dad territorio-función, resaltando en este caso el valor del espacio.Esta visión territorial de Europa se plasmó en la Reforma de losFondos Estructurales de 1988.

A partir de 1987 la maquinaria legislativa de la UE empezó amoverse, generando gran cantidad de normas que regulaban for-malmente este aspecto. El problema iba a ser el definir correcta-mente lo que es el desarrollo rural y, por lo tanto, quién se encargade regularlo. Antes de llegar a este punto es interesante saber cómoha ido evolucionando la idea del desarrollo rural a lo largo de la his-toria de la Unión Europea, para definir con mayor precisión lo queen la Unión Europea se entiende por Desarrollo Rural.

2. EVOLUCIÓN DE LA IDEA DE DESARROLLO RURALEN LA HISTORIA DE LA UNIÓN EUROPEA

Una vez establecido el momento en que la idea de desarrollorural empieza a manifestarse con cierta claridad, es interesante ana-lizar cómo se fue desarrollando y aplicando en la UE. De esta formala definición del concepto se hace más fácil y objetiva. Este análi-sis temporal da una idea de lo que representa el desarrollo rural parala UE, y cómo su interés en este aspecto ha ido incrementándosepaulatinamente.

Tras el Acta Unica, la Unión se ve en la necesidad de empezar adefinir cuáles son las líneas de actuación para promover el desarro-llo rural. Las primeras normativas empiezan a aparecer. Con el ActaUnica, la "nueva Política Regional Comunitaria" incluye en granmedida la idea de desarrollo rural. Esta nueva política se pone demanifiesto a partir de la publicación por la Comisión del Regla-mento CEE n° 2052/88, del 24 de junio, relativo a las funciones delos fondos con finalidad estructural y su eficacia, así como a lacoordinación entre sí de sus intervenciones con las del Banco Euro-peo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financierosexistentes. Con este Reglamento, elaborado en el contexto de lasorientaciones del Tratado, se pone en marcha la llamada Reformade los Reglamentos de los Fondos Estructurales. La filosofía queinspira a la Comisión es llegar a conseguir una gestión global de susintervenciones que responda a una planificación estratégica. Conello se quiere obtener no solamente que los fondos manejados conintencionalidad regional estén coordinados entre sí, sino que lo

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estén igualmente con las acciones de las instituciones estatales yregionales, así como con las demás acciones comunitarias. OtroReglamento básico en esta nueva política regional es el Reglamen-to (CEE) 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre, relativo a lacoordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales.

Para ejecutar y desarrollar dicha política regional, se establecie-ron cinco objetivos que posteriormente serán comentados. Ahorasólo interesa resaltar la presencia de un objetivo territorial especí-fico destinado a promover el desarrollo rural, que se conocerá comoSb, para fomentar el desarrollo en zonas rurales. Por primera vezaparece plasmada en un documento comunitario la expresión "desa-rrollo rural". A partir de aquí empieza a multiplicarse el número dedocumentos relacionados con este tema. En este objetivo no seencuentra el núcleo del desarrollo rural, ya que, como ya se verá,corresponde solamente a zonas rurales residuales. Dentro del obje-tivo Sb se encuentra el 17% del territorio de la UE y el 5% de supoblación. Para el período 89/93 ]a UE destinó 2.795 MECUS a laszonas objetivo Sb (45.600 millones de pta). Lo importante es quepor primera vez se plasma el desarrollo rural sin más aditamentos,aunque sea sólo referido a una proporción de espacio rural muypequeña.

Un segundo objetivo territorial que afecta directamente aldesarrollo rural sería el denominado Objetivo 1 para fomentar eldesarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas.Aunque afecte a regiones completas y no específicamente a zonasrurales, incluye estas últimas.

También se confirma un objetivo Sa para la mejora de las estruc-turas agrarias, tiene relación con el mundo rural, y por eso tambiénha de ser considerado. No tanto porque trate del desarrollo rural,sino por centrarse en una serie de medidas de carácter horizontal deaplicación directa en el medio rural. No obstante, habrá que anali-zar con algo más de detalle si este objetivo se puede incluir directa-mente en lo que se va a venir a llamar "Política de DesarrolloRural".

La Agenda 2000, dada a conocer ante el Parlamento Europeoel 16 de Julio de 1997, da lugar a que en 1999 se planteen unaserie de cambios que van a tener un fuerte impacto sobre el desa-rrollo rural en la UE y se concretarán a partir del año 2000. En elmomento actual, julio de 1999, es pronto todavía para conocercómo se va a aplicar la Agenda 2000 y cuál va a ser el futuro del

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medio rural europeo a medio y largo plazo. No obstante, es impor-tante estimar cuáles son las perspectivas para su futuro.

Los días 24 y 25 de marzo de 1999 el Consejo Europeo adoptóen Berlín el acuerdo global sobre la Agenda 2000. Un aspecto fun-damental de esta Agenda es la PAC, que no se va a ver sustancial-mente modificada en el período 2000-2006. Los fondos previstospara el desarrollo de esta Política son de 4.500 millones de euros.

