3.02 La suburbanización en tierras de uso agrícola

7/31/2019 3.02 La suburbanizacin en tierras de uso agrcola

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LASUBURBANIZACINENTIERRASDEUSOAGRCOLA *

Juan Pablo Subercaseaux

Resumen

Varios sucesos internacionales concatenados iniciaron la preocupacin por la prdida de tierra agrcola: un fuerte aumento enlos precios y disminucin de los stocks de granos (producto de la crisis del petrleo); la publicacin del informe del club deRoma: Los lmites del crecimiento, augurando el agotamiento de los recursos no renovables en el plazo de 100 aos; y,finalmente, la toma de conciencia por parte de muchos pases de la necesidad de tener sostenibilidad alimenticia para las, cadavez ms numerosas, generaciones futuras. Esta sostenibilidad se ve amenazada por el agotamiento de fuentes de energa

barata, por los altos costos de la reconversin de la tierra urbana a tierra de uso agrcola y, por el alto nivel de crecimiento dela poblacin. Todo esto lleva a pensar que la prdida de tierra agrcola para su utilizacin urbana puede incrementar

peligrosamente la limitacin de tierra agrcola productiva en el futuro.

Las externalidades de las parcelas de agrado afectan a los agricultores en forma positiva y negativa. Dentro de lasexternalidades positivas est la plusvala que otorga al terreno que sufre el cambio de uso de suelo, junto con daroportunidades a los agricultores y sus familias de trabajar en las urbes. Adems, existen mercados ms cercanos para la ventade los productos del campo y posibilidades de arrendar, durante algunos aos, terrenos comprados por especuladores para serurbanizados y que estn en espera de mejores precios. Por otra parte, los agricultores sufren las presiones urbanas en sus

predios al aumentar el robo y perjuicios sobre cosechas y maquinaria y al ser presionados en los tribunales a limitar lasmolestias que causan los trabajos agrcolas y los olores del ganado, entre otros.

Finalmente, es la sociedad la que recibe la mayor parte de las externalidades de la suburbanizacin. stas generan una grancantidad de efectos en el corto y largo plazo. En el corto plazo, se observa una urbanizacin de baja densidad (con un altocosto de los servicios bsicos por la distancia entre las casas); una prdida de las mejores tierras agrcolas por la urbanizacin

de los mejores suelos agrcolas; una fuerte disminucin de inversin en los terrenos agrcolas que esperan ser urbanizados;una prdida de economa de escala al reducirse el tamao de los predios; y una prdida de espacios abiertos que afecta a la

poblacin como un todo. En el largo plazo, existen problemas de sostenibilidad alimentaria y una inconvertibilidad urbano agrcola de la tierra (es posible, pero tiene costos prohibitivos). Por todo esto se ha tratado de regular por va legal lassuburbanizaciones agrcolas, buscando as evitar el crecimiento extensivo de las ciudades y la disminucin drstica de losterrenos agrcolas aledaos a las ciudades.

Frente a la dificultad que implica graduar, valorar y cobrar las externalidades provocadas por las suburbanizaciones, parececonveniente fijar criterios en la distribucin espacial del territorio. Ello se debe realizar a travs de un plan regulador para lassuburbanizaciones agrcolas, donde se respete la libertad personal y a la vez se proteja el bienestar de la sociedad en suconjunto. Esto debe ir acompaado necesariamente de medidas restrictivas e incentivadoras para que la ordenacin delterritorio pueda mantenerse en el tiempo.

Palabras claves: tierra agrcola, costo, desarrollo urbano, parcela, externalidad

CONTENIDOS

INTRODUCCIN

A inicios de la dcada de 1970, en los Estados Unidosde Norteamrica, se incrementa notablemente la

preocupacin por el medio ambiente. Dentro de lasrazones que explicaban esto est el fuerte crecimientode la poblacin, la disminucin de los recursosnaturales y el mejor nivel de vida alcanzado por la

poblacin norteamericana.

Una especial inquietud, dentro de esta corrienteambientalista, tuvo la continua prdida de tierraagrcola que sufra Estados Unidos, producto de lasuburbanizacin o urbanizacin con baja densidad dehabitantes por metro cuadrado.

Esta preocupacin por la prdida de terreno agrcola seexpandi al resto de los pases debido a otros sucesosinternacionales que incrementaron la preocupacin:fuerte aumento en los precios y disminucin de los

stocks de granos (producto de la crisis del petrleo); lapublicacin del informe del club de Roma: Los lmitesdel crecimiento, augurando el agotamiento de losrecursos no renovables en el plazo de 100 aos; y,finalmente, la toma de conciencia por parte de muchos

pases de la necesidad de tener sostenibilidadalimentaria para las, cada vez ms numerosas,generaciones futuras. La sostenibilidad se ve amenazada

por el agotamiento de fuentes de energa barata, por losaltos costos de la reconversin de la tierra urbana a

tierra de uso agrcola y por el alto nivel de crecimientode la poblacin. Todo esto lleva a pensar que la prdidade tierra agrcola para su utilizacin urbana puedeincrementar peligrosamente la limitacin de tierraagrcola en el futuro.

En la actualidad, existe una conciencia en el mbitomundial sobre los problemas que puede traer a futuro elrpido crecimiento de la poblacin mundial y ladisminucin y/o agotamiento de las tierras agrcolas,

* Subercaseaux, J.P. 2002. La suburbanizacin en tierras de uso agrcola. En: Gast, J., P. Rodrigo e I. Arnguiz. Ordenacin Territorial, Desarrollo de Predios yComunas Rurales. Facultad de Agronoma e Ingeniera Forestal, Pontificia Universidad Catlica de Chile. LOM Ediciones. Santiago, Chile.

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causadas por la suburbanizacin y por otros efectosedafoclimticos, tales como: la erosin de la capavegetal, la disminucin de las aguas subterrneas y ladisminucin de lluvias por cambios climticos, entreotros. Esta toma de conciencia se ha traducido en

polticas de limitacin a la tasa de natalidad en algunospases (China, India, por ejemplo) y en polticasdestinadas a la preservacin de la tierra agrcola, donde

han tenido especial importancia las distintas formas delimitacin a la urbanizacin de baja densidad osuburbanizacin de la tierra agrcola.

La suburbanizacin en tierras de uso agrcola, originadamayoritariamente por las parcelas de agrado (casasubicadas en terrenos extensos con baja densidad dehabitantes), ha sido un tema que ha estado muy

presente en la problemtica de la conservacin de latierra agrcola, ya que presenta serias externalidades ala agricultura y a la sociedad.

Antes de empezar a decidir si es importante laimplementacin de medidas legales para regular olimitar la suburbanizacin agrcola, es imprescindible

tener una visin intertemporal de las suburbanizacionesy as poder ponderar, con la sabidura que otorga lahistoria, la gravedad y la relevancia que realmente tieneesa situacin. La importancia de la visin histrica en la

problemtica est dada por el hecho que todaurbanizacin requiri una suburbanizacin previa y dela ocupacin de tierras que tuvieron un usooriginalmente agrcola. Por esto se hace necesarioremontarse a los tiempos del hombre preurbano y desdeah, empezar a recorrer la historia del hombre urbano,

para poder as identificar cules han sido las constantesdentro del proceso tpico de suburbanizacin y culesson procesos especiales que se estn viviendo en losltimos 200 aos de suburbanizacin. Con especial

cuidado se tratar la suburbanizacin en los ltimos 35aos, que se han caracterizado por una explosinurbana y suburbana nunca presenciada en la historia delhombre y, por el inicio de una significativa

preocupacin por el problema en los Estados Unidos deNorteamrica, preocupacin que posteriormente seextendi por muchos pases y tambin en Chile.

Con todo esto, es posible sopesar, objetivamente lasdificultades que genera la suburbanizacin y proponerun conjunto de polticas alternativas que podranimplementarse para disminuir efectivamente los

problemas que le causarn a las generaciones futuras laprdida de tierra agrcola y la extensin de las urbes con

baja densidad de habitantes.

HISTORIADELAS URBES

EL HOMBRE PREURBANO

Exceptuando los ltimos milenios, los seres humanoshan obtenido su subsistencia, en sus cuatro millones deaos de existencia, a travs de una combinacin derecoleccin de productos alimenticios y de caza de

animales. Prcticamente en todos los casos los pueblosvivieron en pequeos grupos nmadas. Fue ste sinduda el modo ms eficaz y flexible adoptado por losseres humanos y el que menos dao caus a losecosistemas naturales. Les permiti esparcirse por todala faz del globo en todo tipo de ecosistemas terrestres ysobrevivir no slo en reas favorables, sino tambin enlas rigurosas condiciones del rtico, la tundra de la

Europa glacial y las secas tierras marginales deAustralia y del sur de frica.

