“LUCES Y SOMBRAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS DESEMPLEADOS EN EL CONO SUR. LA INSTALACIÓN DE LOS SEGUROS DE DESEMPLEO EN ARGENTINA, BRASIL Y CHILE”

ARTÍCULO PUBLICADO EN: AISS (2006) ESTUDIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL Nº 97 BUENOS AIRES

VICTOR CHEBEZSecretaría de Seguridad SocialMinisterio de Trabajo, Empleo y Seguridad SocialFacultad de Ciencias SocialesUniversidad de Buenos Aires

Octubre 2005Buenos Aires

Es cierto que las políticas de subsidio de cesantía no están

exentas de problemas -abusos del sistema y desincentivos

a la búsqueda de trabajo, principalmente,- pero la verdad es

que nadie se acuerda de éstos durante los tiempos de crisis.

CENDA (2002)

Introducción

El texto que se presenta a continuación aborda uno de los considerados “nuevos riesgos sociales”1 y las estrategias desarrolladas para enfrentarlos. En esa dirección se interroga acerca de cómo se fueron conformando las políticas basadas en los seguros de desempleo como herramienta fundamental para evitar la crisis de la cohesión social al que lleva la desocupación estructural y masiva.

La experiencia internacional ha producido enseñanzas que deberían ser incorporadas en aquellos países, como los del Cono Sur de América Latina, que han recorrido el camino tardíamente. Existe un vacío de reflexión que es necesario superar con estudios académicos, propuestas de mejoras e intervención y cambios en los sistemas existentes para adaptar las estrategias a las nuevas realidades del mercado de trabajo de la región.

Símbolo de la modernidad2 las políticas basadas en los seguros de desempleo lejos están de haber brindado todo su potencial para paliar la situación de los perdedores en los ajustes que generan las crisis de los mercados de trabajo. Pero esa potencialidad puede frustrarse sino se articulan en políticas que superen lo declarativo y sean diseñadas tratando de alcanzar una efectiva eficiencia y eficacia en el marco de la permanente búsqueda de la equidad.

Se pretende aquí hacer una pequeña contribución para instalar la discusión sobre los sistemas de protección a los desempleados implementados en tres de los principales países del Cono Sur destacando los puntos centrales que deberían ser abordados en la misma.

La adopción de los Seguros de Desempleo como estrategia central de protección contra el desempleo

Cuando se interroga a la población, en las encuestas de opinión, sobre cual es el problema social más grave que perciben, existe una importante tendencia a concentrar las respuestas en la “cuestión del empleo” y especialmente en la falta del mismo. Esto se da hoy a lo largo y a lo ancho del continente americano y también ocurre en la mayoría de los países industrializados3.

1 Bonoli (2002, 3 ) define los “nuevos riesgos sociales” en el marco de las transformaciones socioeconómicas que se dan en las sociedades postindustriales y hace un listado de los mismos donde la precarización del empleo y tener bajas y obsoletas destrezas y habilidades ocupan un lugar central.2 La relación entre modernidad y seguros de desempleo en Chebez (2005)3 Ver, entre otros, Prieto (1999).

2

En el ámbito sociopolítico sucede algo similar. Tanto los gobiernos como los representantes de los partidos políticos manifiestan en forma permanente que los problemas del empleo son su preocupación central. Los distintos colectivos sociales (empresarios; organizaciones de trabajadores del sector formal, de trabajadores desocupados y del tercer sector, miembros de la academia) no desentonan y articulan sus discursos sobre el eje de la necesidad de encarar los problemas del empleo y la ausencia del mismo como fundamental para la salud del cuerpo social.

A pesar de tales niveles de acuerdo en la Agenda no se reflejan, en acciones concretas, que demuestren que el tema sea realmente el eje central de la moderna “cuestión social”.y sólo puede afirmarse que existen estrategias orientadas a crear y desarrollar importantes sistemas de protección social de los desempleados, vía la generación y articulación de políticas de activación y de restitución de rentas, en países industriales con un desarrollo ciudadano de importancia orientado a la defensa de los derechos conquistados tras muchos años de luchas y negociaciones.

Dos razones inciden en esta situación4. Una se vincula al estatus que tiene la protección social contra la pérdida del trabajo en el marco de las coberturas de la seguridad social. Al respecto Van Langendonck (1997) y Márquez Prieto (2001) señalan las dificultades de instalar el tratamiento de la cuestión del desempleo en un nivel similar al resto de las prestaciones de la seguridad social.

Van Langendonck (1997, 33) se refiere a dichas dificultades cuando sostiene que es la propia naturaleza del riesgo que cubre la razón del tratamiento diferente por parte de las diversas ramas de la seguridad social. Al ser producido por el hombre el desempleo no es una contingencia natural como si lo es el accidente, la enfermedad o la muerte.

En 1919, cuando se reunió la primera Conferencia Internacional del Trabajo5, sólo dos países (Gran Bretaña e Italia) tenían seguro obligatorio y otros seis poseían leyes relacionadas a distintas formas de cobertura del desempleo.

La instalación y desarrollo de protecciones de cobertura amplia y obligatoria tarda en implementarse y su avance fue muy lento. Recién después de la gran crisis del 30 y su secuela de masiva destrucción de puestos de trabajo y empobrecimiento de extensos sectores de trabajadores fue cuando la protección por medio de seguros de desempleo se convirtió en un factor clave para transferir rentas a quienes carecían de la posibilidad de obtenerlas en el mercado de trabajo.

En tiempos más cercanos las dos graves crisis globales del empleo que se producen a principios de las décadas del 80 y el 90 hubieran hecho volar por el aire al modelo social europeo sin la presencia de seguros de desempleo que cubrieran las necesidades de los desocupados desalojados de sus puestos de trabajo. El caso español aparece como un claro ejemplo de esto último. Durante 25 años (1980 – 2005) la economía y la sociedad española soportaron una desocupación que superó holgadamente los 2 dígitos y sin prestaciones de desempleo generosas que morigeraran la situación de los trabajadores en paro hubiera sido imposible evitar conflictos sociales de gran magnitud6.

