MISIÓN

Serun centro de pensamiento e investigaciónde alta credibilidad,

que promuevael progreso económico y socialde los salvadoreños,

medianteel desarrollo sostenible,

bajoun sistema democráticoy de libertades individuales

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

338.9F863e Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, (Fusades)

Estrategia económica, social e institucional 2009-2014:sv democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo / Fundación

Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, Fusades. – 1a. ed.– San Salvador, El Salv. : Fusades 2008

82p. ; 21 cm

ISBN 978-99923-893-3-1

1. Crecimiento económico. 2. Desarrollo social. 3. Integración económica.4. Democracia. I. Título.

BINA/jmh

© FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLOECONÓMICO Y SOCIAL – Fusades –Una publicación del Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales – DEES –

Primera edición, 1,000 ejemplares

Diciembre de 2008

ISBN 978-99923-893-3-1

San Salvador, El Salvador, Centroamérica

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Art. 15 de la Ley del Libro

Antonio Cabrales

Francisco R.R. de Sola

José Carlos Bonilla

Juan Daniel Alemán Gurdián

Rafael Barraza

Roberto Llach

Alberto Harth Deneke

Luis Membreño

Álvaro Guatemala

Claudia Umaña

Roberto Rivera Campos

Comisión de EstrategiaComisión de EstrategiaComisión de EstrategiaComisión de EstrategiaComisión de Estrategia Junta Directiva de FusadesJunta Directiva de FusadesJunta Directiva de FusadesJunta Directiva de FusadesJunta Directiva de Fusades

PresidentePresidentePresidentePresidentePresidenteAntonio Cabrales

VicepresidenteVicepresidenteVicepresidenteVicepresidenteVicepresidenteFrancisco R.R. de Sola

SecretarioSecretarioSecretarioSecretarioSecretarioCarlos Quintanilla Schmidt

ProsecretarioProsecretarioProsecretarioProsecretarioProsecretarioJuan Daniel Alemán

TTTTTesoresoresoresoresorerererereroooooFreddie Frech

ProtesoreroProtesoreroProtesoreroProtesoreroProtesoreroJosé Carlos Bonilla

DirectoresDirectoresDirectoresDirectoresDirectoresRafael Barraza

María Eugenia Brizuela de ÁvilaRafael CastellanosCésar CataniClaude CohenDavid Escobar GalindoAlberto Harth DenekeElena María Lacayo de AlfaroMiguel LacayoRoberto LlachLionel MejíaLuis MembreñoJaime Roberto PalomoAlfredo SchildknechtMiguel Ángel Simán

Asesores Junta DirectivaAsesores Junta DirectivaAsesores Junta DirectivaAsesores Junta DirectivaAsesores Junta DirectivaRoberto Murray MezaRicardo Hill ArgüelloJorge Zablah-Touché

ÍndiceÍndiceÍndiceÍndiceÍndice

Introducción ................................................................................................................... i

Capítulo 1Estabilidad macroeconómica ......................................................................................... 1

1.1 Un desafío internacional: fortalecer la estabilidad financiera ........................................ 11.2 Preservar la estabilidad fiscal ............................................................................................31.3 Política tributaria ................................................................................................................ 41.4 Gasto público más eficiente y productivo ..................................................................... 61.5 Modernización del Estado .............................................................................................. 9

1.5.1 Proceso de modernización en las últimas dos décadas ydesafíos pendientes ............................................................................................. 11

1.5.2 Hacia una nueva gestión del sector público......................................................12

Capítulo 2Mayor protección social y seguridad ciudadana para mejorar el bienestarde las familias ......................................................................................................... 15

2.1 Protección social ............................................................................................................... 152.2 Seguridad ciudadana ........................................................................................................19

Capítulo 3Crecimiento e inserción en la economía del conocimiento ............................................. 23

3.1 Calidad de la educación y capacitación: fundamentos de la competitividad .............263.2 Innovación: fuente de crecimiento ................................................................................. 343.3 Tecnologías de información y comunicación: autopista del conocimiento ............... 373.4 Redes de salvadoreños en el exterior: aprovechando los talentos ..............................393.5 Régimen económico e institucional: entorno para los negocios .................................. 41

3.5.1 Fortalecimiento de las pequeñas empresas y del emprendedurismo .............413.5.2 Comercio internacional ....................................................................................... 423.5.3 Política comercial .................................................................................................433.5.4 Integración económica regional .........................................................................453.5.5 Atracción de inversión extranjera ...................................................................... 45

Capítulo 4Recursos para el desarrollo productivo sostenible .......................................................... 47

4.1 La agricultura salvadoreña: retomando el camino hacia la competitividad ............... 474.2 Gestión ambiental en El Salvador: innovación y eficiencia para la competitividad ..524.3 Desafíos en energía eléctrica: competencia, regulación e inversión .............................55

Capítulo 5Institucionalidad democrática ........................................................................................ 59

5.1 Elecciones y sistema electoral ..........................................................................................595.2 Los partidos y el sistema de partidos .............................................................................605.3 Relaciones Ejecutivo-Legislativo .....................................................................................615.4 La administración de justicia ...........................................................................................635.5 Descentralización municipal ............................................................................................645.6 Transparencia y rendición de cuentas .............................................................................675.7 Cultura política, capital social y seguridad ciudadana ................................................... 69

5.7.1 Cultura política .................................................................................................... 705.7.2 Capital social ........................................................................................................705.7.3 Seguridad ciudadana ...........................................................................................71

Recuadro: Consistencia fiscal de la estrategia ............................................................................ 73

Notas de final ...............................................................................................................................75

Gráficas, diagramas y cuadrosGráficas, diagramas y cuadrosGráficas, diagramas y cuadrosGráficas, diagramas y cuadrosGráficas, diagramas y cuadros

2007: Incidencia del beneficio del gasto público ...................................................................... 7Tamaño del gobierno y PIB per cápita ......................................................................................10Propuesta de modernización de la gestión pública ...................................................................12Sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad .................................................... 16Crecimiento de la economía de El Salvador .............................................................................25El Salvador en la economía del conocimiento ..........................................................................27Papel del Estado, gestión y gobernabilidad ambiental .............................................................53Variables intervinientes en la asignación de competencias ........................................................65

AA Acuerdo de AsociaciónAFP Administradora de Fondo de PensionesAID Agencia Internacional para el DesarrollANDA Administración Nacional de Acueductos y AlcantarilladosAPI Alianza Privada de la InnovaciónBFA Banco de Fomento AgropecuarioBID Banco Interamericano de DesarrolloBMI Banco Multisectorial de InversionesCAFTA Tratado de Libre ComercioCAFTA-RD Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y

República Dominicana (siglas en inglés)CAUCA Código Aduanero Uniforme CentroamericanoCCR Corte de Cuentas de la RepúblicaCEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río LempaCENTA Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y ForestalCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCIAL Comités de Investigación Agrícola LocalCIAT Centro Internacional de Agricultura TropicalCND Comisión Nacional de DesarrolloCOMIECO Consejo de Ministros de Economía y ComercioCOMPRASAL Sistema de Compras Públicas, conocido como COMPRASALCONAMA Consejo Nacional del Medio AmbienteCONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña EmpresaCPMV Comprobación previa de medios de vidaDAI Derecho Arancelario a la ImportaciónDGSVA Dirección General de Sanidad Vegetal y AnimalDigestyc Dirección General de Estadística y CensosEDUCO Educación con Participación de la ComunidadEHPM Encuesta de Hogares de Propósitos MúltiplesENA Escuela Nacional de AgriculturaFED Federal Reserve SystemFEPADE Fundación Empresarial para el Desarrollo EducativoFMI Fondo Monetario InternacionalFODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los MunicipiosFONDEPRO Fondo de Desarrollo ProductivoFusades Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialGIRH Gestión Integrada de Recursos HídricosIDES Informe de Desarrollo Económico y SocialIED Inversión extranjera directaIMF Instituciones de microfinanzasINSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional

Siglas utilizadas

ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación AgrariaIVA Impuesto al Valor AgregadoLETES Letras del TesoroLMA Ley del Medio AmbienteMAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos NaturalesMCCA Mercado Común CentroamericanoMCS Medios de comunicación socialMEGATEC Mejoramiento Gradual de la Educación Técnica y TecnológicaMIEC Ministerio de EconomíaMINED Ministerio de EducaciónMIPYME Micro, pequeña y mediana empresaNMF Nación Más FavorecidaOCAVI Observatorio Centroamericano sobre ViolenciaOMC Organización Mundial del ComercioOMS Organización Mundial de la SaludONG Organismos no gubernamentalesPIB Producto Interno BrutoPNC Policía Nacional CivilPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Paridad de Poder AdquisitivoPPP Plan Puebla PanamáPROESA Promoviendo Inversión en El SalvadorPYME Pequeña y mediana empresaRCR Reducción de costos realesRECAUCA Reglamento del Código Aduanero Uniforme CentroamericanoSIGET Superintendencia General de Electricidad y TelecomunicacionesSIN Sistema de Innovación NacionalSINALIT Sistema Nacional de Alianzas para la Innovación TecnológicaSINAMA Sistema Nacional de Gestión del Medio AmbienteSIRH Sistema Integral de Recursos HumanosSNET Servicio Nacional de Estudios TerritorialesSNI Sistema Nacional de InversionesSSF Superintendencia del Sistema FinancieroTIC Tecnologías de la Información y ComunicaciónTLC Tratado de Libre ComercioUE Unión EuropeaUNDEF Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia (por sus siglas en inglés)Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura (por sus siglas en inglés)USDA Departamento de Agricultura de Estados Unidos (por sus siglas en inglés)

iFusades

Hace veinte años Fusades elaboró y presentó a lasociedad su primera estrategia quinquenal, unaestrategia que resultó muy importante para laeconomía salvadoreña en los siguientes años.Aquél fue un momento de inflexión: en lopolítico el país se acercaba a una soluciónnegociada del conflicto; en lo económico, era laoportunidad de modificar el modelo económicoque en los últimos años había adquiridoparticularidades especiales.

En efecto, la realidad se caracterizaba por unaeconomía que privilegiaba la sustitución deimportaciones, con aranceles elevados paraproteger el mercado local, el sistema financierohabía sido nacionalizado, y la actividadintervencionista del gobierno se encontrabaextendida en diferentes ámbitos de la actividadprivada: controles de las tasas de interés y dealgunos precios de productos importantes, entrelos cuales destacaba el tipo de cambio que habíadado origen a un mercado negro de divisas.

Esta realidad se abordó sobre la base de unconjunto de principios que han establecido losfundamentos del pensamiento de FUSADES.Estos principios se agruparon en cinco basesdoctrinarias y cinco principios básicos deeconomía de mercado.

El hombre es el principio y fin de los esfuerzos de todasociedad. La persona tiene una serie de derechosinalienables que son anteriores a todo Estado, queno se pueden irrespetar en nombre de lacolectividad. La libertad es un derecho inalienabledel ser humano, además de ser condiciónnecesaria para la moralidad de nuestros actos, yaque las acciones que no emanan de una voluntadlibre son moralmente neutras. Por lo tanto, sedebe respetar al individuo como ser humanolibre y responsable de sus actos. Este respeto es labase de un sistema que postula como su metaprincipal el lograr el bien común.

La justicia como garante del funcionamiento social. Elsistema social, para que sea viable, debe descansaren una sociedad justa, que significa, antes que

todo, una sociedad compuesta por personasjustas. El sistema persigue conseguir la justiciaentre las personas (conmutativa) y la justicia entrelas personas y el producto social (distributiva). Laprimera rige las relaciones entre individuo; lasegunda entre la comunidad y sus miembros. Loesencial de esta última es perseguir unadistribución equitativa de las retribuciones que lasociedad otorga a sus miembros.

El sistema debe resguardar una equidad ex-ante,es decir, que todos los miembros de la sociedadtengan adecuado acceso a los beneficios delprogreso. En ningún caso se persigue igualdadex-post, que implicaría igualdad de resultados,imposible de lograr, dadas las diferencias,naturales y muchas otras que existen entre losseres humanos.

El concepto de igualdad que se persigue es ante laley, es decir, el derecho que todos los habitantessean tratados de igual manera por la justicia.

Búsqueda permanente del bien común. Esto se definecomo el conjunto de condiciones sociales quepermite a todos y a cada uno de los ciudadanosalcanzar su plena realización personal. El biencomún no es el del Estado, tampoco el de lamayoría ni de la minoría. El Estado no debepropiciar el colectivismo en aras de un malentendido bien común, sino promover unauténtico espíritu de solidaridad donde sedesarrolle una preocupación y responsabilidadactiva por el bien de los demás.

La propiedad privada, derecho inalienable del hombre. Lapropiedad privada es consecuente con lanaturaleza humana y es la única que puede hacerposible un orden social justo, constituye unelemento esencial para preservar la paz y laarmonía entre los seres humanos y es esencialpara que exista eficiencia en la administración delos bienes.

El papel del Estado. El Estado debe asumir unpapel subsidiario en la sociedad, es decir, sóloaquellas tareas que no pueden ser desarrolladas

Introducción

ii Fusades

por personas o grupos intermedios y que seansocialmente deseables. Sus deberes son: velar porla seguridad y vida de todos los miembros de lasociedad; asegurar a cada quien el respeto a supropiedad y la administración de la justicia conbase en el principio de igualdad ante la ley, y velarpor todos aquellos miembros de la sociedad quese encuentran imposibilitados de hacerlo por suspropios medios.

La descentralización en la toma de decisiones. Elfuncionamiento libre de los mercados a través delfuncionamiento de los precios, produce laatomización de las decisiones económicastransformando al hombre en un seresencialmente económico. Así, también se respetael principio de libertad económica y el derechode los individuos de actuar responsablementefrente a sus decisiones.

Los precios son las señales básicas de la economía. Delcorrecto funcionamiento del sistema de precios y,por ende, de la falta de distorsiones en el mismo,depende que se asignen los recursos hacia aquellasactividades que la sociedad considera másimportantes y que son más rentables.

La competencia garantiza la eficiencia del mercado. Lacompetencia garantiza que los mercados reflejenen los precios de los productos las preferenciasde los consumidores. Bajo este sistema esindispensable que no haya monopolios,oligopolios o carteles que pueden ejercer uncontrol sobre la oferta de los productosafectando artificialmente los precios, ya que deesta manera los recursos de la sociedad estaríansiendo desperdiciados. La competencia, portanto, es el motor del progreso, de la innovacióny del desarrollo de toda sociedad.

El sistema de mercado es moralmente ético. El sistema demercado ha sido criticado por basarse en lapersecución de objetivos individuales egoístas; sinembargo, de respetarse los principios anteriores,la persecución de utilidades individuales es lo queconlleva a maximizar el bienestar social alsatisfacerse las necesidades de los consumidores,convirtiendo el sistema de mercado en unomoralmente ético.

Labor complementaria del Estado. El Estado debesuplir al mercado en ciertas áreas, como la

provisión de bienes públicos. Debe velarpermanentemente por una sana competencia,evitando los comportamientos desleales por partede algún agente económico. Es tambiénresponsabilidad del Estado garantizar que todoslos habitantes puedan integrarse a los mercados,para lo cual se requiere que todos puedan accedera los servicios básicos. La eliminación de laextrema pobreza es, entonces, una de susresponsabilidades principales.

Sobre la base de estos mismos principios, laEstrategia 2009-2014, encara una realidadeconómica y social sustancialmente diferente. Enel ámbito internacional, como resultado, en partede la globalización y, en parte de las reformaseconómicas de los noventa, hay cuatro rasgos quehacen diferente esa realidad.

Flujos de comercio. Hoy la economía salvadoreña essustancialmente abierta. La apertura de laeconomía, medida por el total de exportaciones eimportaciones como porcentaje del productointerno bruto asciende a 62%. Al mismo tiempo,las exportaciones se han diversificado: las notradicionales representan 48.2% y las de maquila45.3%. La dependencia de los flujos decomercio es más intensa y, en consecuencia, lasexigencias para elevar la productividad y lacompetitividad son mayores.

Flujos de capital. Las reformas económicas de losnoventa abrieron plenamente la cuenta de capitala los flujos internacionales de capital. Estadinámica se ha acentuado con la dolarización deprincipios de esta década y con la recienteinternacionalización de la propiedad de la bancaprivada. Este fenómeno ha alterado elcomportamiento de las variablesmacroeconómicas. Por ejemplo, la tasa de interésestá determinada por el comportamiento de latasa de interés internacional, y el ahorro no estárestringido solamente por el ahorro nacional,pues éste se complementa con el ahorro externo.Como veremos, estos comportamientos se hanalterado con la crisis financiera que en estemomento enfrenta el mundo.

Flujos de migrantes. La cantidad de salvadoreñosque viven en Estados Unidos está contribuyendoa la economía nacional con un flujo de dólaresque aumenta los ingresos de la economía

iiiFusades

nacional, mejorando las condiciones de vida demuchas familias pobres y constituyendo un flujomonetario que incrementa la liquidez de laeconomía.

Flujos de conocimiento. La globalización y eldesarrollo de las tecnologías de información ycomunicaciones han potenciado el flujo deconocimiento disponible para los países. LaInternet es el instrumento más palpable de estefenómeno. Este desarrollo ha hecho delconocimiento la fuente principal deproductividad y crecimiento económico y hapermitido articular la educación, innovación,tecnologías de información y comunicaciones ylas instituciones, para constituir la economía delconocimiento.

La presente estrategia debe enfrentar los desafíosde la nueva realidad, que las transformaciones dela globalización y de las reformas han constituido,basándose en los mismos principios doctrinariosy de economía de mercado que definen lanaturaleza de Fusades.

La realidad de la globalización nos ha planteadodesafíos urgentes, desafíos de corto plazo.Ciertamente, los flujos de capital y lainternacionalización bancaria y la dolarización,imprimen características particulares al impactoque está teniendo la crisis financiera mundial. Enesta estrategia se plantean medidas para mitigarlos riesgos asociados con la incertidumbrefinanciera y productiva, a la liquidez de laeconomía nacional y a su derrame a los sectoresproductivos y sociales, particularmente a losgrupos pobres. Por la urgencia de disminuir losriesgos de la crisis financiera internacional, algunaspropuestas de políticas públicas que aparecen enesta estrategia ya fueron diseminadas. Porejemplo, Fusades impulsó públicamente lapropuesta de contratar un fondo de contingenciade US$1,000 millones cinco meses antes de lapublicación de la presente propuesta y,efectivamente, el gobierno ya se encuentranegociando con el FMI dicho préstamo. Laimportancia de contar con un fondo decontingencia fue propuesta originalmente porFusades en noviembre de 2000, previo a ladolarización de la economía.

Pero la globalización de la economía también nospresenta desafíos de mediano plazo. El punto departida de esta estrategia es el desafío deinsertarse a la economía del conocimiento. Éste esuno de los ejes ordenadores de la estrategia. Lainserción a la economía del conocimientodemanda políticas públicas para impulsar laeducación, la innovación y las tecnologías deinformación y comunicaciones y para crear unentorno de estabilidad macroeconómica, demodernización del Estado, de seguridadciudadana y de instituciones que fortalezcan laseguridad jurídica para realizar negocios.

El otro eje ordenador de la estrategia es elfortalecimiento de las instituciones para mejorar lademocracia. Indiscutiblemente, desde la firma delos Acuerdos de Paz en 1992, el país ha dadoenormes pasos en materia de desarrollodemocrático; no obstante, debe continuarse en elesfuerzo de fortalecer el entramado institucionalpara mejorar la calidad de la democraciasalvadoreña a través de una nueva generación dereformas institucionales. Es por ello que seintroduce en la presente estrategia elfortalecimiento institucional, con el objeto de quecon una visión a largo plazo y de compromisocon el país, puedan ser implementadas lasmedidas que nos conduzcan a que el mismo seauna realidad.

La razón que nos motiva a incorporar este temaen la estrategia, parte de la premisa que lasinstituciones importan, pues uno de los factoresmás importantes para lograr el progresoeconómico y social dentro de un auténticoEstado de derecho, es precisamente que lainstitucionalidad democrática funcione y seconsolide, a fin que el Estado pueda respondercon solvencia satisfaciendo las necesidades delconglomerado social.

En ese mismo orden de ideas, las institucionesestablecen las reglas del juego, regulan elcomportamiento de los distintos actores endemocracia, conforman las elecciones y afectan laelaboración de políticas públicas, estructurando laelección política y determinando elfuncionamiento democrático. Las institucionesdesempeñan un rol trascendental para las

iv Fusades

perspectivas a largo plazo de la consolidación yperdurabilidad de las democracias.

Las instituciones contribuyen a mejorar los nivelesde desarrollo de un país, pues el funcionamientodel sistema político determina la capacidad de losgobiernos para promover las reformaseconómicas, sociales y políticas, por lo que lareforma institucional se vuelve trascendental paramejorar la capacidad de gobierno en un marcode mayor responsabilidad, eficiencia y legitimidadde la acción gubernamental.

El fortalecimiento de la institucionalidaddemocrática y el respeto al Estado de derecho enEl Salvador, es un tema que Fusades ha venidopromoviendo con mucho más énfasis desde elaño 2005, al elaborarse en forma conjunta con laUniversidad de Salamanca el estudio: "LasInstituciones Democráticas en El Salvador:Valoración de Rendimientos y Plan deFortalecimiento", el cual contiene un diagnósticodel funcionamiento de las instituciones y proponelíneas de acción de cara a la construcción de unplan de fortalecimiento institucional. Una de lasventajas de haber hecho la investigación condicho centro de estudios, fue su enfoquesistémico sobre las instituciones, debido alcarácter interactivo de los componentes delsistema político, pues como consecuencia de estetipo de relaciones todos los actores de dichosistema dependen mutuamente del rendimientode la totalidad de ellos, por lo que para que unareforma institucional sea efectiva debe tener unvisión integral y no aislada.

En nuestra visión, el desarrollo económico ysocial del país pasa inexorablemente por lainstitucionalidad democrática y del Estado dederecho, pues la eficacia de las distintas políticaspúblicas dependerá, en gran medida, deladecuado funcionamiento de las instituciones ydel respeto al orden jurídico.

Dadas las circunstancias que se enfrentan en estaocasión, provocadas por la crisis financierainternacional y de precios de alimentos, estaestrategia aborda en los primeros dos capítuloslos temas en donde predominan los principalesdesafíos inmediatos, y en los siguientes tres, lostemas con los retos de mediano y largo plazo.

De esta manera, en el primer capítulo seproponen políticas para preservar la estabilidadmacroeconómica en medio de los riesgos que laescasez de liquidez mundial está induciendo ennuestra economía. También se hace unaimportante propuesta para volver a impulsar lamodernización de la gestión pública. En elsegundo, se propone un sistema de protecciónsocial para mitigar la vulnerabilidad de lossectores pobres que están más expuestos a losefectos negativos de la crisis financierainternacional y del aumento mundial de losprecios de los alimentos. El capítulo termina conuna propuesta para combatir la inseguridadciudadana.

En el capítulo 3 se presenta una propuestaintegral de mediano y largo plazo para aspirar aun crecimiento económico apoyado en lainserción en la economía del conocimiento. Paralograrlo, es importante impulsar políticas paramejorar la calidad de la educación, promover lacapacidad de innovación y autodescubrimiento,aprovechar los recursos de las tecnologías deinformación y comunicaciones y construir redescon los salvadoreños del exterior para aprovecharlos talentos y experiencias acumulados pordécadas de migraciones. El capítulo 4 hacepropuestas sobre la agricultura y el medioambiente, para que el desarrollo productivo seasostenible.

En el capítulo 5, sobre institucionalidaddemocrática, se incluye una valoración sobre eldesempeño de las más relevantes instituciones,centrándose el mismo en: sistema electoral ysistema de partidos, relaciones entre los órganosEjecutivo-Legislativo, administración de justicia,transparencia y rendición de cuentas,descentralización municipal, y cultura política ycapital social. Asimismo, se dan algunassugerencias de mejora institucional.

En el recuadro final, se integran los gastos quecorresponden a esta estrategia, estimados hasta el2020: educación, salud, protección social,seguridad ciudadana y modernización del Estado,y se muestra que son consistentes con el objetivode mantener la deuda del gobierno abajo del30% del PIB, siempre y cuando se haga esfuerzode aumentar anualmelnte la recaudación 0.3%del PIB.

1Fusades

Un activo importante que resultó de las reformasde los noventa en la economía salvadoreña es ellogro de una estabilidad macroeconómica fuerte.Ello se comprueba al mantener los niveles másbajos de inflación de la región centroamericana.La estabilidad de precios se consolidó aún máscon la dolarización de la economía a partir de2001. La dolarización como opción de políticacambiaria y monetaria, requiere además de unsistema sólido y de mayor disciplina en lasfinanzas públicas. En el ámbito financiero, se haconsolidado en el país una plaza financiera sana,como bajos niveles de mora, facilidades deacceso al crédito externo -apertura de cuenta decapitales-, y más recientemente,internacionalización, con la adquisición de losprincipales bancos del país por parte de la bancainternacional. En el ámbito fiscal, a pesar de lasdiversas presiones sobre el gasto público desdediversos ámbitos de política pública, se halogrado mantener una relación entre ingresos ygastos de tal forma que el financiamiento de ladeuda pública es sostenible bajo las condicionesactuales.

El enfoque del manejo fiscal adoptado consisteen identificar gastos prioritarios y gastosineficientes. Sobre esta base, hay que reconocerque se necesita hacer esfuerzos de mayorrecaudación, pero también de eficiencia,orientando gastos y con una gestión pública máseficiente. Por esta razón, al final de este capítulo sepropone una agenda de modernización delEstado.

Como toda economía pequeña y abierta, laeconomía salvadoreña todavía sufre de

vulnerabilidades financieras importantes. Un alzade las tasas de interés mundiales podríacomprometer seriamente la salud del sistemafinanciero y contribuir a una fuerte desaceleraciónde la economía. Afortunadamente, el alza de lastasas de interés mundiales no parece serinminente, lo que da tiempo para prepararsemejor para esa eventualidad. También, laexposición de shocks externos y de la naturaleza -terremotos, huracanes, erupciones- hace necesarioque exista mayor flexibilidad en la política fiscalpara poder responder de manera anticíclica. Conmiras en lo anterior, se recomiendan medidas endos grandes áreas de acción para la consolidaciónde la estabilidad macroeconómica, diferenciandoentre medidas de corto plazo y medidas demediano y largo plazo.

1.1 Un desafío internacional:fortalecer la estabilidadfinanciera

Todo el mundo está experimentando laincertidumbre y consecuencias de la crisis que seoriginó en Estados Unidos. El Salvador harespondido bien hasta hoy, aunque algunasvariables ya comienzan a mostrar algunosdeterioros: la liquidez monetaria se ha estrechado,las remesas se han desacelerado y la actividadproductiva comienza a mostrar pérdida dedinamismo. Tratándose de una economía

Capítulo 1

Estabilidad macroeconómica

2 Fusades

dolarizada, es importante que el país prevengauna posible mayor contracción de la liquidez. Elesfuerzo para estar adecuadamente preparadofrente a la volatilidad de los flujos internacionalesdebería estar orientado en la dirección siguiente:

En el corto plazo:

• Los partidos políticos deberían llegar a unacuerdo para asegurar que se harán todos losesfuerzos necesarios para mantener laestabilidad financiera y honrar la deudapública. Sería muy peligroso, en lascircunstancias presentes, que esto no quedeclaro. La aprobación consensuada por lamayoría de diputados en la AsambleaLegislativa a principios de noviembre de2008, para negociar dos préstamos por untotal de US$950 millones con el BancoMundial y el Banco Interamericano deDesarrollo (BID), debería sentar elprecedente sobre la forma de procederdurante los próximos años.

• El gobierno debería asegurar líneas decrédito contingentes. Los bancos parecentener este tipo de líneas, pero es muy comúnque desaparezcan en medio de una crisissistémica. Es un tema para discutir con elFondo Monetario Internacional y el BID.Las sumas en este momento ya no soninsignificantes. Calculamos que tal prevenciónrequiere disponer de créditos de alrededordel 6% del producto interno bruto (PIB).

• Es importante que el banco central estépreparado para responder eficazmentedurante una crisis. Es muy común que lasreservas internacionales, por ejemplo, seutilicen mal y terminen alimentando unahuída de capitales, en lugar de resolver la faltamomentánea de crédito. Esto podríasignificar que el crédito se dirija hacia algunossectores específicos, así como lo ha hecho laFED (Federal Reserve System) con el sectorinmobiliario. Esto es una operacióncomplicada, para la cual debemos estar muybien preparados. Además, hay que tratar dellevarla a cabo de tal manera que no genere

expectativas de que los bancos o ciertossectores van a estar protegidosfinancieramente, no importa qué es lo quehagan (lo que se llama riesgo moral o moralhazard en inglés).

• En particular, el banco central debe tener unacomunicación fluida con los bancosextranjeros. Ellos podrían ser la clave paragarantizar la solidez financiera de El Salvador.Vale la pena estudiar el caso de Panamá eneste respecto; Panamá no tiene banco centraly aparentemente algunos bancos extranjeroshan provisto liquidez a la plaza duranteperíodos de crisis.

En el mediano plazo:

• Es necesario reforzar el esquema desupervisión financiera. Una lecciónimportante que se obtiene de la reciente crisishipotecaria en Estados Unidos es que losbancos pueden evitar la regulación y tomarmayores riesgos con instrumentos fuera debalance. Una forma alternativa como losbancos pueden lograr el mismo objetivo, esmediante el financiamiento de empresasrelacionadas, cuyas actividades escapan a lajurisdicción del supervisor bancario -comopor ejemplo, las sociedades de Bolsa-. Eneste sentido, es necesaria una fluidacoordinación entre la Superintendencia deValores y la Superintendencia del SistemaFinanciero. Los esfuerzos en esta materia, yainiciados por los reguladores en El Salvador,deben continuarse.

• En los últimos años el crédito bancario hacrecido por debajo de los ritmos que se venen otras economías emergentes, lo cual hareducido, en alguna medida, su exposición ala crisis internacional. Sin embargo, éste es unaspecto que hay que monitorear muy decerca. Se debería idear un sistema de encajesmarginales que suban con el crecimiento delos créditos bancarios, especialmente cuandolos créditos se dirigen al sector de notransables, y se reduzcan en el caso contrario.

3Fusades

• Dada la dolarización y la dificultad que estogenera para que el banco central opere comoprestamista de última instancia, es deprimordial importancia que se desarrolleninstrumentos financieros más flexibles. Porejemplo, la deuda hipotecaria podría hacersecontingente con el precio de las propiedades.De esta manera, un desplome de estosprecios no generaría problemas financieros alos tomadores. Por supuesto que el riesgo nose elimina y, si no se hace más que indexar lasdeudas hipotecarias, el problema va a quedaren hombros del sector financiero, porejemplo. Idealmente, habría que buscar lamanera de que estos préstamos contingentesse absorban por el mercado internacional decapitales, lo cual se puede facilitar por unaparticipación activa del gobierno y lasinstituciones financieras multilaterales.

1.2 Preservar la estabilidad fiscal

Al analizar la situación financiera de la políticafiscal, se concluye que en los últimos quince añosel manejo macroeconómico de las finanzaspúblicas en El Salvador ha sido conservador, queel nivel de endeudamiento es moderado, y que, enla actualidad, la deuda pública mantiene unatrayectoria sostenible.

Sin embargo, a corto plazo se presentan desafíosasociados con el incremento de los precios delpetróleo y su relación con la política de subsidiosgeneralizados. Las acciones para fortalecer laestabilidad fiscal deberían apuntar hacia lossiguientes propósitos:

En el corto plazo:

• La Asamblea Legislativa debe ser másexpedita para que el Ministerio de Haciendapueda realizar la función de gestión de ladeuda pública con mayor flexibilidad,siempre y cuando mejore las condiciones dela deuda pública y no incremente su saldo.

Los partidos políticos debe llegar a unacuerdo en esta dirección, para que no seentrampe este tipo de acciones que traen unbeneficio neto a la nación.

• Lograr acuerdos políticos para reestructurarla deuda de las Letras del Tesoro (LETES)por cerca de US$400 millones, a plazos máslargos y con financiamiento externo, con elfin de inyectar liquidez a la economía nacionaly reducir el efecto desplazamiento del créditoal sector privado que se está observando enla actualidad. La medida no es sólo unaspecto de política fiscal, sino que tieneimplicaciones de carácter macroeconómico alfacilitar la inyección de liquidez provenientedel exterior.

• Proceder de inmediato a reformar lossectores de agua, electricidad, gas licuado ytransporte público, con el fin de eliminar lossubsidios generalizados; pero reconociendo lanecesidad de instrumentos de focalizaciónpara la protección de los hogares másvulnerables al incremento de su factura.Adelante, en este capítulo, se proponenmedidas específicas en esta dirección.