Nuevos estudios sobre la vida del hombre nmada handeterminado que los recolectores y cazadores no vivan

bajo la constante amenaza del hambre, dada la ampliavariedad de recursos alimentarios disponibles. Laobtencin de comida y otros trabajos slo ocupaban un

pequea parte del da, dejando mucho tiempo libre parael ocio y las actividades ceremoniales. La mayora delos grupos sobreviven con muy pocos bienes debido aque sus necesidades son escasas y porque cualquier bienadicional supondra una carga para su forma nmada devida. Dentro de cada grupo, compuesto por 25 a 50

personas, no hay concepto de propiedad de la comida ytodo el mundo tiene acceso a ella. La comida no sealmacena porque limitara la movilidad del grupo.

En todas las zonas importantes del mundo,exceptuando la Antrtida, hubo asentamientoshumanos. Los grupos dedicados a la recoleccin y la

pesca se haban adaptado, a lo largo de miles de aos, atodo tipo de medio ambiente. Este medio de vida fuemuy estable y duradero y fue durante cientos de milesde aos la nica forma que, tuvieron para sobrevivir. Elnmero de personas que podan sobrevivir en una zonadada estaba limitado por su ubicacin en la cspide dela cadena alimentaria.

Luego, hace 10.000aos, tras cuatro millones de aosde una forma de vida sumamente estable y bienadaptada, los mtodos humanos utilizados paraconseguir alimentos comenzaron a cambiar en una seriede mbitos a travs del globo.

Muchas de las primeras explicaciones dadas a laadopcin de agricultura se basaron en la opinin que laagricultura ofreca ventajas obvias y, por ende,adoptada en cuanto el saber humano y los logrosculturales hubieran alcanzado un nivel suficiente. Estatesis, consecuencia de investigaciones sobre la forma deactuar y de conseguir los alimentos de los gruposdedicados a la recoleccin y a la caza, se ha abandonadoen gran medida. Otra hiptesis ha vinculado laadopcin de la agricultura a los cambios climticos quese produjeron al final de la ltima glaciacin; mas antesya se haban producido cambios climticos sin provocaruna alteracin fundamental en los patrones desubsistencia. Finalmente, la explicacin que mejor seaviene al saber moderno se basa en el aumento de la

presin demogrfica que el medio ambiente no podasostener a travs de la recoleccin y la caza (Ponting,l99l).

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HISTORIADEL HOMBRE URBANO

La adopcin de la agricultura tuvo como consecuenciainevitable la aparicin de una forma de vida sedentaria.Los primeros grupos agrcolas vivan en aldeas de a losumo unos cientos de personas. Unos cuantos miles deaos despus de dar ese paso crucial, haban aparecidociudades como Uruk, Ur Lagash en Mesopotamia y,

MohenjoDaro en el valle del Indo, cada una de ellascon varios miles de personas.

Las primeras ciudades eran bsicamente centrosceremoniales dominados por sus funciones de culto,

pero tenan tambin una importante funcinadministrativa. Algunas de las ciudades (comoTeotihuacn, Monte Alban y, las ciudades mayas deCentroamrica) tenan complejos trazados quereflejaban smbolos religiosos de orden divino o estabanorientadas hacia posiciones astrolgicas significativas.El papel que desempeaban los templos y susadministradores en la redistribucin de alimentos y enel control de gran parte del trabajo de los campesinos,que consista la inmensa mayora de la poblacin,tambin fue importante para e1 crecimiento de laciudad. Estos centros ceremoniales se encuentran

prcticamente en todas las sociedades asentadas enMesopotamia, Egipto, el Valle del Indo, China, Per ytodava en el ao 1000 despus de J.C, en el sudeste de

Nigeria, cuando aparecieron las primeras ciudades entrelos yorubas.

La lite de una sociedad, tanto religiosa como poltica,normalmente resida en ciudades, pero en algunos casostambin los campesinos vivan en ellas. En Egipto, loscentros ceremoniales estaban habitados principalmente

por sacerdotes, gobernantes, administradores yartesanos, viviendo los campesinos en pequeas aldeas

en las zonas rurales aledaas.

LAS PARCELASEN POCADELOS ROMANOS

En poca de los romanos, los hombres polticos poseanuna casa en Roma que era su residencia y tambin una ovarias granjas o parcelas de mltiples funciones. En

primer lugar, producan en las granjas lo esencial parasu alimentacin: trigo, verduras, vino, aceite, cerdo,madera, lana, cuero y, para los das de fiesta, pollos ycabritos. Luego enviaban all a sus hijos para que fueraneducados lejos de la corrupcin de las ciudades, de lasenfermedades y de las tentaciones del placer. Ellos

mismos iban regularmente a respirar y a vivir consencillez junto a sus familias. Los ancianos se retirabana esas granjas, complacindose en supervisar lostrabajos y en cultivar su huerta. Ellos se retiraban de laescena poltica y se iban a descansar, despus de aosde tensin y de esfuerzos. Sus hijos los hanreemplazado; son libres de volver a la granja y por fintienen tiempo para ver crecer las ramas de sus vias, loszarcillos enredndose sobre los lamos. Trabajan sin

prisa, sin forzarse; cesan de obligar y maltratar sucuerpo, han dejado la toga, llevan largas tnicas,confortables. Han dejado la ciudad y ahora admiran la

belleza del paisaje de la campia romana (Dupont,1992).

SUBURBIOSEN EUROPA

Hasta 1800, la mayora de las ciudades del mundo eranpoco extensas; eran lugares que la gente poda atravesara pie para realizar su trabajo. En el siglo II despus de

J.C la mayor parte de Roma an estaba dentro del murode Aureliano, que acotaba una zona de unos trecekilmetros cuadrados. Las ciudades coloniales romanaseran mucho ms pequeas; Londres ocupaba l33hectreas y Bath slo 9,3 hectreas.

En el siglo XVIII las ciudades empezaron a expandirse.Crecieron suburbios a distancias cada vez mayores delcentro, apoyndose sobre todo en las nuevas redes detransporte para llevar a sus lugares de trabajo a una

poblacin urbana tambin mucho mayor. Estos hechoscambiaron de forma significativa la naturaleza de lasciudades. Hasta el crecimiento generalizado de lossuburbios, los centros de los pueblos haban sido el

lugar donde vivan los ricos (Ponting, 1991).

SUBURBIOSENEL SIGLO XX

Las ciudades se extendieron, hacia lo que una vez habasido zona rural, destruyendo huertos y campos yabsorbiendo las aldeas (como Hampstead y Highgate,cerca de Londres). Se construyeron grandesurbanizaciones nuevas formadas por hileras de casas,apartamentos; o en los suburbios ms ricos, villas con

jardines y abundante espacio. La mayor parte de estecrecimiento no se planific, sino que fue consecuenciadel desarrollo especulativo que se produca, a menudo,tras la construccin de nuevas redes de transporte. Elresultado de esto fue la aparicin de suburbios, lugaresdonde la gente viva, pero no trabajaba.

La facilidad para desplazarse desde la ciudad al lugarde trabajo fue y es una de las principalesconsideraciones a la hora de buscar lugar para vivir. Eltransporte pblico desempe un papel crucial en eldesplazamiento de la gente y, por tanto, en el desarrollode las ciudades. Sin embargo, el siglo XX ha estadomarcado por un declive del transporte pblico enmuchas ciudades industrializadas por el crecientedominio del coche. No slo ha aumentado el tiempoempleado por las personas en su desplazamiento a sustrabajos, sino que tambin ha alterado la naturaleza del

centro de las ciudades. Dos tercios del centro de losngeles EE.UU est ocupado en la actualidad porcalles, autovas, zonas de aparcamiento y garajes.

Los cambios de los dos ltimos siglos han hecho que elmedio ambiente en el que vive casi la mitad de la

poblacin mundial sea en la actualidad urbano. Acomienzos de este perodo, alrededor del 98% de la

poblacin mundial viva en el campo. Hoy en da sloel 50% vive all y en el mundo industrializado entre dostercios y tres cuartos de la poblacin es urbana. Grandescantidades de zonas de campos han quedado destruidas

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por la proliferacin de casas, fbricas, carreteras ycentros comerciales en lo que antes era campos yespacios abiertos.

Grandes cantidades de energa y materias primas se hanconsumido en la construccin y mantencin de lasciudades y en el traslado diario de millones de personasdel trabajo a casa y viceversa. Con sus enormesaglomeraciones de personas a una escala sin

precedentes, las ciudades han creado un medioambiente sumamente artificial. El rpido crecimientode las ciudades ha provocado un importante deterioromedioambiental en lo tocante a condiciones de vida,salud y contaminacin (Ponting, 1991).