4 Para un tratamiento más extenso de esta cuestión ver Chebez (2005)5 El análisis de la evolución de la instalación de los Seguros de Desempleo en OIT (1955), el caso comparado de Gran Bretaña y Francia en Topalov (1994 y 2000)6 En Chebez (1994) se analiza las características del caso español especialmente las referidas a la evolución del mercado laboral en los tiempos del ajuste a las condiciones de la convergencia de

3

Estos ejemplos muestran el rol central que tuvieron los seguros para mantener la cohesión social tanto en momentos de depresión del ciclo económico como en los momentos de grave crisis del empleo.

Los dos siguientes cuadros muestran la evolución de los sistemas de protección contra el desempleo desde fines de la década del 40 hasta la actualidad. El gran salto en el número de países que tienen seguros de desempleo se realiza a comienzos de la década del 90 tras la disolución de la ex – Unión Soviética y la instalación de la economía de mercado en el antiguo bloque oriental.

Hoy la cobertura es total para los países de la OCDE7 (Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo) y del centro y oeste de Europa; muy alta en los países que componían la ex – Unión Soviética; mediana en los países de América del Sur, Asia, Oriente Medio y África del Norte y prácticamente no existe en la Región Subsahariana y en el Caribe Centroamericano. En América del Sur los seguros cubren a los países que conforman el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay), Venezuela y Ecuador.

Cuadro Nº 1.- Países con Programas de Protección por Desempleo. Cambios producidos desde 1949

Agrupaciones 1949 1959 1969 1979 1989 1994 1999 2004 Cambios 1949 -2004

OCDE (20 países) 19 19 19 20 20 20 20 20 1Centro Este Europa 0 1 1 2 3 12 12 12 12Ex Unión Soviética 0 0 0 0 0 14 14 14 14Este-Sur Asia 1 1 1 3 4 4 6 7 6África (Norte) Oriente Medio

0 0 1 3 5 6 6 7 7

África Subsahariana 1 1 1 2 2 2 2 2 1América del Sur 1 3 4 4 4 6 6 6 5Centroamérica – Caribe

0 0 0 0 0 0 0 0 0

Total 22 25 27 34 38 64 66 68 46Cambios entre quinquenios y decenios

3 2 7 4 26 2 2

Fuentes y notas: Vroman (2004- Tabla 1) y SSA (2003) “Social Security Programs Throughout the World.Europe”

integración a la Europa de Maastrich.7 La OCDE conformó hasta hace poco tiempo un selecto club de “países ricos” de Europa Occidental, América y Asia. Desde mediados de la década del 90 se incorporaron 10 nuevos países que se suman a los 20 a los que se refiere Vroman (2004) y sobre los cuales se ofrecen los datos del Cuadro Nº 1 y 2.

4

Cuadro Nº 2.- Proporción de países con Programas de Protección por Desempleo

Agrupaciones 1949 1959 1969 1979 1989 1994 1999 2004 Cambios 1949 -2004

OCDE (20 países) 95 95 95 100 100 100 100 100 5Centro Este Europa 0 13 13 25 38 100 100 100 100Ex Unión Soviética 0 0 0 0 0 88 88 88 88Este-Sur Asia 7 5 5 14 18 18 27 32 25África (Norte) Oriente Medio

0 0 6 18 29 35 35 41 41

África Subsahariana (a) 10 3 5 5 5 5 5 -5América del Sur 10 30 40 40 40 60 60 60 50Total 28 27 22 27 29 43 44 45 17Cambios entre quinquenios y decenios

1 5 4 3 13 1 1

Fuentes y notas: Vroman (2004- Tabla 1) y SSA(2003) “Social Security Programs Throughout the World” (a) Sólo había 3 países independientes en 1949

En el Cono Sur la segunda cuestión que afectó al desarrollo de las prestaciones por desempleo fue el desinterés que por el Seguro manifestaron desde su creación los actores sociales que debían estar involucrados en el mismo. Casi sin excepción8 ni los empresarios, ni los trabajadores por medio de sus representantes, ni tampoco los distintos gobiernos que han tenido responsabilidades desde la puesta en marcha del seguro han impulsado demandas de mejoramiento (empresarios y trabajadores) o han generado modificaciones de políticas (gobiernos) buscando hacer del seguro un instrumento clave en la lucha contra la desocupación.

El hecho que en el otorgamiento del seguro no se tiene posibilidades de manipulación clientelar desanima a quienes difícilmente puedan obtener rédito personal o sectorial de la extensión y desarrollo de las prestaciones. Esta es una de las principales razones del “cono de sombra” por el cual transitan las prestaciones en la región desde prácticamente su creación.

En América Latina muy lejos se está de tener un importante grado de reflexión, organización y práctica que permita desarrollar acciones orientadas a obtener protecciones acorde a la real dimensión del problema para los sectores despojados de la posibilidad de trabajar.

Tres de estos países, Argentina, Brasil y Chile, son parte del pequeño núcleo que en la región cuentan con un sistema de protección ante la contingencia del desempleo involuntario que se denominan seguros de desempleos. Si bien muy diferentes en el

8 El largo proceso que llevó la reforma del seguro de cesantía que se implementó en Chile y la discusión entre los actores sociales sobre su instalación (El País (2001)) constituye la excepción a la que se hace referencia en el texto.