En el mediano plazo:

• El fisco debería ser lo menos procíclicoposible, especialmente debido a que la tasa decambio no es un instrumento de políticaeconómica como resultado del régimen dedolarización. Una posibilidad sería lacreación de un fondo de estabilización. Chilees un buen ejemplo. Esto se puedecomplementar con mayor flexibilidad en elgasto público. Por ejemplo, los salarios delsector público podrían tener doscomponentes: un salario básico (inflexible a labaja) y otra parte que se podría llamar unbono salarial. Este bono sería función, porejemplo, del ciclo económico: subiría en lasbuenas y bajaría en las malas (particularmente,durante un Sudden Stop financiero). De estamanera, el sector público reduciría su cargafiscal sobre el sector privado durante SuddenStops (paradas bruscas).

4 Fusades

• Es muy aconsejable que se aumente elsuperávit fiscal. Idealmente, el gobiernodebería poder acumular un fondo deestabilización basado en superávits fiscalesque lo libere de créditos contingentes o dearreglos con bancos extranjeros. Estorefuerza al banco central y ayuda a que noocurran ataques especulativos. Sin embargo,a diferencia de otros países latinoamericanos,El Salvador no es un gran exportador dematerias primas -como lo es Chile con elcobre o Venezuela con el petróleo-, y no hayuna gran diferencia entre el déficit actual y eldéficit estructural. Por ello, una estrategia másfactible para lograr el mismo objetivo esmantener la deuda pública como porcentajedel PIB alrededor del 30%. Alcanzar estenivel de deuda permitiría al gobierno enépocas de shocks externos adquirir deuda paraejecutar una política contracíclica sin afectar lasostenibilidad fiscal. Mostrar una decisiónpolítica de apuntar en esa dirección va a sermuy importante para establecer lacredibilidad del gobierno y, de esa manera,hacer más fácil y menos oneroso conseguirlíneas de crédito contingentes.

• El logro de lo anterior requiere mejorar yafianzar el sistema de recaudacióntributaria y focalizar el gasto público a lasáreas prioritarias.

• Que cualquier compromiso adicional degasto público se financie con aumentosen la recaudación tributaria. La historiamuestra que en los últimos 18 años lacarga tributaria en El Salvador haaumentado 0.25 puntos del PIB cadaaño; por tanto, se propone como unameta factible, aumentar 0.30 puntos delPIB anualmente hasta el 2020,repartiendo los incrementos en el gastopúblico en las prioridades definidas porla estrategia económica y social.

• Establecer una política deendeudamiento público y presupuestosplurianuales considerando que existesuficiente cupo fiscal.

El punto de partida de la política fiscal son losprincipios enunciados en la introducción de estaestrategia, y reforzados con los siguientes cuatro:

(i) Que el Estado impulse el desarrollo, peroque no desplace al sector privado.

(ii) Que la política tributaria sea equitativa, neutray que garantice eficiencia en su administracióny control.

(iii) Que la política de gasto público sea eficientey eficaz, focalizada hacia objetivos claros,subsidios directos explícitos y de fácil controly concentrada en las actividades que lecompeten al Estado de acuerdo con su papelsubsidiario.

(iv) Reducir al mínimo las distorsionesmacroeconómicas y microeconómicas, ymantener la disciplina en las finanzas públicas.

Se reconoce que en los últimos veinte años ElSalvador ha avanzado en una agenda de políticafiscal en la dirección planteada por los objetivosanteriores, aunque todavía existe un ampliomargen para continuar trabajando en la misma yhacer aún más eficiente la política fiscal en ElSalvador.

1.3 Política tributaria

Desde principios de los noventa, El Salvadorhizo una profunda reforma tributaria,simplificando el sistema y mejorando larecaudación como porcentaje del PIB. Luego dedieciocho años se observa que la carga tributariasubió de valores cercanos a 9% del PIB en 1990 a13.4% del PIB en 2007. Ello implica que hahabido un aumento cercano de 0.25 puntosporcentuales por año, y fija la pauta de lo que sepuede lograr hacia delante, a menos que hayaesfuerzos extraordinarios para acelerar estatendencia.

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Las reformas tributarias han dado comoresultado un sistema que descansa en dos pilaresbásicos, el impuesto a la transferencia de bienesmuebles y a la prestación de servicios (Impuestoal Valor Agregado, IVA) y el impuesto sobre larenta, que en conjunto proporcionan cerca de un80% de la recaudación. Los impuestos quecomplementan estos esfuerzos son los aranceles alas importaciones, los impuestos específicos alconsumo -incluyendo los combustibles- y elimpuesto a la transferencia de la propiedad. Elproceso de reformas tributarias ha creado unsistema simple, con pocas exoneraciones oexcepciones, bajas tasas o alícuotas al compararcon otros países, pero adecuadas para losestándares y tendencias internacionales. Noobstante, los niveles de recaudación comoporcentaje del PIB todavía son bajos para atenderlas necesidades de servicios sociales que debeprestar el Estado, y persisten problemas deevasión y elusión.

Dado que el sistema tributario en El Salvadorestá bien diseñado en relación con otros países, lomás adecuado es continuar con los esfuerzos dereducir la evasión y elusión fiscal, y modernizar elsistema de acuerdo con las tendenciasinternacionales. A continuación algunas propuestasen esta dirección:

• El cobro coactivo en lugar del judicial (locual podría complementarse con laintroducción de agentes privados de cobrocomo hay en Argentina).

• Mejorar la definición de los tipos penales.• Unificar los números de identificación

tributaria (hoy existen dos, uno para IVA yotro para Renta).

• Mejorar el acceso a la información deterceros, en especial de las entidadesfinancieras que hoy no tienen la obligación deproveerla.

• Unificar los balances impositivos y contables(y además en forma gradual, obligar a que sepresenten en formato electrónico,empezando por los grandes contribuyentes).

Impuesto sobre la renta

• Mejorar el diseño del impuesto sobre la rentaa personas naturales, elevando el mínimoexento a US$4,100 (o cifra similar)equivalente en la actualidad a 1.4% del PIBper cápita, previendo ajustes periódicos haciael futuro, y eliminar las deduccionesgeneralizadas por gastos de salud yeducación. Esto tendría un impacto neutro enla recaudación.

• Gravar la renta mundial y mejorar las normasde precios de transferencia, para que seadecúen a las normas internacionales. Estamedida facilita el control, pero requeriría dealgún tiempo para entrenar a las personasencargadas de su aplicación.

• Limitar la deducción de intereses por mediode reglas de "capitalización exigua", a fin deeliminar el sesgo a favor de inversión porendeudamiento. Se sugiere que la deducciónde intereses en el impuesto sobre la renta sólose permita hasta una relación deuda/patrimonio de 2.5 veces a 1. Si excede esarelación se proporciona la deducciónpermitida (por ejemplo, si es 3:1 sólo sepuede restar el 83% de los intereses pagadosen el ejercicio fiscal). Podría generar unarecaudación del orden de US$ 70 millones alaño.

• Reducir el tope de donaciones a restar de labase imponible del impuesto sobre la rentadel 20% al 5%. Podría generar US$20millones al año.

• Realizar correcciones al régimen de pequeñoscontribuyentes aumentando el mínimo exentoa ventas de US$10,000 al año (y activosinferiores a US$5,000). Sustituyendo por unacuota mensual de US$10 o US$201.

Impuesto al valor agregado (IVA)

• El IVA tiene una alto potencial recaudatorio ygenera pocas distorsiones, además que laalícuota en El Salvador es relativamente baja.En caso de gran urgencia de recaudación,cuando se trata de incrementos limitados,cada punto porcentual de IVA puede generar

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aproximadamente medio punto porcentualdel PIB al año.

Impuestos específicos

• Bebidas alcohólicas: tasa única por gradoalcohólico para corregir la externalidadnegativa que genera el consumo de estasbebidas. La externalidad negativa se producepor el grado de alcohol. El rango actual varíade 1½ centavos a 15 centavos por grado dealcohol. Para hacer efectiva esta propuesta esrecomendable que se tomen las medidasnecesarias para evitar cualquier problema quepueda existir de contrabando en las bebidasalcohólicas, atribuible a las diferencias de tasasde impuesto en Centroamérica.

• Impuestos a gaseosas: no tienen justificativoeconómico, pues no producen ningunaexternalidad negativa.

• Impuestos a automóviles: Dado que el TLCerosiona la base de ingresos, se puedesustituir la recaudación por un impuesto a losautomóviles por centímetro cúbico decilindrada.

Impuesto a la transferencia de propiedad

• Convertir a los notarios en agentes deretención del impuesto a las transacciones debienes inmuebles (con alguna responsabilidadsolidaria en casos de elusión).

• Eliminar este impuesto si se introduce elimpuesto predial.

Impuesto predial

• A fin de generar la menor distorsión,introducir un predial urbano en las ciudadesprincipales, sobre la tierra libre de mejoras.Simultáneamente crear mecanismos de valúo,eliminar el impuesto de transferencia de lapropiedad y los impuestos municipales a losactivos. El impuesto sería para financiarmunicipalidades, reduciendo presión sobrelas transferencias. El impuesto no tienepotencial de recaudación en la mayoría de los

pequeños municipios por los bajos niveles deactividad económica y valor de la tierra. Noasí en sitios de alto valor turístico que requierede mayor inversión por parte del gobiernolocal.

Regímenes especiales

• Crear regímenes especiales es cuestionable, laevidencia internacional no encuentraresultados contundentes sobre los mismos ygeneran distorsiones. Una sugerencia es evitarnuevos regímenes.

• Eliminar gradualmente el 6% de devoluciónde las exportaciones, posiblemente un puntopor año. La OMC obliga a eliminar lasexenciones fiscales a partir de 2015 en zonasfrancas. Cada punto de reducción del 6% dereintegro genera ingresos del orden de US$3millones al año.

1.4 Gasto público más eficiente yproductivo

Cuando se analizan las necesidades de desarrolloeconómico y social se obtiene una lista larga denecesidades financieras, la primera reacción esconsiderar la política tributaria como fuente definanciamiento. En esta estrategia se quieredestacar que, además de los impuestos, es posibleobtener una importante cuantía de recursosmediante un manejo más eficiente de los asuntospúblicos y recurriendo al financiamiento privadocuando la participación del sector privado seafactible.

Una evaluación de la incidencia del beneficio delgasto público muestra que la estructura actual delgasto público en El Salvador no concentra susesfuerzos en las actividades que le correspondensegún el papel subsidiario del Estado. Da laimpresión que ciertos rubros del gasto respondenmás a la capacidad de cabildeo político degrupos de interés, que a una determinación clarapor ayudar a los grupos más vulnerables del país.

7Fusades

Varias políticas públicas tienen un sesgo a favorde la población de mayores ingresos en lugar de afavor de los hogares más pobres con miras a laampliación de oportunidades.

Para evaluar la incidencia del beneficio del gastopúblico se divide el total de hogares en cincogrupos iguales, de 20% cada uno, llamadosquintiles (q), y se calcula para cada grupo elporcentaje del gasto público recibido por cadaquintil en un rubro específico. En el caso delgasto en subsidio a gas licuado, aproximadamenteUS$20 millones se pierden en contrabando uotros usos, y de US$84.5 millones que llegan a loshogares, solamente el 11% es recibido por elquintil más pobre (q1), mientras que el quintil másrico recibe el 24%; por tanto, es una política prohogares ricos. En cambio, el gasto público eneducación básica es una política pro hogarespobres, porque el 35% es percibido por loshogares del quintil más pobre, y solamente el 5%lo reciben los hogares del quintil más rico. Estaestrategia propone que se refuercen las partidaspresupuestarias de aquellas políticas que son propobres, y se reduzcan las que son pro ricos(gráfica).

Estos resultados revelan que existen un altopotencial por el lado del gasto para mejorarconsiderablemente la equidad de la política fiscal,fijando las prioridades en aquellos programas ypolíticas que favorecen a los más pobres de la

población, y que requieren de apoyo estatal parapoder superar sus condiciones de desventaja.Esto requeriría de una reasignación en lasprioridades del gasto público.

Para ello proponemos:

• Reasignar el gasto público de aquellos rubroso políticas públicas que favorecen amiembros de la sociedad que están encapacidad de hacer frente a sus problemaspor sus propios medios y fortalecer de estaforma las partidas presupuestarias queamplían las oportunidades a los sectores másvulnerables de la sociedad o aquellosproyectos de inversión que tengan unrendimiento social más alto. El análisis deincidencia del gasto público muestraconveniente reforzar los presupuestos paraeducación parvularia y básica, y parafortalecer cobertura y calidad en educaciónmedia; por el lado de la salud pública, seríaeficiente desde el punto de vista de laequidad, fortalecer los servicios prestadospor hospitales y clínicas del ministerio desalud.

• Modificar, lo más pronto posible, laestrategia actual de subsidios y congelamientode precios de servicios básicos como gaslicuado, agua, electricidad y transportepúblico, que consumirán cerca de US$400

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Subsidio de gas licuado (US$84.5MM/US$104.5MM)

Educación básica (US$316.9MM)

2007: Incidencia del beneficio del gasto público

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millones en 2008, y crean distorsiones deinformación en los precios. Un estudio de losmismos aconseja una línea de reforma que seapoye en mecanismos aceptados einstitucionalmente consolidados, como el delsubsidio a los hogares para el consumo deenergía eléctrica por debajo de 99 Kwh almes. Una mejora en el desempeño de estemecanismo por la vía de una reducción delos errores de exclusión e inclusión a travésde mecanismos administrativos decomprobación previa de medios de vida(CPMV) parece una tarea central hacia unafocalización de los subsidios. Junto con esteproceso, se considera adoptar una secuencia"convergente" de los subsidios en gas licuadoy agua, hacia un formato similar que"pivotee" sobre el subsidio a la electricidad.La reducción actual de los precios delpetróleo debe tomarse como una granoportunidad para avanzar en la reforma yrediseño.

• Consumo de electricidad:

- Conservar subsidio a consumo pordebajo de 99Kwh, pero mejorarpaulatinamente el mecanismo defocalización por la vía de CPMV.- Convergencia rápida de los precios

en subsidios generalizados ademandas medias y grandes.

- Convergencia lenta secuencial deprecios para la demanda residencialen consumos superiores a 99Kwh.

- Convergencia a precios de mercadodel contrato de la AdministraciónNacional de Acueductos yAlcantarillados y la ComisiónEjecutiva Hidroeléctrica del RíoLempa (ANDA-CEL).

• Gas licuado:

- Focalización parcial vía subsidio enelectricidad, adoptando una convergenciasecuencial a precios de mercado. Estemecanismo requiere de un estudio defactibilidad y puede presentar dificultadesen términos de costos administrativos yde implementación.

• Agua:

- Para consumidores de menos de 20 m3

condicionar el subsidio a aquellos queconsumen menos de 99Kwh deelectricidad. No obstante, esto todavíadeja por fuera un segmento importantede población que no tiene servicio deagua.

- Se hace necesaria una revisión tarifariaintegral que tenga en cuenta los costosoperativos y los costos incrementales delargo plazo de ANDA, y que mejore losingresos dentro de una auditoría másintegral de la eficiencia y productividadde la empresa.

• Transporte público:

- Es el único caso de los mecanismos desubsidios considerados que no entra enlas posibilidades de convergencia ocondicionalidad con el subsidio a laelectricidad, por tratarse de un serviciono domiciliario, adquirido por losconsumidores y, además, con problemassectoriales de organización en laprovisión que implican ausencia deempresas grandes -públicas o privadas-y que pueden ser objeto de controldirecto o regulación moderna. Eltransporte público es un área querequiere un mayor estudio tanto desituación como de reformas, porque unaparte considerable de los hogares yciudadanos más vulnerables del país estánexpuestos a su eficiencia.

• Dadas las restricciones fiscales y necesidadesde crecimiento económico, para aumentar lainversión es conveniente financiar grandesproyectos de infraestructura con participaciónprivada (PPP y concesiones) y asegurarse quelas inversiones proporcionen altos beneficioseconómicos y sociales. En este sentido haytres aspectos a considerar:

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- Política de inversión eninfraestructura. Partir de los principiosclaves para desarrollar un sistema deinfraestructura de calidad mundial, queatienda las necesidades de competitividady de equidad social. La política deinversión en infraestructura debe cumplircon un doble objetivo: asegurar que losproyectos que se realicen se traduzcan enbeneficios para los usuarios a través detarifas más bajas, mejor calidad y mayorcobertura, y al mismo tiempo quepermita a las empresas obtener una tasajusta de retorno sobre sus inversiones afin de garantizar las inversiones y sufinanciamiento en el largo plazo. Elbalance de ambos objetivos es críticopara que la política tenga éxito.Entendido esto, conviene promover laconcesión de puertos de La Unión yAcajutla, ferrocarriles, y proyectos degeneración eléctrica.

- Desarrollar un sistema deformulación y evaluación económicay social de proyectos que mejore laeficiencia en infraestructura. No sólohay que invertir más, sino que hay queinvertir mejor. En 1989 Fusades hizo undiagnóstico y una propuesta para lacreación de un Sistema Nacional deInversiones (SNI), a fin de lograr unamejor distribución sectorial de lainversión, una mejor evaluación yselección de proyectos de inversión,entrenamiento de personal técnico, y laadopción de la evaluación de proyectoscomo una rutina. El primer paso en estadirección sería formar un ejército decuadros técnicos especialistas en análisisde costo beneficio. El segundo paso seríaque el marco legal obligue a que seconvierta en una rutina para laconstrucción de obras públicas, para quela decisión de construcción deje de seruna decisión política y pase a ser unadecisión con justificación técnica.

- Fortalecer los mecanismos decoordinación interinstitucional parael desarrollo de infraestructura dealta calidad.

• Introducir esquemas de evaluación deprogramas y políticas sociales para cortarprogramas de bajo rendimiento social yeconómico y fortalecer aquellos con altorendimiento.

• La política de atención a la vejez es muchomás que una pensión monetaria. Serecomienda introducir nuevos pilares deatención, como servicios de salud y nutrición,o ayudas no contributivas a individuos fuerade los sistemas actuales. Estas medidas sonmás complejas y requieren de un diseñocuidadoso de los programas (vercomponente social de la propuesta).

Las medidas anteriores apuntan en la dirección deun gasto público más eficiente, que cada dólar degasto público dé el mayor rendimiento social yeconómico. Sin embargo, éstas no son suficientespara alcanzar ese objetivo, pues es importante quelos funcionarios y el aparato administrativo delsector público tengan la capacidad para llevaradelante estas reformas en forma eficiente. Lassiguientes propuestas se concentran en reformaspara continuar el proceso de modernización delEstado.

1.5 Modernización del Estado

Durante los últimos veinte años, el Estadosalvadoreño ha venido sufriendo una serie detransformaciones marcadas por dos eventostrascendentales: el fortalecimiento de lademocracia a partir de la firma de los Acuerdosde paz, y el cambio de modelo económico haciaun sistema de economía social de mercado. Esteúltimo evento marca una diferencia importante encuanto al rol que el Estado debe desempeñar

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como promotor del desarrollo económico ysocial.

La realidad actual del entorno nacional einternacional ha revivido el debate sobre laintervención del Estado en la sociedad,generando discusiones sobre la necesidad de másEstado o más mercado, confundiendo el rol ytamaño del Estado con la efectividad del Estadoen el cumplimiento de sus roles como promotordel bienestar. La evidencia empírica, sin embargo,demuestra que no existe una relación única ycontundente entre el bienestar y gasto público y,en años recientes, entre mejoramiento de losindicadores socioeconómicos y gasto público.Más bien, la evidencia demuestra que más allá delgasto público o el tamaño del Estado, la calidadde las instituciones y las modalidades que elEstado utiliza los recursos públicos en elcumplimiento de sus funciones, es lo querealmente hace la diferencia en el alcance delbienestar.

La dispersión de combinaciones de gasto públicocomo porcentaje del PIB y PIB per cápita en unamuestra grande de países revela que no existe unarelación clara entre tamaño de gobierno ybienestar. Un mayor nivel de gasto público nogarantiza que aumente el crecimiento económicoy el nivel de PIB per cápita. Lo importante es

contar con un gobierno eficiente y eficaz engenerar resultados para la sociedad.

Para el desarrollo sostenible y equitativo serequiere de un Estado democrático, moderno yeficiente, que cumpla con sus roles para lapromoción del crecimiento económico; proveaun marco regulatorio que asegure el buenfuncionamiento de los mercados; garantice unentorno macroeconómico estable y confiable;otorgue predictibilidad sobre las reglas del juegoen un Estado de derecho; brinde seguridadpública; sea capaz de adoptar políticaseconómicas y sociales apropiadas para lareducción de la pobreza y la protección delmedio ambiente, y que implante estas políticas enuna forma eficiente, transparente y responsable.Estos principios que han guiado las acciones demodernización, aún están vigentes en el contextoactual, y deben ser la guía para cualquier procesode modernización.

La modernización del Estado debe ser, además,un proceso dinámico y flexible que se adapte a lasrealidades cambiantes: sociedades civiles másparticipativas, desarrollo de las tecnologías deinformación y comunicaciones, nuevasherramientas para el conocimiento y observanciade los derechos y obligaciones de los ciudadanos,y mercados más abiertos.

Fuente: World Development Indicators.

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Finalmente, la modernización del Estado es unproceso amplio, que abarca diferentes ámbitos einvolucra a los diferentes poderes, y obedece aobjetivos claros: 1) el fortalecimiento delsistema democrático (con reformas a lossistemas judiciales y legislativos, y a laorganización política del Estado); 2) elfortalecimiento del Estado de derecho (conreformas que garanticen la independencia depoderes, el fortalecimiento de la capacidadjudicial, y la aplicación de mecanismos alternos desolución de disputas); 3) el desarrollo de losmercados para la inclusión de más actores a susbeneficios (fortalecimiento de marcosregulatorios, promoción de la competencia,programas subsidiarios para erradicación depobreza); y, 4) la eficacia en la gestión pública(con reformas para hacer un aparatoadministrativo más eficiente y efectivo). En lapresente estrategia, los primeros dos objetivos seabordan con detalle en el capítulo quinto,haciéndose en este capítulo una breve síntesis delos avances y desafíos de las reformas paraalcanzar el tercer objetivo y una propuestaconcreta de agenda para alcanzar el cuartoobjetivo que es hacer más eficiente la gestiónpública.

1.5.1 Proceso de modernización en lasúltimas dos décadas y desafíospendientes

El proceso de modernización de las institucionespúblicas se caracteriza por la implementación dedos tipos de reforma: las llamadas de primerageneración para la estabilización económica y elajuste estructural, realizadas a principios de losnoventa; y las reformas institucionales o desegunda generación, que fueron complementoindispensable de las primeras, aplicadas a lo largode las últimas dos décadas.

A partir de 1996, con apoyo financiero deorganismos multilaterales, el gobierno inició laimplementación de un programa específico demodernización de sector público que promuevereformas profundas para fomentar lacompetencia y abrir a la participación privada laprovisión de servicios públicos en las áreas detelecomunicaciones, energía, pensiones yconstrucción de infraestructura. Asimismo, sedesarrollaron los marcos regulatorios respectivos(incluyendo puertos y aeropuertos); se reformó lagestión institucional mediante acciones dedescentralización en sectores de salud, educacióny agua potable; se simplificaron trámites yprocedimientos en distintas instituciones; semodernizó la administración de los recursosfinancieros, humanos y compras públicas; y en losúltimos años, se desarrollaron marcosregulatorios para el fomento de la competencia yprotección a los consumidores, así como accionespara incrementar la transparencia con laaprobación de la Ley de Ética Gubernamental.

No obstante los avances alcanzados en términosde estabilidad macroeconómica, ampliación decobertura y calidad de los servicios,mejoramiento de la infraestructura y del clima denegocios, y mejoramiento de indicadores sociales,aún existen serios desafíos en materia demodernización e innovación del sector público,que lleven a El Salvador a más bienestar social, amayores niveles de competitividad y ampliar losbeneficios del crecimiento a sectores que aún seencuentran excluidos. Entre algunos de estosdesafíos podemos mencionar: el fortalecimientode la regulación y fomento de la competencia enla provisión de servicios públicos; la ampliaciónde cobertura del sistema de pensiones y sucontribución al desarrollo del mercado decapitales, un sistema de protección social queincluya a sectores informales y rurales, así comoobtener oportunamente los recursos paraenfrentar el costo fiscal del antiguo sistema depensiones; la implementación de reformasintegrales en el sector de agua potable, salud ytransporte público de pasajeros, que son urgentesen términos de eficiencia, cobertura y calidad; elavance gradual del proceso de descentralización, afin de pasar competencias, pero a su vez recursos,

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a los gobiernos locales con administracionesfortalecidas.

Cada uno de los desafíos anteriores deben sertomados en cuenta al diseñar las políticas públicasrespectivas; la presente sección se concentra enuna agenda para el mejoramiento de la gestiónpública, a fin de responder a la necesidad decontar con un gobierno más eficiente ytransparente, capaz de implementar políticas enforma efectiva.

1.5.2 Hacia una nueva gestión delsector público

El objetivo de la agenda de modernización escontar con un Estado profesional, que se enfoqueen resultados, que sea transparente, estratégico ymoderno.

Para el alcance de dicho objetivo, se seleccionaroncinco ejes de acción a los cuales fueron aplicados

los siguientes criterios: 1) la viabilidad política delas reformas; 2) el impacto transversal de lasmismas; 3) la capacidad de ejecución de lasinstituciones; y, 4) el retorno en eficiencia de lasmismas.

La propuesta de modernización de cinco ejes deacción se visualiza en el siguiente diagrama:

• Profesionalización de la burocraciaestatal. La reforma de recursos humanosiniciada en 1996 tenía una concepción integralque incluía: el establecimiento de un sistemade información de recursos humanos, lacreación de una unidad central para laadministración de los mismos, la reducciónde personal redundante en la administraciónpública y el establecimiento de un nuevomarco legal para incrementar la calidad yprofesionalización de los servidores públicos.Por distintas razones de índole político, laaprobación del nuevo marco legal no pudorealizarse y los avances se dieron básicamenteen el establecimiento del sistema deinformación. En la actualidad, persistenproblemas serios en la calidad y capacidad delos funcionarios públicos, ubicándonos pordebajo de la media de América Latina en los

Propuesta de modernización de la gestión pública

Modernización de la gestión

pública

Profesionalización de la burocracia

Presupuesto por resultados

Coordinación de políticas y desarrollo

de proyectos

Programae‐Gobierno

Transparencia en la gestión del

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índices de consonancia estratégica, mérito ycapacidad funcional del servicio civil.

Dado que el recurso humano es crucial en laejecución eficiente de las políticas públicas, sepropone profundizar la reforma iniciadamediante acciones como: la consolidación delSistema de Información de Recursos Humanos(SIRH) y su utilización como instrumento para latoma de decisiones; la institucionalización eimplementación de programas de evaluación dedesempeño, abriendo a concurso las plazas paraasegurar personas con las competencias másadecuadas; el replanteamiento de las funciones yatribuciones de las Comisiones de Servicio Civilpara el desarrollo de competencias; y la revisión yactualización del Anteproyecto de Ley de ServicioCivil, buscando los consensos políticos necesariospara su aprobación. A la larga, se pretende lacreación del Sistema Integral de RecursosHumanos, conformado por los siguientessubsistemas: i) planeación de recursos humanosde la administración pública; ii) valoración depuestos de trabajo y su remuneración; iii) ingresoy separación de servidores públicos; iv)capacitación y fortalecimiento de capacidades delos servidores públicos; v) evaluación de lagestión; y, vi) plan de carrera y desarrollo.

• Presupuestos con base en resultados. Laaprobación de la Ley de AdministraciónFinanciera Integrada en 1995, fue un granpaso en la modernización de laadministración de recursos financieros,mostrando resultados positivos como lamayor eficiencia en la distribución y uso delos recursos; estandarización de normas yprocedimientos; disponibilidad en tiemporeal de información financiera, que incidió enuna mejor toma de decisiones y mayortransparencia, entre otras. No obstante, aúnestamos lejos de lograr que el presupuesto seconvierta en una herramienta que garantice lacalidad del gasto público, a través de unamejor asignación de los recursos haciaactividades más eficientes y hacia lafocalización de las políticas en los sectoresestratégicos, tal como vemos que ha sucedidoen países que profundizaron las reformas,

orientándose hacia presupuestos basados enresultados.

Para lograr este cambio, se propone unaestrategia gradual en tres etapas: 1)elaboración de presupuestos con base eninformación de resultados, definiendoclaramente en qué se gasta y qué se obtiene,para lo cual será necesario desarrollarindicadores de gestión, así como preparaciónde presupuestos plurianuales que permitantener una visión clara de mediano plazo quepermita superar las rigideces existentes; 2)migración gradual de la formulación depresupuestos con base en insumos hacia lapresupuestación con base en resultados,asignando los recursos en función del costode los resultados esperados; y, 3)elaboración de presupuestos con base endesempeño, introduciendo premios ycastigos para mejorar el desempeño de losfuncionarios a cargo de implementar laspolíticas, incluyendo contratos de gestión.Esta última etapa, aunque es deseable,posiblemente requerirá más de un quinqueniopara implementarla, pero es importantetenerla como meta de largo plazo.

• Incremento de transparencia en lagestión del gasto. A partir de la ratificaciónde la Convención de las Naciones Unidascontra la Corrupción, el Estado salvadoreñoha venido realizando esfuerzos como lareciente aprobación de la ley de ÉticaGubernamental. No obstante estos esfuerzos,el país no ha avanzado lo suficiente en elmejoramiento de los índices de corrupción ytransparencia, medidos a través deindicadores internacionales como los deTransparencia Internacional, los indicadoresGlobales de Gobernabilidad del BancoMundial o el índice de transparenciapresupuestaria; habiendo aún mucho caminoque recorrer en este campo.

En este contexto, en el capítulo deInstituciones se hace una propuesta concretapara la promulgación de una Ley de Accesoa la Información, contribuyendo Fusades

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con una propuesta específica deAnteproyecto de Ley. En adición, dado quela transparencia y disponibilidad deinformación cualitativa y cuantitativa delgasto público es un incentivo paraincrementar la eficiencia del sector público, sepropone, además, la elaboración de un Portalde Transparencia Fiscal, como herramientapiloto que uniformice la información fiscal,generando confianza en el marcomacroeconómico e incrementando latransparencia, fortaleciendo la contraloríasocial y convirtiéndose en incentivo para laeficacia del gasto público. Finalmente, sepropone fortalecer el sistema COMPRASAL,a través del cual las instituciones públicasponen a disposición información relacionadacon las compras y licitaciones del Estado, yen su última etapa, un proceso de comprasutilizando las tecnologías de información.

• Programa e-Gobierno. El desarrollovertiginoso de tecnologías de información ycomunicaciones, TIC, nos presenta una nuevaoportunidad para utilizar estas herramientasen el logro de los objetivos de incrementar laeficiencia, eficacia y la transparencia del sectorpúblico. Si bien es cierto en los últimos añosla gestión pública en algunos campos hamejorado sustancialmente utilizando estasherramientas, se necesita un esfuerzo másintegral y coordinado para que el uso de lasTIC se convierta en un eje transversal de lapolítica pública.

Lo más importante, en este sentido, esvincular la oferta de servicios electrónicos delsector público con la demanda específica desus usuarios, tanto individuales comocorporativos, de manera que se garantice unarespuesta oportuna que permita tanto unamayor accesibilidad, como mayor eficiencia ymenor costo a los ciudadanos y empresasque requieran de los servicios del gobierno entodos sus niveles. El uso de las TIC como

instrumento de expansión y facilitación de losservicios públicos debe tomar en cuenta unapolítica explícita de accesibilidad yconectividad que permita que toda lapoblación salvadoreña cuente conmecanismos efectivos de acceso a recursostecnológicos y de información.

Se propone: incorporar las TIC a todos losproyectos del Estado bajo el marco de unplan maestro para el gobierno digital; lainstitucionalización de la figura de un entepromotor encargado de la coordinacióninterinstitucional y la definición de políticas ynormativas; y el desarrollo de los marcoslegales correspondientes (comercioelectrónico, firma digital, seguridad de lainformación, etc.).

• Fortalecimiento de función decoordinación de políticas y desarrollo deproyectos estratégicos. Lograr que lagestión del sector público responda a losretos políticos, económicos y sociales,requiere el establecimiento de objetivos clarosy la aplicación correcta y oportuna deestrategias bien definidas. Para ello, esindispensable que la Secretaría Técnica de laPresidencia desempeñe un rol más activocomo ente coordinar de la gestión pública yel seguimiento de los programas y proyectos.

