3.1 sistemas sobre Pasaportes y Visas

Sección 3.1

Sistemas sobre Pasaportes y Visas

Temas:

Fundamentos de los PasaportesDiseño de los Sistemas de PasaportesSistemas de VisadoCaracterísticas de Seguridad y Nuevas Direcciones

Fundamentos de Gestión de la MigraciónVolumen Tres: Gestión de la Migración

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Sistemas de Pasaportes y Visas

Sistemas sobre Pasaportes y Visas

La seguridad de los viajes internacionales depende de documentos confiables y sistemas de cooperación

internacional e intercambio de información. Se necesitan estándares internacionales para un sistema

global efectivo sobre pasaportes y visas. Esta Sección discutirá preguntas y prácticas de política

importantes para la producción y gestión de documentos de viaje internacional confiables.

El equipo escogido para operar el sistema, sus costos, la forma en que será adquirido, el nivel de

seguridad que deben alcanzar los documentos, y el diseño del proceso de emisión, están abiertos a

revisión y se explorarán en esta Sección.

La comunidad internacional, a través de la ONU y de la Organización de Aviación Civil Internacional

(OACI), ha establecido expectativas, prácticas y estándares para los viajes internacionales y sus

procedimientos de documentación. A través de la OACI, y de forma bilateral, puede tenerse asesoría

y asistencia. Cada Estado puede contribuir a la armonización de los estándares internacionales

establecidos en OACI y a la seguridad de viajar, a través del compromiso con el fortalecimiento de la

seguridad y credibilidad de sus propios documentos.

Sección 3.1

Objetivos de Aprendizaje

• comprender el propósito de los pasaportes y visas

• identificar los elementos de los sistemas de pasaportes y visas

• comprender la función de los sistemas nacionales de pasaportes y visas

• identificar nuevas tecnologías introducidas en los sistemas de pasaportes y visas

Sección 3.1

4

AntecedentesLos pasaportes y las visas son documentos oficiales que permiten a las personas viajar legalmente

a través de las fronteras nacionales. El papel de un pasaporte es identificar a los nacionales de un

Estado para el beneficio de los países extranjeros, y garantizar su derecho de retorno. Los pasaportes

nacionales para ciudadanos y sistemas de visa para los no residentes, gestionan el movimiento

ordenado de personas entre Estados sobre una base temporal o permanente.

El movimiento para estandarizar los pasaportes que comenzó hace décadas, es una medida de

eficiencia que ahora ha evolucionado hacia una herramienta de seguridad crucial. Muchos Estados

han introducido mayores medidas de seguridad, en respuesta a la amenaza del terrorismo global.

Muchos países están evaluando la necesidad de actualizar la calidad y seguridad de sus sistemas de

pasaporte y visa, en respuesta a las amenazas a la seguridad global.

El incrementar la seguridad es una de las más altas prioridades para los gobiernos y los transportistas.

El fundamento para la seguridad internacional de viaje es prueba de identidad y ciudadanía. El

pasaporte es también importante para la protección y el apoyo de los ciudadanos de un Estado que se

encuentren en el extranjero.

• comprender las fortalezas y limitaciones de un sistema de visas

• mejorar su capacidad para determinar el sistema más apropiado de pasaportes y visas para su

Estado

La confiabilidad de la documentación básica que se requiere para obtener un pasaporte o una visa es

clave para la credibilidad del sistema.

La OACI, un órgano de la ONU de más de 180 miembros, fija los estándares para los pasaportes y

otros documentos de viaje, incluyendo las visas.

Las características de seguridad para los pasaportes de lectura mecánica, los documentos de viaje, y

las visas, evolucionan constantemente y se vuelven más sofisticadas. El incremento en los costos está

siendo transferido al usuario – el viajero internacional.

Lo Que Usted Necesita Saber Acerca de los Documentos de Viaje

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1 ¿En qué medida cumple con los estándares internacionales la producción de pasaportes y el

proceso de emisión en su Estado?

2 ¿En qué medida cumple con los estándares internacionales la producción de visas y el proceso

de emisión en su Estado?

3 ¿Cuál es el eslabón más débil en el sistema de emisión de pasaportes en su Estado?

4 De qué forma utiliza su Estado su sistema de pasaporte y visa para defenderse de amenazas

contra la seguridad que implican los viajes internacionales?

5 ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de utilizar nuevas tecnologías en los sistemas de

pasaporte y visa?

6 ¿Qué medidas deben tomarse para mejorar la seguridad de estos procesos?

7 ¿Cuales son las implicaciones de la práctica actual para los ciudadanos de su Estado y para la

imagen que su Estado desea presentar en la comunidad internacional?

Preguntas Guía

Los pasaportes de lectura mecánica, los documentos de viaje de lectura mecánica, y las visas de lectura

mecánica, son benéficos para las agencias de gobierno responsables de examinar a los viajeros, para

las compañías de transporte, y para los propios viajeros. La OACI ha adoptado especificaciones para

los pasaportes de lectura mecánica, los documentos de viaje de lectura mecánica, y las visas de lectura

mecánica, que están en uso o están siendo introducidos por 110 países.

Sección 3.1

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Los pasaportes y visas son sólo tan buenos como el vínculo más débil en el sistema que los produce y

administra.

Los pasaportes de su Estado, los documentos de viaje y las visas son importantes para la forma en que su

Estado es percibido en la comunidad internacional. Haciendo estos documentos altamente seguros, su Estado

contribuye a la lucha contra el crimen y el terrorismo internacional.

Los cambios hechos por un Estado a su sistema de emisión de pasaporte y visa, resultarán a partir de:

• comprender el sistema actual

• identificar qué necesita cambiar

• decidir cambiar el sistema y cómo cambiarlo

Términos y ConceptosAPI

Los documentos de viaje de lectura electrónica permiten el uso de sistemas de Información Avanzada

de Pasajeros (API), permitiendo a las aerolíneas enviar de forma electrónica una lista de pasajeros a

aduanas, inmigración, y otras autoridades en el lugar de destino. Esto permite a los funcionarios de

fronteras procesar la información sobre los pasajeros antes de la llegada del vuelo.

Autenticación

Acciones tomadas para asegurar que un documento de viaje es genuino. La autenticación puede

incluir tecnología biométrica aplicada a los Documentos de Viaje de Lectura Mecánica (MRTD).

