yeventualidad que han caracterizado este asunto.

Situaciones hidrológicas extremas

La gestión de las situaciones hidrológicas extremasrequeriría un tratamiento más profundo que el efec-tuado por los Planes Hidrológicos de cuenca, y ellopor varias razones. Primero porque se necesitan acla-rar algunas importantes cuestiones conceptuales ymetodológicas sobre la materia, y, segundo, por laconcurrencia competencial y las responsabilidadesmutuas de las distintas Administraciones.

La falta de homogeneidad y de planteamiento generaltanto en lo que se refiere a la prevención y protecciónfrente a avenidas e inundaciones, como a las situacio-nes de sequía, induce a recomendar que el PHN apor-te doctrina y soluciones novedosas basadas en la ges-tión de estas situaciones.

En otro capítulo de este Libro, al tratar estas situacio-nes hidrológicas extremas, se contienen análisis ysugerencias que pueden ser de gran utilidad para defi-nir los contenidos futuros, al respecto, del PlanHidrológico Nacional.

5.5.2. Solución para las posibles alternativas queofrezcan los Planes Hidrológicos de cuencaNo se ha identificado, tras un detallado análisis decada uno de los Planes de cuenca, que resulte de apli-cación lo previsto en el art. 43.1.b) de la Ley de Aguas,por cuanto ningún Plan Hidrológico de cuenca planteahipótesis alternativas distintas de las referidas a lasposibles transferencias de recursos externos, materiaque por imperativo del art. 43.1.c de la misma Ley,debe ser tratada específicamente en otro apartado.

En concreto, los Planes que prevén como posiblesalternativas las aportaciones de recursos externos sonel del Ebro, el del Júcar, el del Guadalquivir, el delGuadiana I, el del Sur y el del Segura.

5.5.3. Previsión y condiciones de las transferenciasde recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos Planes Hidrológicosde cuenca

La Ley obliga al Plan Hidrológico Nacional en rela-ción con los trasvases, a preverlos (o rechazarlos) y aestablecer sus condiciones, debiendo entenderse portales las condiciones jurídicas, socioeconómicas,ambientales, y técnicas. A este respecto, procede hacertres tipos de consideraciones:

Lo primero que hay que hacer en esta materia es aclararel propio concepto, pues el término trasvase no apareceen la Ley. Hablaremos de un trasvase para referirnosestrictamente a lo que indica el 43.1.c, es decir, unatransferencia de recursos hidráulicos entre ámbitos

territoriales de distintos Planes Hidrológicos de cuen-

ca. Cualquier interconexión de ríos que no cumpla estacondición, no es un trasvase y no es, por tanto, materiareservada por la Ley al Plan Hidrológico Nacional.

En segundo término, y en lo que se refiere a las previ-

siones, parece oportuno rechazar expresamente acorto y medio plazo la opción de interconexión gene-ral de todas las cuencas, por técnicamente injustifica-da, extremadamente onerosa, y ambientalmente discu-tible. Por el contrario, debe remitirse el análisis a lasopciones a priori más justificadas, conforme a losanálisis territoriales y a los resultados del sistema deutilización propuesto en el presente Libro, que identi-fican con objetividad las situaciones de escasez cróni-ca por cuencas. La decisión deberá tomarse tras efec-tuar este análisis en un triple plano, si bien todos ellosestán de alguna manera relacionados.

El primer plano atañe al balance entre costes y bene-

ficios, en un sentido amplio. Un trasvase en sí mismono es, en principio, deseable por cuanto rompe el fun-damento de unidad de cuenca que inspira toda nues-tra legislación. Sólo se puede optar por su realizaciónsi existen poderosas razones de orden nacional que loaconsejen. Estas razones deberán ser proporcionales ala importancia del trasvase (en afección ambiental,inversión, distancia de transporte, territorios afecta-dos, etc.). La necesidad de justificar cualquier obrahidráulica - por su coste e incidencia medioambiental- se hace especialmente exigente en el caso de lostrasvases.

La condición de balance positivo exige que las razo-nes de orden social y económico que justifiquen eltrasvase no sean coyunturales o de incierto futuro.Con los datos disponibles, deben ser razones estruc-turales que respondan a tendencias acreditadas en eltiempo pasado y con futuro razonablemente cierto.En caso de duda o necesidad puramente coyuntural,no procede plantearse la conveniencia de un trasvase.Obviamente, debe suponerse la necesidad de EIApositiva y racionalidad económica de la inversión, víaprecio a pagar por el agua trasvasada en el lugar dedestino.

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El segundo plano concierne a las finalidades. Así,podría avanzarse que un trasvase sólo estaría justifica-do en los siguientes casos:

• Para abastecimiento, si no existen otras alternativasy el crecimiento demográfico de la zona receptoraestá acreditado como constante y existen razonesobjetivas para pensar que continuará en el futuro.

• Para regadío y usos agrarios, se puede justificar untrasvase si se trata de una agricultura modélica enel ahorro, con técnicas modernas, no dependientede subvenciones y regulaciones de carácter transi-torio, y con capacidad propia para copar mercadospor características específicas distintas de la dispo-nibilidad de agua y con precios competitivos almargen del sistema actual de subvenciones (cam-biante y coyuntural).

• Para necesidades ecológicas, se puede justificar untrasvase como medio para un reequilibrio que solu-cione problemas de sobreexplotación, especial-mente en aguas subterráneas, cuando no sea reso-luble con técnicas menos agresivas.

El tercer plano se refiere a un tema más difuso aunqueimportante, cual es la perspectiva de ordenación del

territorio. Cuando una zona con déficit estructural deagua vea estrangulado o amenazado su futuro desarro-llo económico y social por la incertidumbre de sumi-nistro de agua, el trasvase resultará más admisible.Máxime si esa zona acredita tendencias demográficas,turísticas, agrícolas, etc., de crecimiento en el pasadoy de perspectivas halagüeñas de futuro.

Teniendo en cuenta estos tres planos de análisis, elpresente Libro Blanco considera razonable debatir almenos la conveniencia de avanzar en el estudio de lasposibles transferencias a que se hace referencia ensiguientes apartados.

Por último, en lo que respecta a las condiciones para lostrasvases, estas deben basarse en la óptica de que aun-que, en efecto, el agua es un bien de dominio públicoestatal, esta proclamación jurídica no puede, ni debe,anular una realidad social, histórica, psicológica y polí-tica, a la que ya nos hemos referido en capítulos ante-riores como el valor social o comunitario del agua. Esclaro, indudable, que los pueblos ribereños algo tienenque ver con el agua que discurre ante sus ojos.

Por tanto la decisión sobre posibles trasvases debetener en cuenta, tanto las necesidades de la cuencareceptora, como los de la cuenca cedente, en un con-texto integrador y no exclusivista. No es social ni polí-ticamente posible, decidir un trasvase pensando sóloque en la cuenca cedente hay agua y en la receptorafalta agua. Hacer un trasvase implica un proyectocomún, un plan de desarrollo conjunto de las zonas

cedentes y cesionarias, de forma que las cesionariasvean garantizado su futuro gracias al agua trasvasaday las cedentes no puedan objetivamente ver amenaza-do su futuro porque el agua que necesitan para ellas vaa otras zonas.

La regulación que se contenga en el Plan HidrológicoNacional respecto a trasvases no puede ser una meraaprobación de obras a realizar, pues, de seguirse esatécnica, se estaría ocultando que la viabilidad definiti-va de las correspondientes infraestructuras va adepender de unos Estudios de Impacto Ambiental,unos Análisis Económico-Financieros, y el cumpli-miento de una serie de condiciones para el desarrolloy ordenación, tanto de la cuenca cedente como de lacuenca cesionaria, que la propia Ley del PlanHidrológico Nacional no puede ni adelantar, ni garan-tizar.

Así pues, el Plan Hidrológico Nacional, en esta mate-ria, debe autorizar los trasvases que se pueden realizar,así como las infraestructuras necesarias para ello, perofijando, a la vez, las condiciones que deben cumplirsepara la ejecución de las correspondientes obras ytransferencias, condiciones que han de referirse, almenos, a los siguientes parámetros:

• Existencia de recursos excedentarios en la cuencacedente (viabilidad técnico-hidrológica).

• Evaluación ambiental, conforme a su legislaciónreguladora (viabilidad ambiental).

• Régimen económico-financiero de las obras (via-bilidad económica).

• Compensaciones y garantías para las cuencascedentes, en términos de inversión pública, regula-ción, participación en la economía del trasvase, etc.(viabilidad social). Hay que decir, al respecto que,como se comprobó al estudiar los regímenes eco-nómicos de los trasvases existentes, el concepto decompensación no es ninguna novedad en nuestroordenamiento, pues todos los trasvases realizados

hasta ahora las han contemplado de una u otraforma.

De esta forma, el Plan Hidrológico Nacional acotará elámbito de los posibles trasvases a realizar en España,y definirá las condiciones que deben cumplirse para lamaterialización de las obras.

5.5.4. Modificaciones que se prevean en la planificación del uso del recurso y que afecten a aprovechamientos preexistentespara abastecimiento de poblaciones o regadíosEl art. 43.1.d. de la Ley de Aguas se refiere, comocontenido del Plan Hidrológico Nacional, a las modi-

599


ficaciones de uso que se prevean en la planificación

del uso del recurso y que afecten a aprovechamientos

existentes para abastecimiento de poblaciones o

regadíos.

Por su parte, el art. 94 del RAPAPH modifica ligera-mente lo anterior diciendo que en la redacción delPlan Hidrológico Nacional se concretarán las modifi-

caciones que, de acuerdo con la planificación del uso

del recurso afecten a aprovechamientos existentes

para abastecimiento de poblaciones o regadío.