5

diseño, funcionamiento, y especialmente el financiamiento es interesante abordar lo que hemos denominado las luces y sombras de la utilización de estos instrumentos para enfrentar una larga y profunda crisis del empleo que, en términos de Prieto (1999, 545) parece convertirse en una crisis del orden social cuando afirma que “una sociedad que ha llegado a estructurarse y a construir su legitimidad en torno al hecho del empleo social y políticamente regulado no puede menos que ver minada esta legitimidad ante una intensa y prolongada crisis de éste”.

En ese marco las experiencias de Argentina, diezmada por la larga depresión 1998 – 2002 y por la destrucción de los puestos de trabajo, Brasil - por la fragmentación social y el estancamiento de la inclusión social de grandes sectores excluidos y jaqueado por la fuerza política y económica del narcotráfico - y Chile, llevando adelante reformas orientadas a privatizar las políticas de protección de los desempleados, ameritan ser objeto de análisis y reflexión.

La aplicación de los recursos para la protección social de los desempleados. Diferencias entre los países de la OECD y los del Cono Sur de América Latina.

Una de las principales maneras de evaluar la importancia que se le asignan a las políticas de empleo consiste en analizar el gasto fiscal que se destinan a las mismas y como estas se distribuyen según sean para restituir ingresos o para activar desempleados.

Países que tradicionalmente han contado con un extenso sistema de protección social estatal, como los europeos, han privilegiado destinar gran cantidad de recursos para garantizar la renta de los desempleados frente a programas destinados a la generación de empleo.

A principios del último quinquenio los países de la (OCDE), en su conjunto, han otorgado mayor peso a las políticas pasivas9 (1.85% del PIB) que a las activas (0.95%) y lo mismo ocurre el caso de la UE, la cual en promedio gasta un 2.15% del PIB en políticas pasivas y un 1.2% del PIB en políticas activas. Prácticamente el gasto en restituir ingresos dobla lo destinado a la activación.

Por el contrario en América Latina, a pesar que los discursos generados desde los distintos actores sociales, las políticas de empleo ocupan un lugar subordinado en la Agenda que marca las prioridades socioeconómicas. A pesar de ser de mínimo impacto las políticas activas parecen tener más relevancia al menos para los casos de Chile y Brasil10. Hasta la reciente instalación del denominado plan jefes/as de hogares desocupados en Argentina la incidencia, tanto en el gasto público como en puntos de producto, de ambos tipos de políticas de empleo (activas y pasivas) es de nula significación.

Asimismo, es importante destacar que el gasto consolidado de ambos tipos de políticas es sustancialmente menor en los países de la región si se compara con los Estados Unidos y los países de la Unión Europea. Chile, por ejemplo, gastaba en el 2001 montos del orden del 0.14% del PIB en políticas activas y un 0.03% en

9 Si bien denominar pasivas tanto a las políticas de sustitución de rentas como a las de jubilación anticipada y activas a las de (re)capacitación laboral y generación directa de empleo debería ser revisada tal como se señala en un trabajo anterior (Chebez (2005)) se optó en este documento por mantener la misma denominación.10 Ver Beltranou (2001)

6

políticas pasivas, es decir, un total de 0.17% del PIB en políticas contra el desempleo. En Brasil el gasto es casi proporcionalmente tres veces más, 0.46% ; Estados Unidos destina el 0.52% del PIB, Italia 1.95% , España 2.85% y Alemania gasta en protección contra el desempleo cerca del 4% del PIB

Considerando estas cifras es posible inferir que los contratos sociales vigentes en los países más desarrollados asignan un significativo valor a la protección contra el desempleo y, además, se reconoce en ellos como un derecho el otorgamiento de subsidios para paliar los períodos más o menos prolongados de desocupación que periódicamente dichos países han debido afrontar a lo largo de su historia moderna.

¿Por qué esto no ocurre en los países del Cono Sur de América Latina? Las respuestas pueden ser variadas y comprenden un amplio abanico de cuestiones. Sin ser exhaustivas algunas de las respuestas deberían orientarse hacia la tardía aparición de la “cuestión del empleo”. En el Cono Sur las transformaciones económicas que llevó adelante la dictadura de Pinochet produjo la grave crisis del empleo de comienzos de la década del 80; en Argentina la denominada “crisis del tequila” agudizó el deterioro del mercado laboral que comenzó a plantearse desde el segundo semestre de 1994 cuando la tasa de desempleo alcanzó los dos dígitos para nunca más volver a los valores anteriores. 23 semestres de altísimo desempleo con perspectivas de difícil remisión es el actual escenario. En Brasil, finalmente, al desinflarse las altas tasas de crecimiento que caracterizaron a las décadas del 60 y el 70 se instaló en sus grandes centros urbanos el desempleo de características estructural11

Los países del área tienen en común que el desempleo es un fenómeno de los últimos veinte años y posterior a la crisis del empleo que se desata en Europa Occidental y los Estados Unidos a partir del proceso de inconvertibilidad del dólar (1971) y la primera y segunda crisis de los precios del petróleo (1973 y 1978) tal como se señala en un trabajo anterior (Chebez (1994)).

Parte de la estrategia de los tres países se basó en la generación de los llamados programas de empleos temporarios destinados a cubrir necesidades de ocupación de los trabajadores desocupados. En esa línea Chile instaló el PEM (Programa de Empleo Mínimo) que tuvo, en el período 1976-1981, un promedio de 165.300 beneficiarios anuales posteriormente, en octubre de 1982 se crea el POJH (Programa de Jefes de Hogar) que un año después alcanzó los 225.000 beneficiarios equivalente al 6 % de la fuerza laboral chilena de ese momento. Entre ambos programas se sumaba el 13,8 %.12

Argentina desarrolló una batería de programas a partir de 1994 de efímera duración e impacto que se financiaron en parte con los recursos del FNE (Fondo Nacional de Empleo) creado con la sanción de la Ley Nacional de Empleo (Ley Nº 24013/91) y para el resto recurrió a la cuestionada estrategia de hacerlo con préstamos internacionales del Banco Mundial y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) como en el caso del programa Trabajar y en la actualidad el programa de jefes/as de hogares desocupados.