Sí se van a producir más variaciones en la Política Regional, enla que se van a reservar 18.000 millones de euros para el Fondo deCohesión y 195.000 millones de euros para el resto de los fondosestructurales, FEOGA, FSE y FEDER.

Además de las modificaciones presupuéstarias ya menciona-das, que evidentemente sirven de termómetro del interés políticode las líneas de trabajo de la Comisión, se van a producir otras demucho más calado para el futuro del desarrollo rural. En concretola redistribución territorial del espacio europeo, que aún no afec-tando directamente al fondo territorial europeo, sí afecta a laforma. El número de objetivos se va a reducir a tres, de los quesólo dos son territoriales:

- Objetivo 1, con el 69,7% de la dotación (135.900 millonesde ecus). Las regiones incluidas en este objetivo seguirán elmismo criterio anterior (PIB/hab. > 75% PIB/hab.-UE).Además se incluirán las regiones ultraperiféricas y las delantiguo objetivo 6 de Finlandia y Suecia. ^

- Objetivo 2, con el 11,5% de la dotación (22.500 millones deeuros), cuya nueva finalidad es la reconversión económica ysocial de las zonas fuera del objetivo 1 con problemasestructurales (zonas industriales en declive, zonas rurales endecadencia, zonas urbanas con dificultades y zonas cuyaeconomía se basa en la pesca).

Por tanto, el antiguo objetivo Sb queda englobado en estenuevo objetivo 2, con más prestaciones económicas, pero tambiénmás competencia (compite con zonas urbanas e industriales).

Esto implica que numerosas comarcas y regiones enteras vayan aperder gran cantidad de fondos públicos al quedar fuera de estos terri-torios. Como es habitual, dentro de la UE se han previsto unos perío-dos de apoyo transitorio para que se adapten a su nueva realidad.

La Agenda 2000 incide especialmente en el desarrollo rural,dotándolo con 14.000 millones de euros.

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En el momento de la edición de este libro se han elaborado lasnuevas propuestas de Reglamento (CE) del Consejo relativas alFondo Europeo de Desarrollo Regional (COM [98] 131 final-98/0114 [SYN]), sobre la financiación de la política agrícolacomún (98/C 170/07), y, sobre todo por la importancia que va atener en el futuro mundo rural, el Reglamento sobre la ayuda aldesarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de orientación yGarantía Agrícola (FEOGA) (98/C 170/06). Es ĉapa de los objeti-vos de este libro profundizar en este nuevo Reglamento, funda-mentalmente por su carácter de borrador; no obstante, sí es impor-tante destacar, además de lo mencionado al comienzo de estepárrafo, el . carácter "monofondo" de las actuaciones regionalesdesarrolladas en el mundo rural.

En las últimas décadas han aparecido dos fuerzas principales deintegración social en la planificación regional: la territorial y lafuncionál. La primera de ellas se basa en los nexos comunes forja-dos por la historia en una zona determinada, mientras que la segun-da se basa en el autointerés mutuo (Friedmann et al, 1981). En elprimer caso, se parte de un pasado y presente común, mientras queen el segundo se parte de unos intereses futuros comunes. La pla-nificación regional de la Unión Europea, según esta clasifica-ción, apuesta por un modelo de tipo territorial. Se han definidouna serie de territorios que a lo largo de la historia han llegado aalcanzar una cierta homogeneidad en función de unas variables decarácter económico, social y ambiental. Esto da lugar a que muchasde las particularidades que definen cada zona rural sean comunes entoda él área.

Entre la publicación en el DOCE (Diario Oficial de las Comuni-dades Europeas) de los dos Reglamentos anteriormente menciona-dos, se produjo un hecho de particular importancia para el desarro-llo rural. Este fue la publicación de una Comunicación de la Comi-sión al Pazlamento y al Consejo titulada "El Futuro del MundoRural" (Comisión UE, 1988). Se trata de un documento de grancontenido conceptual en el que la Comisión resalta el tema del desa-rrollo rural como un apartado clave para el futuro de la Unión, y quees todavía considerado por numerosos expertos como un documen-to en plena vigencia (Ramos, 1997). La UE se ha dado cuenta deque desde algunos decenios el mundo rural europeo se ve sometidoa profundos cambios que ponen en peligro el equilibrio entre susdiversas funciones.

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Esta va a ser la piedra angular que sirva para definir lo que en laUnión Europea se entiende por Desarrollo Rural y para ver cómo haido evolucionando a lo largo del tiempo. Atendiendo a la fecha depublicación de este documento se puede apreciar la relación directay la influencia que ha tenido en el futuro del medio rural y en laspolíticas que lo han intentado desarrollar.