Biometría

Características físicas que incluyen la geometría facial, una huella digital, o el iris, que son insertados

en un Documento de Viaje de Lectura Mecánica (MRTD), de forma que les permita ser comparados

con el poseedor del documento al momento en que el/ella lo utilizan. Esto ofrece formas para

autentificar el documento probando que es legítimo toda vez que quien lo tiene es el legítimo dueño.

La información biométrica individual también puede ser almacenada en una base de datos o en una

tarjeta de identificación para autenticar un viajero exento de visa que sea revisado de forma previa

para su ingreso.

Formato del libro

Describe el formato de un pasaporte de lectura mecánica.

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Formato de tarjeta

Un pasaporte o tarjeta de viaje de lectura mecánica emitida en un formato de tarjeta de crédito.

Chip

Un pequeño disco de material conductivo, capaz de almacenar datos y procesarlos para añadirlos a los

documentos de viaje. El chip interactuará con un lector del documento para asistir en la autenticación

y/o verificación.

Página de datos

Una página de dimensión fija en un pasaporte de lectura mecánica que contiene una presentación

estandarizada de datos visuales y de lectura mecánica.

Imagen digital

La inserción de una imagen facial a un documento de viaje de lectura mecánica a través de una

computadora que imprime la fotografía directamente en la página u hoja de identificación.

Documento 9303

Publicación de la OACI que ofrece especificaciones para los documentos de viaje de lectura mecánica.

Actualmente está publicado en tres partes:

• Parte 1. Pasaportes de Lectura Mecánica

• Parte 2. Visas de Lectura Mecánica

• Parte 3. Documentos Oficiales de Viaje de Lectura Mecánica

Armonización

El proceso de crear un enfoque único y unificado para las especificaciones de los documentos.

OACI

Organización de Aviación Civil Internacional: un órgano de la ONU de más de 180 miembros que fija

los estándares para los pasaportes y otros documentos de viaje, incluyendo visas.

IEC

Comisión Electrotécnica Internacional

ISO

Organización Internacional para la Normalización

MRP

Pasaporte de Lectura Mecánica

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MRTD

Documento de Viaje de Lectura Mecánica: un documento oficial emitido por un Estado u Organización

que es utilizado por su titular para viajes internacionales. Este documento contendrá los datos visuales

requeridos (lectura ocular) y un resumen de datos separado obligatorio, en un formato capaz de ser

leído por una máquina.

MRV

Visa de Lectura Mecánica

MRZ

Zona de Lectura Mecánica de un documento de viaje o visa de lectura mecánica

OCR-B

El estilo de impresión de Reconocimiento de Caracteres Óptico adoptado para uso en la zona de

lectura mecánica de un documento de viaje de lectura mecánica.

Pasaporte

Documento oficial emitido por un Estado para otorgar permiso a la(s) persona(s) identificada(s)

en el pasaporte para viajar, ser readmitido(s) y gozar de protección mientras se encuentra(n) en el

extranjero.

RFI

Solicitud de Información; un proceso por el cual, TAG/MRTD solicita a la industria presentar las

últimas tecnologías que pueden ser útiles en los documentos de viaje de lectura mecánica.

TAG/MRTD

Grupo de Asesoría Técnica de la Organización de Aviación Civil Internacional sobre Documentos de

Viaje de Lectura Mecánica

Verificación

Acciones para asegurar que la persona en posesión de un documento de viaje es el legítimo

poseedor.

Visa

Autorización temporal o permanente de los viajeros de buena fe, emitida para mostrar que han

cumplido los requisitos de admisión a un Estado del cual no son nacionales.

VIZ

Zona de Inspección Visual de un documento de viaje de lectura mecánica

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Fundamentos de los PasaportesTema Uno

La base para los viajes internacionales ordenados, es una prueba creíble de identidad y ciudadanía. El

pasaporte es el documento oficial universal utilizado para identificar a las personas y su ciudadanía.

También otorga seguridad al país de tránsito o destino de que el titular puede retornar al país en donde

fue emitido. Por lo tanto, los pasaportes están vinculados directamente a las leyes de ciudadanía. Sin

embargo, un pasaporte por sí solo podría no ser suficiente para hacer un viaje internacional.

Después de que un viajero adquiere un pasaporte (o documento de viaje) para una travesía, la primera

pregunta es si “necesito visa para entrar a mi país de destino”. La respuesta está basada normalmente

en la ciudadanía del viajero y el propósito del viaje. Las visas, que cumplen el propósito de control

fronterizo y facilitación, se discuten posteriormente en esta Sección.

Los temas relacionados con la ciudadanía y nacionalidad se abordan en mayor detalle en la Sección 3.8, Determinación del Estatus de Migrante y Sistemas de Apelación, de este Manual.

Para el Registro:El camino a los documentos de viaje de lectura mecánicaLos pasaportes han sido utilizados por siglos para establecer la identidad de su titular y para

protección diplomática. Inicialmente tuvieron una variedad de formas; desde la soberanía de una

carta de recomendación por escrito, hasta pases de “salvoconducto”.

Con el turismo a gran escala, los gobiernos quisieron reducir los retrasos creados por los complejos

procedimientos de control administrativo en las fronteras. También quisieron reducir la carga de

verificar la autenticidad de los pasaportes y otros documentos de identidad emitidos por otros

Estados, particularmente debido a que esos documentos eran emitidos en una variedad de formas y

de acuerdo con varios estándares.

En 1920, la Liga de las Naciones llevó a cabo una conferencia para adoptar formatos estándar para

pasaportes y visas para todos los Estados signatarios, con disposiciones uniformes que regían su base,

contenido, validez, y derechos de emisión Una segunda conferencia en 1926, fijó especificaciones

adicionales y mejoras al formato de pasaporte estándar internacional.

Sección 3.1

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El involucramiento de la OACI en el tema de los pasaportes comenzó con el primer borrador del

Anexo 9 (Facilitación) de la Convención de Chicago, por recomendación de la Primera Sesión de la

División de Facilitación de la OACI en 1946. El borrador contenía una tarjeta de pasaporte modelo

simplificado para no inmigrantes, así como varias disposiciones que regían la emisión de las visas y

otros documentos de identidad.