El progreso social y econmico que ha vivido lahumanidad durante este siglo es indiscutible. Entreotras cosas se ha logrado mantener viva a una mayorcantidad de gente, permitindoles, por la productividadde la agricultura y por la ingeniosidad de la tecnologa,una supervivencia ms o menos satisfactoria (Geisse,1978).

Las ciudades van creciendo aceleradamente. En 1850haba slo cuatro ciudades en el mundo con ms de unmilln de habitantes y en 1950 existan ms de 100.Ms an, para el 2025 se proyectan ms de 1000ciudades de ms de un milln; y 50 ciudades con msde 70 millones de habitantes (Geisse,1978).

FACTORESQUE INICIARONUNA PREOCUPACINPORLA PRDIDADE TIERRAS AGRCOLASEN

EE.UU

AUMENTODEL PRECIO INTERNACIONALDE PRODUCTOS

AGRCOLASEl dramtico aumento del precio mundial de granos,unido a un mayor aumento de exportaciones por partede EE.UU, elimin el exceso de produccin quecaracterizaba a la agricultura norteamericana desde lasegunda Guerra mundial, agravado esto por una baja enlas reservas mundiales de granos. Esta disminucinrpida de las reservas de alimentos y su consiguienteaumento en el precio de las materias primas concretamente del petrleo constituy un fuerteshock de oferta que golpe a la economa mundial.

Esto sirvi de argumento para personas con visionesmalthusianas del futuro, para sealar que llegaban los

tiempos de escasez de alimentos, debido alsobrecrecimiento de la poblacin y la incapacidad de laagricultura de crecer a los niveles del incremento de la

poblacin.

ALARMAPORSOBRECRECIMIENTODELA POBLACIN

En 1972, el Club de Roma public el polmico libroLos Lmites del Crecimiento, que prevea unhundimiento en la produccin industrial y un decliveincontrolable de la poblacin producto del agotamiento

de los recursos no renovables y la escasez de losrecursos renovables a las actuales tasas de crecimiento

poblacional. En ese libro se concluye que el lmite decrecimiento del planeta se alcanzar en 100 aos a lasactuales tasas de crecimiento, industrializacin,

polucin, produccin de alimentos y de agotamiento derecursos. Todo esto entrega una clara visinmalthusiana del futuro, donde se postula un

crecimiento poblacional exponencial a tasa creciente,mientras que los alimentos crecen a niveles aritmticosy los recursos no renovables y la tierra agrcoladecrecen en sus reservas mundiales. Esta visin

pesimista del futuro, descarta o subestima lasposibilidades de un crecimiento tecnolgico continuo(Freeman, 1973) y postula como nica salida "unatransicin ordenada de crecimiento a un equilibrioglobal dirigido", lo que sera equivalente a la definicinde un estado estacionario propuesto por Solow en susmodelos de crecimiento (Donoso, 1995).

Desde hace 10 mil aos, el peso de las cifras de lapoblacin humana ha sido un factor que ha

determinado de forma crucial la capacidad de lassociedades para alimentar a sus ciudadanos yproporcionar un nivel de vida digno. El mundoindustrializado se est ajustando a ndices de natalidadms bajos y a estructuras de edad desequilibradas,mientras que en el resto del mundo, la continuacin dedos siglos de rpido crecimiento demogrfico est

produciendo grandes tensiones en pases del tercermundo. Se espera una poblacin superior a ocho

billones de personas para el ao 2025, siendo estecrecimiento poblacional producido por el tercer mundo,donde la presin sobre los escasos recursos y sobre lalimitada tierra agrcola ya es muy intensa.

PROYECCIONES DE LA URBANIZACIN DE LA TIERRAAGRCOLA

Los estudios realizados por el Soil Conservation Serviceindicaban un aumento considerable en el nivel deconversin de la tierra rural a terrenos urbanos. Conesto se proyect una falta de tierra agrcola parasatisfacer la demanda mundial de alimentos, a los

precios de 1976. Esta corriente, con clara visinmalthusiana del futuro se vio rebatida posteriormente

por varios autores con visin ms positiva.

RESUMEN HISTRICODELA SUBURBANIZACIN

La primera impresin que queda al revisar la historiaurbana del hombre es que el proceso desuburbanizacin ha existido siempre y es la antesala dela urbanizacin. El hombre se ha transformado en unser urbano lentamente desde el paso de vida nmada ala vida sedentaria hace unos 10.000 aos, pero en losltimos 200 aos ha experimentado una rpidaurbanizacin, pasando de un 2% en 1800 a ms de un60% en el 2000.

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Este proceso de urbanizacin y de aumento poblacionaldel hombre ha obligado a utilizar tierras agrcolas confines urbanos, cambiando el uso de la tierra agrcola enel transcurso de los siglos. Este cambio de uso se hahecho ms patente en los ltimos siglos debido la fuerteexplosin demogrfica que viene sufriendo el mundo.La poblacin mundial de 4 5 millones entre el 10.000y el 2.000 A. C, fue creciendo lentamente hasta los

1.000 millones de personas el ao 1800 D. C; y de ahtuvo una explosin demogrfica que llev la poblacinmundial a cifras actuales de ms de 6.000 millones de

personas, proyectndose cifras cercanas a los 8.000millones para el ao 2025. Esta explosin demogrficaunida a una fuerte urbanizacin del hombre, nos lleva aque una parte del planeta est ocupada por ciudades yasentamientos urbanos. Esto puede resultar un

problema, ya que la tierra utilizada y potencialmenteutilizable en la agricultura va disminuyendo por su usourbano, mientras que la poblacin va creciendoexponencialmente.

Hasta ahora los pronsticos de hambre sealados por

Malthus en el siglo XIX y las proyecciones deagotamiento de los recursos no renovables enunciadaspor el Club de Roma en 1972, no han ocurrido. Estodebido a que la tecnologa ha adaptado elmedioambiente para provecho propio, lograndosustituir los recursos renovables que se van agotando yas producir alimentos, en cantidad relativa porhabitante, superiores a las que poda acceder encualquier poca anterior.

Esto no es una garanta para el futuro, ya que puedellegar un momento en que la utilizacin de la tierra

para fines urbanos y las necesidades mayores dealimentos para una poblacin que crecevertiginosamente, lleguen a niveles crticos para la

sostenibilidad de la poblacin humana. Adems, sepiensa que en el futuro la energa y otros insumos parala produccin agrcola se tornarn muy escasos y porconsiguiente caros, con lo que se deber volver a

producciones ms extensivas en terrenos agrcolas.

Debido al alto costo asociado a la reconversin de latierra urbana a rural, es importante considerar lacontinua conversin de la tierra agrcola a urbana que

podra traducirse en una escasez de terrenos cultivablesen el futuro. Esta escasez de terrenos cultivables podra

predecirse si se sabe la cantidad de tierra agrcolaurbanizada que puede sustituirse con las reservas detierras que pueden incorporarse, a un bajo precio, al uso

agrcola. Esto conlleva una solucin transitoria, ya queesta reserva se agotar algn da y hay que agregar quelas tierras incorporables a la agricultura son de bajacalidad agrcola. Las expectativas futuras son muyvariables y probablemente la escasez de alimentosllevar a un aumento en la productividad de las tierras.Debe tenerse presente que la urbanizacin no es elnico factor que afecta la produccin agrcola; laerosin, la disminucin de agua de riego y napasfreticas y cambios climticos, producirn unadisminucin en las futuras producciones agrcolas.

La suburbanizacin se ha expandido por el mundodebido tanto al aumento de ingresos en los estratos msricos de la sociedad urbana, como a la baja rentabilidadque tiene la agricultura en los pases con desarrolloindustrial. Esto, unido a las malas condiciones de vida,de salud y la contaminacin que ha provocado el rpidocrecimiento de las ciudades, lleva a que el hombre

busque ambientes menos agresivos para vivir, como son

las parcelas de agrado. stas se han incrementadoporque presentan una alternativa de vivir con unambiente rural, sin contaminacin ambiental,menores ruidos, paisajes agradables y otrasexternalidades positivas que otorga el campo. El

problema se presenta en que van subdividiendo yseparando las tierras agrcolas, lo que se traduce en lasexternalidades mencionadas en el captulo anterior: unamenor economa de tamao en la agricultura, servicios

pblicos de agua, luz, alcantarillado y comunicacionesque resultan costosos por la distancia entre las casas yun aumento en el gasto energtico de transporte, conuna consiguiente mayor polucin.

