26 Informe de Evaluación - OECD

Programa de Cooperación Bilateral del Ministerio de Trabajo e Inmigración

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GOBIERNODE ESPAÑA

MINISTERIODE ASUNTOS EXTERIORESY DE COOPERACIÓN

SECRETARÍA DE ESTADODE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓNY EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO

GOBIERNODE ESPAÑA

MINISTERIODE TRABAJOE INMIGRACIÓN SECRETARÍA GENERAL

TÉCNICA

SUBSECRETARÍA DE TRABAJOE INMIGRACIÓN

GOBIERNODE ESPAÑA




GOBIERNODE ESPAÑA


TÉCNICA


14576 inf 27 MTAS (FF) 27/5/10 10:18 Página 1

Diciembre 2009

26 Informe de

Evaluación

Informe final de la evaluación del Programa de Cooperación Bilateral del Ministerio de Trabajo e Inmigración


Edición: Diciembre 2009Fotografía portada: Laura González GarcésFotografías de interior: Laura González Garcés

© Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, 2009Secretaría de Estado de Cooperación InternacionalDirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo

© Ministerio de Trabajo e InmigraciónSubsecretaría de Trabajo e Inmigración Secretaría General Técnica

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Este informe ha sido elaborado por una consultora independiente sin previa participación en las actividades evaluadas.

Las opiniones y posturas expresadas en este Informe de Evaluación no se corresponden necesariamente con las del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC), y las del Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN).

NIPO: 502-09-103-0

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Índice

Listado de acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Prólogo del Ministerio de Trabajo e Inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prólogo del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1.1. Estructura de la documentación presentada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.2. Antecedentes y objetivo de la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151.3. Metodología empleada en la evaluación. Preguntas

y criterios de evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161.4. Condicionantes y límites del estudio realizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171.5. Presentación del equipo de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

2. Delimitación del objeto de evaluación: el Programa de Cooperación Bilateraldel Ministerio de Trabajo e Inmigración. Alcance y relevancia . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2.1. La lógica del/los Programa/s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.2. Unas palabras sobre las teorías del cambio del Programa . . . . . . . . . . . . . . 272.3. Las Asistencias Técnicas desarrolladas. Principales magnitudes . . . . . . . . 28

3. Análisis del primer nivel: diseño del Programa de Cooperación Bilateral del MTIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

3.1. Adecuación del Programa al contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363.2. Adecuación del diseño de las intervenciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

4. Análisis del segundo nivel: proceso de gestión e implementación . . . . . . . . . . . . 47

4.1. El proceso de gestión, paso a paso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484.2. Algunas cuestiones transversales en relación con la gestión

del Programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 554.3. La coordinación entre actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

5. Análisis del tercer nivel: resultados de las intervenciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

5.1. Contextualización de los resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625.2. Para qué sirven las Asistencias Técnicas del Programa

de Cooperación Bilateral del MTIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625.3. Lo que queda de las Asistencias Técnicas tras su finalización . . . . . . . . . . 66


6. Conclusiones de la evaluación del Programa de Cooperación Bilateral del MTIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

7. Recomendaciones y lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

7.1. Recomendaciones sobre el diseño del Progama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 747.2. Recomendaciones sobre el proceso de gestión del Programa . . . . . . . . . . 7673. Recomendaciones sobre los resultados del Programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

8. Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Anexo I. Términos de Referencia de la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80Anexo II. Descripción de los trabajos realizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89Anexo III. Matriz de evaluación del Programa de Cooperación

Bilateral del MTIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95Anexo IV. Documentación analizada en el trabajo de Gabinete . . . . . . . . . . . . . 107Anexo V. Actores clave entrevistados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109Anexo VI. Agendas de trabajo en las visitas al terreno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112Anexo VII. Proyectos analizados en el terreno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116Anexo VIII. Propuesta de proceso de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118Anexo IX. Ficha de evaluación del CAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121


Listado de acrónimos

AATT Asistencias Técnicas AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el DesarrolloAGE Administración General del EstadoCAD Comité de Ayuda al DesarrolloCCAA Comunidades AutónomasCECC Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana CIESS Centro Interamericano de Estudios de Seguridad SocialCV Currículum vitaeEELL Entidades LocalesFOIL Formación Ocupacional e Inserción LaboralMAEC Ministerio de Asuntos Exteriores y CooperaciónMTAS Ministerio de Trabajo y Asuntos SocialesMTIN Ministerio de Trabajo e InmigraciónOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOIT Organización Internacional del TrabajoOTC Oficina Técnica de CooperaciónPCRC Programa de Cooperación Regional con CentroaméricaPOA Planes Operativos Anuales SGRSI Subdirección General de Relaciones Sociales InternacionalesSICA Sistema de Integración CentroamericanaSTPS Secretaría de Trabajo y Previsión SocialTdR Términos de Referencia

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Prólogo del Ministerio de Trabajoe Inmigración

La Secretaría General Técnica de la Subsecretaría de Trabajo e Inmigración, a través de la SubdirecciónGeneral de Relaciones Sociales Internacionales, gestiona el Programa de Cooperación Técnica Bilateralcon países en desarrollo, que tiene su origen histórico en la cooperación técnica de España con Ibe-roamérica, iniciada a mediados de los años sesenta. Las primeras actuaciones del Ministerio de Trabajo secentraron en el ámbito de la formación profesional y ocupacional y, más adelante, se ampliaron a otrasáreas de competencia del Departamento. En la actualidad, también el ámbito geográfico se ha extendidoa otros países en desarrollo, concretamente a países del norte de África.

Con este Programa, único en la Administración española, el Ministerio de Trabajo ha sido pionero en la coo-peración técnica de España en Iberoamérica, y ha dejado, a lo largo de los años, un sustrato técnico impor-tante en sus instituciones homólogas.

En los años ochenta, el panorama de la cooperación al desarrollo en España cambió sustantivamente,pasando nuestro país de ser receptor a donante de cooperación. Además, la aprobación de la Ley 23/98,de Cooperación Internacional para el Desarrollo, constituyó un punto de inflexión, instaurando un nuevomarco para la política española de cooperación.

Parecía lógico que, después de una trayectoria tan dilatada y con los cambios acaecidos en la cooperaciónal desarrollo, se acometiese una evaluación del Programa de cooperación del Ministerio por diversas razo-nes, pudiendo sintetizarse todas ellas en una aseveración incluida en el Manual de Gestión de Evaluaciónesde la Cooperación Española, que constituye una auténtica declaración de intenciones: Aprender paramejorar.

La activa participación en el ejercicio de evaluación de todos los actores (Dirección General de Pla-nificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Empresa Consultora y Comité de Seguimiento, confor-mado por los representantes de los centros directivos que colaboran con la Subdirección General deRelaciones Sociales Internacionales) ha permitido obtener un mayor conocimiento del programa y hademostrado ser un procedimiento muy enriquecedor. Se completó, además, con una importante interven-ción sobre el terreno que aportó una información de gran utilidad.

Las conclusiones y recomendaciones de la evaluación son muy pertinentes y aportarán pautas fundamen-tales para conseguir que el Programa avance en todas sus fases, desde el propio diseño de la interven-ción, pasando por la ejecución de las actuaciones, hasta el posterior seguimiento de las mismas. Sin duda,su implementación tendrá como consecuencia una mejor gestión del Programa, que redundará necesaria-mente sobre los resultados del mismo en las instituciones beneficiarias, repercutiendo favorablemente enlas condiciones de vida de la ciudadanía de los países en desarrollo. Se vendría, así, a dar cumplimiento alobjetivo último de nuestro Programa de cooperación, que está alineado con el Objetivo General del III PlanDirector de la Cooperación Española: contribuir a un progreso sustancial hacia el desarrollo humano y sos-tenible, a la erradicación de la pobreza y al ejercicio pleno de los derechos.

Subsecretaría, Secretaría General Técnica, S.G. de Relaciones Sociales Internacionales,

Ministerio de Trabajo e Inmigracion

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Prólogo del Ministerio de AsuntosExteriores y Cooperación

La Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación(MAEC) promueve periódicamente la realización de evaluaciones en el ámbito de la Cooperación Española.En esta oportunidad, presentamos la evaluación del Programa de Cooperación Bilateral realizada conjun-tamente con el Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN).

El Programa de Cooperación Bilateral tiene su origen en la cooperación técnica de España con Ibe-roamérica iniciada a mediados de los años sesenta. En la actualidad, el Programa se materializa en treslíneas de actuación: coordinación con el MAEC y la Agencia Española de Cooperación Internacional parael Desarrollo; cooperación técnica con la Organización Internacional del Trabajo; y —como componenteobjeto de esta evaluación— la cooperación técnica bilateral. Ésta se articula a través de Asistencias Téc-nicas de corta duración a departamentos homólogos al MTIN, fundamentalmente en América Latina.Coordinadas por la Subdirección General de Relaciones Sociales Internacionales del MTIN, y bajo las moda-lidades de misiones de personal experto, visitas técnicas y seminarios, estas Asistencias Técnicas abarcan lasáreas de empleo, formación profesional-ocupacional, seguridad y salud en el trabajo, relaciones laborales,seguridad social, inspección de trabajo, servicios sociales, mujer, juventud y menores y familia.

Pues bien, los objetivos de esta evaluación, la primera desde la creación del Programa, han sido, a nivelde su diseño, valorar la coherencia interna y la externa del Programa en el marco del Plan Director de laCooperación Española 2005-2008 y de los planes nacionales de los países socios en materia de fortale-cimiento institucional y lucha contra la pobreza. En su nivel de procesos, a fin de poder proceder a la mejo-ra de sus procedimientos, era necesario valorar el funcionamiento del Programa, de manera particular, elproceso de selección de proyectos, la eficiencia de la gestión y el sistema de seguimiento de los proyec-tos. El tercer objetivo, a nivel de sus resultados a medio plazo, fue estimar la viabilidad y efectos de lasintervenciones desarrolladas por el Programa una vez finalizadas sus actuaciones. El alcance temporal delestudio cubre el periodo 2003-2008.

Además de estas cuestiones iniciales, el reconstruir la lógica del Programa y de su colección de interven-ciones ha permitido identificar una serie de supuestos teóricos acerca de cómo éste debería funcionar ygenerar efectos en términos de fortalecimiento institucional de las instituciones homólogas de países endesarrollo. Estos supuestos, a su vez, generaron preguntas adicionales a ser respondidas. Supuestos y pre-guntas fueron incorporados a las matrices de evaluación, concediendo así especial importancia a la obten-ción de aprendizajes a tener en cuenta para futuras anualidades del Programa.

El estudio no ha estado exento de dificultades que son, al tiempo, un aprendizaje en sí mismas. Desde2005 y hasta 2009 —año previsto para su finalización—, las acciones a evaluar comparten recursos humanosy procesos de gestión con el programa de Formación Ocupacional y de Inserción Laboral en Centroamérica yRepública Dominicana, consecuencia de la cooperación entre el MAEC y el propio MTIN. El equipo de evalua-ción ha tenido en cuenta coincidencias entre objetivos y esfuerzos de gestión comunes, y ha modificado sumetodología a tal efecto. En algunos casos, otros condicionantes señalados en el informe como límites al pro-pio estudio, se han retomado como recomendaciones para la mejora de la gestión.

La evaluación se ha realizado siguiendo los principios de transparencia y participación. Desde su ini-cio, se constituyó un Comité de Seguimiento integrado por representantes de MTIN y los centros directivos

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que colaboran con la Subdirección General de Relaciones Sociales Internacionales. Nuestro sincero agra-decimiento a todos sus miembros por la colaboración y participación activa, ya que han contribuido agarantizar una evaluación de calidad y que, entendemos, responde a las necesidades de información delos actores responsables de la mejora del programa.

El propio objeto de estudio y las cuestiones sobre él planteadas caracterizaron una serie de conclusio-nes y recomendaciones de nivel operativo, orientadas —mayoritariamente— a mejorar la gestión de lasasistencias técnicas. Son líneas de trabajo que sin duda serán clave para reforzar los efectos instituciona-les pretendidos.

La DGPOLDE quiere destacar que, no obstante lo anterior, resulta revelador comprobar la simetría entrevarias conclusiones y recomendaciones del estudio con los principios para una ayuda eficaz (Declaraciónde París y la Agenda de Acción de Accra). Alusiones al alineamiento en el diseño de las AsistenciasTécnicas con las demandas de las instituciones de los países, la disciplina de un rendimiento mutuo decuentas tras las misiones y asesorías, entre otras, subrayan la necesidad de considerar —también al nivelde gestión de los proyectos que conforman el Programa de Cooperación Bilateral— el entendimiento y lanegociación horizontal entre socios y donantes para una política de desarrollo más eficaz.

División de Evaluación, Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo,

Secretaría de Estado de Cooperación Internacional, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación

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Introducción1


1.1. Estructura de la documentación presentada

Éste es el informe final de la evaluación del Pro-grama de Cooperación Bilateral del Ministerio deTrabajo e Inmigración (MTIN), correspondiente alperiodo 2003-2008, que se ha desarrollado duran-te los meses de julio a diciembre del año 2008.El documento cuenta con siete capítulos, que secorresponden con el contenido que aquí se des-cribe.

Este primer capítulo es introductorio y proporcionainformación de partida que permite valorar el alcan-ce de la evaluación llevada a cabo. Así, se abordancuestiones relacionadas con el contexto de estaevaluación, el enfoque metodológico utilizado y laslimitaciones a las que ha sido necesario hacer fren-te para su desarrollo.

El segundo se centra fundamentalmente en deli-mitar el Programa objeto de evaluación. Hay quetener en cuenta que ésta es la primera evaluaciónque se lleva a cabo, después de largos años devigencia de la intervención y que no existe muchainformación escrita sobre él. Ésta es la razón por laque se ha considerado especialmente importantededicarle una atención especial a su descripción,así como a la reconstrucción de su lógica subya-cente. Se repasan también las principales magnitu-des de realización desde 2003 a la actualidad, loque permite tener una idea más precisa de lo quepuede ser su alcance y relevancia en el contextodel MTIN en particular y de la cooperación bilateralen general.

El tercer capítulo se dedica a la evaluación deldiseño del Programa. La información se ha organi-zado en dos bloques. En el primero se analiza suadecuación general al contexto, mientras que enel segundo se entra en las características de las

Asistencias Técnicas (AATT): modalidades que pue-den adoptar, duración, perfil de las personas exper-tas, etc.

El cuarto capítulo, correspondiente al análisis delproceso de gestión e implementación, es un pocodiferente del resto, ya que se ha preferido privile-giar los aspectos prácticos, más que una puraortodoxia evaluativa. Por ello se ha optado porestructurarlo en tres bloques. En el primero se haincluido la descripción, paso a paso, del proce-so de gestión utilizado, con inclusión, eso sí, decomentarios valorativos allá donde se ha consi-derado conveniente. El segundo de los bloqueses ya únicamente evaluativo y en él se hace refe-rencia a algunos aspectos que inciden sobre lagestión de manera transversal a todas las etapas.Se dedica un apartado específico a la coordina-ción de los actores que participan, ya que se haconsiderado un aspecto clave para el éxito delPrograma.

El quinto capítulo incluye el análisis de losresultados de la evaluación, que básicamen-te ha contemplado dos ópticas: la utilidad delas AATT y la permanencia de sus resultadosen el tiempo. El capítulo se completa con unbreve apartado inicial que pretende contex-tualizar algunos de los resultados encontra-dos.

Finalmente, los capítulos sexto y séptimo se de-dican a las conclusiones de la evaluación y a lasrecomendaciones de mejora.

El documento se completa con un listado delos acrónimos utilizados a lo largo del infor-me, así como con una serie de anexos, en losque se ofrece información más extensa de algunode los aspectos tratados en el cuerpo del in-forme.

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Introducción1


1.2. Antecedentes y objetivo de la evaluación

1.2.1. Descripción general del Programa

a) Historia y marco jurídico

El Programa de Cooperación Bilateral del MTINtiene su origen en la cooperación técnica de Es-paña con Iberoamérica iniciada a mediados delos años sesenta, con actuaciones de este Mi-nisterio en el ámbito de la formación profesional y ocupacional, y que se reforzó a finales de lossetenta con la cooperación con organizacionesmultilaterales como la Organización Internacionaldel Trabajo (OIT). Desde ese momento, el Pro-grama se ha ido adaptando a las transformacio-nes experimentadas en la política de cooperaciónespañola.

Desde un punto de vista formal, el Programa seencuentra regulado únicamente por la normativageneral de aplicación. Desde el punto de vista de lacooperación internacional, el programa se enmar-ca dentro de la Ley 23/1998 de CooperaciónInternacional para el Desarrollo, de los Tratados y Convenios Básicos de Cooperación entre España ylos respectivos países1 y del Acuerdo de 19 de sep-tiembre de 1979 con la OIT para el desarrollo con-junto de programas de cooperación técnica en La-tinoamérica que, con el Canje de Notas, de fecha27 de octubre y 7 de noviembre de 1988, amplíael acuerdo a todos los países en desarrollo.

Desde el punto de vista de la gestión administrati-va, en el año 1985 se publicó una Orden Ministerialque regulaba aspectos relativos, por ejemplo, a lasituación administrativa de las personas expertasque participaban en el programa. Esa Orden —queno ha sido revocada específicamente, por lo que sepuede considerar aún vigente— se trató de sustituira finales de 2003 por otra que actualizara sus con-tenidos pero que, sin embargo, no prosperó.

1. Introducción

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b) Objetivos y desarrollo

Los proyectos integrados en el Programa deCooperación Internacional del MTIN tienen comoobjetivo general el fortalecimiento institucional yel apoyo a las políticas públicas mediante asis-tencias técnicas a instituciones homólogas enpaíses en desarrollo —fundamentalmente de Amé-rica Latina—, tratando de dar respuesta a las priori-dades y necesidades planteadas por sus Gobiernosde forma coherente con otros agentes y acciones dela Cooperación Española.

El Programa se materializa en tres líneas de actua-ción: i) la coordinación y el mantenimiento de lasrelaciones institucionales con el Ministerio de Asun-tos Exteriores y Cooperación (MAEC) y con laAgencia Española de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo (AECID); ii) la cooperación téc-nica bilateral, que es en realidad el único de loscomponentes objeto de esta evaluación; y iii) lacooperación técnica con la OIT, a través de losacuerdos que se adoptan anualmente y por los queel MTIN financia la realización de proyectos pluria-nuales de cooperación técnica y para la imparticiónde acciones formativas a participantes en los paí-ses socios.

Hasta el día de hoy la cooperación técnica bila-teral se ha concretado fundamentalmente en larealización de proyectos de Asistencia Técnica (AT)de corta duración a departamentos homólogos alMTIN en otros países del ámbito territorial mencio-nado, en las siguientes áreas: empleo, formaciónprofesional-ocupacional, seguridad y salud en el tra-bajo, relaciones laborales, seguridad social, inspec-ción de trabajo, servicios sociales, mujer, juventud y menores y familia2.

Las AATT, a su vez, pueden adoptar una de lassiguientes modalidades:

• Misiones del personal experto. Personas ex-pertas procedentes de la Administración Públicaespañola realizan estancias de hasta tres mesesen las instituciones contrapartes de los países socios,

1 Muchos de ellos con una larga trayectoria. A título de ejemplo, el de Méxicodata de octubre de 1977, y fue posteriormente complementado por unAcuerdo Complementario de Cooperación Técnica para el desarrollo deprogramas en materia sociolaboral, de febrero de 1987.

2 Como puede comprobarse, el ámbito sectorial de las Asistencias Técnicassupera el perímetro competencial actual del MTIN, sin perjuicio de que estasituación pueda verse modificada en el futuro.


apoyando el diseño y la gestión de planes, pro-gramas, etc.

• Visitas técnicas. Técnicos de las institucionesde los países socios se desplazan a España pa-ra conocer el funcionamiento de las políticas, pro-gramas o servicios que se están ejecutando.

• Seminarios. Personal experto español impartecursos de formación dirigidos al personal técnicode las instituciones de los países socios.

Para terminar de definir los aspectos fundamenta-les del Programa, conviene decir que:

• La coordinación le corresponde a la Subdirec-ción General de Relaciones Sociales Internacio-nales, dependiente de la Secretaría General Téc-nica del MTIN.

• Los sujetos de las AATT son personas expertasen situación de servicio activo que desempeñansus funciones en cualquiera de las Administracio-nes Públicas con competencias o atribuciones enmaterias sociales y laborales.

En el capítulo siguiente se describe con más pre-cisión las actuaciones del Programa de Coopera-ción Bilateral del MTIN, en tanto que objeto de estaevaluación.

1.2.2. Objetivos de la evaluación

Ésta es la primera evaluación de este programadesde su creación, hace ya más de 35 años, por loque ha sido necesario limitar su alcance temporal.Los objetivos principales que se persiguen conesta evaluación son los siguientes:

• Conocer la coherencia interna y la externadel Programa en el marco del Plan Director dela Cooperación Española 2005-2008 y de losplanes nacionales de los países beneficiarios enmateria de fortalecimiento institucional y luchacontra la pobreza, para poder mejorar el diseñode aquél. En concreto, se desea reconstruir lalógica del programa.

• Conocer el funcionamiento del Programa y laeficacia y eficiencia del modelo de gestión, afin de poder mejorar sus procedimientos. En con-creto, se analizará la relación con el proceso deselección de proyectos, la eficiencia de la ges-tión y su sistema de seguimiento.

• Conocer la viabilidad y efectos de las inter-venciones (resultados a medio plazo) desarro-lladas por el Programa una vez finalizadas susactuaciones.

En definitiva, estamos hablando de una evaluaciónrelativa a las principales dimensiones del Progra-ma: su diseño, su modelo de gestión y los resulta-dos alcanzados en el periodo comprendido entrelos años 2003 y 2008.

Para finalizar este apartado, mencionar que duran-te el proceso de evaluación se ha concedido unaespecial importancia a la obtención de aprendi-zajes que puedan ser incorporados en futurasanualidades del Programa.

1.3. Metodología empleada en la evaluación. Preguntas y criterios de evaluación

La fase inicial del diseño metodológico se concretóen la construcción de una matriz, en la que se incluí-an las necesidades informativas que venían expresa-das en los Términos de Referencia (TdR) y que fue-ron transformadas en preguntas de evaluación y ope-racionalizadas posteriormente en indicadores objeti-vamente verificables. Estas preguntas se clasificaronsegún el criterio de evaluación en el que se encua-draban, criterio que guiaría posteriormente la fase deenjuiciamiento. Finalmente, la matriz se completó conla enumeración de las fuentes de información de lasque se extraería la información verificativa.

Los criterios de evaluación iniciales en los que seencuadran las preguntas de evaluación coincidencon los establecidos por el Comité de Ayuda al De-sarrollo (CAD) de la Organización para la Coo-peración y el Desarrollo Económico (OCDE): eficacia,eficiencia, pertinencia, sostenibilidad e impacto.

La eficacia mide el grado de cumplimiento delos objetivos previstos a nivel estratégico y ope-rativo sin tener en cuenta los recursos invertidospara ello. En este sentido se ha determinado sise han producido resultados como consecuenciade las AATT en las zonas y sectores en los queel Programa incide y qué factores han influido para

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que se alcanzaran. También se ha analizado si elPrograma ha contribuido a mejorar el desempeñode las instituciones de los países socios.

La eficiencia en la ejecución del Programa valoraen qué medida los recursos financieros, humanos,reglamentarios o administrativos han favorecido o,por el contrario, han dificultado la producción deresultados o impactos. Se ha analizado si el procesode gestión, así como la coordinación y complemen-tariedad con los otros actores de la CooperaciónEspañola, es el adecuado.

La pertinencia se define como la adecuación delos objetivos del Programa a los problemas, necesi-dades y prioridades reales de sus beneficiarios, asícomo al contexto físico y político en el que opera.En esta evaluación se ha determinado la pertinen-cia en relación a las prioridades del Plan Directorde la Cooperación Española 2005-2008 y a lasnecesidades de los países beneficiarios y de la po-blación objetivo. También se analizó la adecuaciónde los objetivos y resultados de las intervencionesal contexto en que se realizan, así como la de lasmodalidades de Asistencia Técnica a los objetivosperseguidos.

La sostenibilidad valora si los beneficios del Pro-grama finalizan una vez terminada la ayuda externa.En este sentido, se ha analizado si estos beneficiosse han mantenido en el tiempo en las institucionessocias, si se han realizado actividades para impulsaro complementarlos y si se mantienen en la institu-ción estos beneficios a pesar de que las personasque recibieron la Asistencia Técnica ya no trabajenen la contraparte.

El impacto valora los resultados no esperados, tantopositivos como negativos, del Programa de Coope-ración Bilateral.

Los cinco criterios expuestos se han utilizado paraevaluar las tres dimensiones del Programa: el dise-ño, el modelo de gestión del Programa y la evalua-ción de los resultados.

Se ha incluido una descripción pormenorizada delplanteamiento metodológico y de las técnicas utili-zadas a lo largo de esta evaluación en el Anexo II.A la hora de confeccionar este informe, se haprimado la utilidad de su contenido y su facilidad

1. Introducción

17

de lectura, más que la ortodoxia de resultados porcriterios. En consecuencia, la información se haordenado según las dimensiones del Programa yno de los criterios de evaluación.

1.4. Condicionantes y límites del estudio realizado

Esta evaluación, como todas, ha estado sometida a algunos condicionantes, parte de los cuales hanpodido ser soslayados, si no superados, si bien otroshan tenido como consecuencia la existencia de al-gunos límites efectivos en el estudio realizado. Se enu-meran a continuación los fundamentales, con indica-ción en cada caso del tratamiento que se les prestó.

1.4.1. Límites entre el Programade Cooperación Bilateral y el Programa FOIL

Como se verá en más detalle en el siguiente capí-tulo, este Programa podría ser definido como unacolección de breves intervenciones de apoyo diri-gidas a contribuir al fortalecimiento de las institu-ciones homólogas al MTIN, fundamentalmente enAmérica Latina. Sin embargo, desde el año 2005 y hasta 2009, año previsto para su finalización, sudesarrollo se ha solapado con el Programa de For-mación Ocupacional y de Inserción Laboral (FOIL)que se ha venido desarrollando en la zona centroa-mericana, como consecuencia de la cooperaciónentre el MAEC y el propio MTIN3.

El Programa FOIL cuenta con objetivos un tanto dife-rentes del Programa de Cooperación Bilateral, pero eldesarrollo de sus actuaciones se alimenta mayoritaria-mente de personal experto de las AdministracionesPúblicas españolas, seleccionado por el mismo equi-po y del mismo modo que los que prestan sus servi-cios en el Programa de Cooperación Bilateral.

Ello ha tenido como consecuencia que a lo largo dela evaluación surgiera de vez en cuando la duda del tra-tamiento que era necesario dar a uno y otro Programa,

3 Se dará cumplida cuenta de este Programa en capítulos posteriores.


con el fin de no perder de vista el que era nuestroobjeto de evaluación, pero sin olvidar que un impor-tante porcentaje de las AATT desarrolladas desde2005 se encuadraban realmente en el otro.

Es decir, existe un solapamiento real de ambas in-tervenciones, si bien la existencia del ProgramaFOIL es independiente de la del Programa de Coo-peración Bilateral. La decisión que finalmente se hatomado ha sido la de proporcionar un tratamientodiferente a la cuestión en cada una de las dimen-siones evaluadas:

• Así, la evaluación del diseño se realiza por sepa-rado, ya que realmente tanto la lógica de los Progra-mas como sus actuaciones pueden ser distinguidascon claridad. Hay que mencionar que se puede pro-fundizar más en el análisis de la lógica de FOIL,pero creemos que eso queda pendiente para laevaluación específica de esta intervención4.

• La evaluación del sistema de gestión, sin embar-go, se ha realizado de forma conjunta, ya que,desde la perspectiva del MTIN, eran muchas máslas similitudes que las diferencias. De hecho, laprincipal era la existencia de alguna actividadadicional en FOIL, cuya inclusión futura en lagestión del Programa de Cooperación Bilateralse ha considerado recomendable.

• Finalmente, en cuanto al análisis de los resulta-dos, se ha adoptado una estrategia mixta: los as-pectos relacionados con la realización se han tra-tado de manera separada, siendo uno de los paíseselegidos para el análisis en el terreno Costa Rica,sede principal de FOIL. Las conclusiones respectode los resultados alcanzados han considerado am-bos Programas conjuntamente.

Quizá lo más ajustado a la realidad sea pensar que,desde el punto de vista del Programa de Coopera-ción Bilateral, el Programa FOIL no es más que unconjunto de las AATT dirigidas a unos objetivos co-munes y que se circunscriben a sólo una parte detodo el territorio de acción potencial. En consecuen-cia, será en el momento de evaluarlo de maneraespecífica cuando habrá que contemplarlo como un

Programa independiente y con vida propia, para elcual el hecho de que las AATT se hayan gestionadodesde el Programa de Cooperación del MTIN puedeque adquiera una importancia secundaria, incluso enel conjunto de su sistema específico de gestión.

1.4.2. Un sistema de informaciónheredero de la historia del Programa

¿Y qué significa esto en el caso de un Programacon tantos años de vida? Pues que persisten siste-mas de información manifiestamente mejorables,que han dificultado las fases iniciales del procesode evaluación. La inexistencia de una base dedatos de gestión, en la que se contenga la informa-ción sobre el Programa de forma inequívoca, la exi-gencia —o, más bien, la costumbre— de que partede la información cuente únicamente con soportede papel, o incluso la inexistencia de pautas siste-máticas de clasificación de la información, han teni-do como consecuencia que incluso hasta las fasesfinales de la evaluación surgieran algunas dudasde hasta qué punto la información con la que secontaba estaba completa o no.

Hay que decir que el equipo que atiende el Progra-ma es ciertamente muy escaso y también plena-mente consciente de estas debilidades que hanafectado sobre todo al ritmo de la evaluación, másque a sus resultados.

Ello se ha tratado de superar con el volcado detoda la información existente a lo que se ha deno-minado Inventario de Asistencias Técnicas, elcual contiene la información disponible de cadauna de ellas. Esta herramienta, que resultó impres-cindible para el proceso de evaluación, ha sido faci-litada a la Subdirección General de RelacionesSociales Internacionales (SGRSI) del MTIN en for-mato digital, por si desea seguir utilizándola para lagestión en años sucesivos.

1.4.3. Escasa memoria histórica,más extendida de lo habitual

La última de las limitaciones a las que ha sido ne-cesario hacer frente aparece con cierta frecuenciaen las evaluaciones de programas de cooperación

18

4 Ya se ha llevado a cabo una evaluación intermedia —“Evaluación Intermediadel Programa Regional de Formación Ocupacional e Inserción Laboral y delos Proyectos Nacionales de Formación Ocupacional e Inserción Labo-ral”, realizada por el Instituto Centroamericano de Administración Pública, enmarzo de 2008— y se prevé que tenga lugar otra final, una vez que terminenlas últimas intervenciones.


y se refiere a la falta de memoria histórica encon-trada en las instituciones receptoras de las AATT.Este hecho constituye, en sí mismo, un resultadode la evaluación y será abordado en el capítulocorrespondiente.

Pero en esta ocasión, a esa falta de memoria his-tórica ha sido necesario añadirle otra, relativa a laspropias instituciones españolas en el terreno. El pro-ceso de reforma de la AECID, y el consiguienteproceso de asignación de plazas para directores de programa y de proyecto, ha supuesto un impor-tante volumen de reasignaciones realizadas en uncorto periodo de tiempo, bastante próximo, ade-más, a la realización de esta evaluación.

El modo en el que se ha tratado de solventar estacuestión ha sido ampliar el análisis a través deotras técnicas y, en ocasiones, tratar de localizar alas personas que estuvieron en esas posiciones,aunque ya no lo estén en la actualidad. En este últi-mo caso, sin embargo, el ejercicio no ha tenidoéxito más que de manera excepcional.

A pesar de las dificultades mencionadas, hay quedecir que, en general, se considera que estas limi-taciones han podido ser finalmente minimizadas, demanera que pueden tomarse los resultados de estaevaluación sin más cautelas que las que hayan sidomencionadas específicamente a lo largo de estedocumento.

1.5. Presentación del equipo de trabajo

Esta evaluación ha sido desarrollada por Red2RedConsultores, empresa especializada en políticaspúblicas, en sus diferentes fases de identificacióny formulación, puesta en marcha y apoyo a la ges-tión, seguimiento y evaluación. Red2Red disponede un servicio de evaluación especializado en dife-rentes sectores de actuación, y que es complemen-tado, en los casos en los que es necesario, conespecialistas sectoriales.

El equipo que Red2Red Consultores ha puesto alfrente de esta evaluación ha sido el siguiente:

1. Introducción

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Victoria Sánchez Esteban. Socia fundadora y vi-cepresidenta de Red2Red Consultores. Es licen-ciada en Psicología Industrial y experta en Eva-luación de Políticas Públicas por la UniversidadComplutense de Madrid. Desde 2003 forma partedel equipo docente del Máster de Evaluación deProgramas y Políticas Públicas que imparte estamisma Universidad.

Cuenta con una trayectoria de más de 15 años enconsultoría para el sector público, en especial en elámbito de la evaluación, donde ha dirigido proyec-tos relacionados con el empleo y la formación, laeducación, igualdad de oportunidades y coopera-ción al desarrollo, entre otros. Además, prestó susservicios durante ocho años en la Administraciónespañola, lo que permite un profundo conocimien-to de su realidad.

Rocío Poo Gutiérrez. Licenciada en Economía,máster en Cooperación al Desarrollo Sostenible yAyuda Humanitaria por la Universidad PontificiaComillas de Madrid y máster en Evaluación de Pro-gramas y Políticas Públicas por la UniversidadComplutense de Madrid. Ha desempeñado su carre-ra profesional vinculada al ámbito de la cooperaciónpara el desarrollo, principalmente en América Latina,ejerciendo labores que han ido desde la asistenciatécnica a entidades, hasta la gestión y evaluaciónde proyectos. Además, desde 2006 es profesora delMáster Iberoamericano en Cooperación Internacionaly Desarrollo de la Universidad de Cantabria.

Javier Jambrina López. Licenciado en CienciasPolíticas y de la Administración y máster en Evalua-ción de Programas y Políticas Públicas por la Univer-sidad Complutense de Madrid. Cuenta con formaciónespecífica y experiencia en procesos de participacióndemocrática e igualdad de género. Ha participadoy coordinado estudios sociales y evaluaciones deprogramas y políticas en materias de empleo, forma-ción profesional, igualdad de género, educación parala igualdad, accesibilidad universal, colectivos en ries-go de exclusión y movilidad geográfica.

Este equipo central ha sido apoyado y complementadopor otras personas expertas del equipo de Red2Red,que han realizado aportes específicos en ámbitostales como normativa u organización de procesos.


Delimitación del objeto de evaluación:el Programa de Cooperación Bilateraldel Ministerio de Trabajo eInmigración. Alcance y relevancia

2


2.1. La lógica del/los Programa/s

2.1.1. El Programa deCooperación Bilateral

A partir de la reconstrucción de la lógica de inter-vención del Programa5 se ha determinado queel Programa de Cooperación Bilateral persigue elfortalecimiento institucional de instituciones ho-mólogas en países en desarrollo, fundamental-mente de América Latina. Para alcanzar este fin elPrograma se divide en seis intervenciones distin-tas cuyos objetivos específicos se dirigen al apoyode estas instituciones en las tareas de diseño y eje-cución de políticas específicas. En concreto, se pue-den distinguir:

• Fortalecimiento de la política de empleo:apoyo dirigido al diseño y la ejecución de políti-cas y programas eficaces para la creación de ni-veles más altos de empleo productivo.

• Fortalecimiento de la política de inspección yseguridad y salud en el trabajo: orientado a laprotección de la salud de los trabajadores y a la prevención de las enfermedades y los acciden-tes de trabajo, así como a cuestiones relativas a la organización del sistema y procedimientos dela inspección de trabajo.

• Fortalecimiento del diálogo social: relaciona-do con la promoción de las instituciones que pro-muevan el logro de consensos y la participacióndemocrática entre las principales partes intere-sadas en el mundo del trabajo.

• Fortalecimiento del sistema de protecciónsocial: promueve iniciativas dirigidas a contribuira extender la protección social a todos los miem-bros de la sociedad. Esto implica acceso a la

asistencia médica y garantía de ingresos, enespecial en caso de vejez, desempleo, enferme-dad, invalidez, accidentes en el trabajo o enfer-medades profesionales, maternidad, o pérdidadel principal generador de ingresos de una fa-milia.

• Fortalecimiento de la política de acción so-cial: mediante políticas y programas eficaces di-rigidos a mejorar las condiciones de los colecti-vos especialmente vulnerables.

• Fortalecimiento de la política de fomento dela igualdad de género: dirigido a la promociónde la igualdad de oportunidades entre mujeres yhombres.

En la página siguiente se incluye la matriz de plani-ficación del Programa, si bien no se ha distinguidoqué actividades se dirigen a la obtención de quéresultado, ya que las diferencias entre unas y otrasson muy escasas.

En el marco de este Programa se han ejecutado180 AATT, que se han repartido de manera de-sigual entre cada uno de los proyectos que lo con-forman. Como se aprecia en el gráfico 1, dos sec-tores —o, desde el punto de vista de la lógica delPrograma, dos intervenciones— concentran más delas tres cuartas partes del total de las AATT —un76,1%, entre el fortalecimiento de las políticas deempleo y de inspección y seguridad y salud en eltrabajo—, con una importante diferencia, además,entre ellas, ya que las políticas de empleo en soli-tario casi llegan al 43% del total. En consecuencia,los otros cuatro objetivos específicos se repartenalgo menos de una cuarta parte de las AATT apro-badas.

Como se verá en apartados posteriores, esta con-centración de las AATT en el ámbito del empleo esaún mayor, ya que todas las encuadradas en elPrograma FOIL se dirigen a este objetivo.

22

Delimitación del objeto de evaluación:el Programa de Cooperación Bilateraldel Ministerio de Trabajo eInmigración. Alcance y relevancia

2

5 El proceso de reconstrucción se ha descrito en el Anexo II: “Descripciónde los trabajos realizados”.


2. Delimitación del objeto de evaluación: el Programa de Cooperación Bilateral del Ministerio de Trabajo e Inmigración

23

Tabla 1. Matriz de planificación del Programa de Cooperación Bilateral

Objetivo global Fortalecimiento institucional de instituciones homólogas en los paísesen desarrollo, principalmente en América Latina.

Objetivos específicos Resultados Actividades

OE1:Fortalecimiento de lapolítica de empleo.

OE2:Fortalecimiento de lapolítica de inspección y seguridad y salud en el trabajo.

OE3:Fortalecimiento de lapolítica de acción social.

OE4:Fortalecimiento delsistema de protecciónsocial.

• Mejoradas las competenciaslaborales de trabajadores y gruposvulnerables.

• Mejorado el conocimiento sobre el mercado de trabajo.

• Mejorados el conocimiento y lagestión de la migración laboral.

• Mejorados los programas degeneración de empleo.

• Mejorados las herramientas einstrumentos de gestión de empleo.

• Mejorado el sistema deasesoramiento e inspección.

• Mejorado el sistema de prevenciónde riesgos laborales.

• Mejoradas las condiciones en el lugar de trabajo.

• Mejorado el conocimiento sobre los riesgos laborales en la sociedad.

• Mejorada la participación de losjóvenes.

• Mejorada la atención a jóvenes en situación de riesgo.

• Mejorada la atención a personasmayores.

• Mejorado el sistema de protección a la infancia.

• Mejorada la atención a discapacitados.

• Mejorados las herramientas e instrumentos de gestión de laseguridad social.

• Fortalecido el sistema de pensiones.

• Mejorado el sistema de seguros de desempleo.

• Orientación técnica en el diseño de programas.

• Apoyo para la mejora del sistema de estadísticas.

• Capacitación del personal técnico. • Apoyo en la creación de observatorios

del mercado de trabajo. • Apoyo en la mejora de procedimientos

de gestión. • Apoyo para el desarrollo de

instrumentos de inserción laboral.• Apoyo a la puesta en funcionamiento

de programas y servicios. • Apoyo técnico para la mejora de las

aplicaciones informáticas.


• Apoyo técnico en el diseño de instrumentos de inspección.

• Capacitación del personal técnico.• Apoyo en la mejora de la estructura

organizativa y los procedimientos. • Capacitación de los beneficiarios. • Diagnóstico sobre las condiciones

en el lugar de trabajo.• Mejora del sistema de estadísticas.


• Capacitación del personal técnico.


• Apoyo técnico al desarrollo de instrumentos.

• Apoyo en la mejora de procedimientosde gestión.

• Capacitación del personal técnico.


Desde el punto de vista de las actividades, haytres que concentran casi la totalidad de lasAATT desarrolladas, ya que los otros cuatro

tipos sólo suponen un 6% del total. Estosresultados pueden comprobarse en el gráfi-co 2.

24

Objetivos específicos Resultados Actividades

OE5:Fortalecimiento del diálogosocial.

OE6:Fortalecimiento de lapolítica de fomento de la igualdad de género.

• Mejorado el sistema de negociacióncolectiva.

• Actores sociales informados sobremecanismos de participación.

• Mejorado el conocimiento de losderechos laborales en la sociedad.

• Fortalecidas las capacidades de los interlocutores sociales parapromover el diálogo social.

• Mejorada la igualdad entre hombresy mujeres.

• Mejorada la protección a víctimas dela violencia doméstica.

• Apoyo en la modernización del sistemade relaciones laborales.

• Apoyo en el establecimiento deprocedimientos de negociacióncolectiva.

• Capacitación del personal técnico. • Capacitación a los actores sociales.• Apoyo en la elaboración de

materiales educativos y de divulgación.

• Apoyo en la creación de unObservatorio de Conflictos Laborales.


Fuente: Elaboración propia a partir de la información facilitada por la SGRSI del MTIN.