El rápido crecimiento del tráfico aéreo internacional de pasajeros, impulsó a la División de Facilitación

de la OACI, en 1968, a considerar propuestas para la introducción de un pasaporte de lectura mecánica

o una tarjeta pasaporte que pudiera eventualmente remplazar el pasaporte convencional y acelerar la

inspección a través de controles de los pasaportes.

La OACI estableció el Panel sobre Tarjetas Pasaporte en noviembre de 1968, que incluía miembros

de diez estados contrayentes. La Organización Policial Criminal Internacional (INTERPOL),

y la Asociación Internacional del Transporte Aéreo (IATA), fueron invitadas a participar como

observadores. El Panel desarrolló recomendaciones para la producción y uso de pasaportes de lectura

mecánica.

Documento 9303 de OACI – En 1980 se publicó un Pasaporte con Capacidad para Lectura Mecánica, y se

convirtió en la base para la emisión inicial de pasaportes de lectura mecánica en Australia, Canadá y

los Estados Unidos, quienes fueron los pioneros en el cambio en la producción y emisión de ese tipo

de pasaportes.

En 1981 y 1982, la Comunidad Europea adoptó resoluciones haciendo un llamado a sus Estados

contrayentes para emitir pasaportes uniformes para el 1 de enero de 1985, y estipulando que los asuntos

de información personal del pasaporte Europeo estándar, deberían apegarse a las especificaciones del

documento 9303 de la OACI.

En 1986, la OACI estableció un nuevo grupo, el Grupo Asesor Técnico sobre Documentos de Viaje de

Lectura Mecánica (TAG/MRTD), para el cual los términos de referencia se ampliaron para incluir el

desarrollo de especificaciones para visas de lectura mecánica y otros documentos de viaje oficiales.

La quinta edición del Documento 9303, Especificación de Pasaportes, Parte I, fue publicada en 2002.

Basada en la decisión anterior de ampliar el alcance del TGA/MRTD, el Documento 9303, Especificación

de Visa, Parte 2, había sido publicado en 1994, y las especificaciones para Documentos (tarjetas) de Viaje

Oficiales, Documento 9303, Parte 3, fueron publicadas en 1996 y actualizadas en 2002.

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Puntos Importantes

1 El vínculo más débil en el sistema que produce y emite documentos de viaje, o en los documentos

fuente utilizados para estos sistemas, determinará qué tan efectivos son. Los retos básicos para los

países en sus sistemas de emisión de pasaportes y visas, son asegurar la prueba creíble de la identidad

de una persona. La base para que los pasaportes sean creíbles, es la confiabilidad de la documentación

que se requiere para obtener el pasaporte. Con lo anterior como base, el siguiente componente para

asegurar certeza sobre la identidad, es un sistema que los gobiernos emplean para producir y emitir

pasaportes.

Este es un ejemplo de falsificación en un documento de identidad, que sería un vínculo débil en el sistema, a

menos que sea detectado.

2 La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) provee la fuente colectiva principal

de estándares para el viajero internacional. El fundamento para estándares de pasaportes y visas,

producción y emisión a nivel mundial, a sido construido a través de la OACI. La OACI fue creada

como una agencia especializada de las Naciones Unidas por la Convención de Chicago, que fue

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firmada en 1944 y entró en vigor en 1947. Los signatarios ahora alcanzan el número de 180 Estados,

haciéndolo uno de los instrumentos legales internacionales con mayor aceptación en el mundo.

3 El Documento UN A32-18 apoya el trabajo de la OACI y resalta un plan de acción para los

Estados firmantes. Los principales elementos de este plan de acción son:

• Una declaración para efecto de que la confianza internacional en la integridad del pasaporte

es la esencia principal del funcionamiento del sistema de viajes internacional.

• Una Resolución adoptada por la Asamblea General de la ONU en la que se solicita que la

OACI considere formas y medios para fortalecer la cooperación internacional para combatir

la trata de personas, al tiempo que enfatiza que dichos esfuerzos no deben soslayar la

protección prevista en el derecho internacional para los refugiados.

• Las Resoluciones adoptadas por la Asamblea General de la ONU y el Consejo Económico

y Social, en las que se solicita que los Estados miembro establezcan o mejoren sus

procedimientos para permitir la rápida detección de documentos de viaje falsos.

• Resoluciones en las que se solicita que los Estados miembros cooperen a escala bilateral y

multilateral para prevenir el uso de documentos fraudulentos.

• Resoluciones en las que se solicita a los Estados miembros que tomen medidas para establecer

penalidades por la producción y distribución de documentos de viaje falsos, así como el mal

uso de la aviación comercial internacional.

• Resoluciones en las que se solicita que los Estados miembros desarrollen una cooperación

de alto nivel entre Estados para fortalecer la resistencia en contra de pasaportes falsos,

incluyendo:

- alteración o falsificación de pasaportes

- uso de pasaportes alterados o falsificados

- uso de pasaportes válidos por impostores

- mal uso de pasaportes auténticos, por parte de sus titulares, para permitirles

cometer delitos

- uso de pasaportes vencidos o revocados

- uso de pasaportes obtenidos de forma fraudulenta

4 La Asamblea General de la ONU adoptó acciones relacionadas con la seguridad de los pasaportes

y otros documentos de viaje, específicamente acciones para fortalecer y aprobar especificaciones para

pasaportes de lectura mecánica y otros documentos de viaje.

• La Asamblea solicitó un estudio de acciones y medidas específicas para mejorar la efectividad

de los controles en la falsificación de pasaportes, incluyendo la posible preparación de

Prácticas y Recomendaciones Estándares necesarias, así como material guía. Estas acciones

deben ser implementadas por los Estados contrayentes para mantener la integridad y

seguridad de los pasaportes y otros documentos de viaje.

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¿Usted Qué Piensa?

Muchos beneficios importantes se derivan a partir de la estandarización de los formatos de los

documentos de viaje, y de incluir datos de lectura mecánica en formas consistentes.

• Las páginas de datos que son trazados de una manera uniforme y estándar, requieren menos

tiempo para inspecciones individuales, lo que significa que la atención puede cambiarse a

casos en donde se requiere más tiempo para examinar el documento y su titular, y para la

autenticación visual.

• Los documentos de viaje de lectura mecánica promueven la eficiencia y ahorran recursos,

facilitando la identificación rápida y precisa de los viajeros. Esto disminuirá el mal uso de

los documentos de viaje, con propósitos de actividad criminal o para cruzar ilegalmente las

fronteras.