Se propone definir una estructura efectiva queincluya las áreas siguientes: la coordinación yevaluación de la gestión con sistemas deseguimiento y evaluación; el establecimiento de unsistema de evaluación económica y social deproyectos de inversión; la promoción ycoordinación de proyectos estratégicos de cortetransversal (modernización, ordenamientoterritorial, planificación estratégica, fortalecimientodel sistema estadístico nacional); y un organismoque lidere y sea responsable de la implementaciónde proyectos y programas sociales dirigidos a lapoblación en extrema pobreza.

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El bienestar de las familias salvadoreñas no solodepende de contar con más oportunidades paraprogresar, sino también de la protección quegocen contra los riesgos a los que estánexpuestos, para poder así mitigar lavulnerabilidad que éstos conllevan. Por ello, enesta estrategia se propone fortalecer la protecciónsocial para los más vulnerables.

También, los salvadoreños desean un país que lesofrezca más seguridad personal frente a losriesgos del crimen. Más aún, los altos niveles decriminalidad que imperan en el país afectan elclima de inversión y la calidad de la democracia.Por ello, en la agenda de esta estrategia sepropone impulsar una política integral deseguridad ciudadana para revertir la granepidemia de violencia que enfrenta El Salvador.

2.1 Protección social

Generalmente las familias pobres, o las que estánmuy cerca de la pobreza, son altamentevulnerables porque se encuentran muy expuestas amúltiples riesgos, sin contar con seguros formalesni con un acceso adecuado a los serviciosfinancieros. El país ha enfrentado recientementeshocks internacionales de gran magnitud: alza delos precios del petróleo y de los alimentos.Además las consecuencias de la actual crisisfinanciera internacional amenazan la estabilidad

financiera y el crecimiento económico del país. Sinembargo, las consecuencias de esta crisis tambiéntienen un fuerte impacto social que se manifiestaen una mayor vulnerabilidad, particularmente delos más pobres.

Así, uno de los grandes desafíos en esta coyunturaeconómica es cómo proteger a los másvulnerables de la sociedad. Cabe mencionar quemás allá de razones humanitarias para apoyar elmejoramiento de la protección social medianteprogramas sociales, existe una racionalidadeconómica que lo fundamenta. Dado que lospobres incurren en altos costos para enfrentar losriesgos y shocks, las políticas públicas para mejorarla protección social contribuirían a lograr unamayor equidad y eficiencia2. Por tanto, elmejoramiento de la protección social podríaapoyar a un proceso de crecimiento económicoque conlleve a la reducción de la pobreza.

El Salvador ha logrado gradualmente reducir lapobreza desde 1992. Así, la incidencia de lapobreza, medida como el número de personaspobres en relación con el total de la población, seha reducido de aproximadamente 65% en 1992 acerca del 40% en 2007. Sin embargo, estareducción en la pobreza se ha desacelerado en losúltimos años. Más aún, la pobreza aumentó en2007 como resultado del rápido incremento en elcosto de la canasta básica alimentaria3, que es elparámetro para determinar la línea de pobreza,ocasionado por la gran alza en los precios de losalimentos en el mundo. Por lo tanto, dada la altavulnerabilidad en la que se encuentran los hogaresen pobreza, el país enfrenta el reto de reducir lapobreza en forma sostenida.

Capítulo 2

Mayor protección social y seguridad ciudadana paramejorar el bienestar de las familias

16 Fusades

Mitigar la vulnerabilidad es un paso decisivo enuna estrategia de combate a la pobreza. La altavolatilidad del ingreso de los hogares pobres esuna manifestación de su gran vulnerabilidad.Fusades encontró evidencia empírica,estadísticamente significativa, del impactonegativo de los terremotos y de la crisis del cafésobre el crecimiento del ingreso de los hogaresrurales en 20014. También es importante señalarque los hogares rurales han seguido diferentesestrategias para mitigar la vulnerabilidad. Ladiversificación de fuentes de ingresos ha sido unade las principales estrategias mediante la inserciónen actividades no agropecuarias y la recepción deremesas. La diversificación de actividadesproductivas ayuda a disminuir el riesgo, peroperjudica la especialización, que es una fuenteimportante para aumentar la productividad. Lasremesas han servido de seguro informal paraestos hogares5, pero la migración del trabajadorque las ha precedido tiene costos. Además de losproblemas familiares y sociales que podríangenerarse debido a que uno de los padres emigrey deje a sus hijos por un tiempo prolongado,existen pérdidas de ingreso si la persona queemigró estaba trabajando y se pierde capitalhumano creado en el país.

El fortalecimiento y extensión de las redes deprotección social y de los servicios financierospara los pobres pueden contribuir en formaefectiva a mitigar la vulnerabilidad y, por ende, a

lograr una reducción sostenible de la pobreza. Elactual gobierno ha logrado avances en el tema dela protección social con la introducción delprograma Red Solidaria, la cual se abordará másadelante.

Con el propósito de alcanzar más protecciónsocial, a continuación se presentan tres propuestasde políticas públicas.

Crear e implementar un Sistema deProtección Social para mitigar lavulnerabilidad. La alta vulnerabilidad y lasituación precaria en la que se encuentran loshogares en pobreza, hace que El Salvador debacrear un sistema de protección social que protejaa la población más vulnerable de los shocks.

Este sistema comprende un instrumento de alertatemprana con indicadores claros que detectan elaumento de la vulnerabilidad en los hogaresproducido por un shock. De esta manera se envíauna señal para activar algún programa social quepueda expandirse y/o contraerse de acuerdo conlas necesidades. Este programa lo ejecuta unoperador que requiere de información para asistira los hogares más afectados, por ello se incluyeun subsistema de focalización. Finalmente, elsistema de alerta detectaría la disminución de lavulnerabilidad una vez superada la crisis y enviaríala señal para desactivar el programa social.

Sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad

Sistema alerta temprana

Subsistema de focalización de beneficiarios

Programas sociales flexibles

Realidad, pobreza y

vulnerabilidad

Operadores

Envío señales

X X

17Fusades

Para esto, el gobierno deberá trabajar en tresinstrumentos principales. El primero es diseñar eimplementar un sistema de alerta tempranapara detectar shocks ocurridos por alzas en losprecios de los alimentos, reducción de laactividad económica y desempleo u otros riesgosque afecten negativamente el consumo de lasfamilias más vulnerables. El segundo es estableceruna serie de programas sociales flexibles quepuedan activarse en casos de crisis familiares y/osistémicas y contraerse cuando pasen estoseventos. El tercero es el diseño e implementaciónde un sistema nacional de identificación yselección de beneficiarios para los programasestablecidos. El gobierno podrá reaccionarrápidamente ante los riesgos y proteger a tiempoa la población más vulnerable, antes de que sepresenten efectos nocivos en la nutrición de losniños, deserción escolar, entre otros. Tambiénpermitirá focalizar y racionalizar mejor lossubsidios a las necesidades específicas de losdiferentes grupos, evitar duplicidades debeneficios, mejorar la sinergia de los programas y,en general, aumentar la eficacia y eficiencia delgasto público en protección social.

El Salvador carece de un sistema de alertatemprana que permita detectar las amenazas albienestar de los grupos pobres y vulnerablesfrente a shocks económicos o de otra naturaleza.Como resultado, no es posible establecerrespuestas preventivas para tales eventos. Estoconlleva a que familias pobres ahonden en sunivel de pobreza y que familias no pobres caiganen ella. Este sistema de alerta temprana deberá, enforma sistemática, incluir varios indicadores; porejemplo, tasas de desempleo, costo de la canastabásica alimentaria, cantidad de lluvia (o sequía) enciertas zonas del país, etc. Además, se deberáncrear nuevos indicadores para medir lavulnerabilidad, por ejemplo, introducir elconsumo como medida del bienestar. Estosindicadores deben establecerse con umbralesvinculados a la activación de programas oacciones específicas para ciertos grupos. Estosumbrales deben ser ampliamente difundidos yconocidos para que puedan activarse losprogramas a tiempo y contar con el presupuestoadecuado.

Sin pretender ser exhaustivo, entre los programasque podrían expandirse y/o contraerse deacuerdo con las necesidades, están los de trabajospúblicos de emergencia, subsidios a los jefes dehogar incapacitados temporalmente de trabajar ylos subsidios a los servicios públicos que podríanaumentarse o contraerse. Por ejemplo, elprograma de trabajos públicos de emergencia sepodría activar en situaciones de alto desempleo,especialmente de jóvenes6. El programaproporciona ingreso a los participantes ycontribuye a mejorar la infraestructura social dezonas deprimidas, preferentemente urbanas7.

El objetivo de establecer un sistema nacionalde identificación y selección de beneficiarioses contar con una base de datos actualizada depotenciales beneficiarios de programas sociales,ordenados por su nivel de pobreza yvulnerabilidad. Para su construcción se puedeexpandir la experiencia de Red Solidaria,implementando el sistema actual para cubrir todoel país en el plazo más corto posible. Sinembargo, se debe mejorar el modelo paraestimar las variables que permitan identificar a losgrupos en pobreza y más vulnerables utilizando lainformación disponible más reciente.

Expandir y fortalecer el programa RedSolidaria para atender aspectos estructuralesde la extrema pobreza. Este programa tambiénpodría usarse para proteger a grupos vulnerablesdurante periodos cortos. Red Solidaria combinatransferencias monetarias condicionadas, conacciones integradas para mejorar la educación ysalud de los niños y niñas, así como también lainfraestructura social de los municipios máspobres del país8. Éste es un instrumento idóneopara aumentar el ingreso de las familias enextrema pobreza y para proteger el capitalhumano de los niños y niñas, especialmentedurante una crisis cuando los padres podríanretirarlos de la escuela para involucrarlos enactividades laborales.

Dado que la incidencia de la extrema pobreza esmayor en las áreas rurales que en las urbanas9,Red Solidaria ha atendido solo a los municipiosrurales más pobres. En 2008 se beneficiará

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aproximadamente a 89,000 familias en 77municipios, que es todavía una cobertura limitada.Por lo tanto, Red Solidaria debe expandirsemás rápidamente en las áreas rurales paraproteger a los grupos más pobres y vulnerablesde la población. Más aún, este programa debeintroducirse con cautela en las zonasurbanas. Algunas de las principales lecciones depaíses que han contado con programas detransferencias en el área urbana son las siguientes:(i) la selección de beneficiarios es una tarea máscompleja por cuanto no es fácil determinar focosde pobreza en forma homogénea; (ii) laverificación de compromisos exige el uso demodernas tecnologías de comunicación con loscentros escolares y de salud; (iii) la mayormovilidad de las familias urbanas demanda tenersistemas de información eficientes para registrarlos traslados, verificarlos y facilitar la portabilidadde las transferencias. Cabe resaltar que elprograma Red Solidaria incluye una evaluaciónexterna de impacto, lo cual es una prácticaexcepcional en el país. Así, se propone crear unacultura de evaluación de los programassociales para determinar si el esfuerzo fiscal estásiendo bien utilizado.

Dos aspectos importantes para fortalecer lasredes de protección social son contar conadecuadas instituciones y financiamiento. Lasinstituciones son fundamentales para lograr lacontinuidad y coordinación de las políticassociales. Algunas instituciones intermedias sonrelevantes para estos fines: espacios decoordinación, desarrollo de capacidad técnica,sistemas de información confiable y laparticipación de actores sociales. El programaRed Solidaria ha logrado avances importantes enestas instituciones intermedias y, en general, hansido eficaces10. Se recomienda evaluar y extraerlas lecciones de esta experiencia y mejorar esosarreglos institucionales. Además, resulta críticofortalecer la Coordinación del Área Social, laSecretaría Técnica de la Presidencia u otra figuraequivalente que se pueda crear para asegurar quepueda cumplir con las siguientes funciones: (i)ofrecer la visión estratégica y rendir cuentas; (ii)priorizar las inversiones; (iii) coordinar lasdiferentes instituciones; (iv) impulsar la evaluación

de los programas; (v) lograr el financiamientoadecuado. Con respecto al financiamiento, unaprimera aproximación al costo del sistema deprotección social, incluida la expansión de RedSolidaria, es aproximadamente de US$250millones (alrededor de 1% del PIB en 2008). Sinembargo, se debe tener presente que el desarrollode este sistema y el logro de una mayor coberturano es inmediato. Más aún, varios de losprogramas deberán ser flexibles (para poderexpandirse y contraerse rápidamente) ytemporales. Por tanto, las asignacionespresupuestarias deberán discutirse con base en losdatos que justifiquen los programas y laevaluación de resultados disponibles. Esto exigiráuna nueva forma de gestionar el presupuesto.

Expandir y fortalecer los serviciosfinancieros para los pobres. Ésta es otra áreade acción para mitigar la vulnerabilidad y, porende, lograr una reducción sostenible de lapobreza. Por una parte, el microcrédito puedecontribuir a la incorporación de los pobres alcrecimiento económico si existe una demandalegítima del préstamo. Por otra parte, una mayoroferta de servicios financieros eficientes ysostenibles puede facilitar el manejo del riesgo aun costo razonable. Esta función esparticularmente importante para los pobres queenfrentan perturbaciones en sus flujos de ingresos.Así, el acceso a crédito de emergencia, depósitosy seguros son especialmente adecuados parareducir la vulnerabilidad de los pobres.

El Salvador cuenta con una industria de lasmicrofinanzas11. Si bien es cierto que la industriaha logrado importantes avances, todavía enfrentagrandes desafíos en materia de seguiraumentando la amplitud y profundidad de sucobertura (número de clientes y llegar a clientesmás pobres), ofrecer una mayor variedad deservicios financieros (particularmente seguros yservicios que faciliten la movilización de ahorros)y lograr una mayor eficiencia y sostenibilidadfinanciera. El gobierno puede contribuir alcrecimiento sólido de esta industria mediante elfomento de la innovación en nuevos productos yservicios y el fortalecimiento de la infraestructurainstitucional (mejorar la regulación, supervisión e

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información) y física (mejorar los caminosrurales)12. El gobierno debería proceder concautela si interviene como proveedor directo deservicios financieros para los pobres,reconociendo las dificultades técnicas deaumentar la cobertura y la importancia de hacerloen forma eficiente y sostenible.

Finalmente, la expansión y fortalecimiento de lasredes de protección social y de las microfinanzasdebe acompañarse de otros aspectos relevantesen el combate a la pobreza. Se debe lograr laintegración de la protección social con laspolíticas de desarrollo humano, particularmentelas que buscan un mayor acceso a servicios deeducación y salud de calidad. La estabilidadmacroeconómica y un mayor crecimientoeconómico son condiciones necesarias para lograrreducir la pobreza. Además, el desarrollo del paísrequiere contar con instituciones sólidas queofrezcan confianza y seguridad.

2.2 Seguridad ciudadana

El Salvador enfrenta una gran epidemia deviolencia y para superarla se requiere impulsaruna política integral de seguridad ciudadana.Esto exige un reenfoque de la política deseguridad en dos aspectos fundamentales: laparticipación de nuevos actores en lacoproducción de seguridad y un balance entre laprevención y el control del delito. Además, larendición de cuentas debe ser una característicacentral de la implementación de esta política.

La seguridad ciudadana no se limita a laprevención y represión de los delitos por mediodel sistema de justicia criminal. Este enfoque exigela participación de nuevos actores en lacoproducción de seguridad13: instituciones localesy centrales y, especialmente, los ciudadanos y susorganizaciones. También, la seguridad ciudadanarequiere de un balance entre la prevención y elcontrol del delito. Sin duda que es necesariomejorar la efectividad de la coerción ejercida por

el sistema de justicia penal, pero esto esinsuficiente. La prevención es indispensable paralograr una sociedad menos violenta.

Para analizar la situación de seguridad ciudadanase deben abordar dos dimensiones: la objetiva,que se refiere a la victimización de las personaspor hechos de violencia y despojo, y la subjetiva,que está asociada con la probabilidad atribuida ala ocurrencia de tales hechos. En la dimensiónobjetiva se analizará primero la situación enmateria de homicidios y después la victimizaciónpor otros delitos.

La tasa de homicidios es uno de los indicadoresmás importantes sobre la situación de seguridadciudadana, porque muestra la intensidad ygravedad de la violencia. Las principalescaracterísticas de la situación de homicidios en elpaís son las siguientes: (i) la tasa nacional dehomicidios es muy alta14; (ii) la tasa de variaciónde homicidios, que compara la cifra de un mescon el mismo mes del año anterior, muestra unatendencia a la reducción en el periodo marzo2007- julio 200815; (iii) la gran mayoría de víctimasson jóvenes y hombres16; y, (iv) existe unaconcentración geográfica de este delito17.

Los homicidios son sólo una expresión de laviolencia, pero no dan cuenta de su extensión.Los hurtos y robos son delitos muy extendidos yque contribuyen considerablemente al clima deinseguridad ciudadana. Las estadísticas oficialessobre estos delitos presentan usualmente unsubregistro considerable, principalmente porquelas víctimas no los denuncian por diversasrazones. Esto limita la confiabilidad de estainformación oficial. Sin embargo, la encuesta devictimización es un instrumento que permiteobtener información de los delitos denunciados y,también, de los que no han sido denunciados a lasautoridades policiales y de justicia. Por lo tanto, lainformación proveniente de este tipo deencuestas es un insumo necesario para analizar lasituación de victimización.

Tres características principales de la victimizaciónen el país son las siguientes18: (i) la delincuenciatiene un claro sesgo urbano, particularmente en elÁrea Metropolitana de San Salvador; (ii) existe un

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grave problema de multivictimización, que serefiere a la experiencia personal de ser víctima enmás de una ocasión de un mismo delito o deotro, y es mucho mayor en las áreas urbanas queen las rurales; (iii) las tasas de denuncia varíansegún el tipo de delito, así el robo o hurto totaldel vehículo presenta tasas altas y las de los robosy hurtos personales son bajas.

Con respecto a la dimensión subjetiva, lapercepción de inseguridad es mayor que lavictimización real. Uno de los factores queinciden sobre esta percepción es la influencia delos medios de comunicación social (MCS). En elpaís los MCS han tomado acciones concretaspara mejorar la manera cómo informan sobre loshechos de delincuencia, y han lanzado campañascontra la violencia. Con respecto a los lugares quela gente considera muy inseguros, el sistema detransporte público y las calles, aparecen señalados.

Sin duda, el problema de la violencia y lacriminalidad en el país es sumamente complejo.Entre los principales factores que se deberíanestudiar con detenimiento en un análisis de lascausas de la criminalidad se encuentran19: la guerray sus secuelas, la impunidad penal, los bajosniveles de capital social, la falta y/o desigualdadde las oportunidades económicas y sociales, losfenómenos transnacionales de las pandillas y elnarcotráfico y la amplia disponibilidad de armasde fuego. Es importante destacar que elproblema de alta criminalidad no es exclusivo deEl Salvador, es un problema regional.Particularmente, los fenómenos de las pandillas ynarcotráfico, vinculados con el crimenorganizado, requieren de una atención especialpor parte del gobierno, en coordinación conotros países de la región centroamericana, Méxicoy Estados Unidos.

Una estrategia para reducir la violencia ydelincuencia, con base en el enfoque de laseguridad ciudadana, debe combinarefectivamente las políticas de prevención ycontrol. Los principios de la que parte lapropuesta son que estas políticas deben respetarel Estado de derecho; la gestión de la seguridaddebe caracterizarse por la rendición de cuentas; y,el diseño de la estrategia debe ser coherente con

un enfoque integral. Además, la implementaciónde estas políticas requiere la participación dedistintos sectores del estado, incluyendo losgobiernos locales, y de la ciudadanía. Y los cuatrocomponentes de la estrategia son lossiguientes: políticas de prevención de la violencia ycriminalidad; políticas de control del delito;gobierno de la seguridad ciudadana; y, la gestióndel conocimiento del problema de lacriminalidad.

La política de prevención de la violencia y ladelincuencia es multidimensional. Las principalesdimensiones que se abordan en esta propuestason las siguientes20: prevención de la delincuenciajuvenil, prevención situacional, el control de lasarmas de fuego y la promoción de una nuevacultura ciudadana que se encamine hacia unaconvivencia pacífica.

La prevención de la delincuencia juvenildebería estar articulada con las políticas sociales yeconómicas para lograr una mayor efectividad.Para aumentar efectivamente la prevención de laviolencia y delincuencia juvenil se proponenalgunas líneas estratégicas de trabajo: (i) aumentarla retención escolar, especialmente en la educaciónmedia; (ii) aumentar las oportunidades de empleojuvenil, para lo cual resulta crítico introducirprogramas de capacitación laboral para jóvenesen riesgo y que faciliten la incorporación de losjóvenes al mercado laboral; (iii) articular losesfuerzos de las instituciones gubernamentales,alcaldías, las ONG, iglesias y empresa privada quetrabajan en este campo; (iv) aumentar elpresupuesto y evaluación de los programasdestinados a prevenir la delincuencia juvenil; y, (v)sistematizar y promover las mejores prácticas eintervenciones que existan en El Salvador,particularmente aprender de las experiencias delprograma Pro Jóvenes. Es importante destacarque una efectiva política de prevención de ladelincuencia juvenil contribuiría a controlar elproblema de las maras y pandillas.

La prevención situacional busca reducir losdelitos al aumentar el riesgo que corren losinfractores de ser detenidos, también contribuye areducir la percepción de inseguridad. Seproponen algunas líneas estratégicas de trabajo:

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(i) recuperar el espacio público, particularmente elorden; (ii) invertir en infraestructura para un buenuso del tiempo libre; y, (iii) articular esta políticacon las de transporte y desarrollo urbano. Laparticipación de las autoridades y comunidadeslocales es vital para impulsar en forma sostenidala prevención situacional. El control de lacirculación y uso de las armas de fuego es uncomponente clave dentro de una estrategia deprevención de la criminalidad. Las autoridadeshan promovido un mayor control en la portaciónde armas de fuego en lugares públicos, y enciertas zonas específicas se han declarado vedas.En este sentido, se propone diseñar la estrategiapara llevar estas iniciativas, por lo menos, a losveinte municipios con mayores índices dehomicidios; además, impulsar campañas quepermitan sensibilizar a la población sobre losriesgos de la portación de armas de fuego.

En El Salvador es importante lanzar una políticade cultura ciudadana que promueva laconvivencia pacífica por medio de diseñarcampañas de educación pública que promuevanla no violencia, el cumplimiento de la ley y lasnormas básicas de convivencia y valores, como elrespeto a la vida. Las contribuciones de losmedios de comunicación social, de las iglesias,comunidades educativas, sector privado,organismos no gubernamentales (ONG), sonnecesarias para esta causa.

Las políticas de control son parte fundamentalen el combate al crimen. Un objetivo central deestas políticas debe ser aumentar la penaesperada, que comprende el incremento de laprobabilidad de arresto y condena, combinadacon penas más severas. La probabilidad dearresto se puede aumentar por medio de unamayor efectividad de la policía. Sin embargo, latarea de aumentar la probabilidad de condena esmás compleja, ya que requiere de una mayorcapacidad de investigación criminal, mejorar laeficacia de los juzgados, mayor denunciaciudadana y la coordinación de los diferentesactores del sistema de justicia penal. Por tanto, sedebe tener claro que el aumento de las penas perse no tendría mayor impacto en la reducción delcrimen. De esta manera, se proponen algunaslíneas estratégicas de trabajo:

(i) mejorar la eficacia policial por medio defortalecer su capacidad de investigación, mayorcalidad del equipo e infraestructura y mayorcercanía a los ciudadanos, entre otros aspectos;(ii) mejorar la coordinación del sector justicia,superando las importantes diferencias entre lasinstituciones del sector, las cuales incidennegativamente en la investigación científica deldelito; (iii) modernizar el sistema penitenciariopara asegurar la rehabilitación de los reos, lo cualrequiere continuar con mayor vigor elmejoramiento de la infraestructura y la gestión delas cárceles. Otro aspecto central es aumentar laeficacia del Órgano Judicial, lo cual se abordaráen el apartado 5.4 de este documento.

La gestión de una política integral deseguridad ciudadana requiere contar con lainstitucionalidad adecuada. Por consiguiente, sedebe evaluar el ordenamiento institucional actualcon el propósito de asegurar el cumplimiento delas siguientes funciones: (i) elaborar y comunicar lapolítica integral de seguridad y su visiónestratégica;(ii) promover la rendición de cuentas al interiorde las instituciones y con la sociedad;(iii) coordinar diferentes instituciones y crear losespacios necesarios; (iv) priorizar las inversiones;(v) evaluar los resultados; (vi) promover laparticipación de actores importantes en lacoproducción de seguridad; (vii) lograr elfinanciamiento adecuado; y, (viii) coordinar laspolíticas de prevención y control con otros paísesde la región centroamericana, México y EstadosUnidos, particularmente para enfrentar el crimenorganizado asociado con el narcotráfico y elproblema de las maras y pandillas.

Finalmente, El Salvador necesita mejorar lagestión de la información y conocimientosobre la violencia y criminalidad. Para ello sepropone: (i) crear un sistema de estadísticascriminales unificado y confiable; (ii) realizarregularmente encuestas de victimización ypercepción de seguridad; (iii) crear y/o fortalecerobservatorios de seguridad ciudadana, con laparticipación de la sociedad civil; y (iv) fomentarel conocimiento científico de los fenómenos de laviolencia y criminalidad.

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El crecimiento económico ha sido volátil en losúltimos quince años, pasando por un primerperíodo corto de rápido crecimiento, por unomás largo de desaceleración y uno breve decrecimiento moderado interrumpido por lareciente crisis internacional. Alrededor de estavolatilidad se encuentran problemas de shocksexternos, como algunos desastres naturales ydeterioro de los términos de intercambio; pero ladébil capacidad de mantener suficiente gananciade productividad es el factor más importante,sobre el cual, además, las políticas públicaspueden lograr una incidencia significativa sobre elcrecimiento.

Dos ideas centrales constituyen los elementosbásicos de las propuestas que se elaboran en esteapartado. La primera es que la gente responde aincentivos y que si hay expectativas de retornosaltos en el futuro, la gente sacrificará consumopresente para invertir en el futuro. Esta idea, quees un viejo principio establecido de la teoríaeconómica, aunque a veces olvidado en elmomento de buscar soluciones para elcrecimiento, se encuentra claramente plasmado en"En busca del crecimiento: andanzas ytribulaciones de los economistas del desarrollo"de William Easterly, donde argumenta conabundante evidencia empírica que muchosesfuerzos que en su momento se convirtieron enla panacea para impulsar el crecimiento y salir dela pobreza, terminaron en la mayoría de los casosen grandes fracasos. Estos esfuerzos secaracterizaron por identificar un factor particularque si se manejaba adecuadamente dispararía elcrecimiento económico. De esta manera, sefueron probando secuencialmente: la ayuda a la

inversión, la educación, la planificacióndemográfica, los préstamos. Todos estosexperimentos fracasaron, de acuerdo con elautor, por no respetar el principio de que la genteresponde a incentivos.

Ciertamente, todos sabemos que cuando existenpotenciales beneficios en el futuro, éstos sonincentivos poderosos para que los individuoshagan todos los esfuerzos necesarios paraobtenerlos. Por ejemplo, si la nueva tecnologíapromete mayores rendimientos que la que en elpresente utiliza un empresario, éste tendrá losincentivos para invertir en dicha tecnología,destruyendo no solo la capacidad de generarretornos a la tecnología que posee, sino también ala tecnología de sus competidores. Este principiofue planteado hace casi un siglo por JosephSchumpeter bajo el nombre de "destruccióncreativa".

De igual manera, si el conocimiento tiene un altorendimiento económico, la gente responderáinvirtiendo en acumular conocimiento. El poderdel conocimiento para generar crecimiento esparticular por sus propias características: elconocimiento se difunde y es complementario.En tanto que el conocimiento se difunde, puedeser utilizado por más de una persona y contribuira multiplicar su potencial de generar riqueza. Porsu complementariedad, el conocimiento es tal queuna nueva idea es más valiosa para una sociedadque previamente ha acumulado másconocimiento. En otras palabras, cada nueva ideaes más efectiva entre más ideas productivas setienen.

Capítulo 3

Crecimiento e inserción en la economía del conocimiento

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Por estas dos características, el conocimiento tieneel potencial de desarrollar rendimientos crecientesde escala, una propiedad que lo vuelve poderosopara generar crecimiento económico. Alrededordel conocimiento se pueden formar círculosvirtuosos del siguiente tipo: cuando existen tasasaltas de retorno a la educación, surgen incentivospara invertir en educación, aumentando laacumulación de capital que, a su vez, eleva aúnmás la tasa de retorno del conocimiento, por losefectos de difusión y complementariedad. Deigual forma, una economía puede quedaratrapada en un círculo perverso de conocimiento:cuando el retorno al conocimiento es bajo, losincentivos para invertir en educación son bajos,impidiendo la acumulación de conocimiento ybajando aún más su retorno.

Este punto va mostrando, desde ya, que una delas tareas de la política pública debe ser crearincentivos para que la gente quiera invertir eneducación y conocimiento, creando condicionespara que se eleve el rendimiento esperado delconocimiento. Esto plantea algunas preguntasimportantes para la política pública: ¿cómo secrean los incentivos para que la gente quierainvertir en conocimiento?, ¿qué se puede hacerpara acceder a más conocimiento internacional?¿pueden contribuir a estos objetivos las redes conlos salvadoreños del exterior, la inversiónextranjera y las redes interuniversitarias?

La segunda idea central es que el crecimientoocurre en las empresas, no en el gobierno, queson las empresas que en su afán de ser máscompetitivas y obtener mayores retornos, realizanacciones que aumentan valor, con lo cualcontribuyen al crecimiento económico del país.Las decisiones, entonces, de cuánto invertir, cuálesinversiones productivas realizar, qué usos darle alcapital humano y cuáles esfuerzos llevar a cabopara aumentar la productividad ocurren en laempresa, no en el gobierno, ni en todo el país,como una entidad macroeconómica.

El crecimiento de una firma productiva ocurrepor cinco razones básicas: aumento de trabajo,uso de trabajo más calificado, adición de capital,inversiones de alto retorno y por aplicar nuevasformas de reducir los costos reales. Este último

componente se ha conocido en la literaturaeconómica como productividad total de losfactores. Arnold Harberger le ha llamadoreducción de costos reales (RCR) por estar ensintonía con la visión más común de todos losesfuerzos diarios que se realizan en las empresaspara ser más eficientes produciendo a menorescostos que la competencia.

La evidencia internacional que muestra Harbergeres que la RCR es, por mucho, el factor de mayorimportancia cuantitativa para explicar elcrecimiento económico. La reducción de loscostos reales debe ser la clave del análisis delcrecimiento y el objetivo de la política pública.Por supuesto que no existe una conexiónmecánica entre políticas públicas y crecimiento,más bien es una vinculación permisiva para creary no impedir los incentivos para que las empresasbusquen la manera de obtener altos retornos en elfuturo, esforzándose por reducir los costos reales.

Estas políticas deben procurar fortalecer elcrecimiento del capital humano, facilitar losprocesos por medio de los cuales las firmasrealizan inversiones productivas y crear unambiente favorable para buscar e implementarreducciones de costos reales, es decir, deaumentar la productividad de las empresas.

En síntesis, las políticas públicas amigables con elcrecimiento deben contribuir a crear un entornocon incentivos para que la gente invierta en elfuturo en actividades de alto retorno y parafacilitar la búsqueda permanente por reducir loscostos reales de producción en las empresas.

¿En qué contexto se presenta este desafío para ElSalvador? En un contexto de globalización de losflujos de comercio, de capital, migratorios y deconocimiento. Donde el conocimiento es el valoragregado mayor de la economía. El desafío de lapolítica de crecimiento económico de ElSalvador, entonces, se plantea en términos decrear los incentivos para invertir en el futuro, dereducir los costos reales de producción, en unentorno internacional de globalización delconocimiento; en otras palabras, de insertarse enla economía del conocimiento.

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La globalización y el rápido cambio tecnológico,marcaron la diferencia al establecer que laseconomías que más han crecido, se deben a quebasaron su expansión en el conocimiento. Lasbarreras al comercio internacional se hanreducido sensiblemente, los costos de transportemarítimo y aéreo disminuyeron sensiblemente, laeficiencia de la logística aumentó, el desarrollo delas TIC facilitó los flujos de capitales, comercioelectrónico, redes de conocimiento,desplazamiento del empleo de servicios, etc. Lospaíses que se han beneficiado más de dichoscambios son aquellos que más han basado sucrecimiento en utilizar el conocimiento. Laaplicación del conocimiento ha contribuido a lospaíses a través de varias vías: conocimiento comoinnovación empresarial que permite crear unnuevo o mejorado producto-servicio-procesoque aumenta la productividad; conocimiento paramejorar bienestar social, a través del desarrollo detecnologías más limpias y armónicas con elmedio ambiente, o desarrollo del genomahumano para combatir enfermedades, o redessociales que se comunican vía teléfonos móvilespara prevenir desastres naturales; conocimientocomo promotor de mejores instituciones ygobernanza, el cual permite aumentar la eficienciaen el gobierno, desarrollar técnicas para evaluar ymantener las buenas políticas, y cambiar lasinapropiadas.