Brasil generó una importante fuente de financiamiento denominada FAT (Fundo do Amparo ao Trabalhador) desde 1990 tal como señala Azeredo (1998, 194)13. El

11 Para el caso del Gran Sao Paulo ver Gráfico Nº 1 con datos actualizados a abril de 2003.12 Un análisis de la aplicación del PEM y el POJH en Ruiz-Tagle y Urmeneta (1984)13 El FAT fue creado por la Ley 7998/90 que reglamenta el artículo 239 de la Constitución Brasilera

7

principal programa que instituyó el FAT fue el PROGER (Programa de Generaçao de Emprego e Renda)14 en 1994 destinado a sectores con pocas o ninguna posibilidad de acceso al sistema financiero convencional como microempresas, cooperativas, formas asociativas de producción e iniciativas de economía informal.

Tomando como ejemplo a dos países con tasas de desempleo mayores a los dos dígitos vigentes durante muchos años15 , como son España y Argentina, se construyó el siguiente cuadro que muestra la aplicación de fondos previstos en las propuestas de presupuestos anuales nacionales para el 2006.

La diferencia entre tanto en población atendida y como en montos destinados a las políticas específicas para combatir el paro es abrumadora. En Argentina sólo se atienden al equivalente al 10 % de los desocupados del sistema contributivo que son beneficiarios en España. Todo el esfuerzo se concentra en un Programa de Transferencia que llega a casi 1.500.000 de argentinos en la actualidad.

Ese Programa, denominado “Plan Jefes/Jefas” fue creado para paliar la crisis y comenzado a aplicar en el momento más crítico de la misma en enero del 2002. Cuatro años después aun concentra casi el 80 % de los recursos aplicados a las políticas de empleo16.

En España 2 de cada 3 euros que se destina a las políticas de empleo van para restituir rentas de los desempleados y el euro restante para la activación de los mismos por medio de los servicios públicos de colocación, el apoyo a la generación de empleo y el mejoramiento de la capacitación laboral. La prestación media contributiva supera en el 50 % al Salario Mínimo Interprofesional y el correspondiente a los Programas de Transferencias, donde se destaca el Régimen Especial Agrario para residentes en Andalucía y Extremadura, alcanza al 80 % del Salario Mínimo Interprofesional.

Las políticas recientes de ajuste del Salario Mínimo, Vital y Móvil en la Argentina llevó a que en la actualidad la prestación media de desempleo apenas supere el 50 % del mismo y lo abonado por el Plan Jefes / Jefas sea sólo un tercio del salario mínimo.

Sin duda es muy largo y lleno de dificultades el camino que va a tener que recorrer Argentina para institucionalizar una sólida política de Estado que ponga al empleo como centro de la cuestión social, venza las resistencias sociales, económicas y políticas para que esto suceda y encuentre las herramientas óptimas para emprender esa tarea.

14 El PROGER tiene efectiva puesta en operación a partir de la Resolución Codefat Nº 73 del 116/12/94 (Azeredo (1998, 145)).15 Argentina superó el 10 % de desocupación abierta desde el segundo semestre de 1994, España desde 1980 hasta el inicio del segundo semestre del 2005.16 Una fundada crítica a la implementación del plan jefes y jefas en CELS (2004)

8

Cuadro N° 3.- España y Argentina. Población, PEA y Situación de Desocupados. Montos Asignados a la Protección Propuesta de Presupuesto 2006.

Principales Ítems España ArgentinaPoblación (en miles)

Población Total 43.198 100 % 38.592 100 %Población de + 16 años 36.335 84,1 % 28.387 73,6 %

AR - Población 28 aglomerados 23.320 100 %PEA 20.839 57,4 % 10.628 45,6 %

Desocupados (en miles)Total de Desocupados 1.944 9,33 % 1.282 12,1 %Total Desocupados Cubiertos 1.262 65 %Cubiertos Sistema Contributivo – SD 666 52,8 % 67 5,3 %ES - Cubiertos Sistema Asistencial - SD- 370 29,4 %Cubiertos Programas de Transferencias 225 17,8 % 1.490 n/c

Montos Asignados Presupuesto 2006 (en millones de €)ES – Servicio Público de Empleo (ex INEM) 20.337 100 %AR – Ministerio de Trabajo, Empleo y SS 995.9 100 %Prestaciones por Desempleo 13.346 66 % 82 8.2 %Activación de Desempleados 6.652 33 % 128.9 13 %Formación Profesional 2.213 33,3 % 8.6 6,7 %

Formación Continua 1.292 58,4 % s/d s/dFormación Profesional de Desempleados 921 41,2 % s/d s/dAR – Programas de Transferencias Plan Jefes/Jefas 785 78.8 %

Montos Promedio de las Prestaciones de Desempleo y de Transferencia – Salario Mínimo (en €)

Prestación por Desempleo Promedio 702 70Prestación por Programa de Transferencia 376 43Salario Mínimo Vigente (*) 460 131Fuente: Elaboración propia sobre información de diversas fuentes (www.inem.es, www.ine.es, www.indec.gov.ar, www.mecon.gov.ar, www.trabajo.gov.ar)Nota: (*) En España se denomina Salario Mínimo Interprofesional y en Argentina Salario Mínimo Vital y Móvil

La inclusión de los Seguros de Desempleo en las estrategias del ajuste: ¿”Trade-off por mayor nivel de desprotección a los trabajadores o política efectiva de modernización?

Desde mediados de la década del 80 y al ritmo de las propuestas generadas por el denominado Consenso de Washington se generaron una serie de reformas con el objetivo de modernizar modelos considerados excesivamente cerrados que afectaban, según sus inspiradores, la generación de empleo y el uso “eficaz y eficiente” de los recursos por parte de un Estado sobre el cual se volcaron todos los males.

