EN 1939 se cerr6 para Mexico una etapa. El radicalismo car- denista, lejos de ser el inicio de una nueva era, hp_ la culmina- ci6n ldgica del desarrollo social y politico que habia conocido el pais desde 1920. Las politicas agraria y obrelista de CBrde- nas moldearon la base social de apoyo del rCgimen posrevolu- cionario y la enmarcaron dentro de la disciplina del partido de Estado establecido en 1929. La ultima intentona de revlielta militar, la de Saturnino Cedillo, se produjo a fines del decenio de 10s treinta y su facil s~ipresion, asi corno la muerte de ese caudillo, marcal on dram5ticamente la clausura del pronuncia- miento corno via para resolver 10s diferendos politicos. ;Hash que grado fue el preludio del ocaso definitive de 10s gcnerales que olian a polvora? Sea corno here, el hecho es que se cumplieron dos viejos anhelos de la primera generaci6n de re- volucionarios. Por un lado, se logro con exit0 el transit0 de la era de caudillos a1 de instituciones; de otro, fue evidente la de- finici6n operativa de 10s comprornisos sociales de la Revolu- cion mexicana con las clases sociales que la hicieron posible.

En 1940, asumi6 la Presidencia de la Republica el general -- -- Manuel ~ v i l a Camacho, y a lo largo de tres dkcadas y cinco periodos presidenciales se heron perfeccionando las estrate- gias econdmicas y 10s mecanismos politicos para propiciar y rnantener la estabilidad en el pais. Se afirma que ~ v i l a Cama- cho inicid el viraje en el rurnbo de la Revoluci6n mexicana, pero ese rnerito tambikn le corresponde a su predecesor in- mediato. Ya desde 1938, el propio Cardenas habia impreso un giro a sus politicas que contribuy6 a gestar profundas trans- formaciones en mentalidades y actitudes, cuyo punto de des, tino fue la anhelada estabilidad en todos 10s ordenes de la vida publica. El ~ransito del decenio socialista de 10s treinta a la decada democr5tica y capitalists de 10s cuarenta, con el aliento de la guerra y la autoria inicial del propio Cardenas, se oper6 rnediante la transmutaci6n del radicalismo carde-

nista en politicas sociales medidas y cuidadas, de alcances especificos y prop6sitos negociados, paulatinas en su acepta- cicin v puesta en marcha. Pero mCis importante a h f~ ie el convencimiento de que esas politicas socialcs eran imposi- bles, incluso contraproducentes, si se realizaban en un marco de crecimiento econ6mico con inflacidn y devaluaci6n. En 1940 comenzo, tambiCn, una nueva era para el Estado mexi- cano, pues su capacidad para intervenir en la economia, ini- ciada en la presidencia de Calles y ahondada por la expro- piacion petrolera, se expandi6 y convirtio en sustento del crecirniento economico del pais.

En el presente capitulo se exploran las avenidas de las po- liticas econdmicas que en el decenio de 10s sesenta arribaron a lo que se conoce corno "desarrollo estabilizador". Fue un camino lleno de sorpresas y ajustes, producto en gran parte de acomodos a 10s vaivenes de la economia de Estados Unidos, que h e asumiendo cada vez mas una importancia estratkgica para la economia mexicana. . ..

La segunda Guerra Mundial carnbio la faz del mundo y era natural que cambiara tambiCn la de Mexico. De entrada, la simple amenaza de su advenimiento trajo consigo un cambio de actitud del gobierno de Estados Unidos hacia sus vecinos del sur. La politica del Buen Vecino la inaugur6 Franklin D.