• Una empresa transportista puede verificar la autenticidad de los documentos utilizando una

lectura de pasaporte automatizada en sus mostradores, vinculada a distintas bases de datos.

Esto permitirá a la empresa cotejar la información con sus propias listas de “clientes de

interés”, conectar al cliente/documento al manejo de equipaje y a la información de Registro

de Nombre del Pasajero, ingresarlo a un manifiesto de vuelo (u otro) y, eventualmente,

verificar su abordaje después de haber sido registrado.

• Los documentos de viaje de lectura mecánica permiten el uso de los sistemas de Información

Avanzada sobre Pasajeros (API), que permiten a las aerolíneas transmitir una lista de los

pasajeros a las autoridades en los puntos de destino, permitiendo que las listas y las bases de

datos sean revisadas antes de la llegada del vuelo.

• La emisión automatizada de pasaportes y otros documentos de viaje, permite a las autoridades

que los emiten, monitorear y controlar electrónicamente la emisión del documento en todas

las etapas del proceso de solicitud y emisión. Esto tiene el beneficio potencial de control

sobre pasaportes en blanco, control de derechos, verificación de ciudadanía, y revisión de

nombre.

• Los gobiernos pueden construir bases de datos como una fuente uniforme de información

en formato estandarizado para acelerar el proceso de control fronterizo, utilizando las visas

y pasaportes de lectura mecánica como una fuente confiable de datos. Dichas bases de datos

serían útiles para rastrear categorías de viajeros de alto riesgo. La creación de bases de datos

de documentos robados u obtenidos de manera fraudulenta, apoya el intercambio voluntario

de esta información a través de las fronteras, y entre los sectores público y privado. El área

• Finalmente, la Asamblea hizo un llamado a todos los Estados contrayentes para intensificar

sus esfuerzos por salvaguardar la seguridad e integridad de sus pasaportes, para proteger

sus pasaportes en contra de la falsificación, y para ayudarse uno a otro.

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IDENTIFICACIÓN BIOMÉTRICA PARA OFRECER SEGURIDAD Y RAPIDEZ EN LA INSPECCIÓN EN LA FRONTERA PARA LOS VIAJEROS

El reconocimiento facial fue seleccionado como el biométrico interoperable globalmente para la confirmación de identidad asistido por máquinas, con los Documentos de Viaje de Lectura Mecánica (MRTD). En un análisis integral de varios biométricos disponibles, el rostro fue el que resultó con un puntaje más alto en términos de compatibilidad con consideraciones operativas clave, seguida por las huellas digitales y los ojos. El rostro ha sido utilizado por las autoridades de control fronterizo y por el personal de las aerolíneas en los aeropuertos, para confirmar la identidad con una “fotografía de identificación”. La tecnología de reconocimiento facial automatiza este proceso, utilizando una cámara para capturar la imagen del rostro, al tiempo que una computadora valida las características faciales.1

Schengen – Unión Europea, EUA/Canadá/México, y Australia/Nueva Zelanda, ofrecen

ejemplos actuales de varias formas de intercambio de bases de datos.

• Los beneficios potenciales se amplían significativamente, conforme más y más países

emiten documentos de viaje de lectura mecánica. A mayor uso de dichos documentos, menos

costosa será la tecnología necesaria para producirlos y leerlos. Los beneficios se multiplican

conforme la búsqueda de progresos para mejorar la seguridad para prevenir la falsificación

y alteración, y conforme la tecnología de verificación (biometría) se utiliza de forma más

general.

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Aplique Lo Que Ha Aprendido

1 ¿En qué medida son los documentos de viaje de lectura mecánica, parte del

sistema de emisión de pasaportes y visas en su Estado?

2 ¿Cuál es el vínculo más débil en el sistema de emisión de pasaporte en su Estado?

3 ¿En qué medida, los procesos de producción y emisión de pasaportes en su

Estado se ajustan a los estándares internacionales?

4 ¿De qué forma su Estado utiliza su sistema de pasaporte y visa para defenderse

de las amenazas a la seguridad que involucran los viajes internacionales?

5 ¿Cuáles son las implicaciones de la práctica actual para los ciudadanos de

su Estado y para la imagen que su Estado desea presentar a la comunidad

internacional?

6 ¿Qué temas sobre pasaportes y visas son de mayor importancia para su Estado?

¿De qué forma los atendería usted?

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Diseño de un Sistema de PasaporteTema Dos

El papel de un pasaporte es identificar a los ciudadanos de un Estado para el beneficio de otros

países, y garantizar su derecho de retorno. Para el Estado que emite, también define la elegibilidad de

una persona para los servicios consulares en el extranjero, y su derecho de admisibilidad al retorno.

Además, un pasaporte identifica a los viajeros para las empresas transportistas, y definen quién no

pertenece al Estado. Por esta razón, la base fundamental para la emisión del pasaporte es el derecho

sobre ciudadanía y los criterios adoptados por un país para conferir la ciudadanía.

Puede encontrarse una discusión sobre los fundamentos para la ciudadanía y el derecho internacional en la Sección 1.4, Autoridad y Responsabilidad de los Estados.

Un Estado debe atender distintas áreas clave cuando se diseña un sistema de emisión de pasaportes.

El primer tema es aclarar qué departamento o ministerio será responsable de la emisión del pasaporte.

La mayoría de los países asignan esta tarea al Departamento/Ministerio de Asuntos Exteriores,

que tiene presencia nacional y en el extranjero. Los pasaportes son emitidos bajo la autoridad

del Ministro de Asuntos Exteriores, y los servicios consulares son generalmente proveídos por el

Ministerio de Asuntos Exteriores. Bajo este modelo, el Ministerio que emite, trabaja con socios de

otros departamentos, como el del Interior, Ciudadanía, o Migración.

Muchos Estados deben atender el tema de su obligación hacia no ciudadanos, es decir, refugiados

o personas apátridas, dentro de su frontera, que desean viajar, pero que no tienen un pasaporte.

En esos casos, los Estados que son signatarios de la Convención de la ONU sobre el Estatuto de los

Refugiados, están obligados a emitir un Documento de Viaje (TD) a los refugiados que necesiten

viajar al extranjero. El TD nunca es válido para el país del cual salió la persona, pero muestra que la

persona tiene un Estado “protector”. Los Estados emiten TD (incluyendo certificados de identidad) a

apátridas y residentes refugiados utilizando los mismos procesos que para la emisión de pasaportes.

