34-Cuadernos de Administracion (Diciembre-2005)

PUBLlCACION SEMESTRAL DE LA FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACiN AGOSTO - DICIEMBRE 2005

Globalizacin y Reforma del Estado: Un ensayo de interpretacin. 9 Andr-Noel Roth Deubel

31 Fundamentos Econmicos y Claves de Aplicacin de la Poltica de Defensa de la Competencia. Lus Antonio Palma Martos

61 La Gobernabilidad Local en la Democracia Contempornea. Rubn Daro Figueroa Ortiz

97 Las Organizaciones de Economa Solidaria: Un Modelo de Gestin Innovador. Clara Ins O"ego Correa y Oiga Luca Arboleda Alvarez

111 Gobernanza y Asimetras de Poder. Una Mirada desde la Teora Institucionalista al Estado de los Derechos de Primera Generacin en el Valle del Cauca 1997 - 2004. Wilson Delgado Moreno y Carlos Federico Vallejo Mondragn

151 Implicaciones del Comercio Internacional en el Contexto Social y Macroeconmico de Amrica Latina. Fernando Salazar Silva

177 Estudio Emprico para Medir aspectos de Armonizacin entre las Prcticas ~ Normas Contables Utilizadas por las Empresas Argentinas, Brasileas y Colombianas. Patricia Gonzlez Gonzlez

197 La Educacin Tecnolgica en Cali: Retos de la Concrecin de una Poltica de Formacin para el trabajo 1995-2000. Florencio Candelo Estacio

221 RESEAS DE LIBROS

229 Resmenes y Abstracts

Universidad del Valle

Cali - Colombia

~


lvn Enrique Ramos Caldern Rector

Leonel Leal Cardozo Decano de la Facultad de Ciencias de la Administracin

Edinson Caicedo C. Jefe del Departamento de Procesos de Informacin y Finanzas

Diego Escobar lvarez Jefe del Departamento de Administracin y Organizaciones

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Los conceptos exp,.,.........",' ....

LA REVISTA CU UNA PUBLICACIO LA ADMINISTRAC O

Director-

de sus autores: stos - _ ni a la F _

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LA REVISTA CUADERNOS DE ADMINISTRACiN ES

UNA PUBLICACiN DE LA FACULTAD DE CIENCIAS DE

LA ADMINISTRACiN DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE

Comit de publicaciones: Leonel Leal Cardozo (Coordinador)

Rafael Carvajal

Fernando Cruz Kronfly

Belisario Moreno

Edgar Vare la Barrios

Asistente del Comit: Ana Prez Hurtado

Director-Editor de Cuadernos de Administracin: dgar Varela Barrios

Editada por

~

UrWel'$idad

delVaJle

Facultad de Ciencias de la Administracin

CaH, Colombia

Composicin e Impresin Artes Grficas del Valle Ltda. - PBX: 333 29 76

Fecha de publicacin: Diciembre 2005

Pedidos: Oficina de Relaciones y Enlace con la Comunidad

Facultad de Ciencias de la Administracin


Apartado Areo: 25360

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N 373 de Adpostal - Vence 31 de diciembre de 2006

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Sur - Amrica

Los conceptos expresados en esta revista son responsabilidad exclusiva

de sus autores; stos no comprometen ni al Comit de Publicaciones,

ni a la Facultad de Ciencias de la Administracin.

REVISTA CUADERNOS DE ADMINISTRACiN

ISSN 0120-4645

CUADERNOS

Implicaciones del COIr.

CUADERNOS DE ADMINISTRACiN FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACiN

DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE Cali, Colombia

No. 34 AGOSTO DICIEMBRE DE 2005

ISSN No. 0120-4645

7 Presentacin

9

Globalizacin y reforma del Estado: Un ensayo de interpretacin

Andr-Noel Roth Deubel

31

Fundamentos Econmicos y Claves de Aplicacin de la

Poltica de Defensa de la Competencia

Lus Antonio Palma Martos

61

La Gobernabilidad local en la Democracia Contempornea

Rubn Daro Figueroa Ortiz

97

Las organizaciones de economa solidaria:

Un modelo de gestin innovador

Clara Ins Orrego Correa y OIga Luca Arboleda lvarez

111

Gobernanza y asimetras de poder.

Una mirada desde la Teora Institucionalista al Estado de los

Derechos de Primera Generacin en el Valle del Cauca 1997 - 2004

Wilson Delgado Moreno y Carlos Federico Vallejo Mondragn

151

Implicaciones del comercio internacional en el contexto social y

macroeconmico de Amrica Latina

Fernando Salazar Silva

177

Estudio emprico para medir aspectos

de armonizacin entre las prcticas y normas

contables utilizadas por las empresas argentinas,

brasileas y colombianas

Patricia Gonzlez Gonzlez

197

La educacin tecnolgica en Cali: retos de la concrecin

de una poltica de formacin para el trabajo (1995-2000)

Florencio Candelo Estacio

221

RESEAS (

G:: aspectos 7~=~cas"norrnas

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PRESENTACiN

En el presente nmero de la Revista CUADERNOS DE ADMINISTRACIN ofrecemos un conjunto de artculos de investigacin y de textos tericos que reflejan buena parte de las preocupaciones actuales, en relacin con los impactos de la globalizacin de polticas y la liberalizacin econmica sobre la economa y la gestin de las empresas y organizaciones pblicas y privadas en nuestro pas, A la fecha en que se redactan estas lneas se ha entrado, efectivamente, en la fase final de negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Colombia y los Estados Unidos, Igualmente, en nuestro pas el tema de la revisin de la poltica comercial y arancelaria se ha colocado, no solo por este importante escenario, en primer lugar de la discusin,

Por lo tanto, desde la academia, es importante construir reflexiones que nos acerquen a la comprensin de la relacin entre el Estado, el mercado, las organizaciones empresariales y de servicios, y la propia sociedad civiL Aunque el conjunto de los textos y artculos aqu incluidos, en funcin de la nueva poltica que hemos asumido, es bastante abigarrado y dismil, podramos sealar que, por regla general, los atraviesa un hilo

conductor: precisar las sealadas relaciones entre lo poltico y lo econmico. El Management Cientfico pretendi construir una reflexin sobre la naturaleza de la Gestin, desligndose del campo de la poltica; o al menos, considerndola como un factor externo (un "entorno poltico") con el cual habra que lidiar y que implicara factores negativos o eventualmente perjudiciales sobre la marcha de las empresas.

Hoy en da, esta visin simplista se ha corregido y cada vez ms se comprende la importancia de una adecuada relacin entre la Poltica, particularmente la poltica empresarial y econmica; y el propio desempeo managerial de las organizaciones. Esperamos que los lectores capten con la lectura de los artculos incluidos en este nmero, de mejor manera algunos de los problemas relevantes de los retos de la apertura econmica y la mundializacin de los mercados.

Edgar Varela Barrios Profesor titular, Facultad de

Ciencias de la Administracin Editor de la Revista CUADERNOS DE

ADMINISTRACIN Diciembre del 2005.

Reform

Glob ]

nte

Recibido: Abril 2005

Aceptado: Mayo 2005

Globalizacin y

Reforma del Estado:

Un ensayo de

interpretacin

Andr-Noel Roth Deubel1

Ph.D. en Ciencias Econmicas y Sociales, mencin Ciencias Polticas, U. de Geneve, Suiza. Profesor investigador de la Universidad del Cauca, E-mail: [email protected]. Miembro del grupo de investigacin "Gestin y Polticas Pblicas".

Recibido: Abril 2005 Aceptado: Mayo 2005

1. Introducci

La intensificacin ' nes de intercambios .--~~~"-......,..1 entre individuos, emp~ e instituciones de todo fenmeno llamado glo,b':ili~~ tiende, en la situacin ~ tender el principio liber'3 ma de mercado a la tu-..;:,,,-=~ aspectos de la vida soc'de "globalizacin" prec regulacin del conjun o ciones, de las culturas , dades humanas, consi,der3l!3 mercancas, bajo el p. "... -mico liberal del juego de la demanda y del cia!' Este movimiento ge:;,e:a1lz::-'A intercambios y de compenacionales ha conlle\"ad _ te perdida de capacida ~ _ las instituciones politi _, _ cular de las institucion : _ por lo tanto, a una reducpacidad del Estado en r ;: ciones econmicas y ,-,."'-.'-""~ de su espacio territoria ~_ instrumentos polticos, J~_:';::'~ dicionales desarro llad . :'"

Ver North (1990). Buc -Kalamanovitz (2001 l.