Gráfico 1. Distribución de las Asistencias Técnicas por proyectos


OE 2: Fortalecimiento de la política de inspeccióny seguridad y salud en el trabajo 33%

OE 1: Fortalecimiento de la políticade empleo 43%

OE 3: Fortalecimiento de la polítcade acción social 8%

OE 4: Fortalecimiento del sistemade protección social 7%

OE 5: Fortalecimientodel diálogo social 6%

OE 6: Fortalecimiento de la políticade fomento de la igualdad 3%


2.1.2. El Programa FOIL

El Programa de Cooperación FOIL, enmarcadodentro del Programa Regional con Centroamérica(PCRC), viene siendo ejecutado por la AECID desdeel año 2005 en Centroamérica y la RepúblicaDominicana.

El Programa FOIL se orienta hacia la promoción dela inserción laboral en empleos dignos de las per-sonas jóvenes y adultas en situación de vulnerabi-lidad. El Programa, mediante la ejecución de cuatroresultados, persigue mejorar la formación ocupa-cional y la inserción laboral de la población meta6.Las AATT realizadas por el MTIN forman parte delas acciones dirigidas a alcanzar los resultados delPrograma, pero no son las únicas que se desarro-llan en él. A continuación se muestra la matriz deplanificación con las actividades y los resultados.

Las AATT ejecutadas bajo el marco del ProgramaFOIL tienen una particularidad respecto al conjun-to de las realizadas bajo el Programa de Coopera-ción Bilateral en lo que respecta a las contrapartesque las reciben.


25

Dentro del Programa FOIL existen dos niveles deactuación, el regional y el nacional, dentro de loscuales existen instituciones diferenciadas suscepti-bles de ser contraparte, que, además, varían en fun-ción de las líneas de actuación abordadas: observa-torio de mercado de trabajo, formación ocupacional,servicios de empleo y fortalecimiento de las institu-ciones regionales.

Sin embargo, el nivel regional y el nacional no puedenser entendidos como ámbitos independientes, pues-to que tanto en el Sistema de Integración Centroa-mericana (SICA), como en el Programa FOIL, existenmecanismos de coordinación y planificación dirigidosa garantizar la retroalimentación de las actividadesdesarrolladas en uno y otro nivel, lo que afecta tam-bién a los efectos generados por las AATT.

A nivel regional hay que destacar las siguientesinstituciones como principales receptoras, directa o indirectamente, de las Asistencias Técnicas:

• La Coordinación Educativa y Cultural Centroa-mericana (CECC) que, como Secretaría Técnicadel SICA y organismo multilateral, asume funcio-nes de coordinación de las actuaciones del Pro-grama FOIL y, por tanto, conoce y participa en laformulación de necesidades de todas las asis-tencias técnicas.

• El Consejo de Ministros de Trabajo de Centroa-mérica y República Dominicana.

6 Jóvenes excluidas/os del sistema formal de educación; trabajadores/asde los sectores informales de la economía de bajo nivel educativo y bajosrecursos; trabajadores/as desempleados/as del sector informal y personasque provienen de los programas de educación de adultos.

Gráfico 2. Asistencias Técnicas del Programa de Cooperación Bilateral clasificadas según el tipo de actuación


Capacitación del personaltécnico 28%

Orientación técnica para el diseñode políticas y programas 43%

Apoyo en la puesta enfuncionamiento de

programas/servicios/instrumentos23%

Otros tipos de Asistencia Técnica6%


• La Red de Institutos de Formación Profesio-nal de Centroamérica y República Domini-cana.

Estas instituciones han recibido un total de 11AATT, lo que representa aproximadamente un 10%de las del Programa FOIL.

A nivel nacional, donde se ubica el grueso de lasAATT desarrolladas, se han prestado en los institu-tos nacionales de formación y en distintos departa-mentos de los respectivos Ministerios de Trabajo y los servicios de empleo de cada país. En total,las instituciones nacionales han recibido 90 AATTdesde el año 2005.

La distribución de unas y otras por líneas de activi-dad se muestra en la siguiente tabla:

26

7 Se han agrupado aquí tanto las AATT dirigidas a poner en marcha elObservatorio Regional, como las nacionales.

Tabla 2. Matriz de planificación del Programa FOIL

Objetivo general Promover espacios institucionales para la convergencia, coordinación y armonización de actores y políticas públicas de Centroamérica, en áreas clave para el desarrollo y la integración regional.

Objetivo específico Articular y fortalecer los espacios centroamericanos de convergencia en materia de formación ocupacional e inserción laboral.

Resultados Actividades

R1. Mejora del conocimientodel mercado de trabajo en laregión centroamericana.

R2. Establecimiento de unmodelo homogéneo deformación ocupacionalvinculado a las políticas de empleo.

R3. Establecimiento depolíticas, herramientas einstrumentos armonizados de gestión de empleo.

R4. Fortalecimientoinstitucional de instanciasregionales en materia deformación ocupacional y empleo.

• Creación de un Observatorio Regional del Mercado de Trabajo.• Creación de una Red de Observatorios Nacionales del Mercado de Trabajo.

• Armonización curricular en diversas materias.• Formación de tutores y administradores de aulas virtuales.• Constitución de una Red de Institutos de Formación Profesional en la región.

• Establecer una clasificación regional de ocupaciones armonizada, con correspondencia entre las clasificaciones nacionales.

• Diseño de software e itinerarios de orientación e intermediación compatiblesregionalmente.

• Diseño de políticas regionales de empleo. • Creación de un Comité Regional de Empleo, dependiente del Consejo

de Ministros de Trabajo para el seguimiento del Plan.

• Fortalecimiento institucional de la Coordinación Educativa y CulturalCentroamericana (CECC).

• Consolidación de una Red de Institutos de Formación Profesional de la región. • Creación de un Comité de Empleo.

Tabla 3. Distribución de las asistenciastécnicas FOIL - Regional por líneas de

actividad

FOIL-Regional

FOIL-Nacional

Total

Observatorio7 14 21 125

Formaciónocupacional

15 28 133

Empleo 12 41 143

Total 11 90 101

Fuente: Elaboración propia.


Desde el punto de vista de los resultados, lamayor parte de las AATT se relacionan con políti-cas de gestión de empleo (resultado 3), si bien lasde ámbito regional están más dirigidas —tanto eneste caso, como en el de la formación ocupacio-nal—, más bien al fortalecimiento institucional deinstancias regionales (resultado 4). Por su parte,el conocimiento del mercado de trabajo (resultado1) concentra aproximadamente una cuarta partede las AATT que se han llevado a cabo, si tene-mos en cuenta conjuntamente los observatoriosde ámbito nacional y regional, que concentra in-formación de todos los países beneficiarios delPrograma.

Es importante tener en cuenta que las AATT delMTIN constituyen una actividad más en el FOIL, ac-tividad que se enmarca e inserta en otras áreas delPrograma que son desarrolladas de forma continua-da por la estructura permanente existente a su cargo.En esta estructura estable se incluye una coordina-dora en el nivel regional y coordinadores en el nivelnacional8.

Del mismo modo, el Programa cuenta con mecanis-mos de participación de las contrapartes (CECC,Institutos de Formación Ocupacional, Ministeriosde Trabajo y servicios de empleo) en forma decomités técnicos, donde se especifican las necesi-dades en cada nivel territorial y ámbito de actua-ción que, una vez aprobadas, se traducen en solici-tudes. Esta estructura es también la encargada deactualizar los documentos de formulación del pro-grama y de “traducirlos” al nivel operativo, introdu-ciendo los reajustes necesarios. Por ejemplo, ladetección de necesidades —y, por tanto, el dise-ño de los proyectos de cada Asistencia Técnica (AT)desarrollada bajo el marco de cooperación FOIL—parte de los documentos de formulación del propioPrograma, donde se especifican el objetivo generaly los específicos y se delimitan sus líneas de actua-ción: observatorio de mercado de trabajo, forma-ción ocupacional, servicios de empleo y de formatransversal, fortalecimiento de las institucionesregionales.


27

2.2. Unas palabras sobre las teorías del cambio del Programa

El planteamiento inicial de esta evaluación incluíael análisis de las teorías del cambio9, como comple-mento a la reconstrucción de la lógica del Progra-ma. Sin embargo, una vez que se comenzaron lostrabajos —y especialmente tras la primera ronda deentrevistas con representantes de centros directi-vos del MTIN, que podían ser considerados uno delos grupos de interés más importantes del Progra-ma de Cooperación Bilateral— empezó a percibirsecon claridad que el programa era, más bien, unacolección de intervenciones.

Esta “lluvia de proyectos” respondía de manera ge-nérica a una intención de apoyo al fortalecimientoinstitucional de las instituciones homólogas de paí-ses en desarrollo, pero no contaba con una lógicacomún de intervención que pudiera plasmarse enuna secuencia causal10.

Sí podían identificarse, sin embargo, una serie desupuestos teóricos no explícitos que debían ser con-trastados en la práctica. Estos supuestos, a su vez,generaban preguntas adicionales que se esperabapudieran ser respondidas durante el transcurso de laevaluación. Para ello, supuestos y preguntas fueronincorporados a las matrices de evaluación que iban asustentar el trabajo que se iba a desarrollar.

En este informe final, los resultados obtenidos sehan integrado fundamentalmente en el apartadorelativo a la evaluación del diseño de la interven-ción, ya que es la dimensión con la que se relacio-nan más directamente.

En cuanto a la teoría de la implementación, entanto que secuencia de actividades que se desarro-llan en el marco de un programa dado, se ha deci-dido integrar su análisis con el del sistema de ges-tión, al que se ha dado más bien el enfoque de unaevaluación de proceso.

8 Los puestos de coordinador nacional son ocupados por directores dePrograma o de Proyecto de las Oficinas Técnicas de Cooperación de laAECID.

9 Tal y como fueron formuladas por Carol Weiss, por ejemplo, en su libroEvaluation, de 1988.10 El Programa FOIL cuenta con una lógica de intervención propia pero nocorresponde a esta evaluación analizar la teoría del cambio implícita en él.


2.3. Las asistencias técnicas desarrolladas. Principales magnitudes

2.3.1. Las solicitudes de asistencia técnica

Según la información contenida en los cuadros degestión y en los cuadros de solicitudes11, quees la que ha sido volcada prácticamente en su tota-lidad al inventario de AATT, el total de solicitudesen el periodo 2003-2008 ha sido de 527, de lasque finalmente se ejecutaron un 53%. La tasa deejecución por año ha oscilado del 36% que seobtuvo en 2005, al 76% del pasado 2007. En estesentido se puede observar cómo, a partir de 2006,los porcentajes de ejecución se han mantenido porencima del 59% —mientras que en la etapa ante-rior no se superaban el 46%—, lo que puede deber-se a ser éstos los años de desarrollo fundamentaldel Programa FOIL.

La mayor parte de la inejecución de los proyectosse debe a que se han denegado las solicitudes. Lacausa mayoritaria de denegación es el descono-cimiento de la contraparte del marco del Progra-ma de Cooperación Bilateral o de las caracterís-ticas con las que deben contar las AATT. Esteconjunto de causas12 ha supuesto casi el 40%del total de denegaciones. A esta causa-paraguas

se podría unir también los casos en los que laAsistencia Técnica solicitada está en realidad en-cuadrada en otro Programa de Cooperación(13,8%). En ese caso, más de la mitad de las de-negaciones se producen en realidad por desco-nocimiento del programa por la contraparte. Entodos los casos mencionados, la solicitud ni si-quiera pasa a la fase de valoración técnica propia-mente dicha.

Pero que una AT no se ejecute no significa queno haya sido aprobada, o al menos que no cum-pla con los requisitos establecidos en el Pro-grama. En un 11,3% de los casos las AATT nose ejecutan porque no se encuentra una perso-na con un perfil adecuado para desarrollarla,porque aunque se encuentra, no obtiene el per-miso de su jefe directo para ausentarse de supuesto de trabajo o porque surgen circunstan-cias de tipo personal que finalmente le impi-den desarrollarla13. Por ejemplo, en el ProgramaFOIL no se ha denegado ni una sola AT y, sinembargo, la tasa de ejecución ha sido del 93%.Ese 7% de diferencia se refiere a casos como losque acaban de ser descritos.

Ha sido imposible realizar un análisis pormeno-rizado de estas causas para el conjunto de lasAATT14, por lo que se ha optado por incluir el ejem-plo de la anualidad 2008, en concreto en lo que serefiere a los proyectos del Programa de Coope-ración Bilateral general.

28

11 Cuadros elaborados por la SGRSI en diferentes momentos del procesode gestión. En los Cuadros de Solicitudes anuales se indican los nombresde los proyectos, el área de actuación, el número de solicitados y las valora-ciones de las Consejerías de Trabajo. En los Cuadros de Gestión, ademásde lo anterior, se indica si el proyecto ha sido desestimado, si se ha remitidoal centro directivo correspondiente y si se cuenta con personal experto.12 Las causas que han sido agrupadas han sido: “el tipo de cooperaciónsolicitada no se ajusta al marco del programa” (16%), “se solicita cooperación

económica” (16%), “duración solicitada mayor a tres meses” (3,8%) y “nopertinente por la titularidad de la institución receptora y/o beneficiarios”(1,7%). 13 Entendemos que se habla de una “Asistencia Técnica cancelada” cuandono ha sido posible encontrar personal experto disponible que la realizara ocuando se le deniega la disponibilidad por parte de su centro directivo. 14 Se encontraron incongruencias en la información que nos impedían darlapor válida.


Tabla 4. Proporción de solicitudes ejecutadas por año

Proyectos 2003 2004 2005 2006 2007 2008 TOTAL

Ejecutados 46% 42% 36% 59% 76% 62% 53%

Total solicitudes 116% 65% 83% 95% 77% 87% 527%


2.3.2. Las Asistencias Técnicasaprobadas

En el periodo comprendido entre 2003 y 2008 sehan desarrollado un total de 281 AATT, con unamedia de 47 proyectos15 anuales, oscilando entreun valor mínimo de 27, en 2004, y un valor máximode 59, en 2007.

Del total de AATT, un tercio se ha encuadra-do en el marco del Programa FOIL (en concre-to, un 36%). Si tenemos en cuenta, no obstan-te, que las primeras asistencias FOIL tuvieronlugar en 2005, es decir, que no han cubierto eltotal del periodo considerado, puede apreciarseque en el periodo 2005-2008 constituyen el50% de las AATT realizadas. Por años, cabe re-saltar que en 2006 las AATT de FOIL supusieron


29

el 56% del total de las realizadas y en 2008 el53%.

Ese mismo dato supone que los países de Cen-troamérica (junto a la República Dominicana), hanconcentrado el 60% de las AATT desarrolladas enel periodo de vigencia de FOIL, ya que continuabanteniendo lugar otras AATT relacionadas con otrossectores y, por tanto, no encuadradas en él.

En la tabla 6 se encuentra la distribución por paí-ses de las AATT. Se muestra que, en realidad, lasAATT centroamericanas han supuesto el 53% deltotal del periodo considerado en esta evaluación.

Por países, la mayor concentración se produceen México, con un 14% del total de las AATT delperiodo y un 22% si se considera únicamente el Programa de Cooperación Bilateral. Llama laatención que el segundo país en volumen deconcentración sea Nicaragua, con un 11% deltotal, aunque es cierto que este peso se debefundamentalmente al Programa FOIL, del que

15 Cuando se utilice el término “proyecto” nos estaremos refiriendo a unaasistencia técnica.

Como se aprecia en la siguiente tabla, en el año 2008 se presentaron 58 solicitudes de proyectos para el Programade Cooperación Bilateral, de las cuales fueron aprobadas 43 Asistencias Técnicas; es decir, se aprobaron casi lastres cuartas partes de las solicitudes presentadas, pero se pudieron ejecutar menos de la mitad de las presentadas. Ello se debió a que un 40% de las aprobadas debieron ser canceladas por causas diversas, entre las que destacade manera clara no haber encontrado una persona adecuada para desarrollarla (en casi el 60% de los casos).


Tabla 5. Secuencia de gestión del Programa de Cooperación Bilateral, 2008

Secuencia de gestión 2008

Secuencia de gestión2008

Nº de AATT% del total de

solicitadas% del total de

aprobadas

Solicitudes 58 100% -

AATT aprobadas 43 174% 100%

AATT ejecutadas 26 145% 160%

AATT canceladas 17 129% 140%

Causas de lacancelación

Nº de AATT% del total de

canceladas

Falta personal experto 10 159% 123%

Experto/a sin disponibilidad 13 118% 117%

Otras causas 14 124% 119%


representa un 20%, siendo el país con un mayornúmero de AATT. Algo similar ocurre con ElSalvador: un 9% del total, aunque en este casosu peso es bastante similar al del resto de lospaíses de este Programa.

Fuera del FOIL, y más allá de lo ya comentado paraMéxico, la distribución por países se encuentrabastante equilibrada.

Pero hay otro modo de analizar la concentración delas AATT y es según su duración. Las AATT desarro-lladas han supuesto un volumen general de 1.932semanas —es decir, 37 años naturales o 40 “añoslaborales” de una persona16—. De este tiempo, apro-ximadamente un 63% se ha dedicado al Programade Cooperación Bilateral general y en torno a un37% al FOIL (casi 15 años de trabajo). Desde estaperspectiva, la relevancia de estas AATT parece, sinduda, mayor.

En cuanto a la duración media de las AATT, en todoslos casos se sitúa en torno a las siete semanas. Sinembargo, se produce una cierta dispersión, ya quecasi el 30% de las AATT desarrolladas han sido deduración muy corta —cuatro semanas o menos—,

30

16 Si descontamos únicamente cuatro semanas de vacaciones.

Gráfico 3. Asistencias Técnicas realizadas por año y marco de cooperación

(periodo 2003-2008)

Fuente: Elaboración propia a partir de la información facilitadapor la SGRSI del MTIN.

0

10

20

30

40

50

60

2003 2006 2007 200820052004

Programa de CooperaciónBilateral

Programa FOIL


Tabla 6. Distribución de Asistencias Técnicaspor países y marco de cooperación (en %)

Países Bilateral FOIL Total

Argentina 2 1

Bolivia 4 2

Brasil 3 2

Chile 8 5

Colombia 6 4

Comunidad andina 2 1

Ecuador 8 5

Uruguay 2 1

Venezuela 9 6

Marruecos 2 1

México 21 14

Paraguay 3 2

Perú 5 3

RegiónCentroamérica

10 4

Costa Rica 5 12 7

El Salvador 6 14 9

Guatemala 2 11 5

Honduras 3 14 7

Nicaragua 6 20 11

Panamá 1 13 5

RepúblicaDominicana

4 7 5

Total 100 100 100

TotalCentroamérica

27 100 53

V. A. global 180 101 281


y hay casi otro cuarto de ellas de duración superior alas ocho17. En general, la corta duración coincide conlos casos en los que la AT consiste en la imparticiónde seminarios de formación, que no suelen requerir demás de semana y media o dos semanas de estancia.

El análisis por sectores18 confirma la concentraciónde las AATT en el ámbito del empleo (más de un cuar-to del total de AATT), especialmente si lo consideramosen sentido amplio —es decir, si se agrupan las AATTdenominadas “de empleo” con las de “observatorio” y“formación”—, caso en el que supondría el 54% del total.Obviamente, todas las AATT-FOIL estarían incluidasdentro de esta clasificación, pero incluso si considera-mos únicamente las AATT del Programa de Coope-ración Bilateral nos encontraríamos con un 29%, pro-porción que en este caso se encontraría equilibrada conlas AATT de seguridad y salud en el trabajo que supo-nen el 31% de este último grupo (y un 20% del total).

El resto de los temas posee una relevancia bas-tante menor, destacando prácticamente en soli-tario las AATT que han sido clasificadas en el epí-grafe de “Servicios sociales”, que suponen un10% del total y un 16% de las AATT del Pro-grama de Cooperación Bilateral. Si consideramosel Programa de Cooperación Bilateral en solitario,se puede mencionar también que el 8% de las


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AATT desarrolladas han sido en temas relaciona-dos con la inspección y el 7% en el ámbito de laseguridad social.

17 Éste es uno de los casos en los que la fiabilidad de la información seencuentra limitada, ya que en el trabajo en el terreno se han encontradoalgunos casos en los que la duración real de la Asistencia Técnica no coin-cidía con la consignada en los documentos de gestión del Programa. 18 Esta clasificación por sectores viene definida en los cuadros de gestióny es sólo parcialmente coincidente con la confeccionada por el equipo eva-luador a la hora de construir la lógica del Programa. No obstante, esta faltade coincidencia plena no genera incoherencias relevantes.

19 Dada su escasa relevancia cuantitativa en el conjunto, en el sector ser-vicios sociales se han agrupado los sectores denominados en los Cuadrosde Gestión del Programa: servicios sociales-menor y familia, servicios socia-les-juventud, servicios sociales-mujer, servicios sociales-mayores y servi-cios sociales en general.

Tabla 7. Duración general de las Asistencias Técnicas (en semanas) y distribución por tramos

Duración en nº de semanas

Nº AT PC Bilateral

Totalsemanas

Nº AT FOILTotal

semanasFOIL + PCBilateral

Totalsemanas

TOTAL 180 1.223 101 709 281 1.932

Duración media 6,8 semanas 7 semanas 6,8 semanas

Entre 1 y 4 37,0% 16,8% 29,9%

Entre 5 y 8 31,5% 71,3% 45,9%

Entre 9 y 12 30,4% 11,9% 23,5%

Otra duración 1,1% – 0,7%



Tabla 8. Asistencias Técnicas realizadas porsector y marco de cooperación (en %)

Sector Bilateral FOIL Total

Economía social 3 2

Empleo 19 43 27

Observatorio 2 25 10

Formación 8 33 17

Inspección 8 5

Migraciones 2 1

Relaciones laborales 4 3

Seguridad social 7 5

Seguridad y salud en el trabajo

31 20

Servicios sociales19 16 10

TOTAL (%) 100 100 100

TOTAL (V.A.) 180 101 281


Pero si la mayor parte de las AATT se concentranen el ámbito del empleo en sentido amplio, que esuna política que se encuentra transferida casi en sutotalidad a las Comunidades Autónomas (CCAA),puede ser relevante analizar cuál es la Adminis-tración de procedencia de las personas quecubren las AATT que se realizan.

Según la información disponible, en el Programa deCooperación Bilateral un 58% del personal expertoprocede de la Administración General del Estado(AGE), mientras que los recursos que proporcionanlas Comunidades Autónomas solamente represen-tan un 23%, siendo la representación de otras Ad-ministraciones anecdótica —un 3% en el caso de lasEntidades Locales (EELL) y un 1% de la universi-dad, en el epígrafe “Otras”—.

En el caso del Programa FOIL, la concentración esaun mayor, con una proporción de personas de la AGEde más de tres cuartos del total, dejando un 20% paralos expertos y las expertas que proceden de CCAA.

Se ha analizado también la proporción de Asis-tencias Técnicas que son continuación de unaanterior, uno de los casos en los que se contemplala designación directa del personal experto, como

se verá en el capítulo correspondiente al sistemade gestión. En este análisis solamente se ha teni-do en cuenta el Programa de Cooperación Bilate-ral, ya que las AATT del Programa FOIL que se rea-lizan en un mismo país y sector de actuación lo sonen todo caso, salvo excepciones.

La información recogida en las entrevistas realiza-das en la primera parte de la evaluación indica quese percibe que una buena parte de las AATT quese desarrollan son continuación de una ya realiza-da el año anterior. Y es cierto que estas AATT su-ponen un 18% del total, proporción que puede serconsiderada importante, pero que es claramenteminoritaria.

El último de los aspectos analizados de manera globalha sido el de las AATT realizadas en la modalidad deseminarios, en las que la persona experta actúa comoformador o formadora. De nuevo la información se cir-cunscribe únicamente al Programa de CooperaciónBilateral general, ya que en FOIL las AATT únicamen-te adoptan la forma de misiones de personas expertas.

En el Programa de Cooperación Bilateral, sin em-bargo, casi una cuarta parte de las AATT que se de-sarrollan adoptan la forma de seminarios20, hecho

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20 Si bien hay un 4% de los casos en los que se desconoce la modalidadde Asistencia Técnica utilizada.

*Asistencias Técnicas que han consistido en visitas técnicas de funcionarios de los países socios.Fuente: Elaboración propia a partir de la información facilitadapor la SGRSI del MTIN.

Tabla 9. Asistencias Técnicas según la Administración de procedencia por marco

de cooperación (en %)

Administración deprocedencia

PCBilateral

FOIL Total

AGE 58 77 65

CCAA 23 20 22

EELL 3 1 2

No aplica* 3 0 2

Otras 2 1 1

Desconocida 11 1 7

TOTAL (%) 100 100 100

TOTAL (V. A.) 180 101 281

Gráfico 4. Asistencias Técnicas continuación de anteriores por marco de cooperación


No 81%

Sí 18%

Desconocida 1%


que puede explicar parcialmente la concentraciónde AATT de muy corta duración, tal y como se men-cionaba en párrafos anteriores.

Merece la pena mencionar que éste es un fenóme-no que se concentra fundamentalmente en México,donde según la información contenida en los docu-mentos de gestión, se ha celebrado el 50% deltotal de seminarios. Esto se debe a que allí se en-cuentra el Centro Interamericano de Estudios deSeguridad Social (CIESS), organización encargadade dictar cursos a funcionarios latinoamericanos y que todos los años recibe a personas expertas enel marco de este Programa.

Si rescatamos ahora la información sobre visitastécnicas, puede construirse el gráfico 5, en elque se muestra la composición de las AATT delPrograma de Cooperación Bilateral, según la mo-dalidad adoptada.

Como puede verse, las AATT desarrolladas en elmarco del Programa de Cooperación Bilateral delMTIN son mayoritariamente misiones de personalexperto, con el objetivo de desarrollar un determinadotrabajo en el país al que se dirigen. Si a estos datosañadimos los correspondientes a FOIL, la distribu-ción se sesga aún más en la misma dirección, demanera que constituirían un 80% del total, viéndo-se reducidos los seminarios aproximadamente al


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15% de las acciones y adquiriendo el resto unaproporción prácticamente testimonial.

Por lo que refiere a los recursos financieros utili-zados, los datos de gasto que habitualmente seconsideran en el Programa únicamente incluyenaquellos que constituyen un gasto directo y adicio-nal —es decir, en los que las Administraciones Públi-cas no hubiera incurrido en otro caso— y que secorresponden con los conceptos de viajes y dietas.Desde ese punto de vista, el coste total entre losaños 2003 y 200821 ha sido de 2.225.174,62 euros,siendo el gasto directo medio de una AsistenciaTécnica de 8.376,59 euros. No se aprecian diferen-cias anuales significativas, por lo que no se ha con-siderado necesario incluir esa información.

Pero para contar con el dato completo, sería necesa-rio considerar también el coste salarial de las perso-nas que han participado en las AATT. Es cierto que laAdministración Pública de procedencia de la personaexperta habría pagado ese coste salarial igualmente,pero lo hubiese hecho con el fin de que desempeña-se unas funciones diferentes.

Para los fines de esta evaluación se ha considera-do suficiente contar con un orden de magnitud delcoste real del programa, por lo que no se ha entra-do a calcular con detalle el volumen de estos cos-tes salariales, sino que simplemente se ha realiza-do una estimación a partir de los costes actualesbásicos de las personas que prestan sus serviciosen la AGE22. Asimismo, tampoco se han tenido encuenta los costes administrativos en los que incu-rre la propia SGRSI. Y todo ello se ha hecho demanera conservadora, de manera que las desvia-ciones que puedan existir entre esta estimación yel coste real sean en la dirección de que en la rea-lidad el gasto es mayor. De este modo, el costesalarial medio que se ha utilizado ha sido de44.548 euros, por un año de trabajo.

Una vez establecidas estas premisas, se ha partidodel tiempo total de dedicación que ha supuesto el

21 No se han incluido en el cálculo las dietas adicionales financiadas por laAECID a lo largo del Programa FOIL, ya que no forman parte del presu-puesto del MTIN.22 Para la estimación, se ha supuesto que el 50% de las personas que hanparticipado en el programa eran del Grupo A y el otro 50% del Grupo B.No se ha tenido en cuenta, por ejemplo, que un buen número de estas per-sonas provenían de la Inspección de Trabajo, cuyo salario base es mayor.

Gráfico 5. Modalidad de Asistencia Técnicaadoptada


Seminarios23%

Misionesdel personal experto 69%

Visitastécnicas 3%

Desconocida4%


Programa a lo largo de estos seis años —que ya se dijo que fue de 1.930 semanas o, lo que es lomismo, 37 años—. Eso significa que el coste salarialtotal de las personas que han participado en estePrograma durante estos años ha sido de 1.648.260euros. Si consideramos ambas cifras conjuntamen-te, el coste total del Programa sería de 3.873.434euros, con un coste medio por Asistencia Técnicade 13.784 euros.

¿Qué valoración se puede hacer de esta cifra? ¿Esmucho o es poco? Para poder contestar a estas

preguntas es necesario contar con alguna informa-ción sobre los resultados que se obtienen de “estainversión”, por lo que se le dedicará alguna reflexiónen el capítulo correspondiente. Lo que sí puededecirse es que son unas cifras no muy diferentesde lo que se puede pagar por una AT de estascaracterísticas “en el mercado” o, lo que es lomismo, que con la misma inversión quizá podríanestarse enviando a personas ajenas al sector públi-co, en casos excepcionales en los que no es posi-ble encontrar una persona experta disponible en elseno de la Administración Pública.

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Análisis del primer nivel: diseño delPrograma de Cooperación Bilateral del MTIN

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3.1. Adecuación del Programa al contexto

3.1.1. Adecuación a la política de cooperación española y a las líneas de actuación del MTINEl Programa de Cooperación Bilateral se insertaadecuadamente en la planificación estratégica es-tablecida en el Plan Director de la Cooperación Es-pañola 2005-2008.

El objetivo general del Programa de CooperaciónBilateral, “fortalecimiento institucional en los paísesen desarrollo, principalmente en América Latina” escoherente con el objetivo estratégico de la Coope-ración Española, “aumento de las capacidades so-ciales e institucionales” y con el sector estratégicoprioritario, “gobernanza democrática, participaciónciudadana y desarrollo institucional”.

Dentro del sector indicado, las líneas estratégicasen las que el Programa de Cooperación Bilateral haincidido son:

• El fortalecimiento de las capacidades de ac-ceso de la ciudadanía a la actividad de lasAdministraciones Públicas mediante:

- El desarrollo y mejora de las normas y proce-dimientos administrativos que permitan alciudadano la defensa de los derechos funda-mentales —especialmente en el ámbito san-cionador—, así como el acceso a los serviciospúblicos.

- El fortalecimiento y desarrollo del serviciocivil.

- El desarrollo y mejora de la legislación y proce-dimientos laborales, especialmente en materia

de prevención de riesgos laborales e inspec-ción de trabajo.

- El fortalecimiento de la capacidad de planifi-cación y formulación de políticas públicasinclusivas, de alcance nacional y acordes conel objetivo de promover el desarrollo a travésde la lucha contra la pobreza.

• El apoyo y el fortalecimiento de los procesosy de los mecanismos institucionales deldiálogo social, con el fin de que promuevan laigualdad entre los hombres y las mujeres paraconseguir un trabajo productivo y digno, en con-diciones de libertad y seguridad y favorezcan ellogro del consenso y la participación en el mun-do del trabajo.

Se pueden encontrar también relaciones con otrosobjetivos estratégicos, como “aumentar las capacida-des humanas” o “aumentar las capacidades económi-cas”, pero, dados los contenidos mayoritarios de lasAATT, es en la primera de las líneas mencionadasdonde el encaje es más ajustado.

Algo diferente es la adaptación de la iniciativa alas prioridades del MTIN: éste es un programaque viene existiendo desde antes de que la políti-ca de cooperación española se encontrara cen-tralizada en el MAEC. Desde entonces, los cam-bios competenciales y organizativos han sido muyimportantes.

En la actualidad, el MTIN no cuenta con estrategiasexplícitas relacionadas con la cooperación interna-cional con países en desarrollo, más allá de la exis-tencia de este Programa o de la relación indirectaque se puede producir a través de algunos organis-mos multilaterales. Además, la gestión del empleo—en el que se concentra el mayor número deAATT— se encuentra casi en su totalidad transferi-da a las CCAA, cuya presencia en el Programa

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Análisis del primer nivel: diseño delPrograma de Cooperación Bilateraldel MTIN

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sigue siendo testimonial. De incidencia menordesde un punto de vista cuantitativo, pero tambiénrelevante, ha sido el último cambio ministerial queimplicó la transferencia de la mayor parte de la polí-tica social a otros ministerios.

Todo ello ha generado unas dificultades de gestiónque, más allá de las razones de carga de trabajo ode escasez de personal, tienen que ver con el débilapoyo del Ministerio a este Programa. Eviden-temente, el MTIN lo sigue apoyando, puesto que sesigue financiando año a año, pero no hay ningúndato que muestre que se encuentra entre sus prio-ridades estratégicas, aunque sólo sea por cuestio-nes de visibilidad internacional o de posicionamien-to de algunas políticas y sistemas en el ámbito lati-noamericano. Y esto se está produciendo ya antesde que la coyuntura económica y de mercado detrabajo exigiera la concentración de esfuerzos enotros ámbitos, lo que permite intuir que las dificul-tades de gestión derivadas de este hecho puedenintensificarse en los próximos años.

3.1.2. Adecuación de los objetivos de las intervenciones alcontexto en el que se desarrollan

En general, los objetivos de las intervenciones y losresultados que se pretenden se encuentran direc-tamente relacionados con necesidades sentidaspor las instituciones de destino o con problemasque deben solucionar.

Cosa distinta es que no se encuentren correctamen-te formulados, que no se adecúen exactamente a laspolíticas del MTIN, que sean factibles, dadas lascaracterísticas del Programa o, simplemente, que seencuentren expresados con claridad. Visto desde estaperspectiva, los problemas son frecuentes: solicitudesde AATT de un año de duración, objetivos excesiva-mente ambiciosos no alcanzables desde un punto devista realista con una AT o, simplemente, redaccionesfarragosas en las que no se termina de entender loque realmente se desea.

Este hecho viene determinado en buena medida pordos factores: por una parte, por el desconocimientode las características del Programa y, por otra, por elmodo en el que en la práctica se realiza la “identifica-ción de necesidades” y su plasmación en los TdR,

3. Análisis del primer nivel: diseño del Programa de Cooperación Bilateral del MTIN

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como documento que sustenta la solicitud. Esteúltimo aspecto será abordado en el apartado co-rrespondiente a la evaluación de proceso (capítu-lo 4). Respecto al primer factor, cabe destacarque la inexistencia de un marco normativo espe-cífico que regule el Programa y que le sirva dereferencia seguramente no ayuda a su conoci-miento. Además, tampoco existe ningún docu-mento descriptivo que se pueda distribuir entrelas contrapartes actuales y potenciales que fa-cilite un mayor conocimiento de las reglas deljuego y de las características mínimas que tienenque cumplir los proyectos. Volveremos sobre estepunto.

3.1.3. Complementariedad con los proyectos multilateralespromovidos por el MTIN

La línea de cooperación multibilateral del MTIN—es decir aquella en la que la cooperación se pro-duce directamente entre el MTIN y una organizacio-nal multilateral, fundamentalmente la OIT— quedaexplícitamente fuera del ámbito de esta evaluación,pero sí que se ha incluido el análisis de la compati-bilidad, complementariedad y las posibles sinergiasque podrían existir con las AATT del Programa deCooperación Bilateral.

Los centros directivos que conforman el MTINcolaboran de distintas maneras con la OIT, ya sea através de la participación en seminarios internacio-nales, la ejecución conjunta de proyectos, la reali-zación de asesorías o el envío de publicaciones omaterial audiovisual. La cooperación que tiene lugara través de la SGRSI cuenta con un presupuestode cerca de dos millones de euros por año paraejecutar en América Latina y África.

La información recogida parece mostrar que nose producen “conflictos temáticos” entre las AATTdel Programa de Cooperación Bilateral y los pro-yectos que la OIT implementa en colaboracióncon España o con otros países23. Sin embargo, loque ocurre más bien es que las características

23 Por ejemplo, en Bolivia, la OIT, en colaboración con la cooperación holan-desa, trabaja en el sector de diálogo social, mientras que las AATT realiza-das por personal experto español se han centrado en el sector de seguridady salud en el trabajo.


fundamentales de unos y otras son tan distintasque se puede decir que no compiten entre sí. Elinstrumento de AATT facilita apoyos muy especí-ficos y puntuales que, más bien, se pueden con-siderar complementarias y compatibles con losproyectos que desarrolla la OIT.

De hecho, la inexistencia de duplicidades temáticaspuede ser, incluso, fruto de una cierta casualidad. Porejemplo, las AATT del Programa de CooperaciónBilateral son solicitadas por los países que participanen el Programa cuando lo estiman oportuno y parasu concesión no siempre se tiene en cuenta la exis-tencia de proyectos de la OIT con objetivos similares,lo cual, por cierto, se considera conveniente.

La razón para valorarlo así es que cuando la solici-tud llega a la SGRSI, que es la instancia responsa-ble del proceso de selección para su aprobación,ya ha tenido que pasar por las manos de quiencoordine el proceso en el país, ya sea el consejero o consejera de Trabajo, o el responsable que co-rresponda en la OTC. Tanto uno como otro han deconocer la existencia de los proyectos OIT en lazona y, por tanto, la remisión de las solicitudes es,de algún modo, garantía de que existe cierta com-plementariedad entre ambas o, al menos, de queno entran en conflicto.

Otra cuestión son las cooperaciones de otros paí-ses, que pueden estar impulsando proyectos simi-lares a las AATT que se desarrollen en una deter-minada institución, sin que se haya detectado pre-viamente. En estas ocasiones, previsiblemente seráel experto o la experta quien detecte su existenciay quien tendrá que analizar su potencial comple-mentariedad o conflicto.

3.2. Adecuación del diseño de las intervenciones

3.2.1. Adecuación de cada modalidad de intervención con los objetivos que pretende alcanzar

En este caso, más interesante que analizar si cadamodalidad de intervención es adecuada —a lo quetendríamos que responder afirmativamente, según

el análisis de la información recopilada— es identi-ficar en qué casos es más recomendable la utiliza-ción de cada una de ellas.

Empecemos por resumir los puntos fuertes y débilesde cada una de las modalidades de intervención.

Misiones de personal experto

Como ya se ha mencionado, es la modalidad utili-zada mayoritariamente en el Programa de Coope-ración Bilateral. En estas misiones la experta o elexperto español pasa un tiempo en la instituciónindicada por el país socio, desarrollando un progra-ma de trabajo dirigido a la consecución de unosobjetivos previamente definidos.

Ventajas

• Si se enfocan adecuadamente y todo va bien,son las que permiten en mayor medida que lascontrapartes sean las “protagonistas de su pro-pio cambio” y los actores principales del procesode desarrollo. El papel del personal experto es,fundamentalmente, el de impulsor de procesos.

• Permiten al personal experto conocer y analizarin situ la situación del país y de la institución con-traparte y proponer soluciones que se adapten asu realidad.

• Permite a las contrapartes aprovechar la expe-riencia del MTIN en los sectores de actuación delPrograma de manera más integral que otras mo-dalidades, ya que durante el periodo de perma-nencia de la persona experta con frecuencia hayoportunidades para poder abordar —o al menoscomentar— otros asuntos.

Inconvenientes

• Dado que el apoyo que recibe la institución con-traparte no es financiero, sino “en especie” —elconocimiento y la experiencia del personal ex-perto—, a veces no se le concede la misma rele-vancia que a otros instrumentos de la coopera-ción, lo que se traduce en una menor implicación.

• La contraparte no adquiere ningún compromiso, porlo que una vez que finaliza la misión con frecuenciano se continúa en la línea iniciada por la personaexperta. En ocasiones, esto se debe a falta de re-cursos o a cambios políticos, pero puede debersetambién simplemente a un cierto desinterés.

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• Si las AATT no se repiten o complementan conmisiones posteriores, pueden generar frustraciónen la contraparte.

• Requieren de un periodo de adaptación al país porparte de la persona experta, lo que significa que eltiempo de permanencia no es tiempo de trabajoefectivo. Este periodo suele oscilar entre las dos ylas cuatro semanas, en función de la capacidad deadaptación de la persona y de su conocimiento delpaís o, al menos, del área geográfica.

• Es la que se encuentra más afectada por unamala definición previa de los objetivos a alcanzaro las actividades a desarrollar.

Seminarios

Ha sido una modalidad minoritaria pero estable, cen-trada fundamentalmente en algunas instituciones quemantienen sus programas de formación año a año. Enel caso más extendido, se trata de acciones formati-vas de una duración aproximada de una semana, diri-gidas al personal de instituciones latinoamericanas devarios países (pero no tienen por qué ser siempre así).

Su idoneidad ha sido cuestionada, aduciendo quesu encaje en los programas de cooperación es du-doso o que sus actividades podrían incluirse enalguno de los programas de formación promovidospor la AECID (como el Programa de Formación Téc-nica, por ejemplo).

Ventajas

• Suele existir una mayor coincidencia entre lasactividades planificadas y las que finalmente seejecutan. Al menos, esta coincidencia se produ-ce con claridad en los proyectos que han sidoanalizados durante esta evaluación.

• Si asisten técnicos de diferentes países o de zo-nas de un país, los seminarios permiten la difu-sión de la formación recibida a un coste menorque si el personal experto tuviera que desplazar-se por todas las zonas señaladas.

• Al ser su duración significativamente menor quelas misiones de personal experto, es más fácil que las personas seleccionadas obtengan permi-so de sus superiores para ausentarse de su pues-to de trabajo (lo que en el contexto de este Pro-grama se denomina “obtener la disponibilidad”). Demanera que si una determinada acción es aproba-da, es muy probable que realmente se realice.