Los países también pueden facilitar el movimiento de personas apátridas, a través de TD, certificados

de identidad, o un laisser-passer. Nótese, sin embargo, que un TD sin garantías de retorno es

virtualmente inútil.

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Documentos de viaje UNMIKLa Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK), emite varios documentos de identificación y viaje para residentes de Kosovo. Se han emitido más de un millón de tarjetas de identificación. Los residentes habituales de Kosovo, que cuentan con una tarjeta de identificación de UNMIK, pueden solicitar un Documento de Viaje de UNMIK, en su municipalidad de registro. Este es un documento tipo libreta con una validez de dos años. Actualmente no hay un Documento de Viaje UNMIK emitido para menores, aunque existen planes para atenderlo.

Los Documentos de Viaje de UNMIK son aceptados en los siguientes países: Albania, Australia, Bélgica, Croacia, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Islandia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Los Países Bajos, Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza y EUA.

Documentos de Viaje Temporales emitidos en KosovoUn Documento de Viaje Temporal es un documento de un solo viaje emitido en situaciones muy excepcionales. La mayoría de los países no lo aceptan, excepto en situaciones extraordinarias, por ejemplo, tratamiento médico de emergencia. Los documentos de viaje temporal ya no son emitidos a los residentes de países como Suiza, Italia y Alemania que no garanticen el reingreso del portador del documento. Los Documentos de Viaje Temporal no serán emitidos a nadie que intente viajar con un pasaporte falso o alterado, o cualquier visa alterada en dichos documentos.2

Puntos Importantes

1 Los pasaportes son mejorados constantemente con características de seguridad más sofisticadas,

que son más difíciles de reproducir. Las fotos digitales están remplazando a las fotos laminadas. Se

está incrementando el uso de hologramas, así como el uso de tinta especial o de variación óptica.

Algunos pasaportes incluyen características ocultas, por ejemplo, una segunda fotografía que aparece

únicamente bajo luz ultravioleta.

2 Los Estados pueden decidir emitir pasaportes de manera centralizada o descentralizada. El

volumen y la geografía podrían ser los factores más importantes a considerar. Un enfoque mixto

es posible cuando los puntos de servicio están descentralizados, al tiempo que la emisión es

centralizada.

3 Los Estados deciden la forma en que un tercer país puede ser utilizado para ofrecer servicios de

solicitud e información, sin comprometer la seguridad. Algunos países (Australia, EUA); permiten a

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sus ciudadanos solicitar pasaportes en una Oficina Postal. Estos países contratan a centros del sector

privado para ofrecer información a sus ciudadanos.

4 Los Estados deciden si el costo total de un sistema de pasaporte debe ser cargado al usuario. La

mayoría de los países cargan el costo total de la producción del pasaporte, basados en el principio de

que el usuario (viajero) paga. Esto es a menudo motivado por el hecho de que la calidad, seguridad,

y tecnología requerida para los pasaportes actuales es cara, y, el “usuario paga”, se justifica por el

hecho de que el solicitante confía en la credibilidad de los sistemas y requerimientos de seguridad

que apoyan el pasaporte como parte de la facilitación del viaje.

5 Los Estados deben asegurar la credibilidad y seguridad de los documentos origen utilizados para

la emisión de pasaportes. Los Estados con Tarjeta de Identidad/Sistemas de Registro Locales, tienen

un buen principio en términos de la credibilidad y seguridad de la información “que identifica”,

utilizada en la emisión de un pasaporte. Los Estados que no tienen esos sistemas, generalmente confían

en un certificado de nacimiento y/o un documento de ciudadanía (para ciudadanos naturalizados),

como la identificación primaria, junto con una identificación secundaria, como la licencia de manejar.

Algunos Estados utilizan un tercero como garante para identificar a los solicitantes. Las fotografías

se requieren en todos los países, pero en Estados en que no se hace la entrega personal del pasaporte,

esto puede ser una brecha en la seguridad.

6 Los Estados deciden los tipos de pasaportes que emitirán. Existen tres tipos básicos de

pasaporte:

• regular/ordinario

• diplomático

• emergencia

Además, algunos Estados tienen pasaportes para personas de negocios o viajeros frecuentes, con

páginas extras, así como un pasaporte oficial/especial/de servicios.

7 Los Estados deciden la validez de los pasaportes. La mayoría de los países emiten pasaportes con

una validez de cinco a diez años. Estas limitaciones de vigencia restringen el uso ilegal y reconocen

que las apariencias personales cambian, por lo que se requieren nuevas fotografías. Además, los

sistemas de emisión y las características de seguridad están cambiando con bastante regularidad. De

hecho, muchos países ya no renuevan pasaportes, sino que requieren una solicitud totalmente nueva

para recibir un documento completamente nuevo. Los documentos de viaje e identidad generalmente

son emitidos por una duración más corta, como uno a tres años.

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1 ¿Qué ha decidido su Estado para cada uno de los seis puntos revisados en este

Tópico sobre “Lo que usted necesita saber sobre las decisiones del Estado sobre

el diseño de sistemas de pasaporte”?

2 ¿Cuáles son las características de seguridad más recientes y sofisticadas

utilizadas por su Estado en los pasaportes?

3 Con relación a la tecnología biométrica, ¿cuál debería ser el equilibrio, y qué

equilibrio debería encontrar su Estado entre la privacidad y las libertades civiles,

por un lado, y el incremento en la seguridad, por el otro?

4 ¿Qué Ministerio es responsable en su Estado de emitir pasaportes, y qué socios

de otros departamentos, como el Interior, Ciudadanía o Migración, están

involucrados?

¿Usted Qué Piensa?

El uso de identificadores biométricos es una tecnología emergente atractiva, primeramente, por su

precisión para los propósitos de identificación. La tecnología debe mantener un equilibrio entre la

privacidad y las libertades civiles, por un lado, y la oportunidad para fortalecer las capacidades sobre

seguridad, por el otro.

Los identificadores biométricos actuales incluyen identificación del iris (ojo), sistemas computarizados

de reconocimiento facial, huellas digitales, huellas de las manos. Muchas consideraciones influyen

en la introducción de esta tecnología. El sistema biométrico que ofrece la más alta precisión al menor

costo, necesita ser determinado, y debe mantenerse el equilibrio entre privacidad, libertades civiles,

y seguridad.