1. Introduccin mente, a partir de la segunda guerra mundial por el Estado de Bienestar. De

La intensificacin de las relacio cierta manera, el poder econmico, nes de intercambios transnacionales gracias a su transnacionalizacin, se entre individuos, empresas, mercados liber de la tutela y del control que e instituciones de todo tipo genera un podan ejercer sobre l, va el poder fenmeno llamado globalizacin que poltico, las fuerzas sociales en cada tiende, en la situacin presente, a ex Estado (ver Faria, 2001). tender el principio liberal de la econo Esta evolucin histrica coincide ma de mercado a la totalidad de los con una renovacin y extensin de los aspectos de la vida social. La poltica postulados tericos de la ciencia ecode "globalizacin" pretende llevar a la nmica clsica a las otras disciplinas regulacin del conjunto de las institu de las ciencias sociales. En particular, ciones, de las culturas y de las socie los postulados del horno economicus dades humanas, consideradas como que consideran que el ser humano tiemercancas, bajo el principio econ ne un comportamiento bsicamente mico liberal del juego de la oferta y egosta, racional y maximizador de sus de la demanda y del darwinismo so intereses, se incorporaron a las teoras cial. Este movimiento generalizado de polticas (como por ejemplo las escueintercambios y de competencias trans las neoinstitucionalistas2 y del Public nacionales ha conllevado a una eviden Choic) y en los nuevos modelos de te perdida de capacidad coercitiva de gestin pblica (New Public Managelas instituciones polticas y en parti ment'). cular de las instituciones estatales y, De su lado, la teora jurdica conpor lo tanto, a una reduccin de la ca tempornea y la filosofia poltica, en pacidad del Estado en regular las rela particular con Rawls (1985), han asuciones econmicas y sociales dentro mido posturas privilegiando una teode su espacio territorial mediante los ra de la justicia basada ms en el forinstrumentos polticos y jurdicos tra malismo y el procedimiento que en el dicionales desarrollados, principal- materialismo, la sustancia y la finali-

Ver North (1990), Buchanan (1990) Y para una sntesis en espaol Wiesner (1997) y Kalamanovitz (2001). Una definicin clsica de la Escuela del Public Choice advierte que : "Public Choice can be defined as the economics of non market decision making, or simply the application of economics to political science" (Mueller en Lane, 1995:205). Ver Osborne y Gaebler (1993), Barzelay (2000), Lane (2000), Hufty (1998). Para una presentacin muy sinttica en espaol de la NGP, vase Rami (2001). Para Amrica latina ver los trabajos realizados por el CLAD ( www.clad.org.ve ). Se puede consultar en particular Bresser y otros (2004).

CUADERNOS DE ADMINISTRAClN/ UNIVERSIDAD DEL VALLE/ N 34/ ENERO DE 2006 11

dad. Estas nuevas orientaciones tericas son a la base de la refonna actual del Estado y constituyen un cambio de paradigmaS en la concepcin de la accin pblica Un fenmeno similar fue a la base de la transfonnacin del Estado liberal de derecho en Estado social de derecho o Estado de Bienestar en las primeras dcadas del siglo XX.

2. Del Estado liberal al Estado de bienestar: de la forma a la sustancia

A principios del siglo XX, los fuertes conflictos sociales provocados por las transfonnaciones econmicas (internacionalizacin), tecnolgicas y culturales hicieron entrar en crisis el Estado liberal clsico o Estado liberal de derecho (Atienza, 2001 :279; Polanyi, 1983). Despus de dos sangrientos conflictos mundiales, la revolucin rusa y la expansin de un socialismo de Estado, las fuerzas sociales enfrentadas en el mundo capitalista liberal lograron construir un compromiso nacional entre capital y trabajo que caracteriz los regmenes polticos liberales democrticos de la segunda mitad del siglo XX y que tom el nombre de Estado social de derecho, Esta

do de Bienestar o Estado Providencia. Este arreglo se llam keynesianismo en la teora econmica, socialdemocracia en la teora poltica, y sustancialismo o realismo en la teora jurdica. En materia de gestin pblica, correspondi a la implementacin y extensin del modelo weberiano de una administracin pblica racional, impersonal y finalista7 La consecuencia prctica de este arreglo fue el incremento de las intervenciones pblicas en la regulacin de las relaciones entre actores sociales, mediante la elaboracin e implementacin de polticas pblicas basadas en un derecho pblico y administrativo sustancial. Los efectos de esa mayor actividad estatal significaron un aumento importante, en todas las naciones, del nmero de funcionarios pblicos, de una inflacin de nonnas y de cdigos y el desarrollo de polticas pblicas finalistas, tendiente a realizar mediante la intervencin del Estado de una mayor igualdad social y econmica en el marco del sistema capitalista. Se puede medir la importancia de esta tendencia observando la parte que representa la actividad pblica en la fonnacin de Producto Interior Bruto (PIB) de las naciones, creando lo que algunos llamaron el gran gobierno (Rose, 1998).

En el sentido dado por Kuhn (1970), un paradigma est confonnado por los enfoques, mtodos, axiomas, hiptesis, principios, categoras y conceptos bsicos de una ciencia. Fleury (2003) distingue dos paradigmas en el proceso de refonna en curso, un paradigma neoliberal y un paradigma social-liberal. Finalista en el sentido de que la actividad administrativa y el derecho pblico tenan como fin la realizacin de unos objetivos sustanciales de bienestar social y econmico.

12 GLOBALlZACIN y REFORMA DEL ESTADO: UN ENSAYO DE INTERPRETACIN

La implementacin de ~~- ~~...1 de Estado ha conlleva plo, a que el gasto pbli Unido pasara de 3% a ms d~-PIB entre 1876 y 1976 en Unidos aument durante e =:S:::a:l.~ riodo de 13% a ms de 3 cia de 6% a ms de ~ _ 1998:108-109). En Amri _ desarroll un proceso simi.= mucho ms limitado en cobertura, - con la excepci a travs de la idea del es Ilista y la poltica de sustO ....

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CUADERNOS DE ADMINISTRACI. r

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La implementacin de esta concepcin de Estado ha conllevado, por ejemplo, a que el gasto pblico del Reino Unido pasara de 3% a ms de 40% del PIB entre 1876 y 1976, en los Estados Unidos aument durante el mismo periodo de 13% a ms de 30% y en Suecia de 6% a ms de 50%. (Rose, 1998: 1 08-1 09). En Amrica latina, se desarroll un proceso similar, aunque mucho ms limitado en sus efectos y cobertura, - con la excepcin de Cuba, a travs de la idea del estado desarrolIista y la poltica de sustitucin de las importaciones.

En funcin de las diversas circunstancias histrico - culturales de las naciones, ese gran gobierno tom formas variadas de constitucin de Estado de bienestar. Gasta Esping-Andersen (en Rami, 2001) considera as tres modelos ideales tpicos:

Un modelo " institucional", dominante en los pases escandinavos, en el cual la provisin del bienestar depende fundamentalmente de las instituciones pblicas, un modelo "continental europeo" en el cual la provisin de bienestar radica tanto en el Estado (seguros sociales) como en organizaciones privadas fuertes (gremios, sindicatos) con distintos grado de corporativismo (arreglos entre gobierno, gremios y sindicatos). Europa latina y Amrica latina tienden a aproximarse tambin a este modelo, un modelo "residual", dominante en el mundo anglosajn, en el cual

la provisin del bienestar est a cargo del mercado y el Estado tiene un papel asistencial. El capitalismo se acomod en to

dos estos espacios geogrficos y culturales. Sin embargo, la constitucin de estos modelos de regmenes polticos se asent en tradiciones culturales y jurdicas diferentes. En relacin a las otras ciencias sociales, el derecho ocupa una posicin privilegiada, ya que tiene una funcin legitimadora de los medios y de los fines de la accin pblica. Mientras el continente europeo desarroll una cultura legal construida sobre la herencia jurdica romanogermnica, el mundo anglosajn escap en gran parte a esta influencia y consolid el Common Law como una tradicin jurdica propia (Atienza, 2001 :273ss). De acuerdo con el anlisis de Max Weber (l987:648ss), se puede apreciar que, debido a situaciones condicionadas tanto por factores polticos como econmicos, las dos concepciones jurdicas dominantes (romano-germnica o Civil Law en el continente europeo y Common Law en el mundo anglosajn y escandinavo) desarrollaron estrategias diferentes para responder a los nuevos valores relativos al papel del Estado en la sociedad. Es as como el derecho europeo continental toma el camino de la racionalizacin (lgica, abstraccin, "ciencia" jurdica) bajo el liderazgo de profesores y tericos (Professorenreehl). En esta parte del mundo, incluida Amrica latina, el derecho es ante todo un derecho positivo creado y do

iTERPRETACIN CUADERNOS DE ADMINISTRACIN/ UNIVERSIDAD DEL VALLE/ N 34/ ENERO DE 2006 13

minado por el Estado y que pretende al universalismo, haciendo entrar en sus categoras abstractas todas las situaciones que pueden presentarse. Prcticamente, esta concepcin elimin toda expresin de particularismo o pluralismo jurdico al interior de la Nacin que hubiera podido cuestionar la unicidad del sistema jurdico (Amaud, 2000). Mientras que en el rea geogrfica correspondiente a la cultura jurdica anglosajona, dominada por abogados practicantes (lawyers), se tiende a conservar amplios rasgos empricos: el derecho es un arte cuya fuente principal es el antecedente y la jurisprudencia, y su expresin general el contrato entre partes.