Sin perjuicio de algunas dudas de interpretación quepudieran plantear, estas disposiciones pueden en todocaso entenderse como complementarias de lo estable-cido en los tres apartados anteriores del mismo art.43.1 LA, en el sentido de que ordenan el cumplimien-to concreto de lo que resulte de estos apartados encuanto a las modificaciones de usos preexistentes.

En efecto, cabe considerar que la planificaciónnacional, a través precisamente de lo establecido enlos tres apartados antes comentados, y que preceden aeste (medidas para la coordinación de los PHC, solu-ción de posibles alternativas que aquéllos ofrezcan, yprevisión y condiciones de las transferencias de recur-sos), viene a establecer una planificación del uso delrecurso que resulta obligatoria, y que puede dar lugara modificaciones del uso del recurso que afecten a losaprovechamientos ya existentes, destacando expresa-mente los de abastecimiento de poblaciones y regadí-os. Es en este sentido que el apartado d) vendría a sercomplementario de los anteriores, pues su razón de sersería precisamente el ordenar el cumplimiento concre-to de lo que resultase de dichos tres apartados en ordena las modificaciones de los usos preexistentes.

Asimismo, la mayoría de la doctrina ha destacado larelación entre este apartado d) del art. 43.1 de la LA,y el 51.3 de la misma Ley, referido a la extinción delderecho al uso privativo de las aguas, y conforme alcual, “cuando el destino dado a las aguas concedidasfuese el riego o el abastecimiento de población, el titu-lar de la concesión podrá obtener una nueva con elmismo uso y destino para las aguas, debiendo formu-lar la solicitud en el trámite de audiencia previa en elexpediente de declaración de extinción o durante losúltimos cinco años de vigencia de aquélla. En caso deproducirse la solicitud, y siempre que a ello no se opu-

siera el Plan Hidrológico Nacional, el Organismo decuenca tramitará el expediente excluyendo el trámitede proyectos en competencia”.

Como puede verse, ambos preceptos se refieren alabastecimiento de población y a regadíos, y en ambosse supedita la modificación o la continuidad del uso alo previsto en el PHN.

En cuanto al abastecimiento de poblaciones se conside-ra obvio este trato preferencial porque se trata del usoprioritario y que ha de ser necesariamente continuado.Sin embargo, puede que tenga sentido la modificaciónprevista en el art. 43.1.d. en un sentido positivo, porejemplo cuando, con motivo de un trasvase, pueda dis-ponerse de un agua de mejor calidad que la que se estéutilizando para abastecer a una zona o a una ciudad.

Respecto del regadío, también se considera que la con-tinuidad del mismo tiene pleno sentido, pues las tie-rras de riego están, en principio, llamadas a continuarsiéndolo por plazo indefinido. Se recuerda que, comose apuntó al tratar la figura concesional, en la Ley deAguas de 1879 las concesiones para riego eran perpe-tuas, y que fue la Ley del Patrimonio del Estado de1964 la que estableció el plazo concesional máximode 99 años, rebajado a 75 por la LA de 1985. La cues-tión de si esta reducción de plazos podía suponer unaablación de derechos se planteó en la STC 227/1988(Fundamento 11), resolviéndose en el sentido de quela limitación temporal de los aprovechamientos perpe-tuos no es una privación de derechos sino una nueva

regulación de los mismos que no incide en su conteni-

do esencial. Lo cierto es que, con la fórmula de art.51.3, las concesiones para regadío pueden ser consi-deradas prácticamente perpetuas, y, para el caso deque no convenga que lo sean, es para lo que este apar-tado d) del art. 43.1 LA prevé posibles modificacionesen la planificación del uso del recurso, modificacionesa las que quedaría sujeta la norma del art. 51.3 de lamisma Ley, favorecedora de los regadíos.

De este modo, parece que se encuentra un sentidogeneral al 43.1.d LA: en principio, y salvo otras cir-

cunstancias específicas que deban considerarse, en

las concesiones para abastecimiento de población y

regadíos se puede obtener una nueva concesión con el

mismo uso y destino, a menos que el PHN haya esta-

blecido otra cosa distinta.

Expuestas estas consideraciones conceptuales e inter-pretativas, hay que indicar que no se ha identificadoningún supuesto en que resulte conveniente que la pla-nificación nacional modifique la planificaciónexistente para abastecimientos o regadíos, por lo que,en principio, el Plan Hidrológico Nacional no incor-porará ninguna norma específica, salvo que en eldebate social, previo a la aprobación del Proyecto dePlan, surja alguna recomendación fundada al respecto.

5.5.5. Otros posibles contenidos del PlanHidrológico NacionalDado que en estos momentos existen ya en Españauna serie de trasvases regulados cada uno por la legis-

600


lación específica que se dictó cuando las obras seaprobaron, cabría considerar la posibilidad de que elPlan Hidrológico Nacional homogeneice la legislaciónsobre trasvases, sustituyendo con unas reglas comu-nes, - sin perjuicio de las adaptaciones singulares queprocedan - las leyes singulares, hoy en vigor, que regu-lan cada trasvase existente. En particular, y como ya seha indicado, podría ser conveniente que el PlanHidrológico Nacional estudie el establecimiento deunos criterios comunes sobre el régimen económicode los distintos trasvases existentes y futuros, aunquela complejidad y dificultades hicieran finalmentedesaconsejable tal unificación.

Por otra parte, el Plan Hidrológico Nacional sólodebiera modificar la Ley de Aguas si se aprecia queello es imprescindible en algún aspecto puntual para laeficacia de las medidas incorporadas al propio Plan.

5.6. LOS POSIBLES TRASVASES A APROBAR POR EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL5.6.1. IntroducciónLa decisión sobre los trasvases es probablemente lamás delicada y potencialmente conflictiva, en términospolíticos y sociales, de las medidas que debe incorpo-rar el Plan Hidrológico Nacional. Cualquier opciónsobre un nuevo trasvase a poner en marcha supone enúltima instancia, como cualquier otra gran actuaciónpública, una decisión de estricto contenido político,pero ello no quita que, para ser razonable y no arbitra-ria, tal juicio político de oportunidad deba basarse enun riguroso análisis, lo más objetivo y contrastadoposible, de los datos reales, que aconsejan o desacon-sejan el trasvase en sí mismo, así como la decisiónsobre las áreas de origen de las aguas, y las demandasa atender con las que sean objeto de transferencia entreterritorios de Planes Hidrológicos distintos.

A tal efecto, el planteamiento de este Libro Blanco noes el de prejuzgar criterios, ni adoptar la decisión polí-tica abstracta sobre si debe haber trasvases o no, ni laconcreta de, en su caso, cuáles deben hacerse. EsteLibro Blanco pretende dar los elementos de juicio másobjetivos posibles para fundar en los hechos y en larazón, la decisión política que en su día se adopte, ypermitir un previo debate social sobre esta explicaciónde hechos y razones, a fin de ilustrar, con las conclu-siones de tal debate, al Gobierno y al Parlamento, queal final son los que deben decidir aprobando, respecti-vamente, el Anteproyecto de Ley de Plan HidrológicoNacional el primero, y la Ley, a continuación, elsegundo.

5.6.2. Balances hídricos. Déficit y superávit en losámbitos territoriales de planificaciónEn anteriores capítulos se ha explicado el sistema deanálisis cartográfico y de utilización del agua elabora-do por el Ministerio de Medio Ambiente como trabajode base para el presente Libro Blanco, con el objeto dedeterminar el balance territorial entre recursos y nece-sidades, e identificar en primera instancia las posiblesdescompensaciones y desequilibrios. En aquellosapartados se describió en detalle la metodología utili-zada sobre la base de las operaciones de modelacióncartográfica necesarias para obtener una representa-ción espacial general del actual sistema de utilizacióndel agua, y de un modelo matemático de optimizaciónde la gestión de recursos hídricos que, contemplandolos resultados agregados del modelo cartográfico, eincorporando datos detallados de infraestructuras ygestión, permite evaluar con detalle el comportamien-to de los sistemas y afinar su dimensionamiento.

Con los citados instrumentos de trabajo se procedió acalcular los mapas de recursos potenciales y dedemandas, en base a las hipótesis que se describen enaquellos epígrafes.

En este proceso se reservó, de forma cautelar y paratodo el territorio, un volumen del 20% de los recursosnaturales totales, destinado a la satisfacción de reque-rimientos ambientales y a cubrir, de forma prudencial,posibles incertidumbres en las estimaciones de losrecursos futuros. Este volumen reservado (más de20.000 hm3/año) queda, pues, excluido del sistema deutilización productiva del agua, por lo que no se haceintervenir en los balances, que se llevan a cabo consi-derando únicamente el recurso potencial restante. Deigual forma, se comprobó el cumplimiento satisfacto-rio de las restricciones geopolíticas en los ríos hispa-no-portugueses.

Por otra parte, los balances realizados lo son, obvia-mente, de volúmenes físicos de agua en términos de suconsumo, por lo que se refieren a la existencia mate-rial de recursos y no consideran las posibles limitacio-nes concesionales no consuntivas existentes. Estaslimitaciones deberán analizarse en fases posteriores,en el contexto de las condiciones técnico-económicasde las posibles transferencias futuras.

Con los mapas finalmente resultantes ha sido posibleconstruir, tras la correspondiente agregación territorialpor sistemas de explotación y ámbitos de planifica-ción, los mapas que identifican aquellos sistemas yterritorios de Planes que son estructuralmente defici-tarios o que presentan un superávit.