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Sistemas de VisasTema Tres

Una visa es un permiso o autoridad otorgada para viajar a un país del cual el viajero no es nacional.

A menudo, una visa válida no es una garantía de ingreso a ese país. Normalmente, un funcionario en

el punto de entrada tomará la decisión final respecto a si el viajero cumple los requisitos de admisión

a su arribo.

La piedra angular de un sistema de visa es la política de visado del Estado. El desarrollo de la política

que rodea a los requisitos de visa, a menudo descansa en la agencia responsable del control fronterizo,

y esta puede ser una función policíaca bajo el Ministerio del Interior.

Para la mayoría de los Estados, la emisión de la visa recae lógicamente en el Ministerio de Asuntos

Exteriores, con su amplia distribución geográfica y su responsabilidad general de las relaciones

exteriores. Dentro de los Ministerios de Asuntos Exteriores, las funciones sobre visa son generalmente

asignadas al personal responsable de los asuntos consulares. Al personal consular podría conferírsele

una mayor autoridad para emitir visas de turista, pero a menudo necesitan autorización de otra

agencia para emitir otras visas temporales (ej., para empleo) y para visas de larga duración.

Algunos Estados han dedicado departamentos o agencias para las funciones de administración de la

migración. Australia y Canadá asignan la emisión de visas a especialistas sobre inmigración ubicados

en el extranjero. Por otro lado, los EUA asignan la emisión de visas al Departamento de Estado,

mientras que la política sobre visados y el control fronterizo recaen en el Departamento de Seguridad

Nacional. Sin importar el escenario, los requisitos para la obtención de la visa, y la emisión de la visa,

involucran necesariamente una coordinación y cooperación entre agencias.

La Sección 1.9, Desarrollando un Marco Administrativo, discute opciones para la organización administrativa de la emisión de visas.

Puntos Importantes

1 Debido a que las visas son sólo recomendaciones sobre la buena fe de los viajeros, los oficiales en

frontera generalmente tienen la decisión final sobre el periodo de estancia, y eligen el más corto. Sin

embargo, cualquier cambio debería estar escrito claramente en la visa o en el pasaporte.

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Lo Que Usted Necesita Saber Sobre... Tipos de Visas

Existen dos categorías básicas de visa: Temporales y Permanentes.

Una Visa Permanente se emite a no nacionales que cumplen los requisitos para residir en el Estado

como inmigrantes. Algunas condiciones podrían aplicar para las Visas Permanentes, a menudo

dependiendo de la categoría bajo la cual la visa es autorizada.

La Sección 3.2, Sistemas de Inmigración, proporciona más información sobre residencia permanente.

Las Visas Temporales de todos tipos conllevan condiciones. La más típica es la restricción de la

duración de la permanencia, y requiere fondos suficientes para cubrir los arreglos de los gastos de

estancia y salida.

La duración de la estancia está vinculada con el propósito del ingreso.

• La mayoría de las visas de turistas son válidas de 30 a 90 días, y algunos países pueden

otorgar hasta seis meses.

2 Durante la última década, la mayoría de los Estados incrementó significativamente la cantidad

que un viajero tiene que pagar para obtener una visa. Muchos Estados tratan de recuperar el costo

de sus operaciones de visa a través de los impuestos. Los altos cobros por visas a menudo pueden

atribuirse a los costos de la implementación de sistemas de emisión sofisticados y a la adopción del

principio de que el “usuario paga”. Los cargos de $50 dólares para visas de turistas y $100 dólares o

más para visas de trabajo, son normales. Las visas de residencia de larga estancia (inmigrantes) pueden

costar $300 dólares o más. Algunos Estados cobran un derecho de procesamiento no reembolsable,

sin importar si la solicitud es aceptada o rechazada. Además, algunos Estados cargan un impuesto

adicional por la emisión de las visas.

3 Las fronteras fácilmente transitables con fuertes vínculos familiares y económicos, favorecen

la exención de visa. Las fronteras naturales, sin embargo, como las montañas o el mar (una isla),

podrían motivar la imposición de visa. Los temas de seguridad podrían ser preeminentes para la

decisión de imponer el requisito de visa si un país o muchos de sus ciudadanos son vistos como una

amenaza potencial. La demografía ha desempeñado un papel significativo en las políticas de visas

sobre inmigrantes en Australia, Canadá, y EUA, y con el envejecimiento poblacional, y la escasez

de mano de obra calificada, muchos Estados en Europa están liberalizando sus políticas de visas de

trabajo. Algunos Estados podrían imponer visas como una medida de salud temporal, como lo hizo

Malasia con Canadá durante el incidente del SARS en 2003.

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Sección 3.1

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• Las visas de trabajo son generalmente autorizadas para periodos de un año o más, aunque

el tiempo podría restringirse en campos como el del entretenimiento o atención de

emergencias.

• Las visas para llevar a cabo estudios generalmente son de mayor duración a un año.

La duración de la validez para la presentación de una visa en la frontera es generalmente por periodos

de 3 a 12 meses a partir de la fecha de emisión, pero podría extenderse por varios años en el caso de

visas de entradas múltiples. Los viajeros podrían confundir el periodo de validez para la presentación

en la frontera o el punto de entrada, con el periodo de duración de la estancia. Para claridad y

transparencia, esto debería aclararse en la visa.

Las visas de entradas múltiples pueden otorgarse a viajeros como personas de negocios, o a titulares

de visas temporales de larga estancia, como estudiantes o trabajadores.

Las visas de turista, la categoría temporal más común, generalmente prohíbe trabajar y estudiar. Sin

embargo, algunos países permiten asistir a cursos de idiomas de corto plazo, o no académicos, como

una forma de turismo cultural.

Las visas de negocios pueden utilizarse para empresarios que llevan a cabo transacciones empresariales.

También pueden ser incluidas dentro de la categoría de visas de turista o de trabajo, dependiendo de

la naturaleza precisa de la actividad.

Las condiciones de la visa de trabajo (empleo) generalmente limitan el empleo a un trabajo específico,

con un empleador específico, y (algunas veces) en un lugar específico.

Las visas de estudiante generalmente especifican el campo de estudio y la institución. Generalmente

no se permite el empleo, aunque algunos países pueden permitir trabajo en el campus. Una tendencia

reciente es permitir el empleo después de la conclusión de los estudios universitarios, con miras a utilizar

las habilidades del estudiante para cubrir las necesidades del mercado laboral, o demográficas.