A pesar de estas diferencias conceptuales, la construccin de los Estados de bienestar fue posibilitada, en el plano de la teora jurdica, gracias a una "revuelta contra el formalismo" que dominaba el pensamiento jurdico liberal del siglo XIX y principios de siglo XX tanto en el mundo anglosajn como en el continente (Atienza, 2001 :279). Esta rebelin contra el formalismo consisti en lo que Max Weber (1987 :659) defini como la introduccin en "los considerandos de las sentencias, ( de) consideraciones sociolgicas, ticas o econmicas". El pensamiento jurdico legitimaba as la exigencia social y/o ideolgica igualitarista a favor de unajusticia material o sustancial que se expresaba en el marco de regmenes polticos democrticos y populares, en momentos en que las corrientes de pensamiento so

14

cialista ejercan un fuerte atractivo intelectual, poltico y social que se reverti en las ciencias sociales. En otras palabras, los movimientos y las luchas sociales impusieron, en el marco nacional, polticas pblicas que tendan a una cierta igualdad o justicia material y no solamente formal. Como le seala Weber (1987 :660), los poderes polticos llevaron "por caminos antiformales la prctica jurdica" cuando tuvieron la pretensin de que la administracin de justicia sea "algo ms que un simple medio para resolver pacficamente la lucha de intereses". Segn el mismo autor, son las diferencias de tradiciones jurdicas, ligadas a la posicin estructural de los juristas en relacin al poder poltico que condicionaron, por lo menos parcialmente, estas variaciones en la modalidad de "materializar" la justicia, es decir en los modelos de Estado de bienestar (ver Weber, 1987; Bourdieu, 1986).

Amrica latina sigui tambin estos caminos de materializacin de justicia va una intervencin importante del Estado en las relaciones sociales y la economa mediante la constitucin de burocracias estatales y de un sector pblico de industrias y servicios como los transportes, la minera, las telecomunicaciones, la siderurgia, etc. Las distintas constituciones polticas, a partir de los aos 30 expresaron con claridad estos objetivos sustancialistas del Estado social de derecho o del Estado de Bienestar a travs de polticas pblicas intervencionistas y "desarrollistas". En definitiva, las orien-

GLOBALlZACIN y REfORMA DEL ESTADO: UN ENSAYO DE INTERPRETACIN

taciones tericas paradi_QJll2Il:i:!S rrolladas por las disciplinas "cias sociales legitimaron y la voluntad del Estado en

arreglo a fines que permit" _"'_""""-'''''''' lizar el derecho y las poli ' cas, sin importar cual sea cinjurdica prevalecien:e.

Sin embargo, una de _ ~ rsticas de la concepcin ~ glosajona (Gran Breta Nueva Zelandia, Australi sobre el antecedente j u _ gran capacidad de adapt::!. ca, de flexibilidad para lo o usuarios del derecho. L _ sados, que contratan al a preocupan -a contrario guardin del orden jur j concepcin "continentaf' ca o la coherencia jurdi

nicamente esperan _ cho permita una defensa d _-'> ses materiales bajo cualq . tancia, y eventualmente b argumento. En este senli __ (1987 :657) seala que, hj=-ii~-"" te, este sistema jurdico dorntc:.l:=o: un grupo social (los a" n"N"~''"'"'" lawyers) "al servicio de lo::: - res que tienen bienes de fo cialmente los capitalistas .. - ... materialmente de ellos". ello, y por su nfasis en el

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taciones tericas paradigmticas desarrolladas por las disciplinas de las ciencias sociales legitimaron la capacidad y la voluntad del Estado en imponer a los actores sociales una regulacin con arreglo a fines que permiti sustancializar el derecho y las polticas pblicas, sin importar cual sea la concepcin jurdica prevaleciente.

Sin embargo, una de las caractersticas de la concepcin juridica anglosajona (Gran Bretaa, EE.UU., Nueva Zelandia, Australia), fundada sobre el antecedente judicial, es su gran capacidad de adaptacin prctica, de flexibilidad para los interesados o usuarios del derecho. Estos interesados, que contratan al abogado, no se preocupan -a contrario del profesor guardin del orden jurdico segn la concepcin "continental"- por la lgica o la coherencia jurdica.

nicamente esperan que el derecho pem1ita una defensa de sus intereses materiales bajo cualquier circunstancia, y eventualmente bajo cualquier argumento. En este sentido, Weber (1987 :65 7) seala que, histricamente, este sistemajuridico, dominado por un grupo social (los abogados o lawyers) "al servicio de los particulares que tienen bienes de fortuna, especialmente los capitalistas, y que viven materialmente de ellos", ha sido, por ello, y por su nfasis en el derecho privado contractual ms predispuesto a acompaar el desarrollo del capitalismo afuera de las fronteras nacionales, en donde no hay Estado, es decir en los negocios transnacionales.

Inicialmente en nmero muy limitados, estos negocios se multiplicaron con la intensificacin de los intercambios transnacionales que permiti la apertura de los mercados nacionales. La cual ha naturalmente favorecido la expansin de la concepcin jurdica anglosajona. Adems, estas cualidades aparecen como decisivas cuando existe una competicin entre las dos concepciones jurdicas -la Common Law anglosajona y la Civil Law continental-o En este caso, como ocurri histricamente en el Canad, la forma anglosajona desplaz con relativa rapidez a la forma continental (Weber, 1987:658).

Max Weber sealaba que, a su poca, en el auge del capitalismo liberal "salvaje" de final del siglo XIX, el derecho anglosajn apareca a muchos lleno de virtudes y "superior" a las construcciones juridicas lgico racionales del derecho continental (ver Weber, 1987:652). Estas cualidades del Common Law aparecern nuevamente para los paladines del neo liberalismo como virtuosas a la hora de la intemacionalizacin de los intercambios econmicos y financieros a finales del siglo XX.

3. Del Estado de bienestar al Estado neo/ibera/: /a restauracin de/ formalismo

A partir de los aos 1970, bajo la presin de las empresas capitalistas multinacionales y el fracaso o estancamiento de las polticas keynesianas,

CUADERNOS DE ADMINISTRACIN/ UNIVERSIDAD DEL VALLE/ N 34/ ENERO DE 2006 15

los Estados-nacin fueron sometidos a una creciente presin por la transnacionalizacin de la economa capitalista -el mercado nacional se volvi demasiado estrecho para las grandes empresas- que conllev, por lo menos parcialmente, a la crisis de estos Estados de bienestar fundamentados en una regulacin jurdica y administrativa de mbito nacional. Ante la imposibilidad para las grandes empresas de seguir creciendo en marco nacional, stas buscaron y presionaron para la restauracin de polticas de libre cambio. Esta situacin facilit el repunte de las tesis econmicas liberales ortodoxas (Escuela de Chicago) que fueron adoptadas por el General Pinochet en Chile, por el primer ministro Margaret Thatcher en el Reino Unido y por el presidente Ronald Reagan en los Estados Unidos, dando inicio en los aos 80 a la llamada "revolucin conservadora" o neoliberal (ver Anderson, 1996). En Francia, en 1983, el fracaso de la "relance" keynesiana intentada por el gobierno socialista de Franyois Miterrand, puntualiz el agotamiento del paradigma del Estado de bienestar constmido desde los aos 30.

En el marco del desarrollo desigual entre Norte y Sur, el cambio de paradigma econmico en los pases industrializados, necesario para que las empresas capitalistas de estos pases sigan creciendo a travs de la expansin en mercados internacionales, fue impuesto a los pases menos avanzados como la nueva "verdad" en materia de teoria y poltica econmicas. Los pases del Sur, sin que stos hayan agotado sus posibilidades de crecimiento interno y cobertura de las necesidades de su poblacin, fueron obligados a abrir sus fronteras a los productos fabricados por las multinacionales del Norte. El fin de la poltica de sustitucin de importacin8 y su reemplazo por las polticas de apertura econmica, los acuerdos del GATT-OMC y otros tratados de libre comercio (ALENA, ALCA, TLC, etc.), son las respuestas a la crisis de crecimiento del capitalismo europeo y norteamericano de la dcada de los aos setenta.