Pero ^por qué surgió la necesidad de publicar este docu-mento? En parte, ya ha sido explicado. Se ha de tener en cuen-ta que la Unión había llegado a alcanzar unos excedentesestructurales realmente alarmantes. Además se preveían, parafinal de siglo, unos excedentes de tierras de más de 6 millonesde hectáreas (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,1992).

Se ha puesto de manifiesto la necesidad de un desarrollo ruralno basado íntegramente en el sector primario, sino en un desarro-llo plurisectorial en el que, por otra parte, la agricultura podráposiblemente ir perdiendo importancia. Una parte fundamental eintegrante del desarrollo rural es el mantenimiento de un próspe-ro y eficaz sector rural. Hay que tener en cuenta que la economíadepende cada vez más de actividades tanto interiores como aje-nas a la producción de alimentos (Parlamento Europeo, 1992).Aún así, la agricultura sigue siendo en numerosas zonas de laUnión un factor fundamental para el mantenimiento de unaestructura social y económica equilibrada, así como de condicio-nes naturales sanas (Comisión UE, 1989). Sin embargo, la agri-cultura ya no ocupa un elemento dominante en la economía demayoría de las regiones de la Unión. Para que la UE pueda seguircreciendo de forma equilibrada y mejorar las condiciones devida, sociales, económicas en las zonas rurales, el mundo ruralnecesitaba nuevos impulsos que hicieran posible un desarrolloglobal que no se limitara al sector agrario (Comisión de la UE,1989). La agricultura dejaba de ser un sector aislado y pasaba aestar estrechamente relacionado con los demás sectores de la eco-nomía (Comisión de la UE, 1989).

Como sucediera en el Tratado de Roma y en el Acta Única, elTratado de Maastricht no es sino un conjunto de ideas quederivan en la correspondiente normativa. Dicho Tratado confir-mó que las políticas de la UE debían contribuir a la reducción dediferencia entre las regiones de los Estados miembros (Art.l 30b).

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En este momento se valoran positivamente las medidas de desa-rrollo rural incluidas en el objetivo Sb, aunque sean recientes yestén limitadas financieramente. Es precisamente el éxito de su apli-cación lo que ha suscitado una honda expectativa en el futuro deestas medidas. Se plantea también la posibilidad de ampliar los pro-gramas a regiones menos desarrolladas. Un aspecto innovador deeste Tratado, que puede afectar indirectamente al desarrollo rural, esla creación de un nuevo Fondo Estructural: el Fondo de Cohesión.Dicho Fondo tiene un papel que desempeñar, ayudando a las regio-nes más pobres a ponerse al nivel de las demás (Comisión de la UE,1992a). Para ello una serie de países de marcado carácter ruralpodrán acometer nuevas actuaciones relacionadas con la mejora deinfraestructuras y medioambiente. Dichos países son Grecia, Espa-ña, Irlanda y Portugal. Por fin, la política de desarrollo rural se haconvertido en un elemento determinante de la Cohesión Econó-mico y Social que realiza la triple función, productiva, social yambiental, del conjunto de las zonas rurales de la Unión. Lapolítica de desarrollo rural debe crear una serie de perspectivas quepermita mantener un número suficiente de agricultores, diversificarel empleo en las zonas rurales, contribuir a una mejor ordenacióndel territorio, acentuar el esfuerzo destinado al desarrollo local ypotenciar la calidad del medio ambiente (Comisión de la UE,1992d).

En el documento que modificó al Reglamento (CEE) 2052/88del Consejo se dice textualmente: "La Comunidad está empeña-da en la Reforma de la Política Agraria que afecta a las medi-das estructurales para promover el desarrollo rural". En el obje-tivo Sb se seguirá persiguiendo el facilitar el ajuste estructural de laszonas rurales. Por otra parte, en el artículo tres de esta propuesta deReglamento se recalca el papel del FEDER como participante en lasacciones encaminadas a desarrollar el potencial endógeno de laszonas afectadas. En cuanto al FEOGA-O, contribuirá al desarrollodel tejido social en las zonas rurales. Por tanto, lo que la Uniónintenta es no realizar grandes cambios en las líneas de desarrollorural, ya que están teniendo, según su punto de vista, resultadossatisfactorios, y con esto se consigue cierta continuidad en lo que enese momento se estaba haciendo.2

z COM (93) 67.1993.

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2.1. Variable política del desarrollo rural

En el desarrollo rural influyen una serie de variables o factores,como son los políticos, ambientales, urbanos y sociales. Se va ahacer especial hincapié en el factor político, no por ser más rele-vante que los otros tres, sino por ser necesario para comprendermejor el marco de aplicación de esta investigación, es decir, elmarco institucional y político de la UE. Por eso se ha establecido unepígrafe para la variable política y otro que engloba a la variableambiental, urbana y social.