Basar la economía en el conocimiento buscaclaramente aumentar la productividad en formasostenida. La fuente de crecimiento en el largoplazo es el conocimiento, que permite el cambiotecnológico continuo debido a la naturalezainfinita de la creatividad, mientras que el capital otrabajo, por más que aumenten siempreexperimentan rendimientos decrecientes a escala.Los cinco fundamentos para la inserción en laeconomía del conocimiento para El Salvador sonlos siguientes:

• Educación y capacitación. Una poblaciónbien educada y entrenada es fundamentalpara la eficiente creación, adquisición,diseminación y utilización del conocimiento,el cual tiende a incrementar la productividadtotal de factores. Adicionalmente, unapoblación con destrezas o con facilidad deadquirirlas se vuelve en un atractivo para lainversión extranjera directa (IED).

• Innovación. El progreso tecnológico es laprincipal fuente de crecimiento de laproductividad y un efectivo sistema deinnovación es la llave para promover elavance tecnológico. El SNI se refiere a lasredes entre instituciones, normas yprocedimientos que influyen en la forma quelos países adquieren, crean, diseminan y usanel conocimiento. La innovación es el

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PIB

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Central de Reserva.

Crecimiento de la economíade El Salvador

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conocimiento que llega al mercado, por tanto,su motor se encuentra en la demanda de losagentes.

• Las Tecnologías de la Información yComunicación se han vuelto el vehículo dela economía del conocimiento, ya quepermiten transportar, procesar e intercambiarinformación y conocimiento. En añosrecientes se ha reconocido con más fuerza,como herramienta efectiva para promover elcrecimiento económico, aumentar laproductividad y propiciar el desarrollosostenible. Al mismo tiempo, se haconvertido para los países en desarrollo enuna fuente de empleo al lograr atraerempresas de servicios de los paísesdesarrollados, que hace una década atrásresultaba difícil hacerlo.

• Redes de salvadoreños en el exterior. Lossalvadoreños en el exterior, no solo producencrecientes flujos de remesas familiares, sinoque también generan otros flujos, que ademásde facilitar la integración del país a laeconomía global, pueden tener un mayorimpacto en el desarrollo del país. Porejemplo: las asociaciones de emigrantes queayudan a diversas causas en sus comunidadesde origen, el transporte y el turismo, elincremento en el uso de lastelecomunicaciones, el comercio internacionala mercados nostálgicos para alimentos yproductos locales que promueven laproducción local22, y, finalmente, la IED porparte de los emigrantes. Además, las redesformadas por los emigrantes y suscomunidades de origen posibilitan tambiéntransferencias de conocimientos técnicos,destrezas empresariales y actitudesemprendedoras.

• Régimen económico e institucional. Elentorno incide en como los agenteseconómicos tienen incentivos para el usoeficiente y creación del conocimiento, ya quepermite garantizar los derechos de propiedadintelectual; asimismo, el mantenimiento de lasreglas de juego (regulación y competencia)

tienen un rol principal en el desarrollo deinversiones que logran su recuperación através de los años (por ejemploinfraestructura).

El Salvador enfrenta importantes desafíos parabasar el crecimiento en el conocimiento yaprovechar las oportunidades de la economíamundial. De acuerdo con estimaciones del BancoMundial, El Salvador en el ranking de los paísesque basan su economía en el conocimiento seubica en la posición 86 de un grupo de 132naciones, y se sitúa en el lugar 12° en AméricaLatina. Al observar los cuatro pilares en elrégimen institucional y económico, El Salvadorse ubica en la posición 71° y en términos relativosse encuentra por arriba del promedio mundial yLatinoamericano; mientras que en las TIC ocupala posición 76°, pero ésta se encuentra por debajode la media del mundo y América Latina; eneducación y capacitación se ubica con bastanterezago en la posición 104, muy por debajo de lamedia mundial y regional; y el Sistema deInnovación Nacional (SIN) esta rankeado en laposición 98, observando desventajas respecto amuchos países (gráfica).

3.1 Calidad de la educación ycapacitación: fundamentos de lacompetitividad

La educación es uno de los factores másimportantes que determinan el crecimientoeconómico. La evidencia muestra que de 1960 a2000, los países que incrementaron su nivel deescolaridad promedio en un año experimentaronun incremento del Producto Interno Bruto (PIB)per cápita de aproximadamente 0.7% más rápidocada año. Aproximadamente la mitad de esteimpacto se debe a una relación causal directa dela educación sobre el crecimiento económico; y elresto se explica mediante una relación exponencialentre ambas variables. La educación acelera el

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crecimiento y éste, a su vez, permite mayoreducación continuando una espiral de beneficiospara el país.

La experiencia también ha demostrado que si lacantidad y la calidad de la educación aumentan almismo tiempo, el impacto sobre el crecimientoeconómico puede ser explosivo, sobre todo enpaíses con economías abiertas, como es el casode Singapur, Corea del Sur y Taiwán. En elcontexto de la globalización y las economíasbasadas en el conocimiento, todo país que quieraincrementar su nivel de producciónaceleradamente tiene que ofrecer productos yservicios innovadores que puedan competir en elámbito internacional. El cambio tecnológico y lacreación de nuevos productos y serviciosdependen de personas que tengan las destrezasnecesarias para llevar a cabo estas actividades. Nose trata únicamente de tener una fuerza laboralcon más años de estudio, sino también con lashabilidades cognitivas y no cognitivas quepermitan desarrollar o aprovechar elconocimiento y la tecnología existente para elevarla productividad del trabajo e impulsar elcrecimiento.

A partir de lo anterior se deduce que paraacelerar el crecimiento económico de El Salvadorse deben profundizar los esfuerzos para mejorarla educación. Las reformas educativas de laúltima década han producido avancesimportantes. En lo que respecta a la ampliaciónde la cobertura educativa, de 1991 a 2007, la tasabruta de matrícula en parvularia aumentó de 21%a 51% y la tasa neta de matrícula en la educaciónbásica creció de 21% a 96.4%. En el nivel demedia, esta última aumentó de 13% a 35.6%23.Como resultado, la escolaridad promedio de lapoblación salvadoreña de 10 años de edad y más,aumentó de 4 a 6.2 años. Este progreso ha sidomayor en los jóvenes, cuya escolaridad promedioalcanza casi 8 años24. A pesar de estos logros, ElSalvador confronta serios retos en su educación.

En primer lugar, la cobertura del sistemaeducativo se mantiene relativamente baja en losniveles de parvularia y secundaria (7°-12° grados),en donde la tasa neta de matrícula promedio paraAmérica Latina y el Caribe alcanza el 66% y el70%, respectivamente. En secundaria, lacobertura es considerablemente más baja en laalta secundaria o educación media (10°-12°

El Salvador: en la economía del conocimiento

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Índice economía conocimiento (85)

Régimen institucional económico

Sistema de Innovación Nacional

Educación y entrenamiento

Tecnología de la Información y Comunicación

El Salvador América LatinaMundo

Fuente: World Bank, program K4D, Naciones 140

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grados) puesto que sólo 36 de cada 100 jóvenesentre 16 y 18 años están matriculados en ese nivel.En el nivel terciario, la tasa bruta de matrículaalcanza el 17.84%; y aunque es una de las másaltas en Centroamérica, está muy por debajo delpromedio Latinoamericano (25.7%) y el de lospaíses desarrollados (54.6%)25.

En segundo lugar, prevalece la inequidad en elacceso a la escuela. La cobertura educativa esmucho menor en las áreas rurales y en lapoblación más vulnerable en términossocioeconómicos. La escolaridad promedio delos jóvenes que vive en extrema pobreza en elárea rural apenas alcanza los 5 años; y la de losadultos es solamente de 3 años26. Aún en lasáreas urbanas existen problemas de acceso a laescuela en la población de los quintiles más bajosde ingreso. Se estima que la tasa neta de matrículade personas entre las edades de 13 a 19 añosperteneciente al quintil de ingreso más rico es de90%, pero solo 67.5% para el quintil más pobrede la nación27.

El tercer reto de la educación salvadoreña es el deelevar su calidad. En la última década se haavanzado mucho en el establecimiento demecanismos para evaluar los aprendizajes a travésde pruebas estandarizadas. Los resultados de lasevaluaciones muestran que el rendimientoacadémico de los estudiantes es relativamentebajo, comparado con el de otros países por loque ahora es tiempo de buscar cómo se puedemejorar. Diferentes estudios han demostrado quela efectividad de la educación depende de lacalidad de los insumos y la capacidad de lasescuelas para administrar y transformar losrecursos existentes en aprendizaje de losestudiantes. Consecuentemente, las políticas paramejorar la calidad de la educación debenconcentrarse en mejorar la preparación de losmaestros y la gestión escolar. También se debenestablecer sistemas sólidos de responsabilidad porlos resultados educativos.

En el fondo, el gran desafío es ampliar la equidaden el acceso a una educación de la más altacalidad posible para impulsar el crecimiento y eldesarrollo del país. El Salvador corre el riesgo de

quedarse al margen de la economía internacionalsi no considera a la educación como una apuestaestratégica, no sólo para poder competir en elmercado internacional y crecer económicamente,sino también para poder elevar la calidad de vidade sus habitantes.

Con base en lo anterior, se proponen lassiguientes recomendaciones de política públicapara mejorar la educación:

• Establecer la educación preescolar comorequisito nacional para niños de 6 añosen el corto plazo y para niños de 5 añosen el mediano plazo, con apoyofinanciero para la cobertura de familiasde bajos ingresos

El apoyo del sector público a la educaciónpreescolar es una de las características de sistemaseducativos de excelencia, desde Finlandia aSingapur. El desarrollo educativo de un niño sedebe mayormente a tres fuerzas: el hogar y lafamilia, las instituciones educativas, y lacomunidad y sociedad en donde el estudiantereside. Cuando el niño entra al primer gradoescolar existe una brecha cognoscitiva substancialbasada en diferencias de ingreso y de trasfondosocioeconómico. Una mayor educaciónpreescolar tendría un impacto positivo directosignificativo sobre el éxito escolar de muchosniños en el primer grado. Por lo menos uno decada tres niños que entra al primer grado en ElSalvador confronta serios problemas educativosdebido a la deserción, la repetición y lasobreedad. La educación preescolar reduciríadrásticamente estos problemas. Además, losprogramas de intervención temprana en laeducación tienen un impacto positivo no sólo enmejorar la permanencia en la escuela sino tambiénel rendimiento académico posterior.

• Implementar un "Programa de EscuelasSiempre Abiertas" en todo el territorionacional para ofrecer programascompensatorios y de enriquecimientoacadémico y cultural durante el periodode vacaciones (de noviembre a enero)para niños de hogares con bajos recursos

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Este tipo de programas han sido implementadosen varios países y son muy efectivos paraaumentar el aprovechamiento académico deestudiantes proveniente de familias con bajosrecursos. Los objetivos de estos programas son:(1) reducir el número de estudiantes que tienenque repetir grados, ofreciéndoles educacióncompensatoria durante el periodo de vacaciones,para que éstos tengan la oportunidad de aprobarel grado que acaba de terminar; y (2) evitar lacaída del aprendizaje durante las vacaciones yreducir la brecha que crece entre elaprovechamiento académico de estudiantes dealtos y bajos recursos durante este periodo. Losestudiantes de hogares de bajos ingresos tienenuna actividad académica muy baja durante elverano. Como resultado, cuando comienza elnuevo año escolar, el aprovechamientoacadémico de los estudiantes de bajos ingresos hacaído relativo a estudiantes de familias con altosingresos. Esta brecha se incrementa a través deltiempo, durante cada periodo de vacaciones.

• Desarrollar un "Sistema de Evaluación yde Intervención" en centros educativoscon un record sistemático de bajoaprovechamiento académico

Para poder rendir cuentas en forma efectiva, esnecesario que el estado intervenga en aquellasinstituciones que no funcionan adecuadamente yrequieren cambios. En el sector público, talintervención debe conllevar un proceso queinvolucre activamente no solo al centro educativo(los estudiantes, maestros y otro personaladministrativo), sino también a los padres y lacomunidad.

El primer paso para que pueda ocurrir un tipo deintervención ágil, que pueda corregir fallas seriasrápidamente en el sistema educativo, es eldesarrollo de un sistema de informática detalladode los centros educativos y estudiantes del país.Un historial de indicadores de las escuelas y de losestudiantes debe de estar a la disponibilidadinmediata, electrónicamente. Con base en estainformación, se pueden identificar aquellasescuelas en donde los estudiantes tienen el másbajo aprovechamiento académico, para implantarpolíticas de reforma educativa que ayuden a estas

escuelas a mejorar. Dado que las necesidades deinfraestructura frecuentemente son mayores en lasescuelas que tienen aprovechamiento académicomás bajo, un programa de intervención en estoscentros escolares asignaría los recursos a dondemás se necesitan.

• Desarrollar "Programas de Transición dela Escuela al Trabajo" en el sector deeducación media

Los Programas de Transición de la Escuela alTrabajo están diseñados para articular mejor laintegración de la educación con el mundo deltrabajo, a fin de fortalecer la formación derecursos humanos competentes. Estos vínculosson establecidos institucionalmente, a través dealianzas entre el sector privado y el sector público,por medio de pasantías e internados deestudiantes en instituciones privadas o públicas,programas de mentores en empresas, y a travésde centros educativos especializados en carrerasocupacionales, como las finanzas, la salud, lamúsica, artes, etc. En el ámbito internacional, laevaluación de estos programas ha demostradoque son altamente exitosos no solo en ayudar a lapoblación estudiantil a nivel secundario aconseguir empleo al terminar su gradoacadémico, sino que también estos programasincrementan el deseo de los estudiantes decontinuar sus estudios de educación superior. Los"Programas de Transición de la Escuela alTrabajo" pueden contribuir a reducir eldesempleo entre los jóvenes.

• Promover la competencia en laeducación media mediante la creación deinstitutos públicos de mediaespecializados: ciencias y matemática,salud, bellas artes, etc.

Muchos países fomentan la competencia entreescuelas públicas del nivel secundario. Estesistema es preferible a un sistema decompetencia entre escuelas públicas y privadas,debido a que este último puede tener un impactonegativo sobre la equidad. La idea es permitirles alos padres del estudiante poder escoger la escuelapública a la cual quieren que su hijo asista. Lacompetencia obliga a las escuelas a ofrecer un

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currículo más innovador y una enseñanza máseficaz a fin de poder competir con otras escuelas.En lugares en donde la competencia se permite,muchas escuelas deciden especializarse y ofrecerun currículo que sea atractivo para sus estudiantes.Un proyecto piloto de este tipo podríaimplantarse en San Salvador.

• Crear un "Instituto Especializado deEducación", una institución confinanciamiento público a cargo de lapreparación e inducción de maestros

El recurso principal de la educación es elmaestro. La evidencia global sobre este temademuestra que una alta calidad de la educación seobtiene solo si los maestros les ofrecen a susestudiantes una experiencia de excelencia en lasaulas. Pero la excelencia del maestro depende, enparte, de una formación académica de calidad (através de los programas de preparación demaestros del país), la experiencia de inducción almagisterio (durante el comienzo de su carreramagisterial), y el desarrollo profesional delmaestro. La preparación de maestros involucra avarios sectores del sector educativo, incluyendo alas instituciones de educación superior, a lasescuelas, y al Ministerio de Educación (MINED).Es por esto que es conveniente que lapreparación de maestros en un país seacoordinada y monitoreada por una instituciónseparada, dedicada de lleno a esta labor. Estainstitución seria independiente del MINED, perotrabajaría de cerca con el Ministerio. La instituciónestaría localizada en -o vinculada con- una o másuniversidades y las facilidades académicas de estauniversidad o universidades estarían a ladisponibilidad de la institución. Se ofreceríandiplomas universitarios a todo nivel, incluyendomaestría y doctorado.

• Establecer un "Programa de InducciónProfesional Magisterial" como esquemade inducción y promoción de maestrosen el país

Una de las fallas más significativas en muchospaíses, en términos de la preparación demaestros, es la falta de énfasis en la prácticadocente. No se puede saber si un maestro es

excelente o no lo es, a menos que ejerza suprofesión en el salón de clases. Este programacrearía un periodo de inducción al magisterio detres años, durante el cual el nuevo maestroentraría al sistema educativo como un maestroaprendiz. Durante este periodo, el maestroaprendiz recibiría un apoyo en sus actividadesdocentes, que incluiría relaciones de mentoría conmaestros experimentados, asistentes en el salón declases, acceso a evaluaciones de su instrucción, y elapoyo a través de educación continua con suprograma de preparación de maestros. Por suparte, el maestro aprendiz debe demostrar quetiene la aptitud, el conocimiento y eltemperamento para ser un maestro efectivo en elsistema educativo. El "Programa de InducciónProfesional Magisterial" contribuiría, además, areducir la deserción de los buenos maestrosdurante los primeros años de entrada a la carreradel magisterio, ya que facilitaría su proceso deadaptación en las escuelas.

• Crear un "Programa de IncentivosSalariales" para los maestros de ciencia,matemática e inglés

En una economía globalizada en donde lainnovación de nuevos productos y tecnologías esrequerida, y en donde el comercio internacionalfrecuentemente se lleva a cabo en el idioma inglés,se necesita una instrucción y un currículoeducativo que ofrezca excelencia en los camposde ciencias, matemática e inglés. Sin embargo,existe una escasez muy severa de maestros enestos campos. Estudiantes que demuestran interésen el magisterio como carrera pueden serinducidos a especializarse en estas áreas deconocimiento si existe un incentivo económicosuficiente.

• Establecer una carrera de "Gerencia yAdministración Escolar"

Esta carrera establecería requisitos educativosmínimos de preparación en el área de gerencia yadministración escolar para que un docente ejerzacomo director de un centro educativo.Actualmente, los maestros no necesitan tenerninguna preparación en el área de gerencia yadministración escolar para ser nombrados

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directores escolares. La investigación educativaseñala que la calidad de la gestión escolar es unfactor esencial en la efectividad de un centrodocente. El liderazgo del director de escuela y delpersonal administrativo lleva a una mayorefectividad de la institución. Los requisitosimpuestos a la administración de una escuela soncada vez mayores. Se requiere colaboraciónestrecha con maestros, padres, estudiantes y lacomunidad. Además, se requiere que sistemas deevaluación de estudiantes y maestros seanimplantados eficientemente y que se rindancuentas con base en estas evaluaciones. Y losprocesos de descentralización les añaden labores alos administradores de centros educativos, lo quepuede requerir conocimientos en finanzas,recursos humanos, etc. Si se creara un InstitutoNacional de Educación, esta institución tambiéndebería de estar a cargo de la preparación degerentes y administradores escolares.

• Requerir que todas las universidades seanacreditadas por la Comisión deAcreditación de la Calidad Académica deInstituciones de Educación Superior

En términos de la educación superior, uno de losretos de El Salvador es el de la calidad yexcelencia de los ofrecimientos de lasuniversidades. Es por esto que todas lasinstituciones del país deben tener el incentivo demejorar esta calidad a un nivel mínimo. En estosmomentos, las instituciones universitarias tienen laopción de no someterse al proceso deacreditación; esta opción debe eliminarse. Si unauniversidad no pasa los requisitos de acreditación,tendría un periodo de probatoria, pero luegotendría que cerrar sus facilidades si no satisface losrequisitos de acreditación (o reacreditación). Almismo tiempo se debe aumentar el valor de laacreditación institucional, haciendo que ésta sevuelva una condición que determine laspreferencias de los usuarios, el acceso afinanciamiento para investigación, becas y créditoeducativo para estudiantes, académicos einvestigadores.

• Promover la diferenciación de lasinstituciones de educación terciaria y suvinculación con las instituciones deeducación secundaria

Los sistemas universitarios más efectivosnormalmente tienen cierto grado dediferenciación entre las instituciones que formanparte del sistema. En Estados Unidos, país quequizás cuenta con el sistema de educaciónsuperior más exitoso del mundo, existe una granvariedad de instituciones: algunas ofrecendiplomas técnicos en carreras de dos o tres años(community colleges) y otras instituciones ofrecen unaeducación liberal en 4 ó 5 años. También hayuniversidades enfocadas en la investigación, conprogramas de postrado y un personal docentededicado, en gran parte, a la investigación queademás son apoyadas con fondos públicos. Sedebe investigar si algunos aspectos de este sistemase podrían implantar en El Salvador. Por ejemplo,un sistema de community colleges podría incrementarel acceso de familias de bajos ingresos a unaeducación universitaria, quizás con un posibleavance secuencial de estos estudiantes a otrasinstituciones universitarias (de 4 y 5 años), una veztienen el trasfondo académico necesario. Loscommunity colleges podrían también estar vinculadosmás de cerca con las instituciones de educaciónsecundaria.

En términos de instituciones con énfasis en lainvestigación, el sector público podría extender elprograma de las instituciones tecnológicaspromovidas por Mejoramiento Gradual de laEducación Técnica y Tecnológica (Megatec) paraofrecerle apoyo a un grupo selecto deinstituciones que se convertirían en instituciones deeducación superior de excelencia en el país. Estasinstituciones serían públicas o privadas (conapoyo público), pero se convertirían eninstituciones con programas de excelencia en elámbito mundial, quizás con colaboración regionaly/o con colaboración de otras institucionessimilares en América (incluyendo Sud América),Europa y el Pacífico.

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• Crear un "Instituto Independiente deEvaluación Educativa"

La mayor parte de los países tienen agenciasfiscalizadoras de la labor o progreso de susministerios de educación. El problema queatienden estas instituciones autónomas es elincentivo que tienen las instituciones públicas dedemostrar que sus reformas están teniendo elimpacto deseado. Este instituto sería unainstitución semiindependiente o autónoma delgobierno, que llevaría a cabo una laborfiscalizadora de las actividades del MINED enrelación con las reformas educativas. El MINEDle rendiría cuentas a esta institución, que tendríarepresentación de los sectores sociales másimportantes del país. Se podrían utilizarinstituciones que ya existen, como la FundaciónEmpresarial para el Desarrollo Educativo(FEPADE), para llevar a cabo esta función.

• Continuidad de los esfuerzos de reformaeducativa y las iniciativas o programasexitosos existentes

Los resultados de las reformas educativasnecesitan más de una década para producir elimpacto esperado en la sociedad y la economía.El éxito depende de la persistencia en lasreformas, las cuales deben ser evaluadas yajustadas periódicamente, a fin de lograr metasconcretas. Por ende, hay que insistir en elevar lapolítica educativa a política de estado. El PlanNacional de Educación 2021 (que sigue al PlanDecenal de Reforma Educativa en Marcha de1995 al 2005) ha llevado a importantes reformaseducativas. Las recomendaciones discutidasanteriormente -y otras reformas que se quieranimplantar- se pueden incorporar a esta iniciativa.La continuidad en el proceso de reformaeducativa es esencial para su efectividad. La recetamás clara para el fracaso en la educación es el decambiar de rumbo constantemente. Esto lleva auna desorientación en el centro escolar que esdifícil de contrarrestar.

Existen iniciativas, instituciones o programas degran valor dentro del sistema educativo de El

Salvador que se deben mantener y/o se puedenmejorar. Estos programas se deben continuar y/o reformar para moverlos hacia adelante. Entreéstos, se destacan el Programa de Alfabetización yEducación Básica de Adultos, el programa deEducación con Participación de la Comunidad(EDUCO), Redes Escolares y Efectivas, lastransferencias monetarias condicionadas a laasistencia a la escuela del programa Red Solidaria,el programa Megatec, las modalidades deeducación flexible del programa Edúcame yJóvenes Talento, entre otros programas.

• Mayor financiamiento para la educación

Las reformas y programas recomendados poreste informe requieren recursos económicosadicionales; sin embargo, estos fondos debenverse como una inversión, que derivará ingresosnetos positivos para El Salvador a través deltiempo. Como se señaló anteriormente, en elmediano y largo plazo el crecimiento económicoy el bienestar de la población de El Salvador seincrementarán de manera acelerada en el futuro sise llevan a cabo estas inversiones en el capitalhumano del país. En el corto plazo, se requeriráuna redirección de fondos hacia la educación. Apesar de que la inversión pública en la educaciónse ha incrementado grandemente desde 1992hasta el presente (del 1.9% en 1992 al 3.0% en2007), el esfuerzo nacional en la educación semantiene por debajo del promediolatinoamericano (4% del PIB). Un aumento delfinanciamiento de la educación es necesarioinmediatamente, dado el hecho de que unconsenso existe en esta prioridad. En estaestrategia se propone aumentar el gasto eneducación hasta 5.0% del PIB en el 2020, lo cualen promedio representa un incremento anual deaproximadamente 0.20 puntos porcentuales; estoincrementaría substancialmente los recursos a laeducación, financiando gran parte de losprogramas ya mencionados anteriormente, loscuales pueden implementarse gradualmente(véase recuadro Consistencia fiscal de la estrategia,en la página 73).

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• Enfatizar a la educación como eje deldesarrollo económico y social del país

En países con sistemas de excelencia en laeducación, algo que es muy común es el valor quele da la sociedad a la educación, a la profesión demaestro y a las aulas escolares. Esto permite unambiente escolar de cohesión social que esatractivo para los estudiantes, sus padres y elpersonal docente. Permite, además, esfuerzosespeciales entre todos los que están involucradosen la educación con el objetivo de mejorar elsistema educativo del país. Aunque las reformasy programas propuestos en este informe afectanaspectos específicos muy importantes de laeducación, el prestigio que le ofrece la sociedad ala educación puede ser la propuesta másimportante. En cierto modo, el ambiente del paísen torno a la educación -de la legislatura al salónde clases- determina el clima social y político quepermitiría el éxito de esas reformas.

La educación formal debe complementarse conformación de destrezas y habilidades de la fuerzalaboral para desarrollar capacidades de adaptartecnología e innovar. En términos de capacitaciónse propone:

• Aumentar los recursos para capacitaciónen empresas ya existentes y nuevas(IED). Para lograr generar trabajadorescapacitados en utilizar productivamente elconocimiento y la tecnología, se requiereponer en ejecución proyectos y programasmás amplios y agresivos que los existentes enla actualidad (ejemplo: Instituto Salvadoreñode Formación Profesional, INSAFORP), loscuales, aunque parecen bien administrados,también parecen quedarse bastante limitadosante las necesidades de los sectoresproductores, a tal punto que son descritospor algunas empresas como un "snack".

• Implementar proyectos y programas deaprendizaje, educación vocacional yentrenamiento intraempresarial. Estos

programas contribuyen significativamente a laatracción y absorción de tecnologías yconocimientos del exterior, tal como ha sidola experiencia de Irlanda y Corea del Sur. Losprogramas de capacitación deben contribuira resolver un problema de coordinaciónentre la formación de una masa crítica dehabilidades y las destrezas que sean requeridaspor sectores productivos emergentes en elpaís.

• Establecer un sistema de certificación decompetencias. Este sistema permitiría quelas personas con bajo nivel de escolaridadsean capacitados en una ocupación laboral oactualicen sus conocimientos en una destrezaespecífica, pudiendo así obtener empleosmejor remunerados.

• Revisar la Ley de Aprendizaje, de talforma que ésta sea más congruente conlas exigencias de las empresas y estimulecapacitación al interior de las empresas.Los esquemas de aprendizaje desempeñan unpapel importante en la preparación detrabajadores calificados en ciertasocupaciones en donde la oferta laboral esescasa. Mucho del conocimiento productivoo "know-how", es tácito, y por lo tanto, paraaprenderlo y dominarlo se requiere deinteracción continua y persistente entre unaprendiz y un trabajador experto que ya loposea.

Paralelamente podría considerarse estableceralgunos mecanismos para estimular lademanda y la oferta de aprendices en lasempresas, como por ejemplo: laflexibilización temporal de salarios mínimos yde despidos, así como el subsidio temporalde los programas de entrenamiento atrabajadores nuevos, sobre todo si éstos secapacitaran en ocupaciones consideradas dealta demanda en los diferentes sectores de laactividad económica.

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3.2 Innovación: fuente decrecimiento

La innovación empresarial es un proceso a travésdel cual el conocimiento se transforma en nuevoso mejores bienes o servicios que satisfacennecesidades nuevas o existentes a un costo menor.En una economía de mercado, la innovaciónpermite conseguir reducciones de costos reales, através de introducir nuevas fórmulas paracombinar los insumos (capital, trabajo) quepermiten producir más bienes que antes,logrando aumentar las utilidades, los salarios, elempleo y los ingresos del fisco que se derivan demás empresas y empleo. Desarrollar lascapacidades de innovación empresarial ha pasadoa convertirse en un objetivo de las nacioneslíderes en crecimiento, para lo cual estructuraninstituciones y programas que buscan apoyar a losinnovadores, las experiencias han sido diversas, ylos que más oportunidades de éxito hanmostrado son los programas que han apoyado alas empresas que han seguido la demanda,siempre pasando por un proceso de evaluaciónex-ante de la viabilidad técnica y económica, ypor una gestión apropiada de la innovación.

El potencial de una idea innovadora estará enfunción del conocimiento del mercado (tamaño ytipo de demanda), del capital necesario (préstamoprendario, capital de riesgo, inversión ángel), y delconocimiento tecnológico (propio, creado oadaptado). Cuando un empresario cuenta con lostres elementos de la innovación, él implementa laidea de negocio; pero cuando no dispone de unaparte del triángulo, es donde sería útil contar conprogramas de apoyo específicos para acelerar laimplementación de una idea innovadora. Esimportante señalar, que la innovación ofreceganancias de rentabilidad mayores, pero al mismotiempo enfrenta riesgos mayores de fracaso. Paradisminuir la probabilidad de fracaso en losprogramas de apoyo a la innovación, éstos debencontemplar un buen equipo técnico que permitaevaluar, a través de diagnóstico, la oportunidadde innovar en la empresa, al detectar laoportunidad se deberá evaluar la viabilidad deimplementación, para pasar a la fase de apoyo

financiero o tecnológico, gozando de unapropiado apoyo en la gestión de la innovación.

En Fusades, desde 2003 se ha insistido en lanecesidad que el país invierta en crear el Sistemade Innovación Nacional, con el fin de coordinarmejor los recursos entre el sector privado,gobierno y academia. Las encuestas y entrevistasrealizadas, nos muestran que las empresas del paísrealizan innovaciones principalmente por esfuerzopropio (Informe de Desarrollo Económico ySocial, IDES, 2005), que las innovaciones seconcentran en mejorar productos en la industria yen mejorar procesos en servicios, que estasacciones han respondido a la demanda de susclientes o a las acciones de sus competidores, queel financiamiento ha sido principalmente conrecursos propios, y que ha sido muy poco elapoyo recibido de instituciones, resaltando el casinulo apoyo de universidades y centrostecnológicos. Para empresas innovadorasrecientemente creadas, el financiamiento ha sidoprincipalmente con recursos propios, familiares oamigos.

Desde que señalamos la importancia de trabajarpor aumentar la capacidad de innovar, losavances han sido muy limitados, y El Salvador havenido mostrando un preocupante retroceso enel ranking internacional sobre los indicadores deinnovación. Debido a las pocas accionesemprendidas, se mantiene la vigencia de lasrecomendaciones ya realizadas, aunque sereconoce que han existido nuevos programas conperfil de proyectos pilotos que han mostrado unimpacto positivo en los negocios; al respecto, elMINEC creó el Fondo de Desarrollo Productivo(FONDEPRO) que representa el vehículoinstitucional a través del cual las empresaspresentan proyectos de innovación vía elmecanismo de fondos concursables concoinversión. Otro programa interesante, es elSistema Nacional de Alianzas para la InnovaciónTecnológica (SINALIT) del Ministerio deAgricultura y Ganadería (MAG) que apoya lainnovación agroindustrial y presenta la modalidadque la Fundación para la InnovaciónAgropecuaria administra los recursos con el finde hacer más ágil la entrega de recursos a lasempresas, dar un seguimiento a la gestión de la

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innovación empresarial, y facilitar la rendición decuenta de la asignación de los recursos.Recientemente, el MINED creó el Fondo para laCiencia e Innovación, con el cual se busca que lasuniversidades apliquen a recursos concursablescon la modalidad de que las investigaciones seanaplicadas a resolver problemas de las empresas,para lo cual los proyectos deben ser universidad-empresa. Los programas de FONDEPRO ySINALIT en 2007 desembolsaron recursos deapoyo a innovadores que representaron el 0.1%del Presupuesto del Gobierno. Estos programasestán en la dirección correcta, pero consideramosque una estrategia del SIN deberá contemplar loscriterios siguientes:

i) Mejorar la coordinación de lo que ya existe,reduciendo la duplicidad, segmentandomejor los programas por tipo y tamaño debeneficiario, y aumentando la sinergiainterinstitucional.

ii) Escalar los programas pilotos existentes ymejorar su eficiencia.

iii) Separar funciones, entre los que hacen lapolítica de apoyo y la institución que ejecuta.

iv) Aumentar la rendición de cuentas, parareducir el riesgo de captura.

