Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala IV

Mackentor, S. A. c. Dirección Nac. de Vialidad

12/09/1985

Voces

ACTUALIZACION MONETARIA ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ BUENA FE ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ CONTRATACIONES DEL ESTADO ~ CONTRATISTA DEL ESTADO ~ CONTRATO ADMINISTRATIVO ~ DAMNIFICADO ~ DECRETO NACIONAL ~ DECRETO REGLAMENTARIO ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ DERECHO PATRIMONIAL ~ DERECHO SUBJETIVO ~ DERECHOS CONSTITUCIONALES ~ DEUDA DE DINERO ~ DEUDA DE VALOR ~ ESPIRITU DE LA LEY ~ ESTADO ~ FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ INDEMNIZACION ~ INFLACION ~ INTERPRETACION LITERAL ~ MORA ~ NULIDAD ~ PAGO ~ PATRIMONIO ~ PLANTEO DE INCONSTITUCIONALIDAD ~ PLAZO ~ PODER EJECUTIVO NACIONAL ~ PRESUNCION DE LEGITIMIDAD ~ PROBIDAD ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO ~ RESOLUCION ADMINISTRATIVA ~ RESOLUCION MINISTERIAL

Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala IV

Fecha: 12/09/1985

Partes: Mackentor, S. A. c. Dirección Nac. de Vialidad

Publicado en: LA LEY 1986-C, 236, con nota de Guido Santiago Tawil.; 

Sumarios

1 - En el ejercicio de su facultad reglamentaria, el Poder Ejecutivo puede apartarse de la estructura literal de la ley siempre que se ajuste al espíritu de la misma, pero no puede válidamente dictar un reglamento contrario a los preceptos.

2 - Los decretos reglamentarios gozan, como todo acto gubernamental, de una presunción de legitimidad que sólo puede caer ante una acabada comprobación de invalidez. (Del voto en disidencia del doctor Hutchinson).

3 - Al no consagrar la Constitución Nacional derechos absolutos, insusceptibles de razonable reglamentación, el plazo que el derecho 1938/79 (ADLA, XXXIX-C, 2566), fija para que el particular peticione en sede administrativa su derecho, no es inconstitucional desde que no es violatorio de la ley que reglamenta, pues determina sin exceso un requisito eficaz para el buen orden de la decisión administrativa -el conocimiento adecuado de la totalidad de las pretensiones del particular para cumplir con la obligación de considerar las cuestiones propuestas (art. 1°, inc. "f", ap. 2°, ley 19.549 -ADLA, XXXIX-C, 2339-), - y decidir todas las peticiones formuladas (art. 7°, inc. c, ley cit.). (Del voto en disidencia del doctor Hutchinson).

4 - La pérdida del derecho a obtener el debido resarcimiento por el perjuicio ocasionado en razón del envilecimiento del signo monetario, por la sola razón de haber dejado vencer un plazo establecido en el decreto del Poder Ejecutivo 1938/79 (ADLA, XXXIX-C, 2566), como requisito no previsto en forma expresa, ni necesariamente implícita, en la ley que reglamenta (21.392 -ADLA, XXXVI-C, 2096-), es violatoria del art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional.

5 - La racionalidad de la reglamentación depende de su adecuación al fin de la ley y no es pasible de tacha constitucional, en tanto no quepa impugnarla con base en su iniquidad manifiesta. (Del voto en disidencia del doctor Hutchinson).

6 - La regulación legislativa y reglamentaria referida a la actualización de los valores de las deudas contraídas por el Estado, debe evitar que

por tal normatividad queden los particulares fuera de la protección debida, en situación de indefensión. (Del voto en disidencia del doctor Hutchinson).

7 - Conforme con los principios generales que rigen la materia administrativa, el particular concurre como colaborador en la elaboración de la decisión administrativa, aun cuando defienda sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Por ello, no parece extraño que, vencido el plazo del art. 2° de la ley 21.392 (Adla, XXXVI-C, 2096), se requiera del peticionante del pago de certificados, el pedido de que, a su vez, se le reajuste la deuda. La disponibilidad de los derechos patrimoniales, la posibilidad de la existencia de certificados, negociados por los contratistas, excluidos del ajuste (art. 1°, ley 21.392, art. 3°, decreto 2611/78 -Adla, XXXVIII-D, 3443-), hacen necesaria la presentación del particular aclarando la situación. La buena fe, la probidad y la lealtad en un colaborador de la administración, determinan que las normas adjetivas regulatorias de la conducta de las partes puedan tener exigencia acordes con tales principios. (Del voto en disidencia del doctor Hutchinson).