La Comisión se plantea abordar el desarrollo del mundo rural dediversas formas. Ya no es la política de precios, deberá ser la políti-ca de rentas la herramienta fundamental, al menos durante un perí-odo transitorio de adaptación, o, en casos extremos, de forma per-manente. De esta forma, se conseguirá evitar rupturas económicas ysociales graves y mantener una actividad humana en las zonas espe-cialmente sensibles. En cualquier caso, el conjunto de posibilidadesde intervención en favor del mundo rural de que dispone la Uniónno sólo se limita a las políticas estructurales. Las demás políticaspueden y deben contribuir al desarróllo (Ministerio de Agricultura,Pesca y Alimentación, 1992). "Toda política encaminada a revi-talizar y desarrollar el espacio rural constituye asimismo un ele-mento de política regional, así como toda política regional tieneinevitablemente repercusiones en el espacio rural" (Ministeriode Agricultura, Pesca y Alimentación, 1992). Este aspecto es degran importancia, ya que, según esto, en la Unión todo lo relacio-nado con el desarrollo rural queda automáticamente incluidoen la Política Regional. Existe una interconexión muy clara entrela Política Regional y otras políticas que indirectamente tratan eldesarrollo rural, como puede ser la Política Agrícola Común. Endefinitiva, ya había sido establecido que el desarrollo regional erautilizado para definir procesos y actividades que afectan a la pobla-ción y a las actividades humanas dentro del espacio (Kublinski,1977). Hay una necesidad de tener en cuenta la dimensión rural deuna serie de políticas o medidas comunitarias. Por tanto, se trata deuna actividad pluridisciplinar en la que directa o indirectamente hande actuar diversas políticas.

Las políticas de desarrollo espacial, incluyendo la de desarrollorural, incluyen todas las políticas que directa o indirectamente tie-nen efecto directo sobre las bases de la economía rural -política

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regional, industrial, agricultura, comercio-. Pero el desarrollo ruralestá también influido por otras numerosas políticas cuyo impactosobre el desarrollo potencial de las áreas rurales es menos directo(Organisation for Economic Cooperation and Development, 1986).

En respuesta a este documento de la Comisión -El Futuro delMundo Rural, 1988-, el Parlamento Europeo emitió un informe enel que decía que aun estando de acuerdo en la mayoría de los pun-tos establecidos en el anterior documento, discrepaba sobre el con-cepto de economía rural, en el cual cualquier tipo de actividad agrí-cola que teóricamente preserve el espacio rural debe ser potenciada.De hecho, en este informe se recomienda que "el futuro de unaeconomía rural saneada se debe baĉar fundamentalmente en elmantenimiento de un gran número de pequeñas propiedades,de tal manera que además de proteger el espacio, garantice laconservación de la estructura social de las economías rurales"(Maher, 1989).

El 18 de junio de 1990, en el Castillo de Dromoland, los Minis-tros de Agricultura de los Doce analizaron una serie de problemasrelacionados directamente con la "política de desarrollo rural". Enesta reunión se establecieron las bases de una "Política de Desarro-llo Rural". Fue un reconocimiento de que los rectores de la futurapolítica de desarrollo rural debían ser los mismos que los de laReforma de los Fondos Estructurales: enfoque integrado, progra-mación, cooperación, concentración y subsidiariedad. Esto demos-tró la importancia creciente que este tema adquiere en la Unión aprincipios de los 90. Por otra parte, otro aspecto empieza a confir-marse y a adquirir una importancia relevante: aunque el desarrollorural se encuentre fundamentalmente localizado dentro de la Políti-ca Regional de la Comunidad, hay otra serie de políticas que leafectan directamente. No hay duda de que la Política Agraria es unade ellas, así como lo es la anteriormente mencionada PolíticaMedioambiental. Es interesante resaltar el dato de la "pluralidadpolítica del desarrollo rural". Se podría decir que en cierta maneraes una política que no es política y que afecta a muchas políticas.En 1992 fue el propio presidente de la Comisión, Jacques Delors,quien volvió a subrayar la importancia de una política de desarrollorural afectada por varias políticas: "Necesitamos una política dedesarrollo rural más vigorosa. No sólo está en juego la diversi-dad de nuestras zonas rurales, sino el propio equilibrio dentrode la Comunidad. Este declive se ve afectado por el continuo

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declive del empleo agrario, la diferencia creciente entre los ser-vicios disponibles para la gente y las empresas en las ciudades yen el campo, el éxodo de los jóvenes y el deterioro del medio-ambiente" (Delors, 1992a). Este mismo año otro miembro destaca-do de la Comisión Europea, Ray Mc. Sharry, volvió a manifestar lanecesidad de una política activa de desarrollo rural; "El campo esuna fuente de seguridad y estabilidad en una sociedad cada vezmás urbanizada y en muchos aspectos artificial y sintética. Unapolítica de desarrollo rural eficaz y activa no constituye simple-mente una opción política: es una necesidad política" (McSharry, 1992).