- .- ~ o o s e v e l ~ h 1933 7; a rnedida que se acGGljii 1iigiiZfZ-a 6ste continente, se perfilaba cada veiinas. corno ma!-co adecuado para uncir a1 carro aliado a 10s paises latinoarne~icanos y corn- prometerlos a controlar a 10s fascismos.~~~jqll~o_s~~La politica estadounidense de acercamiento a 10s paises de este hemisfe- rio estuvo motivada por 10s apremios de 10s mandos militares de establecer un penmetro de seguridad interna para 10s Esta- dos Unidos, en el cual Mexico quedaba incluidoJPara MCxico, antes de 1940, la politica del Buen Vecino habia contribuido ya a atemperar 10s designios intervencionistas de las compafiias petroleras expropiadas y sus aliados en el Departamento de Estado y en el Congreso estadounidense. Al concluir ese afio, la politica del Buen Vecino empezo a transmutarse en panameri- canismo con un tratamiento muy especial para MCxico.

120 LA B ~ S Q U E D A DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A LA B~SQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 121

Conforrne transcuni6 el a80 de 1941 fue evidente que M 6 xico adquiria cada dia mas un valor estrategico de primordial importancia para Estados Unidos a rnedida que Japon se tor- naba mas beligerante. El nuevo gobierno mexicano de Ma- nuel ~ v i l a Camacho conto asi, por primera vez en lo que iba del siglo, con una carta Favorable para resolver las cuestiones no resueltas de la relacion bilateral. Ya Cardenas, en sus 61ti- mos dias en la presidencia, habia sido claro con el embajador estadounidense Joseph Daniels a1 sefialarle que cualquier co- laboracion militar mexicana con Estados Unidos estaba suje- ta a1 arreglo previo de las reclamaciones pendientes y de la deuda externa. Tal politica la continuaria invariada el presi- dente ~ v i l a Camacho. p r ~ p :, . f

Esta actitud del gobierno de MCxico'no implicb, sin embar- go, que dudase con quiCn aliarse en caso de guerra; y para di- sipar cualquier malentendido se impuso la tarea'de dar una demostraci6n de la buena disposici6n mexicana hacia el equi- po de las democracias. De aqui la Doctrina Continental de Mexico, expuesta por el canciller Ezequiel Padilla ante el Se- nado mexicano en rnarzo de 1941. La doctrina mexicana, en esencia, completaba la politica del Buen Vecino haciendo un llamado a 10s demas paises latinoamericanos a olvidar 10s errores del pasado en las relaciones con Estados Unidos, to- mar en cuenta las intenciones del presidentc Roosevelt de establecer vinculos sobre planos distintos a 10s historicos y lograr un panamericanismo de estrecha colaboraci6n.

Hacia fines de 1941, la estrategia mexicana rindio h t o s , pues el gobierno estadounidense suspendici el apoLQa las exageradas reclamaciones de las compaiiias petroleras expro- piadas y concluyo, en noviembre de ese afio, un convenin con MCxico. Este acuerdo establecia una comjsion de dos exper- tos para valuar 10s bienes expropiados a las compaiiias pe- troleras y determinar las formas de pago, excIuy&ndose el va- lor del petroleo del subsuelo, lo cual signifid un triunfo para la tesis constitucional mexicana de la propiedad originaria de la nacion sobre 10s recursos naturales.' El convenio tambien

' En su momento la. cornision valuaria en 24 rnillones de dolares las propiedades expropiadas, mhs cinco millones adicionales por concepto de intereses; recornend6 quc la tercern parte h~c ra pagada de inmediato v el resto en cinco anualidades, distribuyendose 18.3 millones a la Standard Oil

incluyo un acuerdo para el pago global de las reclamaciones por dafios a ciudadanos estadounidenses, pendientes desde 1920, cuyo monto se fijo en 40 millones de dblares, pagaderos en anualidades de dos millones y medio. Si bien ese rnonto fue ligeramente superior a1 ofrecido por MCxico, se acept6 porque tambiCn quedaba concertada la adquisici6n por parte de Estados Unidos de 25 millones de dolares anuales de plata mexicana, ademas de un crkdito a Mexico de 40 millones para estabilizar el peso y otro adicional de 30 millones para la construction de carreteras. TambiCn se iniciaron conversa- ciones para concluir un tratado de comercio y se convino la cooperacibn del gobierno de Estados Unidos en la rehabili- tacidh de 10s ferrocarriles mexicanos para que estuvieran en condiciones -- -- de colabora~ con la causa aliada.2 Estos acuerdos tuvieron indudable valor politico en la medida que dieron tCr- mino a un penoso problema en las relaciones bilaterales y sentaron las bases para el arreglo de otras cuestiones pendien- tes, como veremos mds adelante. Pero m5s importante aun fue que abrieron una nueva fuente de financiamiento para Mexico, la de 10s crtditos oficiales de fomento, que habria de ampliarse con la creacion de las instituciones bancarias mul- tilaterales en la posguerra.