8 - La renuncia tácita a las garantías constitucionales atinentes a la propiedad privada, debe ser interpretada estrictamente en cuanto a asignarle tal carácter al vencimiento del plazo establecido en el decreto 1938/79 (ADLA, XXXIX-C, 2566), frente a la indubitable expresión de voluntad del acreedor en el momento del cobro del capital nominal, manifestando que otorgaba recibo a cuenta del total adeudado en concepto de intereses y actualización monetaria.

9 - Las exigencias impuestas por los decretos 2611/78 y 1938/79 (ADLA, XXXVIII-D, 3443; XXXIX-C, 2566), resultan, indudablemente, una reglamentación al derecho de propiedad de los constratistas del Estado, toda vez que el pago de la deuda por su valor nominal constituye un perjuicio en su patrimonio.

10 - Por la ley 21.392 (Adla, XXXVI-C, 2096), es la administración la responsable de impulsar el mecanismo tendiente a satisfacer el perjuicio que con su mora ocasione a los contratistas. En su texto no

existe mención alguna en cuanto a requisitos que deba llenar o procedimientos a que deba someterse el acreedor para ver satisfecho su crédito. Ello, por cierto, no impide que, por medio de la legislación de inferior jerarquía, puedan establecerse determinados recaudos a llenar por aquél para posibilitar en forma más eficiente el cumplimiento de la obligación por parte de la administración deudora. Pero ello no puede involucrar la inclusión de exigencias cuyo incumplimiento -no previsto por la ley- lleva a la pérdida del derecho del particular.

11 - Discutiéndose cuestiones de contenido estrictamente patrimonial, es aplicable el principio de la renunciabilidad de las garantías constitucionales. (Del voto en disidencia del doctor Hutchinson).

12 - Las garantías constitucionales atinentes a la propiedad privada pueden ser renunciadas por los particulares, expresa o tácitamente. Ello sucede cuando el interesado realiza actos que, según sus propias manifestaciones o el significado que se atribuya a su conducta, importan acatamiento de las disposiciones susceptibles de agraviar a dichas garantías.

13 - No resulta irrazonable que medie una manifestación inequívoca y expresa del peticionante -máxime cuando hay situaciones en que no corresponde el ajuste y que ellas no pueden fácilmente determinarse sin la colaboración del particular (arts. 1° y 3°, decreto 2611/78 -Adla, XXXVIII-D, 3443-)- suficiente para determinar la medida y el alcance de su reclamo, presumiéndose, en caso contrario, por vía normativa, su renuncia (art. 2°, decreto 1938/79 -Adla, XXXIX-C, 2566-). (Del voto en disidencia del doctor Hutchinson).

TEXTO COMPLETO:

2ª Instancia.- Buenos Aires, setiembre 12 de 1985.

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El doctor Hutchinson dijo:

I. A fs. 62/63 obra la sentencia en 1ª instancia. En ella el a quo hizo lugar a la demanda instaurada por Mackentor S. A., declarando la inconstitucionalidad del art. 1º del dec. 1938/79, y condenó a la Dirección Nacional de Vialidad a abonarle a la actora la suma que resulte de la liquidación que ha de practicarse. Impuso las costas a la perdidosa.

Apeló la actora a fs. 66 y la demandada a fs. 67. No se le concedió la apelación a la primera y sí a la segunda. A fs. 72/73 expresó agravios la demandada, los que fueron contestados a fs. 75/77 por la accionante. A fs. 78 obra la opinión del fiscal ante esta Cámara.

II. Sostiene la apelante que ha quedado fuera de discusión que la actora no ajustó su reclamo a la temporalidad del término establecido por el dec. 1938/79.

Referente a la cuestión que decide el decisorio -esto es la inconstitucionalidad de la norma que fija el plazo para reclamar- manifiesta que el a quo sostiene -como único y escuetísimo argumento- que el Poder Ejecutivo se apartó de los límites que le fijaba la Constitución Nacional (art. 86, inc. 2º) con alteración del espíritu de la ley que no condicionaba en modo alguno su procedencia.