Era necesario establecer y definir más claramente los objetivosde esta política para así poder administrar adecuadamente la ayudacomunitaria. Un punto que podría parecer contradictorio, o almenos difícil de conseguir, era la necesidad de abordar los proble-mas del desarrollo rural, teniendo en cuenta las particularidades delas zonas individuales, y, a la vez, cubrir todas las zonas rurales dela Unión. Lo anteriormente dicho se plasma en la necesidad de larealización de estudios y la creación de bases de datos específicasde cada zona para definir las características especiales de cada una,y así las medidas posteriores que la Unión pueda adoptar tendrán unefecto mucho más real sobre el desarrollo de estas zonas. Es impor-tante la financiación de estudios previos sobre la potencialidad dedesarrollo de una región rural determinada y la elaboración derecomendaciones (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimenta-ción, 1992). Una fuente abundante e infrautilizada de expertos en elmundo rural es la Universidad. Se trata de personal cualificado cer-cano a zonas rurales y que ofrece sus servicios a bajo o ningún coste(Organisation for Economic Cooperation and Development, 1986).

El principal objetivo de una política de desarrollo rural debe serpromover una actividad económica permanente en las zonas rurales.Basándose en los problemas del mundo naral, los objetivos princi-pales que se establecen para esta política en este momento son lossiguientes (Parlamento Europeo, 1992):

• Que afecten a todas las áreas rurales

• Promover una constante actividad económica

• Suplir y ser compatible con la política regional

• Facilitar los ajustes estructurales necesarios en agricultura

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• Promover la diversificación económica

• Que las empresas de las áreas rurales tengan acceso a servi-cios económicos, sociales y culturales.

• Protección y conservación del medioambiente

• Mejor explotación de las ventajas ofrecidas por las estructurasde los intermediarios.

En 1992 todavía se hacía hincapié en la necesidad de seguir deli-mitando las bases de una política de desarrollo rural, lo cual indicaque, aun siendo ésta una política efectiva, todavía no se había con-seguido establecer un marco adecuado. Existían una serie de pro-blemas que todavía no se habían conseguido solucionar y que eranel motivo principal de continuar tratando de desarrollar una ade-cuada política de desarrollo rural, éstos eran los siguientes (Parla-mento Europeo, 1992):

• Disminución de los trabajos agrícolas

• Disminución de las rentas de los agricultores

• Falta de inversiones suficientes

• Oportunidades limitadas

• Éxodo continuo de las áreas rurales

• Aumento de los problemas medioambientales

Como se ve, todavía en el año 92 se dan una serie de problemasmuy relacionados con los mismos que motivaron el comienzo deesta misma política. Esto no quiere decir que no se estuvieran obte-niendo resultados positivos, sino que el problema era muy grande yhacía falta más tiempo y esfuerzo para solucionarlo. Sin embargo,seguir buscando las mismas líneas de desarrollo y tener las mismasbases mostraba que se estaba en el buen camino.

2.2. Variable urbana, ambiental y social del desarrollo rural

La relación directa entre la economía rural y el futuro de la eco-nomía urbana sigue estando latente en la idea del desarrollo rural(Parlamento Europeo, 1992). El llamado tradicionalmente "campo"no constituye simplemente el hogar y el centro de actividad de lagente que lo habita. Sus espacios abiertos, sus colinas, sus bosques,

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sus lagos y sus ríos ofrecen incalculables posibilidades recreativasy de tiempo libre a millones de habitantes urbanos (Comisión UE,1992a). El campo y la forma de vida rural constituyen el conjuntoactivo de todos los ciudadanos tanto rurales como urbanos (Comi-sión de la UE, 1992c).

Es necesario destacar la importancia que se le da al espaciorural en relación con el medio ambiente y el papel del habitante delmedio rural ante los problemas medioambientales (Ministerio deAgricultura, Pesca y Alimentación, 1992). Actualmente resulta difí-cil separar lo que es el desarrollo rural del concepto de medioam-biente y su conservación. Ya se irá viendo posteriormente cómo,poco a poco, se han ido imbricando ambos aspectos hasta llegar aun punto donde la variable ambiental es parte integrante del desa-rrollo rural.

"EI espacio rural es una zona amortiguadora de regenera-ción que lo hace indispensable para la conservación del equili-brio ecológico" (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,1992). El agricultor ya no tiene la función histórica de producir,sino tiene también una segunda función que es la de proteger elmedioambiente y promover el desarrollo del mundo rural (Solbes,1993).

Se plantea la necesidad de mantener intacto el medio ambiente enlas zonas rurales, no sólo para que pueda cumplir sus funciones deamortiguador ecológico y reproducción natural, sino también paraofrecerle nuevas perspectivas duraderas de desarrollo como zona deasueto y ocio de las poblaciones urbanas (Ministerio de Agricultura,Pesca y Alimentación, 1992). Si bien el desarrollo económico delespacio rural y la protección del medio ambiente son posibles a largoplazo, existen grandes conflictos entre ambos. La gestión de ambosintereses y el mantenimiento de una perspectiva son tareas que debe-rán llevar a cabo, en gran medida, las autoridades públicas (Ministe-rio de Agricultura, Pesca y Alimentación, 1992).