A continuación planteamos un conjunto deiniciativas que deberán implementarse en lapróxima administración para contribuir a acelerarel crecimiento:

• Mejorar la coordinación pública yprivada. Existen en el ámbito gubernamentaly sector privado varias instituciones quemantienen programas de apoyo vinculadoscon la innovación, y existe la necesidad demejorar la coordinación dentro de cadasector, así como entre ellas. Consideramosnecesario que el gobierno defina unaestrategia de apoyo a la innovación, quecontemple la separación institucional de losMinisterios (MINEC, MAG, MINED) y lainstitución técnica que ejecutará losprogramas. Esto último, se debe a que losMinisterios tienen variadas responsabilidades,y el día a día resta prioridad a decisionessobre la operatividad de los programas, porlo que su contribución estaría en función de

definir la política de apoyo, su adecuaciónacorde y en sincronía con las acciones delejecutivo.

• Crear un Consejo de Innovación. El cualesté integrado por los ministros queactualmente tienen a su cargo diferentesprogramas de apoyo a la innovación ytecnología, como son: MINEC, MAG yMINED. El Consejo debería tener laresponsabilidad de definir la política públicade innovación nacional en la cual seencuentren conectados todos los programasde apoyo a la innovación, y revisarla paramantener la congruencia con el resto deiniciativas del gobierno y sector privado.

• Que el BMI sea el agente ejecutor deprogramas de innovación del gobierno.El BMI se ha caracterizado por una gestióneficiente de funciones y una rendición decuentas de sus programas, esto deberíamantenerse y sería oportuno aprovechar suscapacidades de gestión para que coordine yejecute los programas de innovación delgobierno, escalando la forma y el espíritu deoperación de FONDEPRO. Hasta elmomento el BMI y MINEC han coordinadola dirección ejecutiva de FONDEPRO, yconsideramos que este viraje seríapotencialmente beneficioso, pero deberánevaluarse sus costos y beneficios.

• Escalar significativamente los recursosde apoyo a la innovación del país.Consideramos que marcar una diferencia enla innovación de las empresas y mejorar losindicadores, pasaría por escalar los recursosdisponibles actualmente. Una vía es obtenerun préstamo, tal como hizo en su momentoChile (1990) o Panamá actualmente (2008);otra opción es trasladar recursos del erariopúblico, pero las condiciones son muyestrechas; una tercera alternativa sería trasladarlos recursos del draw back. Si se consideraescalar los recursos, resulta más convenienteseparar la institución que hace la política(Consejo) y la institución que ejecuta losprogramas. La experiencia internacional hamostrado la conveniencia de la separación

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(ver CORFO Chile, o programa ImpulsoPanamá).

• Definir una estrategia de apoyo a lainnovación. La estrategia brinda el horizontehacia donde enfocar las acciones, contribuyea definir quién hace qué, cómo lo va arealizar, en cuánto tiempo lo desarrollará ycuántos recursos se necesitarán para alcanzarlas metas. También la estrategia, permitirádefinir los elementos de evaluación y larendición de cuentas.

• Definir el programa operativo de apoyo ala innovación. Las encuestas realizadas a lasempresas sobre sus problemas para innovar,la experiencia de programas locales de apoyo,y la experiencia internacional, muestran ejesfundamentales que deberían ser parte delapoyo al emprendedor, así:

• Identificación y validación de laoportunidad para innovar. Es necesariocontar con dos instrumentos básicoscuando se presenten ideas innovadoras,una es poder realizar un diagnósticotecnológico que valide el área a innovardentro de la empresa (puede ser queexistan otras post-diagnóstico) y realizarun plan de negocio que estime costo-beneficio de implementar la innovación.Esto ha aumentado el éxito de losprogramas de apoyo de innovación, enpaíses donde no hay cultura de evaluarlas innovaciones.

• Transferencia tecnológica. Apoyar alas empresas para que visiten feriasinternacionales para que conozcan a suscompetidores, o apoyarlas en lacontratación de expertos en las áreas quenecesitan, permite reducir los costos deoperación y ampliar a nuevos mercados.

• Apoyar la gestión de la calidad deproductos y ambiental. Esto buscaacelerar en las empresas la adopción deprocesos de calidad de productos y enestándares de producción más limpia. El

cumplimiento de estándares es unacondición si deseamos incrementar lasexportaciones a mercados internacionalesdinámicos (Estados Unidos, Europa yAsia).

• Apoyar la integración entre empresas.El Salvador exporta una gran cantidadde productos a los salvadoreños en elexterior, a través de pequeñas empresasque por razones de escala les resulta caroo inviable operativamente exportar por símismas, se propone seguir apoyandoestos negocios a través de programasasociativos y crear programa deencadenamiento productivo.

• Apoyar el capital de riesgo. Lainnovación, muchas veces, enfrenta eldilema de una idea con mucho potencial,pero con limitado capital paraemprenderlo. Por ello requiere un tipoespecial de financiamiento no hipotecario,por ello deberán promoverse las líneasde capital semilla, redes de capital ángel ycapital de riesgo.

• Crear una Alianza Privada de laInnovación (API). Existen variasinstituciones privadas que trabajan enprogramas de apoyo de la innovación, yla mayoría reconoce la necesidad de quedebe existir una mejor coordinaciónprivada, para que ésta empuje aconsolidar una mejor coordinaciónpública, con el fin de aumentar elrendimiento de los escasos recursos detodos los programas, y mejorar laarticulación de los programas para lasempresas. Se considera que la API, puededar importantes aportes e impulso a unapoyo innovador más exitoso, realizandolas tareas siguientes:

– Ser un interlocutor entre lasnecesidades de las empresas y losprogramas de apoyo. Hay un espaciomuy importante para los entesprivados que promueven la innovación

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en función de aumentar la eficiencia delos programas públicos, ya quesubsanan el problema de comunicaciónentre los empresarios, y los técnicos delos programas.

– Ser extensionistas de los programasde apoyo del gobierno. La entidadprivada tiene el incentivo de recibiringresos por empresas que tomen másprogramas y que sean exitosos, versusla rigidez del salario en el sectorpúblico, donde el técnico,independientemente de cuántosprogramas se coloquen, él recibirá elmismo salario.

– Generar cultura sobre laimportancia de la innovación en lasempresas, para generar másempleos y mejor pagados. Cuandolas empresas crecen, éstas pagan másimpuestos y las cuentas públicas sebenefician.

– Difundir las mejores prácticas delos Sistema de InnovaciónNacional, formación dehabilidades, y manejo de fondos deinnovación.

– Colaborar con el Gobierno en laelaboración de una propuesta delSIN que sea sostenible. Sobre estaárea, se plantea que la API propicie lamejor definición de programas, y queestén dirigidos a apoyar la innovaciónen las empresas ya existentes ypromover el emprededurismo con lacreación de nuevas empresas.

3.3 Tecnologías de información ycomunicación: autopista delconocimiento

El Salvador se encuentra experimentando unaumento de las TIC a través de diferentes hechos:incremento acelerado de la cobertura telefónica,uso más intensivo de las TIC en las empresas, laexpansión del teletrabajo de los call centers que hancreado pleno empleo en dicho sector, los mediosde comunicación se encuentran en plenaconvergencia digital, la comunidad desalvadoreños en el exterior mantiene los lazos através de Internet, el comercio electrónico enaumento debido a que los salvadoreños enEstados Unidos realizan compras electrónicaspara sus familiares a través de negocioslocalizados acá.

Todos estos hechos han impactadofavorablemente la productividad de los hogares yempresas; no obstante, se observa unaimportante brecha digital al analizar el acceso a lasTIC por nivel de ingreso, y por el grado deescolaridad en los hogares. Resulta revelador elhecho, que los que más usan Internet son losjóvenes y éstos satisfacen sus necesidades deeducación e investigación a través de loscibercafés; si bien esto es bueno y denota cómolos mecanismos de mercado satisfacen unademanda insatisfecha, también dejan entrever laescasa disponibilidad de centros de cómputo enlas escuelas del país, lo cual limita las posibilidadespara aprender las habilidades informáticas en lasescuelas, que los preparen para el mercadolaboral local y las nuevas oportunidades deempleo de servicios por teletrabajo. Con elpropósito de cerrar la brecha digital y aumentar lacobertura de las TIC, se proponen las siguientespolíticas:

• Acceso universal a las TIC desde lasescuelas. Considerando las brechas digitalesexistentes en el país, se hace evidente avanzarestratégicamente en la introducción de lasTIC en todos los centros educativos públicos.Esto permitiría preparar a las nuevas

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generaciones en el uso de la nueva tecnología,desarrollar las competencias personales yacceder a información que apoye lainvestigación y la educación. Sin embargo,esta labor exige contar con una eficienteestructura de apoyo técnico y una clarapolítica de financiamiento que garantice susostenibilidad en el tiempo. Universalizar eluso de las TIC también demanda creatividadpara identificar alternativas tecnológicasapropiadas y de bajo costo, que permitanlograr la alfabetización digital aun en zonasrurales remotas sin acceso a infraestructuraeléctrica o de telecomunicaciones adecuada.

• Formación de recurso humanocompetitivo y creativo en TIC. Paraconstruir una sociedad basada en elconocimiento y maximizar la productividaddel recurso humano, no basta con desarrollardestrezas de tipo instrumental relacionadascon en el uso de equipos y programas desoftware. El pleno aprovechamiento de lasTIC en la educación también implicadesarrollar otras competencias, como porejemplo: la creatividad, innovación ycapacidad crítica y reflexiva de las personas,así como su habilidad para saber comunicarinformación y trabajar en equipo. De allí que,es esencial vincular efectivamente el uso de lasTIC con los objetivos del plan nacional deeducación y de desarrollo del país.

• Implementar los lineamientos de laestrategia digital e-País. La estrategia gozóde las contribuciones del sector académico,gobierno y privados, que coincidieron en unavisión fundamental "todo y todos en línea",que perseguía los objetivos de incrementar laconectividad digital y promover la educacióndigital y la información del gobierno,empresa y academia. Implementar unaestrategia TIC demanda interacción entrediferentes instituciones para alcanzar unmayor éxito a menor costo. Se proponedisponer de un ente coordinador y promotorde la estrategia, que se caracterice por serejecutivo, técnico e interlocutor para quecoordine la implementación de la estrategiae-País.

• Creación y aprobación del marco de leyesdigitales básico. El Salvador observaatrasos muy marcados respecto al desarrollode leyes generales digitales básicas; estosmarcos facilitan el aumento del comercioelectrónico, transacciones financieras entrebancos, trámites con el gobierno, juzgados,municipalidades, etc. Las leyes básicas defirma electrónica y correo no deseado (antispam), ya se han implementado en muchospaíses de América.

• Finalizar e implementar la estrategia degobierno electrónico. Las instituciones delEstado, deben promover la búsquedapermanente de reducción de costos a losusuarios y aumentar el bienestar de suscontribuyentes facilitando todos sus trámitesen línea; esto tendría el efecto colateral depromover e incentivar un mayor uso de lasTIC de parte de los usuarios. Al mismotiempo, deberá transitar hacia la disposiciónde la información pública en medioselectrónicos que permita rendir cuenta de susactuaciones, para que el contribuyente puedaconocer los resultados de la gestión de susrecursos. Actualmente, los servicios degobierno electrónico, de acuerdo con losusuarios ocupan los últimos lugares en lossitios que visitan y utilizan, lo cual refleja elpotencial de uso de esta tecnología frente alos usuarios.

• Fortalecimiento de la competencia entreoperadores de servicios TIC. Las empresasy hogares lograrán más acceso directo aservicios TIC, en la medida que la mayorcompetencia y la disposición de la tecnologíamás eficiente permita bajar los precios. LaSuperintendencia General de Electricidad yTelecomunicaciones (SIGET) comoregulador de los recursos esenciales de lastelecomunicaciones, deberá promover lasreformas al marco legal que permitanactualizarlo acorde con los rápidosdesarrollos tecnológicos de este sector. Variospaíses han revisado sus marcos regulatoriosdebido a los avances de este sector, algunasreformas han permitido aumentar ladesregulación y otras han aumentado la

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regulación, con el fin de reducir las barrerasde entrada y salida a los competidores. Alrespecto, el capítulo de telecomunicaciones enCAFTA-RD, incluye varios artículosorientados a promover la competencia ybasar las tarifas en costo, así: i) lainterconexión de redes deberá garantizar lacalidad en los puntos técnicamente factiblescon tarifas basadas en costos; ii) facilitar ladesagregación de la red, para promovercompetencia en la última milla; iii) facilitar lacolocalización de equipo del competidor contarifas basadas en costos; y, iv) redoblar losesfuerzos para regular las prácticasanticompetitivas y discriminatorias. Se sugiereque el regulador evalúe técnicamente yeconómicamente la viabilidad de laportabilidad numérica, la cual aumentaría lacompetencia entre operadores y beneficiaría alos usuarios con mejoras en la calidad ytarifas. Se sugiere que el regulador propongala eliminación del impuesto a las llamadasinternacionales, ya que distorsiona el mercado,rompiendo las reglas del juego, y lo másinconveniente es que los recursos sonutilizados para financiar otro sectordistorsionado e ineficiente como el transportede pasajeros.

• Desarrollo de la infraestructura. El marcoregulatorio debe mantener la predictibilidadpara fomentar las inversiones de parte deoperadores privados, debe promover que lasinversiones permitan la interoperabilidadentre redes, facilitando la interconexión contarifas competitivas. Cabe señalar que de1998 a 2006, las empresas de telefonía haninvertido US$2.2 billones en un contextodonde los precios de sus servicios les hapermitido recuperar la inversión y ampliar lacobertura.

• Facilitar la información a los usuarios ymejorar la coordinacióninterinstitucional. El acceso a unainformación clara aumenta la eficiencia en latoma de decisión de los agentes. El desarrollode la tecnología en las telecomunicaciones y laagregación constante de nuevos servicios,

hace difusa la información a los usuariossobre tarifas entre diferentes operadores,sería conveniente que la Defensoría para elConsumidor y SIGET evaluaran aplicar lametodología de canastas de servicios paradifundir las mejores opciones a los usuariossobre determinados programas. Mejorar lacoordinación interinstitucional entelecomunicaciones será clave para mejorar laeficiencia en el sector, debido a que SIGETregula las normas técnicas del sector, laDefensoría del Consumidor registra ysanciona malos servicios a los usuarios y laSuperintendencia de Competencia analiza lasprácticas anticompetitivas del sector.

3.4 Redes de salvadoreños en elexterior: aprovechando lostalentos

Transitar hacia una economía del conocimientotoma tiempo; se requiere avanzar sostenidamenteen la dirección planteada en los apartadosanteriores: transformar el sistema educativo paralograr una masa crítica de mayor nivel, mientras almismo tiempo, se estructura un sistema nacionalde innovación y se acelera el desarrollo de lasTIC. El Salvador cuenta con un recursoestratégico, el cual al ser aprovechadoadecuadamente, puede ser un potente catalizadorpara acelerar ese proceso: salvadoreños en elexterior con alto grado de calificación en las áreasde la ciencia y la tecnología, así como conelevadas posiciones en empresas líderes mundialesen estas ramas.

Algunas experiencias de este tipo de transferenciade conocimientos entre salvadoreños en elexterior e instituciones locales, han surgido enaños recientes como el Programa JóvenesTalento28, lo que demuestra que El Salvadorcuenta con el talento requerido, dentro y fuera desus fronteras. Lo que hace falta es articularestrategias que integren esos talentos parainsertarse de una manera más efectiva en el

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desarrollo tecnológico y, en general, en lasociedad del conocimiento.

Muchos de los países que han logrado los másgrandes avances en el desarrollo educativo ytecnológico, mencionados en los apartadosanteriores, han recurrido y continúan haciéndoloal componente más altamente calificado de susdiásporas, los que se han integrado a redestransnacionales especializadas. Estas redes detalentos son de naturaleza diversa y responden alas realidades de cada país de origen; pero, engeneral, funcionan como "radares", facilitando labúsqueda e identificación de soluciones yoportunidades en el mundo y, al mismo tiempo,funcionan como "puentes", facilitando lavinculación de las capacidades locales con elacceso a esas oportunidades29.

A pesar de la variedad de modelos de redestransnacionales de talentos, aquellas que han sidomás exitosas para lograr insertar a sus países en laeconomía global del conocimiento, compartenalgunas características básicas:

i. Aprovechamiento de las TIC, al estructuraruna plataforma en línea que facilita elestablecimiento de relaciones y el intercambiode información y conocimiento. Estaplataforma también les permitió consolidar ypotenciar diversas iniciativas que habíansurgido espontáneamente.

ii. Instituciones locales fuertes, usualmente delsector privado, que han sido capaces deservir de motivadores e incubadoras de lasiniciativas que surgen de la interacción de lasredes. Estas instituciones han funcionadocomo intermediarios, para fomentar yfacilitar los vínculos entre los miembros de ladiáspora y las empresas e instituciones localespara que se materialicen las oportunidades.Estas instituciones también han sabidocoordinar efectivamente las acciones de la redcon programas e iniciativas públicas yprivadas.

iii. Participación de, por lo menos, un miembrode la diáspora que goza de notorio prestigio;

esto es más importante al inicio, para generarla credibilidad necesaria para motivar laparticipación de los miembros máscalificados de la diáspora.

iv. Proyectos modestos al inicio, pero conresultados rápidos, que han tenido efectodemostración. Muchas de las redes hanfracasado al no lograr transformar las ideasen acciones concretas. Difusión amplia de losresultados, para generar más interés queresulte en más transacciones concretas.

v. Acciones de tipo ganar-ganar, tanto para losmiembros de la diáspora como para losactores locales.

Las redes de talentos funcionan con resultadosmayores en países comprometidos con lainnovación y su inserción exitosa en la sociedadglobal del conocimiento. Para El Salvador seproponen las acciones siguientes:

• Fomentar y facilitar la formación deredes transnacionales de salvadoreñosaltamente calificados que sirvan decatalizador para insertar a El Salvador enla economía del conocimiento

• Identificar las áreas en las que ElSalvador necesita de los conocimientos yexperiencia de los salvadoreños con altogrado de especialización. Identificar alos salvadoreños con la más altacalificación en esas áreas para invitarlos aformar parte de proyectos y comisionesque promuevan el desarrollo de temasespecíficos, e, incluso, para queproporcionen orientación estratégica enel tema de innovación.

• Identificar a los salvadoreños que tienenposiciones altas de responsabilidad ytoma de decisiones, dentro de lasempresas líderes en el campo de latecnología, en actividades de atracciónde inversiones o búsqueda deoportunidades de outsourcing que llevan acabo instituciones públicas y privadas.

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• Aprovechar la red de consulados paraidentificar a científicos, profesionales dealto nivel en ciencia y tecnología, asícomo a estudiantes en estas ramas.Promover actividades que les interesen(conferencias, seminarios, etc.) para quetengan oportunidad de conocerse ycomenzar a interactuar, intercambiarconocimientos para que surjan lasoportunidades de acción. Fomentarentre ellos la formación de asociacionesde profesionales de alto nivel en ciencia ytecnología.

• Iniciar la estructuración de un programaque identifique las modalidades de redesde talentos en el exterior más apropiadaspara la realidad salvadoreña; que potenciela formación de esas redes; y que integrey coordine las acciones de otrosprogramas y actores del sector público yprivado; y finalmente, que facilite laconcretización de las iniciativas que surjande la red. Este programa deberá crear,además, un portal en Internet, que integreen una sola plataforma los diferentesesfuerzos relacionados con las redes detalentos salvadoreños.

• Articular las redes de talentos con elSistema de Innovación Nacional.

• Acelerar la creación de masa crítica eningeniería y ciencias.

• Enviar a becarios al extranjero a estudiaringeniería y ciencias.

• Promover la participación deprofesionales locales en pasantías eintercambios en empresas líderes entecnología y en centros de investigación.

3.5 Régimen económico einstitucional: entorno para losnegocios

Los esfuerzos por insertarse en la economía delconocimiento requieren de un entornoinstitucional para los negocios, una orientación alos mercados internacionales y una infraestructuraeconómica que contribuya a crear un climapropicio para hacer negocios. De esta manera, esnecesario contar con un marco de estabilidadmacroeconómica (véase las propuestas sobre lasfinanzas públicas en el capítulo 1), de un estadoeficiente (véase las propuestas para modernizar elEstado en el capítulo 1), de una economía abiertaal comercio y con una infraestructura que lorespalde, y de un marco institucional que reduzcala incertidumbre política y que mejore latransparencia (véase las propuestas para elfortalecimiento institucional en el capítulo 5), y deseguridad ciudadana (véase las propuestas en elcapítulo 2). A continuación se trata elfortalecimiento empresarial, el comerciointernacional y la atracción de inversión extranjera.

3.5.1 Fortalecimiento de laspequeñas empresas y delemprendedurismo

• Elevar el rango de la Comisión Nacionalde la Micro, Pequeña y MedianaEmpresa, convirtiéndola en ConsejoNacional y estimular el fortalecimientogremial del segmento empresarial de laMIPYME. El Consejo debe tener lacapacidad de convertirse verdaderamente enel rector y coordinador de todos losesfuerzos dispersos que se realizan de apoyoal sector. La multiplicidad y dispersión de

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esfuerzos públicos, privados e internacionaleshace que la coordinación institucional deesfuerzos sea una condición básica deeficiencia y eso requiere de un nivel más altoen la jerarquía pública del ente rector.

o Los programas de apoyo debenmantener su carácter horizontal, ybrindar apoyos verticales hacia sectorescon alta productividad y que observanun incremento de la demanda.

• Fortalecer y reenfocar instrumentosfinancieros de apoyo a MIPYME. En lascondiciones actuales de crisis global deliquidez, buscar mecanismos que garanticen elacceso a financiamiento de las MIPYME esfundamental. El desarrollo de las institucionesmicrofinancieras en El Salvador y lapenetración de la banca global, creanoportunidades para el surgimiento yfortalecimiento de nuevos mecanismos.

o Difundir más las sociedades de garantíarecíprocas. Estas sociedades actúan comointermediarios que facilitan el acceso acrédito entre las pequeña y medianaempresa (PYME) y sus acreedores,tratando de conseguir para sus empresassocias las mejores condiciones a las quepuedan obligarse. Con este mecanismo,las empresas podrían acceder a recursostanto de la banca comercial como delEstado con un aprovechamiento máseficiente.

o Promover los instrumentos de apoyosfinancieros como el factoraje y leasing,con el fin de aumentar liquidezinmediata y reducir costos.

o Fortalecer una mayor participación de losbancos comerciales en las microfinanzas,adoptando tecnologías adecuadas paraatender a la MYPE.

o Promover esquemas de financiamientoconjunto entre la banca comercial yagencias de desarrollo (como la Agencia

Internacional, AID) para elfortalecimiento de sectores productivosespecíficos, donde la participación de laagencia de desarrollo contribuye aminimizar el riesgo del banco en lafinanciación de proyectos.

o Fortalecer y continuar con lamodernización de la capacidadreguladora de la Superintendencia delSistema Financiero (SSF).

o Reducir los trámites burocráticos, losrequisitos y los costos en los procesos deformalización a las MYPE. Estoconllevaría a disminuir la alta tasa deinformalidad en el país y favorecería queestas empresas puedan acceder al sistemafinanciero formal nacional.

• Crear programas con empresarios quemuestren las habilidades emprendedoras.Quienes pueden enseñar cómo seremprendedores, son los empresarios; portanto, resulta clave fortalecer y reenfocarprogramas que involucren a los jóvenesestudiantes y los empresarios, como "Festivaldel Ingenio Joven". Adicionalmente, deberánarticularse con otros programas de apoyofinanciero e innovador.

3.5.2 Comercio internacional

Al analizar el comportamiento de lasexportaciones, y darle énfasis a la participación delas nuevas exportaciones como medida proxy delnivel de autodescubrimiento en la economía deEl Salvador, se encuentra que la economíasalvadoreña parece mostrar un grado deautodescubrimiento que no es demeritorio, sobretodo a la luz de las experiencias de paísessimilares o vinculados.

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El crecimiento de las exportaciones de una seriede productos no tradicionales, ha llevado a quelos 15 principales de 2007 representen el 55.3%del total de exportaciones no tradicionales, encomparación con el 48.2% que les correspondióa los 15 principales de 2000. Al analizar conmayor detalle los productos no tradicionales quehan crecido más rápidamente, sobresalen dos,tanto en términos porcentuales como absolutos:los lomos de atún y el alcohol etílico, bienes quese han situado en pocos años dentro de las másimportantes exportaciones no tradicionales y enlos que han incidido decisivamente la IEDestablecida en el país.

Por otra parte, la expansión en las exportacionesde servicios posibilitó durante 2003-2006 que elsaldo de la balanza de servicios revirtiera latendencia crecientemente deficitaria observada enaños anteriores; asimismo, los ingresos porservicios equivalieron en 2007 a casi la mitad delas exportaciones de bienes para este mismo año.

El draw-back debe eliminarse, pero podría ydebería ser reemplazado por apoyos de "cajaverde", con el propósito de afectar lo menosposible la competitividad del sector exportador;sin embargo, este sector, aparentemente, no es loque preferiría. Se proponen subvencionespermitidas y viables. Dichas subvenciones seríantales como: apoyo para actividades deinvestigación productiva o desarrolloprecompetitivo, llevadas a cabo porcorporaciones o universidades contratadas paratales efectos por el sector empresarial; apoyo azonas desfavorecidas dentro del territorionacional, pero proporcionado en un marcogeneral de desarrollo socio-económico; y apoyopara fomentar la adaptación de infraestructura einstalaciones ya existentes a nuevos requerimientoslaborales y medioambientales establecidos en lasleyes y normativas nacionales, las cuales implicanmayores compromisos y costos financieros paralas empresas.

El gobierno debe, asimismo, considerar lafactibilidad de trasladar el monto presupuestadopara el draw-back al FONDEPRO o la Comisión

Nacional de la Micro y Pequeña Empresa(CONAMYPE).

3.5.3 Política comercial

El Salvador y los otros países centroamericanosdeben, no solo completar la armonizaciónarancelaria, sino también mantenerse unificadosen esta materia, particularmente en el contexto dela actual Ronda Doha de la OMC, de tal maneraque la reducción generalizada de los DAI quesuponen las negociaciones comercialesmultilaterales, no distorsione los arancelesexternos comunes a los cuales se haya llegado anivel regional. Debe señalarse que, dentro de estecontexto, el CA4 ha venido haciendonegociaciones y gestiones ante la OMC, con elpropósito de obtener flexibilidades, así como untratamiento especial y diferenciado para lasdenominadas "pequeñas economías"; a través deello, se lograría que los países del CA4 tengan unmargen para determinar cómo distribuir y en quéproductos proporcionar los aportes porcentualesde las reducciones de DAI a los que secomprometan, es decir, seleccionar los rubrosentre los cuales consideren conveniente asignardichos aportes, de tal manera que no afecten suUnión Aduanera.

Deben seleccionarse socios de acuerdo concriterios o parámetros preestablecidos. Debenpriorizarse países con los cuales se tienen: fuerteintercambio comercial; amplia disponibilidad deinformación sobre su régimen de comercio;poco riesgo en las operaciones comerciales, encomparación con otros países; y/o considerablepotencial para incrementar las ventas deproductos y los flujos de inversión con ese socio;entre otros aspectos.

Cabe mencionar que, recientemente, el principalincremento en las ventas externas ha sido en lasdirigidas a Estados Unidos y, para el caso de las

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importaciones, también destaca el considerableaumento en las procedentes de este país delNorte; ambos hechos están influidos, en parte,por el libre y preferencial acceso que significa elCAFTA.

Como se mencionó anteriormente, se hanincrementado las exportaciones, de maneraparticular de bienes no tradicionales; de hecho, lasventas externas de estos últimos al mercadoestadounidense han venido creciendorápidamente como producto de los apoyospúblico y privado proporcionados a una serie deempresas, a fin de que aprovechen los beneficiosderivados de la extensa comunidad desalvadoreños que viven en el país del Norte y, demanera más reciente, del CAFTA. Como undato, aproximadamente 25% de las exportacionesalimenticias de El Salvador se venden a EstadosUnidos, concentrándose éstas en café, azúcar,bebidas, pescados, mariscos y, cada vez más, enlos referidos nostálgicos; sin embargo, entidadesgubernamentales estiman que, vía exportaciones,se está aprovechando, aproximadamente, solo5% del potencial mercado étnico.

Es necesario reforzar el diseño e implemen-tación de la agenda complementaria alCAFTA. Lo anterior incluye, entre otros puntos:reaccionar apropiadamente frente a losrequerimientos regulatorios que implica elCAFTA; dar a conocer a los sectoresproductores el marco normativo y losmecanismos estipulados en el CAFTA, lo cualconlleva a su formación y capacitación paramaximizar el efectivo aprovechamiento delacuerdo; tomar medidas de política adicionales,tales como educar a nuevos competidores, parabeneficiarse efectivamente del CAFTA; enfrentarlos obstáculos a la integración económicacentroamericana con el propósito de aprovecharmás efectivamente el CAFTA; conseguir queexista en El Salvador una representación delDepartamento de Agricultura de Estados Unidos(USDA), tal como la hay ya en Guatemala, con elpropósito de reducir el número de casos dedetenciones y rechazos por incumplimiento deregulaciones agropecuarias y agroindustriales; yfortalecer las actividades de promoción de

exportaciones, lo cual conlleva a dos dimensionesrelacionadas (promover inversión nacional yextranjera vinculada con la exportación, y mejorarel mercadeo en Estados Unidos).

Por otra parte, dado que en la actualidad se estáexportando relativamente poco al mercado de laUnión Europea y con escasa diversificación, éstepresenta un considerable potencial paraincrementar sus compras a El Salvador: 27 paísescon una población de aproximadamente 500millones de habitantes y con un PIB de alrededorde US$15,000 billones, cifras aún mayores que lasde Estados Unidos. No obstante, representaademás otras interesantes oportunidades deacceso: sensibilidad y responsabilidad social antela pequeña empresa; apoyo al llamado "comerciojusto"; bastante demanda de bienes primarios delsector agropecuario; también, bastante gusto porproductos orgánicos; y actualmente, una situacióncambiaria ventajosa para El Salvador; entre otras.

No obstante, llegar a concluir el Acuerdo deAsociación (AA) como bloques regionales,constituye un reto transcendental paraCentroamérica, en el que no será tan fácil alcanzarun consenso, sobre todo porque incorpora nosolo la tradicional agenda económico-comercial yde inversión, sino también otras dos: la decooperación, con múltiples objetivos ypropósitos; y la de diálogo político, tambiénbastante sensitiva.

Por otro lado, se considera que la negociación dedicho acuerdo podría fortalecer, en términosgenerales, el proceso de integración económicaregional y apoyar, de manera particular, laconformación de la Unión AduaneraCentroamericana. Asimismo, aunque existen ya anivel regional Acuerdos de Servicios y deInversiones, estos son declaraciones de principiosbastante generales y sin demasiada sustancia, porlo que el AA con la Unión Europea ayudaríaefectivamente a concretizar el referido trato deNación más Favorecida (NMF).

Debe buscarse un mecanismo que vuelva laCláusula Centroamericana de Excepción deaplicación clara y automáticamente

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vinculante. Los miembros del MCCA puedencontinuar negociando TLC con otros socioscomerciales, pero deben acordar proporcionarseentre ellos un tratamiento NMF. Cabe mencionarque aunque en términos estrictamente jurídicos, yaexiste una Cláusula Centroamericana deExcepción (preferencial) en el Tratado General deIntegración Económica Centroamericana, dehecho, no ha estado operado de manera efectiva,por lo cual debe buscarse un mecanismo que lavuelva de aplicación clara y automáticamentevinculante. En este sentido, podría ser necesariocrear un instrumento legal suplementario, porejemplo, un reglamento aprobado por el Consejode Ministros de Economía y Comercio(COMIECO), que desarrolle, operativice y hagaexpedita la disposición del Tratado General.

3.5.4 Integración económica regional

Debe señalarse que durante las pasadas dosdécadas, pero sobre todo a partir de 2000, se havenido avanzado en el proceso de integraciónregional, construyendo, fortaleciendo yperfeccionando su andamiaje jurídico einstitucional, y se ha reducido a unos pocos bienesel Anexo A del Tratado General.

Se ha progresado bastante en la armonización demedidas sanitarias y fitosanitarias, así como deotras normativas; ha entrado en vigencia el nuevoCódigo Aduanero Uniforme Centroamericano(CAUCA) y su Reglamento del CódigoAduanero Uniforme Centroamericano(RECAUCA); existe un mecanismo más efectivode solución de diferencias; y se han reducido lasdenuncias sobre prácticas desleales de comercio.