Quedaba por resolver la cuesli6n rn8s importante de todas, la relativa a la deuda externa. Una cosa era lidiar con las com- pafiias petroleras, todas estadounidenses, y otra diferente con el Cornit6 Internacional de Banqueros con Negocios en Mtxi- co, que representaba a tenedores de bonos mexicanos de di- versas nacionalidades. DespuQ de,numerosas negociaciones inhctuosas entre 10s secretaries de Hacienda y de Relacio- nes Extenores de Mexico y el Comite, a las cuales no h e aje- no el Departamento de Estado estadounidense, se firm6 el conSenio en noviembre de 1942, poniendo punto final al tema de la deuda externa que habian arrastrado 10s gobiernos de MCxico desde 1920. Segun este convenio el capital y 10s inte-

Co., de Nueva Jersey; 3.5 millones a la Standard Oil Co. do California; 630 mil d6lares a la Consolidated Oil Co.; 897 mil al grupo Sabalo, y 487 mil a la International Petroleum Co. Gracias a que el gohierno estadunidense se neg6 a seguirlas apoyando, las empresas tuvicron que acrptar el fallo, ligeramente modificado, un aAo despues. L. Meyel-, 198 1 , pp. 260-26 1.

Para las negociaciones sobre deuda enterna y ferrocarrilera, B. Torres, 1979, pp. 32-62.

'C 'I:

I22 LA BuSQUEDA DE LA ESTABILIDAD ECON~MICA \

reses quedaron reducidos de 509.5 a 240.4 millones de dola- - -- res, mediante la estratagema de reconocer so10 10s bonos en manos de ciudadanos de 10s paises aliados. A cambio, las condiciones y montos de pago de intereses fueron generosos, asi como las de redencion del principal. Para 1968, segiln el convenio, no habria de quedar un solo bono reconocido sin redimir. Algo similar se lograria con la deuda ferrocarrilera, mediante el desconocimiento de los bonos en manos de ene- migos, disminuyendo el monto de capital e intereses de 557.6 a 50.5 millones de dolares. Para este caso, se establecieron dos opciones alternativas de redenci6n de bonos. La prirnera h e parecida a la prevista en el acuerdo de 1942; la segunda con- sistio en una creciente redencion desde 21 a1 millar del monto del capital original en 1946 hasta la par en 1974, pero el que eligiera esta ultima no recibiria el pago de intereses comentes.

El impacto mas importante de la guerra para Mexico se dio en el terreno economico. Para America Latina, en general, el estallido de la segunda Guerra Mundial s~gnifico la consolida- cion de la hegemonia econ6mica estadounidense. A1 cerrarse 10s mercados europeos, Mexico, a1 igual que el resto de 10s paises latinoamericanos, quedd como proveedor privilegiado de materias primas estratkgicas para Estados Unidos, y este pais como exportador unico de productos manufacturados, muchos de 10s cuales antes se importaban de Europa. Duran- te 10s aiios de guerra, dada la naturaleza de la estrategia de este comercio bilateral, el rnercado m8s fuerte se impuso al dkbil por la doble via del racionamiento administrado y de la supervision politica de las importaciones mexicanas. Sin em- ba~go, no todo fue negativo, pues la entidad encargada de esta supervision, la Oficina del Coordinador de Asuntos Interame- ricanos, dirigida por Nelson Rockefeller, favorecio la provi- sihn a Mexico de bienes de producci6n severamente restrin- gidos incluso para las propias ernpresas estadounidenses. Todo giro que se considerara util para el esfuerzo bklico se vio Favo- recido, en particular las industrias editorial y cinematogrs- fica, pues Mexico se convirtid en el centro de produccion de propaganda aliada en e~pafiol.~