Para valorar con precisión esta identificación de siste-mas con déficit, debe tenerse en cuenta que el balance

601


agregado por sistemas de explotación se ha realizadopresuponiendo la completa utilización de los recursospotenciales generados en todo el territorio del sistema,como si se dispusiese de todas las infraestructurasnecesarias y con óptimas condiciones de calidad delrecurso, añadiendo, además, los recursos procedentesde la desalación de agua de mar y las transferenciasactualmente vigentes realizadas desde otros sistemas,junto con el máximo grado de reutilización, directa eindirecta, de los recursos, incluyendo la utilización detodas las aguas subterráneas salobres renovables exis-tentes, e incluyendo las reducciones de consumo deri-vadas del ahorro. En términos matemáticos, estesupuesto podría identificarse con una cota máxima

absoluta del posible aprovechamiento de los recursos

actuales en los sistemas deficitarios.

Ello implica que los territorios que se definen a conti-nuación como deficitarios son aquéllos que resultanser tales aún en la hipótesis teórica extrema de apro-

vechamiento exhaustivo, ahorro, regulación absoluta

de todos los recursos existentes, y optimización de la

gestión del sistema.

Dicho de otra forma, los sistemas que aquí se identifi-can como deficitarios lo son de forma estructural,

sean cuáles sean las infraestructuras de que se les dotey aunque se optimice la política de uso y ahorro almáximo teóricamente posible y teniendo en cuenta lasdemandas actualmente existentes. Es decir, se trata de

territorios que sólo pueden ver resueltos sus proble-mas actuales -no ya futuros- de insuficiencia de recur-sos, mediante transferencias procedentes de otrosámbitos.

En cuanto a los sistemas que se definen como exce-dentarios, este juicio significa que sus recursos songlobalmente superiores a las necesidades consuntivas,lo cual no implica que, en su ámbito territorial, nopuedan plantearse problemas puntuales de suministro.Estos problemas pueden existir por insuficiencia deinfraestructuras o problemas de calidad, pero no porinsuficiencia de recursos.

De todos modos, debe tenerse en cuenta que este jui-cio sobre el carácter excedentario se refiere a la situa-ción de usos actuales en los sistemas con superávit,por lo que, cualquier decisión sobre transferencia derecursos deberá también tener en cuenta los usospotenciales o futuros que puedan aparecer y, en conse-cuencia, matizar el carácter excedentario del sistemade que se trate.

Para tener en cuenta esta circunstancia, se han llevadoa cabo unos nuevos balances en los que se han supues-to las demandas máximas a largo plazo contempladasen los planes hidrológicos. De esta forma, los sistemasque, aún en este supuesto, resultan excedentarios, noverían en ningún caso limitadas las previsiones yexpectativas de crecimiento futuro recogidas en suplanificación hidrológica.

Figura 372. Mapa de

riesgo de escasez en los

sistemas de explotación

de los Planes

Hidrológicos

602


Por simetría con lo dicho anteriormente para los siste-mas deficitarios, este supuesto podría identificarse, entérminos matemáticos, con una cota mínima absoluta

del posible excedente actual y futuro en los sistemasexcedentarios.

El procedimiento seguido marca, pues, de forma rigu-rosa, una horquilla que permite identificar las necesi-dades y posibilidades de transferencia. Se asegura, poruna parte, que estas necesidades no obedecen a expec-tativas de futuro y no pueden satisfacerse de otraforma, y, por otra parte, que las posibilidades de trans-ferencias no merman, en ningún caso, todas las previ-siones de crecimiento a largo plazo contempladas porla planificación hidrológica de las cuencas.

Tras esta identificación territorial cartográfica previade las zonas, la obtención de resultados cuantitativos yconclusiones definitivas sobre las transferenciasrequiere de un análisis técnico minucioso, que deberállevarse a cabo mediante los ya descritos modelosmatemáticos de gestión de los sistemas hidráulicos,considerando la variabilidad de las demandas, regula-ciones existentes, infraestructuras, retornos, restric-ciones ambientales, irregularidad hidrológica, etc.Como es obvio, tal labor de detalle queda fuera delalcance de este Libro Blanco, y su culminación, juntocon la ponderación conjunta de otros aspectos econó-micos y ambientales, debe corresponder al propioPlan Hidrológico Nacional.

5.6.3. Identificación de los sistemas con déficitEn el mapa de la figura 372 se muestra la situaciónde los sistemas de explotación que resultan deficita-rios, con carácter estructural, es decir, aquéllos enque el recurso potencial (incluyendo desalación, reu-tilización directa e indirecta, y las transferenciasactualmente vigentes) es sistemáticamente inferior alnivel de consumo actual que se pretende alcanzar.También se identifican los sistemas con riesgo desufrir una escasez coyuntural y que podrían tenerproblemas de suministro por insuficiencia ocasionalde recursos en circunstancias hidrológicas particular-mente adversas.

En el mapa de la figura 373 se representa la mismainformación anterior, pero agregada ahora por ámbitosterritoriales de los Planes Hidrológicos.

En la figura 374 se identifican los déficit existentes,por sistemas de explotación de los Planes Hidro-lógicos.

Agregando, como antes, los balances existentes porlos ámbitos territoriales de los Planes Hidrológicos, seobtiene la figura 375.

Del estudio y análisis del conjunto de estas figuras sededuce, nítidamente, que:

• El único Plan Hidrológico cuyo territorio es estruc-turalmente deficitario, sea cual sea la óptica de

Figura 373. Mapa de

riesgo de escasez en

los ámbitos

territoriales de los

Planes Hidrológicos

603


Figura 374. Mapa de

déficit (hm3/año) en los

sistemas de

explotación de los


Figura 375. Mapa de

déficit (hm3/año) en los

ámbitos territoriales

de los Planes

Hidrológicos

604


análisis, es el correspondiente al Plan Hidrológicodel Segura.

• En las cuencas del Guadiana, Sur, Júcar y Ebro,existen sistemas de explotación que se encuentranen situación de escasez estructural, aunque no loesté el conjunto del territorio del Plan Hidrológicocorrespondiente.

• En el territorio de los Planes de cuenca del Guadal-quivir, Sur, Júcar, Ebro, Cuencas Internas de Cata-luña, Baleares y Canarias existen algunos sistemasde explotación en situación de escasez coyuntural.

Ante esta situación, cabe formular las siguientesobservaciones:

• Los sistemas de explotación identificados como dedéficit estructural en la cuenca del Guadiana, delSur, del Segura, y del Júcar, sólo podrían ver supe-rado eficazmente este déficit mediante aportacio-nes externas, procedentes de los territorios de otrosPlanes Hidrológicos o del mar.

a) En el caso del Júcar, todos sus sistemas deexplotación - excepto uno - están sometidos ariesgo de escasez coyuntural, lo que dificultaríala posibilidad de reequilibrios internos, máximeteniendo en cuenta la situación global de esca-sez coyuntural de su Plan Hidrológico. Igualsucede en el caso del Sur.

b) En el caso del Segura, donde se ha definido unúnico sistema de explotación, coincidente conel ámbito de su Plan Hidrológico, solo se puedesuperar su déficit incrementando las aportacio-nes externas que actualmente recibe.

c) En el caso del Guadiana, la ubicación en cabe-cera de un sistema fuertemente deficitariorequeriría, en la práctica, una transferenciaexterna.

• Los sistemas de explotación identificados como dedéficit estructural en la cuenca del Ebro tienencarácter local, y podrían, en principio, ser corregi-dos mediante actuaciones en el propio ámbito de suPlan Hidrológico. Además, existen situaciones deescasez coyuntural que podrían recibir el mismotratamiento en el futuro.

• Existe un área geográfica en el Sureste claramenteidentificada como estructuralmente deficitaria, yes la constituida por los sistemas meridionales delJúcar, el Segura, y los sistemas orientales del Sur.

La evidente unidad geográfica que conformanestos territorios sugiere una unidad de tratamientoen las posibles soluciones que se arbitren.

• Si se juzgase necesario eliminar el riesgo de esca-sez coyuntural, los sistemas de explotación que sehallan en esta situación en las cuencas delGuadalquivir y Cataluña, deben ser estudiados res-pecto a si es posible superar esa situación de esca-sez mediante transferencias internas de su PlanHidrológico, o mediante recursos del exterior.

5.6.4. Identificación de los sistemas con superávitEn el mapa de la figura 376 se refleja el superávitexistente en los distintos sistemas de explotación delos Planes Hidrológicos.

En la figura 377, se da, como antes, la misma infor-mación, pero agregada ahora por ámbitos territorialesde los Planes Hidrológicos.

Del conjunto de estas figuras se deduce, nítidamente,que:

• Por sistemas de explotación, resultan claramenteexcedentarios la mayor parte de los sistemas delNorte I y del Norte II, en el Duero el sistema Esla-Valderaduey, el macrosistema de la cabecera ycurso medio del Tajo, y una parte importante de lossistemas de la margen izquierda del Ebro.

• Por ámbitos de planificación hidrológica, resultaclaramente excedentaria la mayor parte de la cor-nisa cantábrica (Norte I, Norte II y Galicia-Costa), el Duero, y el Ebro. Resulta también glo-balmente excedentario, aunque en menor medida,el Tajo.

En síntesis, puede afirmarse que, teniendo en cuentala ubicación relativa de los sistemas de explotación aque nos estamos refiriendo, la cuenca del Ebro y elmacrosistema de la cabecera y curso medio del Tajo sepresentan, por su ubicación geográfica y el superávitexistente, como susceptibles de ser estudiados inicial-mente como posibles áreas de origen para transferen-cia de recursos hacia los sistemas deficitarios. Dueroy Norte presentan claras posibilidades desde el puntode vista de sus recursos, pero con mayores dificultadesgeográficas por su ubicación relativa respecto a lasáreas deficitarias.

Repitiendo, como se indicó, los cálculos anteriores,pero con las demandas futuras previstas a largo plazoen los Planes Hidrológicos, se obtienen los mapas delas figuras 378 y 379, que confirman básicamente losresultados anteriormente apuntados, y permiten afir-mar la robustez de las conclusiones obtenidas.