Expresa que el plazo no es cercenatorio, angustiante ni injusto, y evita que la administración quede inerme frente al errático comportamiento discrecional de quienes con ella contratan, indefinidamente sujeta a reclamos atemporales.

Arguye que la inspiración y motivación del dictado del art. 1º del decreto de marras es incuestionable, pues se basa en la razón y en la congruencia de los actos administrativos.

III. Al contestar el traslado la demandante pide el rechazo del recurso, sosteniendo que es un absurdo que el acreedor tenga que pedir el pago por reajuste por depreciación monetaria -que significa pagar lo que debe y en el tiempo preciso- en términos perentorios, cuando ello

es una obligación impuesta por la ley y con fundamento en el art. 17 de la Constitución Nacional.

Al denegar la apelación a la actora -que se agraviaba del rechazo de las demás cuestiones argüidas en forma previa al ataque de inconstitucionalidad- el a quo sostuvo que los otros argumentos podían ser planteados al superior por la vía de la contestación de agravios, manteniendo sus defensas por eventualidad procesal. Consentido dicho auto, cabe señalar que la actora no expresó los mentados fundamentos al contestar los agravios correspondientes.

IV. Cabe tratar la cuestión de la inconstitucionalidad del plazo fijado por el dec. 1938/79 que, en autos, ha declarado el a quo.

En primer lugar debe tenerse presente que los decretos reglamentarios gozan, como todo acto gubernamental, de una presunción de legitimidad que sólo puede caer ante una acabada comprobación de invalidez (Fallos, t. 209, p. 200; t. 249, p. 221; t. 250, p. 36 -Rep. LA LEY, t. IX, p. 217, sum. 18; Rev. LA LEY, t. 103, p. 315; t. 106, p. 743:). Además, cabe recordar que, discutiéndose en el caso cuestiones de contenido estrictamente patrimonial, es aplicable el principio de la renunciabilidad de las garantías constitucionales (Fallos, t. 275, p. 235; t. 279, p. 283 -Rev. LA LEY, t. 136, p. 808; t. 143, p. 133-).

Merece destacarse que el urgimiento exigido al peticionante -pedir en todos los casos el ajuste de la deuda (art. 3º, dec. 1938/79)- es consecuencia directa de la susodicha renunciabilidad.

V. La regulación legislativa y reglamentaria referida a la actualización de los valores de las deudas contraídas por el Estado, debe evitar que por tal normatividad queden los particulares fuera de la protección debida, en situación de indefensión.

Conforme con los principios generales que rigen la materia administrativa, el particular concurre como colaborador en la elaboración de la decisión administrativa, aun cuando defienda sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Por ello, no parece extraño

que, vencido el plazo del art. 2º de la ley 21.392, se requiera del peticionante del pago de certificados, el pedido de que, a su vez, se le reajuste la deuda. La disponibilidad de los derechos patrimoniales, a que hiciéramos referencia, la posibilidad de la existencia de certificados, negociados por los contratistas, excluidos del ajuste (art. 1º, ley 21.392, art. 3º, dec. 2611/78), hacen necesaria la presentación del particular aclarando la situación. Le buena fe, la probidad y la lealtad en un colaborador de la administración determinan que las normas adjetivas regulatorias de la conducta de las partes pueden tener exigencias acordes con tales principios.

VI. Por ello, estimo que no resulta irrazonable que medie una manifestación inequívoca y expresa del peticionante -máxime cuando hay situaciones en que no corresponde el ajuste y que ellas no pueden fácilmente determinarse sin la colaboración del particular (arts. 1º y 3º, dec. 2611/78)- suficiente para determinar la medida y el alcance de su reclamo, presumiéndose, en caso contrario, por vía normativa, su renuncia (art. 2º, dec. 1938/79).

La presunción legal que impide al interesado ejercer sus pretensiones tiene significado procesal, aunque también pueda afectar derechos sustanciales. Se trata de una renuncia al "derecho al reclamo" -no cabe pronunciamiento sobre si hay, a su vez, renuncia de derechos o existe algún trámite administrativo a seguir- que la norma presume como consecuencia del incumplimiento por parte del particular de su obligación de peticionar el ajuste pretendido.