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• En la misma línea, su corta duración también tie-ne como consecuencia que sea una fórmula atrac-tiva para personas expertas que, de otro modo,no se plantearían su participación en el Progra-ma.

• Facilitan la visibilidad y el conocimiento de losmodelos y sistemas españoles del área social ylaboral, lo que conlleva el mantenimiento de lapresencia española en determinados ámbitosinstitucionales.

Inconvenientes

• El eventual desconocimiento del personal exper-to español de la realidad institucional y social delos países socios incrementa la probabilidad deque el modo en el que se transmiten los conoci-mientos que se desea transferir los haga menosaplicables.

• Esto es especialmente cierto si el personal ex-perto se limita a “emitir conocimientos” y a trans-mitir información, sin prestar atención a las nece-sidades específicas con las que pueden contarlas personas formadas.

• Sus especiales características hacen que su im-pacto potencial sea menor que el de otras for-mas de intervención, especialmente si contem-plamos cada acción formativa en solitario.

Visitas técnicas

Como ya se ha señalado, en estas visitas son lostécnicos de las instituciones de los países socioslos que se desplazan a España para conocer el fun-cionamiento de las políticas, programas o serviciosque se están ejecutando.

Es la modalidad de intervención que menos ha sidopracticada. Sólo se ha podido comprobar la realiza-ción de visitas de técnicos de las Administracionesmexicana y brasileña, pero no de los demás países.La razón de su escasa utilización es que son los paí-ses socios los que tienen que pagar los gastos dedesplazamiento y estancia de los técnicos que sedesplazan a España. Ésta es también la razón de subrevísima duración, que no suele superar los diez días.

Ventajas

• Los técnicos de los países socios pueden com-probar in situ cómo funcionan los programas


y servicios que difunde el personal expertoespañol.

• Resuelve los problemas de falta de disponibilidadde las personas expertas.

Inconvenientes

• Sólo reciben la formación o adquieren el conoci-miento los técnicos que se desplazan a España.

• En países sin carrera administrativa, existe el te-mor de que faciliten la salida de las personas queparticipan en la visita de su institución de origen.

En realidad todas las modalidades son útiles, enfunción del objetivo al que se dirijan, y realmente se pueden considerar complementarias. Muchas delas personas expertas consultadas, por ejemplo,mencionan que sería muy útil poder completar lasmisiones de personal experto con visitas técnicas.Ello facilitaría la obtención de una visión diferentesobre el tema objeto del proyecto y también permiti-ría superar los problemas de la imposibilidad de algu-nas personas expertas de ausentarse de su puestode trabajo durante dos años seguidos.

Por otra parte, muchas de las misiones del perso-nal experto incluyen acciones de formación —tantosi han sido planificadas en origen como si no—, ya quees una estrategia habitual a la hora de difundir losresultados, por ejemplo, o se utiliza como una formade dar a conocer los modelos de las Administracionesespañolas u otras cuestiones. Eso significa que, en lapráctica, existe una cuarta modalidad, que combina lasmisiones de personas expertas con los seminarios.

3.2.2. Adecuación de la duraciónde las Asistencias Técnicas

Que una determinada duración sea adecuada ono depende del tipo de AT que se desarrolle. Yase ha mencionado que, por ejemplo, los semina-rios suelen alcanzar los objetivos pedagógicosprevistos en el tiempo establecido en los TdR,pero los resultados de las misiones de personalexperto varían en función de la duración de laasistencia. Es sobre esta modalidad de AT sobrela que vamos a centrar este apartado. Antes sólomencionar brevemente que la duración de lasvisitas técnicas resulta demasiado corta, por lasmismas razones que se van a mencionar en el

caso de las misiones de personas expertas. Enesta línea, se considera que la duración mínimaque deberían tener sería de dos semanas, si bienno se puede profundizar más allá de esta consi-deración, dado el escaso número de visitas reali-zadas en el Programa.

Las expertas y los expertos entrevistados que hanparticipado en misiones de menos de cinco sema-nas coinciden en señalar que el tiempo no fue sufi-ciente para poder desarrollar el trabajo que estabaprevisto —o el que se decidió llevar a cabo una vezque llegaron—. En estos casos, señalan que huboacciones que no pudieron completarse o que nisiquiera pudieron empezarse. En general, estaspersonas señalan los dos meses como la duraciónmínima para una misión y entre dos y tres meses laduración adecuada24.

Todas las personas que han actuado como exper-tos y expertas y que han sido consultados dicen queexiste un periodo de ubicación en la realidad delpaís. Es decir, aunque lleven preparado trabajo omaterial desde España, es cuando llegan allí cuan-do conocen las necesidades reales de la contra-parte y los condicionantes del contexto, así como laaplicabilidad de sus materiales o planteamientosiniciales. Coinciden también en que en los TdR seproponen objetivos demasiado ambiciosos y que seplantean muchas actividades, difícilmente realiza-bles en un periodo de dos o tres meses.

Uno de los supuestos teóricos que pudieron iden-tificarse al tratar de perfilar la teoría de este Pro-grama fue que era suficiente que la disponibilidaddel conocimiento y experiencia de la persona ex-perta que participa en la misión se encontrase dis-ponible temporalmente en la institución con la queva a cooperar, para que los efectos positivos seprodujeran. Sin embargo, al menos para las dura-ciones que se están dando en la práctica, estesupuesto no se confirma.

Es aquí donde surge la posibilidad de la continui-dad de la AT durante el o los siguientes años, esdecir, la realización de otra misión de personal ex-perto al año siguiente, en la misma contraparte

40

24 En ocasiones mencionan duraciones mayores, pero a continuación reco-nocen que ellos y ellas no podrían asumir permanencias mayores a los tresmeses.


y desarrollando el mismo tema, a partir de los re-sultados obtenidos en el año anterior. Muchosexpertos y expertas consideran que la AT en la queparticiparon debería haber continuado en sucesivasediciones y que de esta manera se hubieran conse-guido más y mejores resultados. En este diagnósti-co coinciden también los encargados de gestionarel programa en el terreno —las Oficinas Técnicasde Cooperación (OTC) o las Consejerías de Trabajo,según el país—.

Entre los centros directivos del MTIN las opinionessobre este tema son variadas, e incluso opuestas.Tratando de llegar a una “síntesis superadora” delas cuestiones que se destacan en cada uno deellos, se podría afirmar lo siguiente:

• Cuando el objetivo es la sensibilización sobre de-terminada materia o la toma de conciencia sobrela relevancia de un determinado tema, es conve-niente repetir las AATT de forma periódica conactividades muy similares, ya que la repeticiónva a influir positivamente en el alcance de losobjetivos. Es decir, la repetición es una estrate-gia en sí:

“Entonces se ha repetido, repetido y ese ma-chaqueo, a la larga del tiempo, entiendo queen muchos países se ha notado”.

• En otros casos, se propone definir líneas de tra-bajo plurianuales y consensuadas con la con-traparte, que permitan realizar las misiones depersonal experto durante varios años sucesivos,a partir de un programa de trabajo previamenteestablecido, que se revisa cada año para adap-tarlo a los avances y circunstancias reales.

• Se destaca como elemento fundamental para con-solidar los resultados y para permitir la continuaciónde las Asistencias Técnicas que se compruebeque el proyecto es viable y, sobre todo, que exis-ta un compromiso real de impulsarlo a cargo dela contraparte.

Pero existe también la percepción entre los cen-tros directivos del MTIN de que en muchas oca-siones las AATT se repiten prácticamente sincambios. Es cierto que se han encontrado algu-nos casos —muy pocos— en que se ha repetidoexactamente el mismo proyecto, pocos añosdespués. Y hay contrapartes que reconocen que


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cuando no tienen éxito con una determinadasolicitud, vuelven a presentarla al año siguiente,cambiándole únicamente la fecha (claro queesto se produce cuando la AT no se ha materia-lizado).

Cuando no nos encontramos en ninguno de estoscasos, esta percepción de repetición puede de-berse a una pobre cumplimentación del modelode TdR. Muchas contrapartes, cuando confeccio-nan la solicitud, describen el mismo proyecto, sinexplicar la fase en la que se encuentra ni si sehan producido avances respecto al año anterior.Y hay que decir que los informes de evaluaciónde las personas expertas no suelen ayudar aaclarar la conveniencia o no de proseguir con laAT25.

Pero también se han encontrado proyectos en losque la persona experta ha elaborado los TdR juntocon la contraparte para el siguiente año y en los queaquélla se ha comprometido a realizar una serie deactuaciones en el periodo de ausencia del personalexperto, obteniéndose muy buenos resultados.

Para terminar, también se han identificado AATTsobre cuya continuidad había acuerdo (debido a subuen funcionamiento, a la existencia de un com-promiso institucional, etc.) y que, a pesar de habersido aprobadas, finalmente se han visto truncadasporque no se ha encontrado personal experto dis-ponible para realizarlas. Estos casos, desde luego,no incrementan el compromiso de la contrapar-te, sino que más bien generan decepción y difi-cultan la consolidación de los procesos puestosen marcha.

En otras ocasiones, las AATT que se habíanrealizado más de una vez y que estaban dandobuenos resultados se han visto interrumpidaspor cambios de gobierno que, con nuevas visio-nes o prioridades, han interrumpido la línea detrabajo iniciada. Éste es, sin embargo, un fac-tor externo sobre el que apenas es posibleoperar.

25 La mayoría lo recomiendan, pero no suelen sustentar la recomendaciónen ningún argumento (o en ninguno sólido), de manera que puede generarla percepción, simplemente, de que quieren “ayudar” a la contraparte.


3.2.3. Adecuación del perfil de las personas expertas

¿Y qué características deben tener las personasexpertas que participan en el Programa para incre-mentar la probabilidad de conseguir los resultadosque se pretenden obtener? Cuesta mucho encon-trar opiniones a este respecto pero, finalmente, sepueden indicar algunos rasgos que configuraríanuna especie de retrato robot.

Primeramente, han de incluirse algunas reflexio-nes. La primera de ellas es que, en general, esdifícilmente esperable que el perfil de la personaque deba desarrollar la AT venga predefinido porla contraparte. De hecho, cuando se aborda lacuestión con ellos realizan peticiones del tipo: “¿Ypor qué no nos dicen qué perfiles tienen?”, locual permite identificar a las claras su descono-cimiento26.

La siguiente cuestión es si debe ser una personade perfil generalista o especialista. Quizá lo idealfuese contar con una especialista con un ampliobagaje general, pero ése es un perfil difícil de en-contrar. Si ese perfil no se encuentra disponible, lomejor es que las personas cuenten con un amplioconocimiento institucional y, sobre todo, con unagran flexibilidad y capacidad de adaptación a lascircunstancias.

Éste es, seguramente, el factor clave. Dada la fre-cuencia con la que, una vez que la persona expertallega al terreno, se encuentra con la necesidad derediseñar lo que pudiese llevar preparado, porque lascircunstancias han cambiado27 o, simplemente, por-que el proyecto no estaba bien diseñado28, es funda-mental que sea capaz de afrontar esta situación consoltura y tratar de prestar el mejor apoyo posible a lainstitución con la que se va a colaborar.

Evidentemente, esto no se aplica a casos extremos. Sila persona experta se encuentra con que la instituciónen la que va a prestar sus servicios se está trasladandode edificio y no hay quien la atienda, o si pidieron perso-nal experto informático y se ha enviado a alguien que nopasa del tratamiento de textos (ambos casos reales),está claro que la adaptación puede ser imposible. Perolo más habitual es que los cambios todavía permitanrealizar un trabajo útil, si se cuenta con esa capacidadde adaptación y con buena voluntad.

De hecho, ésta es una cuestión que han mencionadoalgunas de las contrapartes con las que se ha entra-do en contacto: la generosidad. Se dice que la “per-sona experta española”, en comparación con los pro-cedentes de otros países, colabora en todo lo quepuede durante su estancia en el país, independiente-mente de que esas actividades estuvieran previstas o no. Curiosamente, la mayor parte de los expertos y expertas mencionan algo similar de manera espon-tánea. Suelen formularlo como que “mientras estabanallí, echaban una mano en otras cosas”.

En cuanto al peso que debe tener la experiencia,entendida como haber participado previamente enuna AT con la misma institución, hay que decir que seconsidera muy conveniente. Ya se decía que tanto lascontrapartes como las personas expertas reconocenque las primeras semanas se dedican a “aterrizar” enel país. Con frecuencia, es necesario incorporar unacultura institucional completamente nueva y un con-texto socioeconómico que también lo es. Hay quedarse cuenta de que los valores y las circunstanciasson distintos. Como decía una experta:

“Me ha costado entender que aceptaran eltrabajo infantil, porque yo venía con una ideacompletamente diferente, pero al final lo heentendido”.

La asimilación de las diferencias de contexto sueletener como resultado un diagnóstico de situación—y un mínimo de dos semanas—. Como decía larepresentante de una de las contrapartes:

“Nosotros estamos diagnosticados desde 2000,pero luego, ¿qué?”29.

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26 Ésa es, quizá, una de las razones por las que, una vez desarrollada unaAsistencia Técnica a satisfacción de la contraparte, y ante una eventual con-tinuación, las contrapartes suelen tender a proponer que vuelva la mismapersona. 27 Debido al tiempo que transcurre entre la identificación de las necesida-des y la ejecución de la Asistencia Técnica, cuando llega la persona expertase encuentra con que han cambiado las necesidades o las prioridades insti-tucionales de las contrapartes.28 Objetivos demasiado amplios, por ejemplo, que exigen que la persona ex-perta, a su llegada al país, tenga que acordar con la contraparte unos obje-tivos y actividades más adecuados al tiempo del que se dispone.

29 Hay que tener en cuenta que la Española no es la única cooperación quele llega a estas instituciones, lo que significa que ese mismo diagnósticopuede haberse desarrollado en el marco de otro proyecto.


En la mayor parte de los casos, llegado este punto,ya no queda demasiado tiempo disponible para elresto de las actividades que haya que desarrollar.Estos riesgos no desaparecen, pero sí disminuyenconsiderablemente, si el experto o la experta ya co-nocen el país y la institución previamente.

Pero eso no significa que no se deba renovar elgrupo de expertos que participa en el Programa.Cada año se inician nuevas líneas de cooperacióny es para ésas —o al menos para un porcentaje deellas— para las que se pueden seleccionar perso-nas con menos experiencia previa.

Uno de los coordinadores de las OTC de la AECIDopinaba que participar en alguno de estos proyec-tos debía “ser obligatorio dentro de la formación afuncionarios”. Afirmaba que se generaba un apren-dizaje muy importante en relación con la existencia deotras realidades que podían ser igualmente váli-das. De hecho —y aunque no se corresponda conla evaluación de diseño—, una de las cuestionesen la que más coinciden los expertos y expertasentrevistados cuando se les pregunta por los resul-tados de estas misiones, es la gran experienciaprofesional y personal que ha supuesto para ellos.

En resumen, el retrato robot del personal expertoideal es el de una persona con amplios conocimien-tos institucionales y con un buen bagaje general enla materia objeto de la AT, que posea, además, capa-cidad de adaptación y resistencia a la incertidumbre.La experiencia en ese proyecto concreto es muy im-portante si la AT continúa una anterior, pero no en elresto de los casos.

Una vez que ya se ha identificado a esta “personaexperta ideal”, “sólo” hay que conseguir que se en-cuentre disponible.

3.2.4. Coincidencia de los colectivos beneficiarios del Programa con sus destinatarios originales

A partir de la reconstrucción de la lógica del Pro-grama se puede decir que, tal como está diseñado,éste no se estructura en función de unos beneficia-rios concretos —cuya situación se quiere mejorar—,


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sino en función de unos sectores de actuación —seguridad social, seguridad y salud en el trabajo,formación profesional, etc.— en los que están espe-cializados los centros directivos que conforman elMTIN30.

En función de los programas que implementan losdistintos centros directivos —en los sectores des-critos— se pueden identificar distintos colectivos debeneficiarios: personas trabajadoras, pensionistas,jóvenes, personas desempleadas, mujeres en situa-ción de riesgo, personas discapacitadas, niños,niñas, etc. Si se agrupan todos los beneficiariosidentificados, se podría determinar que los benefi-ciarios últimos del Programa se corresponden conla población total de los países socios.

Pero a todos ellos habrá que considerarles comobeneficiarios indirectos, ya que como programa di-rigido al fortalecimiento de las instituciones homólo-gas al MTIN español, son éstas las que han recibidolas AATT realizadas y, en definitiva, las beneficiariasdirectas de las actuaciones.

Así, ni desde el enfoque de los sectores de actuaciónni desde el enfoque de las entidades destinatarias dela cooperación se han producido desviaciones res-pecto de lo inicialmente planificado.

3.2.5. Enfoque de género en el Programa de CooperaciónBilateral del MTIN

No se ha realizado un análisis sistemático de laeventual incorporación del enfoque de género alPrograma de Cooperación Bilateral, pero el hechode que no exista ninguna información al respectohace sospechar su inexistencia.

Si aplicamos al menos la perspectiva de la presen-cia de la temática de género entre las AATT desa-rrolladas en el periodo considerado, se compruebaque sólo cinco —menos del 3% de las ejecutadas—van dirigidas al objetivo específico “fortalecimien-to de la política de fomento de la igualdad [entre

30 Esto no es exactamente así en el caso de FOIL, pero la evaluación de ese aspecto no se encuentra incluido como tal dentro de esta eva-luación.


mujeres y hombres]”, identificado en la reconstruc-ción de la lógica de intervención.

Son los países socios quienes solicitan AATT en lossectores que creen conveniente fortalecer, y se haconstatado que no se han producido muchas solicitu-des en este ámbito31. En este sentido, para que lospaíses socios valoren la importancia de eliminar lasdesigualdades de género y demanden este tipo deapoyo, quizá sea necesario realizar previamente otrotipo de actuación.

Como se decía al principio, y hasta donde se hapodido constatar, ni en las solicitudes ni en la eje-cución del resto de la inmensa mayoría de AATT sehan adoptado medidas para asegurar que tuvieranefectos positivos en la situación de la mujer (o almenos para que no los tuvieran negativos). Tam-poco los informes de evaluación del personal ex-perto incluyen una valoración del impacto de géne-ro de la AT realizada.

Que en las solicitudes no se tenga en cuenta elenfoque de género de las AATT puede explicarsedel mismo modo que la inexistencia de solicitudespara el fortalecimiento de la política de igualdad.Pero que no se adopten medidas por parte de lasexpertas y expertos españoles y que, en la mayo-ría de los casos, no se haga referencia al enfoquede género en los informes de evaluación, pone demanifiesto las debilidades del Programa en estesentido.

Una vez establecido esto, cabe preguntarse si latemática de género debería seguir tratándose espe-cíficamente en este Programa (dada su mínima pre-sencia real, es más bien un tratamiento potencial queuno real). Las políticas de género son una de lasprioridades estratégicas de la Cooperación Españolay, en este sentido, ya son abordadas con otro tipo de intervenciones. Por otra parte, el Instituto de laMujer cuenta con sus propios programas de coope-ración para el desarrollo (además de haber pasadorecientemente a depender de un Ministerio diferen-te a Trabajo e Inmigración) y no parece, como ya sedecía, que el género sea percibido como una política

prioritaria entre los gestores (españoles) del Pro-grama en el terreno.

Seguramente es una cuestión a debatir, que puedetranscender a esta evaluación. Lo que es seguro esque la Administración española ha de velar por queen sus actuaciones se incorpore el enfoque degénero de manera transversal y, en el caso de estePrograma, éste es un objetivo en el que se puedeempezar a trabajar de manera inmediata.

3.2.6. Concentración en áreasgeográficas o en sectores específicos

Este análisis se ha contemplado desde dos puntosde vista: considerando la concentración o disper-sión del Programa en los diferentes países deAmérica Latina y dentro de cada uno de los paísesdonde se ha ejecutado.

Respecto al primer análisis, el Plan Director de laCooperación Española 2005-2008 establecetres categorías de prioridad respecto de los paí-ses de actuación, en función de su situación dedesarrollo: prioritarios, con atención especial ypreferentes32.

En este sentido, el Programa de Cooperación Bila-teral ha realizado el 41% de las AATT en los paísesprioritarios de la Cooperación Española —Honduras,Nicaragua, El Salvador, Guatemala, República Do-minicana, Paraguay, Bolivia, Perú y Ecuador—, el 6%en Colombia, país de atención especial, y el 50% enpaíses preferentes —Costa Rica, Brasil, México,Chile, Venezuela, Panamá, Argentina y Uruguay—.

Cabe destacar que los países donde más AATT sehan ejecutado han sido México (38), Venezuela(16) y Chile (14), todos ellos países de actuaciónpreferente.

Se puede apreciar en este análisis cómo el Progra-ma tiende a implementarse en países de actuación

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31 Lo que, indudablemente también puede ser interpretado como que nose ha fomentado este tipo de solicitudes (de hecho, hay países en los queel anuncio de la apertura del periodo de solicitud ni siquiera les es remitidoa los órganos de igualdad de oportunidades), aun siendo cierto que lanecesidad existe.

32 Países prioritarios son aquellos en los que se concentrará el mayor volu-men de recursos de la Cooperación Española, los de atención especial sonaquellos que se encuentran en circunstancias especiales y países preferen-tes son los no dependientes de la ayuda, pero en los que existen sectoresde la población en condiciones de bajo desarrollo económico y social.


preferente que, como señala el Plan Director, “tie-nen mayor capacidad para abordar sus problemasde desarrollo, pero sufren limitaciones instituciona-les”. En este sentido, las AATT constituyen un ins-trumento muy adecuado para apoyarles en la supe-ración de las limitaciones institucionales señaladas.

En cuanto a la concentración geográfica dentro de un mismo país, el hecho de que las Adminis-traciones públicas de los países de Latinoamérica se encuentren, en general, muy centralizadas tienecomo consecuencia que la mayor parte de lasactuaciones se desarrollan en las capitales de lospaíses —donde se ubica el centro administrativo— y,en casos excepcionales, en una o dos de las ciuda-des más grandes del país. Los desplazamientosdentro del país se ven también dificultados por elhecho de que no son financiados en el marco de laAT, salvo que hayan sido previstos desde el princi-pio33.

Otro factor que influye negativamente para la rea-lización de viajes interiores es el problema del do-ble alojamiento, que significa que la dieta que cubreel alojamiento de una determinada persona exper-ta sólo sirve para financiar un establecimiento,incluso en el caso en que la persona tenga que des-plazarse por razones del trabajo que está desarro-llando.

Si se tiene en cuenta que en la mayor parte de loscasos únicamente se percibe la dieta como com-pensación económica y que el equipaje para sietesemanas (periodo medio de permanencia) sueleser bastante voluminoso, se puede entender queeste hecho no incentiva precisamente los despla-zamientos. En ocasiones, la movilidad interna hapodido ser sufragada por la contraparte y éstepuede ser el criterio adoptado, pero debe quedarclaro e inequívoco desde el principio.

En resumen, esta concentración geográfica inter-na no parece haber sido un factor que haya influi-do significativamente —y de forma negativa— en laconsecución de los resultados esperados. En todocaso, el tratamiento de las dietas debería serconocido previamente por la contraparte para


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garantizar que un aspecto tan instrumental no limi-ta, de algún modo, los efectos que podrían tener lasAATT si las personas expertas pudieran desplazar-se a otros lugares del país34.

En el capítulo en el que se describían las principa-les magnitudes del Programa, ya se comprobabaque la gran mayoría de las AATT se concentraba enlos sectores del empleo, la seguridad y salud en eltrabajo y los servicios sociales. En relación conesto, se han identificado algunas variables quepueden influir en que las AATT se concentren enunos sectores determinados:

• Las cifras únicamente reflejan los datos de lasAATT que han sido aprobadas y que, efectiva-mente, se han llegado a realizar. Eso significa quequedan privilegiados los sectores en los que haexistido mayor disponibilidad para que las perso-nas expertas pudieran realizar AATT, bien porquefueran más numerosos, bien porque en ese cen-tro directivo la cooperación internacional contasecon una mayor prioridad institucional.

• Los sectores coinciden con los de centros direc-tivos en los que se concede especial impor-tancia a la continuación de AATT en años suce-sivos, con el objetivo de asegurar su impacto.Seguramente el mejor ejemplo de este perfil esel del Instituto de Seguridad e Higiene en el Tra-bajo.

• En este sentido, seguramente también juega unpapel importante el perfil y las prioridades delresponsable del Programa en el terreno. No sepueden extraer conclusiones generales a partirde la visita a sólo tres países latinoamericanos,pero parece existir la tendencia a prestar mayoratención a aquellos sectores en los que este oesta responsable cuenta con una mayor expe-riencia o considera más importantes. Esto tienecomo consecuencia que, en la práctica, no serealiza la misma difusión dirigida a todos los cen-tros directivos, ni se presta la misma atención a todas las contrapartes potenciales, lo que pue-de llegar a sesgar el sector al que se dirigen lasAATT.

33 De hecho, ha habido años en los que los desplazamientos no han sidofinanciados ni siquiera en esos casos.

34 En el caso de que se considere imprescindible la realización de despla-zamientos y se constate la imposibilidad de que sean asumidos por la con-traparte, se podría analizar también la posibilidad de que estos gastos adi-cionales fuesen cubiertos por la AECID, a través de la OTC establecida enel país correspondiente.


• Obviamente, la razón principal de la concentra-ción de AATT en el sector de empleo es la exis-tencia en los últimos años del Programa FOIL,dirigido a este sector en exclusiva. Pero aun de-trayendo los datos FOIL, sigue siendo el sectormayoritario. En este sentido no hay que olvidar laexistencia de una larga tradición de cooperaciónen el ámbito del empleo y la formación profesio-nal, por lo que seguramente la situación actuales, de algún modo, heredera de este hecho.

Hasta aquí la evaluación del diseño. La mayor partede las cuestiones de evaluación se han respondidoconsiderando el Programa como un conjunto deactuaciones dirigidas a objetivos específicos di-versos. Pero conviene incluir una última reflexión

sobre el diseño del Programa en su conjunto y esque prácticamente no existe.

No existen elementos establecidos sobre cómodeben ser las AATT o cuándo conviene utilizar unamodalidad u otra. Y en los casos en los que sí seestablece —como la duración máxima de las misio-nes de personal experto— no se encuentra refleja-da en ningún documento, por lo que la difusión dela información sobre el Programa se ve fuertemen-te dificultada.

Este aspecto será contemplado con mayor detallea la hora de evaluar el proceso, ya que existenaspectos referidos a una u otra de las dimensionesque se solapan entre sí.

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Análisis del segundo nivel:proceso de gestión e implementación

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35 Hay que mencionar que se producen grandes diferencias entre los paí-ses. En algunos casos las propuestas definen mejor qué es lo que se quie-re alcanzar y a través de qué actividades (éste es el caso, por ejemplo, deMéxico y Venezuela). En otros sin embargo, la información es muy pobre.

4.1. El proceso de gestión, pasoa paso

4.1.1. Identificación de necesidades y comienzo de la Asistencia Técnica

Comienzo del proceso anual. La identificaciónde necesidades

Año a año, el proceso comienza cuando la SGRSIenvía a los consejeros de Trabajo y a los represen-tantes correspondientes de la AECID la peticiónescrita de que recaben las propuestas de las con-trapartes y que se las remitan, ajustándose a losmodelos existentes de TdR y de perfil del personalexperto. Esta petición se realiza en torno a los mesesde noviembre o diciembre de cada año y se lespide que remitan la información en un “periodo ra-zonable” que suele ser, en la práctica, los meses demarzo o abril del año siguiente.

De manera ideal, las contrapartes deberían volcarlas necesidades que hayan identificado que sepueden resolver mediante una AT a los modelosmencionados. Sin embargo, no existe una pautacomún en las instituciones en cuanto a la identifi-cación de las necesidades y en cada una se resuel-ve de forma distinta, unas veces con participacióndel personal técnico, otras directamente por losniveles políticos. Por otra parte, en algunas entida-des existen planes o programas más integrales,que permitirían encajar los proyectos solicitados enun marco de acción superior.

Otro caso específico es el de FOIL, donde existeun equipo técnico que cada año realiza una adap-tación de los objetivos del Programa a la anuali-dad presupuestaria, en función de los resultados

obtenidos hasta ese momento. Ya se mencionabaen capítulos anteriores que se ejecuta el 93% delas solicitudes de AT que se realizan dentro de FOIL.Una de las razones que parecen estar influyendosobre este hecho es justamente ésta: la existen-cia de un programa con objetivos explícitos y co-nocidos.

Habitualmente, la cumplimentación de los TdR quesustentan la solicitud de AT corre a cargo de losrepresentantes de las contrapartes. En ocasiones,y cuando las relaciones son suficientemente pró-ximas, las contrapartes remiten las solicitudes alresponsable del programa en el país, quien le pro-porciona orientaciones con el fin de mejorar susolicitud.

Cuando se les pregunta a los representantes delas contrapartes su opinión sobre el formato de losTdR, afirman que son sencillos de cumplimentar.Sin embargo, visto el modo en el que se recibenen la SGRSI, quizá no se estén entendiendo algu-nos elementos con claridad35. La mejor opción seríaque estas contrapartes pudieran recibir apoyo delas personas expertas que desarrollan las AATT,pero eso sólo será posible en los casos en losque se trate de perfilar una AT que sea continua-ción de una anterior, lo que constituye sólo unaminoría.

Desde otro punto de vista, la mayoría de los exper-tos y expertas consultados coinciden en que losTdR les fueron útiles como orientación general deltipo de AT que iban a realizar, pero que la informa-ción no fue suficiente y tuvieron que completarlauna vez que llegaron al país de ejecución (durante

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Análisis del segundo nivel: proceso de gestión e implementación4


el periodo de adaptación inicial al que se hacíareferencia en otros lugares del documento).

Las personas expertas señalan también que la ma-yoría de las veces los TdR no reflejan las necesidadesde las instituciones contraparte porque éstas hancambiado en el tiempo transcurrido entre el momen-to de la solicitud y el de ejecución de la AsistenciaTécnica —entre seis y diez meses—. Uno de los fac-tores causantes puede ser que se haya producido uncambio político, con las modificaciones consiguientesen las líneas de trabajo a desarrollar.

Esta apreciación sobre los TdR es coincidente conla de los representantes de los centros directivosdel MTIN, quienes opinan que suelen ser demasia-do generales y amplios en sus contenidos, de ma-nera que es difícil saber qué es lo que realmente sepretende hacer mediante la AT. Esta frase resumela opinión de ambos grupos:

“Las necesidades los hacen un poco barro-cos, una cosa muy rimbombante y luego lle-gas [al país] y las necesidades son otras”.

Personal experto y centros directivos coinciden en señalar que si antes de viajar se pudieran defi-nir mejor los objetivos y las actividades, ya fueramediante un contacto adecuado con la contraparteo mediante una mejor definición de la solicitud,podrían prepararse mejor y se reduciría el tiempodestinado a conocer el contexto en el que se desa-rrollará la AT.

Otra de las causas que se aducen para justificar lapoca adecuación de los TdR es que las contrapar-tes disponen de poco tiempo desde que reciben laconvocatoria anual hasta la fecha máxima para sucumplimentación36. Sin embargo, salvo que ésa seala primera vez que una determinada institución pre-senta una solicitud, esa afirmación es más bien unaexcusa, ya que ésta es una convocatoria de carác-ter periódico.

Los TdR en los que se solicita la participación deexpertos en seminarios reflejan más adecuada-mente el tipo de actividad que se desarrollará. En

4. Análisis del segundo nivel: proceso de gestión e implementación

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estos casos el personal experto cree que se po-drían mejorar si se indicase el nivel de formación delos asistentes a los cursos, ya que les permitiría pre-parar mejor el contenido de sus ponencias.

Se han recogido otros aspectos que se echan demenos en los TdR, enumerados en el apartado co-rrespondiente a las recomendaciones. Uno que, porel contrario, se prefiere que no se incluya es la defi-nición de indicadores de logro. Se afirma que lainclusión de estos indicadores restaría flexibilidad alas AATT, ya que en la mayoría de las ocasiones lasactividades que se ejecutan sólo coinciden parcial-mente con las planificadas. Este equipo evaluadorcoincide plenamente con las opiniones recogidasen el sentido de que la introducción de indicadoresde logro quizá es adecuada para otros instrumen-tos de la cooperación, pero no para un programade AATT como éste.

Otra cuestión es la definición del perfil de la perso-na que se desea que realice la AT. Ninguna de lascontrapartes era capaz de definir el perfil con clari-dad, salvo cuando lo que deseaban es que repitie-ra la persona que ya había realizado otra AT concarácter previo. Quizá lo que podría resultar másútil es incluir algunos campos adicionales en losTdR que, de forma dirigida, permitan la definicióndel perfil más adecuado para la realización de la AT.No obstante, esta cuestión ya ha sido mencionadaen el apartado anterior.

Proceso de aprobación de las asistencias técnicas y de selección de personal experto

El procedimiento que va desde la recepción de lassolicitudes de AT hasta la asignación definitiva delas personas expertas es, previsiblemente, la secuen-cia de todo el sistema de gestión con más posibili-dades de mejora, fundamentalmente en términos deeficiencia. Pero antes de comenzar con su descripcióny valoración se van a definir algunos conceptos y sevan a introducir algunas magnitudes para ilustrarlo.

Como se decía en el apartado anterior, las Con-sejerías de Trabajo y las OTC son las encargadas,individual o conjuntamente, según el caso, de la de-tección de las solicitudes en las contrapartes y deenviarlas a la SGRSI. Estas solicitudes van en ocasio-nes acompañadas de un informe de valoración—México, Perú, Bolivia…, por ejemplo—, donde se36 Se entrará en más detalle respecto de los plazos en apartados posteriores.


indica si se consideran pertinentes respecto a lasprioridades establecidas en el Plan Director, si sonviables o si cumplen los requisitos establecidos:(hasta tres meses de ejecución, áreas de actuacióndeterminadas o que sean solicitudes para personalexperto y no para financiación).

Una vez aquí, la SGRSI ha de revisar de nuevo si lassolicitudes cumplen los requisitos establecidos en laconvocatoria. En caso de ser así, las envía a los cen-tros directivos correspondientes en función del áreade actuación para su análisis y preselección.

Este proceso podría optimizarse si la revisión previa acargo de los responsables del Programa en el terrenoactuase como una especie de “filtrado en origen”, demanera que las solicitudes pudieran ajustarse en ma-yor medida a los requerimientos del Programa y, encaso de resultar imposible, no llegasen a remitirse.

Otra oportunidad para la optimización es el estableci-miento de plazos cerrados para la remisión de solici-tudes a la SGRSI y, en consecuencia, también a loscentros directivos37. Algunas de las ventajas que po-drían derivarse de este cambio sería posibilitar unamejor organización de las tareas, una mejor selecciónde las personas expertas e, incluso, en función delmomento del año en que tuviese lugar, un incrementode la probabilidad de que los expertos y expertas seencuentren disponibles. Como inconveniente habríaque mencionar la mayor rigidez que se otorga al pro-ceso, pero, dada la situación actual, se considera quelas ventajas superan ampliamente este inconveniente.

Cuando los centros directivos del MTIN reciben lassolicitudes, realizan dos tareas: el análisis de idonei-dad de las propuestas y la búsqueda de posiblescandidatos o candidatas que las lleven a cabo. Loscentros directivos cuentan con diferentes procedi-mientos y estrategias para la realización de estastareas. Los hay más formalizados y más informales y ni siquiera en todos los casos se realizan siempredel mismo modo38.

Una vez que se considera que los centros directivospueden contar con una propuesta de aprobación ycon una primera idea sobre los perfiles más adecua-dos de los expertos y expertas, la SGRSI convoca a todos ellos a una reunión de valoración en la quese revisan las solicitudes presentadas y se decide suaprobación o denegación. No existe un periodo esta-blecido para la fase de valoración de las propuestas.

La aprobación o desestimación de estas propues-tas es discrecional y los criterios que se utilizan noson completamente explícitos. Si lo fuesen —y si fue-sen, además, transparentes incluso para las contra-partes— también se podría contribuir a que las pro-puestas fuesen más ajustadas y el proceso deaprobación más ágil.

En ocasiones, se propone la reformulación de laspropuestas, a través de la reducción de la duración,la fusión de acciones, etc. Eso significa que en estecaso específico el proceso de valoración no termi-na aquí, ya que requiere de un contraste posteriorcon la contraparte, quien ha de validar que, con elnuevo planteamiento, la AT sigue siendo pertinen-te. Esta opción parece inadecuada, porque tienecomo consecuencia la prolongación de una partedel proceso, ya de por sí larga. La consecuencia esque finalmente la acción tiene pocas posibilidadesde éxito real. Se sugiere que cualquier reformula-ción que sea necesaria se realice antes de la cele-bración de esta reunión.

Una vez que las propuestas han sido aprobadas,se puede proceder a buscar/asignar un experto oexperta que las cubra. La asignación directa seproduce, en teoría, cuando la contraparte solicitaque la persona experta sea una concreta, existien-do recomendaciones para que sea así. En algunosotros casos existe asignación directa por parte delPrograma (que la experiencia y conocimientos re-queridos se concentren en muy pocas personas,por ejemplo).

Para llegar a la asignación directa, los centros di-rectivos utilizan procedimientos diferentes. Algunosrealizan una propuesta directa a la persona exper-ta cuya participación consideran adecuada para eldesarrollo de la misión. Otros, sin embargo, abrenuna convocatoria interna en su página web y/o se envía un correo electrónico a las personas ex-pertas que cumplan el perfil que se busca para,

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37 En la actualidad esta remisión se realiza “a modo de goteo” a lo largo deuna buena parte del año.38 Algunos centros directivos identifican a personas concretas que consi-deran adecuadas para la realización de la asistencia técnica, las contactany las proponen su participación. En otros centros se abre una convocatoriainterna en su página web y/o se envía un correo electrónico a las personasexpertas que cumplan el perfil que se busca para, a partir de ahí, hacer unaselección entre las que se presentan.


a partir de ahí, hacer una selección entre las quese presentan.

El producto de esta subfase es un borrador de re-solución que contiene la denominación de las AATTque han sido aprobadas, la identificación de las quecuentan con personal experto asignado y los TdRde las AATT a las que no se ha podido asignar unapersona experta.

La búsqueda de este personal experto no asigna-do de manera directa se realiza mediante convoca-toria abierta39. Durante este periodo, el 60% de lasAATT del Programa de Cooperación Bilateral quese han desarrollado han contado con un experto oexperta asignado40. No existe una pauta constanteaño a año, sino que el comportamiento de cadaanualidad es diferente.

Se considera conveniente que disminuya la utiliza-ción de la asignación directa, limitándola únicamen-te a los casos en los que así se encuentre estableci-da, es decir, cuando se trate de una AT continuaciónde una anterior o cuando, eventualmente, requiera unperfil muy especializado.

Para que se pueda dar difusión a la convocatoria esnecesario que se haya definido el perfil de la per-sona que debería realizar cada AT, ya que formaparte de su contenido. Como ya se decía anterior-mente, los TdR del personal experto son tan gene-rales y vagos que es muy difícil determinar el perfilmás adecuado para la AT solicitada. La consecuen-cia es que han de ser los centros directivos quieneslleven a cabo su definición.

Este proceso, en ocasiones, se demora excesiva-mente en el tiempo. Se sugiere que la definición deestos perfiles se realice durante la reunión de valo-ración de los proyectos —confeccionando un for-mato que pueda ser utilizado a modo de check-list— de manera que a la finalización de la reuniónse cuente ya con toda la información para la firma


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y posterior publicación de la resolución. Enotras palabras, no se deberían aprobar solicitu-des que no cuenten ya con los TdR de la perso-na experta completados.

El MTIN, a través de la SGRSI, publica y difun-de la convocatoria. Para ello utiliza la páginaweb del Ministerio y la intranet. Además, seenvía específicamente por correo electrónico alos centros directivos —que ya conocen su con-tenido, puesto que han participado en la reuniónrecién descrita—, a la AECID y a los contactosexistentes en las CCAA.

Las personas expertas que estén interesadas enparticipar en alguna de las AATT envían su currí-culum vitae (CV) a la SGRSI, quien, tal y comoocurre previamente en el caso de las AATT, losredistribuye según los centros directivos que sevean afectados —porque el contenido de la ATconcreta se encuentra dentro de su ámbito decompetencias—. No existe un formato definidopara los CV.

El funcionamiento de esta fase es el mismo queel de la valoración de las AATT, es decir, los re-presentantes de los diferentes centros directi-vos analizan los CV que les corresponden y rea-lizan una propuesta de selección de personasexpertas para las AATT que les afectan. En ge-neral, esta propuesta no es escrita, aunque síexiste alguna excepción de centros directivos queenvían su propuesta por adelantado antes de lacelebración de la reunión en la que —como en elcaso de la aprobación de las AATT— se decidi-rá sobre la asignación del personal experto. Estareunión de valoración de los CV cuenta con lamisma composición y sistema de funcionamien-to, en la práctica41, que la descrita en el caso delas AATT.

39 Conviene no confundirla con las convocatorias que realizan algunos cen-tros directivos para recabar CV que les permitan realizar una asignacióndirecta. El resultado de estas “convocatorias informales o internas” es apor-tado a la reunión de valoración que se acaba de describir, como cualquierotra asignación directa.40 Las AATT enmarcadas dentro del Programa FOIL se han cubiertomediante asignación directa, a excepción del año 2008, en el que un cen-tro directivo realizó una convocatoria interna.