605


Figura 377. Mapa de

superávit (hm3/año) en

los ámbitos

territoriales de los


Figura 376. Mapa de


los sistemas de

explotación de los


606


Figura 379. Mapa de


los ámbitos territoriales

de los Planes


considerando las

demandas máximas

previstas en ellos para

el segundo horizonte

Figura 378. Mapa de


los sistemas de

explotación

considerando las

demandas máximas

previstas en los Planes


para el segundo

horizonte

607


5.6.5. Los posibles trasvasesDel análisis realizado en los apartados anteriores, sededuce con claridad, desde un punto de vista estricta-mente hidrológico, cuáles son las áreas del territoriopeninsular respecto a las que resulta en principio razo-nable estudiar la viabilidad y conveniencia de posiblestrasvases, tanto en cuanto a sistemas cedentes, comoen cuanto a sistemas receptores. Ello no excluye,como es obvio, que pueda plantearse y analizarse cual-quier otra opción.

El planteamiento hecho circunscribe el debate sobretrasvases en el Plan Hidrológico Nacional, a lossupuestos en que a priori parezca razonable estudiar laconveniencia de que, políticamente, se apueste poresta solución para lograr un equilibrio hídrico en clavede futuro y sobre hipótesis racionales.

No está de más recordar lo que ya se indicó anterior-mente sobre los distintos parámetros que deben sertenidos en cuenta para decidir, en materia de trasvases,sobre su conveniencia o no. Los datos hidrológicos,los balances hídricos, son elementos imprescindiblepara que este debate sea racional, pero no son desdeluego el único dato a tener en cuenta para una decisiónpolítica que ha de tener mucho que ver también con lapolítica económica, agraria, las tendencias del desa-rrollo industrial, demográfico, de inversión y empleo,las afecciones positivas y negativas sobre el medio, loscostes de las transferencias y los mecanismos para suimputación, y, en última instancia, con una visión glo-bal de ordenación del territorio, a medio y largo plazo,en el conjunto de España.

La decisión sobre posibles trasvases no puede ser, enningún caso, un empeño unilateral de la Administra-ción Hidráulica, sino que debe ser el fruto de un com-promiso esforzado de los actores sociales y las Admi-nistraciones Públicas implicadas, que deben hacersuyos los proyectos que se definan como razonables,comprometiéndose activamente para sacarlos adelan-te, tanto en lo que se refiere a hacer presentes ante laopinión pública las ventajas e inconvenientes de talessoluciones, como en el diseño, preparación y finan-ciación de las obras correspondientes.

A la Administración Hidráulica del Estado le corres-ponde una labor básica en la definición del problema, laidentificación de las soluciones y, en último término, lavalidación política y normativa, para su aprobación,pero no es función de tal Administración definir unasolución de gabinete y, de forma voluntarista, imponer-la por vía legal ante la opinión pública y política si paraello no cuenta, con carácter previo y concomitante, conel apoyo activo, en todos los ámbitos, por parte de lossectores afectados y beneficiarios potenciales.

El debate social sobre el texto del presente LibroBlanco y, en particular, sobre esta materia, debe servirtambién para pulsar hasta qué punto existe esa mayo-ría social activamente comprometida con las posiblestransferencias de recursos, y para perfilar las opcionesy fundamentos que, sobre esta crucial cuestión, el pro-pio Libro está ofreciendo.

5.7. OTRAS PROPUESTAS PARA UNA NUEVAPOLÍTICA DEL AGUAAdemás de lo expuesto en secciones anteriores, segui-damente se pasa revista a un conjunto de importantescuestiones y propuestas relacionadas con la políticadel agua, tanto desde el punto de vista de plantear nue-vas perspectivas conceptuales, como de mostrardeficiencias significativas y posibles mejoras quecoadyuven a su superación.

5.7.1. Las limitaciones del Plan y la necesidad deotros instrumentosCuando se aborda la tarea de dar solución a los pro-blemas que actualmente aquejan a los recursos hídri-cos españoles, surge de inmediato la figura del PlanHidrológico Nacional. Sin embargo, pasar de unaselección e identificación de las cuestiones más rele-vantes a la definición de los contenidos de este Planno es una operación tan sencilla como a primera vistapuede parecer: primero, porque la Ley del Plan no esel instrumento apto para resolver todos los problemasque se han comentado, dado que no todos ellos exigennorma con rango jurídico de Ley; y segundo, porqueel alcance y los contenidos de dicha Ley del Plan estánen gran parte predeterminados por la propia Ley deAguas.

En este sentido, la primera observación que cabe for-mular es que, como se apuntó, el Plan HidrológicoNacional no debe utilizarse para reformar, sin más, laLey de Aguas. Si, como así ha sido diagnosticado, éstadebe ser reformada para resolver alguno de los pro-blemas señalados, habrá que proceder en consecuen-cia, pero sin desnaturalizar los contenidos previstospara la Ley del Plan por la propia Ley de Aguas. Nodebe caerse en el viciado mecanismo de las Leyes dePresupuestos, que modifican la Ley GeneralPresupuestaria que las regula.

Al mismo tiempo, hay que señalar que los tiempos enque se creía que con disponer algo en una ley publica-da en el Boletín Oficial del Estado era suficiente paraque la realidad se acomodase a la norma, han pasado.Normas ignorantes de los hábitos, circunstancias e

608


inquietudes sociales difícilmente resultarán eficaces, ylas que han mostrado una mayor calidad y perduraciónson aquellas que, como la de Aguas de 1879, recogiólas sensibilidades, usos y costumbres del momento, yelaboró un cuerpo sistemático riguroso y enraizadocon aquella realidad.

La existencia de muchas leyes que pretenden regular-lo todo de manera exhaustiva ha provocado, no ya lajuridificación de la realidad, sino el desprestigio de laley y fenómenos generales de incumplimiento socialante la impotencia de la Administración y losTribunales y Juzgados. En efecto, a lo largo de los últi-mos años, se ha legislado a menudo con grandes pro-clamaciones teóricas, mientras que la realidad de lascosas ha seguido por sus fueros, inalterada por las nor-mas que pretendían transformarla.

Por estas razones el Plan Hidrológico Nacional nodebe contener mandatos no normativos, no generado-res de derechos y obligaciones. Los preceptos mayes-táticos pero inútiles (se estudiará…, se hará un

Plan…, se preverán normas de…) no deben figurar ensu texto. A la ley, lo que es de la ley, y a la gestiónadministrativa y la política del gasto, lo que es deéstas. El elenco de problemas reseñados exige de laAdministración planes, actuaciones, gasto público,pero eso no es contenido del Plan HidrológicoNacional, porque no es materia propia de Ley.

Por otro lado, a lo largo de este Libro Blanco se hanido aportando razones que inducen a afirmar que elPlan Hidrológico Nacional no debe ser un Plan deObras Públicas, aunque la planificación hidrológicahaya sido históricamente, en buena medida, una plani-ficación de obras. Y no lo debe ser porque, como ya seha puesto de manifiesto las obras, ni son ya, ni seránen el futuro, un pilar esencial de la política del agua,toda vez que no es ahí donde se encuentra la solucióna los principales problemas del futuro inmediato.Además, es absurdo vincular por Ley un mandato derealización de obras hidráulicas, cuando la viabilidadde éstas la determinarán “ex post” la EIA y los análi-sis económico-financieros, a la par que permitiríacatálogos legales de eficacia jurídica nula, degradán-dose la Ley.

Este criterio es coherente con el contenido de losPlanes Hidrológicos de cuenca que ya recogen la iden-tificación de las infraestructuras básicas necesariascon criterio muy amplio; en la misma línea se orientala reforma del artículo 44 de la Ley de Aguas en curso.La excepción son los transferencias de recursos entreámbitos territoriales de distintos Planes Hidrológicosde cuenca que, por expreso mandato del art. 43.1.c) dela Ley de Aguas, sí deberán ser previstos en la Ley delPlan Hidrológico Nacional.

En definitiva, las soluciones que se proponen desde lanueva política del agua no pueden reducirse a un soloinstrumento, habida cuenta de la diversidad existenteen los orígenes de los problemas detectados y en losmúltiples planos bajo los que caben ser abordados. Eneste contexto, el Plan Hidrológico Nacional es unapieza básica de la política hidráulica española, pero noes toda la política hidráulica. Esta necesita, a cortoplazo, apoyarse en otros pilares, los principales de loscuales se comentan a continuación.

5.7.2. La provisión de los servicios de agua. Una responsabilidad compartida respecto alas competencias de las distintasAdministraciones TerritorialesHabitualmente, los usuarios y en general los ciudada-nos que utilizan los distintos servicios del agua tienenuna percepción global, tanto del propio servicio (muyinfluida por sus características finales) como del pro-ceso que conduce a la oferta del mismo. Sin embargo,lo cierto es que estos servicios son posibles, en gene-ral, merced a la intervención de diversos agentes,públicos en gran parte, que cubren etapas intermedias,algunas de las cuales sin una relación inmediata o evi-dente con el servicio final.

Por la razón expuesta es de gran interés dejar constan-cia de este hecho, no solamente para reconocimientode la labor realizada por dichos agentes, sino funda-mentalmente para intentar perfeccionar el funciona-miento del modelo consagrado por el régimen jurídicovigente en esta materia y potenciar el carácter parti-cipativo que en él se recoge. Una descripción del régi-men jurídico del abastecimiento a poblaciones, juntocon algunas apreciaciones y sugerencias para su mejo-ra, puede verse en Delgado Piqueras (1998).

Sin duda, la eficacia de los recursos financieros impli-cados, la racionalidad de las actuaciones desarrolladasen este campo, en términos de respeto al medio ambien-te, y en definitiva la calidad de los servicios se veránincrementadas en la medida en que la coordinación detodas las Administraciones Públicas intervinientes,entre sí y con el sector privado, sea una realidad.