Estas reformas afectaron el nivel de empleo y se diseñaron una serie de estrategias con las que se buscó compensar los costos sociales de los profundos ajustes realizados. La concentración de los recursos destinados a la política social en programas focalizados hacia los sectores más vulnerables y la instalación de los

9

seguros de desempleo fueron una parte importante de las principales recetas recomendadas por los organismos de crédito que financiaron el ajuste.

En paralelo con lo que ocurría en el este de Europa17 en el Cono Sur los dos principales países, Brasil y Argentina, instalan y desarrollan sus seguros contra el paro. Chile avanzó en sustituir su anterior seguro de cesantía por un nuevo modelo basado en la creación de cuentas individuales de capitalización..

Vodopivec (2003, 18) señala que los países “eligen y diseñan programas apropiado a sus específicas circunstancias y necesidades (culturales, administrativas, tipo de conmoción a enfrentar), Las necesidades de grupos de intereses y otras consideraciones de políticas económicas también juegan un importante papel”

Otros autores hacen referencia a las circunstancias en que estos tipos de protecciones se desarrollan Cunningham (2000, 2), analizando las razones de la instalación del programa en Brasil, indica que no existe un consenso18 en la literatura sobre los motivos que hay detrás del desarrollo de un moderno esquema de seguro de desempleo. Cita tres tipos de posiciones, una se refiere al incremento de la actividad gremial a principios de los ochenta demandando por los derechos de los trabajadores garantizados por los gobiernos pero nunca implementados. En este encuadre el seguro de desempleo aparecía como un programa políticamente seguro y de bajo costo.

Otra posición remite a la necesidad de dar respuesta a la insatisfacción, en especial, de la población urbana ante los nuevos ajustes laborales y la inestabilidad económica. Finalmente la tercera sugiere que el seguro no estaba demandado por la gente sino que fue incluido en el Plan Cruzado como una compensación (“trade–off”) por la inclusión de cláusulas laborales menos favorables a los trabajadores.

Esta última posición apunta a las estrategias de políticas compensatorias utilizadas como formas de contención social para desarrollar los periódicos ajustes de las economías de la región bajo la tutela de los organismos multilaterales de crédito.

En Argentina el panorama no fue diferente. A comienzos de la década del 90 se dicta la Ley Nacional de Empleo (Nº 24013/91) que introduce no sólo el seguro de desempleo, sino contratos que flexibilizan la relación laboral y propicia un fuerte blanqueo del personal no – registrado.

El marco, al que se trata de adaptar la cuestión laboral, era el proceso de transferencia de activos públicos a manos privadas vía el proceso de privatización de empresas de servicios, energía y transporte que antiguamente estaban bajo el control público. Lo que caracterizó a la Argentina fue la rapidez del proceso iniciado en 1991 y una de las áreas críticas fue la instalación del sistema de capitalización en el modelo previsional que afectó al financiamiento del sistema público de reparto y a toda la seguridad social. Otra de las reformas llevadas adelante y justificada como la remoción de escollos para la generación de empleos fue la política de reducción de los aportes patronales. El financiamiento de la seguridad social fue devastado llevando a la virtual quiebra del sistema que pasó a ser financiado, en

17 En el cuadro Nº 1 se observa que 23 países que surgen del ex bloque socialista instalan sus seguros de desempleo en el primer quinquenio posterior a la caída del comunismo.18 El desarrollo de las distintas posiciones en Cunningham (2000, Apéndice I 3,4)

10

una importante proporción, por fondos públicos19 al bajar drásticamente los ingresos genuinos.

Roca (2005, 21) realiza el cálculo de los montos no ingresados a la seguridad social para el período 1995 – 2000 que, según la autora, alcanza a 84.730 millones de pesos correspondiendo el 47 % por evasión al sistema y el 53 % restante se compone de la reducción de alícuotas patronales (28 %) y por aportes personales que fueron al régimen de capitalización (25 %).

Esta reducción afectó a las políticas ligadas a la protección de los desempleados vía el seguro de desempleo que se vio seriamente afectada al caerse los recursos genuinos en forma drástica y el Fondo Nacional de Empleo pasó de tener saldos equilibrados a un déficit que demandó el auxilio del Tesoro Nacional.

Moreno (2001, 48/51) centra el análisis en los efectos de las reducciones sobre los recursos del FNE señalando, además, que se ven afectados por el modelo de reparto institucional de los mismos realizado por el ANSeS (Administración Nacional de la Seguridad Social) que discrimina al FNE en relación a los fondos asignados a los subsidios familiares.

Para el período 1995-2000 Moreno (2001, 49) cuantifica los montos no ingresados por efectos de la reducción de los aportes patronales. Este ejercicio de medición permite apreciar la magnitud de dichos fondos que para el sexenio analizado alcanza a $ 1.254 millones. Para el último año de la serie, el 2000, el autor señala que los fondos faltantes por la rebaja representan el 90 % de los egresos destinados al seguro de desempleo

El total de los egresos para abonar las prestaciones por desempleo y el gasto en programas de empleo temporarios para el período 1995 – 2000 fue de $ 3.300 millones que sólo pudo ser cubierto en la mitad de sus gastos por la recaudación específica del fondo. Sin la rebaja de las contribuciones patronales lo recaudado hubiera alcanzado para el 90 % de lo gastado entre prestaciones el seguro de desempleo y los gastos de la implementación de los programas de empleos temporarios.

19 Desde 1996 los recursos fiscales destinados a financiar el régimen previsional supera holgadamente la mitad de todos los recursos que utiliza el sistema. El cuadro que muestra la evolución de la composición de los recursos desde 1990 hasta el 2002 en Roca (2005, 23) siendo la fuente el “Libro blanco de la previsión social” realizado por la Secretaría de Seguridad Social del MTESS en el 2003.