41 Como se deriva de lo establecido en las resoluciones que autorizan laprogramación, donde se incluye el párrafo siguiente: “En los supuestos deconvocatoria, la selección de los expertos y expertas se realizará por unaComisión que se constituirá a tal fin, y que se regirá de acuerdo con lo quese establece en la Ley 30/92, de Régimen Jurídico y del ProcedimientoAdministrativo Común, y lo que resulte aplicable de la Ley 4/1999 quemodifica parcialmente la anterior. La citada Comisión estará presidida porla subdirectora general de Relaciones Sociales Internacionales delDepartamento. Actuarán como vicepresidente/a y secretario/a de Actasfuncionarios de dicha Subdirección General, y como vocales, un represen-tante de cada uno de los organismos del Departamento afectados porrazón de la especialidad de los proyectos que se vayan a tratar”.


Tras la decisión de quién realizará cada AT, se remi-te el acta a la persona que ocupa la Subsecretaríapara su aprobación, lo que dota de valor oficial alresultado de la selección.

Los proyectos para los que no se encuentra un ex-perto o experta adecuado no se realizan. Lamentable-mente, esto se está produciendo cada vez en más oca-siones, bien por falta de candidaturas adecuadas, bienpor falta de disponibilidad posterior de los personasque podrían realizarlas. Las personas expertas entre-vistadas mencionan de manera casi unánime que elatractivo de la participación en el Programa es funda-mentalmente de tipo personal o se mencionan facto-res de tipo vocacional. También coinciden en señalarque, a pesar de que su participación puede ser consi-derada una experiencia de aprendizaje, no ha tenido unefecto reseñable en su trayectoria profesional.

Uno de los factores que se pensaba que podíaestar incidiendo en el atractivo de la participación delas AATT de manera desigual era el hecho de que elPrograma FOIL contase con unas condiciones de re-tribución más favorables, rompiendo el esquema tra-dicional, por el que los expertos y expertas únicamenteperciben la dieta. Sin embargo, no se han encontradoevidencias sobre este aspecto. Las personas entre-vistadas afirman que la compensación económicaque han recibido les ha resultado suficiente (aunquetambién había quien afirmaba que había importantesdiferencias de un país a otro), y no parecen existirproblemas en este sentido.

Otra cosa es que hayan coincidido en un mismopaís personal experto que estaba prestando una AT a través de FOIL y con el Programa de Coope-ración Bilateral. En ese caso la percepción de agra-vio comparativo es evidente, pero no deja de sersólo una minoría de los casos. Lo que tambiénpuede ocurrir es que para las personas que hantrabajado en FOIL haya disminuido su atractivo decara a futuras AATT que se encuentren fuera delámbito del Programa, ya que las condiciones sonobjetivamente menos favorables.

Confirmación de la disponibilidad de las personas expertas

La SGRSI debe solicitar a los responsables direc-tos del personal experto asignado a las AATT una co-municación formal de que esa persona se encuentra

disponible para realizarla en las fechas previstas(es lo que informalmente se denomina “conseguirla disponibilidad”). Cuando no se conoce el nombreo localización de aquéllos, la SGRSI se pone direc-tamente en contacto con la persona experta paraobtener el dato.

Se percibe que esta cuestión está produciendoproblemas durante los últimos años, tanto desde elpunto de vista de la ralentización del proceso, comodesde el de la negación de la disponibilidad. Dadoque en cualquier caso el jefe o jefa directo deberáaprobar la ausencia temporal de la persona exper-ta, se sugiere que se incluya un campo en la solici-tud en el que se consigne una especie de “disponi-bilidad condicionada”, que pueda hacer más ágil elproceso posterior.

Esta exigencia puede tener como consecuencia unmenor número de solicitudes, pero puede hacermás probable la obtención de la disponibilidad deaquellas que se reciban. Una vez que se obtiene ladisponibilidad, la SGRSI puede comenzar a gestio-nar el nombramiento del personal experto.

En los primeros contactos con la persona expertaes necesario atender tanto a aspectos operativoscomo técnicos. Entre estos últimos se les facilita elcontacto con la contraparte, con el objetivo de quepueda comenzar a preparar su trabajo. Para ello,debe recabar información sobre qué se desea quehaga, cómo se desea que lo haga, qué limitacionesexisten, con qué medios va a contar y cualquier otroaspecto que se considere relevante para prepararsu trabajo de manera que se incremente la proba-bilidad de que resulte útil para la contraparte. Sinembargo, no se considera que éste sea un aspec-to clave para el éxito posterior, aunque sirva paradespejar las primeras dudas. Eso sí, en la medidaen que se mejore el contenido y la cumplimenta-ción de los TdR, esta tarea será más sencilla y,sobre todo, más útil.

Una vez finalizada esta fase, y tras el proceso admi-nistrativo de preparación de nombramientos y co-misiones de servicio42, todo se encuentra listo paraque el experto o experta comience su AT en el marcode este Programa.

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42 Estos procesos no se analizan al no ser específicos de este Programa.


La jornada de cooperación

La SGRSI viene celebrando desde el año 2006 unajornada transversal de coordinación a la que sonconvocados todas las personas expertas que van aparticipar en el Programa FOIL. El objetivo que sepersigue es que todos y todas conozcan y entien-dan el Programa y cuenten con elementos de con-texto adicional que les permitan centrar y precisaraún más su programa de trabajo en el terreno.

Su duración suele ser de dos días y en ella se cele-bran talleres por países y por líneas de actividad. Lapercepción general es que esta jornada de coope-ración es muy útil, ya que facilita el periodo de adap-tación por el que pasan los expertos y las expertasuna vez que llegan a su país de destino.

De hecho, se recomendaría la realización de estajornada para todas las personas que participan enel Programa —sean FOIL o no— con este mismofin. En este caso sería necesario, eso sí, reconfigu-rar un tanto su estructura y contenidos.

4.1.2. El desarrollo del trabajo en el terreno

Los aspectos más relevantes de esta etapa —quees la que da razón de ser al conjunto del Progra-ma— se abordan en diferentes lugares de estedocumento, bien al hablar de la fase de diseño,bien en la de resultados. Por tanto, en este aparta-do únicamente se incluyen algunas cuestiones muyconcretas.

• La recepción del experto o experta en el país correa cargo de la Consejería de Trabajo o de la OTC(según el caso) y son también ellos los responsa-bles de realizar su presentación ante la contra-parte. Esta presentación institucional es realizadapor el encargado del Programa FOIL en los casosen los que corresponde.

• A partir de aquí, es en la persona experta sobrequien recae la responsabilidad de hacer el tra-bajo y de hacerlo de la mejor manera posible.Además de los vinculados al contenido de suAT, su trabajo se materializa en dos o tres pro-ductos, según la duración de su permanencia, delos cuales los dos primeros se elaboran en elpropio país:


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- El primero es el programa de trabajo, quedebe ser entregado a la Consejería/OTC unavez que han transcurrido las dos primerassemanas de trabajo en la zona. Este plan detrabajo sólo es exigible en el caso de que laduración de la AT vaya a ser superior a dosmeses.

- El segundo es el informe ejecutivo —quese elabora únicamente en el programa FOIL—que debe ser entregado en la OTC antes deabandonar el país. Este informe contieneuna síntesis de las principales actividadesdesarrolladas por el experto o experta en elperiodo de desarrollo de la AT y su objetivoes mantener informada a la OTC, especial-mente de cara a sus relaciones posteriorescon la contraparte.

- El tercero de los productos se elabora unavez finalizada la AT, ya que se cuenta con unmes de tiempo para entregarlo. Nos referi-mos al denominado informe de evalua-ción, en el que la persona experta da cuen-ta del trabajo realizado, de los resultadosobtenidos y de las perspectivas de futuroque podría tener esa línea de actuación conesa contraparte.

En la mayor parte de los casos, la persona quedesarrolla la AT elabora algún producto —un in-forme, material formativo, documentos de pro-puestas concretas, etc.— que es el que realmen-te constituye el producto material principal de sutrabajo.

Curiosamente no hay nada establecido sobre loque es necesario hacer con el citado informe. Unade sus consecuencias ha sido, por ejemplo, que enlos casos en los que no ha sido posible identificarestos productos en alguna de las AATT incluidasen el trabajo en el terreno, la única vía para conse-guirlos era el propio personal experto.

Esto sólo es de aplicación, sin embargo, en elcaso de las AATT del Programa de CooperaciónBilateral y no en el Programa FOIL. De todosmodos se recomienda en uno y otro caso que sedefina qué hacer con los productos finales, unavez que la AT ha finalizado. Lo más sencillo seríarealizar la misma distribución que en el caso de la memoria de evaluación. Convendría tambiéndarle mayor relevancia al envío al superior directo


de la persona que ha realizado la AT. Si este envío serealiza en soporte papel, y con una carta de agrade-cimiento por haber prescindido de uno de sus recur-sos, firmada por el representante de la Subsecretaría(ya que es quien firma la resolución), quizá se fa-vorezca el otorgamiento de sucesivas disponibi-lidades.

Una vez que el personal experto ha desarrollado su trabajo en el terreno y ha enviado su informe de evaluación, se considera finalizada la AT, por loque sólo queda pendiente el cierre de la anualidaddel Programa.

4.1.3. El cierre técnico del Programa

Distribución de los informes de evaluación

Entre las preguntas de evaluación que han guiado elproceso evaluativo del Programa de CooperaciónBilateral, se incluía una referida a la adecuación delmétodo de evaluación de los resultados de las AATT.A pesar de que cada experto o experta elabora lo quese denomina “informe de evaluación”, no se puedeafirmar que exista ningún método.

Los informes de evaluación presentados por el per-sonal experto varían ampliamente en extensión y pro-fundidad de análisis pero en general no permitencomprobar si las AATT han sido útiles a las contrapar-tes. Las personas expertas proporcionan su opiniónsobre las cuestiones que se les plantean y lo hacencon el mayor interés. Sin embargo, la información ofre-cida suele ser demasiado escueta y cargada de buenavoluntad, sin que las opiniones se sustenten habitual-mente en “datos reconocibles”. Comentarios del tipo:“se espera que los resultados sean sostenibles, por-que han recibido una buena acogida”, muestran cla-ramente que no se desea entrar en un análisis real delos factores que pueden estar condicionando la sos-tenibilidad.

Quizá una buena opción para solucionarlo pudieraser la desagregación de estos campos en pregun-tas de respuesta múltiple, que permitieran a laSGRSI construir al menos un indicador por cadacriterio de evaluación, de tal modo que la conclusiónfuese casi automática. Ello debería ser complemen-tado con alguna pregunta abierta que permitiera

establecer matices, para tratar de enriquecer unpoco el análisis.

Si la evaluación se plantease de ese modo, enton-ces quizá sí se le podría pedir a las contrapartesque realizasen también su propia evaluación. Parafacilitar el proceso, seguramente lo ideal sería con-feccionar un cuestionario similar a los que se utili-zan en los sistemas de gestión de la calidad, demanera que se pudiera obtener información almenos sobre la utilidad percibida de la AT. Otrosaspectos a incluir podrían ser su valoración de si laAT atendió las necesidades que tenían, si el tiempofue el adecuado, si el experto o experta enviadotenía los conocimientos que ellos necesitaban o susatisfacción general. Un cuestionario algo diferentepodría ser cumplimentado también por los respon-sables del Programa en el terreno: las Consejeríasde Trabajo y las OTC.

Previsiblemente, en la mayor parte de las ocasio-nes la respuesta de las contrapartes iba a ser muypositiva, porque o bien suele producirse un ciertocompromiso mutuo con el personal experto o bienpueden tener temor de que una valoración negativatuviera consecuencias para la aprobación de nue-vas AATT. De todos modos, puede merecer la penahacer la prueba. Eso sí, lo que es muy importantees que quien respondiese el cuestionario fuese lacontraparte técnica-funcional, ya que es quien va a poder tener una opinión más certera de las forta-lezas y debilidades del trabajo realizado.

Algo similar ocurre con las propuestas de continui-dad. Sería necesario concretar un poco más la infor-mación, de manera que se incrementase la probabili-dad de que fuese útil para decidir sobre la convenienciao no de aprobar futuras solicitudes por parte de lainstitución donde se ha desarrollado la AT o sobrela que se realiza la recomendación.

Desde el punto de vista del proceso, el personalexperto remite a la SGRSI su informe de evaluación,en el siguiente mes tras la finalización de la AT, parasu distribución a los mismos agentes que participa-ron en las fases iniciales (directa o indirectamente).Haciendo un breve repaso:

• Lo envía a los representantes de los centros di-rectivos con competencias en la materia, para suanálisis.

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• Lo envía a la administración de procedencia delpersonal experto para su conocimiento.

• Lo envía también a las OTC y Consejerías de Tra-bajo, en su caso, para su conocimiento, análisis yacción posterior.

Se consideraría conveniente su distribución tam-bién a los responsables de las contrapartes —almenos de una parte del informe—, lo que podríahacerse, bien de manera directa, bien a través de laConsejería de Trabajo o la OTC.

Finalmente, también se echa de menos que no seproduzca ninguna reflexión común con los repre-sentantes de los centros directivos que han partici-pado en fases previas del proceso, no sólo confines de “aprendizaje de contexto”, sino tambiénpara facilitar su tarea y toma de decisiones de añossucesivos. Se considera que sería una actividad “debajo coste” y alta utilidad potencial.

La jornada de devolución de resultados

En alguna ocasión —y de nuevo únicamente en elcontexto del Programa FOIL— se ha planteado lacelebración de otra jornada de coordinación anual,cuyo contenido sería precisamente la devoluciónde los resultados obtenidos por las personas exper-tas, para facilitar la obtención de un resultado y unavaloración integrada.

Aunque por el momento se ha optado por no llevar-la a cabo, debido a dificultades en su gestión, a prio-ri parece una buena opción de cara a la respuestade las demandas mencionadas. Además del perso-nal experto, a esta jornada deberían acudir tambiénlos y las representantes de los centros directivos,con el fin de facilitar su tarea en el año siguiente.

Con el objetivo de no generar una gran carga detrabajo adicional y de no incrementar los costesde manera significativa, se propone que esta jor-nada se celebre en paralelo con la de preparaciónde las AATT. De este modo, habría una parte delas exposiciones y talleres en la que las personasque participaron en el año anterior presentasensus experiencias a los que van a participar en elsiguiente. Éste es un método que frecuentemen-te proporciona muy buenos resultados y quesuele generar mucho compromiso entre los y lasparticipantes.


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A su finalización, podría tener lugar la reunión dereflexión de los representantes de los centrosdirectivos, quienes contarían de este modo con unainformación mucho más rica.

4.2. Algunas cuestiones transversales en relación con la gestión del Programa

4.2.1. Los tiempos de gestión de una convocatoria

En este epígrafe se responde a la pregunta de silos plazos de tramitación son adecuados y, paracomenzar, habría que decir que son prácticamenteinexistentes. El único que se encuentra realmentedefinido es el proceso de solicitud. De hecho, en laconvocatoria que envía la SGRSI a las Consejeríasde Trabajo y las OTC en el mes de diciembre, seindica que las candidaturas de proyectos debenpresentarse en el primer trimestre del año. Sinembargo, también se indica que “aquellos proyec-tos que requieran su realización durante el primersemestre del año deberán ser remitidos lo antesposible”.

Es decir, que el único plazo existente es, de algúnmodo, “neutralizado” por la existencia de otro plazoindefinido que se le superpone. A esto se añadeque estos tiempos son gestionados, además, demanera flexible. A modo de ejemplo, en el año2008 se han sometido a consideración incluso lassolicitudes recibidas en el mes de abril.

Pero esto no significa que las contrapartes dispon-gan de todo ese tiempo para preparar sus candida-turas. En la práctica, el periodo se reduce a aproxi-madamente dos meses (como ocurre, por ejemplo,en México43 y Costa Rica), uno de los cuales es elmes de diciembre, tradicional mes vacacional parala mayor parte de las Administraciones de los paí-ses de América Latina. Y en ocasiones el tiempo sereduce más, ya que la remisión de la convocatoria

43 En México, en 2007, las contrapartes recibieron la convocatoria el 27 denoviembre y tenían de plazo hasta el 31 de diciembre para la presentaciónde solicitudes.


por parte de la Consejería y/o de la OTC se realiza,lógicamente, a la cúpula directiva de las institucio-nes a las que se dirige (habitualmente al responsa-ble de los Ministerios), debiendo llegar esa comu-nicación “hasta la mesa” de la persona o equipoque va a preparar la propuesta, trayecto que concierta frecuencia se demora durante un tiempo.

No obstante, los equipos técnicos habitualmenteconocen la convocatoria y saben aproximadamen-te el momento del año en el que se produce, por loque ellos mismos reconocían que las quejas reco-gidas referidas al escaso tiempo disponible parapreparar las propuestas pueden considerarse en lamayor parte de los casos meras excusas.

La mayor parte de las solicitudes llegan a la SGRSIen febrero o marzo. Hasta ese momento, las con-trapartes han presentado sus solicitudes a la Con-sejería de Trabajo y en ésta se revisan, si bien noen todos los casos con el mismo grado de pro-fundidad y no siempre dejando constancia de larevisión. En ocasiones, cuando la solicitud o pro-puesta necesita algún tipo de modificación o ajus-te, el responsable de la Consejería se pone encontacto con la contraparte para que realice loscambios necesarios, lo que dilata el tiempo de tra-mitación44. En algunos países, a medida que sevan teniendo solicitudes finalizadas se van envian-do a la SGRSI.

Llama la atención que, a pesar de la revisión de laConsejería, se remiten a la SGRSI la totalidad delas solicitudes, incluso en los casos en los que seacompaña una propuesta de desestimación. A pe-sar de que se producen algunas excepciones, elcomité de valoración de las propuestas sigue, engeneral, el criterio de las Consejerías45 —cuandoéste se ha enviado por escrito—, especialmente enlo que se refiere a la denegación de las asistenciasinformadas de manera desfavorable. Esto significaque, en la práctica, no sería necesario el envío deestas propuestas, pudiendo remitirse únicamenteaquellas que son apoyadas por las Consejerías.

Otro de los puntos del proceso en el que parecenestarse produciendo demoras innecesarias es enla definición de las personas que deberían desa-rrollar las AATT que se pretende cubrir medianteconvocatoria abierta. Como se decía, esta defini-ción debería venir, en teoría, ya cumplimentadajunto con la solicitud, pero realmente las contra-partes no tienen capacidad para hacerlo, y menosen términos que sean comprendidos en su tota-lidad desde aquí (la terminología utilizada es di-ferente, las especializaciones también pueden serlo,etc.). Ya se ha sugerido la transformación del mo-delo de TdR del perfil de los expertos y expertas,de manera que se incremente la probabilidad deque la información proporcionada pueda resultarútil, hasta el punto de que la definición del perfil del personal experto pueda realizarse, incluso, du-rante el transcurso de la reunión de valoración delas propuestas.

En ocasiones, el proceso de búsqueda y selecciónde personas expertas parece que también podríahaberse realizado en menos tiempo. Alguno de loscentros directivos está haciendo un esfuerzo dediversificación del grupo de personas que partici-pan en las AATT y, para ello, han puesto en marchaprocesos de reclutamiento de candidaturas y deselección de CV con cierto nivel de sofisticación. Elproblema es que la mejora que puede obtenerse poresta vía pierde valor por el hecho de que el procesose demora más en el tiempo. Habría que analizar lasposibilidades de fundir estos procesos de búsquedade candidaturas y de selección de las más adecua-das con el proceso de convocatoria abierta, de mane-ra que se aprovechen las ventajas de las mejoraspropuestas sin que se produzcan retrasos innece-sarios.

Otra cuestión mejorable es el largo periodo quetranscurre entre la asignación directa del personalexperto y la publicación de las convocatorias abier-tas, lo que contribuye a la ralentización del proce-so de gestión del Programa. Por ejemplo, durantela anualidad 2007, la resolución inicial tuvo fecha de 26 de marzo y en ella se incluyeron AATT conpersonas ya asignadas, pero no fue hasta el 22 de mayo, dos meses después, cuando se publicó laconvocatoria abierta para cubrir los proyectos conpersonas expertas. En 2008, por su parte, en laresolución de 18 de enero se asignaron directa-mente personas expertas a tres AATT y en una

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44 No obstante, el estado de desarrollo con el que llegan algunas de laspropuestas hace pensar que no siempre se lleva a cabo la revisión porparte de la Consejería. 45 De hecho, en los pocos casos en los que no se ha tenido en cuenta, lasAsistencias Técnicas desarrolladas han tenido malos resultados.


resolución adicional de 19 de febrero se asignarondirectamente expertos y expertas a otras 32 AATT.Sin embargo, no fue hasta casi cuatro meses des-pués, el 2 de junio, cuando se publicó la convo-catoria abierta para cubrir los proyectos restantes.

Hay otras cuestiones aún que merece la penamencionar. La primera de ellas es el proceso deotorgamiento o denegación de “la disponibilidad”,es decir, el permiso explícito y por escrito del jefedirecto de la persona seleccionada para llevar a cabo la AT. No ha sido posible determinar eltiempo medio de respuesta a la petición de laSGRSI, pero la percepción de esta institución esque en un buen número de ocasiones no se ob-tiene respuesta y que es necesario insistir repe-tidas veces.

La última cuestión no tiene que ver con plazos derealización de actividades, sino con el momentoen el que se producen y tiene que ver con la per-cepción recogida por algunas contrapartes. Senos ha mencionado que no les resulta fácil com-prender la razón por la cual transcurre un tiempotan prolongado entre el momento en que envíanla solicitud —que en la mayor parte de los casossuele ser enero o febrero— hasta que el personalexperto llega al país, lo que suele producirse en elúltimo cuatrimestre del año.

Se ha mencionado también que el momento dedesarrollo de las AATT no es el mejor, ya quedurante los últimos meses del año suele producir-se una punta de trabajo. De hecho, se llega a pro-poner la alternativa de que las AATT estén centra-das en los meses de junio a agosto. La verdad esque este periodo quizá sea también mejor para laAdministración española —al menos en algunoscasos—, así que puede merecer la pena dedicar untiempo a analizar las posibilidades de “trasladar” lagestión del programa en el tiempo.

Finalmente, en el caso de AATT que requierancontinuidad, el periodo de realización —octubrea diciembre— suele coincidir prácticamente conel periodo de solicitud —noviembre a diciembre—lo que impide comprobar si se han producidomejoras —más bien hace inviable que se hayanproducido—, así como si el Gobierno del país sociomantiene el compromiso de apoyo a esa línea detrabajo.


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4.2.2. La comunicación con las contrapartes

Éste es un programa que presenta muchas pecu-liaridades según el país en el que se desarrolle ycuál sea “el estilo” de la persona que se encuentreallá al frente de la gestión. Eso es un hecho y es,además, muy difícil intervenir sobre él. Sin embargo,convendría garantizar que se cumplen unos míni-mos, que son irrenunciables para la Administraciónespañola. A título de ejemplo se pueden mencionarlos siguientes:

• Que se comunica la existencia de la convocato-ria a todas las entidades a las que hay que comu-nicarlo.

• Que la información que se proporciona es homo-génea y que no hay ningún dato importante quese deja de mencionar.

• Que se comunica a la contraparte el resultado desu solicitud, tanto si ha sido favorable como si nolo ha sido.

• Si fuese posible, que se comunican las causasde denegación cuando ésta se produce.

En fin, que si parece inevitable que en este Programase produzcan ciertas dosis de discrecionalidad,deberían establecerse unos “mínimos de seguridad”que garanticen que éste se gestione con el má-ximo de equidad posible. Medidas como elaborarunas bases reguladoras, o al menos un documentoinformativo que describa el Programa, proporcionaralgunas orientaciones a los responsables del pro-grama en el país o definir un cierto procedimien-to para algunas actividades que quedan a la dis-crecionalidad del responsable del Programa en elterreno, pueden ser de bastante utilidad en estalínea.

4.2.3. Accesibilidad para el personal de CCAA y EELL

Como se ha indicado, las AATT para las que no seencuentra un experto o experta mediante la asig-nación directa se cubren mediante la convocatoriaabierta realizada por la SGRSI a la que se puedenpresentar personas que trabajan en la AdministraciónPública y que se encuentran en situación de servicioactivo. En el marco del proceso de difusión de cada


convocatoria, ésta es enviada por la SGRSI a lasConsejerías de Trabajo y Consejerías de AsuntosSociales de las CCAA, según el caso, quienes ladifunden entre sus Direcciones Provinciales y/oGenerales. Si alguna persona procedente de unaCCAA presenta su candidatura, es seleccionada y obtiene la disponibilidad de sus superiores, desdeestas Consejerías se les tramita la comisión de ser-vicio que les permitirá participar en el Programa.

Pero esto solamente ocurre en aproximadamenteun 20% de los casos, como se vio en capítulosanteriores. En el caso de las AATT del Programa deCoopración Bilateral del MTIN, el personal expertode las CCAA son seleccionados aproximadamenteen la mitad de los casos mediante asignacióndirecta y en la otra mitad mediante la convocatoriaabierta. En el Programa FOIL son seleccionadossiempre por asignación directa, bien porque ya sonconocidos por haber participado en el Programaanteriormente bien por haber sido transferidos alas CCAA desde uno de los centros directivos delMTIN.

La baja participación de los expertos y expertasautonómicos en el Programa puede deberse a queno existe una coordinación con las CCAA, más alládel envío anual de la convocatoria antes citado. Lamayor parte de las personas expertas consultadasprovenientes de las CCAA habían conocido el pro-grama a través de las páginas web del Ministerio y no mediante la difusión autonómica. Y es que hoypor hoy no hay ningún modo de garantizar el pro-ceso de difusión de la convocatoria entre el personalde la CCAA y, como es lógico, tampoco el modoen el que se realiza.

No se cuenta con el dato del número de trabaja-dores de las Administraciones autonómicas quese presentan a la convocatoria general, ni con elde cuántos son seleccionados, así que no pode-mos conocer si las “tasas de éxito” en la selec-ción de unos y otros son diferentes. Tampococonocemos cómo se comporta la concesión/denegación de la disponibilidad en el caso deestas personas. Eso significa que no se puededeterminar que la única causa de la baja partici-pación sea la baja difusión de la convocatoria, yaque puede estar actuando también la concesióno no del permiso para participar por parte de sussuperiores.

Y si esto ocurre en el caso de las CCAA, la situa-ción es aún peor en el caso de las EELL. Su parti-cipación en AATT ha sido meramente testimonial(cinco casos de un total de 281). Además, ni siquie-ra se realiza difusión de la convocatoria, ya que noexiste un interlocutor único. Quizá se podrían explorarnuevas vías para dar a conocer la convocatoria entrelas EELL.

4.3. La coordinación entre actores

4.3.1. Relación entre lasConsejerías de Trabajo y las contrapartes

Según se ha podido comprobar, en los países don-de se ejecuta el Programa de Cooperación Bila-teral existe una relación fluida entre las Consejeríasde Trabajo y las contrapartes. Esta relación es la quehace que, año tras año, se reciba un alto volumen desolicitudes de AATT y es también la que permite lavaloración de la pertinencia y oportunidad de las soli-citudes por parte de las Consejerías.

Hay que mencionar, sin embargo, que este conoci-miento no es uniforme y que se hace más fuerte en relación con las Administraciones laborales, engeneral, y de empleo y formación, en particular. Enel resto de los casos, la variabilidad es más grandey se encuentran desde casos en los que el conoci-miento es amplio y profundo, hasta otros en los queprácticamente no existen relaciones institucionales.Cuando esto ocurre, las instituciones no suelenpresentar solicitudes o lo hacen muy escasamente.

Volviendo a la valoración de las propuestas, los cri-terios que se utilizan, como se ha indicado, no sonhomogéneos y varían de una Consejería a otra. Atítulo de ejemplo, se utilizan criterios como la ade-cuación de la solicitud a las necesidades de la con-traparte —a las necesidades que son conocidaspor la Consejería—, la integración de la solicituden una política más amplia, de manera que no setrate de una idea improvisada o aspectos políticossobre la conveniencia de hacer una AsistenciaTécnica en un área determinada en un momen-to concreto. Criterios como éstos sólo se pueden

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valorar adecuadamente si existe un conocimientoamplio de las contrapartes en cada país46.

Ya se mencionaba anteriormente que en el trabajoen el terreno se ha podido comprobar la intensarelación existente entre una valoración negativa dela Consejería de Trabajo y unos resultados negati-vos en las AATT47, lo que significa que, al menos enlo que se refiere a las desestimaciones, la valora-ción procedente de la Consejería debería darsecomo válida sin ulteriores análisis.

Además, y en línea con lo ya mencionado en el casode la comunicación, se debería de homogeneizar elproceso de valoración de solicitudes, de maneraque se tengan en cuenta criterios similares entodos los países.

Finalmente, y como también se ha apuntado ya,las contrapartes no realizan ninguna valoraciónde los resultados obtenidos mediante la AT nisobre su nivel de satisfacción con ella. Sin em-bargo, y según los resultados del trabajo en elterreno, se ha constatado que en algunos casoslos representantes de las contrapartes sí comen-tan a la Consejería sus impresiones sobre lasAATT desarrolladas, aunque sólo lo hagan verbal-mente.

4.3.2. Coordinación entre lasConsejerías de Trabajo y las OTC

La coordinación entre los y las representantes dela OTC y de la Consejería es fundamental en elPrograma de Cooperación Bilateral, con el fin deque:

• Las propuestas que finalmente llegan a la sededel Ministerio no se encuentren repetidas.

• Las propuestas sean coherentes con la políticade cooperación española y con su plasmación enese país en concreto.


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• A la llegada del personal expero, ambas instan-cias se encuentren informadas, no sólo de su lle-gada, sino también de cuáles son los objetivosde la AT, con qué contraparte va a trabajar, du-rante cuánto tiempo y cualquier otro aspecto quese considere relevante.

Sin embargo, la asignación de responsabilidades enel proceso de detección de necesidades y de cum-plimentación de modelos de TdR y de perfil de losexpertos y expertas no es inequívoca. La SGRSI, enla comunicación de apertura de la convocatoria queenvía a las Consejerías de Trabajo y las OTC indicaque espera que éstas “contactarán y cooperarán”,con el fin de evitar que se produzcan duplicidades y descoordinaciones. No obstante, no existe ningúnmecanismo formalizado de coordinación, quedandosu profundidad y extensión al buen criterio de am-bas partes. Lo que hace que se produzcan diferen-tes situaciones en los distintos países:

• En el caso de Venezuela, República Dominicana,Colombia y México, la detección y valoración desolicitudes es realizada por la Consejería de Tra-bajo, que mantiene informada de todo el proce-so y de los proyectos que son aprobadas a laOTC.

• En los países en los que no existe Consejería deTrabajo, como Bolivia, es la Consejería que seencuentra en otro país —en este caso la Conse-jería de Trabajo de Perú— la que se encarga delproceso. Es decir, no se ha encontrado ningúncaso en que sea la OTC la encargada de la de-tección de solicitudes para este Programa.

• En algunos casos, como en Perú, la detección yvaloración de las solicitudes de AT se realizaconjuntamente entre la OTC y la Consejería deTrabajo.

• En el caso de Ecuador, hasta 2005, año en quese crea la Consejería de Trabajo, era la OTC laencargada de difundir la convocatoria entre lascontrapartes, valorar los proyectos y realizar lagestión de las AATT aprobadas. Desde 2005 elPrograma se gestiona de manera conjunta, aun-que la OTC ha perdido protagonismo y casi todosu papel.

Al ser un modelo de cooperación bilateral centra-do en el ámbito sociolaboral, las Consejerías deTrabajo son las que fundamentalmente gestionanel Programa en el terreno. En teoría las OTC tienen

46 Tampoco se puede dar por válida, sin más, la afirmación de que las soli-citudes de las contrapartes sean valoradas por las Consejerías. En oca-siones se afirma que esto es así, pero no se ha podido encontrar ningu-na evidencia que lo confirme; por otro lado llegan algunas solicitudes detan baja calidad técnica, que cuesta creer que hayan sido valoradas por laConsejería. 47 Lo que no significa necesariamente que una valoración positiva se tra-duzca en resultados positivos.


competencias en los países donde no hay Con-sejería de Trabajo pero, como se ha podido com-probar en la relación incluida más arriba, ello no secumple en otros países que tampoco disponen deConsejería48.

En general, todas las Consejerías de Trabajo man-tienen informadas a las OTC de su país de los proyec-tos que se solicitan y de los que se aprueban, aunqueel grado de colaboración y coordinación efectiva de-pende de la sintonía que exista entre las dos institu-ciones en cada país. La comunicación no parece serdemasiado efectiva tampoco en esta ocasión porque,en general, las OTC afirman desconocer con detalleel funcionamiento de este programa de cooperación.

4.3.3. Papel de la AECID en el Programa FOIL

El FOIL responde a una iniciativa de la AECID, delSistema de Integración Centroamericano (SICA) y delos Ministerios de Trabajo, los Ministerios de Educacióny los Institutos de Formación Profesional de cada unode los siete países beneficiarios; así como institu-ciones regionales: el Consejo de Ministros de TrabajoCentroamericano, la Comisión Educativa y Cultu-ral Centroamericana (CECC) y la Red Centroameri-cana de Institutos de Formación Profesional.

El sistema de funcionamiento del Programa49 defineun esquema de organización que establece los nive-les de decisión y responsabilidad de los órganosimplicados, así como el establecimiento de los meca-nismos de ejecución y administración del programa.

Hasta hace muy poco, la Subdirección General deCooperación con México, América Central y elCaribe de la AECID ostentaba la Secretaría Eje-cutiva del Programa y tenía la competencia de ladirección, programación y seguimiento del mismoen la sede central de la AECID. Para dar cumpli-miento a estas funciones, fue designada una fun-cionaria como secretaria ejecutiva del ProgramaRegional.

La CECC es la contraparte ejecutora y responsableante la AECID del Programa FOIL en su conjunto.

Todo esto significa que quizá la pregunta no debaser cuál es el papel de la AECID en el ProgramaFOIL, ya que es un papel central, sino cuál es elpapel del MTIN y qué instancias de coordinaciónexisten entre ambos.

En este sentido el Reglamento de Gestión estable-ce que el MTIN de España forma parte del ComitéRegional de Dirección y del Grupo de TrabajoInterinstitucional:

• El Comité Regional de Dirección es el órganode máxima decisión política y tiene como funcio-nes principales aprobar los documentos de for-mulación de los proyectos nacionales y la matrizde ejecución del Programa Regional, aprobar losrespectivos Planes Operativos Anuales (POA)regionales y nacionales, dar el visto bueno a losresultados obtenidos por el POA del ejercicio an-terior y definir las orientaciones para el segui-miento y la evaluación.

• El Grupo de Trabajo Interinstitucional es el ór-gano asesor y consultivo que promueve la coor-dinación entre las instituciones españolas rela-cionadas con el Programa.

Luego al MTIN le corresponde participar en lastareas de formulación, planificación, seguimiento yevaluación del programa, es decir, cuenta con unpapel primordial del Programa, aunque no le co-rresponda su dirección.

Efectivamente, se ha podido constatar que el anti-guo Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales deEspaña participó en la formulación del Programa yen el diseño de su Plan de Acción. Además, desdesu puesta en marcha ha proporcionado, con suspropios fondos, las AATT que se han ejecutado enlos ámbitos regional y nacional, de manera que suexperiencia ha constituido el eje de los diseñostécnicos demandados por los beneficiarios. Ello sinduda le otorga un papel central en la ejecuciónsatisfactoria de este Programa. Sin embargo,según la información recogida, el reglamento degestión del Programa FOIL no llegó a aprobarse ylos mecanismos previstos de seguimiento y evalua-ción, en los que debía participar el MTIN, no hanllegado a ponerse en marcha.

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48 Lo que no significa que la OTC no desarrolle funciones de acogida delpersonal experto a su llegada al país o de apoyo a lo largo del proceso. 49 Reglamento de Gestión del Programa FOIL, perteneciente al ProgramaRegional de Cooperación con Centroamérica. Este Reglamento no llegó aaprobarse.


Análisis del tercer nivel: resultados de las intervenciones5


5.1. Contextualización de los resultados

Antes de entrar en el análisis de los resultados pro-piamente dichos, se desean formular algunas con-sideraciones respecto a la relevancia del Programaen su conjunto. Y es que en él conviven casos muydiversos.

Hay países en los que se menciona que el Progra-ma incide de manera importante en el estrecha-miento de los lazos entre instituciones homólogas,que permite dar a conocer los sistemas y modelosespañoles entre las administraciones latinoameri-canas o que contribuye a la consolidación de buenasrelaciones políticas y comerciales entre España y los países socios. Como consecuencia, Españaobtiene una mayor presencia y reconocimiento enla región, lo que permite que se abran vías de co-laboración con los países socios a nivel bilateral.Siendo estos objetivos importantes, no parecenmuy centrales en el ámbito de la cooperación aldesarrollo, y ni siquiera para el fortalecimiento ins-titucional.

Hay otros países, por el contrario, en los que el Pro-grama muestra un perfil más bien bajo, cuenta conpoca visibilidad entre los responsables instituciona-les y en los que la incidencia es sólo relativa.

En uno y otro caso, sin embargo, se pueden resca-tar experiencias valiosas, en las que realmente seha contribuido al desarrollo institucional de las con-trapartes, y que han obtenido unos resultados quese han consolidado en el tiempo.

Desde el punto de vista de la Administración es-pañola, por su parte, éste es un Programa más bienpequeño, que ha ido perdiendo relevancia con el pasode los años. Es también un Programa que ha de“competir” con el resto de actividades internacionales

que desarrollan los centros directivos del MTIN —que,en algunos casos, son muy amplias— y con el conjun-to de la cooperación internacional, cuyo titular es elMAEC.

Pero de nuevo hay que decir que, de vez en cuan-do, se siguen consiguiendo buenos resultados yauténticos impulsos a líneas de fortalecimiento delas administraciones sociales y laborales latinoa-mericanas. Quizá el análisis a realizar debe tenermás que ver con cuáles son los puntos que hay quefortalecer para incrementar la probabilidad de que loscasos como ésos sean cada vez más frecuentes.Es con ese enfoque con el que ha sido realizadaesta evaluación de resultados.

5.2. Para qué sirven las Asistencias Técnicas del Programa de CooperaciónBilateral del MTIN

Es difícil responder a esa pregunta de manerainequívoca, ya que existe poco material escrito quedé cuenta de los resultados que se obtuvieron. Enconcreto:

• Los denominados “informes de evaluación” querealizan los expertos y expertas que participan enlas misiones del Programa se limitan habitual-mente a describir —o, incluso, sólo a enumerar—las actividades desarrolladas. En algún caso pue-de accederse también a los informes y productosentregados, en forma de diagnósticos, proyectos,material formativo, etc.

• En las entrevistas realizadas, la mayoría de losexpertos y expertas reconoce que no tienen co-nocimiento de si finalmente su trabajo produjoalgún cambio o tuvo algún resultado.

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Análisis del tercer nivel: resultados de las intervenciones5


• En ningún lugar se produce una recogida siste-mática de los productos que se elaboran, comolos informes de diagnóstico o cualquier otro pro-ducto que se entregue a la contraparte.

• Las contrapartes no elaboran ningún tipo de in-forme para dar cuenta de lo realizado, a partir dela AT. Tampoco cuentan con ningún compromisode utilización de los productos o de aplicación delos conocimientos adquiridos a través de las AATT.

• Las Consejerías de Trabajo y las OTC que han si-do entrevistadas también manifiestan su desco-nocimiento, al igual que ocurre en la mayor partede los centros directivos del MTIN.

La consecuencia directa es que sólo se tiene cons-tancia de la existencia o ausencia de resultados enlos tres países en los que se ha realizado el análisisen el terreno (Ecuador, México y Costa Rica), siendopaíses que, a su vez, muestran unos perfiles bastan-te diferentes entre sí. Como resumen, podría decirseque la contribución del Programa a mejorar el desem-peño y los resultados de las contrapartes del MTINha sido parcial. De las 16 AATT analizadas, siete hanproducido resultados que se han consolidado —pro-cedimientos, programas, servicios—, tres han difundi-do el modelo español en alguno de los ámbitos deactuación del Programa y el resto no ha producidoresultados en la contraparte.

Obviamente, no se pueden extrapolar las conclu-siones de un análisis de caso al conjunto del Pro-grama, pero, aun así, que se hayan conseguido re-sultados que se han consolidado en casi la mitadde los casos, es un dato muy alentador. Para mode-rar este dato, cabe destacar que los resultados quese han consolidado con frecuencia no coincidíancon aquellos a los que se suponía que el Programaiba dirigido y los resultados no se podían atribuir enexclusiva al Programa de AATT o han sido parcia-les. Con todo, no es un mal dato, dado el tipo deinstituciones con las que se trabaja y la poca enti-dad real de las AATT.

Cabe citar algunos de estos resultados, a título deejemplo:

En México

• Existencia de un programa de difusión de prácti-cas seguras entre empresas y organizaciones detrabajadores del sector agropecuario. El Programa

5. Análisis del tercer nivel: resultados de las intervenciones

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se desarrolla por la Dirección General de Segu-ridad y Salud en el Trabajo de la Secretaría deTrabajo y Previsión Social (STPS) en colabora-ción con la Universidad de Chapingo.Este Programa es fruto de las cinco AATT queejecutó el mismo personal experto, entre los años2001 y 2006, en las que realizó un diagnósticode la situación, diseñó la estrategia de actuación,capacitó a un grupo de profesores y ayudó a im-plementar un seminario sobre buenas prácticasen el sector agrícola que culminaría el ciclo deAsistencias Técnicas.

• Se ha puesto en marcha un programa de aseso-ramiento a trabajadores temporales mexicanosen España, a raíz de una visita técnica realizada,en 2008, por dos personas de la CoordinaciónGeneral de Empleo de la STPS.Durante la visita al Servicio Público de EmpleoEstatal (SPEE), se les explicó el marco jurídicoen el que se inserta el memorándum de entendi-miento en materia de flujos migratorios firmadoentre España y México, se les mostró el catálogoocupaciones de difícil cobertura, cómo surgenlas vacantes, cuáles son los medios de difusión y cómo se cubren. En la Subdirección de Coordi-nación y Gestión de Flujos Migratorios y en la Te-sorería General de la Seguridad Social les expu-sieron el marco de regulación de la SeguridadSocial, el sistema de beneficios por desempleo y el sistema de pensiones existentes en España.