En los epígrafes siguientes se centra la atención en losaspectos cuantitativos del abastecimiento de agua apoblaciones, por ser el uso más importante en la medi-da que afecta a las necesidades básicas de las perso-nas, y se describe brevemente el marco competencialde las Administraciones Públicas territoriales en lamateria.

El abastecimiento de agua a poblaciones constituye,sin duda, el primer y principal uso del agua, dado elcarácter que ésta tiene como recurso básico para la

609


vida. Este hecho explica el alto grado de preocupaciónque suscita entre las distintas AdministracionesPúblicas territoriales. Probablemente sea también lacausa de que, tanto en la legislación como en la ejecu-ción diaria de la actividad administrativa, se produz-can situaciones en las que las Administraciones con-fluyen superponiéndose parcialmente, entrecruzándo-se y hasta confundiéndose.

La cuestión es compleja, por cuanto que las compe-tencias en materia de abastecimientos de agua distanmucho de quedar perfecta y nítidamente definidas. Encualquier caso, del examen atento del profuso régimenjurídico del Estado, de las Comunidades Autónomas yde las Entidades Locales (Municipios y Provincias),cabe establecer claramente tres niveles de responsabi-lidad administrativa en la materia:

El Estado. El protagonismo del Estado en la provisiónde todos los servicios, entre ellos los de abastecimien-to, es evidente, teniendo en cuenta que el artículo 2 dela Ley de Aguas, en concordancia con el artículo 132de la Constitución, otorga a las aguas continentales,tanto superficiales como subterráneas renovables, elcarácter de dominio público hidráulico del Estado.

Al amparo de sus competencias exclusivas, de acuer-do con los artículos 131 y 149.1. 13ª, 22ª y 24ª de laConstitución, al Estado le corresponde asegurar la dis-ponibilidad del recurso “en alta”, con el nivel degarantía necesario, cuando dicho recurso tenga su ori-gen en las cuencas intercomunitarias. A tal fin, plani-fica el recurso hídrico de forma global, ordenando enel tiempo y en el espacio los caudales disponibles, losusos del agua, las demandas y los consumos, con cri-terios de racionalización y optimización. Asume lacompetencia sobre la programación, aprobación, eje-cución y explotación de las obras hidráulicas de inte-rés general del Estado y las de carácter supracomuni-tario, infraestructuras que serán necesarias para ins-trumentar su acción integral. Ejerce, por último y en elmismo ámbito, la competencia sobre la concesión delrecurso.

El Estado, de acuerdo con lo expuesto, tiene la obli-gación de poner a disposición de cada ComunidadAutónoma, en un punto de su territorio, los caudaleshídricos necesarios para satisfacer las diferentes nece-sidades, con especial prioridad las de abastecimiento.A partir de la conexión en este punto, lasComunidades Autónomas asumen su nivel de respon-sabilidad consistente básicamente en la distribución“en alta” del recurso. Sólo por razones de interésgeneral (previa declaración en tal sentido) o por elmero hecho de tratarse de obras que afecten a más deuna Comunidad Autónoma podrá el Estado excedersede las funciones expresadas.

Sin perjuicio de lo anterior y en cumplimiento delprincipio de cooperación entre las distintasAdministraciones Públicas, el Estado puede y debecolaborar con las Comunidades Autónomas yCoorporaciones Locales, ayudando económica y téc-nicamente a dichas Administraciones territoriales ensu responsabilidad sobre el servicio de abastecimientode agua “en alta” y “en baja”, vía convenios sobre lamateria, pero siempre respetando el ámbito competen-cial de éstas. Por otro lado el Estado otorga, en aplica-ción del Programa de Cooperación Económica Localdel Estado y con participación de los Fondos Estruc-turales de la Unión Europea, diversas subvenciones decapital dirigidas a los Ayuntamientos para el abasteci-miento de agua.

La responsabilidad estatal sobre las infraestructurashidráulicas precisas para cumplir con dicho cometidose ajustará en todo caso a las necesidades y previsio-nes de la planificación hidrológica (Plan HidrológicoNacional y Planes Hidrológicos de cuenca).

Las Comunidades Autónomas. Las ComunidadesAutónomas al amparo de sus competencias exclusivasen ordenación del territorio, obras públicas de interésautonómico y proyectos, construcción y explotaciónde aprovechamientos hidráulicos, canales y regadío desu interés (art. 148.1.3ª , 4ª y 10ª de la Constitución)pueden y deben programar, proyectar, aprobar y eje-cutar en su caso, los aprovechamientos hidráulicos,entre ellos los de abastecimientos de agua, y demásobras hidráulicas que se realicen en su territorio, cuan-do tales actuaciones sean de su propio interés autonó-mico y su ejecución no afecte a otra Comunidad, salvoque se refieran a obras que tengan la calificación legalde interés general, circunstancia en la que prevalecerála competencia estatal sobre la autonómica.

Debe entenderse, que las actuaciones aludidas son lasdestinadas a proveer los servicios de aducción o traídade aguas, que consisten de un lado en la realización delas obras de captación y embalse en su caso, es decir,las instalaciones que permitan, dentro de su territorio,conectar con el recurso facilitado por el Estado en elpunto de suministro fijado por éste (en caso de cuen-cas intercomunitarias) y de otro, las de traslado delrecurso, a través de las adecuadas canalizaciones ybombeo, en su caso, hasta las redes de distribución deámbito supramunicipal o en su defecto municipales. Apartir de este punto, debe ser observado el respeto alnúcleo mínimo de la autonomía local en la materia.

En cualquier caso, el aprovechamiento de las aguas, sise nutre de caudales procedentes de cuencas interco-munitarias, exigirá el previo otorgamiento de conce-sión sobre el recurso, que como ya se ha dicho corres-ponde al Estado.

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Asimismo, las Comunidades Autónomas deben ejer-cer otros dos importantes tipos de funciones en parti-cular: el otorgamiento, en su caso, de auxilios econó-micos a favor de las Corporaciones Locales para larealización de obras municipales de abastecimiento deaguas y saneamiento y asumir la responsabilidad sobreobras de su interés en materia de encauzamientos ydefensa de márgenes en áreas urbanas.

Además de las competencias anteriores, que deberánentenderse ejercidas con carácter mínimo, lasComunidades Autónomas pueden legislar, planificar,programar, proyectar, aprobar, ejecutar y explotar losaprovechamientos hidráulicos con destino, entreotros usos al abastecimiento de aguas; incluso esta-blecer tributos propios como instrumento específicopara hacer frente al coste de las citadas obras. Claroestá, que bajo las mismas condiciones y en el mismoámbito territorial señalado anteriormente. Además decoordinar el servicio municipal de abastecimiento deagua y autorizar las tarifas correspondientes, tambiénpuede intervenir sobre la distribución del agua “enbaja” o domiciliaria en cuanto que las mismas seincardinen en un instrumento de planificación auto-nómico.

Las obras de responsabilidad autonómica, siguiendolos diversos precedentes legales ya existentes(Cataluña, Madrid, Asturias, Galicia, y en menormedida Canarias, Baleares, Comunidad Valenciana yNavarra), pueden consistir, bien en una red básicaencuadrada dentro de las obras de infraestructurageneral (normalmente cuando afectan a una cuencaintracomunitaria), bien en una red primaria o suminis-tro “en alta”, para permitir la conexión con la redsecundaria o de distribución “en baja” (de responsabi-lidad municipal o supramunicial). Obviamente habráde ser respetada la oportuna competencia concesionalsobre el recurso.

Es importante señalar que estas actuaciones de res-ponsabilidad autonómica constituyen una clara ejecu-ción de la ordenación del territorio, que compete enexclusiva a las Comunidades Autónomas y en cuyocampo se inscriben.

La competencia autonómica sobre obras hidráulicas,de acuerdo con el art. 148.1.10ª de la Constitución,puede extenderse también a las cuencas intercomuni-tarias, siempre que sean de interés autonómico y noostente el carácter de interés general del Estado (casodel Canal de Isabel II). Esta situación exige la perma-nente coordinación entre la Administración hidráulicaautonómica y el correspondiente Organismo deCuenca, así como también entre las distintas planifi-caciones que afectan al territorio y a la ordenación delos recursos hídricos.

Las Entidades Locales. De acuerdo con lo dispuestoen la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, corres-ponde, en todo caso, a todos los Municipios, por sí oasociados, la prestación, como servicio mínimo, delabastecimiento domiciliario de agua potable (art.26.1.a); si bien pueden solicitar de la ComunidadAutónoma respectiva la dispensa de tal obligación(art. 26.2) cuando a los Municipios, por sus caracte-rísticas peculiares, esta función resulte de imposible omuy difícil cumplimiento. En tal caso, debe entender-se que será la Comunidad Autónoma la que proveerádichos servicios por el procedimiento que estimeoportuno.

Cabe interpretar que la responsabilidad municipalconsiste en la prestación del servicio de distribuciónde agua “en baja”, mediante la conexión con la red pri-maria o básica de ámbito supramunicipal, bien a travésde depósitos o acometidas generales o, en su defecto,captando el recurso directamente de acuíferos, la ele-vación si fuera necesario, por grupos de presión y sureparto mediante una red secundaria de tuberías ydemás canalizaciones domiciliarias municipales hastalas acometidas particulares.

Sin perjuicio de estas funciones de carácter mínimo, laactuación municipal en la materia puede implicar ade-más la planificación de las redes secundarias de distri-bución; la redacción de los proyectos, construcción,explotación y mantenimiento de las infraestructurasde suministro “en baja” e instalaciones asimiladas; laorganización del servicio, su control y gestión delmismo (para la prestación en régimen de monopolio,se requiere la aprobación del órgano de Gobierno de laComunidad Autónoma); la potabilización de las aguasmediante tratamiento secundario y la potestad deaprobación tarifaria. En definitiva, un conjunto deactuaciones susceptibles de encuadrarse bajo el con-cepto de gestión integrada (González Antón [1997]).