11

Cuadro Nº 4.- Argentina. Desfinanciamiento del Fondo Nacional de Empleo por reducción de las alícuotas de las Contribuciones Patronales para el período 1995 - 2000

AñosMasa

SalarialAlícuota de Contribuciones Patronales al

FNEMontos no

ingresados al FNE

Millones de $ Original Efectiva Diferencia Millones de $1995 32.408 1,5 % 1,22 % 0,28 % 911996 32.772 1,5 % 0,92 % 0,58 % 1901997 34.362 1,5 % 0,92 % 0,58 % 2001998 35.864 1,5 % 0,92 % 0,58 % 2081999 37.623 1,5 % 0,92 % 0,58 % 2192000 40.918 1,5 % 0,65 % 0,85 % 346Total 1.254

Fuente: Moreno (2001)

Tres problemas de los seguros del Cono Sur: duración, cuantía y desarticulación con el resto de las políticas de empleo

A diferencia de la situación vigente en los países de la Europa continental la duración de las prestaciones en los países analizados del Cono Sur es muy corta especialmente para el caso de Brasil y Chile.

El seguro brasileño reconoce el pago de hasta cinco parcelas según sea el tiempo que el beneficiario ha estado en el mercado formal y el nuevo seguro de cesantía chileno también fija en esa cantidad los retiros de los recursos acumulados en su cuenta.

Cuadro Nª 5 Brasil. Criterios de cálculo del número de cuotas que recibirán los beneficiarios

Tiempo en el mercado formal (“carteira assinada”) en los últimos 3 años

Duración del beneficio

De seis a once meses Tres mesesDe doce a veintitrés meses Cuatro mesesMás de veinticuatro meses Cinco meses

Fuente: Azeredo (1998, 94)

En Argentina el máximo se estableció en doce meses para quienes hayan aportado al Fondo Nacional de Empleo durante veinticuatro meses y más. Ocho meses hasta veintitrés meses y finalmente de cuatro meses hasta el año de aportes. Los trabajadores mayores de 45 años con hijos pueden solicitar una extensión del

12

seguro por seis meses más si no han encontrado ocupación al término de su beneficio.

Fuera del tema de los desempleados “seniors” en la Argentina en ninguno de los otros países se contempla el caso de los desocupados que no sean de tipo “friccional”. La lógica que subyace es la creencia en la existencia de un modelo de alta rotación en el mercado de trabajo con momentos de desocupación cortos y no se toma en consideración la existencia de desempleados de larga duración20.

La cuantía es otro de los aspectos controversiales. La tasa de sustitución de los salarios que se establece colisiona con los topes que se establecen y generalmente perjudica a los trabajadores de ingresos cercanos al salario medio de la economía y superiores al mismo.

En Brasil a medida que los beneficiarios tenían salarios superiores al salario mínimo la tasa de sustitución va bajando estableciendo para los salarios más altos, equivalentes a 3 salarios mínimos y más, un valor de reposición de menos de 2 salarios mínimos21 (1.87).

En Chile el nuevo modelo de seguro de cesantía, obligatorio para los nuevos contratos realizados desde octubre del 2002, creó cuentas individuales que se conforman con la contribución patronal del 1,6 % sobre el salario y el aporte personal del 0,6 %. La empresa debe depositar en un fondo solidario el 0,8 % sobre el salario de cada trabajador y el Estado contribuye a dicho fondo con un monto global que se fija anualmente.

Producida la cesantía el trabajador tiene derecho de retirar hasta 5 cuotas, de montos decrecientes, de su cuenta de capitalización individual más los beneficios que entrega el Fondo Solidario. Para ser elegible y poder acceder a este último se deben registrar 12 cotizaciones continuas al seguro, haber sido despedido y estar cesante al momento de solicitarlo además de carecer en su cuenta con recursos de acuerdo a parámetros fijados por la autoridad de aplicación.

Argentina estableció un seguro de desempleo cuyos montos fueron fijados al inicio de la instalación del mismo y sólo se revisaron en 1994 subiendo el piso de $ 100 a $ 150 y bajando el techo de $ 400 a $ 300. Mantener estos valores hasta el presente sin actualizarlos llevó a la licuación del seguro convirtiéndolo en un instituto “zombi” que no ha desaparecido formalmente pero se encuentra vaciado de contenido. Algunos trabajos (Chebez (2004) y Chebez y Salvia (2001)) centran sus argumentos en la imperiosa necesidad de evitar procesos que tiendan a licuar prestaciones como las del seguro de desempleo y las asignaciones familiares que conducen inexorablemente a la desprotección de los desocupados y de las familias.

En el Cuadro Nº 6 se puede observar la distribución de un número de países relacionando la tasa de desempleo con la generosidad de las prestaciones que le brindan a los beneficiarios. En las peores posiciones se encuentran los países del Cono sur que combinan bajo índice de generosidad con altas tasas de desocupación. Sólo Brasil es visualizado en un escalón superior respecto a la

20 Se considera desocupados de “larga duración” a los que se encuentran en situación de desempleo por más de un año.21 El valor actual (05-2005) del salario mínimo es de R300 que representa € 110.

13

generosidad de las prestaciones compartiendo su posición con países que generan beneficios restringidos como son el Reino Unido y los Estados Unidos. Los países de la Europa Continental combinan altos índices de generosidad con tasas de desempleo importantes.