En Ecuador

• En 2003 se redactaron —con el apoyo de perso-nal experto español— dos normas relativas a lainvestigación de accidentes laborales, que actual-mente son de aplicación. Esta actividad no se en-contraba entre las actividades previstas en la AT.

• Existencia de un centro de día para los españo-les y españolas mayores residentes en Ecuador,al que pueden acceder adultos mayores ecuato-rianos. Esta actividad, de nuevo, no estaba pre-vista en el marco de la AT desarrollada en 2005,pero el experto o experta colaboró en el primerdiseño y proporcionó asesoramiento sobre supuesta en marcha.

• Implantación en 2006 de un nuevo sistema degestión de los Centros de Protección a las Perso-nas con Discapacidad, que permitió pasar de unmodelo asistencialista a otro dirigido a la integra-ción sociolaboral de estas personas. Este sistema


de gestión se encuentra funcionando en la ac-tualidad, pero requiere de apoyos adicionales. LaAT desarrollada consistió en el diseño de estenuevo modelo gestor.

• Puesta en marcha en 2007 de un programa desubvenciones para organizaciones de personascon discapacidad. El personal experto proporcio-nó formación tanto a las personas que debíangestionar el Programa como a parte de las insti-tuciones beneficiarias y colaboró en el diseño delos instrumentos y soportes necesarios para elfuncionamiento del Programa (fichas de formula-ción de proyectos, modelos de convenio y fichasde seguimiento y evaluación).Sigue existiendo una Maestría en Seguridad ySalud Laboral que forma a profesionales que tra-bajan en las empresas del país y que se diseñóen el marco de una Asistencia Técnica que tuvolugar en 2003. En este caso, sin embargo, con-viene mencionar que se ha producido también al-gún resultado no esperado51.

En Costa Rica52

• Modernización de la Dirección General de Pen-siones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.El documento generado en el transcurso de la ATha sido utilizado como plan estratégico de dichaDirección General y ha sido asumido por los equi-pos de dos gobiernos consecutivos desde 2004.Las propuestas formuladas por el personal ex-perto se han materializado en un cambio en el or-ganigrama de la Dirección General de Pensiones,orientado a la modernización de la institución, y seha dotado a parte de la institución de los recursosmateriales, humanos y tecnológicos necesarios pa-ra el desarrollo de las funciones encomendadas.

De manera particular, las AATT que han consistido enla realización de seminarios o en misiones de las per-sonas expertas con un alto componente de forma-ción son muy valoradas por las contrapartes, aunque

en la mayoría de los casos sus resultados son in-tangibles y difícilmente comprobables. En general,no se tiene constancia de que como consecuenciade ellas se hayan puesto en marcha programasconcretos.

Una de las principales razones por las que esto esasí, es que los seminarios se utilizan fundamental-mente para dar a conocer los sistemas y modelosespañoles, que son difícilmente aplicables a otrasrealidades (indudablemente, pueden actuar comoinspiradores o pueden proporcionar algunos ele-mentos que sean posteriormente utilizados). Esdecir, el país socio conoce la experiencia española,pero luego tiene que adaptarla a su propia realidady con mucha frecuencia no tiene los conocimientoso los medios necesarios para hacerlo. En ocasio-nes incide también otro factor, que es la coexisten-cia de programas de cooperación de otros países,cuyos modelos “compiten” con los españoles. Enconsecuencia, las instituciones del país socio deci-den cuál de ellos se adapta mejor a sus circunstan-cias o cuáles les resultan más atractivos.

En general estas AATT sirven para que los paí-ses socios se sensibilicen de la importancia deponer en marcha determinados programas o de lle-var a cabo reformas institucionales. Puede ser es-pecialmente importante el apoyo a su consolidaciónmediante la realización de actuaciones específicas,de las que, quizá, la más inmediata sea la realiza-ción de una nueva misión. En este sentido, se pue-den mencionar algunas AATT que parecen haberproducido avances en la sensibilización sobre la im-portancia de determinados temas:

• Difusión del sistema de seguridad social y depensiones español en los países de Latinoamé-rica a través de los cursos que se imparten en elCentro Interamericano de Estudios de SeguridadSocial, centro ubicado en México.

• Difusión del modelo español para la resoluciónextrajudicial de los conflictos laborales individua-les y colectivos, en México.

• Difusión y sensibilización sobre los procesos denegociación colectiva en España, en Ecuador.

Pero si casi la mitad de las AATT han tenido algúntipo de resultado, eso significa que algo más de lamitad no ha tenido ninguno. Se ha podido consta-tar que en algunas contrapartes no queda huella

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50 En la actualidad, y con la desaparición de esta Subdirección, ha asumi-do sus funciones la Dirección de Cooperación con América Latina y elCaribe.51 Su titularidad ha pasado del sector público al privado. Este cambio está rela-cionado por un lado con el éxito que ha tenido el máster y por otro con la nece-sidad de obtener fondos para su sostenibilidad. En la actualidad, las altas tasasde matrícula permiten cursarlo sólo a aquellas personas o instituciones que pue-den permitírselo, aunque es cierto que existe un número de becas. 52 En este caso se han exceptuado los resultados obtenidos a través delPrograma FOIL, que serán tratados aparte.


de los eventuales resultados de las AATT desa-rrolladas, ni de los productos tangibles que fue-ron elaborados por el personal experto mencio-nados en ocasiones en su informe de evaluación,tales como diagnósticos de situación, recomen-daciones sobre aspectos concretos o, incluso, eldiseño de proyectos y programas para su imple-mentación posterior. En algunos casos ni siquie-ra se recuerda que la AT haya tenido lugar. Entrelas razones que contribuyen a este “olvido” seencuentran la falta de sistematización de los re-sultados, los cambios en el personal técnico de la contraparte o la inexistencia de apoyo políticoa la iniciativa en la que colaboró la persona ex-perta.

En algunos casos la existencia de un aparente“desorden competencial” —o, al menos, una falta decorrespondencia entre la distribución competencialde las instituciones de los países socios y la espa-ñola— ha tenido como consecuencia algunas con-fusiones y desajustes, con la consecuencia de queno se produjeran resultados aprovechables.

Se ha podido comprobar que alguna AT respondíamás a una necesidad política puntual, surgida apartir de una situación coyuntural, que a una ne-cesidad planteada de forma adecuada a partir decriterios técnicos. Como consecuencia, el desa-rrollo de la AT no se pudo ajustar a las necesida-des reales de la institución y no se produjeronresultados.

Finalmente, otra de las causas que se han identifi-cado para la inexistencia de resultados es la esca-sa duración de algunas AATT, que no ha permitidoque el personal experto pudiera elaborar productoscompletos para la contraparte.

Resultados de las Asistencias Técnicas enmarcadas en el Programa FOIL

Ya se ha dicho repetidamente que ésta no es laevaluación del Programa FOIL, así que el aná-lisis de los resultados de las AATT enmarcadasen él debe ser entendido en la medida en queéstas contribuyen parcialmente a los resulta-dos del Programa FOIL, es decir, como activi-dades parciales en el marco de un programamás general con una estructura y dinámica pro-pias.


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Como se ha explicado, dentro del Programa FOILexisten dos niveles de actuación, el regional y elnacional, y en ambos existen instituciones diferen-ciadas susceptibles de ser contraparte de AATT delMTIN.

En el nivel regional, el impacto de las AATT delPrograma de Cooperación Bilateral del MTIN hasido destacado por todas las personas entrevis-tadas y el análisis realizado lo ha corroborado.Los informantes han destacado de forma recu-rrente el impulso que generan estas AATT en lasdistintas fases del Programa FOIL, ubicándo-las como hitos clave desencadenantes de nue-vas tareas que cada proyecto e institución hande continuar para alcanzar los resultados previs-tos, de tal manera que, una vez que una AT fina-liza, las contrapartes continúan desarrollando unprograma de trabajo como consecuencia de lamisma, que se desarrollará hasta que tenga lugarla siguiente AT, en caso de que se considerenecesaria.

Por tanto, en este caso se supera la dimensión dela AT individual, de manera que se puede conside-rar que cada una de ellas permite obtener resulta-dos parciales sobre actividades más amplias, con-tribuyendo así a la producción de los resultadosdel Programa en su conjunto. Así, si FOIL se plan-tea la puesta en marcha de un programa concre-to, una AT puede dirigirse a realizar el diagnósticoprevio para recabar información que facilite sudiseño.

Estas AATT han contribuido al fortalecimientodel SICA —fundamentalmente de la CECC y delConsejo de Ministros de Trabajo de Centroamé-rica y República Dominicana— de la siguientemanera:

• Contribuyendo a la implantación de un Obser-vatorio Regional de Mercado de Trabajo y crean-do una Red de Observatorios Nacionales delmercado de trabajo. Ello permite aportar infor-mación útil y comparable a las instituciones encargadas de poner en marcha políticas enmateria de trabajo en cada país. Además, seconsidera un elemento necesario para la tomade decisiones coordinadas a nivel regional enesta materia, a través de los organismos compe-tentes para ello.


• Facilitando la puesta en marcha de actuacionescoordinadas en la Red de Institutos de Forma-ción Ocupacional, que han obtenido resultadosconcretos en:

- La actualización y armonización de los dise-ños curriculares y las normas técnicas decertificación de competencias en un grupode ocupaciones consideradas prioritarias.

- La utilización de herramientas metodológicascomunes para la elaboración de las normastécnicas de capacitación laboral. Aunque aúnno se utilizan en todas las institucionesnacionales encargadas de ello, la Red deInstitutos de Formación Ocupacional haalcanzado el compromiso para hacerlo.

• Apoyando la puesta en marcha y el manteni-miento de un portal de inserción laboral a nivelregional (http://www.empleo-foil.oit.or.cr). Por elmomento es difícil conocer su impacto, ya que hasido lanzado en agosto de este mismo año. Esteportal contiene un centro de documentación so-bre formación y empleo y vínculos a los sitiosweb de las instituciones nacionales de referenciaen esta materia.

Se ha destacado también, como un resultado in-tangible, la contribución de las AATT sobre el au-mento de la confianza entre las instituciones, lacreación de dinámicas de trabajo compartidas y elcompromiso en el proyecto de integración centro-americana.

De manera muy breve, en el nivel nacional, lasAATT se han prestado en el Instituto Nacional deFormación y en distintos departamentos del Ministeriode Trabajo y los servicios de empleo de cada país. Enel caso concreto de Costa Rica, sin embargo, parte delas AATT que se asignan al país se dirigen, en realidad,a objetivos regionales, y éstas son las que han sidoobjeto de análisis en el terreno en el marco de estaevaluación.

A modo de reflexión sobre la eficacia global delPrograma de Cooperación Bilateral, cabe destacarque, tal y como se mencionaba en capítulos ante-riores, si se consideran todos los costes asociadosal Programa su volumen podía considerarse bas-tante similar al que podían tener otras acciones decooperación. La imagen cambia parcialmente si se

tienen en cuenta los resultados obtenidos: anterior-mente ya se comentaba que la obtención de algu-nos resultados en aproximadamente un 45% de loscasos no debía considerarse un dato tan negativo.

Se puede pensar también qué resultados se podríanobtener en un programa de cooperación al que sededicasen 3,9 millones de euros. Obviamente, si todaesa financiación se concentrase en la administraciónde un solo país —o de una región— durante seis años,los resultados deberían ser mayores. Pero no es ésteel caso, ya que es necesario repartir los recursos finan-cieros —y, en consecuencia, la incidencia y el impactode las actuaciones— en un territorio muy grande —19países— y en todo un abanico de instituciones.

Será interesante la comparación que pueda realizarsecuando se lleve a cabo la evaluación del ProgramaFOIL una vez que finalice, porque representa la utiliza-ción de otra estrategia sobre una temática y un territo-rio parcialmente coincidentes con los del Programa deCooperación Bilateral. Cuando se cuente con esa infor-mación, sin duda se podrán extraer conclusiones adicio-nales aplicables al Programa de Cooperación Bilateral.

Finalmente es necesario, mencionar que es rela-tivamente frecuente que se produzcan resultadosno previstos inicialmente en la AT De hecho, ya seha mencionado algunos de ellos. La causa en lamayor parte de los casos es la reorientación de losobjetivos y contenidos de las AATT una vez que la persona experta se encuentra en el país. Sinembargo, también puede deberse a que la expertao el experto han realizado actividades adicionales a las que habían sido identificadas, de manera quesus conocimientos han sido utilizados en otras áreasdistintas a las que habían demandado la AT. Estadesviación de resultados no puede ser considera-da un impacto negativo en la gran mayoría de loscasos sino, más bien, un cambio de prioridades parauna mejor adaptación del trabajo a realizar a lasnecesidades reales de la contraparte.

5.3. Lo que queda de las AsistenciasTécnicas tras su finalización

Esta pregunta ya ha sido parcialmente respondidaen el apartado anterior, de modo que en este apar-tado van a incluirse tan sólo algunos matices a las

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afirmaciones ya realizadas. Para empezar, en elPrograma de Cooperación Bilateral no está con-templado el seguimiento de los resultados de lasAATT una vez que éstas han terminado, razón porla cual no se dispone de información que permitacomprobar si han producido resultados sostenibles,más allá de la obtenida mediante el trabajo en elterreno en los tres países seleccionados.

Allí se ha podido comprobar que, aunque con ex-cepciones, en las instituciones contrapartes existeun nivel de recuerdo aceptable de las AATT realiza-das, claro que ello no quiere decir que se manten-gan los resultados. De hecho, su grado de perma-nencia en las contrapartes varía de un país a otro yde una AT a otra.

Sin embargo, en algunos de los casos en que hancambiado los funcionarios, los siguientes ni siquierahan tenido constancia de que se había realizado unaAT. Y, como suele ocurrir en el caso de estas adminis-traciones, se ha constatado la existencia de una altamovilidad de los técnicos que trabajan en las contra-partes, lo que hace que muchas veces se vayan “conel conocimiento a otra parte”.

Se ha podido comprobar que en los casos en losque las AATT han producido resultados reseñables,éstos habitualmente se mantienen en el tiempo,de tal modo que los programas o procedimientospuestos en marcha siguen estando vigentes añosdespués de la realización de la AT. En esta línea, sehan identificado una serie de factores que contri-buyen a la sostenibilidad de los resultados:

• La sostenibilidad de los resultados de las AATTestá relacionada con su continuidad, es decir,hay una relación positiva entre la continuidadde las AATT y la existencia de resultados sos-tenibles. Del lado negativo, se ha comprobadoque la interrupción del apoyo a programas enpleno proceso de cambio, dificulta su consoli-dación.Se han producido casos de AATT que estabanobteniendo buenos resultados, para las que sehay solicitado continuidad y que han sido aproba-das, pero que finalmente no han podido realizarsepor la imposibilidad de conseguir pesonas expertasque las desarrollasen (o que se encontrasen dispo-nibles). Es fácil comprender que en ocasiones pue-de resultar muy difícil encontrar a una persona que


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pueda desarrollar este trabajo, pero también loes que si no existe un cierto nivel de compromi-so en el caso de AATT que “salen bien”, es fácilque la probabilidad de que se produzcan nuevoscasos de éxito disminuya con el tiempo.

• La sostenibilidad también depende de que lasinstituciones de los países socios mantengansus objetivos de desarrollo y de que éstos coin-cidan con los de las AATT. Por ello es necesarioque las AATT se inserten en planes de desarro-llo nacionales que supongan una apuesta políti-ca clara por parte del país socio.

• Otro factor muy importante es que el personal téc-nico de la contraparte que obtuvo los conocimien-tos —bien porque se formó, bien porque estuvotrabajando mano a mano con el experto español o la experta española— continúe en su puesto detrabajo en la institución contraparte.Se han identificado unos cuantos casos dedesaparición de los resultados o de los produc-tos de una AT, una vez que la persona que haestado en contacto con el personal expertocambia de institución. Incluso en los casos enque los expertos y expertas continúan el con-tacto con la contraparte una vez finalizada la AT—para resolver dudas que hayan podido quedar,por ejemplo, y normalmente por correo electróni-co—, esta relación suele perderse cuando el per-sonal técnico de la contraparte que tenía relacióncon la persona experta ha dejado su puesto.

• La apropiación del proceso y de sus resultadospor parte de las instituciones receptoras es otrofactor a resaltar. Esta apropiación es más proba-ble cuanto más se socialicen los resultados ob-tenidos. Las presentaciones de resultados, porejemplo, suelen contribuir bastante a la exten-sión del conocimiento de lo realizado y, si se ha-ce bien, también a su comprensión.

• En esta misma línea, la elaboración de materia-les tangibles permite, al menos de manera po-tencial, continuar el proceso de socialización unavez que la Asistencia Técnica ha finalizado. Si ade-más se cuida que estos materiales sean específi-cos para la realidad de la contraparte, su utilidadpotencial es mucho mayor.

• Un factor que también contribuye de maneradirecta a la sostenibilidad de los resultadosde la AT, pero que no depende de lo que serealice en ésta, es que la contraparte cuentecon los medios técnicos y financieros necesa-rios para poner en marcha programas o dar


continuidad a los procesos iniciados. Éste esun factor que, sin embargo, podría ser conside-rado con carácter previo a la aprobación de lasAATT.

• En el caso particular de FOIL, el elemento cla-ve para la sostenibilidad de los resultados delas AATT es el propio Programa, ya que tantosu estructura como su funcionamiento se diri-gen a que los resultados sean utilizados e in-corporados a los resultados propios de aquél.Cuando se realice la evaluación del Programa

será necesario comprobar que esto efectiva-mente ha sido así.

Todos estos factores contribuyen a la sostenibili-dad de los resultados, una vez que finalizan lasAATT. Algunos pueden incorporarse directamenteen el diseño o el desarrollo de aquéllas, mientrasque otros cuentan con un carácter más institucio-nal. En cualquier caso, es importante intentar queen las AATT que se desarrollen a partir de ahora seencuentren presentes tantos como sea posible.

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Conclusiones de la evaluación del Programa de CooperaciónBilateral del MTIN

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El Programa de Cooperación Bilateral ha contribui-do al fortalecimiento de las instituciones de los paí-ses socios aproximadamente en la mitad de loscasos, lo que se considera un dato positivo, dadasalgunas de las limitaciones a las que se ha tenidoque enfrentar. Así, no cuenta con documentaciónescrita que lo defina y que proporcione pautasespecíficas, tanto en lo que se refiere a sus objeti-vos como a las estrategias para conseguirlos y alpapel que debe desarrollar cada uno de los agen-tes que participan, lo que ha venido produciendoalgunas disfuncionalidades y esfuerzos que no hanestado contribuyendo a avanzar por el caminodeseado.

De hecho, el Programa no ha sido formulado segúnunos objetivos que se desee alcanzar, sino que sedesarrolla alrededor de unas áreas de actuación,que coinciden con los distintos sectores que tradi-cionalmente se han incluido entre las competen-cias del MTIN español. Así, las AATT se concentranen mayor medida en aquellas políticas que siemprehan estado incluidas en el Ministerio, mientras quelas que le han correspondido a Ministerios diferen-tes en diferentes legislaturas cuentan con una pre-sencia menor.

Lo mismo ocurre en cuanto a su funcionamiento ysistema de gestión: tampoco cuenta con una defi-nición formal. Durante el periodo evaluado ha veni-do funcionando “según la costumbre”, lo que hasupuesto una ralentización general y la generación,en ocasiones, de malos entendidos entre los agen-tes que participan en diferentes puntos del pro-ceso.

En esta misma línea, la coordinación entre acto-res es también mejorable. A ello ha contribuido lainexistencia de definición de qué le correspondehacer a cada cual, así como la presencia de esti-los muy diferentes entre los y las responsables

del Programa en el terreno, lo que ha marcadouna impronta que en ocasiones varía mucho de unpaís a otro. Pero esta indefinición también estáafectando a los agentes que se encuentran en lasede.

Si se hace referencia a cada una de las AATT quecomponen el Programa, es necesario que se mejo-re su diseño, de manera que sus objetivos se ajus-ten en mayor medida a las posibilidades realesque pueden ofrecer las AATT. Sin embargo, noparece que, en general, las contrapartes seancapaces de hacerlo, ni el proceso de supervisiónque se realiza en algunas Consejerías de Trabajosirve para mucho en la mayor parte de los casos.La consecuencia es que el diseño definitivo decada AT se produce en realidad cuando la perso-na experta de la Administración española llega alterreno.

Eso significa que el perfil de esa persona consti-tuye uno de los factores de éxito de la AT —lo quesignifica que, en términos de proceso, es necesa-rio cuidar el proceso de selección que se lleva acabo—. En general, el perfil que ha permitidoobtener mejores resultados ha sido el de una per-sona con un amplio conocimiento y bagaje en laAdministración Pública y su sistema de funciona-miento, que es capaz de entender en qué consis-te un programa o un proyecto y que cuenta congrandes dotes de flexibilidad y de capacidad deadaptación a la situación en la que se tiene quedesenvolver durante el periodo de desarrollo de la AT.

Las contrapartes valoran mucho la disponibilidadde las personas expertas mientras están en elpaís, ya que están dispuestas a dedicar su tiem-po no sólo a los objetivos pactados en su propia“tarea”, sino también a contribuir a satisfacerotras necesidades con las que puedan contar las

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Conclusiones de la evaluación del Programa de CooperaciónBilateral del MTIN

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instituciones en las que se encuentran. De hecho,entre los resultados de las AATT que han resulta-do sostenibles se encuentran algunos que real-mente no estaban previstos inicialmente y que sedecidió incluir entre las actividades casi “sobre lamarcha”.

Todos los expertos y expertas, sin embargo, requie-ren de un periodo de adaptación en el país, decomprensión del entorno y de la existencia de unasreglas diferentes. Este periodo de adaptación ocu-pa la primera parte de las AATT y su duración varíade una persona a otra en función de su capacidad deadaptación, pero también de su experiencia en elterreno.

Eso no significa que todas las personas que seseleccionen para desarrollar AATT deban contarcon experiencia previa, ya que conviene tambiénrenovar la “bolsa de expertos y expertas” que pue-den participar en el Programa. Pero sí significa quees necesario tener en cuenta este factor cuando laAT es de especial corta duración, porque entoncescada día cuenta.

Se ha sugerido que se puede disminuir este perio-do de adaptación si la experta o el experto que vaa viajar se pone en contacto previamente con lacontraparte. Sin embargo, no se han encontradodatos que permitan constatar este hecho. Aun así,el contacto con la contraparte puede ser útil a efec-tos de presentación, pero no suele producir efectosreseñables.

Todas las formas que adoptan las AATT parecenser de utilidad, especialmente cuando se combi-nan entre sí. De hecho, se han encontradomuchos casos en los que las misiones de exper-tos se combinan con acciones de formación, quese utilizan con distintos fines. Si estas misionesmixtas se complementasen posteriormente convisitas técnicas de las personas de las contra-partes a los centros directivos españoles, losresultados podrían fortalecerse en mayor me-dida.

Un caso especial son los seminarios, que tienenresultados aunque no estrictamente de fortaleci-miento institucional. Sin embargo, y según los casos,pueden tener la utilidad de provocar o allanar posi-bles colaboraciones posteriores.

6. Conclusiones de la evaluación del Programa de Cooperación Bilateral del MTIN

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Salvo excepciones, se considera que la continuidadde las AATT es favorable para la obtención deresultados y para su consolidación. Contribuye alobjetivo de sensibilización y, en la mayoría de loscasos, permite construir sobre lo ya construido. Esosí, estas AATT encadenadas deberían producirsesólo en el caso de que la contraparte asuma real-mente la parte que le toca, de manera que entredos AATT se produzcan avances —o al menos sedesarrollen trabajos— que se hayan pactado previa-mente.

En estos casos —y cuando se trata de una mismalínea de actuación— se considera conveniente queparticipe la misma persona por parte de la Admi-nistración española. En este caso, las ventajas desu conocimiento del contexto y del Programa supe-ran las posibles desventajas de no introducir perso-nal experto especializado en otras áreas o fasesdel Programa. En el caso de que en fases posteriores,eso sí, se requiriesen competencias muy específi-cas, esta regla no sería de aplicación. Sin embargo,ya se ha visto que en general ofrece mejores resul-tados un perfil generalista que uno especialista, loque significa que esto se producirá en contadasocasiones.

El encadenamiento de AATT tiene la ventaja, entreotras, de superar las limitaciones derivadas de laduración de la permanencia en el terreno. Sinembargo, persiste el problema de las dificultadesde disponibilidad de personal experto español, quese multiplican si se desea contar con ellos dosaños seguidos.

A ello no contribuye la escasa presencia con laque está contando, en la práctica, el personal pro-cedente de CCAA y EELL. Este problema —quese encuentra muy generalizado entre programasde la AGE— no se ve favorecido por la inexisten-cia de cauces establecidos y sólidos de comuni-cación y cooperación entre administraciones eneste ámbito. Tampoco contribuye el escaso apoyoexplícito por parte del propio Ministerio, que noparece incluir la cooperación internacional entresus prioridades. Una de las consecuencias deeste hecho es la dificultad para cubrir las plazasde personas que desarrollen las AATT. De hecho, elúnico atractivo real con el que cuentan es el inte-rés personal —y casi vocacional, como mencionanlos expertos y las expertas con frecuencia—, ya que


desde el punto de vista de la carrera profesionalno se encuentra valorado ni tiene ninguna inci-dencia.

En cuanto al procedimiento de gestión es clara-mente simplificable y mejorable. Se mencionanunos cuantos elementos específicos en el próximocapítulo, en el que se incluyen las recomenda-ciones.

Ya se ha dicho que, si se consideran de maneraamplia, se produce bastante concentración secto-rial en torno a las áreas en las que se desarrollanlos proyectos. Sin embargo, esta concentración sediluye bastante si se aproxima el foco, ya que Asis-tencias Técnicas sobre empleo, por ejemplo, pue-den en realidad estar dedicándose a actividadesmuy diferentes.

Desde un punto de vista territorial la concentra-ción es aun menor: en los años considerados sehan desarrollado AATT en todos los países latinoa-mericanos, si bien es cierto que con diferentepeso.

Se han identificado otros factores que permitenincrementar la probabilidad “de éxito” de la AT (es decir, la obtención de resultados y su consoli-dación posterior), como por ejemplo, el compromi-so y dedicación de los responsables del Programaen el terreno, especialmente de la Consejería deTrabajo. Su involucración, su conocimiento de lasinstituciones y de sus necesidades y una ciertahabilidad técnica y política son fundamentales endiferentes momentos del proceso de identificacióny desarrollo del trabajo.

Cuando las AATT se integran en actuaciones demayor amplitud, a ser posible plurianuales, quetranscienden esa acción en concreto, éstas puedenser especialmente útiles si la contraparte cuentacon un plan de desarrollo que desea poner en mar-cha, o necesita diseñar y lanzar un nuevo programao una manera distinta de hacer las cosas. Si en

este esfuerzo hay una coincidencia, además, entrelas prioridades políticas y las prioridades técnicasde la contraparte, la probabilidad se incrementaaun más.

Aun en el caso de que exista esta intervención-marco, es importante que se definan con precisiónlos objetivos que se desean conseguir o, al menos,las necesidades que se desea satisfacer, así como lasrazones por las que se considera que la vía de so-lución puede ser la AT y no otra. De todos modos,el largo tiempo que transcurre en la práctica desdela formulación de la intervención hasta la llegadadel personal experto, tiene como consecuencia enmuchas ocasiones que cuando se produce esta lle-gada las necesidades o las prioridades ya no sonlas mismas.

La persona experta que llegue allí, ha de recibirapoyo tanto en el plano técnico como en el político.Si el técnico, además, tiene interlocución con almenos dos personas —y si trabaja con algunamás—, la posibilidad de permanencia de los resul-tados, incluso en los casos en los que alguna deesas personas desaparezca de la institución puedeser mayor.

Para finalizar estas conclusiones, cabe mencionardos factores más. El primero de ellos es que loscostes del Programa son mayores de lo quepuede parecer a simple vista. No se puede consi-derar un programa “caro”, pero tampoco barato.En el fondo, esto puede constituir una ventaja, yaque facilita la utilización de vías alternativas paracubrir las AATT.

Otra cuestión es la “desaparición” de algunos delos materiales elaborados por las personasexpertas que participan en las AATT. De hecho,no existe ningún mecanismo sistemático por elque los productos se recopilen y distribuyanentre los agentes que puedan estar interesadosen ellos, lo que dificulta su conocimiento y utiliza-ción posterior.

72


Recomendaciones y lecciones aprendidas7


7.1. Recomendaciones sobre el diseño del Programa

a) En relación con el diseño general del Programa

Las AATT deben alinearse con las necesida-des del país receptor, con sus planes nacio-nales de desarrollo. Los objetivos de las AATTdeben coincidir con los objetivos establecidos enun plan de desarrollo institucional del país socio,para evitar que se pidan cosas distintas de unaño para otro. Deberían poner de manifiesto quelas AATT solicitadas se dirigen al desarrollo deun programa prioritario y que no se destinan acubrir un hueco, que existe un respaldo institu-cional de planificación a medio plazo y que noson peticiones coyunturales. En definitiva, se debenapoyar proyectos que estén maduros, que se en-cuentren respaldados por una apuesta políticaclara:

“Las AATT son un instrumento de coopera-ción eficaz si responden a necesidades rea-les de las contrapartes a un documento queellos han trabajado. Pero, ojo, que responda a una planificación, a una realidad. ¡La ofer-ta crea demanda! Claro, España dice ‘tengoexpertos en intermediación laboral’ y ellos‘pues ala, que vengan’. No, ¿ustedes tienenesa política, la están trabajando? O da unpoco igual”.

Pero si se pide un mayor grado de compromiso a las contrapartes, la Administración española nodebería ser menos. Unos cuantos elementospodrían contribuir a aclarar y fortalecer ese com-promiso.

El primero de ellos es que el Ministerio decidaqué quiere hacer con el Programa, ya que con un

poco más de esfuerzo los resultados podrían sermucho mejores. Este esfuerzo se traduciría en unapoyo más decidido, que se transmita a sus cen-tros directivos, de manera que éstos no percibanque enviar personal experto a realizar actuaciones de cooperación no es más que una pérdida derecursos.

Otro aspecto en el que el apoyo del Ministeriopuede ser crucial es la definición de las vías decomunicación con las CCAA y las EELL, demanera que puedan tener una mayor participa-ción en el Programa. Realizar este esfuerzoúnicamente desde el aparato técnico puedetener resultados, pero parece que de menorentidad.

Se requeriría también un cierto compromiso conlas AATT “que salen bien”. Cuando se produceuna experiencia de éxito y la AT tiene resultados,cuando requiere de una continuación, que essolicitada y sustentada técnicamente y cuandoesta solicitud es aprobada, el hecho de que nosea posible encontrar una persona experta no de-bería ser razón para que no se desarrolle. Enestos casos excepcionales —que son una mino-ría del total— se puede estudiar la posibilidad debuscar a un experto o experta de fuera de la Admi-nistración que pueda desarrollarla por el mismocoste que supone una AT media para el Progra-ma, teniendo en cuenta, eso sí, el conjunto totalde los costes en los que incurre la Administra-ción Pública española.

Documentar el Programa es otra necesidad querequeriría del apoyo del propio Ministerio, plas-mando por escrito quién hace qué, cómo lo hace,con quién lo hace y cuándo lo hace. Todo ellopuede dar lugar a unas bases reguladoras o, almenos, a un documento de orientaciones suscritopor la Secretaría General Técnica (en la medida en

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Recomendaciones y lecciones aprendidas7


que la dependencia funcional de la SGRSI se si-túa allí). El establecimiento de criterios explícitos y escritos permitiría también incrementar la homo-geneidad en la toma de decisiones, que podríansustentarse así sobre criterios definidos previa-mente.

Es necesario también tomar decisiones que permi-tan priorizar las actuaciones a desarrollar encada país. La propuesta de este equipo evaluadores que se seleccionen un máximo de dos líneas deactuación por país —a lo sumo tres— y que se per-sista en ellas. Una posible vía sería decidir quélíneas apoyar al comienzo de cada legislatura delpaís socio, a partir de las prioridades que se esta-blezcan y de acuerdo con las instituciones corres-pondientes.

Para ello sería necesario también prestar atencióna la complementariedad de las líneas elegidaspor el Programa, al menos, con el resto de accio-nes que estén desarrollando por parte de la AECID,la OIT y el resto de cooperaciones internacionalesen el mismo país.

b) En relación con el diseño de las intervenciones individuales

Para tratar de mejorar el diseño inicial de las inter-venciones que en caso de aprobación dan lugar alas AATT, se pueden tomar diferentes cursos deacción. El más inmediato es reformular y fundirlos modelos de TdR en uno solo y acompañar-lo de unas orientaciones precisas y suficiente-mente explicativas sobre el modo de cumplimen-tarlos.

Si a esa información se le pudiese añadir un docu-mento divulgativo de qué es y qué pretende elPrograma de Cooperación Bilateral, qué caracterís-ticas deben tener las AATT para que puedan seraprobadas y cuáles son las reglas del juego, la cosapodría mejorar bastante.

El nuevo modelo de TdR debería contener, comomínimo, los siguientes elementos:

• Una breve descripción del marco programáticoen el que se inserta la AT.

• La eventual existencia de otras iniciativas o fi-nanciadores que estén trabajando con ellos en

7. Recomendaciones y lecciones aprendidas

75

el mismo ámbito, con el fin de poder valorar lacomplementariedad de la AT solicitada.

• La indicación del marco temporal general y de lafase en la que se encuentra la intervención, conindicación de hasta dónde se quiere llegar me-diante el desarrollo de la AT.

• En caso de que sea continuación de una anterior,los avances logrados desde la última AT.

• Una descripción detallada de las actividades queserá necesario llevar a cabo durante la AT.

• Conocimientos imprescindibles con los que de-be contar la persona que realice la AT.

• Principal campo de experiencia (a ser posible,con opciones, de manera que no lo resuelvancon algo tan amplio como “empleo”).

• En el caso de que se trate de un seminario, per-fil de los asistentes.

• Otras cuestiones más operativas, tales como:

- Previsión de necesidades de desplazamien-to de la persona experta durante el desarrollode la AT.

- Datos de localización de la contraparte,especialmente la dirección de correo elec-trónico, de manera que pueda estable-cerse un primer contacto entre ambas par-tes. No parece que este contacto sirvarealmente para aclarar de manera signifi-cativa los términos de la cooperación, peropermite disminuir la cierta ansiedad que se produce en el caso de algunos expertosy expertas.

Los TdR deberían acompañarse también de unadeclaración de los medios que la contraparte estádispuesta a aportar al proyecto: “Esto se quierehacer y tenemos estos medios para realizarlo, peronecesitamos personal experto en esta área quenos ayude a implementarlo”.

Además, se debería formar la prestación de “iti-nerarios de AATT”: misión del personal experto+ seminario, seguido de visita técnica. Esto nosignifica que por cada misión de la persona ex-perta debiese producirse una visita, pero sí quese contemplen como dos fórmulas que puedencomplementarse entre sí. Además, el hecho deque la contraparte desee desarrollar una visitatécnica indica un interés real, ya que como yase ha mencionado, los costes de esta modalidadcorren a cargo del país socio.


7.2. Recomendaciones sobre elproceso de gestión del Programa

a) Aspectos transversales de la gestión

• Que se definan plazos razonables para las distin-tas etapas de gestión del Programa, enten-diendo que, en la mayor parte de los casos, unmes natural es un plazo más que razonable. Engeneral —y salvo para el envío inicial de solici-tudes que, más bien, debería ubicarse en unmomento fijo del tiempo— se debería tenderincluso a situar los plazos de cada etapa en15 días naturales, al menos en alguno de loscasos.Cabe la posibilidad de que durante la primeraanualidad se produzcan presiones para admitir,por ejemplo, solicitudes que lleguen fuera de pla-zo. Se recomienda que, si ése es el caso, se indi-que que la solicitud es trasladada de oficio a laanualidad siguiente. También habrá que definirplazos para el análisis de propuestas, para la re-misión de la disponibilidad de las personas ex-pertas, etc.

• Que se genere un espacio en la intranet en elMTIN en la que se vuelquen todos los productoselaborados por los expertos y expertas que llevan a cabo AATT, así como los informes de acompa-ñamiento (los informes ejecutivos y los informesfinales).

• Que se unifiquen los cuadros de seguimiento dela gestión y, a ser posible, que los confeccionena partir de una herramienta informática (podríanutilizar el propio inventario elaborado en el mar-co de esta evaluación), de manera que la infor-mación se encuentre centralizada, ordenada ycompleta y que se utilicen los mismos criteriostodos los años.

• Que se analice la posibilidad de adelantar el pro-grama en el tiempo, de manera que el procesode solicitud se desarrollase, por ejemplo, en el úl-timo trimestre del año y que pudieran realizarselos desplazamientos al terreno durante los me-ses de verano.

• Que se articulen mecanismos sencillos de informa-ción y comunicación que aclaren el funcionamientoy las posibilidades del Programa, establezcan cana-les de comunicación más ágiles y flexibles entrela contraparte y las instituciones españolas yconfirmen la persistencia de la necesidad y del

interés en las instituciones solicitantes en las seproduzcan —y conozcan— relevos políticos y dedirección.

b) Aspectos vinculados a una etapa de la gestión

• Que el proceso de valoración de las propuestasse efectúe en dos etapas, la primera de las cua-les debería tener lugar en el terreno. De este mo-do, las solicitudes que llegan a la SGRSI se debenentender validadas por la Consejería de Trabajo,ya que no se recibirían aquellas que resultan in-formadas desfavorablemente. Ello exigiría quelos responsables del Programa en el terreno —ya sean las Consejerías de Trabajo o las OTC—desempeñasen un papel más activo en la ges-tión del Programa.Además, todos los proyectos deberán ser envia-dos al mismo tiempo. De este modo se reduciráel plazo de tramitación en el terreno y se agiliza-rá el proceso de gestión.

• Que se definan criterios de valoración de laspropuestas, que puedan ser de aplicación enambas etapas. Estos criterios deberían rela-cionarse con cuestiones tales como la ade-cuación de la propuesta al marco en el que seinserta, el progreso de las actuaciones, lasposibilidades de sostenibilidad de los resulta-dos, etc.

• Que la definición del perfil requerido para el per-sonal experto se realice en la misma reunión enla que se contrastan las prevaloraciones de lassolicitudes y que tiene como resultado la pro-puesta de aprobación de AATT. De este modo,se podría agilizar en buena medida esta partedel proceso y publicar la convocatoria abierta demanera más temprana.

• Que no haya más que una resolución de aproba-ción de AATT al año. Lo contrario genera “un go-teo” que le resta mucha eficiencia al proceso debúsqueda y selección de expertos/as. Este as-pecto está directamente vinculado a la definiciónde plazos —que se respeten— para las distintasfases del proceso de gestión.

• Que se utilice, con carácter general, el sistemade convocatoria abierta para la selección depersonas expertas. Eso sí, esta convocatoriadebería servir para unificar las existentes en la actualidad (y que en realidad finalizan con unaasignación directa). El método de asignación

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directa debería reservarse, prácticamente enexclusiva, para las AATT que sean la continua-ción de otra anterior y siempre que no se pro-duzcan circunstancias que hagan recomenda-ble lo contrario.

• Que se incluya a los jefes directos de las perso-nas expertas solicitantes en el proceso desde elcomienzo, de manera que tengan que admitir dealgún modo la remisión de la candidatura, porejemplo concediendo un permiso condicionadoa la selección del personal experto. Esta impli-cación inicial se completaría con la remisión deun ejemplar de los productos de la AT desarro-llada por su personal y con una carta de agra-decimiento del responsable que corresponda (lapersona que ocupe la Secretaría General Téc-nica o la Subsecretaría).

• Que se unifiquen los informes que se elaboranen FOIL y fuera de FOIL, especialmente el infor-me ejecutivo que el experto o experta entrega a la contraparte una vez finalizada la AT. Este in-forme, junto con el resto de los productos elabo-rados debería hacerse llegar a la SGRSI para suconocimiento, difusión y archivo en la intranet.

• Que se sustituya la evaluación actual por uncuestionario remitido a las tres partes queparticipan en el desarrollo de la AsistenciaTécnica en el terreno: la Consejería Laboral(y, en su caso, la OTC), el/los representantesde las contrapartes y el propio experto o experta.Le correspondería posteriormente a la Con-sejería el análisis de las respuestas y la ela-boración de conclusiones sobre la utilidad dela AT, la adecuación de su desarrollo y la sa-tisfacción de los participantes. Los cuestiona-rios deberían confeccionarse de manera quela obtención de estas conclusiones fuese prác-ticamente directa.

• Que se realice anualmente una jornada de coo-peración, que tenga varias utilidades:

- Preparar a las personas que van a desarrollarlas AATT en ese ejercicio.

- Realizar un ejercicio de devolución de resul-tados de las personas que participaron el añoanterior.

- Que los representantes de los centros direc-tivos del MTIN conozcan los resultados obte-nidos y los progresos realizados, de maneraque se facilite su labor de análisis de las pro-puestas y de selección de personal experto.

7. Recomendaciones y lecciones aprendidas

77

c) Otras cuestiones

• Que se comunique con claridad a las contrapar-tes el tratamiento de las dietas y los desplaza-mientos, tratando de solucionar los problemasque se derivan del doble alojamiento. Si este as-pecto no tuviese solución en el marco de la nor-mativa española, habría que comunicarlo en es-tos términos a la contraparte, con el fin de quesea consciente de que deberá reservar fondospara este fin.

• Que en los nuevos cuadros de gestión se identi-fique a las personas que participan en el Progra-ma con su DNI o su número de registro personal,de manera que se identifiquen de manera inequí-voca, sin dar lugar a posibles confusiones.