No obstante lo anterior, en los últimos tres añosse ha avanzado más lentamente en la reduccióndel número de productos que todavía se incluyenen el referido Anexo A, por tratarse de bienesbastante sensibles para los países del área.

Asimismo, existen violaciones al Estado dederecho del MCCA debido, entre otros, a actosarbitrarios de funcionarios públicos, lo cualrepercute en un incremento en los costos detransacción para el comercio intrarregional.

Dentro del marco de la integracióneconómica centroamericana, se consideraque una de las metas más importantes debeser alcanzar en el mediano plazo la operaciónplena y efectiva de la Unión Aduanera. Paralograr la transformación del MCCA durante lospróximos años, se propone: reducir la dispersiónen los DAI del MCCA con respecto al resto delmundo, es decir, lograr la uniformidad del SAC;armonizar el funcionamiento de aduanas;armonizar el tratamiento que reciben las ventas dezonas francas a los países dentro del propioMCCA, para evitar triangulación y competenciadesleal; homogeneizar las condiciones ofrecidas aempresas extranjeras en el MCCA; suscribir eimplementar TLC con socios extrarregionalesclaves para la apertura externa, pero negociandoal mismo tiempo como un solo bloque regional;acordar proporcionarse entre los miembros delMCCA, de manera efectiva, un trato de NMF; ycompletar regionalmente los proyectos del PlanPuebla Panamá (PPP), denominado ahoraProyecto Mesoamérica.

3.5.5 Atracción de inversión extranjera

La agencia PROESA ha mostrado favorablesresultados en la atracción de inversión, lograndopromover las ventajas del país frente a otrospaíses con los que se compite. La agencia depromoción de inversión, realiza su labor en tresáreas claves: las tareas propias de atracción deempresas extranjeras, las actividades relativas alaftercare (instalación y seguimiento para resoluciónde problemas), y las labores de investigación demercados (encajar las oportunidades externas conlas posibilidades locales o viceversa). Una de lastareas que en PROESA ha venido creciendo, son

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las relativas al aftercare y promoción post-inversion, debido a que más empresas se haninstalado y enfrentan problemas locales parafuncionar eficientemente. Esto ha implicadoajustar los recursos entre las tareas de atracción,investigación de mercado y aftercare. Se señala loapropiado que la agencia de promoción seencuentre bajo la vicepresidencia de la república,lo cual para inversionistas externos muestra elinterés de primera línea del país, y segundo en elámbito interno contribuye a que las institucionesinternas colaboren más en la instalación de lasempresas. No obstante, se considera que deberíalograr mejoras en las áreas siguientes:

• Fortalecer estratégicamente las actividades deaftercare de la IED. El proceso de brindarsoporte a las empresas extranjeras quedeciden instalarse en el país, debería ser másintegral y considerar la figura de un Oficial deInversiones (Investment Ombudsman).Actualmente, las labores de aftercare las realizaPROESA buscando una mejor coordinacióny empuje con diferentes instituciones delEstado, relativas a promover el apoyo a lasempresas extranjera en los temas de aduanas,búsqueda de mano de obra (ejemplo: apoyara AEROMAN para convenció decapacitación entre Universidad Don Bosco,MINED e INSAFORP), empresasconstructoras, tramites, impuestos. Noobstante, estas labores relevantes han crecidoy requieren más tiempo para su gestión, locual puede limitar las tareas de la atracción oinvestigación de mercados.

• Por tanto, se recomienda crear la figura delOficial de Inversiones, que se dediquedirectamente a apoyar en formapersonalizada la instalación de empresas yresolver los problemas que enfrentan con latramitología del negocio (en su instalación yfuncionamiento) o los que enfrentan losejecutivos y familiares. Corea es uno de lospaíses que atrae más inversión, y estainstitución ha jugado un rol al requerir que lasagencias administrativas relevantes cooperencon el propósito de resolver los problemasexperimentados por las compañíasextranjeras y ejecuten las acciones necesariaspara solventarlos en siete días(http://www.i-ombudsman.or.kr/).

• Fortalecer las vinculación directa entre lapromoción de exportaciones y la atracciónde IED. Existe una organización que seencarga de atraer inversiones, y otra que seencarga de promover exportaciones y que secumpla con los requisitos para salir a losmercados. Recientemente se empezó aestablecer una estrategia más dinámica,identificando sectores clave y coordinando lasacciones. Pero aún se está lejos de consolidarun "enfoque de país" y se requiere de muchasacciones coordinadas a nivel institucional. Esnecesario mucho policy advocacy, que en laactualidad se tiene gracias al apoyo de laVicepresidencia, pero que en realidad noexiste mediante un canal formal establecido.

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La protección y conservación de nuestrosrecursos naturales y el adecuado uso del sueloconstituyen una dimensión estratégica para todaslas formas de vida, desarrollo humano,crecimiento económico y competitividad de lossalvadoreños.

Sobre lo anterior, es importante destacar que ElSalvador posee una reducida y fragmentadacobertura de áreas naturales y zonas boscosas. Enefecto, la mayor parte del uso del suelo estádestinado a agroecosistemas como el café bajosombra, granos básicos, pastos, entre otros. Porlo tanto, la gestión de nuestros recursos debe estarestrechamente ligada con la gestión de losreferidos agroecosistemas, específicamente con eldesarrollo de una agricultura competitivasostenible, intensiva en el uso de la tecnología ylos conocimientos. Este planteamiento permitiríair más allá del paradigma de la conservacióntradicional, que ha predominado desde hacevarias décadas en el país, hacia un nuevoparadigma que realce el desempeño de laagricultura como un contribuyente importante delcrecimiento económico y la principal actividadproveedora de servicios ambientales de nuestroterritorio, proporcionando no solamentealimentos sino también agua, bioenergía, recursosgenéticos, medicinas naturales, control de erosión,mitigación de desastres, entre otros.

Por otra parte, la geotermia y el agua constituyenrecursos claves para el desarrollo sostenible, porser fuentes de generación de energía eléctrica,cuya demanda creciente plantea desafíos para elfuturo.

4.1 La agricultura salvadoreña:retomando el camino hacia lacompetitividad

Los últimos años han mostrado un crecimientorenovado en el agro salvadoreño, debidoespecialmente a un mejor ambiente de preciospara los productos primarios, incluyendo losgranos, café y azúcar. También se puedenpercibir resultados de los diferentes esfuerzos dediversificación en frutas y hortalizas, aunquetodavía son limitados. Durante el últimoquinquenio, el sector ha gozado de una mayorpriorización política, lo cual se ha traducido en unaumentado fondeo gubernamental; a la vez, lasexportaciones agroindustriales han experimentadomás dinamismo, y se ha logrado la introducciónlimitada de mecanismos innovadores, como losfondos concursables o competitivos para lainvestigación.

El gobierno ha incursionado en la provisión debienes y servicios, como sistemas de microrriegoy semillas mejoradas; un alto porcentaje de losrecursos nuevos han sido dedicados a estosesfuerzos. También, ha intentado influenciar losprecios de productos sensibles, en este caso, elfrijol rojo. Asimismo, el sector enfrenta el desafíode mayores costos de producción eincertidumbre en la oferta laboral rural,incluyendo el envejecimiento de los productores.A la vez, y frente a la coyuntura de altos preciosde los alimentos, existe la tentación de enfocarse

Capítulo 4

Recursos para el desarrollo productivo sostenible

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en medidas de política de beneficio en el cortoplazo, en lugar de dedicar mayores recursos yesfuerzos en actividades para fortalecer elpotencial de crecimiento, competitividad yambiental del sector agropecuario y agroindustrialen el largo plazo.

La estrategia se enfoca precisamente en este largoplazo, en el cual un sector agropecuario modernodebe transitar a una agricultura diversificada,ecológicamente sostenible, intensiva enconocimientos y proveedora de valiosos serviciosambientales para el crecimiento económico delpaís. Las claves de un cambio exitoso en estesentido, serán: la buena organización empresarialde los productores, la capacitación e investigacióncon enfoques participativos, el suministrooportuno de los diversos tipos de asistenciatécnica especializada, y la participación del sectorprivado en toda clase de servicios agropecuarios.Dado que la transformación productiva requieremuchos años, quizás décadas, se requiere laconstrucción de una visión de largo plazo que seconvierta en política del Estado.

Esta visión para 2020, contempla la producción yexportación de rubros no tradicionales de calidady con un mayor nivel de valor agregado; unsistema de innovación y tecnología másparticipativo y con un mayor número de actores;la compensación por la provisión de serviciosambientales; usos alternativos de los espaciosrurales; y fortalecimiento de la infraestructurarural, incluyendo caminos, almacenamiento yriego.

El papel del Estado en el agro cambiará muysignificativamente de aquí a 2020. Ya no estaráinvolucrado directamente en la comercialización yproducción, ni en la provisión de insumos, niorientará el establecimiento de precios y tendrá unpapel cada vez menor en el suministro deservicios de asistencia técnica. Tambiénestablecerá políticas modernas que guiarán losservicios privados y la legislación y reglamentosnecesarios, financiará actividades importantesincluyendo la investigación y la extensión para lospequeños productores, y participará con capitalen coinversiones en nueva infraestructura y

empresas importantes para la modernización delsector.

Por otro lado, el sector productivo llevará labatuta en el desarrollo futuro del sector. Enalgunos casos, el gobierno proporcionaráincentivos, hasta coinversiones, pero se espera queun marco de políticas transparente y moderno seaun incentivo importante para que el sectorprivado se involucre de lleno en toda la gama deactividades del sector y del ámbito rural.

Sobre lo anterior, se propone una serie depropuestas de política pública agrupadas en seisáreas estratégicas para el período 2009-2014: a)estructuras rurales de propiedad y asociatividad;b) desarrollo del recurso humano y asistenciatécnica especializada; c) innovación tecnológica;d) financiamiento e inversión rural; e) apoyo almanejo postcosecha, procesamiento ycomercialización; y f) infraestructura rural.

• Estructuras rurales de propiedad y asociatividad

La tenencia de la tierra en El Salvador haheredado múltiples complicaciones del pasado,tanto en la forma como se posee la tierra, comoen el estado de titulación. Los mercados de tierrano funcionan con la agilidad necesaria parapromover una transformación del sector haciamayores niveles de productividad ycompetitividad.

• Finiquitar el proceso de transferencia afamilias rurales y escrituración de tierrasdel Instituto Salvadoreño deTransformación Agraria (ISTA),subcontratando los servicios pendientesde medición para agilizar este proceso, yluego proceder a cerrar el ISTA porquesu razón de estar ya no existirá.

• Aprobar la Ley de Arrendamiento deTierras para brindar mayor seguridad alas partes y fomentar el alquiler de tierrasagrícolas, especialmente las actualmenteociosas. El arrendamiento ofrece una víapara que las familias rurales con poca

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tierra o capital puedan conseguir acceso ala tierra.

• Crear un Fondo para la Compra deTierras, para proporcionar crédito bajocondiciones preferenciales para lacompra de tierras por parte de lapoblación agrícola con menores recursos,en el mercado abierto, semejante alFondo Social para la Vivienda.

• Establecer un impuesto predial, definidopor área poseída y por clase de tierra, nopor un sistema engorroso que calcula elvalor a cada propiedad en formaindividual, con una exención para laspropiedades más pequeñas, y usando susrecursos para financiar gastos locales.

• Informar a los pequeños productoresindependientes sobre las opciones decrear sociedades anónimas ocooperativas empresariales para lacomercialización de sus productos, comoexisten para el café.

• Desarrollo del recurso humano y asistencia técnicaespecializada

Los requisitos de conocimientos técnicos de laagricultura moderna son bastante variados ysiempre en proceso de evolución. Se requiere unsistema de extensión agropecuaria que llegue adominar nuevos campos y se mantengaactualizado. Igualmente apunta a la necesidad dedesarrollar nuevas formas de capacitación a losproductores y crear en ellos la capacidad deacceder a información especializada por suspropios esfuerzos.

• Crear dos centros de capacitación técnicapara los agricultores, uno en oriente y elotro en occidente, para impartir cursillossobre temas desde producción bajoinvernaderos y riego hasta administraciónde fincas, comercialización en el exterior,y manejo de cultivos según normas decalidad, para productores líderes eimpartidos por parte de científicos deinvestigación y expertos del sector

privado, tanto nacionales comointernacionales.

• Ampliar los alcances de la extensiónprivada a través de la creación de unsistema bajo el cual grupos deproductores contratarán su asistenciatécnica, con financiamiento parcial delGobierno y con la libertad de cambiar alos asesores si no quedan satisfechos conlos servicios. Sin embargo, los sueldosde los extensionistas en este sistemadeben ser superiores a los recibidos en elsistema público tradicional.

• Establecer un instituto permanente decapacitación para los extensionistas queincluya entrenamiento intensivo yactualizado sobre temas especializados;los que pasen un examen sobre la materiarecibirán un certificado que aumentaría elvalor de sus servicios.

• Entrenar a los agentes de extensión delsector público en los enfoquesparticipativos de extensión, tales comolas Escuelas de Campo de losProductores y los Comités deInvestigación Agrícola Local (CIAL) delCentro Internacional de AgriculturaTropical (CIAT) en Colombia, donde elextensionista facilita investigacióncontinua en una parcela de uno de losproductores vecinos, y los demás asistenuna vez a la semana para participar yobservar los resultados. Estos grupos nodeben ser coordinados por el CentroNacional de Tecnología Agropecuaria yForestal (CENTA), porque la culturainstitucional del instituto convertiría losensayos en otras experiencias dedesarrollo y entrega de mensajes desdearriba hacia abajo.

• Innovación tecnológica

La modernización del sector agropecuariorequiere la incorporación de tecnologías de punta;sin embargo, la investigación hecha por CENTAno se ha vinculado claramente con las prioridades

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de los agricultores ni tiene una faz participativa, ylos conocimientos de sus científicos estándesactualizados.

• Aumentar los compromisospresupuestarios del Gobierno con lainvestigación agropecuaria y, a la vez,hacer esfuerzos para incrementar elapoyo del sector privado y académicopara la investigación.

• Establecer una institución independientedel MAG, con un reglamento operativosimplificado, para administrar los fondosconcursables de investigaciónagropecuaria y buscar acuerdos con lasentidades internacionales de desarrollopara ampliar su financiamiento.

• Establecer un centro permanente devalidación de rubros y variedades notradicionales, incorporando las leccionesde esfuerzos existentes en ese campo, yvincularlo estrechamente conorganizaciones de productoresinteresados, para que éstos observen confrecuencia los avances de la investigación,participen en la misma y lleven a caboensayos en sus propias parcelas con elapoyo del centro. Incluir en lasactividades del centro, tecnologías talescomo las de invernaderos y riego bajopresión. Este centro podría ubicarse enla Escuela Nacional de Agricultura(ENA) o en un CENTA reestructurado.

• Revisar la estructura institucional yfuncionamiento del CENTA, incluyendolas cuatro agencias regionales, así comosu relación con la ENA.

• Financiamiento e inversión rural

Los sistemas de financiamiento rural hanpadecido desde hace décadas de los malescomunes relacionados con alta morosidad,recurrentes programas de refinanciamiento yhasta borrones de cuentas malas, y subsidiospoco aconsejables para el crédito. Por lo tanto,ha habido una marcada renuencia por parte de la

banca privada para involucrarse en elfinanciamiento de la producción agropecuaria.

• Reformar el Banco de FomentoAgropecuario (BFA) por medio de unade las siguientes opciones: vender sucartera en paquetes a los mejorespostores y luego vender la infraestructurafísica en subastas; o mejorar sufuncionamiento como instituciónfinanciera pública al cerrar agencias queno son rentables, y concentrar susfunciones crediticias en pequeñosagricultores.

• Mejorar el seguro agrícola al indexarlo, esdecir, aplicar una metodología basada enmediciones técnicas de los rendimientos yprecipitación promedio por región, locual reduce sus costos de administración.

• Revisar los reglamentos y mecanismosrelacionados con la utilización de loscertificados de depósito de granos, conel fin de hacer asequible este instrumentode garantías a un mayor número deproductores, incluyendo a los pequeños.Establecer bodegas de almacenamientode granos autorizados, y adiestrar a labanca en el uso de este instrumento. Lascoinversiones gubernamentales tambiénpueden ser un aporte importante parafomentar esta infraestructura.

• Desarrollar legislación para permitir eluso de facturas de cobro como garantíasfinancieras y revisar los reglamentosrelevantes al uso de facturas cambiarias,con el propósito de facilitar la utilizaciónde ambos instrumentos como garantíaspara el financiamiento.

• Revisar el funcionamiento de las líneasexistentes de redescuento para rubrosagropecuarios y la agroindustria, con elfin de dinamizarlos. Reconsiderar laslíneas de redescuento para trabajos deconservación de suelo y agua, y manejode cuencas, ya que los beneficiosderivados de estas obras toman la forma

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de externalidades ambientales querequieren de estrategias de apoyo, comola implementación de esquemas de pagospor servicios ambientales.

• Crear una ventanilla especial de capital deriesgo (venture capital) para el agro, a travésde la cual se proporcionará capital anuevas empresas pequeñas y medianas,en forma de coinversión, con ladisposición de que el gobierno tendráque vender sus acciones en la empresa aun plazo de cinco a siete años.

• Diseñar y llevar a cabo un programapara preparar el lado de demanda para elcrédito, con el objeto de suministrarasistencia técnica a agricultores,cooperativas y pequeñas empresas conrespecto a la preparación de planes denegocios y solicitudes de financiamiento.

• Apoyo al manejo postcosecha, procesamiento ycomercialización

Para una modernización exitosa del sector, esnecesario ampliar su capacidad de procesamientode productos no tradicionales para la exportacióny asegurar su cumplimiento con los estándaresinternacionales de calidad e higiene. También sedeben fortalecer los vínculos entre productores yprocesadores.

• Ampliar la cobertura de los proyectos dediversificación agrícola, por ejemplo,MAG-FRUTALES y FINTRAC, yextraer las lecciones de estos proyectos,con el fin de mejorar los futuros apoyosbrindados en esta área.

• Proporcionar asistencia técnica a losempresarios agrícolas quienes producenbajo invernadero y con riegoespecializado por presión para hortalizas,y compartir ciertos costos. Losinvernaderos representan una inversiónsignificativa, empero, aumentan losrendimientos con crecesindependientemente del clima donde seinstalen.

• Fortalecer el papel de la DirecciónGeneral de Sanidad Vegetal y Animal(DGSVA) del MAG como instanciaúnica responsable por las comunicacionesinternacionales y coordinación en elcampo de sanidad e inocuidadagropecuaria y otorgarle la autonomíanecesaria para que pueda contratar elpersonal científico requerido y resistirpresiones políticas en la aplicación demedidas sanitarias.

• Infraestructura rural

El Salvador ha disfrutado de mejorasimportantes en su infraestructura vial rural, peroel uso de equipos modernos para la producción(invernaderos, riego), almacenamiento yprocesamiento es incipiente.

• Desarrollar y poner en vigencia un planpara la ampliación de la red de caminosrurales de acceso bajo criteriosfundamentados en las necesidades deldesarrollo agropecuario, con énfasis enlas localidades que poseen más potencialpara producir rubros de alto valor.

• Financiar estudios de factibilidad paranueva infraestructura deagroindustrialización (públicas oprivadas) tales como plantas deprocesamiento y de empaque, paraproductos con comprobado potencial.

• Para los inversionistas, quienes exploranopciones para construir plantas deempaque y procesamiento de productosno tradicionales, ofrecer arreglos paracompartir los costos a través de laventanilla de capital de riesgomencionado en el tema definanciamiento.

• Realizar inversiones gubernamentales enlos eslabones faltantes de la cadena defrío, con arrendamiento de los mismos alsector privado y su eventual venta porsubasta.

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4.2 Gestión ambiental en ElSalvador: innovación y eficienciapara la competitividad

La creación del Ministerio de Medio Ambiente yRecursos Naturales (MARN), en 1997, y la Leydel Medio Ambiente (LMA), en 1998, marcaronun punto de inflexión en la historia de la gestiónambiental nacional. A partir de ese momento,ocurrió una explosión importante de políticas,cuerpos normativos y estructuras organizativasambientales, proyectos apoyados por lacooperación internacional e iniciativas privadas.

Sin embargo, a pesar de los desarrollos y avancesde la institucionalidad asociada con la gestiónambiental pública y privada del país, la realidad einformación disponible nos muestran el delicadoestado en que se encuentran nuestros recursoshídricos, aire, suelos y cobertura vegetal, recursosenergéticos, biodiversidad, recursos marinos ycosteros, y la situación de desechos sólidos ypeligrosos, y vulnerabilidad ambiental de nuestroterritorio.

Lo anterior sugiere, que la dinámica de ladegradación ambiental ha estado y estáavanzando a un ritmo más rápido que nuestracapacidad de enfrentarla. Esta realidad obliga apensar y pasar a una nueva fase del desarrollo denuestra gestión ambiental.

Desde la perspectiva económica, los beneficios ycostos ambientales son considerados externos(externalidades), en el sentido que no soncapturados, enfrentados o tomados en cuentapor quienes los generan en las transacciones demercado. La presencia de externalidadesambientales es considerada como una falla demercado. En ese sentido, el Estado debedesempeñar el papel de regulador y facilitador,de tal forma que se corrija adecuadamente la fallay se devuelva la eficiencia al mercado. Además, lagestión ambiental -expresada en el desarrollo de

sus instituciones: política pública, legislación y suestructura organizacional, financiera yadministrativa- tiene como objetivo la protecciónde nuestros recursos naturales para contribuir conel desarrollo socioeconómico del país.

Por lo tanto, es necesario que dicha gestión avancehacia una fase de gobernabilidad ambientalefectiva. En efecto, es importante dotar derecursos financieros y técnicos al MARN para quecumpla con su papel de regulador eficiente yfacilitador, de tal forma que le permita aplicar enforma estricta las leyes ambientales vigentes;lograr objetivos de política ambiental sobre labase de la promoción de la innovación ydesarrollo de tecnologías apropiadas en losámbitos rurales y urbanos, así como la búsquedade la eficiencia. Esto último sugiere la necesidadurgente de desarrollar e implementarinstrumentos de mercado para proteger yconservar nuestro capital natural, disminuir lacontaminación, aumentar los serviciosambientales y promover el uso eficiente derecursos naturales (ver esquema).

Además, en el contexto de la gobernabilidadambiental efectiva, es importante promover unareforma en el sector de recursos hídricos-liderada por el MARN; aprovechar losbeneficios e identificar los desafíos que laarquitectura internacional desarrollada ha venido yestá ofreciendo para hacerle frente al cambioclimático, mediante el protocolo de Kioto,mercados voluntarios y post-Kioto e iniciativasdel G-8 liderada por Japón; también esimportante continuar mejorando nuestro sistemade información ambiental -clave para la toma dedecisiones y evaluación de nuestra gestiónambiental.

Sobre lo anterior, se proponen una serie depropuestas de política pública agrupadas encuatro áreas estratégicas para el período 2009-2014: a) gestión ambiental; b) financiamientointerno -basado en la gestión del recurso hídrico;c) agua y cambio climático; y d) sistema deinformación ambiental.

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• Gestión ambiental

El país ha logrado avances importantes en suinstitucionalidad ambiental pública expresados enla creación de marcos normativos y estructurasorganizativas: Política Nacional de MedioAmbiente, la LMA, reglamentos y otras leyesrelacionadas; creación del MARN, ServicioNacional de Estudios Territoriales (SNET),Consejo Nacional del Medio Ambiente(CONAMA), Sistema Nacional de Gestión delMedio Ambiente (SINAMA), entre otros.Además, se ha desarrollado una serie de iniciativasy experiencias exitosas de gestión ambientalprivada en manejo de áreas naturales, pago porservicios ambientales, producción más limpia,café bajo sombra, y otros.

Desde 1997 hasta la fecha, el MARN ha contadocon cinco ministros (uno por cada dos años, enpromedio) y se encuentra entre las carteras deEstado que han contado con los presupuestosmás bajos (el presupuesto asignado no ha

alcanzado ni el 1% del presupuesto total). Detodos los instrumentos de política, se hapriorizado las evaluaciones de impacto ambiental(70%); los esfuerzos privados han sidoinsuficientes; y es necesario continuarconsolidando nuestro marco normativo en variasáreas.

• Avanzar hacia una fase de gobernabilidadambiental efectiva. Esto supone:

• Fortalecer las capacidades delMARN para aplicar la ley.

• Aprobar legislación complementaria(recursos hídricos, agua potable ysaneamiento, reciclaje, manejo decuencas hidrográficas, transporte,áreas naturales protegidas).

• Implementar una reforma del sectorde recursos hídricos liderada por elMARN.

Papel del Estado, gestión y gobernabilidad ambiental

Gestión ambiental

Instituciones

OBJETIVOS• Protección de recursos naturales

• Competitividad y crecimiento económico• Calidad de vida

• Políticas • Legislación• Estructura

organizativa, administrativa y financiera

Papel del Estado

• Regulador • Facilitador de procesos

de coordinación y consenso

Instrumentos de política

• Innovación y tecnología • Soluciones de menor costo

Gobernabilidad efectiva

• Instrumentos de mercado• Fortalecimiento del MARN • Consolidación marco normativo

Contaminación y provisión de servicios ambientales : Falla de mercado

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• Fortalecer con recursos financieros ytécnicos al MARN para que puedacumplir con su papel de regulador yfacilitador de proceso de coordinación ynegociación.

• Desarrollar un cuerpo normativo queproporcione respaldo legal a laimplementación de instrumentos demercados dirigidos a disminuir lacontaminación, proteger los recursosnaturales, aumentar los serviciosambientales de lo agroecosistemas yfomentar el uso eficiente de recursosnaturales, mediante las políticas deasistencia técnica especializada einnovación tecnológica, referidasanteriormente.

• Consolidar el marco normativo. Estosupone:

• Superar los vacíos legales asociadoscon la efectividad de los principiosque informan la LMA.

• Delimitar, en forma clara, lascompetencias para la aplicación delas leyes ambientales.

• Cumplir con los compromisosadquiridos en los tratadosinternacionales ambientalesratificados por el país.

• Crear un mecanismo de coordinaciónentre el MARN, sector privado y lasociedad civil para el logro de objetivosambientales.

• Estrategia financiera ambiental

Tomando en cuenta las limitaciones financierasque ha tenido el MARN desde su creación, asícomo las restricciones presupuestarias delgobierno y las prioridades que el país enfrenta enel área social (educación, salud, seguridad), esimportante desarrollar una estrategia financierainterna para la protección de nuestros recursosnaturales.

Es importante priorizar una estrategia queincentive el uso eficiente, y la protección denuestro recurso natural renovable más estratégico:el agua. Además, priorizar este recurso para eldesarrollo de una estrategia financiera interna,permitiría una acción de mayor envergaduranacional, debido a que el referido recurso tieneinteracción directa y una dinámica catalizadoracon otros recursos naturales y áreas de gestión:suelo, cuencas, cobertura vegetal,hidroelectricidad, gestión de riesgos, cambioclimático; así como, ordenar la actual asignaciónineficiente de recursos del sector.

• Promover la cultura del pago de aguanatural y agua potable y saneamiento enaquellos sectores que estén en lacapacidad de hacerlo. Esto supone:• Instaurar el cobro por uso de agua

natural para los grandes usuarios delsector.

• Realizar un ajuste de tarifas de aguapotable y saneamiento.

• Implementar un esquema desubsidio directo del agua en dondeno existe, y refocalizar el subsidioque actualmente otorga el principalproveedor de agua del país.

• Implementar un programa nacional deinstrumentos económicos para disminuirla contaminación del agua.

• Implementar un programa nacional depago por servicios ambientales en áreashídricas estratégicas del país (región delTrifinio, parte media de la cuenca del ríoLempa y áreas de recarga).

• Promulgar la legislación sobreordenamiento y desarrollo territorial,recursos hídricos, agua potable ysaneamiento.

• Agua y cambio climático

El cambio climático y sus efectos son unarealidad. De acuerdo con las condiciones ycontexto del país, la estrategia de cambio

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climático debe ser desarrollada en dos ámbitos:nacional e internacional. El ámbito nacionalsupone que el desarrollo de una estrategianacional de mitigación y adaptación al cambioclimático es dependiente del desarrollo de laGestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH).Ésta, aparte de promover la protección denuestra oferta y uso eficiente del agua, promoveráun uso de suelo que tiene conexiones importantescon la absorción de gases de efecto invernadero(GEI), generación de hidroelectricidad,mitigación de desastres naturales y la promociónde innovación y tecnología en agriculturasostenible. Por otro lado, en el ámbitointernacional, es necesario que el país sepaaprovechar las oportunidades y enfrentar losdesafíos que la institucionalidad internacional estápromoviendo para enfrentar el cambio climático.

• Desarrollar una estrategia de mitigación yadaptación al cambio climático basadaen: la GIRH; aprobación de legislaciónde ordenamiento territorial, recursoshídricos, cuencas hidrográficas; así como,en la promoción de energías renovables yprogramas de producción más limpia.

• Continuar fomentando la generación dehidroelectricidad sobre la base de laprotección adecuada del caudal del ríoLempa.

• Crear una oficina nacional de CambioClimático para promover y facilitar lasoportunidades que ofrecen los mercadosde carbono (Kioto, voluntarios, postKioto).

• Información ambiental

La generación de información ambiental busca,por un lado, apoyar la toma de decisiones depolítica pública ambiental, y por otro, evaluar losavances de la gestión ambiental. Le correspondeal MARN elaborar, cada dos años, el InformeNacional del Estado del Medio Ambiente. Desdesu creación, ha elaborado dos informes, elprimero en 2002, y el más reciente a principios dejulio de 2008, el cual contiene información para elperíodo 2003-2006. SNET genera información

valiosa relacionada con Meteorología, Hidrología,Geología (Vulcanología y Sismología),Oceanografía y Gestión del Riesgo.

Sobre la base de estos avances, es importantemencionar que todavía se requieren esfuerzospara conciliar y actualizar información clave, talescomo, la cobertura vegetal, erosión, calidad deagua subterránea, calidad del aire, desechospeligrosos, entre otros. Además, existedescoordinación entre las diferentes institucionespara intercambiar información; es necesariogenerar conocimiento científico; y facilitar elacceso a información ambiental disponible paradiferentes usuarios.

• Fortalecer la generación de informaciónactualizada sobre agua, calidad del aire,desechos sólidos y peligrosos, coberturavegetal y erosión, potencial de energíasrenovables, flora y fauna, y recursosmarino costeros.

• Crear un programa para la generación deconocimiento científico propio.

• Unificar plataformas de información delas diferentes instituciones nacionales quegeneran información ambiental, mediantela implementación de una política deintercambio de informacióninterinstitucional.

• Crear un programa de acceso a lossistemas de información ambiental paralos diferentes usuarios del país.

4.3 Desafíos en energía eléctrica:competencia, regulación einversión

En los próximos años resultará clave aumentar laoferta de energía eléctrica; de lo contrario, existeel riesgo al 2011 de frenar el crecimiento por faltade electricidad; las expectativas de inversión

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privada en el sector se han deteriorado debido aintervenciones públicas que han provocadodistorsiones en los precios e impredictibilidad delflujo de pagos. A continuación se presentan lasrecomendaciones de política para crear máscompetencia, fortalecer la regulación y crear unclima atractivo para la inversión, así:

• Medidas para la competencia. Lograr queparte de las ganancias de eficiencia en elfuncionamiento de las empresas generadorasde energía eléctrica sean trasladadas a losusuarios a través de las tarifas, incentivando lamitigación del uso unilateral de poder demercado.

a. Facilitar la entrada de competidores esuna política efectiva para que losgeneradores existentes mitiguen lasganancias extraordinarias, limitando eluso unilateral del poder de mercado. Nohay que temerle a la mayor integraciónvertical u horizontal, lo que hay que haceres fortalecer la capacidad reguladora.

b. Implementar, de manera eficiente, loscontratos de largo plazo por medio delicitaciones, distribuidos lo más posibleentre todos los generadores y migrar alnuevo modelo de despacho por costos.Esto promoverá la inversión en el sector.

c. Ampliar la capacidad de la red detransmisión para evitar usos unilateralesde poder de mercado provenientes decongestión.

d. Crear más autonomía de la Unidad deTransacciones respecto a los participantesde la industria.