Finalmente, se produce la paradoja que las bondadesdel campo atraen a la poblacin urbana y son ellosmismos quienes luego empiezan a reclamar y prohibirlas labores agrcolas que les molestan (aplicacin de

productos qumicos, olores, contaminacin del agua,quemas de rastrojo y otros), obligando a los agricultoresa internalizar las externalidades negativas generadas

por la agricultura y, con ello, desplazando a loscampesinos y personas que se dedican a la actividadagrcola. Con esto la tierra se convierte en zonasurbanas, por lo que mucha gente vuelve a salir en buscade los beneficios del ambiente natural.

EXTERNALIDADESDELA SUBURBANIZACIN

A la luz de la revisin de los antecedentesbibliogrficos, se puede concluir que existenexternalidades positivas y negativas que no estnincorporadas en el precio privado de las tierras agrcolasque son urbanizadas y esto trae consigo una diferenciaentre el costo social y el costo privado que conlleva laurbanizacin de tierras agrcolas.

Existen efectos positivos (Figura 1) producidos por lasuburbanizacin, siendo el mayor efecto positivo elaumento de precio por plusvala de las tierras. Adems,se pueden identificar otras externalidades positivas yaexplicadas anteriormente: acceso a mercados en forma

directa con el consiguiente mayor valor de losproductos, creacin de segunda fuente de ingresos, usoadicional de maquinaria y arriendo de tierras, queesperan su urbanizacin, a bajo precio.

Las externalidades positivas detectadas en este trabajotienen un efecto directo sobre los agricultores, sinafectar significativamente al resto de la sociedad, por locual slo afecta a un grupo de la misma. Adems, la

plusvala, que es la externalidad ms importante, esincorporada en el precio de venta de la tierra, por lo queson el resto de externalidades de menor importancia las

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que quedaran otorgando una diferencia pequea y sinmayor importancia, entre el costo social y el costo

privado de la tierra.

Asimismo, existen efectos negativos directos de lasuburbanizacin que producen una diferencia entre elcosto social y el costo privado de esta, ya que son costossociales fuertes que los privados no los incorporancomo costos, aunque afectan a la sociedad como untodo (Figura 2).

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Ofertaprivada

Oferta social(externalidadpositiva)

Demanda

Figura 1. Externalidades positivas producto de lasuburbanizacin1(El Autor)

Las externalidades negativas mencionadas en la seccinanterior son las siguientes:

Problemas para cultivar la tierra. La poblacinurbana vecina a los campos agrcolas reclaman y

prohiben las labores agrcolas que les molestan,obligando a los agricultores a internalizar lasexternalidades negativas generadas por laagricultura. Con ello, desplazan a los campesinos y

personas que se dedican a la actividad agrcola. Laurbanizacin va desplazando al hombre rural hacialugares ms retirados de centros urbanos ycarreteras, generalmente hacia suelos msmarginales, de menor calidad agrcola, mientras lossuelos de buena calidad agrcola son cubiertos decemento.

Problema de la sostenibilidad alimentaria. En elfuturo, la energa y otros insumos para la produccinagrcola se tornarn muy escasos y por consiguientecaros, obligando a generar productos agrcolas enforma extensiva. Si tomamos en cuenta el alto costoasociado a la reconversin de la tierra urbana a rural,es importante considerar que la continua prdida detierra agrcola podra llevar a una escasez de sta enel futuro.

El problema de escasez de energa ocurrir si no selogra generar energa de bajo costo que sustituya al

petrleo, gas y carbn, que son recursos no renovablescuyas reservas pueden cubrir entre 70 y 100 aos msde consumo a las actuales tasas. Hoy, el petrleo, el gasy el carbn, cubren el 91% del consumo energtico

1 Las externalidades positivas generan una oferta social que est desplazada a laderecha, produciendo un nuevo equilibrio con la demanda a un precio menor ycon una cantidad mayor. La sociedad, como un todo, se beneficia con laproduccin de este bien, por lo que es preferible que exista una mayor oferta quela que existe en el mercado sin distorsiones.

mundial. La energa producida por fuentes renovables,tales como la energa elctrica, generada en formahidrulica, la nuclear y la solar, representanactualmente cerca del 3% de las necesidadesenergticas mundiales, por lo que se podra asumir queel precio de la energa va a subir al acabarse la barataenerga fsil (petrleo, gas, carbn), salvo que losavances tecnolgicos alteren, una vez ms, las

predicciones de tipo malthusianas.

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Ofertaprivada

Oferta social(externalidadnegativa)

Demanda

Figura 2. Externalidades negativas producto dela suburbanizacin2(El Autor)

Es importante recalcar que existen mltiples factoresque estn afectando la produccin agrcola, dentro delos que se destacan la urbanizacin de tierras agrcolas,la erosin, la disminucin de agua de riego y napasfreticas y, cambios climticos. Todos estos factores

producirn una disminucin en las futuras produccionesagrcolas y queda la interrogante si los avancestecnolgicos sern capaces de suplir esta falta de tierraagrcola que debe alimentar a esta poblacin que crecevertiginosamente.

Preservacin de la tierra agrcola y espacios

recreativos. Se requiere preservar espacios abiertosen ambientes rurales, debido a la externalidadpositiva que otorga la naturaleza (paisaje, aire puro ytranquilidad, entre otros), ya que el hombre tienenecesidad de contacto con la naturaleza y deespacios naturales carentes de contaminacinambiental y acstica.

Baja intensidad urbana. Al ser usado el suelo enmenor intensidad, o con baja densidad de habitantes,los equipamientos del entorno, las reas de usoscomunes, la infraestructura y el comercio engeneral, son menos aprovechados, con elconsiguiente mayor costo social.

Alto costo de la conversin urbana rural.Reconvertir la tierra urbana a tierra agrcola tiene unalto costo en quitar las construcciones y caminos ens mismos y un costo mucho mayor originado por la

prdida de inversin urbana realizada en el terrenourbanizado

2 Las externalidades negativas generan una oferta social que est desplazada a laizquierda, producindose un nuevo equilibrio ente la oferta social y la demanda aun precio mayor y con una cantidad menor. La sociedad, como un todo, seperjudica con la produccin de este bien, por lo que es preferible que exista unamenor oferta en el mercado

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Adems, varios autores sostienen que el problema de laexpansin urbana en tierras agrcolas es mucho msgrave que la directa conversin de tierras agrcolas aurbanas. Las externalidades secundarias producidas porel aumento de la poblacin no agrcola suelen seragravantes considerables de la suburbanizacin. Estosefectos se expresan en:

Desarrollo urbano sobre las mejores tierras. Seproduce una prdida porcentualmente mayor de lasbuenas tierras. Esto se debe a los altos valores que seest dispuesto a pagar por tierra urbanizable, lo quese centra en terrenos bien ubicado, planos y con

buen drenaje.

Reduccin de eficiencia y aumento de los costos deproduccin. Esto debido a prdidas de economa detamao, aumento de robos y pillaje, restricciones auso de pesticidas, incorporacin de externalidadesnegativas del campo a los agricultores, etc. Otrasfuentes que reducen la eficiencia es la prdida deoferentes de insumos y servicios agrcolas aldisminuir el nmero de agricultores en una zona; y

la dificultad que tienen los agricultores situadoscerca de las ciudades para adquirir ms tierra, tanto

por ser inviable como por su alto costo. Esto lospreviene a ellos de expandir sus operaciones paragenerar suficientes ingresos para enfrentar ladisminucin de retornos netos por unidad de

produccin y para incorporar las ventajas de lasnuevas tecnologas que requieren mayor superficiede tierra para lograr economas de escala. Incluso siel agricultor consigue suficiente tierra, sta estardisponible solamente en pequeas y dispersas

parcelas, sin economa de escala y con altos costosoperacionales y de fletes.

Sntoma de impermanencia. Es el prematuroabandono de la tierra agrcola, antes de ser utilizadapara fines no agrcolas. Esto ocurre cuando losagricultores observan que los terrenos aledaos seestn urbanizando y consideran inevitable que sustierras se urbanizarn. As, ser ms rentable venderque seguir en el negocio de cultivar la tierra; los

problemas que acarrearn las urbanizacionescercanas se tornarn tan severas que no ser posiblequedarse en la agricultura. Con estas expectativasresulta insensato hacer inversiones de largo plazo,incluso mantener los niveles de inversin en capital,tales como cierres, construcciones, equipos de riego,o sistemas de drenaje. Todo esto hace que el

sndrome de impermanencia se transforme en unaprofeca autocumplida, ya que el agricultor nomantiene el campo porque el final est cerca,ayudando as a finiquitar el negocio agrcola.

Aumento del vandalismo: Los agricultores quetrabajan cerca de los lmites urbanos, suelen estarafectados por fuertes niveles de vandalismo,originado por personas que roban o daan lascosechas, equipos, insumos y maquinaria agrcola.