Uno de los problemas que se plantea la Comisión y que refuer-za lo anteriormente dicho sobre los aspectos sociales es cómo man-tener un mínimo de población y actividad humana con el fin de pro-teger el frágil entorno y mantener el desarrollo rural. "EI hombreha de ser el principal agente y beneficiario del desarrollo"(Mayor, 1988). Pero no es solamente un problema social de losagentes que habitan en las zonas rurales, va mucho más allá, se tratade un nuevo enfoque preconizado en favor del mundo rural no sólo

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basado en medidas orientadas al desarrollo, sino también en unamayor conciencia de los problemas rurales. Se ha dejado de consi-derar el desarrollo rural como algo genérico incluido dentro de unapolítica de desarrollo productiva ajena a los agentes realmenteimplicados, y se empieza a hacer hincapié en las medidas de desa-rrollo local a partir de realidades locales, siendo necesario contras-tar las medidas locales de desarrollo rural con las políticas en elámbito nacional (Organisation for Economic Cooperation andDevelopment, 1986). En la nueva Unión Europea, donde se produ-cen fuertes cambios estructurales y una nueva visión político-eco-nómica, se abre paso, el papel que adquiere el medioambienteadquiere una nueva perspectiva, dando relieve al verdadero prota-gonista del cambio: el habitante del medio rural (Cazorla et al,1996).

El objetivo de la Unión no es la uniformidad del campo y la ciu-dad, sino establecer zonas rurales dinámicas cuyos habitantes par-ticipen del bienestar general sin que ello suponga la pérdida de ladiversidad regional y cultural de Europa (Comisión de la UE,1989). El desarrollo requiere algo más que desarrollo económi-co [...] hay que considerar la dimensión humana del desarrollo(Organisation for Economic Cooperation and Development, 1986).La revitalización de las zonas rurales y su desarrollo futuro pasa enun buen número de casos por una diversificación sectorial de suseconomías. Ello conlleva reflejar aún más las necesidades e inicia-tivas locales, principalmente las de las PYMES, favoreciendo larevitalización del potencial propio. Con esto se subraya la impor-tancia de las iniciativas locales de desarrollo, es decir, un desarrollorural implica, entre otras características fundamentales, el que losagentes locales tomen la iniciativa y participen activamente ensu propio desarrollo. Para ello es necesario definir el grupo meta,los actores sociales, los beneficiarios -víctimas en algunos casos-del desarrollo (Cernea, 1992). Nuevamente se destacan una serie deaspectos sociales en los que a partir de este momento habrá queinsistir de una forma particular. Las intervenciones exteriores úni-camente serán positivas si con ello se logra la adhesión de la pobla-ción local (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, 1992).Fue Jacques Delors quien en 1992 hizo hincapié en la participaciónciudadana: "En primer lugar, el proyecto europeo sólo puedeexistir enraizado en la tradición y la vida de nuestros pueblos.Tenemos que interesar a los ciudadanos, convertir el proyecto

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europeo en una aventura colectiva que incremente el nivel decivismo y reparta mejor las posibilidades" (Delors, 1992b).

Todo esto apunta a una necesidad en la Unión Europea de desa-rrollar el medio naral basándose en facilitaz y estimulaz el diálogo,la reflexión común y la cooperación entre los diferentes agentessocioeconómicos del medio rural.

Pero esta necesidad no difiere demasiado del ya clásico "Futurodel Mundo Rural" (Comisión UE, 1988). La UE es consciente queestá andando por buen camino, pero que también hay que consoli-dar las metas alcanzadas. La importancia de la formación, la nece-sidad de diversificación basada en la calidad de los productos y ser-vicios y en la innovación, el papel de los poderes públicos y el pro-tagonismo de los habitantes del medio rural son metas que se estánalcanzando y consolidando (Quatrevaux, 1995); de la misma formaque se establece la distinción entre lo metropolitano y lo no metro-politano, frente a la tradicional dualidad urbano-rural (Hureaux,1993).

Otro aspecto que merece mención especial es la consolidacióndel papel de la mujer en el desarrollo rural (García et al, 1999).Esta nueva lógica significa que la dimensión social de igualdad deoportunidades deberá tenerse en cuenta en todos los dispositivos,medios y políticas desarrollados (Jouffe, 1996). El año 1996 fueclave para consolidaz esta meta, promoviéndose proyectos pilotodesde la Comisión, así como una serie de estudios y trabajos orien-tados a proporcionar una base de propuestas para mejorar la situa-ción (Fischler, 1996).

La política comunitaria de desazrollo rural debe ser una política depleno derecha Ya no se puede identificaz con una política de estruc-turas agrícolas ^ebe tener en cuenta a todos los integrantes del teji-do social del medio rural-, ni como una politica regional -su aspira-ción es abarcar el territorio rural de la UE- (Fischler, 1995). No hayque olvidar que una ausencia de política comunitaria implica unaausencia de obligación formal de los Estados miembros. El hecho deque en la actualidad una Dirección General de la Comisión Europea(DG VI) se haya denominado Dirección General de Agricultura yDesarrollo Rural da una idea de cómo se está llevando a cabo.