Las Provincias, a través de las Diputaciones u otrasCorporaciones, deben ejercer las funciones de coordi-nación de los servicios municipales para garantizar laprestación integral y adecuada del suministro de agua,así como de asistencia y cooperación. LasDiputaciones Provinciales podrán también (por dele-gación autonómica) planificar, programar, ejecutar yen su caso explotar la red “en alta”; y al mismo tiem-po la realización de obras de infraestructura “en baja”de acuerdo con el Plan Provincial de cooperación a lasobras y servicios.

Finalmente las Entidades Locales podrán también asu-mir las facultades que les otorgue la legislación secto-rial, estatal y autonómica, mediante delegación, lo quese podrá instrumentar en general por la vía del conve-nio interadministrativo.

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Conclusiones. En esencia, de lo expuesto puede afir-marse, en primer lugar, que el marco competencial queasiste al Estado en la materia difiere de forma signifi-cativa del ejercicio real que de dichas competenciasrealiza el Estado. En efecto, la verificación prácticadel marco competencial autonómico en abastecimien-to de agua, permite comprobar que la desconcentra-ción funcional operada no se ha traducido en una efi-caz asunción de obligaciones por parte de lasComunidades Autónomas, que se han limitado a reali-zar básicamente funciones de auxilio o coordinaciónsobre las Corporaciones Locales.

De esta forma, el Estado, a través de la utilizacióngeneralizada de la competencia sobre obras de interésgeneral, en muchos casos desvirtuándola de su propiocontexto, ha asumido un protagonismo excesivo aco-metiendo en los últimos años buena parte de las nue-vas instalaciones de infraestructura “en alta” de lamayoría de las Comunidades, abordando así las insta-laciones de captación transporte y tratamiento deámbito supramunicipal que son responsabilidad ine-quívoca de aquellas, cuestión ésta que debe tenerse encuenta si se desea que, de forma efectiva, lasComunidades Autónomas asuman en el futuro sus ver-daderas competencias en la materia.

La excepción al ejercicio competencial anterior cabeencontrarla en muy pocas Comunidades Autónomasque han asumido con bastante plenitud el ejercicio delas competencias que les reconoce el bloque de laconstitucionalidad sobre esta materia (Cataluña,Madrid, Asturias, Galicia, y en menor medidaCanarias, Baleares, Comunidad Valenciana yNavarra).

En cualquier caso, incluso en estas ComunidadesAutónomas, la intervención estatal en la materiatodavía no se restringe a su estricto ámbito compe-tencial porque, sin perjuicio de los mecanismos decolaboración vía convenio, tal como se hace con elresto de las Comunidades, en ocasiones, y por razo-nes diversas, se siguen realizando obras de abasteci-miento “en alta” que, aunque se acometan amparán-dose en la declaración de obras de interés general,podrían ser abordadas perfectamente desde la ópticadel interés autonómico y por tanto serían de exclusi-va competencia autonómica.

El cumplimiento de las obligaciones municipales pre-vistas en la legislación básica estatal, puede reputarse,en términos generales de satisfactoria, sin perjuicio delos graves problemas actuales de sequía (que se hantransformado en muchos aspectos en estructurales) ysalvo las contadas excepciones de inexistencia deabastecimiento que, todavía hoy, se producen enpequeños municipios y en entidades locales menores.

Esta situación, en general favorable, se debe, tanto alsignificativo esfuerzo estatal de los últimos años,mediante las distintas formas de actuación (obras deinterés general, antigua financiación de acuerdo con lalegislación de auxilios, nuevos mecanismos de ayuda,etc), como gracias a la significativa intervención, eneste apartado, de la práctica totalidad de lasComunidades Autónomas.

Como se ha indicado, la experiencia histórica demues-tra que el Estado, sin ningún criterio lógico, ni al alburde improvisaciones por influencias políticas cambian-tes, realiza unos u otros tipo de obras al margen de quesean de su competencia o no, provocando importantesdiscriminaciones entre unos territorios y otros y rom-piendo la lógica funcional del gasto público.

Deberán establecerse mecanismos para evitar que sepervierta un uso fraudulento de la fórmula legal de ladeclaración de determinadas obras como de interésgeneral, para así trasladar la responsabilidad económi-ca de su realización, desde la AdministraciónTerritorial, realmente competente, a la AdministraciónGeneral del Estado, y para promover mecanismos decofinanciación entre la Administración realmentecompetente y la del Estado, cuando de verdad existenrazones de interés general para que esta última impul-se obras que, en principio, no son de su competencia.

A la vez debe constatarse que el Estado gestiona,administra y mantiene, un elevado número de infraes-tructuras hidráulicas, vinculadas a abastecimientosque no son de su competencia. Deberán promoverselos procedimientos administrativos adecuados paraque estas infraestructuras se transfieran a laAdministración competente, conforme a la legislaciónaplicable.

5.7.3. La participación privada en la financiaciónde infraestructurasLa incorporación del sector privado a la financiaciónde infraestructuras hidráulicas, que viene dándose enEspaña desde hace siglos y con muy diversas modali-dades organizativas (v., p.e., Bernabé Gil, 1996, pp.67-88; o López Gómez, 1998, pp.121), constituyetambién un elemento importante en la nueva orienta-ción de la política del agua. Y es así por diversas razo-nes, entre las cuales no es precisamente la más impor-tante aunque, sea la más inmediata, el que contribuyaa generar recursos financieros en un contexto en quelos recursos presupuestarios están y estarán sometidosen el futuro próximo, a fuertes restricciones.

En efecto, los instrumentos de financiación extrapre-supuestaria diseñados en la Ley 13/1996, a los que yase ha aludido en los apartados correspondientes de

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este Libro Blanco, muestran su principal valor cuandose observa el efecto que cabe esperar de ellos en rela-ción con la eficiencia de los recursos financieros apli-cados.

Puede asegurarse que ninguna iniciativa que reportebeneficios a algún sector quedará cercenada, aunqueno cuente con la atención y el respaldo económico dela Administración hidráulica. Sólo hace falta para elloque formule la correspondiente solicitud ante elÓrgano competente en los términos que se fijan. Elprocedimiento establecido permite garantizar almismo tiempo la correcta conjugación del interés par-ticular y el interés general.

Por último, la aplicación de estos mecanismos condu-cirá también, necesariamente, a una notable mejora dela relación existente entre el gasto en infraestructurashidráulicas y su contribución al producto nacional.

El compromiso histórico de los presupuestos estatalesen la creación de infraestructuras para regadíos ya notiene razón de ser, al menos con carácter general, en elcontexto de una agricultura abierta progresivamente ala competencia de otros mercados transnacionales ycuando las competencias en materia de regadíoscorresponden a las Comunidades Autónomas con elcarácter de exclusivas. Al igual que se ha dicho másarriba respecto a los abastecimientos, será necesariopromover, con carácter general, la iniciativa y partici-pación de los propios regantes en la financiación delas infraestructuras hidráulicas que necesiten o recla-men, sin perjuicio de que el Estado pueda prestar suapoyo cuando concurran, aunque sea parcialmente,razones de interés general.

De la misma forma que sucedía, según se indicó másarriba, en determinadas infraestructuras de abasteci-mientos, el Estado mantiene y explota infraestructurasde regadío que debieran estar transferidas a las corres-pondientes Comunidades de Regantes y que están enmanos del Estado sólo por razones históricas, hoycarentes de toda vigencia. Procede, en consecuencia,poner en marcha el proceso administrativo de transfe-rencia de estas infraestructuras a los propios regantes,librando así a los Presupuestos del Estado de unacarga económica que no existe razón para mantener.

5.7.4. Una reforma de la AdministraciónHidráulicaNi una atinada legislación de aguas, ni una perfectaplanificación hidrológica, ni una abundancia de recur-sos presupuestarios, ni ningún otro instrumento regu-lador o normativo puede desplegar plenamente su efi-cacia sin unas capacidades reales y suficientes de laAdministración hidráulica. La reforma de la Adminis-

tración pasa así a ocupar un lugar central en cualquierreflexión de calado sobre las políticas del agua delpróximo futuro.

La Administración hidráulica necesita adaptarse a losnuevos planteamientos y ello, no cabe duda, implicaráintroducir ciertas modificaciones, tanto en los Órga-nos de la Administración Central (Ministerio deMedio Ambiente) como en los OrganismosAutónomos que de ella dependen (fundamentalmentelas Confederaciones Hidrográficas).

En el primer caso, es preciso redefinir la estructuraorgánica de la Administración, conforme a la necesi-dad de dar respuestas adecuadas a los nuevos retoscompetenciales a los que se enfrenta el recientementecreado Ministerio de Medio Ambiente, en el que elagua no es más que uno de sus elementos, si bien deimportancia muy singular por el papel vertebrador quela red hidrográfica juega dentro del patrimonio natu-ral. La estructura actual de las Unidades administrati-vas que gestionan el agua no contempla esta dimen-sión medioambiental del agua en la medida que seríadeseable; ni por otro lado cuenta con suficientes efec-tivos humanos especializados en la áreas adecuadaspara poder materializar los objetivos señalados dentrode esta nueva orientación.

En el segundo caso, la conveniencia de reformar losOrganismos de cuenca arranca de las graves dificul-tades administrativas de éstos para cumplir sus actua-les funciones - cualitativamente distintas y cuantitati-vamente ampliadas tras la Ley de Aguas de 1985 - sinque se haya producido cambio significativo algunoen sus estructuras organizativas y en sus efectivoshumanos.