• Que se cambie la denominación de “informes deevaluación” por “informes finales”, de manera queno se genere confusión.

A modo de resumen se ha realizado una propues-ta para mejorar el proceso de gestión del Progra-ma, que se representa mediante un diagrama deflujos (Anexo VIII).

7.3. Recomendaciones sobre los resultados del Programa

Se debería insistir para que en los informes finaleselaborados por personal experto realmente se con-signen los resultados alcanzados (y no sólo las acti-vidades desarrolladas). Es aquí también donde debe-rían indicar la necesidad o no de continuar la AT en años sucesivos, sustentando con argumentos lasrazones que le llevan a recomendar una u otra cosa.Deberían determinar también los avances que debe-ría realizar la contraparte, como requisito imprescin-dible para que la AT continúe en una fase posterior.

Se debería tratar de incrementar al máximo la so-cialización de los resultados obtenidos, de maneraque haya un buen número de representantes de lacontraparte que los conozca, con el fin de maximi-zar, si no su sostenibilidad posterior, sí al menos elrecuerdo del trabajo desarrollado y de los resulta-dos obtenidos.

Casi para finalizar este informe, cabe destacar queuna vez que se evalúen los resultados del Programa


FOIL, la comparación de las conclusiones de ambosinformes permitirá, previsiblemente, incrementar elaprendizaje también sobre el Programa de Coope-ración Bilateral. Y ello porque FOIL no deja de seruna diferente estrategia de intervención, en unmarco temático, territorial y temporal parcialmentecoincidente. Esta oportunidad de conocer el mejormodo de abordar determinado tipo de intervencio-nes no se produce con mucha frecuencia y hay quetratar de aprovecharla al máximo.

Mientras tanto, el reto que queda pendiente es deci-dir si se desea reforzar las AATT desarrolladas —lasque han ido al menos moderadamente bien, y quehan contado con un respaldo político— de maneraque se incremente la probabilidad de alcanzar losresultados deseados de manera permanente, o si, porel contrario, se prefiere seguir llevando a cabo esfuer-zos dispersos que se han volatilizado por completouna vez que han pasado tres años.

Y ahora sí, para terminar, es necesario llamar laatención sobre el hecho de que una buena parte de

las recomendaciones de esta evaluación hanresultado coincidentes con lo establecido conuno de los ámbitos estratégicos del nuevo PlanDirector de la Cooperación Española 2009-2012. En concreto, con el denominado “La aso-ciación en el terreno: una ayuda eficaz y decalidad” y, aún más en concreto, con alguno delos objetivos del Plan de de Acción para la efica-cia de la ayuda.

Como ejemplos se pueden mencionar el incre-mento de la concentración sectorial, el estableci-miento de marcos de colaboración plurianuales,el alineamiento de las actuaciones según lasdemandas y necesidades locales o el apoyo alestablecimiento de mecanismos simétricos derendición de cuentas.

Trabajar en esta línea permitirá una mejor adap-tación futura entre el Programa de CooperaciónBilateral del MTIN y las nuevas orientaciones dela política española de cooperación al desa-rrollo.

78


Anexos8


1. Introducción

La Dirección General de Planificación y Eva-luación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE),de la Secretaría de Estado de Cooperación In-ternacional (SECI), del Ministerio de AsuntosExteriores y Cooperación (MAEC), realiza perió-dicamente evaluaciones de las diferentes actua-ciones e instrumentos de la CooperaciónEspañola, de conformidad con lo establecido enel artículo 19.4 de la Ley 23/1998, de 7 de julio,de Cooperación Internacional para el Desarrollo.La Subsecretaría del Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales (MTAS) gestiona un Programade Cooperación Bilateral con países en desarro-llo, fundamentalmente de América Latina, queconsiste en Asistencias Técnicas a institucioneshomólogas en los países solicitantes. Las Asis-tencias Técnicas son realizadas por expertos yexpertas con la condición de empleados públi-cos, pertenecientes a centros directivos de lasadministraciones públicas con competencias oatribuciones en materias sociales y laborales, quese encuentren en la situación de servicio activo.El Programa se coordina desde la SubdirecciónGeneral de Relaciones Sociales Internacionales,dependiente de la Secretaría General Técnica y los ámbitos de actuación son todos los decompetencia de este Ministerio. El Programa seinició en la década de los años setenta y la Se-cretaría General Técnica del MTAS considera quees el momento de realizar una evaluación. Porlo tanto, la DGPOLDE y la Secretaría GeneralTécnica del MTAS han decidido realizar unaevaluación conjunta de dicho Programa dada surelevancia como instrumento de cooperacióntécnica internacional para el desarrollo institu-cional.

Se trata de una evaluación intermedia que tienecomo objetivos principales:

• Conocer la coherencia interna y la externa delPrograma en el marco del Plan Director de la Co-operación Española y de los Planes Nacionalesde los países beneficiarios en materia de fortale-cimiento institucional y lucha contra la pobreza,para poder mejorar el diseño del Programa.

• Conocer el funcionamiento del Programa y la efi-cacia y eficiencia del modelo de gestión a fin depoder proceder a la mejora del procedimiento de gestión del Programa.

• Conocer la viabilidad y efectos de las interven-ciones (resultados a medio plazo) desarrolladaspor el Programa una vez finalizadas sus actua-ciones.

Además, será una evaluación gestionada con visiónparticipativa y de aprendizaje. Con este fin el De-partamento de Evaluación de la DGPOLDE y la Se-cretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN) identificarán los actores prin-cipales del Programa y les invitará a formar partedel Comité de Seguimiento para que aporten expe-riencia e información, diferentes puntos de vista y den legitimidad al proceso de evaluación.

• La eficiencia de la gestión.• El proceso de selección de proyectos, por medio

de un análisis previo que permita valorar su ade-cuación al liderazgo y a las necesidades realesdel país donde se vaya realizar.

• El sistema de seguimiento de los proyectos y laaplicación regular de un sistema de seguimientodel Programa en su conjunto.

También se esperan recomendaciones para estable-cer un sistema de información que permita conocerel funcionamiento del Programa, el proceso de se-lección, las posibles intervenciones que se van arealizar, base de datos de expertos y expertas decada sector, etc., al que tengan acceso todos lospotenciales actores implicados en los proyectos.

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Anexo. Términos de Referencia de la evaluaciónTérminos de Referencia - Pliego de prescripciones técnicas para la evaluación del Programa de Cooperación Bilateral del Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales

I


2. Antecedentes

Marco legal

Las normas legales enumeradas por el Ministeriode Trabajo y Asuntos Sociales que sirven de marcojurídico al Programa son las siguientes:

• La Ley 23/1998, de 7 de julio, Cooperación In-ternacional para el Desarrollo.

• Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio que des-arrolla la estructura orgánica básica delMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales.

• Convenios Básicos y Acuerdos Complementa-rios de Cooperación Técnica. Firmados por elMinisterio de Asuntos Exteriores con diversospaíses.

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento Administrativo común.

• Ley 4/1999, de 13 de enero, que modifica par-cialmente la anterior.

• Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas parala Reforma de la Función Pública.

• Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobreindemnizaciones por razón de servicio.

Objetivos del Programa

Los objetivos generales del Programa no están defini-dos específicamente, si bien se deduce que el objetivogeneral es el fortalecimiento institucional en los paísesen desarrollo, principalmente en América Latina.

Los objetivos específicos, de acuerdo con el mode-lo del marco lógico, serían los objetivos generalesde los proyectos individuales.

Articulación y gestión

Las Asistencias Técnicas deben ser de corta dura-ción y realizarse dentro del ejercicio presupuestario.Pueden estar insertas en otros proyectos y progra-mas en caso de que la financiación de éstos estécubierta por la AECID u otros donantes, por ejemplo,las Asistencias Técnicas que están participandoen el FOIL (Programa de Formación Ocupacionale Inserción Laboral en Centroamérica).

La Subsecretaría del Ministerio de Trabajo recibepeticiones de Asistencias Técnicas en el área laboral

Anexo I. Términos de Referencia de la evaluación

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y social de sus homólogos en los países con losque tienen acuerdos de cooperación técnica, através de los consejeros de Trabajo y Asuntos So-ciales de las embajadas y de las Oficinas Técnicasde Cooperación de la AECID. Las peticiones reci-bidas se envían, por parte de la Subdirección Ge-neral de Relaciones Sociales Internacionales, alos centros directivos del MTAS para que informeny son examinadas en una reunión de coordina-ción. Con ellas se prepara la programación deAsistencias Técnicas a realizar en el ejercicio pre-supuestario, que es aprobada por Resolución de laSubsecretaría.

La selección de personal experto se puede efec-tuar mediante designación directa o convocatoria.

La selección se efectúa por designación directa enaquellos proyectos que dan continuidad a unoanterior, en los que por su naturaleza especial así lorequieren o en los que se encuentran razones decarácter técnico que así lo aconsejan. En estoscasos, la propuesta de designación se hace direc-tamente desde la Subdirección General de Rela-ciones Sociales Internacionales, a propuesta delcentro directivo correspondiente o con la previaconformidad de éste.

En los supuestos de convocatoria, la selección depersonal experto se realiza por una Comisión que seconstituye para tal fin y que se regirá de acuerdo conlo establecido en la Ley 30/92 de Régimen Jurídicoy Procedimiento Administrativo Común. La Comisiónestá presidida por la subdirectora general de Re-laciones Sociales Internacionales. Previamente, laSubdirección General de Relaciones Sociales Inter-nacionales habrá recabado la valoración y ordena-ción de las solicitudes de los centros directivos delDepartamento, afectados por la convocatoria.

La Subsecretaría del Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales efectúa el nombramiento de todos los ex-pertos y expertas seleccionados por Resolución.

La situación administrativa de las personas expertasseleccionadas será la de Comisión de Servicios conderecho a indemnización, regulada en el Real De-creto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemniza-ciones por razón del servicio.

Los gastos se financian de la forma siguiente:


• Con cargo al Programa 291M del Departamento,las dietas de manutención y alojamiento, así comolos gastos de desplazamiento a que da derecho lasituación de Comisión de Servicios con derecho aindemnización, correspondientes a las AsistenciasTécnicas que han sido aprobadas por Resolución.

• Con cargo al capítulo 1 del Programa 143 A, decooperación al desarrollo, la constitución de unseguro de accidentes y de asistencia sanitaria.

Sectores de actuación

En principio son todos en los que tiene competen-cia el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,principalmente, inspección de trabajo, seguridad ehigiene en el trabajo y políticas de empleo.

Países de actuación

Países en desarrollo, fundamentalmente de AméricaLatina. Aunque el Programa también está dirigido alnorte de África, no consta que se haya realizado nin-guna Asistencia Técnica en esta zona. Se ha llevadoa cabo alguna asistencia en Guinea Ecuatorial.

Presupuesto global o anual

De acuerdo con la información recibida, el coste de lasactividades de Cooperación Técnica Bilateral de laSecretaría General Técnica del MTAS en el 2006 esde 424.587,31 euros (estos costes incluyen la organi-zación del Seminario “Los jóvenes y la globalización:actuaciones en el ámbito sindical”, celebrado en Car-tagena de Indias en marzo de 2006 y no incluyen loshaberes de expertos y las expertas ni los costes admi-nistrativos).

A principios de año se solicita a la SubdirecciónGeneral de Administración Financiera que reserveuna determinada cantidad para sufragar los gastosde locomoción y dietas de los expertos y expertas.Esta cantidad habitualmente supone un incremen-to del 2% sobre lo solicitado el año anterior.

3. Ámbito de la evaluación y actores implicados

El ámbito temporal sugerido para la evaluación,vista la documentación remitida, sería a partir de

2003, con énfasis en el periodo de vigencia del PlanDirector, es decir, desde 2005 hasta el momentoactual. El ámbito de la evaluación comprenderá tresáreas de análisis:

• Diseño del Programa. Se evaluará el diseño delPrograma de Cooperación Bilateral del Minis-terio de Trabajo como Programa de AsistenciasTécnicas de la Cooperación Española para con-solidar su enfoque estratégico en el marco defortalecimiento institucional y lucha contra la po-breza, considerando la coherencia y la pertinen-cia de su Marco Lógico, una vez reconstruido.

• Gestión del Programa. Se evaluará el modelo degestión del Programa, analizando, entre otros fac-tores, la capacidad de planificación, la coordinaciónentre actores y el procedimiento de gestión.

• Evaluación de resultados. A través de una mues-tra de los proyectos, se evaluará en qué medida lasactuaciones han alcanzado sus objetivos y valoraráotros efectos derivados del Programa, así comosu contribución al cumplimiento de los objetivosdefinidos por la Cooperación Española.

Actores de la evaluación

A continuación se relacionan los principales acto-res del Programa que formarán parte del Comité deSeguimiento:

• Subdirector General de Cooperación con Méxi-co, América Central y Caribe (AECID).

• Subdirector General de Cooperación con los paí-ses de América del Sur (AECID).

• Servicio Público de Empleo Estatal, dependientede la Secretaría General de Empleo.

• Instituto de Seguridad e Higiene en el Trabajo,dependiente también de la Secretaría Generalde Empleo.

• Secretaría de Estado de Asuntos Sociales Familias yDiscapacidad: Gabinete de la Secretaria de Estado.

• Secretaría General de Políticas de Igualdad: Uni-dad de Apoyo; Instituto de la Mujer (Gabinete deRelaciones Internacionales).

• Instituto de la Juventud: Subdirección Generalde Cooperación Interior y Exterior.

• Secretaría de Estado de la Seguridad Social: Ga-binete del Secretario de Estado; Instituto Socialde la Marina.

• Subsecretaría: Dirección General de la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social; Secretaría

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General Técnica (Subdirección General de Esta-dísticas Sociales y Laborales).

• Secretaría de Estado de Inmigración y Emigra-ción: Gabinete de la Secretaria de Estado; Direc-ción General de Integración de los Inmigrantes(Subdirección General de Relaciones Institucio-nales).

4. Preguntas y criterios de la evaluación

Para realizar la evaluación, será necesaria la re-construcción de la lógica del Programa, que serápresentada en un informe previo.

Una vez que se haya reconstruido la lógica del Pro-grama, se procederá al estudio de la evaluación.

El estudio de evaluación considerará los criteriosde evaluación de la Cooperación Española —per-tinencia, eficacia, eficiencia, viabilidad e impacto—,valorando su grado de cumplimiento. No obstante,estos criterios serán complementados por otroscomo los establecidos en la Declaración de Paríssobre Eficacia de la Ayuda —armonización, apropia-ción, alineamiento, gestión para resultados y mutuarendición de cuentas— o los criterios de coherenciainterna y externa, concertación o concentración.

Teniendo en cuenta dichos criterios, y su interrela-ción, se han determinado las necesidades deinformación que tienen que quedar cubiertas a lolargo del análisis y se han definido algunas de laspreguntas de evaluación fundamentales, a las queel equipo evaluador tiene que dar respuesta. Seráfunción del equipo evaluador identificar las necesi-dades informativas más específicas del conjunto deactores del Programa de Cooperación Bilateral de Asistencias Técnicas del MTAS.

Pertinencia. Se analizará: i) la pertinencia en re-lación a las prioridades del Plan Director de laCooperación Española, incluyendo las cinco priori-dades horizontales (lucha contra la pobreza, defen-sa de los derechos humanos, equidad de género,sostenibilidad medioambiental y respeto a la diver-sidad cultural); ii) la pertinencia respecto a las es-trategias sectoriales correspondientes y a las ne-cesidades de los países beneficiarios y de la población


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objetivo; iii) el análisis de la adecuación de los obje-tivos y resultados de las intervenciones evaluadasal contexto en que se realizan; iv) en qué medidalas modalidades de intervención establecidas (ins-trumentos, canales de financiación, etc.) estánadaptadas a los objetivos perseguidos.

• ¿El tipo de proyectos solicitados responde a losplanteamientos de la Cooperación al desarrolloestablecidos en el Plan Director?

• ¿El formato que se envía a las contrapartes —tér-minos de referencia de los proyectos y perfilesde expertos y expertas— es el adecuado? ¿Ha-bría que introducir indicadores de logro?

• ¿Deberíamos centrarnos en áreas geográficas oen sectores determinados?

• ¿En qué medida existe una adecuada imbrica-


rurales, a nivel nacional o local? ¿Se ha trabaja-do en las zonas o sectores más vulnerables?

• ¿Ha habido resultados no esperados (positivos onegativos) de las asistencias?

Eficiencia en la ejecución. Para poder ver si lasacciones son eficientes, conviene preguntarseen qué medida los recursos financieros, huma-nos, reglamentarios o administrativos han favo-recido, o por el contrario han dificultado, la pro-ducción de resultados o impactos. Los consultoresdeberán verificar que existe un sistema de se-guimiento de la financiación de las intervencio-nes en el marco del Programa y, en ese caso,analizar su funcionamiento. También será nece-sario analizar la coordinación y complementarie-dad con los otros actores de la CooperaciónEspañola:

• ¿Es el procedimiento de gestión utilizado el ópti-mo, teniendo en cuenta la carga de trámites ad-ministrativos que conlleva?

• ¿Existe una adecuada complementariedad y co-ordinación con las CCAA y los EELL?

Coordinación

• ¿En qué medida el Programa permite el accesode expertos y expertas de Comunidades Autóno-mas y Ayuntamientos?

• ¿Están adecuadamente identificados los canalesde comunicación con las Consejerías de Trabajode las Comunidades Autónomas?

• ¿Existe una fluida relación de los Consejeros deTrabajo con las contrapartes que permita obtenersolicitudes de proyectos que realmente constitu-yan una necesidad para el país y que se insertenen líneas de trabajo ya existentes?

• ¿Existe adecuada la coordinación interna entrelas unidades del Ministerio que ejecutan proyec-tos de cooperación técnica?

Complementariedad

• ¿Qué grado de complementariedad existe entrelas Consejerías de Trabajo de las embajadas ylas OTC?

• ¿Se han establecido sinergias con proyectosde otros donantes o con los proyectos OITque también se financian desde la Subsecre-taría?

Viabilidad. Se trata de analizar en qué medida losbeneficiarios de las acciones de cooperación hansido capaces de mantener los efectos positivosproducidos por las Asistencias Técnicas y trasladarsus beneficios (en su caso) al conjunto de la insti-tución.

• ¿Se están realizando otras actividades para im-pulsar o complementar los resultados de los pro-yectos ya realizados?

• Los beneficios de las Asistencias Técnicas, inclu-yendo conocimientos adquiridos, ¿se mantienenen la Institución si las personas que las recibie-ron ya no pertenecen a la misma (cambio de or-ganismo o paso al sector privado)?

Cobertura. Se analizarán los colectivos beneficia-rios del Programa y se comprobará que coincidencon sus destinatarios originales, indagando los fac-tores causales de los posibles sesgos hacia deter-minados colectivos o barreras de acceso. El equipoevaluador tendrá acceso a las preguntas másextensas identificadas por la División de Evaluaciónen el proceso de elaboración de los TdR, no inclui-das en este documento por motivos de espacio.

5. Metodología

El estudio de evaluación se realizará en tres etapas,una vez finalizadas las actividades preparatorias. Suduración estimada será de 28 semanas (incluidaslas actividades preparatorias) a partir de la firmadel contrato:

• Etapa I. Estudio de Gabinete.• Etapa II. Trabajo de Campo.• Etapa III. Elaboración y presentación del Informe

Final.

Actividades preparatorias: presentación de un programa de trabajo

Duración estimada: dos semanas.

Producto actividades preparatorias: presentaciónde un programa de trabajo.

Después de la aprobación de la propuesta por laDGPOLDE y el MTAS, el equipo evaluador comenzará

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la etapa de diseño de la evaluación que llevará a lapreparación de un programa de trabajo.

Gran parte del trabajo consistirá en analizar la docu-mentación clave relativa al Programa de AsistenciasTécnicas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.El equipo evaluador también analizará la documen-tación de los otros actores de la cooperación implica-dos en el Programa. Basándose en la documentaciónanalizada, el equipo evaluador:

a) Reconstruirá la lógica de la intervención del Pro-grama en el marco de la Cooperación Española.Dicha reconstrucción se llevará a cabo utilizan-do el Modelo del Marco Lógico, el Marco de Re-sultados o cualquier otro modelo equivalentepropuesto por el equipo evaluador.

b) Propondrá preguntas de evaluación adicionalesa las que figuran en los TdR, cada una de ellasprovista de comentarios explicativos. La elec-ción de las preguntas será determinante en lasetapas siguientes de recogida de información,elaboración de métodos de análisis y elabora-ción de las conclusiones finales.

c) Identificará para cada cuestión los criterios e in-dicadores apropiados.

d) Adjuntará una descripción de contexto del Pro-grama de Asistencias Técnicas en los paísesdonde se haya decidido realizar el trabajo decampo. Propondrá los métodos adaptados a larecolección de datos y de información, tanto enel MTIN como sobre el terreno, y presentará unmétodo apropiado para el análisis de los datos einformación recogida, precisando los límites deestos métodos.

El Programa de trabajo confirmará también la com-posición final del equipo evaluador y el calendariofinal.

Etapa I. Estudio de Gabinete

Duración estimada: cuatro semanas a partir de lavalidación del Programa de trabajo.

Producto Etapa I: Informe Preliminar de la eva-luación.

Tras la validación del Programa de trabajo, el equi-po evaluador procederá a la etapa final de la fasede Gabinete, en la que:


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• Presentará acabados los indicadores cualitativosy cuantitativos.

• Presentará los primeros elementos de respuestaa las preguntas o necesidades informativas deevaluación y las primeras hipótesis a contrastarsobre el terreno.

• Presentará los métodos apropiados de recolec-ción de datos y de información en los países,precisando los límites y describiendo la maneraen la que esos datos serán cruzados.

• Propondrá los métodos de análisis apropiadosde los datos e informaciones recogidas, indican-do de nuevo los límites de estos métodos por ca-da uno de los países.

• Propondrá una lista de actividades, de proyectosy de programas para hacer un análisis más pro-fundo sobre el terreno.

Al terminar este trabajo, el equipo evaluador pre-sentará a la División de Evaluación un borrador deInforme Preliminar, que deberá tener una extensiónaproximada de 50 páginas, en el que mostrará losresultados de la primera fase de la evaluación.

Etapa II. Diseño y realización del trabajo de campo

Duración estimada: siete semanas.

Producto Etapa II: Informe de Trabajo de Campo.

• Diseño de la visita de campo. Una vez debatidala propuesta de intervenciones a evaluar conjun-tamente por la División de Evaluación y el MTAScon el Comité de Seguimiento, el equipo evaluadortendrá dos semanas para la selección y análisisde la documentación relativa a las intervencioneselegidas:

- Documentos de formulación, diseño, segui-miento y evaluación; funcionamiento y ges-tión de los proyectos, acuerdos específicos,estudios de identificación.

- Diseño de indicadores para el análisis de loscriterios de evaluación de cada una de lasintervenciones. Ampliación y actualización deindicadores contenidos en la oferta técnicabase de adjudicación.

- Diseño de herramientas para la recopilaciónde información y el posterior análisis de laevaluación de resultados.


- Identificación de informantes clave en sede yen terreno.

• Trabajo de campo. Se desarrollará durante cuatrosemanas desde la validación del diseño del tra-bajo de campo, y se dispondrá de una semanamás para presentar el Informe de Trabajo deCampo.El trabajo de campo se emprenderá de acuerdocon lo expuesto en el Informe Preliminar, aproba-do por el Comité de Seguimiento de acuerdo conlas OTC de los países donde se hubieran o seestén realizando los proyectos seleccionados. Sidurante el trabajo de campo se considera nece-sario modificar la metodología o el calendario, elequipo evaluador deberá obtener el consenti-miento de la División de Evaluación y del MTASpara llevarlo a cabo.

Al finalizar el trabajo de campo, el equipo evaluadorpresentará los resultados preliminares de la evalua-ción de la forma siguiente:

1) Durante una reunión de devolución de resulta-dos con las OTC.

2) Al Comité de Seguimiento a la vuelta del terre-no, presentando la memoria de campo.

Etapa III. Elaboración y presentación del Informe Final

Duración estimada: 13 semanas desde la valida-ción del informe de trabajo de campo.

Producto Etapa III: Informe Final

El informe incluirá los tres niveles de análisis inte-grados e interrelacionados. Tendrá como anexos elInforme Preliminar y el Informe de Trabajo de Cam-po, e incorporará los comentarios de la División deEvaluación, el MTAS y el Comité de Seguimiento.

El equipo evaluador presentará un borrador delInforme Final a las seis semanas desde el inicio dela Fase III y tendrá en cuenta los comentarios reci-bidos en la reunión de devolución de resultados yen el Comité de Seguimiento. El borrador será vali-dado por la División de Evaluación y el MTAS y sepresentará al Comité de Seguimiento. A partir de en-tonces, el equipo evaluador dispondrá de otras dossemanas para incorporar los comentarios recibidos

y presentar el Informe definitivo a las 28 semanasdesde la firma del contrato.

6. Estructura y presentación del Informe de Evaluación

Es conveniente que el Informe Final se estructuresiguiendo el esquema que se presenta a continua-ción, aunque la estructura definitiva se acordarácon el equipo evaluador en la última fase del estu-dio de evaluación (de elaboración y presentacióndel Informe):

1. Introducción:

a) Estructura de la documentación presentada.b) Antecedentes y objetivo de la evaluación.c) Metodología empleada en la evaluación.d) Condicionantes y límites del estudio reali-

zado.e) Presentación del equipo de trabajo.

2. Preguntas y criterios de evaluación.3. Análisis del primer nivel: diseño del Programa de

Cooperación Bilateral de Asistencias Técnicasdel MTIN.

2. Análisis del segundo nivel: proceso de gestión eimplementación del Programa de Bilateral deAsistencias Técnicas del MTAS.

3. Análisis del tercer nivel: resultados de las inter-venciones objeto de estudio (ámbito sectorial,temporal y geográfico).

4. Conclusiones de la evaluación del Programa deCooperación Bilateral de Asistencias Técnicas delMTIN.

5. Recomendaciones y lecciones aprendidas.6. Anexos.

El Informe Final de evaluación no excederá las 70páginas e irá acompañado de un Resumen Ejecu-tivo de un máximo de diez páginas.

Junto al Resumen Ejecutivo se contemplarán lastablas de valoración del cumplimiento de los obje-tivos de la ayuda y de valoración del desempeñodel objeto de evaluación contenidas en la metodo-logía antes recomendada. Asimismo, se deberápresentar una ficha-resumen de la evaluaciónsiguiendo el formato establecido por el CAD de la

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OCDE para el inventario de evaluaciones de estainstitución.

Tras su presentación en formato electrónico y unavez aprobado, el equipo entregará cinco copias enpapel de la versión definitiva del Informe Final,encuadernadas en formato Din-A4, cinco CD conel documento en formato electrónico y las fotogra-fías que sean requeridas por la DGPOLDE con lasespecificaciones necesarias para la publicación delinforme.

7. Equipo evaluador

El equipo evaluador responsable de este estudiodeberá estar compuesto por un mínimo de tres per-sonas expertas, cuya disponibilidad se deberá expli-citar en la oferta.

El equipo evaluador deberá tener experiencia en i) aplicación de la metodología de evaluación, ii) en cooperación al desarrollo, preferentemen-te en los sectores de formación ocupacional y fortalecimiento institucional, y iii) en adminis-traciones públicas y sus procedimientos, prefe-rentemente en las áreas de Empleo, Inspecciónde Trabajo, Formación Profesional Ocupacional,Inspección de Trabajo y Seguridad e Higiene enel trabajo.

La experiencia mínima de los miembros de equipoen alguna de estas áreas deberá ser de cinco añosy el jefe del equipo deberá tener un mínimo de diezaños de experiencia.

El equipo deberá asegurar la capacidad de analizartodos los aspectos que incluye la cobertura temáti-ca del presente Pliego de Prescripciones Técnicas,tanto técnica como operativamente.

El director del equipo actuará en todo momentocomo interlocutor y representante ante la DGPOLDEy MTIN y ostentará la acreditación facilitada poresta Dirección a la hora de contactar con los res-ponsables e implicados en el Programa.

Cualquier cambio en la constitución del equipo eva-luador deberá ser previamente notificado a laDGPOLDE y MTIN.


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El equipo evaluador podrá recibir acompañamientode la DGPOLDE y/o AECI-OTC tanto en Españacomo en terreno, pero sin interferir en el trabajo delos evaluadores y garantizando su independencia enel desarrollo del trabajo y en la emisión del informe.Por otro lado, DGPOLDE coordinará y supervisará alequipo evaluador. Así mismo, la DGPOLDE aproba-rá y calificará la labor del adjudicatario del contrato y certificará los trabajos para la autorización del pago.

8. Premisas de la evaluación,autoría y publicación

El equipo evaluador se compromete a:

• Anonimato y confidencialidad. La evaluacióndebe respetar el derecho de las personas a pro-porcionar información asegurando su anonimatoy confidencialidad.

• Responsabilidad. Cualquier desacuerdo o dife-rencia de opinión que pudiera surgir entre losmiembros del equipo o entre éstos y los respon-sables de la cooperación, en relación con lasconclusiones y/o recomendaciones, debe sermencionada en el informe. Cualquier afirmacióndebe ser sostenida por el equipo o dejar cons-tancia del desacuerdo sobre ella.

• Integridad. Los evaluadores tendrán la respon-sabilidad de poner de manifiesto cuestiones nomencionadas específicamente en los Términosde Referencia, si ello fuera necesario para obte-ner un análisis mas completo de la intervención.

• Independencia. El equipo evaluador deberá ga-rantizar su independencia de la intervención eva-luada, no estando vinculado con la gestión o concualquier elemento que la compone.

• Incidencias. En el supuesto de aparición de pro-blemas durante la realización de trabajo de cam-po o en cualquier otra fase de la evaluación, és-tos deberán ser comunicados inmediatamente ala DGPOLDE. De no ser así, en ningún caso laexistencia de dichos problemas podrá ser utiliza-da para justificar la no obtención de los resultadosestablecidos por la DGPOLDE en el presentepliego de prescripciones técnicas.

• Convalidación de la información. Correspon-de al equipo evaluador garantizar la veracidadde la información recopilada para la elabora-ción de los informes y en última instancia será


responsable de la información presentada enla evaluación.

• Informe de la evaluación. La difusión de lainformación recopilada y del informe final es pre-rrogativa de la DGPOLDE.

• Entrega de informes. En caso de retraso en laentrega de los informes o en el supuesto en que lacalidad de los informes entregados sea manifiesta-mente inferior a lo pactado con esta Dirección Ge-neral, serán aplicables las penalizaciones previstasen el Pliego de Cláusulas Administrativas.

En todo caso, la DGPOLDE y el MTAS conjunta-mente se reservan el derecho a dirigir la evaluacióny/o decidir sobre sus distintos aspectos.

Los miembros del equipo evaluador y en su ca-so la empresa consultora delegarán todo dere-cho de autor en la SECI, que, si lo consideraconveniente, podrá proceder a la publicacióndel Informe Final, en cuyo caso los evaluadoresy/o la empresa consultora serán citados comoautores del texto.

Como mecanismo adicional de difusión de las con-clusiones, la SECI podrá solicitar al coordinador delequipo evaluador y a alguno de sus miembros quepresenten los resultados y las enseñanzas obteni-das en sesiones de trabajo con personal de laCooperación Española.

9. Plazos para la realización de la evaluación

• Duración: 28 semanas.• Presentación del Programa de trabajo: dos se-

manas desde la firma del contrato.• Entrega del Informe de Gabinete o Preliminar:

siete semanas a partir de la firma del contrato.Se presentará a las cuatro semanas desde la va-lidación del Programa de trabajo.

• Entrega de la Memoria del Trabajo de Campo: 14semanas a partir de la firma del contrato. Se esta-blecerá para la realización del trabajo de campo,un periodo mínimo de cuatro semanas a partir de

la validación del Informe Preliminar y del diseñometodológico de la misión de campo, y de unasemana adicional más para la presentación delInforme de Trabajo de Campo.

• Entrega del borrador del Informe Final de la Evalua-ción: 21 semanas a partir de la firma del contrato. Sepresentará en un plazo de seis semanas a partir dela validación de la Memoria de Campo.

• Entrega del Informe Final de la Evaluación: 28semanas a partir de la firma del contrato. La Di-visión de Evaluación validará el borrador del Infor-me Final en un plazo de dos semanas. Convoca-rá al Comité de Seguimiento para que revise elInforme y envíe sus comentarios en el plazo dedos semanas. El equipo evaluador tendrá que in-corporar dichos comentarios y presentar el Infor-me Final de la Evaluación en las siguientes dossemanas.

• Actividades de devolución de resultados: poste-rior a la entrega del Informe Final, se establece-rán en plazo de vigencia del contrato.

10. Presentación de la propuestatécnica y criterios de valoración

Además de la documentación requerida para acre-ditar la solvencia técnica establecida en el Pliegode Cláusulas Administrativas, se deberá aportaruna propuesta metodológica para el desarrollo delos elementos de este Pliego de PrescripcionesTécnicas, que deberá incluir una aproximación alobjeto de estudio de la evaluación, una matriz deevaluación que contenga los indicadores propues-tos y un cronograma con los plazos previstos parala realización de los trabajos. Una vez adjudicado elcontrato, se revisará la propuesta técnica con laDGPOLDE y el MTAS. Las modificaciones en la pro-puesta adjudicada deberán ser notificadas y auto-rizadas por la DGPOLDE.

Madrid, 3 de abril de 2008

El adjudicatario:Leire Pajín Iraola Secretaria de Estado de Cooperación Internacional

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1. Reconstrucción de la lógica de intervención

Para realizar esta evaluación, en primer lugar se hareconstruido la lógica de intervención del Programade Cooperación Bilateral de AAT del MTIN, ya quelas AATT enmarcadas en el Programa FOIL se in-sertan en la lógica de intervención definida paraese Programa.

Para reconstruir la lógica del Programa deCooperación Bilateral se siguieron las indica-ciones que al respecto aparecen en los TdR.En este sentido como Objetivo General se pro-puso el fortalecimiento institucional en los paí-ses en desarrollo principalmente en AméricaLatina y como Objetivos Específicos los objeti-vos de los proyectos (AATT) que conforman elPrograma.

Para obtener los objetivos específicos se desarro-lló el siguiente proceso:

• En primer lugar, se agruparon todas las AATTque persiguen alcanzar el mismo objetivo y deeste modo se obtuvieron 23 objetivos distin-tos.

• A continuación, estos 23 objetivos se agruparon,a su vez, en otros seis, más amplios, a los quecontribuyen a alcanzar.

• Estos seis objetivos contribuyen a alcanzar el ob-jetivo global establecido en los TdR.

De esta manera, se estableció una jerarquía entrelos diferentes niveles de objetivos y se realizóuna matriz del Programa en la que aparecenrepresentados —apartado 2 del Informe Final—.Se denominaron, siguiendo la terminología delEnfoque del Marco Lógico, objetivos específicosy resultados.

Por otro lado, se realizó una clasificación segúnlas características de las AATT que se han eje-cutado y se obtuvieron las actividades que con-tribuyen a que se alcancen los resultados espe-rados.

La lógica del Programa es que si se realizan lasAATT, es decir, las actividades, se producirán unaserie de resultados que contribuirán a que se alcan-cen los objetivos específicos del Programa, lo cual,a su vez, contribuirá al logro del objetivo general.

2. Matriz de evaluación

La matriz de evaluación ha sufrido varias modifica-ciones desde la propuesta inicial como resultadodel análisis de la documentación existente sobre elPrograma y de las distintas entrevistas realizadas alos agentes implicados. En sus sucesivas modifica-ciones la matriz ha ido incluyendo nuevas necesi-dades informativas detectadas y nuevas preguntasde evaluación. Esto ha permitido introducir maticesen los componentes de la matriz de evaluación y,eventualmente, incluir nuevos indicadores y/o fuen-tes de información.

Con el objetivo de facilitar el posterior análisis seha subdividido la matriz en tres, una por cadadimensión del Programa (diseño, procesos y resul-tados).

A partir de esta matriz general se elaboró una sub-matriz específica que sirviera como base para elanálisis de casos que se ha desarrollado en el tra-bajo de campo.

En el Anexo III se ha incluido la matriz general delPrograma.

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Anexo. Descripción de los trabajosrealizadosII


3. Técnicas de recogida de la información

3.1. Revisión documental

Se ha revisado y analizado la documentacióngenerada por el Programa. Como resultado deello se ha elaborado un inventario de AATT querecoge información de los proyectos solicitados,ejecutados y denegados, que permite tratar lainformación de forma agregada por los distintoscampos (variables) incluidos en él. Las más rele-vantes serían: año, país, sector, duración de lasAATT, además de diferentes datos de las perso-nas expertas, las administraciones de las que pro-ceden y las contrapartes en las que se desarrolla-ron las AATT.

También se ha analizado la documentación generalsobre cooperación para el desarrollo necesaria paraanalizar la coherencia y la pertinencia del Progra-ma de Cooperación Bilateral y conocer en mayorprofundidad el Programa FOIL y la relación entreambos.

En el anexo IV se ha incluido una tabla en la que seenumeran los documentos que han sido analizadosen esta evaluación.

3.2. Análisis de una muestra de expedientes de AsistenciasTécnicas

Se ha analizado en profundidad una muestra de 26expedientes de AATT, las cuales incluyen los TdR, delproyecto y del personal experto, el Informe de Eva-luación que realiza la persona experta y las fichas-resumen que elabora la SGRSI.

Para el análisis se seleccionó una muestra de 15expedientes de AATT, las cuales representabantodos los países de ejecución (excepto los que for-man parte del análisis de casos y Marruecos),todos los sectores en los trabaja el Programa, conespecial incidencia de aquellos con mayor peso yuna distribución proporcional de los Programas deCooperación Bilateral y FOIL. Sin embargo, cuatrode los expedientes seleccionados no pudieron seranalizados ya que no estaba disponible en la

información suministrada alguno de los documen-tos que lo forman, quedando fuera de la muestraBrasil, Paraguay, Bolivia y Nicaragua. En el anexo IVse encuentra el listado de expedientes analizados.Los otros 15 expedientes se corresponden con lasAATT analizadas en el terreno (Anexo VII).

Este análisis se ha realizado con el fin de obtenerinformación sobre las necesidades de las contrapar-tes, especificadas en los Términos de Referenciadel proyecto y del experto o experta, para ponerlasen relación con la información cumplimentada enlos informes de evaluación por las personas expertassobre las acciones desarrolladas durante su estancia,los resultados alcanzados y las cuestiones relativas a la sostenibilidad y continuidad del proyecto.

El análisis realizado se ha centrado en responder alas preguntas de evaluación que atienden a lassiguientes dimensiones y criterios:

3.3. Entrevistas a los responsablesde centros directivos del MTIN y de la AECID

Las y los destinarios de estas entrevistas presen-ciales son las personas integrantes del Comité deSeguimiento de la Evaluación (responsables de los

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Dimensiones y criterios atendidos por el análisis de expedientes

de los proyectos de AATT

Dimensión Criterio

Diseño

Pertinencia

Eficacia e impacto

Cobertura

ProcesosPertinencia

Eficiencia/coordinación

Resultados

Pertinencia

Eficacia e impacto

Viabilidad


centros directivos del MTIN participantes en elPrograma y responsable de la AECID). Las per-sonas entrevistadas se indican en el anexo V.Para la realización de estas entrevistas se utili-zó un guión como esquema de máximos, que seadaptó, en cada caso, al perfil de la personaentrevistada en función de su pertenencia a losdistintos centros directivos y de sus funcionesen el Programa. A pesar de los diferentes inten-tos, tres de las personas que se tenía previstoentrevistar no tuvieron disponibilidad para ello.En cualquier caso, la información que hubieranpodido aportar no tendría efectos sobre losresultados globales de la evaluación. La rela-ción de personas entrevistadas aparece en elanexo V.

Los objetivos de estas entrevistas han sido:

• Detectar las necesidades informativas a cu-brir por la evaluación que pudieran ser inclui-das en el proceso y al mismo tiempo matizarlas ya existentes, aclarando aspectos de laspreguntas de evaluación, incorporando indi-cadores y perfilando la estrategia a seguirpara la elección de las fuentes de verifica-ción más idóneas para responder a las pre-guntas.

• Recoger la información sobre el funcionamien-to del Programa en todas sus fases, desde có-mo se inicia la solicitud de Asistencia Técnica,hasta su finalización con el regreso del perso-nal experto, para localizar los procesos ordenandoactividades, tiempos, agentes implicados, respon-sabilidades, canales de información, dificultades,etc.

• Recoger información relevante sobre la actividadque en cada una de sus fases supone el Progra-ma en los distintos centros de gestión, así comolos procesos propios que se desarrollan en ellos.

• Obtener información y valoraciones destinadas aresponder algunas de las preguntas incluidas enla matriz y formular hipótesis que se comproba-ron en los análisis de caso que se desarrollaronen los tres países seleccionados para el trabajode campo.

La información recogida en estas entrevistas esta-ba orientada a responder preguntas sobre las si-guientes dimensiones del Programa y sobre lossiguientes criterios:

Anexo II. Descripción de los trabajos realizados

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3.4. Entrevistas telefónicas a personas expertas

Estas entrevistas han permitido recoger las opinio-nes y las valoraciones de los profesionales que lle-van a cabo estas AATT y responder a las preguntasde evaluación relativas a las siguientes dimensio-nes y criterios:

Se ha entrevistado a 27 de los 30 expertos y exper-tas previstos, ya que en tres de los casos ha sidoimposible establecer contacto. Si bien el número deentrevistas no resulta estadísticamente significati-vo, se ha intentado optimizar la representatividadgarantizando la entrada de personal experto que hanparticipado en el Programa FOIL y en el Programa


Dimensiones y criterios atendidos por lasentrevistas a responsables de los centros

directivos y AECID

Dimensión Criterio

Diseño Pertinencia

Proceso

Pertinencia

Eficacia en ejecución/gestión


ResultadosPertinencia

Eficacia e impacto

Dimensiones y criterios atendidos en lasentrevistas a personas expertas

Dimensión Criterio

DiseñoPertinencia

Cobertura

ProcesoPertinencia

Eficacia/coordinación

ResultadosPertinencia

Viabilidad



de Cooperación Bilateral —primando el Bilateral altener más peso sobre el conjunto total de AATT—,de los distintos niveles de la Administración Públicaespañola —primando la AGE al tener más peso— yde los distintos sectores de actuación del Pro-grama —primando aquellos con más peso sobre elconjunto—.