Otra importante aportación al discurso sobre el "nuevo futurodel mundo rural" se produjo en la Conferencia lnternacional sobreDesarrollo Rural celebrada en Cork en Noviembre de 1996, dondesi bien se admitió que la agricultura y la selvicultura seguían sien-

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do sectores ineludibles, se dejó constancia de la prioridad de lasacciones encaminadas a promover un desarrollo rural integrado-multidisciplinar en su concepción y multisectorial en su aplica-ción-, diversificado, durable y sencillo. Según el Comisario deAgricultura y Desarrollo Rural, Franz Fischler, Cork constituyó uncambio en la manera de enfocar las políticas en las zonas rurales,contemplando un programa único por regiones que favorecía ini-ciativas capaces de desarrollarse por sí mismas. Esto implica que secumpla el enfoque "abajo-arriba" -iniciativas que emanan de labase- dentro de un desarrollo rural gestionado por las comunidadesrurales en el seno de un marco europeo moderno y coherente.

Hasta ahora ya se han considerado dos aspectos dentro del desa-rrollo rural distintos al económico-productivo. Por una parte, losaspectos sociales, que empiezan a aparecer en las políticas deestructuras y, por otra, los ambientales. Poco a poco nos vamosaproximando a lo que será el concepto del Desarrollo Rural en suversión actual.

2.3. La Iniciativa Comunitaria LEADER (Relaciónentre Acciones de Desarrollo de la Economía Rural)

Esta iniciativa es el último gran escalón en la evolución deldesarrollo rural en la UE. Se trata de un instrumento de la Comi-sión basado en el desarrollo local de zonas rurales (Pérez et al,1994). Esta iniciativa, aprobada por primera vez el 15 de marzo de1991, es una salida del modelo clásico, tratando de estimular a losactores capaces de llevar a cabo las actividades (Pérez et al, 1994).

Se potencia el desarrollo rural basado en un desarrollo local, que"...es en distintas proporciones, desarrollo desde abajo, autocentra-do y endógeno" (Pérez et al, 1994), buscando solucionar uno de losprincipales problemas del desarrollo: generar y activar la acciónhumana en una cierta dirección, haciendo aflorar y movilizan-do recursos y habilidades escondidas, dispersas o mal utilizadas(Hirschman, 1988).

Para conseguir este objetivo se interviene en el ámbito local através de grupos de acción local, que se manifiestan en los denomi-nados CEDER -Centros de Desarrollo Rural-. Estos grupos son losresponsables de la aplicación del programa, coordinado con el orga-

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nismo intermediario correspondiente de la administración regional,pero con un alto grado de autonomía.

En el capítulo 3, se hace una exposición de los aspectos prácti-cos y operativos de esta iniciativa, que ya han sido desarrollados ennumerosas ocasiones por distintos especialistas y gestores de estainiciativa (Beltrán, 1994).

La Iniciativa Leader se encuentra actualmente en la última fasede aplicación de su segundo programa. En paralelo ya se está plan-teando un posible tercer programa, lo que demuestra que esta formade hacer es operativa y consigue racionalizar la aplicación de fon-dos públicos en el medio rural.

En definitiva, con esta iniciativa se ha puesto en práctica el yaclásico modelo de "abajo-arriba" a través de los Grupos de AcciónLocal (GAL) o CEDER, ya mencionados. Los GAL son nuevos ins-trumentos participativos que ocupan una posición intermedia entrelos agentes locales y la administración. Se trata de una entidad demarcado carácter local, y por lo tanto muy conocedora de los pro-blemas, necesidades y oportunidades locales; pero con disponibili-dad de medios financieros de utilización ágil y autónoma. No dis-pone de tantos medios económicos como las administraciones, perolos suficientes para, si son racionalmente utilizados, crear la base deuna estructura socioeconómica equilibrada (Quintana et al, 1997).

Esta iniciativa, en su segunda fase, se ha caracterizado por dosaspectos de relevancia dentro del campo del desarrollo: el primerode ellos, la necesidad de trabajo en red en los procesos de desarro-llo rural, y, el segundo, la apertura del mundo rural mediante latransnacionalidad.

El trabajo en red a nivel comarcal, regional, interregional ytransnacional se ha convertido en un instrumento prioritario para laapertura de las zonas rurales (Fischler, 1998; Bryden, 1998). Undesarrollo rural "tutelado" como el que se aplica en la iniciativaLeader ha dotado a las comarcas rurales de una serie de instrumen-tos -Observatorio Europeo (AEIDL) y sus correspondientes Unida-des Nacionales- que facilitan considerablemente los intercambiosde experiencias y, por lo tanto, la generación de sinergias de granutilidad para el mundo rural, caracterizado por tener dinámicas dedesarrollo más lentas que las de las zonas urbanas y periurbanas.Este es uno de los factores prioritarios que puede contribuir a equi-librar las desigualdades y aproximar las distintas velocidades dedesarrollo de las diferentes regiones europeas. Algunos expertos

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adoptan un punto de vista más amplio estableciendo que "el desa-rrollo rural debe considerarse una compleja combinación de redesen la que se movilizan recursos, se determinan identidades y se con-solidan relaciones de poder" (Lowe et al, 1997).