IMPLICANCIASDELAS EXTERNALIDADES

Las personas deben tener libertad para elegir entre lasdiversas alternativas de ubicacin existentes en laciudad y sus alrededores. No obstante, cuando elcrecimiento urbano, a travs de ciertas alternativas,signifique un mayor costo social (que el crecimiento atravs de otras), las personas que opten por las

alternativas de mayor costo social debern compensar ala sociedad por dicho mayor costo (Molina, 1989).

Ante la dificultad existente para graduar, valorar ycobrar las externalidades provocadas por lassuburbanizaciones, aparece como conveniente fijarcriterios en la distribucin territorial de la poblacin, atravs de un plan regulador para las parcelaciones,donde se respete la libertad personal y a la vez se

proteja el bienestar de la sociedad en su conjunto;bienestar que est afectado por las externalidades decorto y largo plazo: tales como; problemas para cultivarla tierra, necesidad de recreacin y naturaleza, ladisminucin de la eficiencia por prdidas de economas

de tamao, baja intensidad de ocupacin humana,suburbanizacin de las mejores tierras agrcolas y elsntoma de impermanencia, como tambin el bienestarafectado por externalidades de largo plazo, tales como;la sostenibilidad alimentaria y la inconvertibilidad de latierra.

Para poder proponer alguna medida de regulacin delas parcelaciones y de la suburbanizacin en general, sedebe tener presente que cualquier tipo de regulacindebe estar basada en criterios sustentables en el tiempoy el espacio. Resultando necesario hacer una revisin delos mtodos comnmente utilizados en distintos pasesy conocer sus consecuencias. As, a la luz de estaexperiencia, se podr proponer algn plan deregulacin con las polticas que mejor logren el fin deigualar los costos y beneficios privados a los costos y

beneficios sociales.

SUBURBANIZACINEN CHILE

A Mediados de la dcada de 1980, empieza en Chileuna preocupacin gubernamental por el problema de lasuburbanizacin a la cual estaban sujetos los terrenosagrcolas. Esta preocupacin responde a un granaumento en las parcelaciones de terrenos agrcolas confines urbanos en la periferia de Santiago y, en menorgrado otras ciudades como Concepcin, Rancagua,

Curic y Temuco.Esta problemtica se origin, en gran medida, el ao1979, a raz del cambio en la legislacin que designabaal Estado como regulador y normador del crecimiento,uso del suelo y establecimiento de los criterios deordenacin espacial que deba orientar el desarrollourbano.

La legislacin fue modificada por el MINVU en 1979debido a la presin de grupos econmicos interesadosen nuevas inversiones inmobiliarias que se ampararon

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en el modelo de libre mercado imperante para exigir laderogacin de las restricciones a la urbanizacin. Seasumi que el suelo urbano era un bien transable ms yque su libre transaccin tarde o temprano terminara

por equilibrar armnicamente los precios del mismo; sedej sin efecto los principales instrumentos ordenadoresdel desarrollo urbano, los "Planos Reguladores" y conello, se liber el lmite de crecimiento de las ciudades.

Esta nueva poltica fue abandonada en 1985, volviendoen lo fundamental a los criterios imperantes hasta 1979.Los efectos que tuvo esa poltica se sintieronfuertemente en la estructura espacial del Gran Santiago,agudizando problemas de la regin, incluso algunos demanera irreversible, tal como la prdida de tierraagrcola.

El Gran Santiago est circundado por los mejoressuelos agrcolas del pas, suelos que pasan a ser usadoscon fines urbanos con una tasa media anual que fue

bajando del 4,8% al 2,9% en el perodo 19521980,producto de legislaciones y normativas. Tras laliberalizacin de las restricciones, este ndice subi al

5,5% como media anual entre los aos 1980 y 1985,con una prdida de 13.700 hectreas en 5 aos. Al teneren cuenta la calidad de dicho suelo agrcola, con una

productividad media tres veces mayor que el resto delpas, implicara una perdida tres veces mayor, o sea, deaproximadamente 40.000 hectreas en 5 aos.

RAZONESDELA SUBURBANIZACIN

El aumento de la suburbanizacin de terrenos agrcolasrespondi a varias situaciones coyunturales, tales comoel aumento de la contaminacin ambiental de lasciudades, aumento en el poder adquisitivo de los

estratos socioeconmicos altos, la disminucin de larentabilidad agrcola y el aumento del precio de latierra.

CONTAMINACIN AMBIENTAL

La contaminacin del medio ambiente, especialmentela contaminacin del aire de Santiago, ha llegado aniveles crticos que afectan la salud y el nivel de vida dela poblacin. Esto se debe a las condiciones geogrficasen la cual est inmersa esta ciudad, en un valle rodeadode cerros y montaas; y, debido al crecimientodescontrolado y expansivo de la poblacin; junto a unainadecuada poltica de transporte urbano, una malaubicacin industrial y, la ausencia de una legislacin

ambiental (Dockendorff,1991).La contaminacin ambiental se vuelve crtica en losmeses de invierno, debido al fenmeno de inversintrmica, generando afecciones broncopulmonares,cinco veces mayor que en otras ciudades nocontaminadas de Chile. Adems, las sustanciasmutagnicas alcanzan cerca de 20 veces los niveles delas ciudades desarrolladas.

La expansin de la ciudad ha sellado parte importantedel sistema natural de drenaje de los sistemas fluviales

de la Regin, especialmente del ro Mapocho,aumentando substancialmente la superficie y el riesgode inundaciones en vastas reas adyacentes(Dockendorff, 1991).

DISMINUCINDELA RENTABILIDAD AGRCOLA

Existe un consenso generalizado que durante losltimos aos la "rentabilidad" de la actividad

agropecuaria ha sido afectada negativamente. El factordetonante de la disminucin de la rentabilidad ha sidola cada sostenida en el tipo de cambio real, ya que elsector produce bienes transables, es decir, susceptiblesde ser exportados, o que compiten por bienesimportados. En ambos casos, un menor valor relativo dela divisa disminuye los ingresos de los productores,expresados en moneda nacional. De acuerdo con elBanco Mundial, el tipo de cambio real haba cado un12,1% entre los aos 1985 y 1989 y ms de un 30%entre los aos 1990 y 1994.

Si agregamos al factor de cada del tipo de cambio real,la disminucin en los precios de algunos productos de

produccin masiva (trigo, oleaginosas), los menoresprecios externos en algunas especies frutales (debido amayores producciones y competencia de otros pases) y,la evolucin de la economa mundial con ciclosrecesivos que afectan la demanda y los precios,obtenemos una cada significativa de los ingresos porventas.

Al analizar el comportamiento de los costos deproduccin como otro componente importante de larentabilidad, encontramos tres tipos de costos:

Costos de insumos transables. Costos de la mano de obra. Costos indirectos y generales.

El comportamiento de las variables descritas ha causadoun serio deterioro en la rentabilidad de la actividadagropecuaria. Los menores mrgenes brutos unitariosde los distintos rubros, debido al aumento de los costosy a la disminucin de los ingresos y, adems, unido a laexistencia de gran nmero de predios de tamaoinadecuado, est provocando la crisis de rentabilidad delas empresas agrcolas (Domnguez,, 1995).

ALTO PRECIO OFRECIDOPORLAS TIERRAS AGRCOLAS

La oferta de tierra agrcola est limitada por lasuperficie existente en cada pas. La demanda de tierraest compuesta por la demanda de varios sectores de la

economa de un pas. Existe demanda para propsitosagrcolas, especialmente para fines forestales yvitivincola; y para fines tursticos, habitacionales,industriales y de infraestructura. La demanda para

proyectos habitacionales ha cobrado una especialimportancia en los ltimos aos.

Este aumento en la demanda de tierra agrcola parafines urbanos se puede explicar, en parte, por el notorioaumento de los ingresos, especialmente en el nivelsocioeconmico alto, lo que ha permitido la adquisiciny mantencin de una parcela de agrado.

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La gente busca la libertad de vivir en lugares amplios yrodeados de naturaleza para disfrutar las bondades delcampo; y por ello si un terreno tiene aptitud de usoresidencial, su precio se eleva, en promedio, un 341%respecto del mismo terreno sin capacidad deurbanizacin. Y si a esto le agregamos la ubicacin delterreno, en relacin con su ubicacin socioeconmica,

podemos encontrar diferencias de ms de un 400%

entre predios de mayor y menor nivel socioeconmico,lo que agregara el hecho de lograr status social alargumento inicial de disfrutar las bondades del campoal adquirir una parcela de agrado (Pedraglio, 1993).

Todo esto se traduce en una fuerte demanda por tierras,por lo que los precios tienden a subir, volvindose muytentadores para los propietarios agrcolas. stosfraccionan sus propiedades y las venden para parcelasde agrado, con lo que obtienen un mejor resultadoeconmico que continuar con la actividad agrcola(Revista del Campo de El Mercurio, 1995).