El neoliberalismo responde as a las necesidades econmicas de los capitalistas de los pases industrializados que encuentran mercados no saturados en los pases en desarrollo. Para stos

Es de anotar que esta poltica de sustitucin de importaciones mostraba tambin seales de enfermedad. Sin embargo, en vez de intentar curarla, mediante reformas, se decidi practicar la eutanasia activa diciendo que haba fracasado y sometieron las empresas nacionales a la "terapia de choque" de una brusca competencia internacional mediante las polticas de apertura econmica que permitieron la eliminacin de empresas nacionales y su sustitucin por empresas multinacionales: ver por ejemplo el sector bancario y de la telefona en numerosos pases de Amrica latina.

16 GLOBALIZACIN y REFORMA DEL ESTADO: UN ENSAYO DE INTERPRETACiN

ltimos, la adopcin (forza

-

=

-

-

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paradigma significa, con el to de la modernizacin, ren posibilidad de proseguir co truccin de un Estado y de dad de Bienestar basados en e-lo de crecimiento y desarrol mico keynesiano.

Esta crisis en el modelo de cin y su sustitucin por e neoliberal, junto por el imp vocado por la implosin de de regulacin sovitico entre 1991, tuvieron como efecto ta de pndulo" en el pensamie:.:; dico: la desregulacin neoli voc la "des-racionalizacinrecho; o, como le expre-a (2000: 159), con el ne oliber existe la pretensin de re la "lnea de pensamiento polti "_ dico anti-racionalista". En la globalizacin neo liberal tercambios se traduce en una cin de los espacios exte nacional) sometidos a la l ' talista, la cual privilegia el sobre la regla. Esto favoree "ces la expansin de la cone rdica anglosajona, preval el derecho de los negocios rcter formal, flexible y no a un Estado, para ocupar estos espacios abiertos a la regula . tractual. Luego, esta cone difundi tambin en los nue\ : _

La multiplicacin de los tra a esa misma lgica de conO':!'

CUADERNOS DE ADMINISTRACI . L

cios internos a la nacin abiertos a la ltimos, la adopcin (forzada) de este paradigma significa, con el argumento de la modernizacin, renunciar a la posibilidad de proseguir con la construccin de un Estado y de una sociedad de Bienestar basados en el modelo de crecimiento y desarrollo econmico keynesiano.

Esta crisis en el modelo de regulacin y su sustitucin por el modelo neoliberal, junto por el impacto provocado por la implosin del modelo de regulacin sovitico entre 1989 y 1991, tuvieron como efecto una "vuelta de pndulo" en el pensamiento jurdico: la desregulacin neo liberal provoc la "des-racionalizacin" del derecho; o, como le expresa Arnaud (2000 : 159), con el neoliberalismo existe la pretensin de restaurar una "lnea de pensamiento poltico y jurdico anti-racionalista". En particular, la globalizacin neoliberal de los intercambios se traduce en una ampliacin de los espacios externos (internacional) sometidos a la lgica capitalista, la cual privilegia el contrato sobre la regla. Esto favoreci entonces la expansin de la concepcin jurdica anglosajona, prevaleciendo en el derecho de los negocios por su carcter formal, flexible y no sometido a un Estado, para ocupar estos nuevos espacios abiertos a la regulacin contractual. Luego, esta concepcin se difundi tambin en los nuevos espa

competicin a travs de las privatizaciones, en particular en los sectores de la salud, la educacin, las telecomunicaciones, los servicios pblicos, etc.

Siguiendo los pasos de una interpretacin de inspiracin weberiana, Yves Dezalay (1993), al analizar la transnacionalizacin contempornea de la economa, muestra como los lawyers anglosajones de hoy, al servicio de las grandes corporaciones multinacionales, logran imponer una visin pragmtica del derecho, adaptada al caso concreto, en las arenas de negociacin internacional contribuyendo as a la creacin de un corpus de reglas jurdicas prcticas de inspiracin anglosajona basado en la figura de contratos negociados entre los distintos actores, formalmente iguales e independientes, que logran ser considerados como partes9 Es as como el modelo norteamericano de produccin de las reglas tiende a moldear el surgimiento de un orden jurdico transnacional made in USA en las instituciones de (des )regulaciones de las relaciones transnacionales (ej. OMC). Modelo que se encuentra opuesto al modelo continental de regulacin bajo tutela del Estado.

La externalizacin de las regulaciones econmicas ha significado la prdida de capacidad de regulacin ejercida por los Estados. Por lo tanto,

La multiplicacin de los tratados de libre comercio (ALCA, TLC, etc.) corresponden a esa misma lgica de contratos entre Estados formalmente iguales.


desde lo poltico, ante la ausencia de "gobierno" mundial, se habla entonces de "gobernance" 10 , es decir de una forma de direccin o gestin de la regulacin compartida entre Estados y grandes corporaciones transnacionales. El liderazgo as ejercido en este proceso de globalizacin por las empresas transnacionales con sus necesidades comerciales, muchas de ellas norteamericanas 11 , favorece una visin del derecho como un mero instrumento para hacer prevalecer sus intereses en una negociacin.

El economicismo de las nuevas tecnologas jurdicas impone por extensin una cierta visin del mundo que legitima la dominacin de una racionalidad utilitarista o econmica en las relaciones sociales y polticas (Dezalay, 1993: 13) Y por va de consecuencia en el diseo de las polticas pblicas. De hecho, los sistemas jurdicos nacionales o subnacionales se encuentran en un mercado competitivo en el cual las transnacionales hacen sus inversiones, y en donde la reglamentacin aparece como un factor ms para realizar un clculo de rentabilidad, es decir de costo-beneficio. Los Estados tienden entonces a adaptar su legislacin para quedar "competitivos" en el mercado normativo mediante la dismi

nucin de los costos de transaccin sobre los cuales enfatiza la teora neoinstitucional: las instituciones (en particular el Estado) tienen que adaptarse a los intereses de los actores.

En concreto, significa las reducciones en la imposicin tributaria de las empresas y la creacin de zonas especiales prcticamente libres de imposiciones para los capitalistas. En el marco de la globalizacin, los sistemas jurdicos locales corresponden a la oferta de un marco regulatorio especfico que debe ajustarse, va la "mano invisible" del mercado, a la demanda de las empresas.

La globalizacin implica entonces el desarrollo de un orden jurdico en gran parte independiente o "liberado" del orden poltico, un orden contractual "ojJshore", que se traduce por la preeminencia del derecho privado y de una restauracin del formalismo jurisprudencial y de procedimiento, garante de la seguridad jurdica que necesitan los negocios. En la terminologa de Weber, se solicita a que se renuncie a introducir consideraciones de otro tipo que jurdico en las sentencias (o contratos). Este giro en la concepcin dominante de la regulacin social marca de esta manera el declive de un derecho pblico sustancial y finalista que

10 Se define la "gobernance" como "la suma de las diversas vas a travs de las cuales individuos e instituciones, tanto en la esfera pblica como en la esfera privada, llevan sus asuntos comunes" mediante una autoridad compartida (en Arnaud, 2000: 190).

11 En 1992, de los 500 conglomerados industriales ms importantes del mundo, 161 son oriundos de los EE.UU., 128 del Japn, 40 del Reino Unido, 32 de Alemania, 30 de Francia, 14 de Suecia (Revista Fortune en Faria, 2001:80).

18 GLOBALIZACIN y REFORMA DEL ESTADO: UN ENSAYO DE INTERPRETACIN

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En lo interno, el debilitamiento de la posicin de los Estados conduce a un retraimiento de la poltica como escenario para la resolucin de los enfrentamientos entre grupos sociales 12 El Estado no se encuentra en una posicin en la cual puede imponer una solucin reglamentaria sustancial a los protagonistas de un conflicto de inters. La empresa transnacional se apoya sobre contratos y tratados multilaterales, firmados por el propio Estado, en el marco de la gobernanza, y que ste tiene que respetar so pena de sancin internacional y/o de delocalizacin (chantaje al empleo).

En otros trminos, el Estado se encuentra limitado por la globalizacin en su capacidad de regulacin autnoma de los conflictos sociales ya que no puede ejercer una presin fuerte sobre empresas que amenazan con establecerse en otro pas ms "comprensivo". El Estado est vaciado de su poder de regulacin sustancial y las empresas se sustraen a su responsabilidad social con el argumento de la

dura y acrecentada competitividad que ellas mismas promovieron.

En el plano de la organizacin poltica institucional, esta situacin conduce a la aceptacin y promocin de una mayor descentralizacin. En el plano jurdico, se traduce por la tendencia a favor de la desregulacin y de una privatizacin de los derechos y de los conflictos mediante el uso del contrato. Este contexto autoriza y favorece entonces la reaparicin de un pluralismo jurdico, simbolizado por los jueces de proximidad, jueces de paz, que tiende a ocupar los espacios abandonados por el Estado nacional. De hecho, se trata de una transposicin de las relaciones contractuales vigentes en el escenario supranacional al nivel interno o nacional.