De esta forma el comercio exterior rnexicano alcanz6 du- - ' Ortiz, 1989, pzssi~rz

LA B ~ S Q U E D A DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 123

rante la guerra la mayor concentracion y dependencia, jamas vistas, del mercado estadounidense. Las exportaciones mexi- canas a1 vecino del norte promediaron 87.8% durante el pe- riodo 1941-1 945, y las importaciones, 86.4% a lo largo del mismo 1apso.j No obstante lo anterior, el incrernento en el comercio exterior con Estados Unidos tarnhien trajo consigo multiples oportunidades para Mexico. Hasta hace poco era lugar comun afirmar que fue a partir de 1940, con las condi- ciones que impuso la Guerra Mundial, cuando empez6 el des- pegue econ6mico del pais via la sustitucidn de importaciones. Sin embargo, investigaciones mas puntuales han venido a demostrar que el period0 intenso de sustitucion de importa- ciones Mciles (bienes de consumo no duraderos) se habia realizado en el decenio de 1929 a 1939.5 La sustitucion de importaciones no puede ser considerada como el motor fun- damental del desarrollo del sector manufacturer0 durante 10s aiios de la segunda Guerra Mundial. El cr-ecimiento econ6mico tue product0 tanto del uso intensivo de la capacidad instalada nacional para satisfacer tanto la demanda de bienes interna como la externa, como de la contraccion de la oferta inter- national por las economias de guerra de los paises belige- rantes. Esta conclusion es compatible con otros aspectos lar- gamente conocidos sobre el inipacto economico de la guerra. En esos anos, con el mercado europeo cerrado, gran parte de 10s bienes de produccion, distribucion y comercializaci6n de bienes de consumo estadounidense quedaron sujetos a un estricio control gubernamental y escasearon en MCxico. Es tambikn el caso del incrernento, sin precedentes, de la de- manda de materias primas por parte de Estados Unidos y, en menor medida, de algunos de sus aliados. Esto contribuyo a elevar el ingreso nacional en MCxico y consecuentenlente la demanda interna. Como puede apreciarse en el cuadro I, estas dos circunstancias, unidas a una cierta pero indeterminada afluencia de capitales refugiados de 10s paises europeos ocupa- dos, provocaron un ahorro forzoso v un aumento de las reser- vas del Banco de Mexico, que solo podrian ser aprovechadas en la posguerra inmediata, cuando 10s controles de guerra se le- vantaran y Mexico pudiera de nuevo importar blenes de capital.

Ojeda, 1976, p. 26. Lustig, 1979, pp. 112-1 2 1

124 LA B ~ S Q U E D A DE LA ESTXBILIDAD EcON~MICA

CUADRO I. Balnnza de pagos de ML'xico, 1939-1945 (~nillones de dolnres)

Rubros 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945

11. Errores, -80.7 -3.1 16.2 15.5 29.1 -24.2 63.5 omisiones y movimientos de capital a corto plazo (net01

111. Capital a 39.5 2.5 11.6 18.2 -4.7 28.5 7.6 largo plazo

Variation de la -1.8 22.0 - 1 . 1 46.0 134.2 37.0 93.2 reserva del Banco de Mexico (suma de I, 11 y 111)

--

FUENTE: Nacional Financiera, i978, pp. 377-378.