Vale la pena asimismo recordar que el fin primordial,consistente en efectuar una gestión del agua desde elpunto de vista de la tutela del dominio público hidráu-lico, ha podido quedar ensombrecido por la decisiónde reunir bajo una sola autoridad las competencias delas antiguas Comisarías de Aguas y las de lasConfederaciones Hidrográficas, y que frente a opinio-nes claramente favorables a esta unificación, se hanalzado otras contrarias, que advierten de los riesgosdel nuevo modelo organizativo. El asunto es comple-jo, ha sido muy debatido doctrinalmente, y mereceaquí alguna breve consideración.

Las Confederaciones Hidrográficas, dicho de formasimplificada, tenían por misión fundamental darapoyo técnico en la redacción de proyectos y en laejecución y explotación de las obras pagadas total oparcialmente por el Estado, que casi con exclusivi-dad tenían por finalidad el desarrollo del regadío, alamparo de la Ley de 7 julio de 1911. Esta actividad,llevada a cabo por las antiguas Confederaciones con

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acierto y diligencia, no es en definitiva sino un casoparticular de titular que adquiere el derecho al usoprivativo del agua, igual que el concesionario de unsistema de abastecimiento de agua o un aprovecha-miento hidroeléctrico. Por contra, las Comisarías deAguas no eran sino órganos periféricos de laAdministración Central del Estado, y, como tales,depositarias de la autoridad hidráulica, la tutela deldominio público, y el control técnico y administrati-vo de los aprovechamientos (v., p.e., Fanlo Loras[1996]).

La oposición existente entre la finalidad de ambosórganos administrativos (el fomento de las obras y suexplotación, frente al control del uso del agua), y la nointegración sino mera yuxtaposición en que consistiósu unificación, ha podido tener en ocasiones un desen-lace no siempre positivo para la adecuada gestión yconservación del dominio público hidráulico y losvalores ambientales por él soportados. Siguiendo lafomentista tradición histórica, la función promotora deobras acabó dificultando e imponiéndose en elMinisterio de Obras Públicas (y en consecuencia, enlas nuevas Confederaciones Hidrográficas), a la fun-ción administrativa de vigilancia y control del domi-nio público, siempre históricamente relegada a unsegundo plano.

Como anécdotas ilustrativas de este sesgo históricocabe mostrar la consideración de puestos de segundaque, ya en el pasado siglo, tenían los destinos en lasDivisiones Hidrológicas (responsables de los aforos,itinerarios, cartografía de aprovechamientos, etc.),frente a la mayor valoración de los puestos dedicadosa construir infraestructuras, con mayor prestigio cor-porativo y social (Mateu Bellés [1995] p.92); o laescasísima dotación de medios de las antiguasComisarías de Aguas frente a las ConfederacionesHidrográficas; o las diferencias de remuneración defuncionarios de Obras Hidráulicas según se ocupasende proyectos, obras y presupuestos, con mayores com-plementos que los dedicados al estudio, vigilancia yprotección del dominio público. La expresividad delos tres ejemplos elude la necesidad de cualquiercomentario.

Por otra parte, y sobre todo, debe considerarse que lasfunciones públicas de policía de aguas atribuídas a lasComisarías tienen un carácter indeclinable, que nopuede ser objeto de discusión o transacciones en nin-gún Órgano colegiado, Junta de Gobierno, Asamblea,o Consejo del Agua de la Confederación Hidrográfica.La solución de una dualidad o diferenciación intraor-gánica es de dudosa eficacia práctica al haber unifica-do en su Presidente todas las funciones ejecutivas delOrganismo.

Además de estas cuestiones organizativas, resultaimprescindible, a cortísimo plazo, realizar un análisisde los procedimientos internos de la Administraciónhidráulica, para acotar aquellos trámites en los queresulta óptimo otorgar la más plena autonomía a losOrganismos de cuenca, y aquellos otros en que estájustificada la intervención de los Órganos centralesdel Ministerio de Medio Ambiente, por aportar algúnvalor añadido a la resolución definitiva. No es difícilsuponer que una parte de los mecanismos de supervi-sión y control respecto a los Organismos de cuencaque hoy día conserva en su manos la DirecciónGeneral de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas,son reminiscencias históricas sin justificación objetivaactual, que pueden perfectamente desaparecer enbeneficio de la necesaria autonomía de las Confede-raciones, de la simplificación de los procedimientosadministrativos, y de la eficacia global de laAdministración del agua. Volveremos sobre esta cru-cial cuestión de la eficacia al referirnos a los proble-mas de la contratación pública.

La reforma de la Administración hidráulica debehacerse también desde la óptica de interiorizar elhecho, reiteradamente explicado en este Libro, de queésta ya no va a ser en el futuro ni prioritaria, ni esen-cialmente, una Administración promotora de obras. Laépoca histórica en la cual se concentraban en las plan-tillas de la Administración hidráulica los mejoresexpertos en la obra hidráulica del país ha pasado, yprobablemente ha llegado el momento de que laAdministración renuncie a la pretensión de ser la auto-ra y directora de los proyectos, para pasar a convertir-se en un cliente que define sus necesidades y contratalo necesario para la satisfacción de las mismas, a otrasempresas, sin necesidad de contar ella misma con unagrande y numerosa estructura técnica, lógica y nece-saria cuando era realmente la autora y promotora desus propios proyectos. Ello implicará la necesidad deque estas empresas asuman plenamente la responsabi-lidad derivada de sus trabajos, y los particulares la dela calidad de sus proyectos y la veracidad de sus datos.La Administración deberá, por el contrario, incremen-tar su preocupación por el control del recurso, las con-diciones ambientales, el mantenimiento del patrimo-nio hidráulico existente, la calidad técnica y el análisiseconómico de sus actuaciones.

Como se explicó al hablar de los fundamentos econó-micos y la crisis del modelo tradicional, hoy no seconcibe invertir dinero público en obras hidráulicassin analizar previa y adecuadamente los costes y bene-ficios de todo tipo que ello conlleva. Será necesarioelaborar una normativa dotada de carácter administra-tivo que deberá aplicarse a los proyectos de inversiónpública. A inspirar esta reforma debe contribuir, tam-

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bién, el surgimiento de los nuevos mecanismos finan-cieros de colaboración entre la Administración hidráu-lica y los usuarios, para la financiación de la obrapública, a que nos hemos referido en otras partes deeste Libro.

5.7.5. Una reforma de los procedimientos de control y registro de derechosMención singular merece la situación actual del regis-tro de derechos al uso privativo de las aguas, cuyodesarrollo histórico, logros, deficiencias y fallos sehan comentado con detalle en anteriores capítulos deeste Libro, y cuyas manifestaciones más significativasson:

• La ausencia de un Registro unificado de derechos,pues el histórico existente en la Dirección Generalde Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, sesustituye, a partir de 1985, por los Registros pro-pios de cada Confederación, sin que se haya hechoefectivo el procedimiento de duplicación previstoreglamentariamente.

• La incapacidad demostrada para dar cumplimientoefectivo a las Disposiciones Transitorias de lavigente Ley de Aguas en materia de aguas subte-rráneas.

• La no inscripción de los derechos adquiridos porprescripción.

• La ausencia de inscripción de concesiones paragran parte del abastecimiento y del regadío delEstado.

• La indefinición real de situaciones inscritas, porinsuficiencia de especificaciones en la inscripción.

Como ya se ha reiterado, una correcta gestión delrecurso hídrico es incompatible con esta situación deindefinición de derechos e imperfección en los regis-tros de los derechos existentes. La aprobación de losPlanes Hidrológicos de cuenca es una ocasión históri-ca para intentar avanzar en esta materia, a cuyo efectoparece imprescindible replantearse el sistema adminis-trativo de Registro vinculado a las Comisarías deAguas hoy existentes.

Quizá, atribuir la llevanza del registro de derechos aluso del agua a los Cuerpos especializados en los regis-tros de derechos, de probada y aquilatada eficacia enotros ámbitos del ordenamiento jurídico (Registros dela Propiedad o Mercantiles, por ejemplo), podría seruna opción para superar una situación histórica, acre-ditadamente ineficiente, si bien se plantearían com-plejos problemas de coordinación que resulta impres-cindible resolver. Otro posible enfoque del problema,que también debe estudiarse, es el que, considerandoel carácter complementario de ambos registros, se

centraría en analizar las posibilidades de su interrela-ción, y emprender, en el seno de la Administraciónhidráulica, las actuaciones y reformas jurídico-admi-nistrativas necesarias para hacerla efectiva.

5.7.6. Una reforma de los procedimientos de tramitación contractualUna circunstancia que contribuye significativamente ala ineficiencia del sistema de gestión de laAdministración pública del agua es la relativa a losprocedimientos administrativos de la contratación deobras y estudios técnicos. Es obvio que toda actuaciónde la Administración ha de someterse a los irrenuncia-bles principios generales de transparencia, publicidad,igualdad de oportunidades y control público, pero losprocedimientos reglados mediante los que se materia-lizan estos principios generales pueden dar lugar a unadistorsión tal que, confundiendo los instrumentos conlos fines, se pervierta el sistema y no se alcance el ver-dadero objetivo perseguido, que no es otro sino el delmejor servicio a los intereses generales.

La ineficiencia del sistema administrativo español, yel proceso de huida del derecho administrativo a queha dado lugar, han sido reconocidos y estudiadosdesde antiguo, llegando a merecer una valoración doc-trinal muy negativa (v., p.e., Nieto [1996]; Martín-Retortillo [1996]; García de Enterría [1997]; Ariño etal. [1997]).

Para comprender las razones de esta ineficiencia, en elaspecto concreto de la contratación administrativa, esilustrativo pasar revista a la serie de actuacionesrequeridas para la formalización ordinaria de los con-tratos de consultoría y asistencia técnica, y los contra-tos de obras (ambos comprendidos en la Ley 13/1995,de 18 de Mayo, de Contratos de las AdministracionesPúblicas). Difícilmente puede imaginarse unaAdministración Hidráulica ágil y efectiva si estoshabituales, simples y rutinarios procedimientos degasto público no son, igualmente, ágiles y efectivos.