El hecho que la menor rentabilidad actual de laagricultura no se haya reflejado en una cada en el

precio de la tierra, se explica por el alto grado deinflexibilidad en el mercado de la tierra (barrerassocioculturales), el desarrollo de expectativas en elsector forestal y, por usos no agrcolas. Asimismo, ladistorsin puede haber sido influenciada por iniciativaslegales que intentan aumentar las restricciones en elmercado de la tierra, como tambin las leyes quesucesivamente han condonado las deudas a loscompradores exCORA (Domnguez, 1995).

INTERVENCINDEL ESTADOENEL MERCADODESUELOS

El valor de un terreno est afectado por un conjunto defactores pblicos y privados que interactan. Losfactores privados responden a la ley de la oferta y lademanda, base del libre mercado, modelo econmicoimperante en la mayor parte del mundo. Los factores

pblicos varan fuertemente de un lugar a otro y estncorrelacionados con el grado de intervencin estatal enlos mercados de suelos de los distintos pases. La tierraagrcola est sumida en presiones econmicas dedesarrollo y urbanizacin y, por presiones polticas de

preservacin y conservacin de aqulla. En medio deestas presiones estn los agricultores.

La intervencin estatal en los mercados de suelos tiene

una funcin reguladora que, generalmente, persigueigualar los costos y beneficios privados a los sociales,incorporando las externalidades sociales a los precios

privados o imponiendo normativas restrictivas quebuscan evitar el costo social que conlleva el cambiar eluso del suelo. Como veamos en las seccionesanteriores, existe un gran nmero de externalidades queno son incorporadas a los precios privados de lassuburbanizaciones agrcolas. Por esto y considerandoque las personas deben ser libres para tener acceso a lasdiversas alternativas de ubicacin en la ciudad y susalrededores, se debe buscar una normativa en que las

personas que opten por las alternativas de mayor costosocial compensen a la comunidad por dicho mayorcosto.

Otro argumento esgrimido por los gobiernos estatalesde EE.UU para intervenir en el mercado de suelos, es elhecho que los beneficios que aportan los espaciosabiertos y el ambiente campestre a la sociedad (biencolectivo) tienen caractersticas propias importantes. Esimposible excluir a los consumidores que no pagan; y lautilizacin del beneficio por parte de un consumidor noreduce la cantidad del bien disponible para otrosconsumidores. Con esto se logra que el bien colectivotenga una oferta con costo marginal igual a cero, por loque el precio eficiente de oferta debera ser cero. Estarentabilidad nula deja fuera todo tipo de inversin

privada, quedando en manos de la entidad pblica(Gardner, 1977).

INTERVENCIN ESTATALDE TIPO RESTRICTIVA

Al realizar una revisin de las formas de intervencin

estatal, se encuentran varios tipos de polticasgubernamentales de carcter restrictivo y otras en formade incentivos y/o desincentivos.

Dentro de las formas de intervencin pblica de tiporestrictivo se destaca la zonificacin. Esta modalidad hasido utilizada en varios estados de los EE.UU y consisteen delimitar zonas con posibilidad de urbanizarse deotras con impedimento de urbanizacin. Con esto seestablecen zonas no urbanizables, lo que acorta la oferta

potencial de tierra urbanizable a zonas preestablecidaspor ley, la que debera dejar las tierras con mayorproductividad agropecuaria y aqullas con alto valorturstico, ecolgico o de belleza esttica, dentro de las

zonas con impedimento de urbanizacin. Todos losatributos mencionados tienen un carcter subjetivo quedificulta o impide una adecuada objetivacin de

parmetros consensuales cuando se elabora la lista detierras que deben o no deben ser urbanizadas.

Esta forma de restringir la suburbanizacin comenz aactuar con fuerza a partir de la dcada de 1970 y tuvosu plena confirmacin de poltica de Estado cuando elDepartamento de Agricultura de EE.UU (USDA)sostuvo que: El USDA debe tener un papel definido yde mayor importancia en las decisiones sobre lautilizacin y retencin de la tierra agrcola con unaclara finalidad de mantener la mxima cantidad posiblede tierras para la produccin de alimentos y

minimizando las acciones que lleven a una disminucinde la capacidad nacional de produccin de insumosesenciales (USDA, 1975).

Otro tipo de medida restrictiva en la urbanizacin desuelos agrcolas ha sido establecer lmites urbanos a lasciudades, quedando imposibilitado por ley elcrecimiento de la ciudad sobre un lmite claramentefijado. Esta restriccin se ha basado en la disminucindel costo de los servicios bsicos que ocurre en lasurbanizaciones con mayor densidad de poblacin, lo

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que se agrega al argumento inicial de preservar lasuperficie agrcola.

Las normas pblicas de normativas legales vigentes hansido una forma utilizada de limitacin de laurbanizacin. stas afectan el tipo de subdivisiones dela tierra, aunque no siempre se traduce en limitacionesefectivas del mercado de suelo, ya que pueden ser decarcter no limitativas a las necesidades existentes; peroafecta el tamao mnimo de subdivisin de la tierra, loque se traduce en menor densidad potencial dehabitantes por metro cuadrado y en un menor preciorelativo de la tierra, ya que el precio relativo de las

pequeas parcelas aumenta al disminuirse el tamao destas. En el caso chileno, existe una limitacin de 0,5ha, en las subdivisiones agrcolas de terrenos rsticos.

De todas estas medidas restrictivas se puede concluirque toda restriccin genera una rpida variacin en los

precios de la tierra que queda con carcter urbano, de laque queda sin posibilidades de urbanizarse; y con estose abre la interrogante quin debe pagar?, ya que seestara imponiendo sobre los dueos de la tierra una

limitacin a su uso futuro y, por consiguiente, en unadisminucin del precio del terreno. Se han intentadomuchas formas de compensacin, tales comodisminucin en el pago de impuestos, o el pago deindemnizaciones; pero las medidas no resultan

permanentemente satisfactorias, ya que la presin queejercen los precios por suelos urbanizables aumenta ycon esto se incrementan los precios ofrecidos por lastierras, todo lo cual lleva a que, a travs de poderesfcticos, se amplen las zonas urbanizables.

A modo de ejemplo, en Chile se puede observar loscontinuos cambios que ha experimentado el lmiteurbano de Santiago. Durante un tiempo, el lmite

urbano qued inscrito dentro de la circunvalacinAmrico Vespucio y luego fue cambiando en variadasoportunidades, hasta que en el ao 1979 qued sinlimitacin alguna durante 6 aos (197985). En ese

perodo se asumi que el suelo urbano era un bientransable ms y que su libre transaccin tarde otemprano terminara por equilibrar armnicamente los

precios del mismo. Esta liberalizacin del lmite urbanose tradujo en la prdida de 13.000 hectreas agrcolas,con el consiguiente crecimiento de la gran ciudad deSantiago.

INTERVENCIN ESTATALDE TIPONO RESTRICTIVA

Existen medidas no restrictivas que producen un efectode incentivo o desincentivo en las suburbanizaciones desuelos agrcolas. Dentro de estas podemos resaltar:

1. La inversin y el gasto pblico. Existenpolticas de gobierno en materia de servicios,inversiones en infraestructura y caminos y, subsidioshabitacionales, que tienen un fuerte efecto sobre lasuburbanizacin agrcola. En EE.UU, despus de laSegunda Guerra Mundial, el gobierno federal cresubsidios habitacionales y un plan de infraestructura

de caminos que increment la parcelacin de tierrasagrcolas y la construccin de casas alejadas de lasciudades.

2. Impuestos a la suburbanizacin. Existenimplementaciones de impuestos diferenciados alterreno segn su finalidad, teniendo aquellos confinalidad urbana, un impuesto superior a los terrenoscon finalidad agrcola. En EE.UU existe un cambioen el pago de impuestos al ser urbanizado un terrenoagrcola. Diversos autores sostienen que las polticasde impuestos implementadas en ese pas para evitarla prdida de tierra agrcola, no haban sido muyefectivas, debido al mayor beneficio que presta elterreno al urbanizarse. Por otro lado, Huashak(1975) concluye que un incremento de un 10% en latasa de impuesto fue dbilmente perceptible en lademanda de tierras agrcolas para su habitacin.