Las visas de tránsito pueden ser empleadas en una variedad de situaciones de corto plazo, que varían

desde las conexiones en el aeropuerto el mismo día, hasta cinco días, en un itinerario que involucre

varios países.

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¿Qué piensa usted sobre estos tres enfoques de política nacional sobre visas?

Existen tres enfoques principales para desarrollar una política nacional sobre visa, cada una con sus

propias ventajas y desventajas. Los Estados decidirán entre el enfoque universal, de reciprocidad, y

práctico, que sea mejor para ellos.

1 El enfoque universal solicita que cada nacional extranjero obtenga una visa para ingresar. La

universalidad tiene la virtud de simplicidad e igualdad. Sin embargo, puede ser complejo de

administrar y caro de operar, a menos que los costos sean completamente recuperados. Este

enfoque puede desalentar a los viajeros, especialmente de fuentes principales de inversión y

turismo. Australia adoptó este enfoque hace una década, y utiliza agentes de viajes y tecnología

para sobreponerse a estos inconvenientes.

2 El enfoque de Reciprocidad requiere visas para los ciudadanos de aquellos países que

requieren visas para sus ciudadanos. La reciprocidad parece lógica y justa, pero no siempre

es práctica. Por ejemplo, la reciprocidad podría llevar a la exención de visa a un país cuyos

ciudadanos provocan problemas significativos de inmigración, al tiempo que requiere visas

para otro país cuyos ciudadanos son importantes para el turismo y no causan problemas.

La reciprocidad siempre provocará que un Estado responda a una imposición de otro país

sobre el establecimiento de visa con una imposición recíproca, pero esta no puede servir a los

intereses económicos del Estado.

3 El enfoque práctico podría basarse en consideraciones de geografía, volúmenes de viajeros,

experiencia con violaciones y necesidades de turismo y de negocios, o cualquier combinación

de éstas. Muchos Estados adoptan un enfoque programático basado en una combinación de

factores, incluyendo geografía, historia, economía, relaciones internacionales y violaciones a

los sistemas de inmigración. Muchos de estos factores influyen, por ejemplo, en la relación

dentro de la Comunidad para el Desarrollo de África del Sur (SADC), así como entre los

miembros de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (ECOWAS).

Consecuentemente, dentro de estos dos grupos, cada país exceptúa a los ciudadanos de los

otros, de la mayoría de los requisitos de visa temporal. Muchos Estados mantienen un análisis

estadístico para determinar las violaciones a las leyes de inmigración, por nacionalidad.

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Sección 3.1

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1 ¿En qué medida cumple su Estado con los estándares internacionales en el

proceso para producir y emitir visas?

2 Revise los tres enfoques sobre una política nacional de emisión de visa señalados

en la sección “Usted qué piensa”, e identifique el enfoque tomado por su Estado.

¿Las ventajas sobrepasan las desventajas? ¿Debería cambiar algo?

3 ¿Cuánto cuesta una visa en su Estado?

4 ¿Qué tiempo de estancia se otorga para cada propósito de viaje discutido en este

tópico? ¿Están acordes con la práctica internacional?

5 ¿Qué factores geográficos, demográficos o de otro tipo determinan la imposición

de visa y exensiones en su Estado?

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Características de Seguridad y Nuevas Direcciones

Tema Cuatro

La mayoría de las características de seguridad asociadas con los sistemas de pasaporte aplican también

a los sistemas de visa. Crecientemente, las características de seguridad sofisticadas incluyen:

• papeles y adhesivos de alta calidad

• tintas variables especiales u ópticas

• hologramas

• fotos digitales – algunos Estados incluyen una fotografía en el talón de la visa

• Zonas de Lectura Mecánica (MRZ)

Puntos Importantes

1 Los sistemas de autorización de visas más avanzados del mundo probablemente pertenecen

a Australia, con su Autoridad de Viaje Electrónico (ETA). En lugar de exentar de visa, Australia

permite a los ciudadanos de 33 países de bajo riesgo, obtener una “visa electrónica”, como parte

del sistema existente de reservación de viaje/aerolíneas. El ETA se almacena electrónicamente y es

accesible para las aerolíneas y agencias de viaje y para los funcionarios Australianos, pero no se emite

ningún documento.

2 La Unión Europea ha sido pionera con las Visas Schengen, en la armonización de visa en un

grupo de países. Este enfoque incluye:

• Una sofisticada combinación de pasaportes/visas/documentos de identidad de lectura

mecánica, y sistemas de emisión de visas

• Eliminación de controles a las personas dentro de las fronteras internas, que son invisibles

• Aseguramiento de las fronteras externas armonizando políticas, procedimientos, y sistemas

automatizados

• Un sistema integrado y automatizado en la frontera para prevenir el ingreso y la residencia

no autorizados, y para combatir la inmigración y el empleo ilegal.

• Criterios armonizados sobre visa, seguridad, y emisión, entre los Estados miembro. Una

visa Schengen es válida para todos los Estados contrayentes

• Intercambio de información sobre documentos de viaje fraudulentos.

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3 Desde los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos ha estado a la

vanguardia en el desarrollo de una zona de seguridad nacional. Un vínculo mayor en el sistema de

seguridad de pasaportes y visa, requiere que los ciudadanos de países definidos en el Programa de

Exención de Visa de EUA, presenten pasaportes de lectura mecánica, basados en los estándares de la

OACI como condición para ingresar a EUA sin una visa. Aquéllos que no cuenten con pasaportes de

lectura mecánica, deben obtener una visa de no inmigrante desde octubre de 2004.

• Los países incluidos en el Programa de Exención de Visa deben también cumplir con los

estándares de EUA para: tasa de rechazo; reciprocidad; seguridad en el pasaporte; estabilidad

política y económica; controles en la frontera; y cooperación en la aplicación de la ley. Los

criterios requeridos por los EUA para los pasaportes de lectura mecánica son los que están

señalados en el Documento 9303 de la OACI, Anexo 9, Facilitación, y Anexo 17, Seguridad.