Esta situacin conduce a la penetracin en la estructura jurdica de todas las naciones de la culturajurdica anglosajona, ms precisamente de la concepcin angloamericana del derecho de los negocios, ms "comprensiva" con los particularismos y las culturas 10cales13 , reflejando as el desarrollo de una forma difusa pero eficaz de imperialismo jurdico cultural. La consecuencia sobre la estructura esta-

I~ El Estado no impone soluciones, sino procedimientos o reglas de juego. El Estado es concebido como primus inter partes (N. Luhmann), posicin que legitima la concepcin sistmica de considerar el sistema poltico como un subsistema incapaz de regular la sociedad (Vase Roth, 1995, 1996).

1) La difusin de la enseanza del derecho mediante el mtodo del estudio de casos (case studies) tanto en Amrica Latina como en Europa continental, es sintomtica del grado de penetracin de la cultura jurdica angloamericana. Inicialmente limitado al estrecho crculo de los especialistas del derecho de los negocios internacionales, el case studies se difunde progresivamente al derecho privado, y de all a todos los

CUADERNOS DE ADMINISTRACIN/ UNIVERSIDAD DEL VALU/ N 34/ ENERO DE 2006 19

tal se refleja en el desmonte general y progresivo del Estado de bienestar de tipo institucional (Escandinavia) o corporativista (Europa, Amrica Latina) a favor de una concepcin anglosajona y asistencialista minimalista en la provisin del bienestar. En otros trminos se puede hablar de una globalizacin de la cultura y tcnicas jurdicas angloamericanas, de un imperialismo jurdico. Y claramente, es en las economas ms dbiles y dependientes que la penetracin se hace ms profunda, como en Amrica latina, provocando un cambio importante en la concepcin tanto del Estado como, mediante las polticas pblicas, de la justicia en una sociedad.

Esta transformacin del Estado no se sustenta solamente en una concepcin jurdica y una tendencia econmica. En este proceso le acompaan tanto la filosofia poltica contempornea como las nuevas tendencias en materia de gestin pblica, ambas de origen angloamericana. Se trata en particular de la filosofia poltica liberal de John Rawls (1985; 1995) de un lado y de la llamada Nueva Gestin Pblica (NGP) o New Public Management (NPM) del otro (Barzeley, 1998; Lane, 2000; Osborne y Gaebler, 1993).

En el campo de la filosofia poltica, estos ltimos treinta aos han sido

dominados por el debate alrededor de la teora liberal de la justicia propuesta por Rawls. Este autor desarrolla una filosofia que gira casi por completo en una interrogacinjuridica alrededor de la nocin de justicia. En buena lgica liberal, en esta reflexin slo tienen legitimidad los individuos, considerados como independientes, y sus preferencias o elecciones racionales. Los conceptos "colectivos" como nacin, pueblo, clase o comunidad no tienen cabida. Sus conclusiones llevan a considerar que para edificar una sociedad justa, en el marco de una sociedad democrtica y liberal, lo ms prc\:iso es abandonar el problema de la sustancia de la justicia, para limitarse en definir procedimientos de decisin formalmente justos. Esta justicia de procedimiento se encuentra as vaciada de contenido material que sea econmico, moral, sociolgico, poltico u otro.

Es una justicia sin sustancia. La implementacin de una poltica justa conlleva entonces a que el Estado se limite a establecer procedimientos que permiten a los actores sociales negociar "libremente" un contrato en condiciones de igualdad formal sin interrogarse sobre las condiciones sociales u otras que separan las partes (el velo de ignorancia)14 .

El Estado se limitar a garantizar el contrato firmado entre las partes

campos del derecho. El mismo fenmeno est en curso a travs de los apetecidos Masters 01 Business Administration (MBA) destinados particularmente a los administradores pblicos y a los economistas.

14 El autor parte de premisas ideales, la posicin original, que se basa en la apropiacin


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La funcin del derecho pblico se limita a regular los procedimientos formales que deben seguir las partes involucradas (ej.: los trminos de la licitacin pblica). La lgica de la eficiencia econmica, de los intereses a corto plazo -una lgica de contadorva a imponerse en las relaciones entre las instituciones pblicas y las organizaciones privadas.

Por ejemplo, la implementacin de estos principios en el campo particular de la administracin de justicia trae como consecuencia el reconocimiento del pluralismo en la expresin de la justicia y permite, por lo tanto, el desarrollo de experiencias alternativas de administracin de justicia diferencia

lista como comunitaria, popular, tnica, etc.

De hecho, el Estado no buscar impartir o imponer una concepcin de justicia en particular, sino implementar una poltica pblica de justicia que establecer procedimientos ms que contenidos, permitiendo as la existencia de un cierto pluralismo en la concepcin de la justicia. En un contexto global dominado por un pensamiento de contador (Hufty, 1998), la prueba de la validez emprica de una concepcin de una poltica pblica especfica ser determinada, no por su fin material, sino principalmente por indicadores de eficiencia (relacin costo-beneficio).

Con esto, la accin poltico administrativa deber corresponder a nuevos principios en materia de diseo e implementacin de polticas pblicas. El modelo burocrtico ideal tpico construido por Max Weber no permite responder a estas nuevas concepciones de la accin pblica. La Nueva Gestin Pblica se constituy como un modelo sustitutivo de la administracin pblica burocrtica del Estado de Bienestar. En particular, este nuevo modelo hace nfasis en los siguientes elementos considerados como centrales: los principios de eficiencia eco

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por los individuos de la concepcin occidental de libertad e igualdad y de una situacin de escasez moderada, para fundamentar su construccin filosfica. En la realidad, la ausencia de estas premisas dejan que la implementacin de polticas inspiradas en estas concepciones no permitan avanzar hacia una sociedad ms justa, tal como le plantea el autor. El efecto es ms bien inverso.


nmica, de descentralizacin, de separacin entre poltica y administracin, de establecimiento de "contratos de gestin" y de una orientacin hacia los resultados y la satisfaccin del cliente (trmino que sustituye l de ciudadano o usuario). En teora, esta privatizacin de la administracin debera quedar bajo el control de los ciudadanos, mediante la introduccin de mecanismos de control social como la rendicin de cuentas (accountability) y la participacin (veeduras, participacin en los procesos de elaboracin de planes y presupuestos). La aplicacin de estos principios conduce en establecer la primaca del control financiero y de la lgica del sector prvado en la toma de decisiones y, para la evaluacin de las polticas, de la medicin mediante indicadores cuantitativos y cualitativos de resultados a corto plazo. Lo que significa un traslado de poder a favor de los gerentes a costa de los profesionales de la rama 1s (Urio en Hufty, 1998:111-112).

Por su parte, la separacin entre poltica y administracin sirve ahora como instrumento de legitimacin para la contractualizacin de la ejecucin administrativa con el sector prvado o parapblico (ong's). En cuanto al con

trol ciudadano, en la prctica, generalmente se limita a experiencias a nivel local (democracia local). Lo que deja la formulacin y las decisiones polticas importantes, las que se toman a nivel nacional e internacional, por fuera del control popular (ejemplos: los acuerdos de libre comercio).

En tnninos ideales tpicos, el Estado delega, por ejemplo, la administracin de la justicia a un gerente quien, de manera autnoma, contrata operadores de justicia (abogados, conciliadores, jueces de paz, etc.) para resolver los conflictos dentro de su jurisdiccin. El desempeo del gerente se evala en funcin de indicadores como, por ejemplo, el nmero de casos resueltos por operador, la evolucin del nmero de delitos, el costo por juicio, etc., y comparado, puesto en competicin, con el desempeo en otras jurisdicciones. Tal evaluacin determinar luego el presupuesto otorgado para la administracin de justicia en lajursdiccin y/o la reconduccin del gerente en el cargo. Esta tendencia hacia una administracin "gerenciada" es ya visible en gran parte de las prestaciones de servicios sociales 16 La penetracin de estas concepciones en Amrica latina se observa,

15 El esquema es igualmente vlido en los sectores de salud y de educacin, entre otros, en los cuales la funcin de gerencia toma ms peso que la de los profesionales del sector.

16 Los eventos relativos al maltrato y a la tortura de los presos detenidos por los EE.UU. en Irak y Guantnamo, parcialmente a cargo de contratistas, muestran que esa lgica penetra incluso el ncleo central de las funciones estatales: la funcin militar. Parece que estamos viviendo un proceso creciente de privatizacin de la guerra, con la


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por ejemplo, en la mayora de las reformas del sector pblico. Por ejemplo, en la administracin de justicia se tiende a tomar en consideracin como fuente de derecho vlido, la jurisprudencia y la costumbre, en particular en materia de litigio comercial y de resolucin de conflictos entre ciudadanos (ver el caso de las Casas de justicia en Colombia). Evidentemente, estos elementos son totalmente ajenos a la cultura jurdica positivista dominante en Amrica latina que considera (ba) que el derecho vlido es nicamente el derecho escrito del Estado.