Para las consultorías y asistencias técnicas, desde elmomento en que se detecta una carencia o necesidadde estudio de alguna cuestión específica es necesario,en primer lugar, la solicitud de autorización para laredacción del correspondiente Pliego de Bases, lo queconlleva la apertura del expediente y la asignación desu identificación; tras ello se requiere el otorgamientode la autorización para la redacción del Pliego deBases; una vez recibida, se procede a la redacción delPliego de Bases y a la remisión del mismo para suaprobación y posterior tramitación; una vez recibidose procede a la aprobación técnica del Pliego de Bases,a lo que seguirá la tramitación económica del expe-

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diente, con la aprobación del gasto correspondiente ydel pliego de cláusulas administrativas particularesque haya de regir para el contrato; tras ello, se proce-derá a la licitación del contrato, normalmente median-te la modalidad de concurso y por los procedimientosabierto o restringido; en el caso de concurso, informey selección de las ofertas, aplicando unos criteriosque, al tratar de objetivar lo que es necesariamentesubjetivo, introducen artificiales rigideces que distor-sionan el resultado de la selección; una vez licitado sellevará a cabo la adjudicación del contrato, a lo queseguirá la formalización del mismo, tras lo quecomienza la ejecución del estudio previsto.

Los plazos requeridos por cada una de estas fases, y laexperiencia de funcionamiento de los mecanismos queintervienen en el proceso, hacen que toda esta tramita-ción, en el supuesto de evolucionar satisfactoriamentey no existir ninguna incidencia intermedia que la retra-se, viene a tener una duración media de entre uno y

dos años. Ello significa, sencillamente, que desde quese detecta una necesidad de estudio de algún proble-ma, hasta que puede comenzarse a estudiarlo, pasa deuno a dos años, y ello suponiendo que todo evolucio-na sin incidencias singulares ni retrasos.

Aunque estos plazos no sean críticos para determina-das actuaciones, en otros casos implicarán que el pro-blema que se pretende estudiar será otro cuandocomience su estudio, las condiciones serán diferentes,las prioridades habrán cambiado y, en definitiva, sehabrá dificultado -cuando no imposibilitado- una efi-caz y rápida respuesta administrativa ante las muda-bles circunstancias y problemas del mundo del agua,sometido a cada vez más urgencias y veloces muta-ciones.

En cuanto a los contratos de obras, comprenden asi-mismo las siguientes actuaciones: solicitud de autori-zación para la redacción del correspondiente Proyecto,lo que conlleva la apertura del expediente y la asigna-ción de su identificación; otorgamiento de la autoriza-ción para la redacción del Proyecto; redacción delProyecto (bien directamente por los propios serviciosde la Administración o bien, más frecuentemente,mediante la formalización del correspondiente contra-to de consultoría y asistencia) y remisión del mismopara su aprobación y posterior tramitación; aproba-ción técnica del Proyecto y autorización para someter-le al trámite de información pública, así como la remi-sión del mismo para la declaración de impactoambiental (en el caso de que por la naturaleza de lasobras ello sea legalmente exigible); aprobación delexpediente de información pública practicado sobre elProyecto y aprobación definitiva de éste (habiendotenido en cuenta, en su caso, las prescripciones seña-

ladas en la declaración de impacto ambiental); trami-tación económica del expediente, con la aprobacióndel gasto correspondiente y del pliego de cláusulasadministrativas particulares que haya de regir para elcontrato; licitación del contrato, normalmentemediante las modalidades de subasta o concurso, y enambos casos por los procedimientos abierto o restrin-gido; adjudicación del contrato y formalización delmismo, proceso tras el que puede comenzarse a ejecu-tar la obra.

Toda esta tramitación, en el supuesto de no existirincidencias intermedias que la retrasen (como puedeser la muy frecuente necesidad de expropiación deterrenos, con sus procesos paralelos), viene a teneruna duración media de entre tres y cinco años, segúnla menor o mayor importancia de la propia obra y lacomplejidad de la tramitación que se precise desarro-llar según su naturaleza.

En definitiva, y como ya se ha apuntado, las indica-das tramitaciones y procesos burocrático-administra-tivos hacen que el largo período de tiempo que trans-curre desde que se plantea la necesidad de la realiza-ción de un estudio o de la ejecución de unas obras,hasta que se formaliza el contrato que permite llevar-las a efecto, da lugar con frecuencia a que hayanvariado, por el propio transcurso del tiempo, algunosde los supuestos o circunstancias contemplados oexistentes inicialmente, lo que obliga a introducirmodificaciones, a veces substanciales, durante eldesarrollo del contrato, con la consiguiente demorapara su terminación e incremento de coste en lamayoría de los casos. Otras veces, los resultados quese obtienen del estudio contratado, aunque tenganvalidez en sí mismos, no resultan ya de aplicacióntotal y plena eficacia para la finalidad con la que seconcibió su necesidad. Aunque menos acusado queen el caso de los estudios, la tardanza en la contrata-ción de cierto tipo de obras también da lugar a queéstas no hayan podido cumplir en su momento elcometido para el que fueron previstas, aunque sí lopuedan cumplir de cara al futuro.

Como consecuencia de lo expuesto, y en aras de unamás eficaz gestión pública en materia de aguas, sedesprende la necesidad de adoptar medidas que, sinperjuicio de las necesarias garantías públicas, permi-tan simplificar drásticamente el procedimiento y redu-cir el tiempo de duración de la actual tramitaciónadministrativa. Además de la realización de una ade-cuada, flexible y rigurosa programación que prioricelas actuaciones a contratar, en concordancia con sutipología y características, y la cuantía de los créditosanuales disponibles, se requiere que las distintas ins-tancias que ineludiblemente comprende la tramitación

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administrativa se desarrollen sin demoras injustifica-das, y que los diferentes documentos y fases que laintegran se elaboren con la adecuada calidad al fin quese pretende.

Los procedimientos de control e intervención debenasimismo orientarse a la mejor consecución de losmismos fines de servicio público, en el entendimientode que estos fines deben ser sustancialmente coinci-dentes con los de los órganos controlados. Así, unmejor y más eficaz mecanismo de control es aquel queconsigue que los objetivos del órgano controlado (queson en definitiva los del Gobierno) se cumplan con lamayor eficiencia y sujeción a las normas, y no el que,con una equivocada concepción de su función, nocoadyuva al mejor y más riguroso cumplimiento detales objetivos.

5.7.7. Una reforma de la Ley de AguasA tenor de todo lo expuesto, no puede caber duda dela necesidad de una reforma de la legislación de aguas.De una parte, las nuevas exigencias que se derivan dela apuesta que la sociedad ha hecho por el desarrollosostenible en relación con las actividades vinculadas aeste recurso natural básico que es el agua, exige deter-minadas adaptaciones de la norma legal vigente. Deotra, algunos de los defectos puestos de manifiesto eneste Libro aconsejan, para ser superados, determina-das modificaciones de la Ley de 1985, que resulta par-cialmente obsoleta o insuficiente.

Los aspectos que básicamente podrían ser objeto dereforma son, al menos, los siguientes:

- Contemplar nuevas realidades como la desalacióno la reutilización.

- Regular las obras hidráulicas como clase especí-fica de las obras públicas, llenando así una lagunalegal hoy existente que genera inseguridad jurídica.

- Corregir las principales deficiencias de gestión yutilización de los recursos hídricos, resaltando ladimensión medioambiental de éstos, e introducien-do nuevos conceptos, como el de buen estado eco-lógico, o el de la preservación ambiental como res-tricción de los sistemas de explotación.

- Facilitar la aplicación real del régimen económi-co-financiero de la vigente Ley asegurando que nose producen situaciones generalizadas de incumpli-

miento, y mejorando la regulación en aquellosaspectos puntuales que se estime procedente.

- Introducir transparencia en el sistema a través demediciones de consumos y regulación de los dere-chos de información a fin de promover una políti-ca de ahorro que resulta inexcusable hoy día.

- Instaurar mecanismos efectivos para evitar losvertidos contaminantes a las aguas continentales, afin de lograr instrumentos operativos para lograruna regularización de los vertidos existentes, supe-rando una situación en que es más rentable conta-minar que legalizar el vertido.

- La promoción de las funciones y competencias delas Comunidades de usuarios de aguas subterráne-as y a la flexibilización de las rigideces del régimenconcesional actual, para permitir acomodarlo asituaciones cambiantes a un ritmo al que no se aco-moda el del procedimiento de revisión concesional.

- Dar entrada a una colaboración efectiva entre laAdministración Estatal del Agua y las Comuni-dades Autónomas, en un contexto constitucional yestatutario en que la actuación en paralelo deambas instancias no responde a la lógica del servi-cio a los intereses generales.

- Reforzar las competencias de los órganos parti-cipativos de las Confederaciones Hidrográficas.

- Adecuar los sistemas de adquisición de derechosprivativos al uso del agua a la situación actual de unrecurso escaso cuyas nuevas demandas no puedenser atendidas ilimitadamente como presuponía elsistema concesional, siendo necesario arbitrarmecanismos de transferencia entre usuarios, paraoptimizar socialmente los usos existentes.

Atendiendo a estos aspectos, con la reciente aproba-ción de la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, por la quese modifica la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas,se ha dado un paso adelante en el perfeccionamientode nuestro ordenamiento sobre la materia, de formaque, sin alterar sustantivamente la legislación pree-xistente, se procura dar una mejor respuesta a susinsuficiencias, a las complejas y mudables circunstan-cias del momento presente, y a la necesidad de otorgarla máxima protección a dicho recurso natural, comobien ambiental de primer orden.

5. LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA - cedex.es · 5.1. ANTECEDENTES HISTîRICOS DEL PROCESO...

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