LA INDUSTRIALIZACIdN COMO PANACEA

La segunda Guerra Mundial dej6 experiencias y convicciones en la mentalidad de la clase gobernante mexicana. De todas ellas, la certidumbre que la industrializaci6n era la via adecua- da para alentar el crecimiento economico, crear empleo y me- jorar la distribution del ingreso nacional fue sin duda la mas importante. MCxico sali6 de la guerra con un sector industrial acostumbrado a trabajar a plena capacidad y con cierta expe- riencia del mercado estadounidense y latinoamericano. De ahi el convencimiento de alentar el crecimiento de la deman- da interna y ampliar 10s mercados externos. Por su parte, el gobierno habia experimentado, con diversos grados de exito, Formas y medios distintos para intervenir en la economia. El movimiento obrero, fnrtalecido en organizaci6n y numero de afiliados gracias a1 aumento del empleo industrial, se insert6 en el marco dc la disciplina politica del PRM, aunque conservd un amplio margen de acci6n en posturas reivindicatorias, que en la epoca aparecian ya como reformismo tenuemente radical.

LA B ~ S Q U E D A DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 125

Con un nuevo gobierno en el mando nacional, el crecimien- to economico y la industrializacidn se convirtieron a partir de 1946 en objetivos primordiales y razdn de ser de la accion pu- blica. Ya en su campafia politica, Miguel Alemrin habia anun- ciado la nueva orientacion. Y todas las circunstancias le favo- recian para asenderear el nuevo camino. Para todo efecto practice, Mkxico habia formado parte de las naciones victo- riosas y participaba activamente en las reuniones inter- nacionales que pronto dieron lugar a las Naciones Unidas y a 10s organismos internacionales con ella relacionados. A punto de concluir la guerra, cuando estaba por definirse el orden in- ternacional que habrfa de prevalecer en la posguerra, en las altas esferas de gobierno se consider6 que el pais se encontra- ba en magnifica posici6n para aumentar lo ganado durante el conflicto y se apresto a dar la batalla en el frente del comercio exterior.

Desde 1944, Mexico se habia opucsto a las pretensiones estadounidenses de imponer el libre carnbio en el continente americano. Hasta entonces Estados Unidos habia procurado concertar tratados bilaterales de comercio con 10s paises la- tinoamericanos, que llevaban el proposito de reducir los aranceles que kstos habian puesto en vigor para proteger sus incipientes industrias nacionales. En la Conferencia de Cha- pultepec en 1945, Estados Unidos carnbio su eslrategia del bilateralismo a1 multilateralismo, tratando de imponer los comprornisos a favor del libre comercio en acuerdos rnultila- terales dentro del nuevo marco de instituciones internacio- nales que empezaban a constituirse. Esa conferencia y esa estrategia heron el antecedente de la de la Habana en 1947, que dio lugar a1 Proyecto de la Carta de Comercio y Empleo. Al igual que en su relacion bilateral, MCxico se opuso decidi- darnente en esos foros a1 proyecto librecambista e impidio que prosperase el Plan Clayton, destinado a poner el mercado latinoamericano a disposici61-1 de la exportaci6n de manufac- turas estadounidenses.6

MCxico no solo salid de la guerra con amplias reservas en divisas, product0 del ahorro forzoso impuesto por el conflicto mundial, sin0 tambien con una nueva generacion de empre-

B. Torres, 1979, pp. 184- 192.

- -

126 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A

sarios mexicanos. Ubicados en 10s diversos renglones de la industria de la transfo1maci6n, que tom6 auge durante la gue- rra, 10s nuevos empresarios exigieron la intervenci6n activa del Estado en la economia, pues sabian que s61o medjante esa alianza ~ o d r i a n sobrevivir y prosperar en Ias inciertas y cam- biantes condiciones economicas de posguerra. Abanderados del nacionalismo industrializador, el Nuevo Grupo estuvo a favor de la colaboracion obrero-patronal, de la legislacion progresista del trabajo, de la limitacidn de la inversi6n ex- tranjera en la industria y del proteccionismo arancelariq. Este grupo de empresarios e industriales, radicalmente distinto a1 tradicional, quedb organizado en ia Camara Nacional de la Industria de la Transformaci6n (Canacintra o CNIT), a1 princi- pio como una rarna mas de la conservadora y tradicionalista Confederacion de CBmaras Industriales (Concamin) y des- puCs independiente de ella y con personalidad propia.7 En una alianza estrecha con el Estado, el Nuevo Grupo y su orga- nizaci6n gremial habrian de senlir durante varios lustros de contrapeso a los industriales tradicionalistas y 10s comer- ciantes conse~vadores, y darian un apoyo importante a la politica econornica nacionalista y a la intervention del Estado en la economia.