Cuadro Nº 6.- Clasificación de Países Seleccionados de acuerdo al Índice de Generosidad del Programa de Seguro de Desocupación y la Tasa de Desempleo

Indice de Generosidad

Tasa de Desempleo (*)Baja Mediana Alta

Bajo 

Chile 

  Argentina  Uruguay

Mediano Japón

Brasil

 

Reino UnidoEstados Unidos

 

Alto Portugal

     Canadá

Australia Francia Países Bajos Alemania

      

Fuente: Chebez (2005) Elaboración propia sobre datos de Banco Mundial (2004, 41)

Notas: Tasa de Desempleo: Baja: hasta 6 %; Mediana: hasta 9 %, Alta: más de 9%

En el Cuadro Nº 7 se abre la información anterior de acuerdo a los ítems utilizados y es posible apreciar como se distribuyen los valores correspondientes a los países de acuerdo a cada categoría.

El tercer problema se refiere a la ausencia de integración con otros servicios especialmente los destinados a generar políticas de activación de desempleados. Los tres países considerados no articulan sus políticas de protección a los desempleados en forma orgánica con sus servicios de empleo, capacitación laboral ni intermediación laboral. Islas (2002, 29/32/34) se refiere a esta cuestión señalándola como una de las mayores debilidades que se observan.

Cuadro Nº 7.- Los Costos Comparativos de la Protección de los Desempleados

14

(Países Seleccionados de América Latina y la OCDE

PaísesBeneficiarios/Desempleados

Tasa de reemplazo

Índice de Generosidad

G

Tasa de Desempleo

%

Tasa de Costo

Beneficio B%

Chile 0.068 0.060 0.004 7.3 0.030Argentina (1993-1999) 0.062 0.421 0.026 14.7 0.384Brasil 0.296 0.510 0.151 6.6 0.996Uruguay(1992-95,98,99) 0.146 0.105 0.015 9.4 0.144Australia 0.954 0.291 0.278 8.9 2.471Canadá 0.602 0.448 0.270 9.5 2.562Francia 0.822 0.527 0.433 11.2 4.852Alemania 0.758 0.475 0.360 10.2 3.673Japón 0.383 0.393 0.151 3.0 0.452Países Bajos (1990-1998) 1.434 0.581 0.833 6.5 5.416Portugal (1990 – 1998) 0.766 0.473 0.362 5.7 2.065Reino Unido 0.849 0.176 0.149 7.2 1.076Estados Unidos 0.336 0.339 0.114 5.8 0.661

Fuente: Banco Mundial (2005,41) “Household risk management and social protection in Chile”

Algunas conclusiones

A través de lo expuesto se trató de hacer notar que el desempleo, que aparece como una preocupación central para los habitantes de los países del Cono Sur, no es asumido por los gobiernos del área con el mismo grado de preocupación.

Los bajos montos de las prestaciones y la licuación de las mismas como en el caso argentino, La escasa duración del beneficio como en Brasil y Chile donde se asume que el mercado de trabajo absorberá rápidamente al trabajador desocupado sin dar respuesta al desempleo de características más estructural que aparece como dominante en estos tiempos y la falta casi completa de integración con las políticas de activación de desempleados son cuestiones que demandan avanzar rápidamente en su solución. De no hacerlo aumentará la fragmentación social con su secuela sobre la calidad de vida de toda la sociedad.

Bibliografía Utilizada

Azeredo, Beatriz e (1994) “O programa brasileiro de seguro-

15

Chahad, José Paulo desemprego: diagnóstico e proposiçôes de aperfeiçoamento” en IPEA Estudos sociais e do Trabalho” Vol 1 (233–272)Río de Janeiro

Azeredo, Beatriz (1998) “Políticas públicas de emprego. A experiencia brasileira” Coleçao Tesses & Pesquisas v.1 ABET Sao Paulo

Azeredo, Beatriz e Ramos, C.A.

(1995) “Políticas públicas de emprego: experiencias e desafios” en Planejamiento e Políticas Públicas Nº 12 (jun-dez)IPEA Río de Janeiro

Banco Mundial (2004) “Household risk management and social protection in Chile”- World Bank Countries Study – Washington

Bertranou, Fabio M. (2001) “El seguro de desempleo en América Latina” OIT Presentación en el INAP – Buenos Aires 19 de noviembre 2001

Bonoli, Giuliano (2003) “The politics of the new social policies. Providing coverage against new social risks in mature welfare states” trabajo preparado para la conferencia “The politics of new social risks” Lugano – Suiza (septiembre 2003)

CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales)

(2004) “Plan jefes y jefas. ¿Derecho social o beneficios sin derechos? Colección investigación y análisis N° 1 Buenos Aires

CENDA (2002) “Chile: 20 años de esquemas liberales en protección social” trabajo presentado al taller organizado por el PNUD (2002) “Protección social en una era insegura un intercambio sur-sur sobre políticas sociales alternativas en respuestas a la globalización” Santiago de Chile (mayo 2002)

Chahad, José Paulo (1998) ”O seguro –desemprego e a asistencia ao trabalhador desempregado: aspectos históricos e a experiência brasileira” (mimeo)

Chahad, José Paulo (1999) “As transformacoes no mundo do trabalho e o futuro do seguro-desemprego no Brasil: Elementos a serem considerados num programa moderno” trabajo presentado al VI Encontro Nacional do Estudos de Trabalho ABET 1999

Chebez, Víctor (1994) “El mercado laboral español entre el costo social del ajuste y la Europa de Maastricht” en CICLOS Nº 4 FCE-UBA Buenos Aires

Chebez, Víctor (2004) “Donde mueren las políticas. La (des)protección de las familias y los desempleados en la crisis de comienzos de siglo en la Argentina” en Cuadernos Sociales 5 “Trabajo y no trabajo: la otra mirada” ( 77 – 101) UNR Editora Rosario

Chebez, Víctor (2005) “Diseño europeo con política africana. La protección social de los desempleados en tiempos de la modernidad líquida en la Argentina” ponencia presentada al 7ª Congreso Nacional de Estudios del Trabajo

16

organizado por ASET Buenos Aires (agosto 2005)

Chebez, Víctor y Salvia, Agustín

(2001) “Empleo, desocupación y seguro de desempleo en la Argentina. Propuestas de políticas para su mejoramiento” trabajo presentado al Seminario “Precariedad laboral, vulnerabilidad social y seguridad socioeconómica” organizado por la DSE (Alemania) y el CIEPP (Argentina) (junio 2001) Buenos Aires En CD y en www.dse.de

Conte Grand, Alfredo (1997) “Seguros de desempleo, formación laboral y servicios de empleo” OIT Equipo Técnico Multidisciplinario Documento de Trabajo N° 57. Santiago de Chile.