VII. Tanto el a quo, como el agente fiscal se empeñan en llamar a éste que tratamos, plazo de "caducidad". Intimamente pienso que la denominación que se le dé no quita ni pone nada (González Arzac, Rafael, "Los plazos de impugnación judicial", E. D., t. 51, p. 955). Estas "caducidades" procesales (siguiendo a Linares, "Sistema de recursos y reclamos en el procedimiento administrativo", p. 3, Buenos Aires, 1974, que entiende que el "procedimiento" es un proceso) son numerosísimas en derecho administrativo -por no referimos al procesal-. Así basta remitirse a todo el sistema recursivo establecido

por el reglamento aprobado por dec. 1759/72. El mero transcurso del plazo sin interponer el recurso correspondiente transforma al acto en "firme" y produce la pérdida del derecho inactuado, tal como en el caso.

VIII. A fuerza de lo analizado, y al no consagrar la Constitución Nacional derechos absolutos, insusceptibles de razonable reglamentación, el plazo que el decreto de marras fija para que el particular peticione en sede administrativa su derecho, no es inconstitucional desde que no es violatorio de la ley que reglamenta, pues determina sin exceso un requisito eficaz para el buen orden de la decisión administrativa -el conocimiento adecuado de la totalidad de las pretensiones del particular, para cumplir con la obligación de considerar las cuestiones propuestas (art. 1º, inc. f, ap. 2º, ley 19.549) y decidir todas las peticiones formuladas (art. 7º, inc. c, ley citada).

Y es que la racionalidad de la reglamentación depende de su adecuación al fin de la ley y no es pasible de tacha constitucional en tanto no quepa impugnarla con base en su iniquidad manifiesta, lo que en autos conforme lo analizado, no sucede.

IX. Lamentablemente, por falta de sostenimiento de los otros agravios, no pueden tratarse las demás cuestiones que la actora sometió al control del juez en 1ª instancia. (art. 271, Cód. Procesal).

Costas en ambas instancias por su orden, pues pudo creerse el actor con suficiente derecho para litigar (art. 68, Cód. Procesal).

Voto pues, por la revocación de la sentencia apelada en aquello que expresamente fue materia de agravios.

El doctor Galli dijo:

1. Como lo señalara mi colega preopinante la accionante alega la inconstitucionalidad del art. 1º del dec. 1938/79 en tanto impone un límite temporal para el ejercicio de su derecho a requerir el pago de la diferencia de ajuste dinerario de deudas del Estado Nacional

originadas en el cumplimiento de las obligaciones asumidas de conformidad a lo prescripto en la ley 21.392.

La mencionada ley, que forma parte de un conjunto de disposiciones armónicas en materia financiera (leyes 21.281 y 21.391, entre otras), tiene como fundamento declarado en la nota de elevación al Poder Ejecutivo la de, además de facilitar el manejo financiero del sector público, la de "evitar un perjuicio patrimonial a quienes, oportunamente, se vincularon con el Estado sobre bases y condiciones que luego éste se vio imposibilitado de cumplir". Con ese objetivo se estructuró un sistema de ajuste dinerario de las sumas adeudadas cuya determinación y liquidación ha quedado, en principio, bajo la responsabilidad del organismo correspondiente. Se trata, así, de una imposición legal a la administración a proceder a la actualización de los valores de las deudas contraídas "procurando neutralizar el menoscabo patrimonial" que las dificultades financieras derivadas del desequilibrio alcanzado por las finanzas públicas pueda acarrear al contratista (nota citada).

A su vez el Poder Ejecutivo a través del decreto 2611/78 reglamentó la ley 21.392, estableciendo en su art. 3º que "el ajuste de la deuda, en todos los casos lo solicitará por escrito el contratista, a partir del vencimiento del plazo previsto en el art. 2º de la ley 21.392, indicando el monto negociado o descontado a los efectos establecidos en el art. 1º del presente decreto". Finalmente, por el art. 1º del dec. 1938/79 se impone un plazo de 45 días hábiles de la fecha en que se produzca la mora en el pago de los certificados para que los contratistas presenten la solicitud de ajusta establecida en el mencionado art. 3º.

2. Las exigencias impuestas por los decretos mencionados resultan, indudablemente, una reglamentación al derecho de propiedad de los contratistas del Estado, toda vez que, como el mismo ministro proponente de la norma lo reconoce, el pago de la deuda por su valor nominal constituye un perjuicio en su patrimonio.