En consecuencia, de manera generallas polticas pblicas resultantes de la accin del Estado tienden a la fragmentacin y a la particularizacin. Con ello se legitima una concepcin del derecho casustica, consuetudinaria y particularista que hace nfasis en el procedimiento y autoriza la reaparicin de un "localismo" y un mayor respeto a la diversidad y al pluralismo en general. Sin embargo, este mayor respeto en lo formal, significa, a la postre, una perdida de capacidad de control en lo sustancial: los contenidos materiales pasan a la determinacin de un orden global en donde las comunidades pequeas no tienen capacidad de influencia.

De cierto modo, se reinstala una nueva versin del adagio: divides y

reinars. Lo que se concretiza en los procesos de descentralizacin y fragmentacin en los Estados nacin '7 . En fin, el conjunto de estas transformaciones constituye un paradigma de la accin estatal muy diferente al que prevaleci durante gran parte del siglo XX y reanuda claramente con el liberalismo y el Estado mnimo del sigloXIX.

4. Conclusiones

El proceso de reforma del Estado aqu descrito debe tambin ser evaluado en funcin de los resultados obtenidos en materia de justicia social y de igualdad material. En este sentido, se expresa a continuacin algunas consideraciones valora tivas crticas y preguntas en relacin con el cambio de paradigma.

Sin querer desconocer el potencial emancipador para los derechos individuales que significan las concepciones filosficas y jurdicas mencionadas, es de temer que, en comunidades fragmentadas y poco organizadas sociedad civil dbil-, stas concepciones podran convertirse en el Caballo de Troya de un orden neoconservador en las relaciones sociales. Orden que hemos calificado en otra parte como "neo feudal" (Roth, 1996; F aria, 2001). En efecto, con estas concepciones, la

contratacin de mercenarios, al igual que en los tiempos medievales. Esta estrategia se desarrolla tambin en Colombia mediante el Plan Colombia en donde numerosos militares norteamericanos son contratados como mercenarios.

iJ Ver la evolucin en curso en Bolivia .


nocin de igualdad se desvanece y es sustituida por la nocin ms flexible de equidad. Lo que permite evitar la interrogacin sobre la igualdad material entre las personas y entre los grupos. Al perder su carcter universalista, el derecho podra volverse, en realidad, el medio de legitimacin de la relacin de fuerzas que se expresa en el contrato (Garandeau, 1998:231). Bajo una formulacin aparentemente justa, porque limitada a los procedimientos, se favorece a los poderosos en una negociacin, y en particular a los detentores del poder econmico, como ya lo ha mostrado Dezalay (1993) en el caso del escenario internacional.

Ante la dificultad de imponer una regulacin sustancial de los conflictos sociales, el Estado traslada estas funciones a los niveles institucionales inferiores -regin, departamento, municipio, individuo- lo que permite fragmentar, localizar y privatizar los conflictos para recuperar as una mayor gobernabilidad por la va de la transferencia y divisin de responsabilidades (Faria, 2001 :95-126). De este modo, el Estado tiende a limitar y desplegar sus intervenciones en dos campos principales: en la participacin en las instancias internacionales de negociacin en lo externo y, en lo interno, en el mantenimiento del orden y en el establecimiento y respeto de las reglas formales de las interacciones entre

actores polticos, sociales y econmicos mediante normas marco procedimentales y no sustantivas.

A manera de ilustracin, es posible observar datos relativos a la situacin social de los pases que han adoptado e implantado con ms empeo la filosofia poltica, los principios juridicos y de gestin pblica presentados. Obviamente estudios empricos an hacen falta para permitir medir el impacto real y global de las reformas y comprobar tanto la existencia como el grado de causalidad entre ellos.

Sin embargo se puede constar que, con el paso del tiempo, en estos pases se disminuyeron los niveles de ingresos para los trabajadores de estratos inferiores y medios y simultneamente, los ingresos de los niveles superiores crecieron, es decir se ampli la brecha de las desigualdades sociales y econmicas, tanto en los pases industrializados (Reino Unido, Estados Unidos, Nueva Zelandia) como en los pases en va de desarrollo, latinoamericanos en particular '8 . Y la brecha entre ricos y pobres que creci en todos partes se traduce, al parecer, en un aumento de la delincuencia y de la criminalidad.

Para los tres pases "desarrollados" mencionados la tasa de criminalidad ha triplicado entre 1977 y 1991 (Urio en Hufty, 1998: 119). La consecuencia de esa evolucin ha consistido en una transformacin paulatina del Estado.

18 Al respecto, ver el informe publicado por el Banco Mundial (2003).


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Al tiempo que se desentiende de su funcin de proveedor de bienestar, el Estado invierte ms, en lo externo, en el apoyo a las lgicas favorables a la transnacionalizacin, trasladando as elementos de su competencia a la suerte de la "gobernanza" global. Y en lo interno, el Estado se concentra en el desarrollo de la lgica del control represivo (Arnaud, 200:183). De una gobernabilidad basada en el bienestar se pasa a una gobernabilidad que se fundamenta siempre ms en el respeto a las reglas formales y sobre la sancin penal 19 De la fuerza del derecho (Bourdieu, 1986) se pasa al derecho de la fuerza. Esa tendencia parece haberse an acelerada a partir de los atentados del 11 de septiembre 2001 Y el inicio de una guerra sin fin al terrorismo. La campaa antiterrorista y las guerras de Bush en Afganistn e Irak representan los aspectos extremos y dramticos de esa lgica.

El "modelo" estadounidense parece ser claro en esto: si entre 1945 y 1975, el nmero de presos por habitantes se mantuvo estable alrededor de 1 por 1000, desde esta fecha hasta 1995 se increment de manera regular para llegar a ms de 4 por 1000

habitantes20 (Wacquant, 1998), sin que aumente en las mismas proporciones la tasa de criminalidad.

En Amrica latina, el cuadro es an ms preocupante. Como le indica Kliksberg (2003:9-36) la pobreza se ha incrementado a partir de los aos ochenta de una manera importante. De 41 % de pobres en los aos ochenta, el nivel de pobreza promedio latinoamericano llega hoy al 50%. En variacin nacional, el "modelo" argentino es particularmente impresionante. En los aos sesenta el pas contaba con 10% de pobres y en el 2003 lleg a una tasa de 60%! Si se observa la evolucin de la "polarizacin social" en el caso de Argentina, es decir la diferencia de ingresos entre los 10% de la poblacin con mayores ingresos con el 10% de menores ingresos (coeficiente Gini), se nota que pas de 12 veces en 1986 a 28,7 veces en 2001 (Equis Consultora en Kliksberg, 2003:21). Igualmente, segn el mismo autor, la criminalidad en Amrica latina ha aumentado en todo el continente: 40% ms de homicidios durante la dcada de los noventa.

El gasto en seguridad privada y pblica se ha incrementado conside

19 Sumando el nmero de presos y de desempleados en los Estados Unidos, se llega a una tasa de personas excluidas del mercado laboral similar a la de la Unin Europea en donde el Estado de Bienestar ha resistido (por el momento) mejor que en los Estados Unidos. La penalizacin cumple una funcin de sustitucin de la poltica social.

20 Habra que mirar en esta evolucin el efecto que tuvo la privatizacin de la administracin de las crceles. El encarcelamiento se volvi un negocio rentable para unas empresas.

CUADERNOS DE ADMINISTRAClN/ UNIVERSII>AD DEL VALLE/ N 34/ ENERO DE 2006 25

rablemente para tratar de reducir la criminalidad, y las medidas generalmente tomadas en el continente corresponden al camino seguido por los Estados Unidos: represin, penalizacin y encarcelamiento. El Estado social de derecho se transforma aqu tambin en un Estado ms bien penal. Estos datos ilustran la conclusin de Fleury (2003), quien considera que las "medidas reformadoras acentuaron los problemas socio-econmicos preexistentes ( .. . ) profundizando la problemtica de la difcil gobernabilidad en la regin".

El anlisis presentado sugiere que las reformas al Estado se inscriben en un movimiento histrico en el cual las teoras predominantes en las disciplinas sociales (en particular filosofa poltica, economa, derecho, ciencias polticas y administrativas) juegan un papel determinante en el sentido de las transformaciones de las instituciones. En este caso, la crisis del paradigma "sustancialista" en las principales disciplinas de las ciencias sociales, que se visualiza en el agotamiento del Estado de bienestar tradicional, y su sustitucin por un Estado ms formalista, procedimental y represivo, facilita el resurgimiento de reivindicaciones de identidades culturales que la construccin unitaria del Estado-nacin haba podido limitar mediante polticas sus

tantivas de redistribucin y/o represivas. La desaparicin de estas polticas, arrastradas por la lgica de la competencia econmica global, provoca el despertar de estas reivindicaciones. Lo que se traduce segn las circunstancias por la represin (Rusia, China), por la secesin ( ex Yugoslavia), por el federalismo y la descentralizacin (Europa, Amrica Latina).