El trabajo en red contribuye a solucionar otro de los grandes pro-blemas de las zonas rurales a la hora de promover proyectos dedesarrollo, como es la falta de masa crítica capaz de asumir o aco-ger dichas iniciativas. No debemos olvidar que el problema de faltade población de zonas rurales se incrementa debido a la falta de pre-paración o envejecimiento de estas comarcas, lo que dificulta con-siderablemente su desarrollo.

Tras el Consejo Europeo de Berlín del 24-25 de marzo, donde seratificó la Agenda 2000, se perfila un nuevo futuro para las iniciati-vas europeas. En el período 2000-2006 se van a desarrollar sola-mente tres iniciativas:

- INTERREG: cooperación transfronteriza, transnacional einterregional.

- EQUAL: cooperación transnacional para combatir toda formade discriminación y de desigualdad en el mercado laboral.

- LEADER: desarrollo rural.

El presupuesto comunitario para dichas iniciativas es de 9.750millones de euros (5% de los créditos de compromiso de los FondosEstructurales). De esta cantidad, el 50% va dirigida a INTERREG.

Esta nueva iniciativa va a disponer previsiblemente de fondoscomunitarios en mayor cuantía que Leader II. No obstante, laslíneas marcadas por la Comisión tienden a disminuir el número delos Grupos de Acción Local podrán ser beneficiarios de otras polí-ticas de desarrollo tanto nacionales como regionales y deberán uti-lizar su experiencia en la gestión de fondos públicos para conseguirconsolidarse como centros de desarrollo rural.

Es importante diferenciar lo que es un Grupo de Acción Local,un Centro de Desarrollo Rural o, el mal llamado, Grupo Leader. UnGrupo de Acción Local es una unidad representativa de agentes dedistintos entornos vinculados al desarrollo rural de una comarca,que pueden ser de carácter público, privado, asociativo... Disponede personalidad jurídica propia, pudiendo ser ésta de diversa natu-raleza: mancomunidad, consorcio, sociedad anónima, sociedadlimitada, asociación sin ánimo de lucro... Estos Grupos de Acción

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Local son los beneficiarios potenciales de la Iniciativa Leader. Porotro lado, un Centro de Desarrollo Rural (CEDER) es el conjunto debienes materiales y humanos que gestionan distintos fondos y desa-rrollan diversas actividades para reactivar de forma endógena laseconomías comarcales. Generalmente, los Centros de DesarrolloRural son gestionados por Grupos de Acción Local. Los Grupos Lea-der, terminología acuñada principalmente en estamentos administra-tivos, se refieren a aquellos Grupos de Acción Local que sólo ges-tionan iniciativas Leader. Hay que recordar que el Grupo de AcciónLocal debe perseguir la consolidación de un verdadero y operativoCentro de Desarrollo Rural, para lo que debe buscar la gestión deotros fondos públicos acercando éstos a los agentes locales.

En la nueva Iniciativa Leader, denominada Leader Plus (o Lea-der +), no se persigue una mera continuidad de la Iniciativa LeaderII, será necesario justificar su carácter sostenible, específico y ori-ginal frente a las intervenciones de los programas clásicos.

Se va a potenciar el trabajo en red a nivel regional y territorial,pero no basado en un mero intercambio de experiencias, sino en eldesarrollo de acciones comunes. Con la misma idea se potenciaránaquellos Grupos que pertenezcan al menos a dos Estados miembros.

Se va a potenciar también un sistema de patrocinio entre losGrupos consolidados y los nuevos, con el objetivo de que la puestaen marcha sea rápida y adquieran pronto la adecuada "velocidad decrucero".

Respecto al sistema de gestión, éste sería simplificado, participan-do sólo el FEOGA -orientación y los fondos nacionales y regionales.

3. CONCEPTO ACTUAL DE DESARROLLO RURALEN LA UNION EUROPEA

"Para comprender mejor el desarrollo, se necesitan medidasmás amplias del mismo que encierren en sí las preocupacionessociales, ambientales y de equidad" (Steer et al, 1993).

En este punto nos encontramos con la difícil tarea de llegar adefinir un concepto que precisamente por su generalismo es difícilde acotar. No obstante, si lo que se pretende es acercarnos lo másposible a la realidad rural europea, es importante realizar un esfuer-zo de abstracción para poder llegar a definirlo. Por otra parte, es unpaso previo para poder encuadrar los modelos de integración social

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