También se ha asegurado la presencia de AATTdesarrolladas en todos los años objeto de evalua-ción, del mayor número de países y cubiertas me-diante los dos métodos de selección de personalexperto —convocatoria abierta y asignación directa—.

En el Anexo V aparecen en un listado con los ex-pertos y expertas que han sido entrevistados.

3.5. Entrevistas a los consejeros/as de trabajo y coordinadores/as de lasOficinas Técnicas de Cooperación

Las entrevistas a estos y estas informantes han per-mitido alcanzar los siguientes objetivos:

• Conocer cómo es el proceso seguido por el Pro-grama en los países en los que se desarrollan lasAATT.

• Recoger las impresiones y valoraciones sobreel planteamiento del Programa, su funciona-miento y los resultados obtenidos de los agen-tes que, a priori, poseen la panorámica generalmás completa de la cooperación institucionale internacional entre los países socios y deEspaña.

• En el caso concreto de los países que han sidoobjeto de análisis de caso, estas entrevistas hanservido para la búsqueda de interlocutores e in-formantes clave en las instituciones nacionales y en los organismos implicados en el Programa,preparación de agendas para entrevistas, reunio-nes y visitas, etc.

• La entrevista a coordinadores/as de las OTC haservido para localizar a los responsables de pro-gramas y proyectos que pudieran servir como in-formantes clave para la entrevista estructuradaal personal técnico de las OTC, que hayan dirigi-do o estén dirigiendo proyectos en materia detrabajo, empleo y/o asuntos sociales.

La información obtenida a partir de estas entrevis-tas ha servido para responder a preguntas de eva-luación que se sitúan en las siguientes dimensio-nes bajo los siguientes criterios:

Las entrevistas se han realizado vía telefónica a losresponsables de las Consejerías de Trabajo y de lasOTC que no fueron objeto de visita. No obstante,teniendo en cuenta la alta rotación en estos pues-tos, los cambios producidos recientemente o lasvacantes existentes, se ha entrevistado a algunapersona que, si bien actualmente no ocupan estoscargos, sí lo hicieron durante los últimos años y que,por tanto, pueden aportar una visión sustentadasobre el Programa durante los años objeto de eva-luación.

Se diseñó un guión de entrevista común para con-sejeros/as de trabajo y coordinadores/as de OTC.Sin embargo, las preguntas se han efectuado enfunción de la vinculación y los conocimientos sobreel Programa de Cooperación Bilateral de MTIN quetenía cada informante clave.

3.6. Entrevistas estructuradas a personal técnico de las OTC

Su objetivo era recoger información y valoracionesde los responsables de programas y/o proyectosdel ámbito laboral o social de las OTC de los paísessocios. La información obtenida se suponía quecontribuiría a responder las preguntas de evalua-ción referidas a los resultados del Programa —aun-que también de forma menos relevante sobre sudiseño y los procesos— bajo los criterios que semuestran en la siguiente tabla.

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Dimensiones y criterios atendidos en las entrevistas a Consejerías

de Trabajo y coordinadores/as de OTC

Dimensión Criterio

Diseño Pertinencia

Proceso Eficiencia/coordinación

ResultadosEficacia e impacto

Viabilidad


En este sentido, se envió un modelo de encuesta a lasOTC para que lo difundieran entre los responsables deprograma que tuvieran conocimiento sobre el Pro-grama de Cooperación Bilateral y/o realizaran tareasrelacionadas con FOIL. La entrevista consta principal-mente de preguntas cerradas, de modo que se facili-ta al entrevistado la comprensión acerca de la infor-mación que se pretende obtener, así como su poste-rior análisis.

Dado el escaso conocimiento que han demostradotener las OTC sobre el Programa de CooperaciónBilateral, las encuestas que hemos recibido (sola-mente tres de Nicaragua, Guatemala y El Salvador)solo hacían referencia al Programa FOIL. En elcaso de Costa Rica, esta técnica fue sustituida poruna entrevista grupal a los responsables de progra-mas y proyectos de la OTC. Cabe destacar que estasencuestas han servido para confirmar la informa-ción que ya se tenía sobre este Programa.

3.7. Entrevistas telefónicas a responsables de las CCAA

Su objetivo era conocer el modo en el que se en-cuentran coordinados los diferentes niveles institu-cionales sobre todo en lo referido a los canales ymétodos de difusión del Programa en las CCAA.

Con el fin de detectar los factores diferencialesque podían influir en una mejor coordinación ins-titucional, se pensó en un primer momento enentrevistar a los/las responsables de las CCAA,

Anexo II. Descripción de los trabajos realizados

93

tanto a las que aportaron más expertos y expertasdurante los años objeto de la evaluación, como a lasde menor participación en el Programa. Debido a laconcreción de los temas a tratar y la brevedad previs-ta se decidió realizar la entrevista telefónicamente.

En este sentido, es importante señalar que no sehan obtenido los datos de contacto de los infor-mantes señalados sino de otros responsables deCCAA, algo que se produjo, además, en la rectafinal de la evaluación. Con los datos de contactodisponibles, solo se ha podido contactar a dosCCAA, de las cuales sólo una respondió a las pre-guntas que habían sido preparadas. No obstante, lainformación facilitada por esta CCAA y la quesuministraron los expertos y expertas mediante lasentrevistas permitió responder adecuadamente alas preguntas de evaluación correspondientes.

3.8. Metodología empleada en el análisis de caso en el terreno

En lo que se refiere a los análisis de caso que hanconllevado trabajo de campo en el terreno, los respon-sables de la evaluación manifestaron su preferenciapor concentrarlo en un menor número de países, parapoder ganar así en profundidad en el análisis. De estemodo, se realizó la visita a tres países que, siguiendola sugerencia de los responsables del Programa en elMTIN y después de analizar el inventario de proyectosen el que se ha venido trabajando, fueron:

• México, dado que presenta un perfil de AATT di-ferenciado del resto y consistente en el tiempo.

• Costa Rica, puesto que es aquí donde se en-cuentra la sede del FOIL, independientementede que preste servicio al conjunto de Centroa-mérica y a la República Dominicana.

• Ecuador, dado que es un país considerado prio-ritario en el Plan Director de la Cooperación


Dimensiones y criterios atendidos en lasentrevistas estructuradas a personal técnico

de las OTC

Dimensión Criterio

Diseño Pertinencia

ProcesosCobertura

Pertinencia

Resultados

Pertinencia

Eficacia e impacto

Viabilidad

Dimensiones y criterios atendidos en lasentrevistas a responsables en CCAA

Dimensión Criterio

ProcesosEficacia en la ejecución/gestión




Española y se encuentra en América del Sur loque incrementa la diversidad geográfica.

Se seleccionaron cinco proyectos de Asistencia Téc-nica por cada país que fueron analizados de cara aanalizar los resultados en los siguientes niveles:

• El impacto en los países, la llamada experienciapaís, que ha permitido reconstruir una especiede historia de vida del Programa en el país.

• El impacto en las instituciones, experiencia-ins-titución, en las que se han desarrollado lasAATT, puesto que son las entidades sobre lasque el Programa —de fortalecimiento institucio-nal— actúa para generar cambios y mejoras ensus estructuras, procesos, servicios, etc.

• El análisis de proyectos, esto es, de los productosy resultados de proyectos de AATT como unidad mí-nima de análisis y de acción del Programa desde elque se habrían de producir las mejoras.

Las 15 AATT seleccionadas comprenden el periodode evaluación 2003-2008, con especial incidenciaen los años 2005-2008, y todos los sectores deactuación dándole especial peso a aquellos secto-res en los que se ha realizado un mayor número deAATT.

Además, como se ha indicado, a partir de la matrizgeneral se configuró una matriz específica para elanálisis de casos. Esta matriz permitió optimizar la uti-lidad de la información al detectar previamente lasfuentes de verificación a las que acudir, definir nuevosindicadores e incluir algunas preguntas específicas aresponder durante el trabajo de campo tanto en sedecomo en el país. Además, el establecimiento de unmarco mínimo común de análisis (en sus tres niveles)permitió homogeneizar la información recogida, tratar-la de forma agregada y establecer comparaciones.

El trabajo de campo en el análisis de casos seha realizado en dos fases:

• El trabajo previo desde la sede:

- Se establecieron contactos con los respon-sables de las Consejerías de Trabajo y de lasOTC correspondientes y se organizó la agen-da para el trabajo en el terreno.

- Se establecieron entrevistas telefónicas a lasy los expertos que participaron en los proyectos

de AATT seleccionadas para los análisis decaso.

- Se analizaron los expedientes seleccionadosen la muestra que figura en el Anexo VII.

Del análisis de la información obtenida en estafase previa se obtuvieron preguntas concretasque debían ser respondidas en el análisis en elterreno.

• El trabajo en el terreno:

- Se realizaron visitas para obtener informa-ción y realizar entrevistas o grupos focalescon los diferentes agentes:- Responsables de las Consejerías de Tra-

bajo y las OTC.- Personal técnico de las OTC que hayan co-

dirigido programas y proyectos en materiade empleo y asuntos sociales.

- Responsables del Programa FOIL, en elcaso concreto de Costa Rica.

- Personal responsable de los proyectos deAsistencia Técnica en las contrapartes.

- Asimismo, se recopiló y analizó toda la infor-mación relevante que aportaron los distintosagentes sobre los productos de las AATT, asícomo de los cambios e impactos producidos,tanto en las contrapartes, como en los destina-tarios finales de sus servicios.

En el anexo VI se adjuntan las agendas de trabajoen el terreno en las que aparecen las técnicas derecopilación y análisis de información que fueronutilizadas y los informantes clave. En el Anexo VII seindican los 15 proyectos analizados.

4. Análisis, enjuiciamiento y elaboración del Informe Final

La información recogida se analizó utilizando dife-rentes técnicas, como el análisis del discurso, elanálisis cuantitativo —del inventario de AATT— y elanálisis de la documentación. A continuación serealizó el enjuiciamiento en función de los crite-rios de evaluación indicados. Los resultados seintegraron en un Informe Final que muestra demanera global e integrada los resultados de laevaluación.

94


95

1 Anexo. Matriz de evaluación del Programa de CooperaciónBilateral del MTIN

III


96

Eva

luac

ión

de d

iseñ

o

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Per

tinen

cia

¿El t

ipo

de p

roye

ctos

solic

itado

s re

spon

de a

los

plan

team

ient

os d

e la

coop

erac

ión

al d

esar

rollo

esta

blec

idos

en

el P

lan

Dire

ctor

?

¿Son

ade

cuad

os lo

s ob

jetiv

osy

resu

ltado

s de

las

inte

rven

cion

es e

valu

adas

al

cont

exto

en

que

sede

sarr

olla

n?

Per

tinen

cia

com

oco

here

ncia

ext

erna

.

Per

tinen

cia

com

oal

inea

ción

.

Per

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cia

com

oco

here

ncia

inte

rna.

Se

entie

nde

que

seha

bla

de r

esul

tado

ses

pera

dos

y no

de

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ltado

sef

ectiv

amen

teob

teni

dos,

en

cuyo

caso

se

corr

espo

nder

íaco

n la

dim

ensi

ón d

e“r

esul

tado

s”.

Gra

do d

e im

bric

ació

n y

com

plem

enta

rieda

d de

los

obje

tivos

y

cont

enid

os d

e la

s in

terv

enci

ones

con

los

obje

tivos

est

raté

gico

s y

crite

rios

dein

terv

enci

ón d

el P

DC

E.

Y c

on s

us p

riorid

ades

hor

izon

tale

s.Y

con

sus

prio

ridad

es y

est

rate

gias

sect

oria

les.

Pre

senc

ia d

e un

a ju

stifi

caci

ón d

e la

Asi

sten

cia

Técn

ica

en la

sol

icitu

d, q

ueha

ga r

efer

enci

a a

las

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sida

des

de lo

s pa

íses

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icita

ntes

.A

decu

ació

n de

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lisis

al c

onte

nido

en

los

dife

rent

es d

ocum

ento

s de

plan

ifica

ción

de

la c

oope

raci

ón.

Gra

do d

e ar

ticul

ació

n de

los

resu

ltado

sco

n lo

s ob

jetiv

os y

rel

ació

n de

am

bos

con

la s

ituac

ión

de c

onte

xto

(de

país

,in

stitu

ción

y c

olec

tivo

al q

ue s

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rige)

.G

rado

de

artic

ulac

ión

de la

s ac

tivid

ades

prop

uest

as c

on lo

s ob

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os y

resu

ltado

s pr

evis

tos.

Aná

lisis

doc

umen

tal:

Doc

. Coo

pera

ción

1.

Ent

revi

sta

a re

spon

sabl

es A

EC

ID.

Se

part

irá d

e la

rec

onst

rucc

ión

de la

lógi

ca d

el P

rogr

ama

real

izad

o en

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ase

prep

arat

oria

.

Sol

icitu

des

de a

sist

enci

a té

cnic

a: T

dR d

elP

roye

cto

(TR

P)

y de

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erto

/a (

TRE

).D

ocum

ento

s de

Est

rate

gia-

Paí

s.P

lane

s de

Act

uaci

ón E

spec

ial.

Est

rate

gias

sec

toria

les

rela

cion

adas

y

plan

es r

egio

nale

s.

Otr

os d

ocum

enta

ción

.

Sol

icitu

des

de a

sist

enci

a té

cnic

a: T

RP

y

TRE

.D

ocum

ento

s de

Est

rate

gia-

Paí

s.P

lane

s de

Act

uaci

ón E

spec

ial.

Est

rate

gias

sec

toria

les

rela

cion

adas

y

plan

es r

egio

nale

s.O

tros

doc

umen

tos.

Aná

lisis

de

caso

s en

el t

erre

no.

1. P

lan

Dire

ctor

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola,

Est

rate

gias

Sec

toria

les

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a pa

ra e

l Des

arro

llo, c

onve

nios

bás

icos

y a

cuer

dos

com

plem

enta

rios

de c

oope

raci

ón té

cnic

a, e

tc.


Anexo III. Matriz de evaluación del Programa de Cooperación Bilateral del MTIN

97

Eva

luac

ión

de d

iseñ

o (c

ont.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Per

tinen

cia

¿Son

igua

lmen

te a

decu

adas

las

mod

alid

ades

de

inte

rven

ción

a lo

s ob

jetiv

ospe

rseg

uido

s?

¿Deb

ería

mos

cen

trar

nos

en á

reas

geo

gráf

icas

dete

rmin

adas

o e

n se

ctor

es?

¿En

qué

med

ida

exis

te u

naad

ecua

da im

bric

ació

n co

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spr

oyec

tos

mul

ti-bi

late

rale

s(O

IT)?

Per

tinen

cia

com

oco

here

ncia

inte

rna.

Mod

alid

ades

son

:m

isio

nes

de p

erso

nal

expe

rto,

sem

inar

ios

y vi

sita

s té

cnic

as.

Par

a re

spon

der

sete

ndrá

n en

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nta

las

prio

ridad

es, o

bjet

ivos

y

estr

ateg

ias

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

ay

la r

econ

stru

cció

n de

la ló

gica

del

Pro

gram

a.P

revi

sibl

emen

te, e

lan

ális

is d

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pedi

ente

sse

rea

lizar

á so

bre

una

mue

stra

, per

o en

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ode

que

su

núm

ero/

volu

men

lohi

cies

e po

sibl

e, s

etr

atar

ía d

e an

aliz

ar la

tota

lidad

.

Des

de lo

s ni

vele

ses

trat

égic

os a

los

oper

ativ

os.

Esp

ecia

lmen

tere

spec

to a

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IL d

elP

rogr

ama

Reg

iona

l de

Cen

troa

mér

ica.

Pro

s y

cont

ras

de c

ada

mod

alid

ad d

ein

terv

enci

ón p

ara

actu

acio

nes

del t

ipo

de la

s in

clui

das

en e

l Pro

gram

a.

Opi

nion

es d

e pe

rson

as e

xper

tas

en la

mat

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.

Gra

do d

e co

nsol

idac

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de r

esul

tado

sen

fun

ción

de

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ispe

rsió

n o

conc

entr

ació

n de

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AT p

or á

reas

geog

ráfic

as y

sec

tore

s/su

bsec

tore

s.“M

apa”

sec

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s ab

orda

dos

(por

núm

ero

de p

roye

ctos

) po

r pa

ís.

Valo

raci

ón d

e la

s re

aliz

acio

nes

y re

sulta

dos

de la

s AT

.

Com

patib

ilidad

, com

plem

enta

rieda

d y

sine

rgia

s de

los

proy

ecto

s.Ex

iste

ncia

de

mec

anis

mos

de

info

rmac

ión

y co

ordi

naci

ón e

ntre

inst

anci

asin

stitu

cion

ales

. (C

on la

AEC

ID e

n el

mar

code

l Pro

gram

a R

egio

nal d

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entro

amér

ica

en e

l que

se

enm

arca

el F

OIL

.)E

xist

enci

a de

mec

anis

mos

de

info

rmac

ión

y co

ordi

naci

ón e

n te

rren

oen

tre

inst

ituci

ones

y e

ntre

pro

yect

os.

Form

ales

e in

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ales

.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

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técn

ico

de O

TC.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del P

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Aná

lisis

de

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stra

de

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dien

tes

de A

ATT.

Inve

ntar

io d

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Rev

isió

n do

cum

enta

l.A

nális

is d

e m

uest

ra d

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ente

s de

AAT

T.E

ntre

vist

as a

res

pons

able

s de

cen

tros

dire

ctiv

os.

Aná

lisis

de

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s en

el t

erre

no.

Ent

revi

stas

a c

oord

inad

ores

yco

ordi

nado

ras

OTC

.E

ntre

vist

a es

truc

tura

da a

per

sona

lté

cnic

o de

las

OTC

.

Rev

isió

n do

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enta

l.E

ntre

vist

as a

res

pons

able

s de

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gram

aen

el M

TIN

y a

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s de

coop

erac

ión

de lo

s ce

ntro

s di

rect

ivos

.E

ntre

vist

as t

elef

ónic

as a

coo

rdin

ador

esO

TC y

Con

seje

rías

de T

raba

jo.

Aná

lisis

de

caso

s en

el t

erre

no.


98

Eva

luac

ión

de d

iseñ

o (c

ont.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Per

tinen

cia

Efic

acia

eim

pact

o

¿Es

adec

uada

la d

urac

ión

actu

al d

e la

s A

ATT

—en

tre

uno

y tr

es m

eses

—?

¿Qué

res

ulta

dos

han

teni

dolo

s pr

oyec

tos

que

se h

anap

oyad

o? ¿

Qué

fac

tore

s —

inte

rnos

o e

xter

nos—

han

influ

ido

para

el a

lcan

ce d

ere

sulta

dos?

Teni

endo

en

cuen

taqu

e la

s ne

cesi

dade

sso

n di

stin

tas

en c

ada

caso

y p

uede

n se

rre

spon

dida

s en

pla

zos

dist

into

s.

La p

rimer

a de

est

aspr

egun

tas

esde

scrip

tiva

(por

lo q

ueen

el i

ndic

ador

no

haex

perim

enta

do a

pena

str

ansf

orm

ació

n).

La s

egun

da s

ere

laci

ona

con

las

teor

ías

del c

ambi

o de

prog

ram

as, q

ue s

e ha

nde

scrit

o al

hab

lar

dela

s ac

tivid

ades

prep

arat

oria

s.

Núm

ero

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opor

ción

de

AAT

T qu

eco

ntin

úan

una

ante

rior,

dist

ingu

iend

o la

squ

e se

con

cibi

eron

com

o pl

uria

nual

es y

las

que

no.

Opi

nión

de

pers

onas

exp

erta

s qu

e ha

npa

rtic

ipad

o en

el P

rogr

ama.

Opi

nión

de

pers

onal

exp

erto

en

coo

pera

ción

en

terr

eno.

Logr

os y

pro

duct

os a

lcan

zado

s.Lo

s re

sulta

dos

y pr

oduc

tos

han

sido

utili

zado

s.C

onex

ión

entr

e la

s ac

tivid

ades

desa

rrol

lada

s (t

eoría

de

laim

plem

enta

ción

) y

su r

elac

ión

con

los

efec

tos

prod

ucid

os (

teor

ía d

elP

rogr

ama)

. Fa

ctor

es e

xter

nos

que

han

inci

dido

posi

tiva

o ne

gativ

amen

te e

n la

cons

ecuc

ión

de lo

s re

sulta

dos

y pu

nto

del p

rogr

ama

en e

l que

inci

dier

on.

Inve

ntar

io A

ATT.

Aná

lisis

de

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stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del P

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Ent

revi

stas

tel

efón

icas

a e

xper

tos/

as.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

nal

técn

ico

de la

s O

TC.

Aná

lisis

de

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stra

de

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dien

tes

de A

ATT.

Aná

lisis

de

caso

s en

ter

reno

.E

ntre

vist

a te

lefó

nica

a p

erso

nal e

xper

to.



99

Eva

luac

ión

de d

iseñ

o (c

ont.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Cob

ertu

ra¿C

oinc

iden

los

cole

ctiv

osbe

nefic

iario

s de

l pro

gram

a co

nsu

s de

stin

atar

ios

orig

inal

es?

(res

ulta

dos)

Si l

a re

spue

sta

es n

egat

iva,

¿cuá

les

son

las

caus

as?

(dis

eño)

Pue

de d

eber

se a

laex

iste

ncia

de

unco

nflic

to e

ntre

la t

eoría

de la

impl

emen

taci

ón y

la d

el P

rogr

ama.

Tam

bién

pod

ríade

bers

e, s

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emen

te,

a un

a m

ala

ejec

ució

n.

Sec

uenc

ia d

e to

ma

de d

ecis

ione

s de

sde

la s

olic

itud

inic

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prod

ucto

sesg

ado.

Aná

lisis

de

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stra

de

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dien

tes

de A

ATT.

Aná

lisis

de

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s en

el t

erre

no.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.E

ntre

vist

a te

lefó

nica

a p

erso

nal e

xper

to.


100

Eva

luac

ión

de p

roce

so

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Per

tinen

cia

¿El f

orm

ato

que

se e

nvía

a la

sco

ntra

part

es —

TdR

de

los

proy

ecto

s y

perf

iles

depe

rson

as e

xper

tas—

es

elad

ecua

do?

¿Hab

ría q

uein

trod

ucir

indi

cado

res

delo

gro?

¿Es

apro

piad

o el

sis

tem

aac

tual

de

apro

baci

ón d

eA

ATT?

¿Los

pla

zos

de t

ram

itaci

ón s

onad

ecua

dos

(sol

icitu

d,re

solu

ción

, ini

cio

de la

sac

tivid

ades

…)?

En

rela

ción

con

el

mod

o en

el q

ue s

epl

ante

a (d

iseñ

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lm

odo

en e

l que

se

ejec

uta

(pro

ceso

) y

de s

u id

onei

dad

final

(res

ulta

dos)

.

Par

a de

term

inar

laco

here

ncia

inte

rna

del p

rogr

ama

o la

exis

tenc

ia d

esu

bpro

gram

aspa

rale

los.

Par

ece

que

las

fech

asde

tra

mita

ción

son

perc

ibid

as, e

n ge

nera

l,co

mo

prob

lem

átic

as.

Pro

porc

ión

de p

roye

ctos

en

los

que

laco

ntra

part

e re

aliz

a al

guna

obs

erva

ción

acu

alqu

iera

de

los

aspe

ctos

men

cion

ados

.Va

lora

ción

de

la u

tilid

ad d

e lo

s Td

R d

elo

s pr

oyec

tos

y de

los

perf

iles

deex

pert

os/a

s en

viad

os.

Valo

r añ

adid

o po

tenc

ial d

e lo

sin

dica

dore

s de

logr

o.E

xist

enci

a de

pau

tas

clar

as p

ara

lase

lecc

ión

de lo

s ex

pert

os/a

s m

ásad

ecua

dos

para

cad

a as

iste

ncia

téc

nica

.P

auta

s ex

iste

ntes

en

el p

roce

dim

ient

ode

sel

ecci

ón d

e ex

pert

os/a

s ut

iliza

do.

Exi

sten

cia

de c

riter

ios

com

unes

yco

mpa

tible

s pa

ra la

apr

obac

ión

ypr

ioriz

ació

n de

las

asis

tenc

ias

técn

icas

que

son,

ade

más

con

ocid

os y

util

izado

s.In

exis

tenc

ia d

e de

saju

stes

en

la a

sign

ació

nde

asi

sten

cias

técn

icas

/rec

urso

s so

licita

dos,

por á

reas

, paí

ses,

“sub

sect

ores

” o a

ños

(teni

endo

en

cuen

ta e

l vol

umen

de

“dem

anda

”).

Aná

lisis

de

los

tiem

pos

y pl

azos

rea

les

de t

ram

itaci

ón d

e lo

s pr

oyec

tos.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: of

icio

s a

OTC

yco

nsej

ería

s, m

odel

os d

e TR

P, T

RE

…

Inve

ntar

io A

ATT.

Ent

revi

stas

a c

entr

os d

irect

ivos

.E

ntre

vist

a es

truc

tura

da a

per

sona

lté

cnic

o de

las

OTC

.A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del p

rogr

ama

en c

entr

os d

irect

ivos

del

MTI

N.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: re

solu

cion

es,

expe

dien

tes,

tra

mita

ción

, pla

zos…

Aná

lisis

de

mue

stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: an

ális

is d

e fe

chas

de r

esol

ucio

nes.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del P

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.



101

Eva

luac

ión

de p

roce

so (

cont

.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Efic

acia

en

la e

jecu

ción

/ge

stió

n

Efic

ienc

ia/

coor

dina

ción

¿El m

étod

o de

eva

luac

ión

delo

s re

sulta

dos

de lo

spr

oyec

tos

es e

l ade

cuad

o?

¿Es

el p

roce

dim

ient

o de

gest

ión

utili

zado

el ó

ptim

o,te

nien

do e

n cu

enta

la c

arga

de t

rám

ites

adm

inis

trat

ivos

que

conl

leva

?

¿Exi

ste

una

adec

uada

com

plem

enta

rieda

d y

coor

dina

ción

con

las

CC

AA

ylo

s E

ELL

?

En

térm

inos

de

obje

tivid

ad,

inde

pend

enci

a, u

tilid

ady

retr

oalim

enta

ción

de

la in

form

ació

n so

bre

las

real

izac

ione

s y

resu

ltado

s.¿P

artic

ipac

ión

de la

sco

ntra

part

es?

Pla

zos,

cont

enid

os y

age

ntes

.

Ana

lizan

do la

spo

sibi

lidad

es d

esi

mpl

ifica

r tr

ámite

s y/

oap

orta

r va

lor

a lo

s qu

eex

iste

n, e

n lín

ea c

onlo

s cr

iterio

s de

mej

ora

de la

coo

pera

ción

.

Tant

o en

la a

ctiv

idad

desa

rrol

lada

por

est

osag

ente

s de

ntro

del

prog

ram

a, c

omo

la q

uede

sarr

olla

n de

for

ma

inde

pend

ient

e.

Valo

raci

ones

res

pect

o de

los

info

rmes

de e

valu

ació

n.(R

espe

cto

al p

roce

so, c

onte

nido

s y

utili

dad.

)

Est

imac

ión

de g

asto

s co

rres

pond

ient

e a

gest

ión

adm

inis

trat

iva

y an

ális

is d

e su

rele

vanc

ia s

obre

el t

otal

.Lo

s pl

azos

de

tram

itaci

ón e

stán

defin

idos

, son

suf

icie

ntes

y s

ecu

mpl

en.

Exi

sten

cia

de p

asos

del

pro

cedi

mie

nto

que

no a

port

an v

alor

. Det

erm

inac

ión

desu

exi

genc

ia p

or la

nor

mat

iva

deap

licac

ión.

Exi

sten

cia

de p

roce

dim

ient

os d

ifere

ntes

en o

tras

inst

anci

as d

e la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a (A

GE

y C

CA

A).

Exi

sten

cia

de lo

s m

ecan

ism

os d

ein

form

ació

n en

tre a

dmin

istra

cion

es.

Aná

lisis

de

sine

rgia

s o

desa

just

es e

ntre

las

AAT

T de

las

dist

inta

s A

dmin

istra

cion

esP

úblic

as.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: m

odel

os

de in

form

es d

e ev

alua

ción

.A

nális

is d

e m

uest

ra d

e ex

pedi

ente

s de

AAT

T.A

nális

is d

e ca

sos

en e

l ter

reno

.E

ntre

vist

as a

res

pons

able

s de

coop

erac

ión

de lo

s ce

ntro

s di

rect

ivos

.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: re

solu

cion

es,

gest

ión

de e

xped

ient

es, t

ram

itaci

ón,

plaz

os…

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del P

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Ent

revi

stas

con

res

pons

able

s en

CC

AA

.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del p

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

en C

CA

A.


102

Eva

luac

ión

de p

roce

so (

cont

.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Efic

ienc

ia/

coor

dina

ción

¿En

qué

med

ida

el p

rogr

ama

perm

ite e

l acc

eso

de e

xper

tos

y ex

pert

as d

e C

CA

A y

EE

LL?

¿Est

án a

decu

adam

ente

iden

tific

ados

los

cana

les

deco

mun

icac

ión

con

las

Con

seje

rías

de T

raba

jo d

e la

sC

CA

A?

¿Exi

ste

una

fluid

a re

laci

ón d

ela

s C

onse

jería

s de

Tra

bajo

con

las

cont

rapa

rtes

que

perm

itaob

tene

r sol

icitu

des

depr

oyec

tos

que

real

men

teco

nstit

uyan

una

nec

esid

ad p

ara

el p

aís

y qu

e se

inse

rten

enlín

eas

de tr

abaj

o ya

exi

sten

tes?

¿Es

adec

uada

la c

oord

inac

ión

inte

rna

entr

e la

s un

idad

es d

elM

inis

terio

que

eje

cuta

npr

oyec

tos

de c

oope

raci

ónté

cnic

a?

Acc

eso

en p

ie d

eig

uald

ad y

ten

iend

o en

cuen

ta q

ue lo

s pe

rfile

sm

ás a

decu

ados

pued

en e

star

en

las

CC

AA

, dad

a la

desc

entr

aliz

ació

n de

buen

a pa

rte

de la

spo

lític

as s

ecto

riale

s.

Pue

de h

aber

can

ales

espe

cífic

os o

can

ales

gene

rale

s. C

anal

esfo

rmal

es e

info

rmal

es o

no p

roce

dim

enta

dos.

Esp

ecia

lmen

te e

naq

uello

s zo

nas/

país

esen

los

que

el p

rogr

ama

pued

a ap

orta

r m

ásva

lor,

teni

endo

en

cuen

ta la

s pr

iorid

ades

geog

ráfic

as d

e la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.

Se

encu

entr

a a

mita

dde

cam

ino

entr

e lo

spr

oces

os y

el d

iseñ

o,pe

ro h

a pa

reci

do m

ásút

il cl

asifi

carla

de

este

mod

o.

Exis

tenc

ia d

e lo

s m

ecan

ism

os d

ein

form

ació

n en

tre a

dmin

istra

cion

es.

Exis

tenc

ia d

e m

ecan

ism

os d

e in

form

ació

nqu

e pu

edan

lleg

ar a

los

expe

rtos/

as.

Prop

orci

ón d

e ex

perto

s/as

pro

cede

ntes

de

CC

AA

y E

ELL

en

el to

tal d

e la

s A

ATT,

resp

ecto

del

tipo

de

sele

cció

n qu

e se

real

iza, d

el to

tal d

e pe

rson

as q

ue re

pite

n.

Inve

ntar

io d

e ca

nale

s y

mec

anis

mos

disp

onib

les.

Gra

do d

e ut

iliza

ción

de

los

mis

mos

.C

onoc

imie

nto

por

part

e de

exp

erto

s/as

en C

CA

A.

Pro

porc

ión

de s

olic

itude

s cu

rsad

as p

orC

onse

jería

s de

Tra

bajo

de

las

emba

jada

s,re

spec

to d

el to

tal d

e so

licitu

des.

Pro

porc

ión

de s

olic

itude

s re

spec

to d

elto

tal d

e la

s ap

roba

das.

E

xist

enci

a de

can

ales

y p

roce

dim

ient

oses

tabl

ecid

os p

ara

la d

ifusi

ón d

elpr

ogra

ma

entr

e in

stitu

cion

es c

ontr

apar

te.

Mec

anis

mos

de

coor

dina

ción

ein

terc

ambi

o de

info

rmac

ión,

ant

es d

e la

apro

baci

ón d

e lo

s pr

oyec

tos,

dur

ante

su

ejec

ució

n y

en e

l cie

rre

de lo

s pr

oyec

tos.

Util

idad

per

cibi

da d

e lo

s m

ism

os.

Gra

do d

e co

noci

mie

nto

gene

ral d

elpr

ogra

ma

por

los

resp

onsa

bles

de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Pro

porc

ión

de s

olic

itude

s ap

roba

das

resp

ecto

de

las

pres

enta

das.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del p

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

en C

CA

A.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: re

solu

cion

es,

gest

ión

de e

xped

ient

es, t

ram

itaci

ón,

plaz

os…

Inve

ntar

io A

ATT.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del p

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

en C

CA

A.

Ent

revi

sta

tele

fóni

ca a

exp

erto

s/as

.

Inve

ntar

io A

ATT.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: re

solu

cion

es, T

RP,

TRE

, tra

mita

ción

, pla

zos…

Aná

lisis

de

caso

s en

el t

erre

no.

Ent

revi

stas

tel

efón

icas

a C

onse

jería

s de

Trab

ajo.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del p

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.



103

Eva

luac

ión

de p

roce

so (

cont

.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Efic

ienc

ia/

coor

dina

ción

¿Qué

gra

do d

eco

mpl

emen

tarie

dad

exis

te e

ntre

las

Con

seje

rías

de T

raba

jo d

ela

s em

baja

das

y la

s O

TC?

¿Se

han

esta

blec

ido

sine

rgia

sco

n pr

oyec

tos

de o

tros

dona

ntes

o c

on lo

s pr

oyec

tos

OIT

que

tam

bién

se

finan

cian

desd

e la

Sub

secr

etar

ía?

Par

a co

noce

r la

cohe

renc

ia y

pene

trac

ión

del

prog

ram

a de

ntro

de

la e

stru

ctur

a de

coop

erac

ión

inte

rnac

iona

l.

Aná

lisis

com

para

do d

e so

licitu

des

curs

adas

por

em

baja

das

y O

TC (

por

país

y se

ctor

y p

or a

ño).

Aná

lisis

com

para

do d

e re

sulta

dos.

Valo

raci

ón d

e re

spon

sabl

es d

e O

TC

y em

baja

das.

Mec

anis

mos

pre

vist

os p

ara

laco

labo

raci

ón.

Exi

sten

cia

de c

onex

ione

s in

stitu

cion

ales

,de

coo

pera

ción

, int

erca

mbi

o de

info

rmac

ión,

etc

.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: re

solu

cion

es, T

RP,

TRE

, tra

mita

ción

, pla

zos…

Ent

revi

stas

tel

efón

icas

a c

oord

inad

ores

OTC

y C

onse

jería

s de

Tra

bajo

de

emba

jada

s.A

nális

is d

e ca

sos

en e

l ter

reno

.

Aná

lisis

de

mue

stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del P

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

les

deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.


104

Eva

luac

ión

de r

esul

tado

s

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Per

tinen

cia

Efic

acia

eim

pact

o

¿Es

útil

el f

orm

ato

de v

isita

s de

inte

rcam

bio

de t

écni

cos

y té

cnic

as?

¿Qué

impo

rtan

cia

rela

tiva

tiene

el P

rogr

ama

en e

l mar

co g

ener

alde

las

rela

cion

es d

e co

oper

ació

nin

stitu

cion

al (

y al

des

arro

llo)

del

Min

iste

rio y

sus

cen

tros

dire

ctiv

os?

¿Han

con

trib

uido

las

asis

tenc

ias

técn

icas

a f

orta

lece

r la

sin

stitu

cion

es?

¿En

qué

form

a?

¿Ha

cont

ribui

do e

l pro

gram

a a

mej

orar

el d

esem

peño

y lo

sre

sulta

dos

de la

s in

stitu

cion

esco

n la

s qu

e se

ha

trab

ajad

o?

¿Ha

cam

biad

o la

inst

ituci

ónso

cia

su c

ompo

rtam

ient

o o

proc

eder

com

o co

nsec

uenc

ia d

ela

AT?

¿E

n qu

é fo

rma?

Útil

des

de e

l pun

to d

evi

sta

de c

onse

guir

cosa

s qu

e no

se

cons

egui

rían

de o

tro

mod

o.

Par

a re

lativ

izar

los

resu

ltado

s de

lP

rogr

ama.

Tant

o de

sde

el p

unto

de v

ista

de

los

inte

rese

s es

trat

égic

os,

com

o de

sde

el p

unto

de v

ista

de

recu

rsos

inve

rtid

os.

Rel

acio

nada

con

el

crite

rio d

eso

sten

ibili

dad

de lo

sre

sulta

dos.

Efe

ctos

de

las

AAT

T en

el f

unci

onam

ient

ode

los

ámbi

tos

en lo

squ

e ha

n tr

abaj

ado.

Efe

ctos

de

las

AAT

T en

el f

unci

onam

ient

ogl

obal

de

la in

stitu

ción

soci

a y

en la

cul

tura

de

la o

rgan

izac

ión.

Pro

duct

os o

bten

idos

por

el i

nter

cam

bio.

Valo

r añ

adid

o de

l int

erca

mbi

o de

técn

icos

/as.

Efe

ctos

dife

renc

iale

s en

las

pers

onas

que

part

icip

an o

en

sus

inst

ituci

ones

, en

com

para

ción

con

otr

as f

órm

ulas

.

Rec

urso

s de

stin

ados

al p

rogr

ama

resp

ecto

del

tot

al d

el M

inis

terio

y/o

cent

ros

dire

ctiv

os.

Exi

sten

cia

de o

tros

pro

gram

as y

/ore

laci

ones

inte

rnac

iona

les

y de

coop

erac

ión

dent

ro d

e lo

s ce

ntro

sdi

rect

ivos

del

Min

iste

rio.

Valo

raci

ones

de

los

resp

onsa

bles

de

l Min

iste

rio.

Exi

sten

cia

de p

rodu

ctos

de

las

AAT

Tco

nsol

idad

os (

unid

ades

, pro

cedi

mie

ntos

,pr

ogra

mas

, ser

vici

os, e

tc.).

Inex

iste

ncia

de

sola

pam

ient

os e

ntre

las

asis

tenc

ias

técn

icas

en

un m

ism

o pa

ísen

el p

erio

do c

onso

lidad

o.

Mej

oras

obs

erva

das

en la

act

ivid

ad t

ras

las

AAT

T.Va

lora

ción

de

los

prod

ucto

s de

la A

ATT.

E

volu

ción

de

dese

mpe

ño e

n un

idad

es(d

atos

cua

ntita

tivos

y/o

cua

litat

ivos

).

Cam

bios

obs

erva

dos

en la

inst

ituci

ón(f

orm

ales

e in

form

ales

).N

ueva

s ac

tivid

ades

, ser

vici

os y

proc

edim

ient

os t

ras

la A

ATT.

Aná

lisis

de

mue

stra

de

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dien

tes

de A

ATT.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.E

ntre

vist

a te

lefó

nica

a p

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nal e

xper

to.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: pr

esup

uest

o de

lpr

ogra

ma,

otr

as a

ctiv

idad

es d

esar

rolla

das

en c

oope

raci

ón, e

tc.

Ent

revi

stas

a r

espo

nsab

les

del p

rogr

ama

en e

l MTI

N y

a r

espo

nsab

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deco

oper

ació

n de

los

cent

ros

dire

ctiv

os.

Aná

lisis

de

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stra

de

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dien

tes

de A

ATT.

Inve

ntar

io d

e A

ATT.

A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Ent

revi

sta

estr

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rada

a p

erso

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écni

code

las

OTC

.A

nális

is d

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sos

en t

erre

no.

Aná

lisis

de

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stra

de

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dien

tes

de A

ATT.

Ent

revi

sta

estr

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rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Aná

lisis

de

mue

stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.



105

Eva

luac

ión

de r

esul

tado

s (c

ont.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Efic

acia

eim

pact

o¿H

an c

ambi

ado

los

func

iona

rios

o pe

rson

al im

plic

ado

suco

mpo

rtam

ient

o o

proc

eder

co

mo

cons

ecue

ncia

de

la A

T?

¿Qué

zon

as d

el p

aís

se h

an v

isto

bene

ficia

das?

¿H

an s

ido

pred

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ante

men

te á

reas

urba

nas

o ru

rale

s, a

niv

elna

cion

al o

loca

l? ¿

Se

hatr

abaj

ado

en la

s zo

nas

o se

ctor

esm

ás v

ulne

rabl

es?

¿Ha

habi

do r

esul

tado

s no

espe

rado

s (p

ositi

vos

o ne

gativ

os)

de la

s A

sist

enci

as?

Efe

ctos

sob

re la

capa

cita

ción

, est

atus

,co

ndic

ione

s, a

ctitu

des

yfo

rmas

de

trab

ajo.