3. Subsidios a l a suburbanizacin. Existenalgunas formas de incentivar la mantencin de latierra con finalidad agrcola, para lo cual se hanimplementado algunos subsidios, tales como la

reduccin del pago de impuestos (el Estado deMichigan establece un crdito en el pago deimpuestos a aquellos propietarios cuyo pago deimpuesto a la propiedad exceda el 7% de susingresos). Tambin han existido subsidios que han

promovido la suburbanizacin agrcola, comoexisti en EE.UU a partir del trmino de la SegundaGuerra Mundial. En ese pas existi una poltica delgobierno federal que subsidi la construccin deautopistas y casas unifamiliares, con lo que seincrement la transformacin del uso del sueloagrcola a fines habitacionales, industriales ycaminos.

4. Leyes de proteccin a los agricultores. Enms de 30 estados de EE.UU existen leyes deproteccin para los agricultores. Esta legislacinnaci como forma de proteger a los agricultores delos vecinos urbanos e industriales que comprabanterrenos agrcolas, aledaos a terrenos en

produccin, por los beneficios del ambiente decampo. Pero al poco tiempo empezaban a tratar derestringir o eliminar prcticas agronmicas que les

producas molestia y generaban una situacin dondeel agricultor anulaba las leyes personales quegarantizaban una vida libre de molestias a losvecinos no agrcolas. De ah que establece la nocinde el primero en el tiempo tiene el derecho a estar.

Si la actividad agrcola era lo que exista en la zona,las personas que compren terrenos vecinos debenasumir las externalidades negativas que la actividadagrcola del vecino pueda generar, mientras aqullasno atenten gravemente a la salud humana.

La efectividad de esta medida, implementada hace msde 20 aos en algunos estados en EE.UU, ha sidorelativa. Fue un salto cualitativo en un inicio, de nohaber nada que defendiera al agricultor de lasdemandas por las molestias o externalidades del campo,

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se crean estas leyes que los protege medianamente deaquellas demandas.

A pesar de todo, la ley del derecho de los agricultoreslogra educar a las personas alejadas de la produccinagrcola. Como sugera Noel Perrin se requiere unasuerte de ley de inmigracin donde las personas quelleguen a zonas rurales deban aprender sobre los valoresrurales, antes que se les autorice a quedarse.

COMENTARIOSY PROPUESTAS

Desde que el hombre empez a cultivar la tierra, lasciudades han ido tomando la mayor importancia yaqul se ha transformado en un ser urbano. En 1800slo el 2% de la poblacin viva en las ciudades; hoy lacifra se acerca al 50%; y para un futuro prximo seespera que ms del 60% de la poblacin mundial estviviendo en las grandes urbes, posiblemente en algunade las ciudades de ms de 70 millones de habitantesque, se proyecta, existirn el ao 2025.

Tambin, desde que el hombre se torn sedentario yempez a vivir principalmente de la agricultura, se hanido creando poblados sobre terrenos que tuvieron unuso originalmente agrcola, o potencialmente lo son(salvo raras excepciones de viviendas en palafitos yconstrucciones en laderas escarpadas, entre otros).

Los poblados se convertan lentamente en ciudades yalrededor de stas se creaban suburbios con personasque migraban desde el campo y se empezaba as aincrementar el tamao y la poblacin de las ciudades.Con la invencin del transporte colectivo y el

particular, las ciudades empezaron a crecervertiginosamente de tamao, deteriorndose con esto lacalidad de vida dentro de ellas. En la poca de los

griegos, los grandes filsofos definan como el tamaomximo de una ciudad aquel que una persona podacruzar caminando de punta a punta en unas pocas horasy donde uno poda, al menos, reconocer a todos suhabitantes.

La deteriorada calidad de vida en las grandes ciudadesha sido una fuerte motivacin para salir en bsqueda demejores condiciones de vida a las campiascircundantes. Este proceso de creacin de parcelas deagrado o suburbanizaciones sobre terrenos agrcolas haexistido desde la poca de los Romanos y desdesiempre ha estado ligada a las clases dirigientes y/oacaudaladas. Los beneficios que un romano buscaba en

una parcela eran muy similares a los buscadosactualmente: Los romanos iban regularmente arespirar y a vivir con sencillez, junto a sus familias, alas parcelas de agrado. Los ancianos, cuando seretiraban de la escena poltica, se iban a descansar,despus de aos de tensin y de esfuerzos. Ahtrabajaba sin prisa, sin forzarse; cesa de obligar ymaltratar su cuerpo. Ha dejado la toga. Lleva largastnicas, confortables. Ha dejado la ciudad y ahoraadmira la belleza del paisaje de la campia romana(Duppont, 1992). Esta definicin de parcela de

mltiples funciones o granjas de la poca de losromanos se mantiene vigente en la actualidad, hay una

bsqueda de naturaleza y una necesidad de escapar delos problemas de las ciudades: su contaminacin,vicios, tensin, entre otros.

Al revisar la historia de la suburbanizacin agrcola,resalta el hecho que siempre ha existido. Incluso laconcepcin moderna de parcelas de agrado ya existahace ms de 2.000 aos. La gran diferencia radica enque los ndices de crecimiento de la suburbanizacinagrcola se ha incrementado notablemente en el ltimosiglo, especialmente en los ltimos 30 aos. Esto sedebe a una poblacin mundial que ha llegado a nivelesde ms de 5.000 millones de personas. Un porcentaje destas estn sometidas a malas condiciones de vidaexistente en las grandes ciudades, lo que hace muytentador la idea de estar en contacto permanente con los

beneficios de las ciudades, pero evitando sus problemasal vivir en una parcela de agrado.

Pareciera que las parcelas de agrado son algo quesiempre ha existido y que traen slo beneficios a sus

usuarios. Entonces, para qu preocuparse de ellas? Larespuesta a esta interrogante est en que lasexternalidades negativas que traen las parcelas deagrado para la sociedad no son incorporadas dentro del

precio privado que pagan las personas de altos recursoseconmicos que tienen acceso a ellas. Y como seaprecia en las secciones anteriores, las externalidadessociales son muchas y de gran importancia para lasociedad como un todo, tales como la sostenibilidadalimentaria de las generaciones futuras, de alto costo enla reconversin urbana agrcola, el agotamiento de laenerga barata indispensable para la agriculturaintensiva, entre otras.

Por todo esto es necesario crear un marco regulador queayude a incorporar las externalidades sociales a losprecios privados y que permita mantener una superficiemnima necesaria para la sostenibilidad alimentaria dela humanidad. Con esta finalidad se legisl en el Estadode California y durante las sesiones legislativas de losaos 19751976 se dijo lo siguiente: Los legisladorescreen y declaran que la preservacin de la tierraagrcola de primera calidad productiva, para asasegurar y maximizar la alimentacin, los espaciosabiertos y las oportunidades de empleo para lasgeneraciones futuras del Estado y de la nacin. Inclusohay declaraciones ms enrgicas en torno al tema, talcomo la declaracin de Rupert M.Cutler, asistente del

secretario de agricultura en el ao 1976, que deca as;Cun lejos podemos ir, como nacin, si permitimos lautilizacin de los mejores terrenos agrcolas paraconstruir casas e industrias, sin poner en peligro lasnecesidades alimentarias de nuestra gente y de los msdesposedos habitantes de este mundo.

Un aumento puntual de los precios del petrleo hizocambiar la poltica de subsidio a las suburbanizaciones(a travs de subsidios a las carreteras y a las casasunifamiliares, construidas generalmente en terrenos

baratos alejados de las grandes ciudades), a una poltica

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de proteccin de la tierra agrcola a travs de leyes,tales como las que protegan a los agricultores de lasexternalidades molestas que causaban realizar sustrabajos, leyes que limitaban las tierras con posibilidadde urbanizarse.

Sera conveniente encontrar formas de regulacin quepermitieran adelantarse a un inevitable agotamiento delas energas fsiles de bajo costo (petrleo y gas), queactualmente representan ms del 80% del consumoenergtico, lo que podra traducirse en una necesidad demayor cantidad de tierra cultivable si en un futuro noexistieran otras fuentes de energa de bajo costo que

posibiliten la mantencin de la agricultura intensiva.Adems, resultara conveniente realizar regulacionesque apunten a evitar la urbanizacin sobre las mejorestierras, pudiendo realizarse en aqellas de bajo potencialagrcola (cerros, tierras de baja calidad, etc.).

Con todo analizado en las secciones anteriores y, tras ladiscusin de las mltiples externalidades que las

parcelaciones de agrado tienen sobre la sociedad,resulta necesario dar un marco regulador que ayude a

disminuir el diferencial entre el costo social y el costoprivado de las parcelaciones de agrado. Coincidiendocon lo expuesto por S. Molina (1989), que seala que:Las personas deben tener la libertad para obtener lasdiversas alternativas de ubicacin en la ciudad y susalrededores, no obstante, cuando el crecimiento urbano,a travs de ciertas alternativas, signifique un mayorcosto social (que el crecimiento a travs de otras), las

personas que opten por las alternativas de mayor costosocial debern compensar a la comunidad por dichomayor costo. Por tanto, las personas que eligen laalternativa de vivir o tener parcelas de agrado debencompensar a la comunidad por el mayor costo que leestn significando a la sociedad, ya que existen varias

externalidades que no estn incorporadas dentro delprecio privado.