4 Los sistemas de identificación biométrica, que utilizan huellas digitales, lectura del iris

(ojo), geometría facial, etc., aparentemente tienen un potencial significativo para la confiabilidad

y la seguridad, aunque el costo y las implicaciones sobre privacidad pueden ser barreras para su

implementación. Existe un interés creciente en los identificadores biométricos, como las huellas

digitales/de las manos, identificación del iris (ojo), y sistemas de medición facial. Las implicaciones

sobre certeza, costo y privacidad de cada método están siendo revisadas y evaluadas.

• En algunos casos, se utiliza un enfoque voluntario con incentivos. Por ejemplo, un viajero

frecuente podría solicitar una inspección en frontera más expedita, sobre la base de

revisiones de seguridad y criminalidad, y su voluntad para permitir que se almacenen sus

datos biométricos con los funcionarios de frontera.

• Canadá y los EUA son pioneros en este enfoque, con el programa NEXUS, operado de

manera conjunta por las agencias fronterizas primarias. Se utilizaron las huellas digitales

como el identificador biométrico en los cruces fronterizos participantes, al tiempo que el

reconocimiento del iris (ojo) ha sido probado en aeropuertos en el Reino Unido, Países

Bajos, y Alemania.

5 El incremento en la seguridad en frontera provoca retrasos en el proceso de inspección y

problemas logísticos en los aeropuertos.

6 El Sistema de Información Avanzada de Pasajeros (API), elimina los datos de entrada repetitivos,

lo cual es costoso, y ayuda a identificar a los viajeros de alto riesgo antes de su llegada. El Sistema

de Información Avanzada de Pasajeros (API) captura los datos de la zona de lectura mecánica de

un pasaporte al momento del registro, y transmite los datos a los funcionarios fronterizos, quienes

revisan bases de datos y en listas de observación antes de la llegada de la aeronave.

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Aplique Lo Que ha Aprendido

1 ¿De qué manera su Estado utiliza su sistema de pasaporte y visa para defenderse

de amenazas contra la seguridad que conllevan los viajes internacionales?

2 ¿Cuáles son las ventajas y desventajas de utilizar nuevas tecnologías en los

sistemas de pasaportes y visas?

3 ¿Qué nuevas características de seguridad está agregando su Estado a sus

documentos de viaje?

4 ¿Qué acuerdos especiales sobre visa ha hecho su Estado con otros Estados?

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ConclusionesEsta Sección revisó los desarrollos actuales que afectan los sistemas de pasaporte y visa alrededor del

mundo. La seguridad de los viajes internacionales depende de varios factores clave, incluyendo la

integridad de los sistemas de pasaporte y visa. Estos sistemas sirven para proteger a todos los países

del ingreso ilegal de no ciudadanos y de amenazas mayores, como el terrorismo. Facilitan la inspección

en aeropuertos y puntos fronterizos, beneficiando a los gobiernos, viajeros y empresas transportistas.

Los estándares internacionales desarrollados por la Organización de Aviación Civil Internacional

(OACI), y otras organizaciones, protegen la credibilidad de los documentos de viaje, e incorporan

la última tecnología de autenticación y vínculos para el intercambio de información. Los Estados de

forma individual están actualizando sus medidas de seguridad relacionadas con la migración y los

viajes. Los Documentos de Viaje de Lectura Mecánica (MRTD), se están transformando en la nueva

norma.

FuentesLos siguientes vínculos a portales de la Red, contienen información más detallada sobre los

sistemas de pasaporte y visa de un número de Estados.

Australia

Información sobre los sistemas de pasaporte y visa de Australia puede encontrarse en:

www.immi.gov.au

www.citizenship.gov.au

www.eta.immi.gov.au

Canadá

Información sobre los sistemas de pasaporte y visa de Canadá puede encontrarse en:

www.cic.gc.ca

www.ppt.gc.ca

Unión Europea

Información sobre los sistemas de pasaporte y visa Schengen puede encontrarse en:

www.europa.eu.int

www.europe.eu/int/en/agenda/Schengen

Francia

Información sobre los sistemas de pasaporte y visa de Francia puede encontrarse en:

www.diplomatie.gouv.fr/venir/visas

www.ambafrance_ca.org

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www.diplomatie.gouv.fr/vivre/passeport

www.diplomatie.gouv.fr/vivre/nationalite

OACI (Organización de Aviación Civil Internacional)

Información sobre los Documentos de Viaje de Lectura Mecánica (pasaportes, visas, tarjetas de

identificación) y sistemas, puede encontrarse en www.icao.int. Los documentos de interés especial

son:

• Documento: A-32-18 Cooperación Internacional para Proteger la Seguridad e Integridad de los

Pasaportes

• Documento: Facilitación: Concepto Un Pasaporte, “Una Persona”

• Convención de Chicago

• Organización Civil Internacional: Plan de Acción Estratégico, actualizado el 12 de junio de

2002

• OACI Documento 9303; Documentos de Lectura Mecánica, Partes 1, 2 y 3

• Grupo Asesor Técnico sobre Documentos de Viaje de Lectura Mecánica (TAG/MRTD)

• Guía al Documento 9303 preparado por el TAG/MRTD

• Objetivos y Estrategias del Programa de Facilitación de la OACI

• Anexo 9, Facilitación

• Anexo 17, Seguridad

• Panel de Seguridad en la Aviación (AVSECP)

Japón

Información sobre los sistemas de pasaporte y visa de Japón puede encontrarse en:

www.ca.emb-japan.go.jp

ONU

Puede obtenerse mayor información sobre la Protección a Refugiados y Personas Apátridas en www.

un.org. Las áreas particulares de interés en el Portal son:

• Principales Órganos de la ONU, OACI, ACNUR, ECOSOC, Comité Ejecutivo

• Protección a Refugiados

• Convención de 1951

• Convención Plus; preguntas/respuestas sobre iniciativas del ACNUR relacionadas con

acuerdos especiales multilaterales que complementan la Convención de 1951 y otros

Documentos del Foro

EUA

Información sobre los sistemas de pasaporte y visa de EUA puede encontrarse en:

http://unitedstatesvisas.gov/whatis/index

http://travel.state.gov

Sección 3.1

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Notas de Referencia1 Organización de Aviación Civil Internacional (OACI):

http://www.icao.int/icao/en/nr/2003/pio200309.htm

2 Red de Ayuda Internacional (IAN):

http://www.ian.org.yu/kosovo-info/english/Basic_doc/basic-other02.htm

3.1 sistemas sobre Pasaportes y Visas

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