Cunningham, Wendy (2000) “Unemployment insurance in Brazil: Unemployment duration, wages and sectorial choice”. Trabajo para el Banco Mundial (marzo 2000)

Delpy, Jacques (1995) “Los regimenes de protección contra el desempleo dentro de una política activa de mercado del trabajo” Comisión Permanente del Seguro de Desempleo y de la Conservación del Empleo AISS 25ª Asamblea General (Noviembre 13-19) Nusa Dua

El País (2001) “El parlamento de Chile aprueba la ley de seguro de desempleo” (20/04/2001) Madrid

de Freitas Barbosa, Alexandre; y Moretto, Amilton

(1998) “Políticas de emprego e protecao social” ABET Sao Paulo

Islas, Gonzalo (2002) “Sistemas de protección a desempleados en los países de la OEA” Proyecto CIMT-OIT Documento de Trabajo Nº 151 Lima

Kvist, Jon (1998) “Complejidad de la evaluación de las prestaciones y políticas de desempleo” en RISS (Revista Internacional de la Seguridad Social) Vol. 51 4/98 (37/63)

Larrain, Christian y Velásquez, Mario

(1993) “Seguro de desempleo: enfoques teóricos y evidencia empírica” en Economía & Trabajo Año 1 Nº 1 (69/94) Santiago

Márquez Prieto, Antonio (2001) “La protección por desempleo en España y otros estados europeos” Serie Informes y Estudios Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Madrid

Mazza, Jacqueline (2000) “Unemployment Insurance: Case studies and lessons for Latin America and Caribbean” IADB – Working Paper Nº 411 – (march) Washington.

Mesa –Lago, Carmelo (1999) “Desarrollo social, reforma del Estado y de la seguridad social, al umbral del siglo XXI” en CLAD Reforma y Democracia Nº 15 (oct 1999) Caracas

Míguelez, F. y Prieto, Carlos (ed. y coord..)

(1999) “Las relaciones de empleo en España”. Siglo Veintiuno de España Editores. Madrid.

17

Moreno, Juan Martín (2001) “Rediseño de las prestaciones del seguro de desempleo” Informe final Proyecto PNUD-ARG 97/01 (mimeo) Buenos Aires

OIT (1955) “Los sistemas de seguro de desempleo” Ginebra

OIT – Ministerio do Trabalho e Emprego (Brasil)

(1999) “Abertura e ajuste do mercado de trábalo no Brasil. Políticas para conciliar os desafios de emprego e competitividade” Editora 34 Sao Paulo

OIT (2002)Prieto, Carlos (1999) “Crisis del empleo:¿Crisis del orden social?”

en Mígueles y Prieto (dir. y coord..) (1999) (529/548)

Roca, Emilia (2005) “Mercado de trabajo y cobertura de la seguridad social” en AISS – Oficina Regional para las Américas “Estudios de la Seguridad Social” Nº 95 – 2005 – Buenos Aires

Ruiz-Tagle, Jaime y Urmeneta, Roberto

(1984) “Los trabajadores del programa de empleo mínimo en el capitalismo autoritario. Condiciones de trabajo. Comportamiento sociopolítico” PET (Programa de economía del trabajo) Pispal. Santiago

Salvia, A.;Chebez, Víctor y Philipp,E.

(2002) “Las acciones públicas contra el desempleo y la necesidad de una nueva política de bienestar y protección social” trabajo presentado en el Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales organizado por la UNQUI (universidad Nacional de Quilmes) Mayo 2002

Social Security Administration (SSA)

(2002) “Social Security Programs Throughout the World: Europe” SSA Office of policy Washington

Social Security Administration (SSA)

(2003) “Social Security Programs Throughout the World: The America’s 2003” SSA Office of policy Washington

Superintendencia de AFP – Chile

(2002) “Seguro de cesantía” en SAFP www.safp.cl/seguro/principal.htm

Texeira, Aloisio e Azeredo, Beatriz

(1999) “Impacto sobre o emprego dos programas apoiados pelo FAT” en OIT – Ministerio de Trábalho e Emprego (1999) (295 – 321)

Topalov, Cristian (1994) “Naissance du chômeur 1880-1910” Albin Michel. Paris

Topalov, Cristian (2000) “Institucionalización del desempleo y formación de las normas de empleo. Las experiencias francesa y británica (1911-1939) Política y Sociedad Nº 34 (33-57) Revista de la Universidad Complutense. Madrid

Van Langendonck, Jef (1997) “La protección social de los desempleados” Vol. 50 (4/97) RISS Revista Internacional de Seguridad Social (33/47) AISS

Vodopivec, Milan y Raju. (2003) “Income support systems for the

18

Dhushyanth unemployed: issues and options” trabajo preparado para el WBI Labor Market Policies Course Washington (marzo 2003)

Vroman, W. (2001) “Unemployment insurance and unemployment assistance: a comparison” The Urban Institute documento preparado para el Banco Mundial

Vroman, W. (2004) “International evidence on unemployment compensation prevalence and costs”. Technical Commission on Unemployment Insurance and Employment maintenance. (mimeo) Urban Institute United States

19