Dentro de las intervenciones estatales ogubernamentales ya descritas en las secciones anterioresy a la luz de los fundamentos de la distribucin espacialdel territorio, resulta importante incorporar medidasque, respetando la libertad individual, busquenmaximizar el bienestar de la poblacin. Para esto, elEstado cuenta con mecanismos de incentivo (subsidios)y desincentivos (impuestos) econmicos que permitenacercar los costos privados a los costos sociales. Cabedestacar que la implementacin de polticas regulatoriastienen distintas complejidades segn la externalidad

que se est afectando.Las propuestas de este estudio estn dirigidas a buscar

polticas simples que, respetando la libertad individual,dirijan o fomenten las conductas privadas hacia ladireccin que maximiza el bienestar de la sociedad.Estas polticas deben implementarse bajo losfuncionamientos estudiados en la distribucin espacial,

para as obtener resultados sostenibles en el tiempo.

Una propuesta del presente estudio es laimplementacin de polticas impositivas orientadas a

cobrar, en el momento en que se cambia la finalidad deuso del suelo agrcola, un impuesto significativo a losloteos de predios agrcolas que cambian su uso agrcola

por otros fines (urbanos e industriales, entre otros). Estapoltica tendra un efecto notable sobre lassubdivisiones de terrenos agrcolas, ya que las personasque piensan lotear terrenos agrcolas tendran una fuertecarga impositiva mientras las tierras no se vendan. Esto

disminuira el nmero de loteos y aumentara la ventade los terrenos ya loteados, disminuyendo los precios destos. Lo anterior ayudara a disminuir las siguientesexternalidades sociales descritas en los captulosanteriores:

Problemas para cultivar la tierra originados por laintroduccin de poblacin urbana en baja densidad. La baja densidad urbana y sus altos costos de

infraestructura. Prdidas de las economas de escala (por parcelas

que separen los terrenos agrcolas). Sntoma de impermanencia.

Una poltica impositiva fuerte a los terrenos

urbanizados no afectara a los propietarios de lasparcelas en forma significativa, segn los estudiosrealizados por Huashak en 1975.Pero s afectara a los

propietarios de tierras que estn pensando en parcelar ylos que ya parcelaron y se encuentran esperando suventa sin generar las potenciales produccionesagrcolas.

La segunda propuesta de este trabajo est dirigida a laimplementacin de una poltica de impuestos ysubsidios que favorezcan las parcelaciones de terrenoscon bajo potencial de produccin agrcola, pero con unadecuado potencial urbano. Los impuestos y subsidiosdebern implementarse en las transacciones de losterrenos, afectando as con mayor fuerza los precios

presentes de los terrenos, acercando con esto los costosprivados a los sociales.

Los terrenos con bajo potencial agrcola son aquelloscon clasificacin de capacidad de uso del suelo de V aVIII. stos son suelos no arables, debido a condicionesde pendiente, profundidad de suelo y pedregosidad,entre otros, que no afectan necesariamente la capacidady la calidad de sus urbanizaciones. Por ejemplo, losterrenos con pendiente, por encontrarse en altura(cerros, o faldeos de montaa), pueden presentar unainteresante visin panormica del valle que beneficie alos futuros propietarios de dichos terrenos. Lacombinacin de polticas de incentivo que favorezcan el

uso de estos suelos para las parcelaciones de agrado,mezclada con una poltica de desincentivo a los terrenosde alta capacidad agrcola (clase de uso I a IV),ayudara a disminuir las siguientes externalidadessociales descritas anteriormente:

Alto costo de la conversin urbano rural. Desarrollo urbano sobre las mejores tierras

agrcolas. Sostenibilidad alimentaria.

Una adecuada poltica de subsidios e impuestos podrandisminuir la diferencia entre los costos sociales y los

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costos privados de las parcelaciones de agrado,disminuyendo as las externalidades sociales estudiadas.

Finalmente, resulta importante resaltar la necesidad derealizar una planificacin de las polticas dedistribucin espacial del territorio segn las bases de

programacin multicriterio, que es la forma en que seha normado y regulado a esta distribucin. Con loanterior se puede obtener una distribucin territorialque maximice el bienestar de la poblacin en formasustentable en el tiempo.

CONCLUSIONES

Este trabajo tiene como finalidad identificar laevolucin histrica de las suburbanizaciones agrcolasy, dentro de ellas, las parcelas de agrado. Adems,

pretende determinar e identificar la existencia deexternalidades positivas y negativas que estassuburbanizaciones provocan en la sociedad. Conespecial preocupacin, se han estudiado aquellasexternalidades donde difiere el costo social y el costo

privado, ya que representan una imperfeccin socialque debe ser abordada.

En la historia del hombre, siempre ha existido lassuburbanizacin agrcola, incluso la concepcinmoderna de parcelas de agrado ya exista hace ms de2.000 aos. La gran diferencia radica en que los ndicesde crecimiento de las suburbanizaciones agrcolas sehan incrementado notoriamente en el ltimo siglo.

Existen externalidades positivas y negativas en lasuburbanizacin agrcola, pero son las egundas las quedifieren en sus costos sociales y privados. Dentro deestas externalidades, existen algunas asociadas a la

productividad agrcola, tales como: problemas para

cultivar la tierra por quejas de vecinos urbanos,problemas de sostenibilidad alimentaria, dereconversin urbanorural por prdida de tierrasagrcolas y, problemas por prdida, proporcionalmentemayor, de las tierras ms productivas, sntoma deimpermanencia y reduccin de la eficiencia por menoreconoma de tamao. Tambin existen externalidadesasociadas a la preservacin de la tierra agrcola comoesparcimiento y recreacin para el hombre y lanaturaleza.

Frente a la dificultad que implica graduar, valorar ycobrar las externalidades provocadas por lassuburbanizaciones, parece conveniente fijarcriterios en

la distribucin espacial del territorio. Esto se deberealizar a travs de un plan regulador para lassuburbanizaciones agrcolas, donde se respete lalibertad personal y a la vez se proteja el bienestar de lasociedad en su conjunto. Este bienestar de la poblacines un valor que va por sobre el bienestar de losadministradores o de 1as exigencias del mercado, yaque es un bien mayor que subordina el contextoeconmico al bienestar de la sociedad. Lo anterior nosconduce a la formulacin de polticas que prohiban,incentiven o desincentiven la utilizacin de los distintos

tipos de terrenos agrcolas para fines urbanos. As sepodr obtener una distribucin territorial que maximiceel bienestar de la poblacin en forma sustentable en eltiempo.

Las polticas normativas que prohiben el cambio de usode la tierra a travs de zonificaciones de los terrenos, esuna alternativa muy eficaz. El problema es que impone

prohibiciones y restringe la libertad del individuo,dejando que el mercado vaya presionando

progresivamente hasta que estas normativas rgidas einflexibles, se rompan por el peso de los cambiossociales. La alternativa para mantener reas agrcolas oespacios recreativos, pasa por el mejoramiento de losresultados econmicos de estas actividades, o por lacompra, por parte del Estado, de estos terrenos.

Por otra parte, las polticas de incentivos ydesincentivos econmicos (subsidios e impuestos,respectivamente), permiten acercar los costos privadosa los costos sociales, de modo que se respeten lalibertad individual y se ajusten a las variaciones de lasnecesidades del hombre en el tiempo.

Por estas razones se propone instaurar un impuestosignificativo a los terrenos agrcolas que sonurbanizados. Con esto se disminuyen las parcelacionesy las externalidades asociadas a las lenta venta de lossitios, con la consiguiente prdida de productividad porel abandono prematuro de la actividad agrcola, losaltos costos de urbanizacin de sitios con baja densidadde habitantes, las prdidas de economas de escala y los

problemas para cultivar la tierra al estar presenteresidentes dentro de un predio.

Simultneamente, se propone implementar polticas deimpuestos y subsidios que favorezcan la parcelacin deterrenos con bajo potencial de produccin agrcola, perocon un adecuado potencial urbano. Una combinacin de

polticas de incentivo que favorezcan el uso de estossuelos para las parcelaciones de agrado, con una

poltica de desincentivo del uso de terrenos de altacapacidad agrcola disminuira las externalidadesasociadas a la sostenibilidad alimentaria, al alto costode la conversin urbano rural y a las provocadas porel desarrollo urbano sobre las mejores tierras agrcolas.

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3.02 La suburbanización en tierras de uso agrícola

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