Es

una

preg

unta

desc

riptiv

a (o

de

real

izac

ión)

, que

pod

ráco

mbi

nars

e co

n ot

ros

elem

ento

s pa

ra a

naliz

arla

con

cent

raci

ón d

e la

sac

tuac

ione

s: d

esde

el

punt

o de

vis

ta d

e la

inci

denc

ia t

errit

oria

l, po

rse

ctor

es d

e ac

tivid

ad y

sect

ores

de

pobl

ació

n.

Tant

o en

el t

erre

noco

mo

en e

l pro

pio

MTI

Ny

estr

uctu

ra y

act

ivid

adde

la C

oope

raci

ónE

spañ

ola.

Cam

bios

obs

erva

dos

en e

l per

sona

l(f

orm

ales

e in

form

ales

). E

volu

ción

de

la s

ituac

ión

del p

erso

nal d

eco

ntac

to f

unda

men

tal d

e la

s A

ATT.

Adm

inis

trac

ione

s de

stin

atar

ias

de la

sA

ATT

por

nive

l de

desc

entr

aliz

ació

n y

terr

itoria

lizac

ión.

Sec

tore

s at

endi

dos

por

las

AAT

T.G

rupo

s de

pob

laci

ón a

tend

idos

por

las

AAT

T y

encu

adra

mie

nto

o no

ent

re lo

sse

ctor

es v

ulne

rabl

es.

Exi

sten

cia

de a

gent

es q

ue s

e ha

yan

vist

oim

plic

ados

o a

fect

ados

en

las

inst

ituci

ones

con

trap

arte

s, e

n la

OTC

, en

los

expe

rtos

y e

xper

tas

part

icip

ante

s y

en e

l MTI

N.

Gra

do d

e af

ecta

ción

y d

eter

min

ació

n de

si l

os e

fect

os f

uero

n po

sitiv

os

o ne

gativ

os.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Aná

lisis

de

mue

stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.

Rev

isió

n do

cum

enta

l: do

cum

enta

ción

coop

erac

ión.

Ent

revi

sta

estr

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rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Aná

lisis

de

mue

stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Aná

lisis

de

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stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.

Ent

revi

sta

a re

spon

sabl

es d

el M

TIN

.E

ntre

vist

as t

elef

ónic

as a

coo

rdin

ador

esO

TC y

Con

seje

rías

de T

raba

jo

de e

mba

jada

s.


106

Eva

luac

ión

de r

esul

tado

s (c

ont.)

Crit

erio

Pre

gunt

a ev

alua

ción

Acl

arac

ione

sIn

dica

dor

Fuen

tes

Viab

ilida

d¿S

e es

tán

real

izan

do o

tras

activ

idad

es p

ara

impu

lsar

oco

mpl

emen

tar

los

resu

ltado

s de

los

proy

ecto

s ya

rea

lizad

os?

Los

bene

ficio

s de

las

asis

tenc

ias

técn

icas

, inc

luye

ndo

cono

cim

ient

os a

dqui

ridos

, ¿se

man

tiene

n en

la in

stitu

ción

si l

aspe

rson

as q

ue la

s re

cibi

eron

ya

nope

rten

ecen

a la

mis

ma

(cam

bio

de o

rgan

ism

o o

paso

al s

ecto

rpr

ivad

o)?

La p

erm

anen

cia,

vige

ncia

y t

rans

fere

ncia

de lo

s pr

oduc

tos,

resu

ltado

s y

capa

cida

des

surg

idas

apa

rtir

de la

s A

ATT.

Se

ha p

rodu

cido

una

sis

tem

atiz

ació

n qu

eha

dej

ado

un p

rodu

cto

escr

ito.

Se

ha r

ealiz

ado

una

pres

enta

ción

de

los

resu

ltado

s a

una

audi

enci

a am

plia

,co

mpu

esta

por

dife

rent

es a

gent

es.

Se

ha d

istr

ibui

do e

l pro

duct

o/s

resu

ltado

entr

e un

núm

ero

ampl

io d

e pe

rson

as

de la

inst

ituci

ón.

Se

ha g

aran

tizad

o qu

e la

con

trap

arte

tiene

el i

nfor

me

final

de

la a

sist

enci

até

cnic

a.S

e co

mpr

ueba

la s

atis

facc

ión

de la

cont

rapa

rte

con

el t

raba

jo y

los

resu

ltado

s.La

OTC

hac

e se

guim

ient

o de

laut

iliza

ción

de

los

resu

ltado

s.E

xist

enci

a de

otr

as a

ccio

nes

dirig

idas

a

favo

rece

r la

con

solid

ació

n de

los

resu

ltado

s y

su t

rans

fere

ncia

.Lo

s re

sulta

dos

y pr

oduc

tos

sigu

ensi

endo

util

izad

os e

n la

act

ualid

ad o

cons

tituy

en la

bas

e so

bre

la q

ue s

e ha

npr

oduc

ido

otro

s, c

on r

ecur

sos

inte

rnos

.

Las

pers

onas

de

la c

ontr

apar

tere

cuer

dan

y co

noce

n lo

s pr

oduc

tos

de la

Asi

sten

cia

Técn

ica.

Est

o oc

urre

tan

to s

ila

s pe

rson

as p

erm

anec

en c

omo

si n

o.La

s pe

rson

as d

e la

OTC

rec

uerd

an y

cono

cen

los

prod

ucto

s de

la A

sist

enci

aTé

cnic

a.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Aná

lisis

de

mue

stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.

Ent

revi

sta

tele

fóni

ca a

exp

erto

s y

expe

rtas

.

Ent

revi

sta

estr

uctu

rada

a p

erso

nal t

écni

code

las

OTC

.A

nális

is d

e ca

sos

en t

erre

no.

Aná

lisis

de

mue

stra

de

expe

dien

tes

de A

ATT.


Documentación generada por el Programa

• Resoluciones anuales de aprobación de proyec-tos y de convocatorias para las vacantes. 2003,2004, 2005, 2006, 2007 y 2008.

• Cuadros de Gestión de los Proyectos del Pro-grama de Cooperación Bilateral y FOIL. 2003,2004, 2005, 2006, 2007 y 2008.

• Solicitudes tramitadas y aprobadas. 2003,2004, 2005, 2006, 2007 y 2008.

• Modelos de documentos utilizados.• Memorias de actividades del Programa de Coo-

peración Bilateral y FOIL. 2003, 2004, 2005,2006 y 2007.

• TdR de los proyectos y de expertos/as.• Programa Centroamericano de la Cooperación

Española: Plan de Acción de FOIL. Relación deexpertos/as seleccionados/as. 2005.

• Informes de evaluación de expertos/as.• Fichas de las AATT.• Proyectos de cooperación de otros donantes en

Iberoamérica. 2004.• Comunicaciones con los centros directivos (en

las que se les remiten los proyectos de coope-ración técnica planteados en el ámbito de suscompetencias). 2005.

• Comunicaciones con las Consejerías de Trabajo.2005.

• Borrador de orden de bases reguladoras delMTAS para la selección de expertos y expertasen materia de cooperación técnica internacional.

• Nota sobre las referencias a las disposicionesgenerales que se mencionan en la propuestade resolución que autoriza la Programación deCooperación Técnica Internacional. MTAS.2006.

Otra documentación

• Reglamento de gestión del Programa FOIL per-teneciente al Programa Regional de Coopera-ción con Centroamérica.

• II Plan Director de la Cooperación Española2005-2008.

• Estrategias Sectoriales de la Cooperación Espa-ñola para el Desarrollo.

• Documento de Estrategia País 2005-2008 paraEcuador.

• Plan de Actuación Especial de la CooperaciónEspañola para Costa Rica 2006-2008.

• Plan de Actuación Especial de la CooperaciónEspañola para México 2006-2008.

• Programa de Cooperación Regional con Centroa-mérica. AECI-MAEC, 2007.

• Evaluación intermedia del Programa Regional de Formación Ocupacional e Inserción Laboral y delos Proyectos Nacionales de Formación Ocupa-cional e Inserción Laboral-FOIL, América Centraly República Dominicana. Informe Final de Resul-tados. Instituto Centroamericano de Administra-ción Pública, San José, Costa Rica, marzo de2008.

• Convenio Básico de Cooperación Científica yTécnica entre el Gobierno del Reino de España y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanosde 14 de octubre de 1977.

• Acuerdo Complementario de Cooperación Téc-nica para el Desarrollo en Materia Sociolaboralentre España y México el 8 de febrero de 1987.

• Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social2007-2012. México DF.

• Otra documentación sobre cooperación de orga-nismos internacionales: Unión Europea Organi-zación Internacional del Trabajo, etc.

107

Anexo. Documentación analizada en el trabajo de GabineteIV


108

Mue

stra

de

expe

dien

tes

anal

izad

os

Año

PaÍ

sS

ecto

rP

roye

cto

Pers

ona

expe

rta

Mar

co d

e co

oper

ació

n

20

04

Vene

zuel

aS

egur

idad

y s

alud

en

eltr

abaj

o

Pro

moc

ión,

con

stitu

ción

y f

orta

leci

mie

nto

delo

s C

omité

s de

Hig

iene

y S

egur

idad

en

elTr

abaj

o de

Ven

ezue

la

Car

los

Vida

l Góm

ez

de T

rave

cedo

Pro

gram

a de

Coo

pera

ción

Bila

tera

l

20

04

Arg

entin

aO

bser

vato

rioS

iste

mas

de

info

rmac

ión

de e

stad

ístic

asla

bora

les:

com

para

ción

de

dato

sM

ª D

olor

es A

llona

Alb

eric

h P

rogr

ama

deC

oope

raci

ón B

ilate

ral

20

05

Rep

úblic

a D

omin

ican

aFo

rmac

ión

Dis

eño

del P

lan

de A

cció

n pa

ra la

for

mac

ión

ocup

acio

nal e

inse

rció

n la

bora

l en

Rep

úblic

aD

omin

ican

aM

ª D

olor

es G

arrid

o N

ájer

aP

rogr

ama

FOIL

20

06

El S

alva

dor

Em

pleo

Cla

sific

ació

n na

cion

al u

nifo

rme

de la

s oc

upac

ione

sLu

is R

ivill

a de

Mig

uel

Pro

gram

a FO

IL

20

06

Per

úM

igra

cion

esIm

plem

enta

ción

de

la O

ficin

a de

Mig

raci

ónLa

bora

lJo

sé L

uis

Ibáñ

ez C

ruz

Pro

gram

a de

Coo

pera

ción

Bila

tera

l

20

06

Chi

leR

elac

ione

s la

bora

les

Ela

bora

ción

de

prop

uest

as ju

rídic

as p

ara

mej

orar

la c

ober

tura

de

la n

egoc

iaci

ónco

lect

iva

en C

hile

Tom

as S

ala

Fran

coP

rogr

ama

deC

oope

raci

ón B

ilate

ral

20

06

Pan

amá

Ser

vici

os s

ocia

les

Mej

ora

de la

inte

rven

ción

con

men

ores

en

riesg

o so

cial

y a

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scen

tes

en c

onfli

cto

con

la le

y

Pal

oma

Aba

d/A

licia

Cor

dero

Mor

ales

Pro

gram

a de

Coo

pera

ción

Bila

tera

l

20

07G

uate

mal

aO

bser

vato

rioE

valu

ació

n y

cono

cim

ient

o de

l mer

cado

de

tra

bajo

Visi

taci

ón V

illac

orta

Gag

oP

rogr

ama

FOIL

20

07H

ondu

ras

Form

ació

nFo

rmac

ión

de jó

vene

s y

adul

tos

en s

ituac

ión

de v

ulne

rabi

lidad

com

o re

curs

o hu

man

ocu

alifi

cado

y a

decu

ado

a la

dem

anda

labo

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Áng

el N

écto

r M

orot

e R

óden

asP

rogr

ama

FOIL

20

07C

olom

bia

Insp

ecci

ónLa

Insp

ecci

ón d

e Tr

abaj

o in

telig

ente

Ros

ario

Gar

cía

Her

nánd

ezP

rogr

ama

deC

oope

raci

ón B

ilate

ral

20

07U

rugu

ayS

egur

idad

y s

alud

en

eltr

abaj

o

Fort

alec

imie

nto

inst

ituci

onal

de

la In

spec

ción

Gen

eral

de

Trab

ajo

y de

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Soc

ial,

Áre

a: E

quip

os d

e P

rote

cció

n P

erso

nal

y C

olec

tiva

Juan

Ram

ón S

eco

Rui

z-B

ravo

Pro

gram

a de

Coo

pera

ción

Bila

tera

l


109

Anexo. Actores clave entrevistadosV

Responsables de Centros Directivos y AECID

Persona Cargo Departamento

Beatriz Olaguibel Moret Consejera Técnica. Gabinete delsecretario de Estado de la SeguridadSocial

Secretaría de Estado de la SeguridadSocial

Miguel Ángel Gil Leal Jefe de Área. SG de RelacionesInstitucionales. Secretaría de Estado deInmigración y Emigración

Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración

Paloma Gallego García Subdirectora general de ServiciosTécnicos del SPEE

Servicio Público de Empleo Estatal

Elvira González Santamarta Servicio Público de Empleo Estatal

Eusebio Martín Asenjo Jefe de la Unidad Técnica deCooperación Internacional

Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo

Fernando Nolla Fernández Inspector de Trabajo en la DG de laInspección de Trabajo y SeguridadSocial

Subsecretaría MTIN.Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social

Belén López López Consejera técnica. SG de RelacionesSociales Internacionales

Subsecretaría MTIN.Secretaría General Técnica

Antonio Mª Claret MoralesDomínguez

Jefe de Servicio. SG de RelacionesSociales Internacionales

Olga Lago Poza Directora de Programas de AméricaLatina en el Instituto de la Mujer

Instituto de la Mujer(actual Ministerio de Igualdad)

Rosa Susana Viñuela Álvarez Asesora de la secretaria de Estado Secretaría de Estado de AsuntosSociales (actual Ministerio de Educación,Política Social y Deporte)

Pascual Navarro Subdirector general de Cooperacióncon México, América Central y Caribe

AECID

Vega Bouthelier Consejera técnica. Dirección deCooperación para América Central y el Caribe. Programa Regional FOIL

Irene Ortiz Responsable regional FOIL


110

Expertos y expertas del Programa de Cooperación Bilateral

Marco decooperación

Administración Sector Persona experta Centro directivo

Programa deCooperaciónBilateral

AGE

Seguridad SocialGregorio NegueruelaMartínez

Instituto Nacional de laSeguridad Social. Madrid

Servicios Sociales María Gracia Juste Ortega MTIN

Seguridad SocialAndrés Ramón TrilloGarcía

Instituto Nacional deSeguridad Social. Madrid

Servicios Sociales Miguel Gil MontalvoInstituto de Mayores y Servicios Sociales

InspecciónAraceli SánchezFigueruelo

Inspección Provincial.León

Inspección Juan Ramón Bres García Inspección Provincial.Cádiz

Empleo María José Estébanez Servicio Público deEmpleo - Instituto Nacionalde Empleo. Palencia

FormaciónPedro Antonio PinarMoreno

Relaciones Laborales Pedro CanoSubdirección General deRelaciones Laborales

Inspección Paloma Gordillo LópezInspección Provincial.Murcia

Servicios sociales José Muñoz RipollInstituto Nacional de Juventud

CCAA

Servicios Sociales-Empleo

Oscar David ChicharroArcas

Junta de Andalucía

MigracionesJosé Ángel FernándezIglesias

Junta de Andalucía

Seguridad y Salud en el Trabajo

Juan Carlos FoncillasAragón

Comunidad Autónoma de Aragón

Empleo José Luis Gómez RuizComunidad Autónoma de les Illes Balears


José Antonio GarridoRoldán

Junta de Andalucía


Ángeles ValbuenaHernández

Generalitat de Cataluña

Universidad


Carlos Casado Universidad de Burgos

Economía Social Manuel García Jiménez Ayuntamiento de Denia

EELL Servicios Sociales Pilar Acle Guervos Universidad de Córdoba


Anexo V. Actores clave entrevistados

111

Responsables de las contrapartes

Las responsables de las contrapartes entrevistados en el terreno aparecen en las agendas de trabajo enel terreno que se encuentran en el Anexo VI.

1. Responsable de Programa.2. Responsable de Proyectos.

Expertos y expertas del Programa FOIL

Marco decooperación

Administración Sector Persona experta Centro directivo

ProgramaFOIL

AGE

Formación Koldo Villarreal MarquínezServicio Público de Empleo - InstitutoNacional de Empleo. Álava

Observatorio Pedro Parra OncinsServicio Público de Empleo - InstitutoNacional de Empleo. Zaragoza

Empleo Odón Bilbao CorcueraServicio Público de Empleo - InstitutoNacional de Empleo. Vizcaya

Observatorio Candelaria Jordán CastilloServicio Público de Empleo - InstitutoNacional de Empleo. Albacete

CCAA Formación Miguel Barrio Álvarez Comunidad de Madrid

EELL Empleo Julia García Álvarez Ayuntamiento de Fuenlabrada

Consejeros y consejeras de Trabajo en América Latina

País sede Acreditaciones Consejero/a de Trabajo Observaciones

Perú Bolivia y Pacto Andino José García Tena

VenezuelaRepública Dominicana y Colombia

José F. Armas Pérez

Costa RicaGuatemala, Honduras, Panamá, El Salvador y Nicaragua

VacanteSe ha entrevistado a RamónAparicio Lobo, que dejó elpuesto en septiembre

Ecuador Francisca Sánchez Chinarro

México Cuba José R. Vallés Calatrava

Coordinadores y coordinadoras de las OTC

País Persona

México Carlos Cano Corcuera

Costa Rica Pedro Pablo Viñuales

Ecuador José Roberto Piqueras Bouillon

El Salvador Juan Ignacio Pita Rodrigañez/Marta de Terán1

República Dominicana Miguel Ángel Encinas

Guatemala Francisco Sancho López

Nicaragua Silvia Grande2


112

Anexo. Agendas de trabajo en las visitas al terrenoVI

Agenda de la visita a Costa Rica

Octubre

Días 25 y 26, sábado y domingo Llegada de España y últimos preparativos del trabajo.

Día 27, lunes Reunión-entrevista en la OTC con:Pedro Pablo Viñuales, coordinador de la OTC.Gilbert González García, personal técnico de la OTC.Manuel Blázquez, responsable del Programa de Desarrollo Sostenible de la OTC.Reunión-entrevista con:Teresa Esteban Gasanz, coordinadora técnica del Programa FOIL.Mónica Riveros, coordinadora del Programa FOIL en Costa Rica.

Día 28, martes Entrevista grupal:Bruno Velasco Rubio, responsable de Proyectos de la OTC.Ana Belén Villamil Soler, responsable de Programas de la OTC.Manuel Blázquez, responsable del Programa de Desarrollo Sostenible de la OTC.Ronald Segura, administrador del Programa FOIL.Mónica Riveros, coordinadora del Programa FOIL en Costa Rica.Teresa Esteban Gasanz, coordinadora técnica del Programa FOIL.Reunión-entrevista con María Eugenia Paniagua, Secretaría General del CECC.

Día 29, miércoles Entrevista a Marvin Herrera Anaya, Secretaría General del CECC. Entrevista a Mabel Calvo Madrigal, jefa del Departamento de Desarrollo de laDirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Día 30, jueves Entrevista a Leonardo Ferreira Neves, especialista principal en PolíticaEconómica e Instituciones del Mercado de Trabajo de la OIT.Entrevista a Jorge Urbina, asesor del presidente ejecutivo del PatronatoNacional de la Infancia.

Día 31, viernes Entrevista conjunta con:Eugenio Solano, viceministro del Área Laboral y Ana Lucía Blanco,responsable de Cooperación Internacional del Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial.

Noviembre

Días 1 y 2, sábado y domingo Trabajo de Gabinete.

Día 4, martes Entrevista a Ana Eugenia Durán Salvatierra, viceministra de Gobernación delMinisterio de Gobernación, Policía y Seguridad Social.

Día 5, miércoles Entrevista a Mario Hugo Rosal García, especialista Principal en FormaciónProfesional de la OIT.Entrevista a Steven Badilla, consultor externo de la Organización Internacionalde Migraciones en la Dirección General de Migraciones y Extranjería.

Día 6, jueves Entrevista a Óscar A. Méndez Chavarría, jefe de Cooperación Bilateral delMinisterio de Planificación Nacional y Política Económica. Trabajo de Gabinete.

Día 7, viernes Presentación de resultados en la OTC.

Día 8, sábado Salida hacia España.


Anexo VI. Agendas de trabajo en las visitas al terreno

113

Agenda de la visita a Ecuador

Octubre

Días 25 y 26, sábado y domingo

Llegada de España y últimos preparativos del trabajo.

Día 27, lunes Reunión con la consejera de Trabajo de España: Francisca Sánchez Chinarro.Reunión con el jefe administrativo de la OTC: Jorge Peñafiel.

Día 28, martes Continuación de la reunión con la Consejera de Trabajo de España. Reunión con la Coordinadora de la Unidad de Asuntos Internacionales del Ministerio deTrabajo y Empleo de Ecuador (MTE): Solimar Herrera Garcés Comida con el viceministro de Trabajo y Empleo de Ecuador, abogado Tito Palma. Reunión con Paloma Gordillo López, experta del MTIN que se encuentra desarrollandoen la actualidad una Asistencia Técnica en el MTE.

Día 29, miércoles Reunión con Mª Fernanda Salazar, coordinadora de la Inspección de Trabajo del MTEde Ecuador.Reunión con Fabián Carvajal, director del Departamento de Planificación del MTE. Reunión con Gladys Montaluisa, responsable de la Unidad de Discapacidades el MTE. Continuación de la reunión con la responsable de la Unidad de RelacionesInternacionales, Solimar Herrera.

Día 30, jueves Entrevista con Luis Vásquez Zamora, anterior representante del Instituto Ecuatorianode la Seguridad Social en los proyectos que eran objeto de análisis y en la actualidadsubgerente de Seguridad Integral y Salud Ocupacional de Petroecuador.Reunión con la consejera de Trabajo, para tratar de cerrar los encuentros con el resto de las contrapartes.

Día 31, viernes Entrevista a Carmen Alarcón Dalgo, directora del Seguro General de Salud Individual y Familiar del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.Entrevista a Marianela Navas, secretaria técnica del Consejo Nacional del Trabajo.

Noviembre

Días 1 a 3, sábado a lunes Festivo. Trabajo de Gabinete.

Día 4, martes Entrevista colectiva a Carlos Palacios1, Rosa Mena y Magdalena Fernández, técnicosde la Dirección Nacional de Atención Integral a Personas con Discapacidad.Entrevista a Juan José Serrano Remón, jefe de Sección de Flujos Migratorios de laConsejería de Trabajo.Entrevista conjunta con José Roberto Piqueras Bouillon, coordinador general deCooperación de la AECID en Ecuador y Francisca Sánchez Chinarro, Consejera deTrabajo.Entrevista a Fernando Carpio Sacoto, director del Seguro General de Riesgos delTrabajo del IESS.

Día 5, miércoles Entrevista con:Ximena Abarca, directora ejecutiva del Consejo Nacional de las Mujeres (CONAMU), Verónica Bermúdez, responsable de Relaciones Internacionales del CONAMU.Rosa Vacacela, representante del CONAMU en la mesa de empleo y género, junto conel Ministerio de Trabajo y Empleo.

Día 6, jueves Trabajo de Gabinete.

Día 7, viernes Presentación de resultados en la Consejería de Trabajo.

Día 8, sábado Salida hacia España.

1. Director técnico de la misma Dirección Nacional en el momento de desarrollo de las Asistencias Técnicas.


114

Agenda de la visita a México

Octubre

Día 24, viernes Llegada a México.

Día 27, lunes Reunión-entrevista al consejero de Trabajo: José Vallés.

Día 28, martes Reunión/entrevista/recopilación documental en la Unidad de RelacionesInternacionales de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social:Guadalupe Morones Lara, subcoordinadora de Política Laboral Internacional.Reunión/entrevista OTC de la AECID,Carlos Cano Corcuera, coordinador de la OTC.

Día 29, miércoles Entrevista/recopilación documental en el Centro Interamericano de Estudios de laSeguridad Social (CIESS):Juan José Zermeño Córdoba, jefe del Área de Comunicación del CIESS,Miguel Ángel Fernández Pastor, director del CIESS,Samuel Arellano Vázquez, coordinador académico del CIESS.

Día 30, jueves Entrevista/recopilación documental de la AT “Modelo de gestión en seguridad ehigiene en empresas del sector agrícola en México”. Dirección General de Seguridady Salud en el Trabajo de la STPS:Luis Antonio Miranda, subdirector de Innovación en Seguridad y Salud en elTrabajo),Francisco M. Tornero Applebaum, director de Política de Prevención de RiesgosLaborales,Carlos Casado, experto del MTIN que se encuentra desarrollando una asistenciatécnica en esta Dirección General.Visita/entrevista/recopilación documental en la Universidad Autónoma de Chapingo:Ing. Arturo Acevedo López, profesor investigador, Departamento de IngenieríaForestal de la Universidad Autónoma de Chapingo.

Día 3, viernes Trabajo de Gabinete.


Anexo VI. Agendas de trabajo en las visitas al terreno

115

Noviembre

Días 1 y 2, sábado y domingo Trabajo de Gabinete.

Día 3, lunes Entrevista/recopilación documental de la AT “Conciliación y Mediación parala solución alterna de conflictos individuales de trabajo y seguridad social”.Francisco José Martínez, coordinador de Planeación y ProyectosEstratégicos.Rosalinda Castañón Lee, procuradora auxiliar y encargada de la AT.Entrevista/recopilación documental de la AT “Visita técnica para la puesta enmarcha del Programa Piloto de Trabajo Temporal México-España”:Elisa Soriano Rosas, directora de Movilidad Laboral, Coordinación Generalde Empleo,Zulum Ávila Tapia, subdirectora de Movilidad Laboral, Coordinación Generalde Empleo.

Día 4, martes Entrevista/recopilación documental de la AT “Uso de nuevas tecnologíasaplicadas a la capacitación” Dirección General de Capacitación:Gabriela Espinoza Ayala, coordinadora de Capacitación a Distancia,Dirección General de Capacitación,Víctor Hugo Gutiérrez Ramírez, subdirector de Capacitación a Distancia,Dirección General de Capacitación,Felipe Cuellar, secretario técnico, Laura Isabel Acosta, consultora Coordinación de Capacitación a Distancia,Guadalupe de Losa Hernández, consultora externa, Coordinación deCapacitación a Distancia.

Día 5, miércoles Trabajo de Gabinete.

Día 6, jueves Presentación de resultados en la Consejería de Trabajo.

Salida hacia España.


116

Anexo. Proyectos analizados en el terrenoVII

Costa Rica

Año Proyecto Sector Contraparte

2004 Reingeniería de los servicios dirigidosal colectivo de adultos mayores.

SeguridadSocial

Jefa del Departamento de la Dirección Nacionalde Pensiones. Servicio al Cliente. Ministerio deTrabajo y Seguridad Social.

2006 Homologación del desarrollo curricularorientada a la certificación porcompetencias.

Formaciónprofesional-ocupacional

Secretario General del CECC.Red Centroamericana de institutos de FormaciónProfesional.

2006 Formulación del Plan de Cooperaciónpara el Mejoramiento de la CapacidadOperativa del Patronato Nacional de laInfancia en el marco de la reformainstitucional recién aprobada.

Serviciossociales

Asesora del presidente ejecutivo del PatronatoNacional de la Infancia.

2006 Implementación del observatorioregional de mercado de trabajo.

Observatorio/estadística

Secretario General del CECC.Red Centroamericana de Institutos de FormaciónProfesional.

2007 Concretar las líneas de cooperacióndel MTAS en el tema migratorio.

Migraciones Viceministro del Área Laboral del Ministerio deTrabajo y Seguridad Social.Jefe del Departamento de Migraciones Laboralesdel Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.Viceministra de Gobernación y Policía delMinisterio de Gobernación, Policía y SeguridadSocial.Dirección General de Migración y Extranjería.


Anexo VII. Proyectos analizados en el terreno

117

Ecuador

Año Proyecto Sector Contraparte

2003 Maestría en Seguridad, Salud yAmbiente: módulo de ventilaciónindustrial.

Seguridad y saluden el trabajo

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social.

2005, 2007 y 2008

Asistencia técnica en materia deordenación de los sistemas deinspección en el trabajo enEcuador.

Inspección Proyecto de Fortalecimiento de losServicios de las Administraciones deTrabajo de Perú, Ecuador y Bolivia;Inspector de Trabajo y Seguridad Social,Ministerio de Trabajo y Empleo.Subsecretario de Trabajo y Empleo de laSierra y Amazonía.Subsecretario deTrabajo y Empleo de Litoral y Galápagos.Directora General de Trabajo.

2005 Incidencia del enfoque de géneroen la política pública para elmejoramiento de la calidad de vidaen las mujeres ecuatorianas através del ejercicio del derecho altrabajo.

Servicios sociales Funcionaria del equipo técnico delsubproceso de formulación yprogramación de planes, programas yproyectos de género.Consejo Nacional de las Mujeres.Presidencia de la República.

2005 Programa de atención integral aladulto mayor.

Servicios sociales Coordinador Nacional del Programa deAtención Integral al Adulto Mayor.Director del Seguro General de SaludIndividual y Familiar.Consejo Directivo del InstitutoEcuatoriano de Seguridad Social.

2006 y 2007 Generación de Empleo parapersonas con discapacidad.

Empleo Ministerio de Inclusión Económica ySocial. Dirección Nacional de AtenciónIntegral a Personas con Discapacidad.

México

Año Proyecto Sector Contraparte y responsable

2001,2002,2003,2004 y 2006

Modelo de gestión en seguridad ehigiene en empresas del sectoragrícola en México.

Seguridad ysalud en eltrabajo

Director de Asistencia Técnica de la DG de Seguridad y Salud. Secretaría de Trabajo y Previsión Social(STPS).

2006 Curso “Sistemas de pensiones”. Seguridad Social Coordinador académico del CIESS.

2006 Conciliación y mediación para lasolución alterna de conflictoscolectivos de trabajo y deseguridad social.

Relacioneslaborales

Coordinador de planeación y proyectosestratégicos. Secretaría del Trabajo yPrevisión Social. Procuraduría Federal para laDefensa del Trabajo.

2008 Gestión de Flujos Migratorios. Migraciones Directora de Movilidad Laboral, CoordinaciónGeneral de Empleo.

2007 Cooperación sobre el uso de lasnuevas tecnologías aplicadas a lacapacitación.

Formaciónprofesional-ocupacional

Coordinadora de Capacitación a DistanciaDirección General de Capacitación. STPS.


118

Anexo. Propuesta de proceso de gestiónVIII


Anexo VIII. Propuesta de proceso de gestión

119

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V


121

Anexo. Ficha de evaluación del CADIX

FICHA DE EVALUACIÓN DEL CAD

TítuloEvaluación del Programa deCooperación Bilateral delMTIN.

Lugar Iberoamérica

SectorOtros servicios einfraestructuras sociales (160)

SubsectoresPolítica de empleo y gestiónadministrativa (1620)Servicios sociales (1610)

Tipo de evaluación Evaluación intermedia Coste 65.100,00 € (IVA incluido)

Fecha del Programa 2003-2008 Agente ejecutor MTIN

Fecha de evaluaciónDe julio de 2008 a diciembrede 2008

Agente evaluador RED2RED CONSULTORES

Antecedentes y objetivo general del Programa

El Programa de Cooperación Bilateral del Ministerio de Trabajo tiene su origen en laCooperación Técnica de España con Iberoamérica iniciada a mediados de los años sesentacon actuaciones de este Ministerio en el ámbito de la formación profesional y ocupacional,reforzada a finales de los setenta con la cooperación con organizaciones multilateralescomo la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Desde entonces, el Programa se haido adaptando a las transformaciones experimentadas en la política de cooperaciónespañola.

El Programa de Cooperación Bilateral del MTIN tiene como objetivo general elfortalecimiento institucional y el apoyo a las políticas públicas mediante AsistenciasTécnicas a instituciones homólogas en países en desarrollo —fundamentalmente deAmérica Latina—, tratando de dar respuesta a las prioridades y necesidades planteadas por susGobiernos de forma coherente con otros agentes y acciones de la Cooperación Española.

El Programa de Cooperación Técnica Bilateral se ha concretado fundamentalmente enla realización de proyectos de Asistencia Técnica de corta duración a departamentoshomólogos al MTIN en otros países del ámbito territorial mencionado, en las siguientesáreas: empleo, formación profesional-ocupacional, seguridad y salud en el trabajo,relaciones laborales, seguridad social, inspección de trabajo y acción social, serviciossociales, mujer, juventud y menores y familia.

Para terminar de definir los aspectos fundamentales del Programa, conviene decir que:

• La coordinación le corresponde a la Subdirección General de Relaciones SocialesInternacionales, dependiente de la Secretaría General Técnica del MTIN.

• Los sujetos de las asistencias técnicas son expertos/as en situación de servicioactivo que desempeñan sus funciones en cualquiera de las Administraciones Públicascon competencias o atribuciones en materias sociales y laborales.


122

Principios y objetivosde la evaluación

Metodología seguida

Conclusiones

Los principales objetivos de la evaluación del Programa de Cooperación Bilateral del MTIN sonlos siguientes:

• Conocer la coherencia interna y la externa del programa en el marco del PlanDirector de la Cooperación Española y de los Planes Nacionales de los paísesbeneficiarios en materia de fortalecimiento institucional y lucha contra la pobreza, parapoder mejorar su diseño. En concreto, se desea reconstruir la lógica del programa.

• Conocer el funcionamiento del programa y la eficacia y eficiencia del modelo degestión, a fin de poder proceder a la mejora de sus procedimientos de gestión,concretamente en relación con el proceso de selección de proyectos, la eficiencia de lagestión y el sistema de seguimiento de los proyectos.

• Conocer la viabilidad y efectos de las intervenciones (resultados a medio plazo)desarrolladas por el programa una vez finalizadas sus actuaciones.

Metodología de evaluación de la Cooperación Española adaptada a las características delPrograma.

• El Programa de Cooperación Bilateral ha contribuido al fortalecimiento de las instituciones delos países socios aproximadamente en la mitad de los casos, lo que se considera un datopositivo, dadas algunas de las limitaciones a las que se ha tenido que enfrentar.

• El Programa no ha sido formulado según unos objetivos que se desee alcanzar, sino que sedesarrolla alrededor de unas áreas de actuación, que coinciden con los distintos sectores quetradicionalmente se han incluido entre las competencias del Ministerio de Trabajo español.

• El Programa no cuenta con documentación escrita que lo defina y que proporcionepautas específicas, tanto en lo que se refiere a sus objetivos como a las estrategias paraconseguirlos y al papel que debe desarrollar cada uno de los agentes que participan.

• El Programa no cuenta con un sistema de gestión formal. Durante el periodo evaluadoha venido funcionando “según la costumbre”, lo que ha supuesto una ralentizacióngeneral y la generación, en ocasiones, de malosentendidos entre los agentes queparticipan en diferentes puntos del proceso.

• La indefinición de qué le corresponde hacer a cada uno de los actores del Programa, asícomo la presencia de estilos muy diferentes entre los y las responsables del Programa en elterreno, ha marcado una impronta que en ocasiones varía mucho de un país a otro. Pero estaindefinición también está afectando a los agentes que se encuentran en la sede.

• El perfil del personal experto que ha permitido obtener mejores resultados ha sido el deuna persona con un amplio conocimiento y bagaje en la administración pública y susistema de funcionamiento, que es capaz de entender en qué consiste un programa o unproyecto y que cuenta con grandes dotes de flexibilidad y de capacidad de adaptación ala situación en la que se tiene que desenvolver durante el periodo de desarrollo de laAsistencia Técnica.

• Todas las formas que adoptan las AATT parecen ser de utilidad, especialmente cuandose combinan entre sí.

• Salvo excepciones, se considera que la continuidad de las AATT es favorable para laobtención de resultados y para su consolidación.

• El Programa cuenta con escasa presencia de expertos/as procedentes de las CCAA yEELL. Esta situación no se ve favorecida por la inexistencia de cauces establecidos y sólidos de comunicación y cooperación entre Administraciones en este ámbito.

• Se produce bastante concentración sectorial en torno a las áreas de empleo y seguridady salud en el trabajo.

• Se han desarrollado AATT en todos los países latinoamericanos, si bien es cierto que condiferente peso.

• Existen una serie de factores que permiten incrementar la probabilidad “de éxito” de laAsistencia Técnica.

• El compromiso y dedicación de los responsables del Programa en el terreno, especialmente dela Consejería de Trabajo, la integración de las AATT en actuaciones de mayor amplitud y lacoincidencia entre las prioridades políticas y técnicas de la contraparte.


Recomendaciones Recomendaciones sobre el diseño del Programa de Cooperación Bilateral

• Las AATT deben alinearse con las necesidades del país receptor, con sus planesnacionales de desarrollo.

• Documentar el Programa: definir quién hace qué, cómo lo hace, con quién lo hace ycuándo lo hace. Todo ello puede dar lugar a unas bases reguladoras o, al menos, a undocumento de orientaciones suscrito por la Secretaría General Técnica. El estable-cimiento de criterios explícitos y escritos permitiría también la disminución de la dis-crecionalidad existente en la toma de algunas decisiones.

• Tomar decisiones que permitan priorizar las actuaciones a desarrollar en cada país. • Prestar atención a la complementariedad de las líneas elegidas por el programa, al

menos con el resto de acciones que estén desarrollando por parte de la AECID, la OITy el resto de cooperaciones internacionales en el mismo país.

• Reformular y fundir los modelos de TdR en uno solo y acompañarlo de unas orien-taciones precisas y suficientemente explicativas sobre el modo de cumplimentarlos.

• El nuevo modelo de TdR debería contener, como mínimo, los siguientes elementos: - Una breve descripción del marco programático en el que se inserta el Programa. - La eventual existencia de de otras iniciativas o financiadores que estén trabajando

con ellos en el mismo ámbito, con el fin de poder valorar la complementariedad de laAsistencia Técnica solicitada.

- La indicación del marco temporal general y de la fase en la que se encuentra laintervención, con indicación de hasta dónde se quiere llegar mediante el desarrollode la Asistencia Técnica.

- En caso de que sea continuación de una anterior, los avances logrados desde laúltima asistencia técnica.

- Una descripción detallada de las actividades que será necesario llevar a cabo durantela Asistencia Técnica.

- Conocimientos imprescindibles con los que debe contar la persona que realice laasistencia técnica.

- Principal campo de experiencia (a ser posible, con opciones, de manera que no loresuelvan con algo tan amplio como “empleo”).

- En el caso de que se trate de un seminario, perfil de los asistentes.- Los TdR deberían acompañarse también de una declaración de los medios que la

contraparte está dispuesta a poner en el proyecto: “Esto se quiere hacer y tenemosestos medios para realizarlo, pero necesitamos un experto o experta en este área quenos ayude a implementarlo”.

Recomendaciones sobre el proceso de gestión del Programa

• Que se definan plazos razonables para las distintas etapas de gestión del Programa,entendiendo que en la mayor parte de los casos un mes natural es un plazo más querazonable.

• Que se genere un espacio en la intranet en el MTIN en la que se vuelquen todos losproductos elaborados por los y las expertas que llevan a cabo AATT, así como los informesde acompañamiento (los informes ejecutivos y los informes finales).

• Que se unifiquen los cuadros de seguimiento de la gestión y, a ser posible, que losconfeccionen a partir de una herramienta informática (podrían utilizar el propio inventarioelaborado en el marco de esta evaluación), de manera que la información se encuentrecentralizada, ordenada y completa y que se utilicen los mismos criterios todos los años.

• Que se articulen mecanismos sencillos de información y comunicación que aclaren elfuncionamiento y las posibilidades del programa y establezcan canales de comunicaciónmás ágiles y flexibles entre la contraparte y las instituciones españolas.

• Que el proceso de valoración de las propuestas se efectúe en dos etapas, la primera delas cuales se lleve a cabo en el terreno.

• Que se definan criterios de valoración de las propuestas, que puedan ser de aplicaciónen ambas etapas. Estos criterios deberían relacionarse con cuestiones tales como la

Anexo IX. Ficha de evaluación del CAD

123


124

Agentes queintervienen

adecuación de la propuesta al marco en el que se inserta, el progreso de las actuaciones,las posibilidades de sostenibilidad de los resultados, etc.

• Que no haya más que una resolución de aprobación de AATT al año. • Sustituir la evaluación actual por un cuestionario remitido a las tres partes que participan

fundamentalmente en el desarrollo de la asistencia técnica en el terreno.

Recomendaciones sobre los resultados del Programa

• Los informes finales elaborados por el personal experto deben consignar los resultadosalcanzados (y no sólo las actividades desarrolladas).

• Se debería tratar de incrementar al máximo la socialización de los resultados obtenidos,de manera que haya un buen número de representantes de la contraparte que losconozca, con el fin de maximizar el recuerdo del trabajo desarrollado y de los resultadosobtenidos.

Ministerio de Trabajo e Inmigración: Secretaría de Estado de Seguridad Social; Secretaríade Estado de Inmigración y Emigración; Dirección General de la Inspección de Trabajo ySeguridad Social; Subdirección General de Relaciones Sociales Internacionales de laSecretaría General Técnica; Secretaría General de Empleo; Servicio Público de EmpleoEstatal e Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.Ministerio de Igualdad: Instituto de la Mujer e Instituto de la Juventud.Ministerio de Educación, Política Social y Deporte: Secretaría de Estado de AsuntosSociales.Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo.RED2RED CONSULTORES.

* DCD/DAC/STAT (2004)6/REV2.


Programa de Cooperación Bilateral del Ministerio de Trabajo e Inmigración

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26 Informe de Evaluación - OECD

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