Ello supone que debe examinarse si tales disposiciones se adecuan a lo prescritpo en el art. 86, inc. 2º de la Constitución

Nacional, pues en el ejercicio de su facultad reglamentaria, el Poder Ejecutivo puede apartarse de la estructura literal de la ley siempre que se ajuste al espíritu de la misma, pero no puede válidamente dictar un reglamento contrario a los preceptos (Fallos, t. 183, p. 147 -Rev. LA LEY, t. 13, p. 789-).

3. Como lo resumiera en el capítulo 1, por la ley 21.392 es la administración la responsable de impulsar el mecanismo tendiente a satisfacer el perjuicio que con su mora ocasione a los contratistas. En su texto no existe mención alguna en cuanto a requisitos que deba llenar o procedimientos a que deba someterse el acreedor para ver satisfecho su crédito. Ello, por cierto, no impide que, por medio de la legislación de inferior jerarquía, puedan establecerse determinados recaudos a llenar por aquél para posibilitar en forma más eficiente el cumplimiento de la obligación por parte de la administración deudora. Pero ello no puede involucrar la inclusión de exigencias cuyo incumplimiento -no prevista por la ley- lleva a la pérdida del derecho del particular.

De entenderse aplicables al caso las disposiciones de los decs. 2611/78 y 1938/79, tal como lo consideró el a quo sin objeción de la actora, resulta que por la omisión de la contratista en reclamar la actualización de la deuda pasados los 45 días de entrar en mora, su cocontratante ha perdido el derecho de hacerlo en el futuro, beneficiándose con ello el deudor quien se ve liberado de la obligación del pago de una parte de los accesorios, sin que, como dije, la ley 21.392 contuviera norma alguna al respecto.

4. La Corte Suprema ha sostenido que las garantías constitucionales atinentes a la propiedad privada pueden ser renunciadas por los particulares, expresa o tácitamente. Ello sucede cuando el interesado realiza actos que, según sus propias manifestaciones o el significado que se atribuya a su conducta, importan acatamiento de las disposiciones susceptibles de agraviar a dichas garantías (Fallos, t. 255, p. 216 -Rev. LA LEY, t. 113, p. 466-).

Tal renuncia tácita debe ser interpretada estrictamente en cuanto a asignarle tal carácter al vencimiento del plazo establecido en el dec. 1938/79 frente a la indubitable expresión de voluntad del acreedor en el momento del cobro del capital nominal, manifestando que otorgaba recibo a cuenta del total adeudado en concepto de intereses y actualización monetaria (fs. 13 del agregado administrativo).

En tales condiciones, la pérdida del derecho a obtener el debido resarcimiento por el perjuicio ocasionado en razón del envilecimiento de nuestro signo monetario por la sola razón de haber dejado vencer un plazo establecido en el decreto del Poder Ejecutivo como requisito no previsto en forma expresa, ni necesariamente implícita, en la ley que reglamenta, es violatoria del art. 86, inc. 2º de la Constitución Nacional.

5. Sobre tales consideraciones, voto por la confirmación de la sentencia apelada, con costas.

El doctor Miguens dijo:

Las disposiciones de una ley formal de la Nación sólo dejan de aplicarse cuando lo disponga otra ley de igual rango (argumento art. 31, Constitución Nacional). Ello puede suceder porque una posterior deroga el precepto anterior, o porque una norma especial tenga preponderancia sobre la general.

Las disposiciones del Código Civil sobre prescripciones para accionar en defensa de un derecho, y aquellas que tratan la caducidad de éstos, en el caso que nos ocupa, y por aplicación del principio aludido precedentemente, sólo pudieron ser alteradas por la ley 21.391. Allí válidamente se podría haber fijado un plazo distinto para una situación especial.

Sin embargo, el legislador nada dijo al respecto, por lo que concluyó que su reglamentación, efectuada por el dec. 1938/79, en cuanto dispone un plazo inferior a los establecidos en el Código Civil para hacer valer un derecho, además de comportar un exceso reglamentario en los términos del art. 86, inc. 2º de la

Constitución Nacional, modifica la legislación de fondo en violación a la jerarquía normativa consagrada en su art. 31.

Por estas consideraciones, y por las demás expuestas por el doctor Galli, a las cuales adhiero, voto para que se confirme la sentencia recurrida, con costas.

En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede confírmase la sentencia apelada, con costas.- Guillermo P. Galli. - Tomás Hutchinson. - Pedro A. Miguens. (Sec.: Cora J. G. Fell de Juárez Peñalba).