• Medidas para fortalecer la capacidadreguladora: lograr credibilidad y reputaciónen la sociedad, manteniendo un balance entrelos objetivos de corto plazo, de incentivar lacompetencia, y de largo plazo, de mayorinversión privada. Para ello, es necesarioconsiderar los siguientes elementos.

a. Fortalecer la legitimidad de la regulación.La competencia insuficiente en elmercado vuelve legítima la intervención através de regulación y, a veces, dereestructuración de los mercadosenergéticos.

b. Fortalecer la credibilidad y reputación dela regulación. La credibilidad yreputación requieren para el reguladorautonomía y rendición de cuentas. Hayque establecer limitacionesgubernamentales para despedirlos y pararetrasar o rechazar sus decisiones.

c. Asegurarse que la toma de decisiones esneutral, despolitizada y transparente, queno responde a los ciclos políticos, y quela regulación sea con reglas predecibles yestables.

• Medidas para promover la inversión:Crear un clima de negocios en la industriaeléctrica que sea atractivo para losinversionistas privados en términos deretornos y riesgos esperados en el largoplazo, y basado en reglas estables ypredecibles. Entre 2007 y 2025 se requeriráncerca de US$4,300 millones en inversión netay de US$7,800 millones en inversión bruta,medido a precios constantes de 2007.

a. Fortalecer la institucionalidad del respetopor los derechos de propiedad y por lasobligaciones contractuales. Debenevitarse controversias como la surgida enGeotermia por el derecho de adquirir lamayoría de acciones, apegándose a loque establecen los contratos.

b. Reducir obstáculos burocráticos parahacer más expeditas las decisiones deinversión privada.

c. Establecer reglas de mercado quepermitan la generación de excedente delas empresas para financiar lasinversiones. Según estimados, el

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excedente requerido para autofinanciarinversiones puede ascender a cerca de30%.

d. Focalizar eficientemente los subsidiospara crear condiciones financieras quepermitan a CEL realizar las inversionespúblicas requeridas. Mientras se mantengael sistema de subsidios no focalizadosque hemos descrito, el deteriorofinanciero de CEL se irá acentuandocada vez más hasta volverse insostenible.El "trade off" que acá se manifiesta

consiste en que, con el objetivo de lograrbeneficios de corto plazo para losusuarios mediante subsidios, se estásacrificando el largo plazo al volverinviables las inversiones públicas que setienen planeadas, y que se puede expresaren riesgos de racionamientos futuros delservicio de la energía eléctrica para losmismos usuarios. El subsidio deberíanrecibirlo solamente los sectores pobresde la población, que no están encondiciones de pagar el precio demercado.

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Las instituciones importan. Para que las políticaseconómicas y sociales puedan tener éxito y susobjetivos alcanzarse debe contarse coninstituciones fuertes, en un marco de respeto alEstado de derecho, que garanticen, entre otros, lajusticia, los derechos de propiedad, latransparencia y que se cumplan los contratos.Pero las instituciones son fundamentales parapreservar y consolidar la vida democrática y lalibertad de los pueblos. A continuación sepresentan siete áreas institucionales y laspropuestas correspondientes.

5.1 Elecciones y sistema electoral

Por sistema electoral entendemos el conjunto deprincipios, normas, reglas, y procedimientosrelacionados entre sí, que inciden en latransformación de votos en escaños o cargos delpoder público. La elección del mismo desempeñaun papel decisivo dentro del entramadoinstitucional, porque la dimensión electoral es unade las principales integrantes de cualquier sistemapoliárquico y porque además de afectar al sistemapolítico, especialmente a través del sistema departidos y la amplitud de la representación, elsistema electoral se presenta también como unode los instrumentos políticos más trascendentales.

La relación entre ciudadanía e institucionespolíticas, definitivamente va más allá de laselecciones, pero éstas son una parte esencial de la

misma, puesto que los proceso electorales jueganun papel fundamental en el proceso deconstrucción y estabilidad del apoyo al sistemapolítico, desde el momento en que son el vínculomás visible entre electores y representantes.

Tanto la ciudadanía como las élites políticas, en sumayoría, manifiestan un apoyo firme al sistemademocrático; no obstante, existe ciertainsatisfacción sobre el funcionamiento de éste,debido a que los ciudadanos no se sientenadecuadamente representados por susrepresentantes; aunque existe confianza en laselecciones como procedimiento para manifestarpreferencias políticas.

Sin embargo, es preocupante la poca confianzaque hay en la ciudadanía en el trabajo quedesempeña el Tribunal Supremo Electoral, pueses el árbitro de las elecciones y quien debegarantizar la fiabilidad de las mismas. Su actuacióndebe ser más transparente y menos politizada.

El sistema electoral salvadoreño es mejorable enalgunas áreas, tales como el exceso deverticalización y poder de las cúpulas partidarias,que se encuentra entre uno de los determinantesposibles de la percepción de distanciamientoentre los representantes y los electores; noobstante, estos mecanismos sobresalen como uncaso de vigor partidista, ajeno, por lo tanto, alpeligro del fenómeno populista que padecenotros países de América Latina.

El análisis empírico ha puesto de manifiestocómo los obstáculos fundamentales a la reformaelectoral provienen no sólo de la falta de

Capítulo 5

Institucionalidad democrática

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voluntad política en lo que a las cuestiones deadministración electoral se refiere, sino también alos niveles de eficiencia que arroja el sistema enotros aspectos. En torno a determinadoscomponentes del sistema electoral, laspreferencias de los principales implicados en elproceso de toma de decisiones se encuentranmuy próximas al status quo, a pesar de que entre laciudadanía se percibe un alto consenso sobre lanecesidad de fortalecer las instituciones electorales.Siendo el sistema electoral una de las áreas másdesatendidas en nuestra institucionalidad; noobstante, lo que sí se puede destacarse es que enla actualidad hay muchas voces que se hanmanifestado a favor de dichas reformas quevendrían a ser de segunda generación luego de lafirma de los Acuerdos de Paz, tal como seconstató en las diversas actividades que organizóFusades para dar a conocer a la sociedadsalvadoreña el estudio: "Las InstitucionesDemocráticas en El Salvador: Valoración deRendimientos y Plan de Fortalecimiento".

Líneas de actuación

1. Fortalecimiento del Tribunal SupremoElectoral a través de la separación de lasfunciones administrativas de lasjurisdiccionales, a fin de incrementar losniveles de confianza, credibilidad ylegitimidad de los procesos electorales.

2. Adecuación de los distritos electorales altamaño de la población, tomando comobase el censo poblacional de 2007, pues elconocimiento de la realidad poblacional deEl Salvador no debería estar en cuestión, enaras de la transparencia de los procesoselectorales y de la efectividad de cualquierotra política pública.

3. Implementación de un sistema de votoresidencial a nivel nacional dentro de un planintegral, a efecto de que sea una realidad paralas elecciones de 2012.

4. Mejorar los vínculos entre electores yrepresentantes, tales como la identificación delos candidatos en las papeletas de votación.

5. Representatividad plural en las eleccionesmunicipales, mediante una fórmulaproporcional con cláusula de gobernabilidad.

6. Implementar el voto de los salvadoreños enel exterior para las elecciones presidenciales.

7. Eliminación de los umbrales electorales, pueses difícil construir partidos y, por lo tanto, nodebería darse la pérdida de personalidadjurídica.

5.2 Los partidos y el sistema departidos

Los partidos políticos son organizaciones deciudadanos que se conforman para ejercer dostipos de funciones: la de representación y la delejercicio del poder. En El Salvador, los partidospor mandato constitucional son el único vehículoposible para efectuar la representación política, loque los convierte en los actores más relevantes deljuego democrático por las importantes funcionesque cumplen, por lo que se requiere de partidosfuertes y con una organización capaz de cumplircon su cometido.

En El Salvador, los partidos son las institucionesque tienen los niveles de confianza más bajos en laciudadanía, lo que constituye un claro indicadorde la distancia existente entre ésta con los actorespolíticos; sin embargo, pese al descontento de losciudadanos y la desconfianza, los partidos hanestado lo suficientemente arraigados como paraestructurar las elecciones y no han surgido nuevospartidos.

Actualmente, El Salvador es el país de AméricaLatina donde el sistema de partidos muestra unamayor polarización ideológica, lo que dificulta elencuentro de áreas políticas en común para lograracuerdos, aunque debe señalarse que la misma noha conducido necesariamente a la inestabilidadpolítica. Situación distinta se presenta con la

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ciudadanía, pues se considera que la población noestá tan polarizada como la clase política.

Uno de los efectos de la polarización políticatiene relación con la forma en que se toman lasdecisiones para los nombramientos de losfuncionarios de elección de segundo grado por laAsamblea Legislativa, en donde se ha favorecidola repartición de cargos públicos, guiados porintereses partidistas.

Los partidos políticos son considerados por laciudadanía como poco democráticos, alpercibirse que hay una escasa participación de lasbases en la actuación de los mismos, pues seestima que tienen niveles muy bajos dedemocracia interna al no haber normativa que laregule.

No existen disposiciones legales que regulen elfinanciamiento privado de los partidos políticos,tema crucial para la salud de la democracia, entanto incide directamente sobre la equidadelectoral y previene el conflicto de intereses eintercambio de favores. No hay restricciones paralas contribuciones nacionales y extranjeras ytampoco ninguna obligación para transparentarlas cuentas de ingresos y gastos de los partidos.

Líneas de actuación

1. Reducir los niveles de polarización política através de la creación de mecanismos parainstitucionalizar el diálogo entre los distintosactores políticos con participación de lasociedad civil, a fin de que sirvan de canalesde intermediación para lograr pactos quefavorezcan la gobernabilidad.

2. Evaluar la concurrencia electoral y laconveniencia de modificar el calendarioelectoral para evitar la percepción decampañas y elecciones permanentes.

3. Creación de una ley de partidos políticos, queregule entre otros aspectos: el uso de losfondos públicos que el Estado ofrece a lospartidos; la transparencia de ingresos y gastosde los partidos; regulación del uso de los

medios de comunicación durante la campaña;el financiamiento privado para los partidospolíticos; la prohibición del financiamiento delas campañas proveniente del extranjero; y elacceso público a los datos y estadísticas deafiliación.

4. Necesidad de profesionalizar a la clasepolítica.

5. Democracia interna en los partidos: cuotas departicipación de género o para otrasminorías, transparencia en los mecanismos deselección de candidatos, mecanismos decontrol de los miembros: inscripciones,incompatibilidades, etc.

6. Transparencia organizativa en los partidos.

5.3 Relaciones Ejecutivo-Legislativo

Los parlamentos democráticos ocupan el lugarmás alto en la estructura de los procesosrepresentativos, constituyen la expresión másdirecta y plural de la soberanía popular. Susfunciones están reguladas por los marcosconstitucionales de los países y pueden seragrupadas principalmente en cuatro clases:representación, legislación, control del Ejecutivo ylegitimación. A pesar de la relevancia de susfunciones, son muchas las críticas que hanrecibido los parlamentos, algunas generadas porel descontento mismo de la ciudadanía con lospartidos políticos.

El rol que desempeña la Asamblea Legislativa enel país es trascendental para el desempeñodemocrático, pues son quienes representan a todala ciudadanía y las decisiones que toman ennombre de ella, producen efectos en la vida decada una de las personas.

La Asamblea Legislativa en El Salvador es una delas instituciones con menores niveles de confianzaen la ciudadanía, solo es superada en cuanto a

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percepción negativa por los partidos políticos,generado por la alta percepción de que laAsamblea no representa los intereses de lossalvadoreños sino que más bien los intereses delpartido del que provienen. Esta situación justificala necesidad de mejorar los mecanismos queacerquen la Asamblea a los ciudadanos ypromover el acceso a la informaciónparlamentaria. Sobre este último punto, debeseñalarse que ha habido avances notables, talescomo la creación de la Oficina de AtenciónCiudadana, implementación de voto electrónicoen las plenarias legislativas, transmisión portelevisión de las plenarias legislativas, creación delComité de Ética Parlamentaria y normas éticascon la entrada en vigencia del nuevo ReglamentoInterior de la Asamblea Legislativa en octubre de2005, apoyo del Observatorio Legislativo deFusades con información estadística de actividady producción legislativa, acceso de los medios decomunicación a las plenarias y comisiones detrabajo. Estos avances son valiosos, pero debenincrementarse los mecanismos de acercar a laAsamblea con sus representados, en aspectos talescomo hacer públicas las votaciones individualesde cada diputado e incrementar el acceso a lainformación de la Asamblea, entre otros.

El balance de poderes Ejecutivo-Legislativo y suinfluencia sobre el proceso de elaboración depolíticas públicas desempeña un papel muyimportante en la calidad de la democracia. Eldiseño institucional de El Salvador no le otorgagrandes poderes al Presidente de la República enmateria de actividad legislativa. Asimismo, encuanto al control político del Ejecutivo por elLegislativo, el país se encuentra en una posiciónintermedia con respecto a otros países deAmérica Latina.

Líneas de actuación

1. Debe reforzarse la aproximación de laAsamblea Legislativa con la sociedad a travésde: fortalecer la Oficina de AtenciónCiudadana de modo que, cada vez más, seconvierta en un vehículo que transmita enforma transparente lo que acontece al interiorde la Asamblea; reforzar en las comisiones

canales de interacción y comunicación con losactores sociales interesados en las distintasáreas de trabajo de las mismas paraenriquecer el diálogo y contenido de las leyes;aprovechar la página web y los recursosinformáticos para garantizar la visibilidad y latransparencia de los procedimientosparlamentarios, así como el acercamiento alos ciudadanos; regulación del acceso a lainformación sobre la actividad de laAsamblea: asistencias, votaciones, etc., seconsidera que debe quedar claro quéinformación está sujeta a reserva y cuál debeestar disponible al público; mejora de lapolítica de información de la institución paraque los ciudadanos conozcan las actividadesque la Asamblea realiza en el ejercicio de susfunciones; el Observatorio Legislativo deFusades es un útil instrumento para que losciudadanos interesados puedan seguir laactuación de sus representantes, y esimportante que la Asamblea siguacolaborando con el mismo.

2. Generar información disponible al públicoen forma detallada sobre el trabajolegislativo, para que haya un adecuadoseguimiento de la actividad legislativa, comopor ejemplo, conocer quiénes dan iniciativade ley, cuántas son enviadas al archivo,registro de votaciones, etc.

3. Sistematizar e informatizar la informaciónanterior al año 2001.

4. Generar normativa para evitar prácticascorruptas. Si bien el nuevo reglamento de laAsamblea ha avanzado mucho al dedicar uncapítulo a la ética parlamentaria, sería positivoactuar en los siguientes aspectos: estableceruna normativa más clara y estricta sobreincompatibilidades y conflictos de intereses;debe regularse adecuadamente la figura delos diputados suplentes para que su funciónse limite a sustituir a su diputado propietarioen caso de ausencia o incapacidad bajocriterios claramente establecidos, y control deluso de los servicios materiales que dispone laAsamblea para evitar un uso partidista.

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5.4 La administración de justicia

La configuración y el rendimiento de laadministración de justicia es importante por dosrazones: primero, porque afecta a los actoressociales e incide sobre el desarrollo económico deun país; y segundo, porque la justicia contribuye aresolver los conflictos entre órganos del estado, aasegurar el funcionamiento de las institucionesdemocráticas y a consolidar el respeto al Estadode derecho.

A pesar de los avances que ha habido en materiade funcionamiento de la justicia en El Salvador, seconsidera que hay muchos aspectos que puedenmejorarse. La independencia judicial necesitafortalecerse, existe muy poca confianza de losciudadanos en el Órgano Judicial, debido, en granparte, por los problemas de acceso a la justicia,mora judicial, corrupción judicial y pocarendición de cuentas.

En cuanto al mecanismo de elección demagistrados de la Corte Suprema de Justicia, seconsidera que, en teoría, el modelo está biendiseñado, pero no ha arrojado los resultados quese esperaban, puesto que en muchas ocasiones loque ha prevalecido al efectuarse losnombramientos en la Asamblea Legislativa, es ladistribución de cuotas partidarias con miras aobtener la mayoría calificada que es requeridapara su nombramiento, lo que tiene efectos en lapolitización de la justicia. Desde luego que elmecanismo de elección se puede mejorar enmuchos aspectos.

Asimismo, en cuanto al ejercicio de las funcionesadministrativas que corresponden a la CorteSuprema de Justicia, es poco eficiente y efectiva,lo que afecta la labor propiamente jurisdiccional,por lo que debe considerarse oportuno realizaruna reingeniería institucional de las funciones de lamisma, así como transparentar el proceso detoma de decisiones sobre aspectosadministrativos.

Un punto que es importante para el buenfuncionamiento de la administración de justicia esel relativo a la idoneidad de los jueces que senombren, a fin de que el país cuente con juecescapaces, probos e intachables, comprometidoscon el respeto a la Constitución y la ley, cualidadesque no reúnen varios jueces en la actualidad. Enel caso de que se presenten conductas ilícitas porparte de jueces, éstos deben ser sancionados, endonde se vuelven muy importantes los controlesinternos que tiene la Corte Suprema sobre laactividad judicial a través del Departamento deInvestigación Judicial, los cuales prácticamenteson inoperantes.

En este contexto, la labor que corresponde alConsejo Nacional de la Judicatura espreponderante, debido a que es quien propone ala Corte las ternas para nombrar jueces ymagistrados de cámaras de segunda instancia;asimismo, se encarga de la capacitación yevaluación judicial. En razón de lo anterior, elConsejo debe estar ajeno de los interesespolíticos, a fin de que haga su trabajo en formaimparcial y con criterios técnicos apegados a laley.

Debe valorarse la problemática de los juecessuplentes, dado que la actuación de algunos deellos ha sido cuestionada y no puede aplicárselesel régimen disciplinario de jueces, regulado en laLey de la Carrera Judicial, pues se ha interpretadoque el mismo no se aplica a los jueces suplentes.

En cuanto a la eficiencia en la administración de lajusticia penal hay muchos problemas, algunostienen relación con la falta de coordinación entretodos los entes que intervienen en la misma, asícomo la debilidad de la investigación del delito,un proceso penal burocrático. De igual manera,el sistema penitenciario enfrenta gravesproblemas, tales como el hacinamiento en loscentros penales, poco énfasis en las políticas derehabilitación y el aumento de la criminalidad alinterior de los mismos. Todos estos aspectosdeben ir comprendidos dentro de una políticacriminal integral.

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Líneas de actuación

1. Revisar el mecanismo de selección de losMagistrados de la Corte Suprema de Justicia,para desincentivar posibles prácticas delcuoteo partidista, para que prevalezca elcriterio de idoneidad; la inclusión derequisitos adicionales para el cargo demagistrado y transparentar y robustecer elproceso de selección, en las distintas etapas:votación de abogados organizada por laFederación de Abogados de El Salvador,elección de ternas por el Consejo Nacionalde la Judicatura y nombramiento deMagistrados por la Asamblea Legislativa.Concientizar a la sociedad sobre laimportancia de la elección de Magistrados dela Corte Suprema y su efecto, tanto en laadministración de justicia como en lapreservación de la democracia.

2. Revisar la excesiva concentración defunciones administrativas en la CorteSuprema para aumentar la eficiencia de lamisma y reforzar los mecanismos derendición de cuentas, ya sea a través de unproceso de reingeniería institucional al internode la Corte Suprema o a través de laseparación de funciones jurisdiccionales yadministrativas.

3. Evaluación de la estructura del ConsejoNacional de la Judicatura (CNJ) para evitar elcuoteo de los partidos en su composición. Esimportante transparentar su labor, así comoel proceso de selección de los consejales.

4. Profesionalizar la carrera judicial.

5. Problemas de eficiencia y coordinación en losoperadores del sistema de justicia penal.

6. Necesidad de una política criminal queincluya el aspecto punitivo y el preventivo.

7. Fortalecer la investigación científica del delito.

8. Incorporación de nuevas técnicas de gestión yde organización de los tribunales en las que seprivilegie la labor judicial y se separe la

administrativa, tal como se pretende con elCentro Integrado de Soyapango.

9. A través de la herramienta del mapa judicial,volver más eficiente la asignación ydistribución de recursos en los distintostribunales, brindando mayor información ytransparencia en el uso de los recursos ygenerando estadísticas del trabajo judicial.

10. Fortalecer los mecanismos de control dejueces, abogados y notarios.

11. Fortalecer la labor de la Fiscalía General de laRepública y mejorar la rendición de cuentas.

12. Mejorar el acceso a la información judicial yadministrativa de la Corte Suprema, a travésde herramientas, tales como observatoriosjudiciales desde la sociedad civil, además deincrementar los niveles de información en lapágina web institucional.

5.5 Descentralización municipal

La descentralización es aceptada comoexperiencia positiva en dos vertientes: como unaherramienta de redistribución del poder con finesdemocratizadores y de recuperación de laconfianza, y como el incremento de la eficienciaen los procesos de toma de decisiones (mejorconocimiento de la realidad local, implicacióndirecta en los intereses de cada zona delterritorio).

En El Salvador, la descentralización municipal noha sido una prioridad en las reformas llevadas acabo hasta la fecha, principalmente porque laatención estuvo fijada en otros aspectos de lareforma institucional, considerados de mayorrelevancia para la dinámica democrática.

La descentralización puede ser analizadadesagregando cuatro dimensiones teóricas: laasignación de competencias, la asignación de

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facultades de recaudación, la asignación del gasto,y el régimen político del municipio.

En cuanto a la asignación de competencias,existen cuatro variables que deben tomarse encuenta al momento de decidir la asignación decompetencias entre niveles de gobierno: lasexternalidades, las economías de escala, la equidady la homogeneidad de preferencias y acceso a lainformación.

El cuadro en esta página, ilustra dichas variables.

El problema de la descentralización va más alláde la asignación de responsabilidades entrediferentes niveles de gobierno, es igualmenteimportante determinar cuál nivel y cómofinancian esas actividades. En este aspecto esimportante tomar en cuenta las externalidades y laadministración tributaria y las economías deescala.

La estructura del régimen político en el gobiernolocal también tiene efectos significativos en lagobernabilidad, la eficiencia en la provisión de

servicios públicos, la transparencia y el tamaño degobierno.

En lo que respecta a la asignación decompetencias en El Salvador, tomando en cuentalas distintas variables, se puede señalar que ladefinición de competencias entre niveles degobierno presenta importantes deficiencias. Dosde los mayores obstáculos para avanzar en ladescentralización de competencias atañe, primero,a las economías de escala en la provisión deservicios altamente tecnificados y con altoscostos, y segundo, a consideraciones de equidadterritorial.

La atomización de la estructura municipal generaun encarecimiento de los servicios públicos porfalta de una escala adecuada en la producción yentrega de servicios. Un tamaño reducido delmunicipio casi siempre significa también unacapacidad administrativa reducida, lo que generaineficiencias, o bien, elimina la posibilidad deproveer cierto tipo de servicios públicos. Lasconsideraciones de equidad territorial suponen, asu vez, que debido a la enorme disparidad en la

Descripción

1. Externalidades Externalidades inherentes a los bienes y servicios, oinducida por la movilidad, justifica la centralización

2. Economías de Si cuando se aumenta la escala de provisión se reducenescala los costos, se justifica la centralización

3. Criterio de equidad Estándar de equidad que demanda uniformidad debienes públicos

4. Homogeneidad de Heterogeneidad de preferencias entre jurisdiccionespreferencias y acceso requiere servicios descentralizadosa la información

Debilidades de acceso a la información sobre necesidadesy preferencias, por parte del gobierno nacional, justificala descentralización

Incertidumbre sobre las consecuencias de nuevaspolíticas justifica la descentralización

Fuente: Sebastián Linares.

Variables

Variables intervinientes en la asignación decompetencias

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estructura poblacional entre municipios, cualquierproceso de transferencias de competenciasconducirá inevitablemente a una disparidadacentuada en la eficiencia de la prestación si esteproceso no va acompañado de fuentes deingresos que permitan sufragar los costos.

Esta atomización no solo complica la eficienciaen el desempeño de las competencias y laprovisión de ciertos servicios públicos, sino quecrea problemas fiscales añadidos. La irregularidaden la dimensión y densidad de las municipalidadeses, en esa línea, uno de los factores que impidenque los municipios generen sus propios recursostributarios, lo cual determina el alto nivel dedesbalance fiscal vertical, lo cual, a su vez, generaincentivos para hacer un uso ineficiente de losrecursos y para endeudarse.

El Salvador presenta una estructura demunicipalidades que muestra un alto grado deconcentración de población en un númeroreducido de municipalidades y, en general, unafalta de homogeneidad en la distribución demunicipios en relación con la población. Estaheterogeneidad poblacional determina el altogrado de desbalance fiscal vertical, eso significaque las alcaldías pequeñas tienen como principalfuente de ingreso las transferencias directas delgobierno central (FODES) y como fuentesecundaria los impuestos, tasas y derechos.

La estructura atomizada, por otra parte, hace quelos gobiernos locales pequeños no asumanmuchas de las competencias concurrentes quepodrían asumir si tuvieran un mayor nivel deingresos propios o un mayor nivel detransferencias directas con adecuados incentivos.Es una buena oportunidad para colocar el temade la regionalización en la agenda política, a fin deevaluar la factibilidad de crear regiones.

La asignación de responsabilidades derecaudación en El Salvador, presenta seriasdeficiencias. En primer lugar, la capacidadimpositiva de los municipios salvadoreñosdepende de la Asamblea Legislativa. Lasmunicipalidades sólo pueden proponer modificar

la ley de impuestos municipales. Esto es así,fundamentalmente porque la estructuraatomizada de municipios, unida a laheterogeneidad demográfica de los mismos, y ala concentración de población en unas pocasciudades, no ofrece incentivos para que puedagestarse una saludable competencia tributariaentre jurisdicciones, tendiente a atraer riqueza ytrabajo. Más bien, esta estructura concede unaposición dominante a las grandes ciudades, quepodrían crear nuevos impuestos y aumentar labase imponible de los existentes si tuvieranautonomía para hacerlo, sin demasiadasconsecuencias económicas.

Con todo, los gobiernos locales cuentan conalgunos impuestos que pueden recaudar, sobre laactividad económica de las empresas. Estosimpuestos, sin embargo, presentan basesimpositivas obsoletas, además de que sonregresivos. Por si fuera poco, la actividadeconómica está concentrada en unos pocosmunicipios, sobre todo en el área metropolitana.

La fuente principal de ingresos municipales estáconformada por las tasas cobradas por serviciosy cuyo producto es mayormente destinado acubrir los costos de esos servicios. Pese a algunosesfuerzos para contar con una buena basetributaria que financie la gestión local, el resultadoes desalentador. Debe valorarse la convenienciade implementar el impuesto predial, que es el quemejor se acomodaría a la administración local, yel más usado internacionalmente.

En cuanto a la autonomía política municipal y susefectos en la gestión pública local, se estima que laactual conformación del régimen políticomunicipal, en donde no existen representantes deotros partidos políticos, tiene efectos perniciososen la eficiencia de la gestión pública local, en losniveles de transparencia, en el grado deendeudamiento municipal, y en la polarizaciónideológica del sistema político en su conjunto, porlo que debe transitarse hacia la conformación deun régimen municipal plural, que no ponga enriesgo la gobernabilidad del municipio, es decir,con cláusula de gobernabilidad.

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Líneas de actuación

1. Reforma al régimen político municipal:recomendar un plan de reforma integral de laautonomía política municipal, delimitandocompetencias para que haya una adecuadacoordinación con el gobierno central.

2. Disminución del desbalance fiscal vertical yaumento de los recursos FODES, previomayores niveles de rendición de cuentas ylucha contra la corrupción.

3. Colocar en la agenda política la propuesta dedividir El Salvador en regiones, pudiendoservir de referencia las recomendaciones de laComisión Nacional de Desarrollo (CND).

4. Exhortar al Tribunal de Ética Gubernamentalpara que genere jurisprudencia innovadora enrelación con el uso partidario de los bienes einstalaciones municipales, de tal manera quese autoarrogue la facultad de realizarauditorías de oficio, destinadas a eliminar losemblemas y afiches partidarios en todas lasinstalaciones municipales y a amonestar a losfuncionarios responsables; asimismo, aplicarla ley sancionando a las personas que violenlas normas que prohíben tales conductas.

5. Colocar en la agenda política la necesidad deprofesionalizar la carrera municipal, a travésdel reclutamiento de empleados municipalesutilizando criterios meritocráticos.

6. Incrementar los niveles de transparenciamunicipal y prevenir la corrupción y losconflictos de intereses; así como promover eincentivar los mecanismos de participaciónciudadana. Debe exigirse que se aplique entodos los municipios el Título IX del CódigoMunicipal: Participación Ciudadana y de laTransparencia.

5.6 Transparencia y rendición decuentas

La transparencia es un presupuesto de lademocracia que se refiere al flujo dinámico deinformación desde las organizaciones políticas yburocráticas al dominio público de maneraconfiable, completa y oportuna, la cual debe seraccesible para todos los actores interesados. Lasinstituciones que trabajan bajo la transparenciaactúan en una situación de apertura que permite elescrutinio público.

Hoy en día se hace referencia a la transparenciacomo connatural a las democracias. Losciudadanos son los titulares de la res pública y losque en última instancia toman las decisiones de laconducción de un país a través de eleccionesperiódicas, por lo tanto, tienen derecho ainformarse sobre la gestión gubernamental. Elvínculo entre gobernantes y gobernados seestrecha con una gestión transparente, lo cuallegitima las instituciones públicas y mejora lacalidad de la democracia.

Se ha comprobado en diversos estudios que lacorrupción y la opacidad impactan negativamenteel desarrollo de los países y genera pobreza. Latransparencia es un instrumento para prevenir yatacar la corrupción y la discrecionalidad. Por otraparte, mayores niveles de apertura contribuyen ala eficiencia gubernamental, puesto que permiteverificar no solo la legalidad en la asignación derecursos públicos sino la equidad, racionalidad,eficacia y eficiencia de la misma.

La rendición de cuentas se refiere a la obligaciónpermanente de las instituciones y funcionariospúblicos de explicar y justificar sus actuaciones yaceptar la responsabilidad, ya sea política o legal,de las mismas ante una institución independiente(horizontal) o ante la ciudadanía (vertical). Larendición de cuentas presupone la transparencia yes inherente de la democracia.

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La Corte de Cuentas de la República, CCR, es elorganismo encargado del control de las cuentaspúblicas, que es una fuente de legitimidad yeficiencia de los gobiernos. El principal problemade la CCR es su politización o partidización, locual ha generado desconfianza y ha eliminado laindependencia de la misma. Sus magistrados sonlos únicos funcionarios de segundo grado electospor mayoría simple por la Asamblea Legislativa.Esto ha facilitado pactos entre fuerzas políticaspara la designación de los magistrados por cuotaspartidarias, que estimulan que éstos actúen comoagentes de los partidos que los designan. Estapráctica también se ha seguido en la elección deotros funcionarios de segundo grado y ha venidoen detrimento de la institucionalidad democráticay de la transparencia.

Se cuestiona la conveniencia de la naturaleza mixtade la CCR que reúne las atribuciones defiscalización y enjuiciamiento de las cuentaspúblicas. Esto otorga un gran poder a la CCR,pues no tiene un contrapeso adecuado y se vuelvejuez y parte en el juicio de cuentas. Por otra parte,al interior de la CCR el presidente de la instituciónconcentra las funciones administrativas y dedirección de la fiscalización, mientras el resto demagistrados se concentran en lo jurisdiccional, locual es contradictorio con la naturaleza colegiadade la entidad. Por lo tanto, la CCR cuenta con unaestructura funcional poco clara y que debe seranalizada a profundidad.

La falta de credibilidad en la CCR se haagudizado, en parte, por su falta de transparencia,la cual ha justificado sobredimensionando elderecho al honor y la presunción de inocencia delos funcionarios públicos. Además, hasta la fecha,la Asamblea Legislativa ha omitido la realizaciónde una auditoría independiente de la gestión de laCCR, la cual es imperativa, ya que toda instituciónestá sometida a pesos y contrapesos, puesto queninguna está por encima del sistema democrático.Lo más preocupante del pobre desempeño ydesprestigio de la CCR es que implica eldebilitamiento y descrédito de las demásinstituciones públicas.

No obstante lo anterior, la CCR no es la únicainstitución responsable de asegurar la

transparencia o de promover una rendición decuentas horizontal. La Sección de Probidad de laCorte Suprema de Justicia, los jueces, la FiscalíaGeneral de la República y el Tribunal de ÉticaGubernamental, también tienen un rol importanteen asegurar la probidad, legalidad y transparenciade las actuaciones de los funcionarios públicos. Esimportante que haya una coordinación adecuadaentre estas instituciones para que se desarrolle eimplemente una política integral a favor de latransparencia, algo a lo que El Salvador se haobligado con la firma de la Convención deNaciones Unidas contra la Corrupción.