Sin embargo, despus de una primera fase que insisti en la satisfaccin del reconocimiento de identidades culturales antes menospreciadas21 , como las culturas indgenas en Amrica latina, es posible preguntarse qu impactos tendr la creciente desigualdad social general sealada. Pondr sta nuevamente la "cuestin social" en el centro de las preocupaciones de las poblaciones? Las seales de un renacimiento general de los movimientos de resistencia a los procesos de globalizacin neo liberal, por la incapacidad de stos para resolver, igual que hace un siglo, la "cuestin social", lograrn, a mediano o largo plazo, inventar polticas pblicas que reinyecten sentido en las acciones pblicas, que permiten una "resustancializacin" de la justicia? Se asistir otra vez a una rebelin en contra de esta renovada concepcin formal de lajusticia con el fn de reintroducir elementos sociolgicos, ticos, econmicos,

21 Para apoyar esta tesis, cabe sealar el artculo del especialista estadounidense Rogers Brubaker (2001) quin percibe indicios del repliegue de la concepcin diferencialista en las relaciones interculturales. Ver tambin el texto crtico de Gianni (2003) sobre el mismo tema"


polticos o religio =~ de justicia inscrita ~ las polticas pblicas

Parece dificil pe!: cin a la construcci . ~ ~ de sociedad como .e . dernidad, en su bs tad, la igualdad, la j cracia, quede por ID ~ -tado a la sola reaJ~ -tad econmica si s-_ -ceder a las otras pru;..;.;'=:3I dernidad. El papel . un Estado o de un ~-~-

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tuciones.

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polticos o religiosos en la concepcin de justicia inscrita en las acciones y las polticas pblicas?

Parece dificil pensar que la aspiracin a la construccin de un proyecto de sociedad como le imagin la modernidad, en su bsqueda de la libertad, la igualdad, la justicia y la democracia, quede por mucho tiempo limitado a la sola realizacin de la libertad econmica si sta no permite acceder a las otras promesas de la modernidad. El papel y los contornos de un Estado o de un esquema de gobernabilidad "neobenefactor", entendido como una bsqueda de nuevos caminos para la regulacin y la emancipacin (Santos, 1998), quedan aun por definir, a pesar de que las reformas en curso han permitido experimentar numerosas variantes (Fleury, 2003). Como lo seala la Organizacin Internacional del Trabajo en su Informe sobre la mundializacin (OIT, 2004:20ss), el debate sobre la mundializacin se transforma rpidamente en un debate sobre la democracia y la justicia social, lo que implica repensar de forma urgente las polticas y las instituciones.

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----.;...."""":U:J:; CUADERNOS DE ADMINISTRACIN/ UNIVERSIDAD DEL VALLE/ N 34/ ENERO DE 2006 29

Econ Aplicac

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Recibido: Julio 2005 Aceptado: Agosto 200

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FundaDlentos

EconDlicos y Claves de

Aplicacin de la Poltica

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Luis Antonio Palma MartosI

Profesor titular del Departamento de Teora Econmica y Economa Poltica de la Universidad de Sevilla. Master y Doctor en Economa de la Universidad de Sevilla. Actualmente adelanta un proyecto con el Grupo de Investigacin (GIDR) de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Pontificia Universidad Javeriana titulado: "Servicios de Apoyo a los Hogares con hijos menores de 5 aos: Implicaciones para el desarrollo del mercado de trabajo local en las ciudades de Sevilla (Espaa) y Cali (Colombia)". Ha sido profesor visitante de las Universidades de Florencia (Italia), Padova (Italia), Javeriana, Santiago de Cali, Tecnolgica de Santiago - UTESA (Repblica Dominicana), Americana (Paraguay), Autnoma del Sur (Chile), Northwestern (Chicago), Poitirs - SUD (Paris). E-mail: [email protected]

Recibido: Julio 2005 Aceptado: Agosto 2005

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CUADERNOS DE ADMI:-;r

1. Introduccin

La defensa de la competencia, entendida en una perspectiva amplia, es una tarea controvertida, amn de arriesgada y dificil. Desde la pura concepcin acadmica, la competencia es delimitada en un modelo coherente y atractivo desde un punto de vista intelectual, pero su traslacin emprica debilita los resultados del anlisis terico y propicia la crtica reconstructiva2

Desde la prctica de los operadores econmicos, la rivalidad es una praxis del ejercicio cotidiano, si bien algn grado de cooperacin puede resultar a todas luces racional y compatible con los objetivos individuales (maximizar el beneficio, el valor de la empresa o el volumen de negocio). La preocupacin intelectual por las bondades del modelo terico queda, en este mbito, en un plano secundario, caso de ser consideradas.

Desde lo pblico, la competencia es un valor a defender a partir de unos postulados convincentes cuyo reflejo

inmediato se circunscribe a la legislacin sobre la materia y a unas instituciones encargadas de velar por el cumplimiento de la misma. Naturalmente, desde lo pblico se puede contribuir a fomentar una estructura de los mercados propiciadora de conductas acordes a las claves de la competencia y no slo a perseguir las conductas que tratan de limitarla o eliminarla.

La puesta en prctica de una poltica eficaz de defensa de la competencia se encuentra, pues, con mltiples aspectos de controversia y con ciertas debilidades analticas que lastran su capacidad de accin y matizan la conviccin de los agentes involucrados} .

Con el teln de fondo de estas reflexiones, este captulo inicial quiere abordar el tema de los fundamentos econmicos y las claves de aplicacin de la poltica de defensa de la competencia, aproximndonos a l desde cuatro perspectivas recogidas en los siguientes cuatro epgrafes.

En primer lugar, se trata de adscribir la competencia como un valor ampliamente defendido en el sistema so-

Sylos Labini (1966) en su clsico Oligopolio y Progreso Tcnico comienza la parte

introductoria con un epgrafe de ttulo sugerente: "el declive de la competencia y la

historia econmica". Afirma Sylos Labini (1966, p.16): "En la industria moderna,

pues, segn Levy, en un principio se da una situacin en que prevalecen pequeas

formaciones monopolistas, muchas de las cuales se acoplan a formas productivas

de origen anterior; se pasa luego a travs de un largo estadio de competencia (que

originalmente ha sido teorizado por los economistas clsicos); y se vuelve,

recientemente, a una fase en la que se afirma la concentracin industrial yen que

prevalecen grandes formaciones productivas ... ".

En Palma Martos, L. (1999) se analiza un caso en el que queda ejemplificado el

contexto sealado.

CUADERNOS DE ADMINISTRACIN/ UNrvERSIDAD DEL V ALLE/ N 34/ ENERO DE 2006 33

cial y econmico en el que nos desenvolvemos, y esto con independencia de cual sea la opcin poltica que detente el poder. Competencia, libertad y democracia se funden de modo indisoluble para propiciar escenarios de prosperidad econmica4 La ausencia de alguno de estos tres pilares pondr en cuestin las posibilidades de crecimiento si el plazo de referencia va ms all de la inmediatez.

Un segundo mbito de reflexin tiene que ser el concepto de competencia en si. Sera conveniente profundizar en el concepto para clarificar, en la medida de lo posible, qu defendemos cuando decimos defender la competencia. AS, nos acercamos al concepto de competencia desde diversas perspectivas. Desde la ms ortodoxa de los manuales de Teora Econmica, a otras de carcter divulgativo (Fernndez Ordez, 2000), o bien operativo (OCDE, 1995). Finalizaremos esta revisin del concepto con una incursin en el mbito de la Economa Industrial, al entender que esta disciplina es el marco de referencia analtico y doctrinal adecuado si queremos aproximamos al tema con una mayor exigencia acadmica.

En el tercer epgrafe vamos a justificar, a partir del anlisis econmico, la existencia de una poltica de defensa de la competencia. No obstante, 10 haremos en dos planos diferenciados. As, junto a la tradicional justificacin de los tratados de Teora Econmica, de la que daremos una versin rica en matices (Ahijado, 1999), nos acercaremos a los argumentos esgrimidos por el Tribunal de Defensa de la Competencia espaol en su ya clsico informe (1994) "Remedios Polticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el dao causado por los monopolios".

El ltimo epgrafe esboza algunas claves prcticas de la aplicacin de la poltica de defensa de la competencia. Deslizamos una rpida mirada a la legislacin y las instituciones espaolas al objeto de corroborar como el marco institucional opera con una concepcin difusa de la competencia. Es decir, sta debe entenderse sometida a una construccin incesante sobre la base del marco definido. Es evidente que la referencia recogida en la ley espaola de 19895 acerca de la necesidad de garantizar una "competencia

Es muy recomendable en este punto la lectura del captulo 2 del libro El Liberalismo Econmico de Victoriano Martn (2002), con el llamativo ttulo: "El orden espontneo del mercado como resultado no querido de la confluencia de los intereses egostas de los individuos". Para una completa y muy actualizada visin de la normativa y jurisprudencia relativa a la Defensa de la Competencia, puede verse Creus Carreras (Director) (2003). Tambin, Gmez-Reino y Camota (1999) .

34 FUNDAMENTOS ECONMICOS y CLAVES DE APLICACIN DE LA POLTICA DE DEFENSA

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2. La competencia como fuerza motriz de la economa: Implicaciones para la libertad y la democracia

La defensa de la competencia por parte del Estado se fundamenta en la creencia de que sta contribuye al bienestar social. En ese sentido, la preservacin y estmulo de la competencia constituye un objetivo intermedio en pos del objetivo ltimo que es el inters general y el bienestar de toda la sociedad. Puede decirse as que el destinatario final de los beneficios promovidos por la competencia es el consumidor (Petitb, 1998).

Pero junto a la defensa de los consumidores, la defensa de la competencia es una manifestacin fundamental de la libertad de empresa, y as lo evidencia el primer prrafo de la exposicin de motivos de la ley espaola (Ley 16/1989 de 17 de julio, BOE de 18/7/ 1989) de defensa de la competencia (LDC):

"La competencia como principio rector de toda economa de mercado, representa un elemento consustancial al

modelo de organizacin econmica de nuestra sociedad y constituye en el plano de las libertades individuales la primera y ms importante forma en que se manifiesta el ejercicio de la libertad de empresa. La defensa de la competencia, por tanto, de acuerdo con las exigencias de la economa general y, en su caso, de la planificacin, ha de concebirse como un mandato a los poderes pblicos que entronca directamente con el artculo 38 de la Constitucin ".

El citado artculo 38 reconoce la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado. Asimismo seala que los poderes pblicos garantizarn y protegern su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economa general, y en su caso, de la planificacin. Como vemos, la exposicin de motivos de la LDC transcribe, de forma literal, parcialmente este artculo.

En definitiva, la competencia como principio rector de la economa de mercado refuerza los valores democrticos de la sociedad y determina efectos positivos sobre los operadores eficientes y, desde luego, sobre los consumidores. La descentralizacin de la informacin y el poder, consustancial con los mercados en competencia, permite a los operadores econmicos tomar decisiones en un escenario de li

DUL'\SA CUADERNOS DE ADMINISTRACIN! UNIVERSIDAD DEL VALLE! N 34! ENERO DE 2006 35

bertad, impensable en situaciones en los que el poder de unos pocos determina la dinmica de la economa. Por lo tanto, defender y reforzar la competencia es contribuir a la defensa y el reforzamiento de la libertad y la democracia y as lo han entendido un nmero muy significativo de pases, al dotarse de instituciones para la defensa de la competencia.

Por otro lado, en un escenario como el de la Unin Europea, en el que algunos instrumentos de poltica econmica como el manejo de los tipos de cambio, han quedado eliminados por la constitucin de la unin monetaria y la implantacin de la moneda nica, la poltica de competencia puede resultar beneficiosa para la mejora de la competitividad va precios y costes. En sintona con lo anterior, la Comisin Europea (1999) afirma en la introduccin del "Libro Blanco sobre la modernizacin de las normas de aplicacin de los artculos 85 y 86 del tratado CE' que el reto que supone la poltica de competencia a escala europea trata de responder a dos exigencias: "la integracin de los mercados nacionales en un nico espacio econmico y el establecimiento de la competencia como fuerza motriz de la economa"6.

La poltica de competencia es especialmente importante para una eco

noma como la espaola que mantiene histricamente unos diferenciales de inflacin negativos para la competitividad. Ha podido comprobarse el efecto sobre los precios de las polticas liberalizadoras y de introduccin de competencia en sectores que operaban al abrigo de ella. En este sentido, la poltica de competencia se erige en una herramienta adecuada para luchar contra la inflacin y vencerla, en un entorno donde la exigencia competitiva y las restricciones derivadas de nuestra condicin de miembros de la UE, obligan al diseo de polticas estructurales de carcter microeconmico. stas, aunque de menor impacto en el corto plazo, son una garanta de futuro para el sistema econmico que asuma los costes polticos de introducirlas.

3. De qu hablamos cuando hablamos de competencia? Una reflexin sobre el concepto.

Asistimos hoy da a lo que algunos autores han denominado "la celebracin del mercado" (Ahijado, 1999, p. 56). Nadie cuestiona al mercado como la institucin con mayores posibilidades de xito en el proceso de asignacin eficiente de los recursos econmicos? A pesar de este consen-

El uno de Mayo del 2004 entr en vigor una nueva regulacin, modernizadora, de las normas de la competencia de la UE. Puede verse en Gauer, C. et al (2004) en Compe/ilion Policv Newsleller N 2. 2004 (Summer) un anlisis de sus reglas. Una reflexin disidente contra los mitos y simplificaciones de la sociedad contempornea puede verse en Bruckner (2003).


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que defender la competencia en una economa moderna sea transformar los mercados existentes en mercados con las caractersticas descritas en los manuales. El esfuerzo, amn de mprobo, podra ser, muy probablemente, estril.

Vamos a acercamos al concepto de competencia desde cuatro perspectivas complementarias. En primer lugar, revisaremos el concepto de los manuales a partir de Torres Lpez (2002)1 2. Tras esta visin ortodoxa nos acercaremos al concepto desde una perspectiva divulgativa de la mano de Fernndez Ordez (2000). Una aproximacin operativa es la contenida en el glosario de Economa Industrial y Defensa de la Competencia de la OCDE (1995). Por ltimo, elevaremos el tono acadmico conceptuando la competencia desde las dos visiones, estructural y dinmica, propias de la disciplina Economa Industrial.

3.1. El concepto de los manuales

Existe un amplsimo consenso en cuanto a los requisitos que debe cumplir un mercado para que pueda concebirse como de competencia perfecta. Si seguimos a Torres Lpez (2002;

pp 93 Y ss .) vemos que para que se den los hipotticos beneficios sociales de la competencia perfecta deben observarse unas condiciones muy rigurosas en dos planos distintos . Por un lado, el plano determinado por la conducta de consumidores y productores. Por otro, el derivado de la estructura del mercado en el que se llevan a cabo los intercambios.

Si atendemos a los agentes, la conducta de stos viene caracterizada por cuatro rasgos fundamentales : individualismo, racionalidad, egosmo y estrategia optimizadora de los propios objetivos. Esta conducta se asocia al comportamiento natural del ser humano, siendo ste, por lo tanto, un ser egosta -sin connotacin peyorativa-, optimizador y evaluador racional de los costes y beneficios de sus actuaciones.

Junto al plano de la conducta de los agentes nos hemos referido a determinados requisitos relativos a la estructura del mercado. Torres Lpez (2002, pp. 96 y 97) los circunscribe a cuatro:

a) Libre concurrencia. Este primer requisito supone la existencia de un elevado nmero de compradores y vendedores. Pero no slo eso. Ade

12 Hablamos de los manuales de Economa Poltica, como es el caso del citado, o de Microeconoma. No obstante, en manuales de Gestin de Precios, por ejemplo, la competencia tiene un tratamiento algo diferente. Se la considera, junto con el coste y la demanda, un factor determinante del precio. Se agrupa bajo el factor competencia al conjunto de empresas que rivalizan en el mercado ofreciendo productos semejantes o alternativos al de la empresa considerada (vase Dez de Castro, 1996, cap. 5).


ms, ningn OnPrv!.rr cidad para influir e:;:; ~ finalmente, pre\ ~ cado. En ese ser; ~ agente precio-acec-' pacidad para in.fl nacin del precio ~ cuencia en ciero - - ~ ca: las empresas 0'vivir ajenas a la \..v.~........ por sus compen curioso que en cado como de e ~ _ ta, la rivalidad, ~ confrontacin, inexistente.

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>les muy rigurosas cado. En ese sentido, se habla de -:.:.

nos lleva a plantear aproximaciones ms dbiles desde el punto de vista doctrinal pero ms prcticas en el camino que tenemos trazado para entender el diseo y las claves de una poltica encargada de defender la competencia.

3.2. Un concepto divulgativo

F ernndez Ordez (2000, p.ll) abre su libro de divulgacin sobre la competencia con una frase curiosa: "la competencia est de moda". En el mbito acadmico lo ha estado siempre, pero esta atencin social al fenmeno de la competencia s es nuevo. En ese sentido las contribuciones divulgadoras son fundamentales. Para ello es preciso despojar al concepto de tecnicismos y ofrecer elementos interpretativos fciles de entender por el gran pblico. As trata de hacer Fernndez Ordez cuando en el captulo 3 del libro citado reflexiona "sobre la competenci

34-Cuadernos de Administracion (Diciembre-2005)

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