El acceso a la información pública esimprescindible para que la rendición de cuentasvertical sea posible. El derecho de toda persona aacceder a la información en poder de lasinstituciones públicas sin necesidad de comprobarun interés legítimo o expresar justificación alguna,ha sido reconocido ampliamente como underecho humano indispensable en unademocracia, como presupuesto del ejerciciopleno del derecho de libertad de expresión.Actualmente, 82 países cuentan con leyes quegarantizan el derecho de acceso a la informaciónpública. En Centroamérica, El Salvador es el paísque menos protección otorga a este derecho. Elmarco jurídico actual presenta una serie decontradicciones, regula preponderantemente lareserva de información y no establecemecanismos para el efectivo acceso a la misma.Es por ello que Fusades ha trabajado, junto con elInstituto Iberoamericano de DerechoConstitucional, en una propuesta de Ley deTransparencia y Acceso a la Información Públicaa partir del derecho comparado, principios ymejores prácticas internacionales.

La propuesta fue presentada en octubre de 2008a la Asamblea Legislativa y tiene como basefilosófica que el acceso a la información debe serla regla general, sujeta a limitadas excepciones enrazón del interés público o en protección deotros derechos. Se propone que todas lasinstituciones públicas, sin distinción, esténsometidas a la obligación de transparencia y deotorgar el acceso a la información y que laspersonas privadas que manejan fondos públicostambién estén obligadas a otorgar la información

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que se refiera a la actividad por la que hanrecibido los fondos. La ley debe incluirprocedimientos claros y ágiles para solicitar yrecibir información; en caso de que se niegue elacceso, debe justificarse por escrito y debe existirla posibilidad de recurrir dicha decisión ante unaentidad independiente que vele por el fielcumplimiento de ley.

La propuesta contempla, además, que lasinstituciones divulguen y pongan a disposición delos ciudadanos en forma periódica y proactiva unamplio catálogo de información sobre su gestióny que privilegien el uso de las tecnologías deinformación y comunicación. Adicionalmente, lapropuesta incorpora un régimen de infracciones ysanciones, normas para la administración de losarchivos públicos y para la protección de losdatos personales y la capacitación de losfuncionarios y ciudadanos sobre el tema de latransparencia.

Un hecho alarmante es la alta tolerancia hacia lacorrupción en la población salvadoreña,especialmente entre los jóvenes. Esto espreocupante, pues limita las acciones a tomarpara contrarrestarla. Por lo tanto, es primordialemprender acciones que generen una cultura demayor transparencia a través de la capacitación yeducación en temas de ética y transparencia. Elrol de la sociedad civil en impulsar este cambioactitudinal y en la supervisión de los funcionariose instituciones públicas es trascendental. Unejemplo de las buenas prácticas es la creación deobservatorios que monitorean las actuaciones dedistinto órganos del Estado y que se vuelvenimportantes herramientas para la transparencia.

Líneas de actuación

1. Es imprescindible la aprobación de una Leyde Transparencia y Acceso a la InformaciónPública que se ajuste a los estándaresinternacionales.

2. Son necesarias medidas que garanticen ladespolitización, tecnificación e independenciade la CCR, lo que puede implicar reformaslegales y constitucionales en cuanto a la

elección por mayoría calificada de losdiputados de la Asamblea Legislativa y a losrequisitos profesionales que deben reunir losmagistrados, de causas de ineligibilidad,incompatibilidades y prohibiciones durante elejercicio del cargo.

3. Redefinir la naturaleza y funciones de la CCR,a fin de lograr su eficacia funcional. Debeevaluarse la separación de las funcionesfiscalizadoras y de enjuiciamiento de la CCR,creando una Contraloría General y unTribunal de Cuentas que se encarguen deellas, respectivamente.

4. Deben crearse mecanismos para una mayorinterrelación de las instituciones garantes de latransparencia y probidad: la CCR, la Secciónde Probidad de la Corte Suprema de Justicia,los jueces, la Fiscalía General de la Repúblicay el Tribuna de Ética Gubernamental.

5. Se deben diseñar e impulsar iniciativas quefomenten la generación de una cultura detransparencia y probidad entre servidorespúblicos y ciudadanos.

6. Las instituciones públicas deben apoyariniciativas ciudadanas, tales como elObservatorio Legislativo, el cual ha sidocreado por Fusades y el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), auspiciado por el Fondo de lasNaciones Unidas para la Democracia(UNDEF), debiéndose generar otrosobservatorios como en el sector judicial.

5.7 Cultura política, capital social yseguridad ciudadana

Las actitudes hacia las instituciones, hacia losdemás y hacia la participación ciudadana, revistenimportancia al construir la estabilidaddemocrática. La democracia en El Salvador

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enfrenta diversos retos, pero la participacióncívica, la confianza en los demás y el compromisocon las instituciones no pueden ser soslayados aldesarrollar e implementar programas degobernabilidad democrática. Los desafíosprioritarios atañen a tres cuestiones principales: 1)Escaso monitoreo social; 2) escasa organizacióncívico-social; y 3) falta de una política integral enseguridad ciudadana.

5.7.1 Cultura política

Tal como lo han señalado importantes estudios,se entiende por cultura política a los valores,normas y actitudes de los ciudadanos, en losprocesos de la democracia en un país.

Recientes datos de opinión pública revelan quehan disminuido las actitudes que favorecen lasvaloraciones autoritarias. Unido a estaspercepciones, existe un aumento leve de losniveles de satisfacción con la democracia; sinembargo, en relación con el sistema político,existe una disminución generalizada de laconfianza de los salvadoreños hacia las distintasinstituciones.

Lo que se pretende es destacar ante los líderes yactores políticos la importancia de mejorar lasactitudes de la ciudadanía hacia las institucionespolíticas y hacia la democracia, ya que sonfundamentales para construir e impulsar laestabilidad democrática. En este mismo sentido,es necesario un cambio en las actitudes de lospolíticos en general y de los líderes políticos enparticular hacia la ciudadanía, para reforzar suparticipación en la construcción democrática ypara reconstruir los tejidos de comunicación quehan sido dañados por la polarización.

Al respecto, es fundamental impulsar un plan decultura de debate que contribuya a reconstruir unaciudadanía de convivencia, más allá de lapolarización política a través de las siguientesrecomendaciones.

Líneas de actuación

1. Fomentar un diálogo político-social entretodos los sectores de carácter constructivo ycon visión de país, a fin de que hayanacuerdos sobre los temas más importantesque debe resolver el país (que presuponga laaceptación del pluralismo, la tolerancia ante lodistinto y el cultivo de la diversidad).

2. Que existan espacios en los medios decomunicación para crear opinión sobre lapreservación de la democracia salvadoreña.

5.7.2 Capital social

Algunos organismos internacionales han definidoal capital social como las instituciones, relaciones ynormas que conforman la calidad y cantidad delas interacciones de una sociedad. Tiene relacióncon las condiciones de confianza entre losciudadanos, así como también la participación delas personas en diversos ámbitos y la confianza enlas instituciones.

El capital social debe verse en su doble vertiente,de establecimiento de lazos de confianzainterpersonal y de creación de mecanismoscooperativos entre los individuos, mediante lacreación y extensión del tejido asociativo. Elcapital social ha llegado a ser considerado comouno de los factores explicativos de los procesosque viven los sistemas políticos contemporáneosy de sus principales rasgos constitutivos, y tiene unrol preponderante en la estabilidad democráticade los países.

En el país, el capital social se ve afectado, entreotros factores, por los altos niveles decriminalidad. En la medida en que hay mayorinseguridad ciudadana, las personas desconfían delos demás y se alejan de las instituciones, lo quedebilita las redes de participación ciudadana.

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Como principales problemas en el rubro delcapital social en El Salvador, se pueden señalar:baja confianza interpersonal, que se traduce en ladificultad e incapacidad de construir proyectos einiciativas comunitaria; escaso monitoreo social;baja participación ciudadana y escasa organizacióndel tejido cívico-social.

Líneas de actuación

1. Consenso en torno al papel de la educación,ya que el capital social es un proceso a largoplazo, en donde los valores éticosdesempeñan un papel fundamental. Paraesto es clave reforzar la educación superioren lo que comprende a la institución, a losuniversitarios y a la sociedad civil,fomentando su participación desde la culturadel diálogo y de la no confrontación.

2. Implementar "observatorios ciudadanos" y"policy networks" como redes de espacio dediscusión para la toma de decisiones.

3. Fomentar modelos de cooperacióninstitucional para coadyuvar a superar el climade enfrentamiento existente en El Salvador,contribuyendo a potenciar actores socialesfuertes en la línea de construir capital social,tal como el Consejo Económico y Socialespañol, cuya potencialidad como foro resideen el hecho de que busca consensos a travésdel diálogo y el entendimiento, para dar unimpulso definitivo a la consolidación deldiálogo social.

4. Incentivar el uso de los medios decomunicación como espacio para manifestarlas denuncias ciudadanas a través de losmismos.

5.7.3 Seguridad ciudadana

Este tema se desarrolla con mayor detalle enelcapítulo 2.2 de esta estratgia quinquenal. Sinembargo, dada la estrecha vinculación que tienecon el capital social y la cultura política de nuestropaís, se ha incluido en este apartado.

Dos factores que inciden en los niveles deinseguridad son la cultura política y el bajo capitalsocial de El Salvador. Estos factores afectanclaramente y de modo más agudo a lasdemocracias emergentes, erosionando la culturapolítica y el apoyo a la misma. Los ciudadanospierden la confianza en las institucionesdemocráticas y en los demás, lo cual erosiona lasredes de cooperación y convivencia queposibilitan el desarrollo. Lo anterior puedeconllevar a una disminución del compromiso dela ciudadanía con el Estado de derecho.

Este rubro es, entonces, extremadamenterelevante en El Salvador, un país donde laseguridad ciudadana aparece como uno de losmayores desafíos para la gobernabilidad, lo cuales imprescindible para la consolidación de lademocracia.

72 Fusades

73Fusades

RecuadroConsistencia fiscal de la estrategia

Requisitos de gasto público e ingresos tributariosderivados de la estrategia

En el siguiente cuadro se presenta un resumende los incrementos de gasto necesarios paralograr cumplir con las metas propuestas en laestrategia 2009-2014. Como el presupuesto de2009 se aprueba este año, las propuestas sehacen, en su mayoría, para el período 2010 a2014, aunque algunas, como la reformatributaria y la focalización de subsidios, sedeben comenzar en 2009. Asimismo, algunasmetas, por ejemplo, las contenidas en el Plan deEducación 2021, cubren más allá de unquinquenio, el ejercicio se extiende hasta ese año,a fin de tomar en cuenta que hay metas yobjetivos que van más allá de un períodogubernamental. Esto, a su vez, ilustra la

necesidad de elaborar presupuestos plurianualesy establecer políticas de estado.

La estrategia comienza con una continuación dereformas tributarias a fin de lograr un aumentode 0.30 puntos porcentuales del PIB cada añohasta 2020; así como el inicio en 2009 de lareforma de focalización de subsidios, que seextendería hasta 2012, donde se logra elmáximo ahorro como porcentaje del PIB. Apartir de 2010, inicia una serie de reformas,como la implementación de las políticas deprotección social, que en un período de cincoaños acumularían un incremento de US$266millones. El gasto en educación deberá

Descripción de la medida 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2020

PIB en escenario básico (US$ millones) 23,754 25,298 26,943 28,694 30,559 32,546 34,661 47,489

Nueva carga tributaria (% del PIB) 13.60 13.90 14.20 14.50 14.80 15.10 15.40 16.90

Recaudación (US$ millones) 3,231 3,516 3,826 4,161 4,523 4,914 5,338 8,026

Total gastos (% del PIB, incremento acumulado) 0.76 1.42 2.11 2.81 3.51 3.78 5.13

Protección social Aumento a US$266 millones en cinco años 0.22 0.42 0.59 0.74 0.87 0.84 0.69

Educación Llegar a 5% del PIB en 2020. 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20 2.20

Seguridad ciudadana Aumento de 20% de fuerza policial, equipos y prevención.

0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.50 0.50

Salud Llegar a 3.3% del PIB en 2020 0.15 0.30 0.45 0.60 0.75 0.90 1.65

Modernización del Estado US$30 millones para realizar reforma en un plazo de cinco años.

0.06 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.00

Total ingresos o reducción de gasto (% del PIB, incremento acumulado) 1.14 1.55 1.94 2.31 2.55 2.78 3.02 4.27

Reforma Tributaria Aumento de 0.30% del PIB por año 0.30 0.60 0.90 1.20 1.50 1.80 2.10 3.60

Reducción de subsidios y focalizaciónAhorrar US$320 millones en subsidios de agua, electricidad, gas licuado y transporte público

0.84 0.95 1.04 1.11 1.05 0.98 0.92 0.67

Diferencia ingresos-gastos (% del PIB, incremento acumulado) 1.14 0.82 0.60 0.35 -0.02 -0.36 -0.44 -0.77

74 Fusades

aumentar en 0.20% del PIB cada año hastaalcanzar la meta de 5% del PIB en total; elloimplica un incremento de 0.20% del PIBcada año. Para seguridad ciudadana se estimaun incremento gradual de 20% para la fuerzapolicial, así como incrementos en equipo ypolíticas de prevención; esto involucra unincremento de 0.5% del PIB en un períodode cinco años. En salud pública se plantea lameta de llegar a 3.3% del PIB en 2020, lo querequiere aumentos de 0.15% del PIB cadaaño. Finalmente, se inicia un proceso dereformas de la gestión pública, que tendránun costo inicial mayor, y que duraría cincoaños, sumando US$30 millones a lo largo deese período.

Las cifras del cuadro se incorporaron en unejercicio de sostenibilidad de la deuda públicapara evaluar la consistencia fiscal de lapropuesta. Para el período 2009 a 2020 sehacen supuestos plausibles de crecimientoeconómico (4%), inflación (2.5%) y tasa deinterés (5.68%) y un escenario consistente conlos cambios en política fiscal, necesarios para

cumplir con las metas propuestas en laestrategia, incluyendo gastos adicionales enprotección social, educación, salud,seguridad ciudadana, modernización delEstado, focalización de subsidios y mayoresingresos tributarios. En el escenariocorrespondiente a esta estrategia, la deudapública mantiene una trayectoria descendentey se estabiliza alrededor de 30% del PIB hacia2020, mostrando que es fiscalmentesostenible, y dando un margen pararesponder a posibles choques externos conuna política fiscal anticíclica.

En el siguiente quinquenio, 2015-2020, ladeuda tendrá una tendencia ligeramenteascendente debido al aumento en el gasto eneducación y salud a lo largo de esos años; sinembargo, se hace factible porque se consideraque es posible continuar aumentado la cargatributaria al ritmo mencionado de 0.3% delPIB cada año. Las cifras deben ser ajustadasperiódicamente para incorporar los cambiosque se van dando en crecimiento económicoe inflación, así como la ejecución de las metas.

Trayectoria de deuda pública bajo supuestos deestrategia de Fusades

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

% d

el P

IB

Ejecutado

Estrategia Fusades

75Fusades

Notas de final

1 Esta sugerencia es diferente al mínimo exento en elimpuesto sobre la renta que fuera derogado. Estemínimo de US$8,571 alentaba a la subdivisión deempresas y giraba alrededor de la renta (quehabitualmente es una fracción de los activos). En elcaso de un régimen simplificado, como el sugerido,se puede alentar a cierta subdivisión, pero el doblecontrol (menos de US$10,000 anuales de ventas yUS$5,000 de activos) debería evitar una elusiónsignificativa.

2 Por protección social entendemos las accionespúblicas que buscan reducir los niveles devulnerabilidad que son considerados inaceptablesen una sociedad, particularmente de los pobres,quienes en su gran mayoría no están cubiertos porel sistema de seguridad social tradicional, y de losno pobres con alto riesgo de caer en la pobrezacuando enfrentan un shock. Además, estas accionesde carácter público incluyen las gubernamentales yno gubernamentales. Si se desea profundizar en laimportancia económica y social del mejoramientode la protección social se recomienda consultar ellibro: Dercon, Stefan (Editor), 2005. InsuranceAgainst Poverty. New York: Oxford University Press.

3 Entre diciembre 2006 y 2007, el costo nominal de lacanasta básica alimentaria aumentó en el área urbanaen 21.3% y la rural en 18.4%.

4 Este hallazgo fue posible por disponer de un panelde hogares rurales, con información para los años1995, 1997, 1999 y 2001, que permitió conocer ladinámica de sus ingresos y de su estatus depobreza. Beneke de Sanfeliú, Margarita y MauricioShi (2004). "Dinámica del ingreso rural en ElSalvador". Serie de Investigación 2. El Salvador:Fusades.

5 Pleitez Chávez, Rafael (2004). Remittances as aStrategy to Cope with Systemic Risk: Panel Results fromRural Households in El Salvador. Columbus, Ohio:The Ohio State University.

6 En 2007, la tasa de desempleo de jóvenes (16-24años) en situación de pobreza relativa fue de

aproximadamente 16% y en el caso de pobrezaextrema 25%, según cálculos propios con base en laEHPM.

7 El diseño y puesta en operación de un programa deeste tipo debe considerar que: generalmente secoordinan con las municipalidades, el nivel desalario debe fijarse de tal forma que no sea atractivopara los que no han sido afectados por el shock,debe ser temporal y contar con una adecuadasupervisión técnica.

8 Red Solidaria fortalece la oferta de servicios deeducación, salud, agua, electricidad y caminos ruralesen los municipios de extrema pobreza dondeopera, así los beneficiarios del programa son másque los que reciben las transferencias monetarias.

9 En 2007, la incidencia de la extrema pobreza ruralfue aproximadamente de 19% de la población y enel caso urbano de 9%. La incidencia de la extremapobreza aumentó este año por el shock en losprecios de los alimentos.

10 Castañeda, T. (2008). Red Solidaria de El Salvador:avances y retos para el futuro. El Salvador: RedSolidaria.

11 La cartera de créditos de 95 instituciones demicrofinanzas (IMF) era de US$823 millones con393,417 préstamos vigentes al 31 de marzo de 2008.UCA (2008). Revista Microenfoque No. 29. ElSalvador: Universidad Centroamericana.

12 Pleitez Chávez, Rafael. (2006). "El desafío delfinanciamiento: innovación en tecnologías yservicios financieros". Informe de desarrollo económico ysocial 2005: Hacia una MIPYME más competitiva. ElSalvador: Fusades.

13 Tradicionalmente el enfoque de seguridad pública,entendido como un monopolio estatal que dirige elsistema de justicia criminal: policías, tribunales ycárceles, ha predominado para enfrentar losproblemas de delincuencia e inseguridad.Vanderschueren, F. (2007). "Modelos democráticosde seguridad ciudadana". Ciudades seguras para

76 Fusades

convivir. Editado por Armando Carballido Gómez.San Salvador, El Salvador: PNUD.

14 En 2007, la tasa de homicidios intencionales fueaproximadamente de 49.1 por cada 100.000habitantes, con base en las proyecciones depoblación de la DIGESTYC. Si se calcula la tasa dehomicidios utilizando el dato de población delcenso ésta es aproximadamente de 60.8 por cada100.000 habitantes. En cualquier caso estas cifrasson muy altas, dado que la Organización Mundialde la Salud (OMS) considera como epidemia deviolencia a una tasa de homicidios superior a 10 porcada 100.000 habitantes por año.

15 En este periodo la tasa de variación fue negativa, y lacifra de julio es la más reciente publicada por elObservatorio Centroamericano sobre Violencia,OCAVI (que tiene como fuente a la Mesa Técnicaconformada por la Policía Nacional Civil, FiscalíaGeneral y Medicina Legal).

16 En 2007, el 36.8% de las víctimas del homicidiofueron jóvenes de los 15 a los 24 años. Siconsideramos a las personas de 15 a 29 añosconcentran el 59.3% del total de homicidios en elpaís. Y el 90% de las víctimas fueron hombres.

17 En 2007, los 20 municipios con más homicidiosconcentraron el 60.9% del total de homicidios en elpaís, en los cuales habitan el 42.9% de la poblacióndel país.

18 La identificación de estas características se hace conbase en la información proveniente de una encuestasobre victimización y percepción de inseguridadrealizada por Fusades en 2006 con el apoyo delPNUD. Los delitos considerados son robo, hurto,secuestro exprés, extorsiones, lesiones, robo ointento de robo a la vivienda, robo o hurto delvehículo.

19 Pleitez Chávez, Rafael (2006). Violencia y criminalidad:obstáculo para el desarrollo. El Salvador: Fusades.

20 Más adelante se proponen líneas de trabajo paracada una de estas dimensiones y para ello se hanconsiderado los aportes y/o experiencias sobreestos temas de: Fusades, la Comisión Nacional deSeguridad Ciudadana y Paz Social, PNUD, ConsejoNacional de Seguridad Pública, Alcaldía de SantaTecla y Vanderschueren, F. (2007).

21 Más adelante se proponen líneas de trabajo paracada una de estas dimensiones y para ello se hanconsiderado los aportes y/o experiencias sobre

estos temas de: Fusades, la Comisión Nacional deSeguridad Ciudadana y Paz Social, PNUD, ConsejoNacional de Seguridad Pública, Alcaldía de SantaTecla y Vanderschueren, F. (2007).

22 Lo que Orozco llama las cinco "T": transferencias deremesas y donaciones, transporte, turismo,telecomunicaciones y comercio nostálgico (trade, eninglés). Ver Orozco, Manuel (2003). “Remittances,the Rural Sector, and Policy Options in LatinAmerica”. Migration Information Source (June 2003).Migration Policy Institute.

23 Ministerio de Educación y Unesco, WorldEducation Indicators.

24 Ministerio de Economía, Dirección General deEstadística y Censos. VI Censo de Población 2007.

25 Ministerio de Educación y Unesco, WorldEducation Indicators y EFA Global MonitoringReport.

26 Ministerio de Economía, Dirección General deEstadística y Censo. Encuesta de Hogares dePropósitos Múltiples 2006.

27 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2007.

28 El Dr. Carlos Vela, científico salvadoreño radicadoen el área de Washington DC, estableció en esaciudad el Centro para el Avance de los Hispanos enlas Ciencias y en la Ingeniería (CAHSEE, por sussiglas en inglés), una organización que buscapreparar talento hispano para lograr la excelenciaacadémica mediante programas educativosrigurosos; el CAHSEE ha recibido importantesreconocimientos por sus logros en la enseñanza dela matemáticas y las ciencias a niños y jóvenes. Apartir de 2000, la Universidad de El Salvador, elCAHSEE y el Ministerio de Educación, firmaronun acuerdo para iniciar en El Salvador un programasimilar, estableciéndose el Programa FuturosDirigentes Técnicos y Científicos, que actualmentefunciona como un componente del ProgramaJóvenes Talento.

29 Ver, por ejemplo, Kuznetzov, Yevgeny y CharlesSabel (2006). "International Migration of Talent,Diaspora Networks, and Development: Overviewof Main Issues", en Diaspora Networks and theInternational Migration of Skills, editado por Y.Kuznetzov. WBI Development Studies. BancoMundial, Washington, DC.

Estrategia económica, social e institucional 2009-2014Capítulos 1-4

Coordinador

Roberto Rivera Campos: Ph. D. en economía de University of Warwick., Inglaterra.Máster en economía de la London School of Economics. Director del Departamentode Estudios Económicos y Sociales (DEES) de la Fundación Salvadoreña para elDesarrollo Económico y Social (Fusades).

Expertos nacionales

Álvaro Trigueros Argüello: Ph. D. en economía de Vanderbilt University. Gerentede la Sección Macroeconómica del DEES de Fusades.

Rafael Pleitez Chávez: Ph. D. en desarrollo económico de The Ohio State Univer-sity, Máster en asuntos públicos e internacionales de University of Pittsburgh. Gerentede la Sección Social del DEES de Fusades.

Helga Cuéllar-Marchelli: Ph. D. en educación internacional y comparada conénfasis en economía de la educación de Columbia University, Nueva York, NY.Máster of philosophy del Graduate School of Arts and Sciences y Master of arts deTeachers College de Columbia University. Gerente de la Sección de Educación delDEES de Fusades.

Carlos Orellana Merlos: Máster en economía aplicada de The American University,Washington, D.C. Gerente de la Sección de Economía Internacional del DEES deFusades.

Carolina Alas de Franco: Máster en economía de Rice University, Houston.Estudios de finanzas en The American University, Washington, D.C. Analista seniorde la Sección de Economía Internacional del DEES de Fusades.

Margarita Beneke de Sanfeliú: Máster en ingeniería industrial de The University ofOklahoma. Gerente del Centro de Investigación e Información del DEES deFusades.

Amy Angel: Economista agrícola de Texas A & M University. Gerente de laSección de Recursos Naturales del DEES de Fusades.

Pedro Argumedo: Postgrado en macroeconomía aplicada de la PontificiaUniversidad Católica de Chile. Gerente de la Sección Microeconómica del DEES deFusades.

Leopoldo A. Dimas: Máster en economía ambiental y de los recursos naturales deUniversity of Maryland-Universidad de Los Andes. Diploma en gestión ambientalsostenible de University of California, Berkeley. Analista senior de la Sección deRecursos Naturales del DEES de Fusades.

Yolanda Mayora de Gavidia: Licenciada en economía de la Universidad Dr. JoséMatías Delgado. Consultora en temas de competitividad, productividad, comercioy modernización del Estado; Ex-Ministra de Economía.

José Andrés Oliva: Máster en finanzas de la Universidad Centroamericana JoséSimeón Cañas. Investigador de la Sección Macroeconómica del DEES deFusades.

Lissette Calderón de Rodríguez: Máster en macroeconomía aplicada de laPontificia Universidad Católica de Chile. Investigadora de la Sección Social delDEES de Fusades.

Expertos extranjeros

Guillermo Calvo: Ph. D. en economía de University of Yale. Profesor deeconomía y asuntos internacionales de Columbia University y presidente de laInternational Economic Association.

Daniel Artana: Ph. D. en economía de University of California, Los Ángeles(UCLA). Economista jefe de la Fundación de Investigaciones EconómicasLatinoamericanas (FIEL).

Francisco Rivera-Batiz. Ph. D. en economía del Massachusetts Institute ofTechnology (MIT). Director y profesor del programa en economía de laeducación de Columbia University, Teachers College en Nueva York y profesor dela School of International and Public Affairs de Columbia University.

Tarsicio Castañeda: Ph. D. en economía de University of Chicago. Consultorinternacional, especialista en el campo del desarrollo social.

Andrés Rodríguez Clare: Ph. D. en economía de Univesrity of Stanford.Profesor en The Pennsylvania State University.

Fernando Navajas: Ph. D. en economía de University of Oxford. Economistajefe de la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL).

Roger D. Norton: Ph. D. en economía de The Johns Hopkins University.Consultor internacional, asesor del Gobierno de Panamá en competitividad yexportaciones agropecuarias, y jefe de un proyecto de competitividad agrícola enColombia.

Alexander Monge: Ph. D. en economía de University of Chicago. Profesor enThe Pennsylvania State University.

Rudy Loo-Kung: Máster en economía de Columbia University. Candidato a Ph.D. en la misma universidad y asistente de investigación.

Luis Reyes: Gerente de proyectos del Centro Latinoamericano para laCompetitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) del INCAE.

Documentos de base para la elaboración de laEstrategia económica, social e institucional 2009-2014

Capítulos 1-4

El rol de las variables externas y financieras en la economía salvadoreña.Guillermo Calvo y Rudy Loo-Kung.

Política tributaria en El Salvador: propuestas para el financiamiento deldesarrollo.Daniel Artana y Fernando Navajas.

Análisis y rediseño de los subsidios en El Salvador.Daniel Artana y Fernando Navajas.

Eficiencia del gasto público y sostenibilidad fiscal en El Salvador.Álvaro Trigueros Argüello.

Agenda de modernización e innovación para una gestión pública eficiente.Yolanda Mayora de Gavidia.

Elementos para una estrategia de combate a la pobreza y protección socialen El Salvador.Tarsicio Castañeda y Rafael Pleitez Chávez.

Hacia un país más seguro: propuesta de una política integral de seguridadciudadana.Rafael Pleitez Chávez.

La estrategia educativa de El Salvador y sus desafíos.Helga Cuéllar-Marchelli

La educación como eje del desarrollo económico: experiencias mundiales yestrategias para El Salvador.Francisco Rivera-Batiz.

Crecimiento económico en El Salvador.Andrés Rodríguez-Clare y Alexander Monge-Naranjo.

El Salvador: transitando hacia una economía del conocimiento.Pedro Argumedo.

El Salvador: prioridades para el crecimiento y el desarrollo sostenible.INCAE Business School, Centro Latinoamericano para la Competitividad y DesarrolloSostenible ( INCAE-CLADS). Luis Reyes, Fabio Vargas y Luis Rivera.

Salvadoreños en el exterior: socios estratégicos para el desarrollo.Margarita Beneke de Sanfeliú.

Desarrollo competitivo ante el mercado internacional: lineamientos demediano plazo.Carlos Orellana Merlos y Carolina Alas de Franco.

Estrategia agropecuaria: retomando el camino hacia la competitividad.Roger D. Norton y Amy Angel.

Recursos naturales, competitividad y calidad de vida.Leopoldo A. Dimas.

Estrategia económica, social e institucional 2009-2014Capítulo 5

Coordinadora

Claudia Beatriz Umaña: Licenciada en Ciencias Jurídicas de la Universidad Dr. JoséMatías Delgado. Estudios sobre comercio internacional en Georgetown University,Washington, D.C., Embajadora Especial de El Salvador para NegociacionesInternacionales. Directora del Departamento de Estudios Legales (DEL) de laFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades).

Coordinador de equipo de expertos extranjeros

Manuel Alcántara Sáez: Doctor en Ciencia Política y Sociología de la UniversidadComplutense, Madrid. Vicerrector de Relaciones Internacionales y de Cooperación dela Universidad de Salamanca y catedrático de Ciencia Política y de la Administraciónde la Universidad de Salamanca.

Expertos extranjeros

Fátima García Díez: Doctora en ciencia política de la Universidad de Salamanca,España. Profesora titular de ciencia política y de la administración de la Universidadde Salamanca.

Mercedes García Montero: Doctora en ciencia política y de la administración de laUniversidad de Salamanca, España y Profesora ayudante del área de ciencia política dela Universidad de Salamanca.

Sebastián Linares: Doctor en ciencia política y de la administración de laUniversidad de Salamanca, España. Profesor ayudante del área de ciencia política dela Universidad de Salamanca.

Elena Martínez Barahona: Doctora en Ciencia Política de European UniversityInstitute de Florencia, Italia. Profesora ayudante del área de ciencia política de laUniversidad de Salamanca.

Expertos nacionales

Carmina Castro Calderón: Licenciada en ciencias jurídicas de la Escuela Superior deEconomía y Negocios y Licenciada en filosofía de University of Reading, Inglaterra.Analista del DEL de Fusades.

Javier Castro De León: Licenciado en ciencias jurídicas de la Universidad Dr. JoséMatías Delgado. Postgrado en derecho constitucional en la Universidad de Salamanca,España y diploma sobre la unión europea y la integración centroamericana en laUniversidad de Alcalá, España. Analista del DEL de Fusades.

Marjorie Chorro de Chávez: Licenciada en ciencias jurídicas de la Universidad Dr.José Matías Delgado. Diploma en comercio internacional del Instituto Europeo deAdministración Pública de Holanda, y diploma en políticas públicas para lapromoción de inversiones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).Analista del DEL de Fusades.

Roberto Vidales: Maestría en relaciones internacionales de la Fletcher School ofLaw and Diplomacy de Tufts University, Boston. Licenciado en ciencias jurídicas dela Universidad Dr. José Matías Delgado y estudios de postgrado sobre el sistema legalestadounidense en Georgetown University, Washington, D.C. Analista del DEL deFusades.

Raúl Villamariona: Licenciado en ciencias jurídicas de la Universidad Dr. José MatíasDelgado. Estudios sobre derecho registral y empresarial en el INCAE. Analista delDEL de Fusades.

Luciana Yarhi: Licenciada en ciencia política de University of Pennsylvania ydiploma en lingüística de la misma universidad. Analista del DEL de Fusades.

Documentos de base para la elaboración de laEstrategia económica, social e institucional 2009-2014

Capítulo 5

Elecciones y sistema electoral.Fátima García Díez.

Los partidos y el sistema de partidos.Manuel Alcántara Sáez y Mercedes García Montero.

Relaciones Ejecutivo-Legislativo.Mercedes García Montero.

La administración de justicia.Elena Martínez Barahona y Sebastián Linares.

Descentralización municipal.Sebastián Linares.

Transparencia y rendición de cuentas.Sebastián Linares.

Cultura política, capital social y seguridad ciudadana.Elena Martínez Barahona y Sebastián Linares.

Editora de la publicaciónEditora de la publicaciónEditora de la publicaciónEditora de la publicaciónEditora de la publicaciónYolanda Cabrera de González

GráficasGráficasGráficasGráficasGráficasAntonio Zuleta

Diseño de portadaDiseño de portadaDiseño de portadaDiseño de portadaDiseño de portadaMarisela Ávalos