A nivel de mentalidad colectiva, la guerra provoco el transi- to definitivo del sueiio buc6lico a la utopia industrial tanto en el gobierno, con10 en la academia y en algunos circulos em- presariale~.~ Ilasta el inicio de Ia guerra, Mexico habia sido un pais cuya economia se dedicaba, por tercios, a la agricui- tura, la mineria y la industria, sectores que crecian con un relativo equilibrio entre si. La gigantesca urbanizacion y la industrialization extremada a1 punto de la askixia urbana ha- bian estado ausentes del horizonte imaginado por la primera generaci6n de revolucionarios, cuyo ultimo exponente presi- dencial tue ~ v i l a Camacho. Y si las visiones del Mexico ideal de 10s presidentes anteriores a la Guerra Mundial, en caso de que tuvieran la claridad que ahora podemos imputarles con el paso del tiempo, se referian a un pais eminentemente rural (la justicia sociai fundamental se hacia en el campo, via la re-

' lJn nrnplio estudio de cste gnlpo empresar-ial en Mosk, 1951, yu.ssir~l. La itlea del tr6nsito y sus circunstancias en B. Torres, 1984, pp. 15-36 y

307-3 1 1.

LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 127

forma agraria), esa vision se difumin6 para ser sustituida por otra dominada por el rascacielos y la chimenea.

LA BIJSQUEDA DE LA ESTABILIDAD: CRECIMIENTO CON INFLACI6N

La mayor parte de 10s autores que estudian la historia econri- mica mexicana de este siglo, coincide11 en seiialar a la segun- da mitad del decenio de 10s treinta como la Cpoca del gran despegue economico de Mexico. En efecto, si se mira la evo- luci6n del ingreso por persona en el siglo xx, con0 lo hace Leopoldo Solis, se ve muy claro que 1935 constituye la linea divisoria de un crecimiento especta~ular .~ El crecimiento del ingreso por persona, que resulta de la resta del crecimiento de la poblaci6n a1 increment0 del producto, para 10s tres lus- tros que corren entre 1895 y 1910, correspondientes a la segunda mitad del Porfiriato, aumento a un promedio anual de 2.7%. Monto nada despreciable considerando las crisis del trienio 1907-1910. El impact0 de la ctapa armada de la Re- volucion se constata en el periodo 1910-1921 en el cual el promedio anual descendio a 0.2%. En el periodo siguiente, 1921-1935, en que operaban 10s efectos de la Gran Depresion y el Estado mexicano empezaba a configurar 10s mecanismos institucionales y politicos para ordenar su situaci6n politica interna y reactivar la economia, el prornedio de la tasa de crecimiento del producto por persona h e de 1.7% anual. En camhio, en 10s siguientes 40 aiios, de 1935 a 1975, el produc- to por persona creci6 a una tasa anual de 2.9 por ciento.

Es este ultimo periodo, per0 particularmente el trarno que va de la conclusion dc la Guerra Mundial hasta tines del dece- nio de 10s sesenta, el que dio lugar a que se hablara de un "mi- lagro mexicano". El crecimiento economico de esos afios, jus- tamente calificado de espectacular, no se dio de acuerdo con un cuadro de formulas preconcebidas, conforme a un modelo de crecimiento previamente determinado.'O Du~ante ese lapso de cuatro decenios, el creciente papel economico del Estado fue la pieza fundamental para el crecimiento econ6mico. De hecho, 10s gobiernos revolucionarios fueron tomando medi-

Solis, 1977, pp. 94 y ss. ' O Ferniindez Hurtado, 1960, p. 601

128 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M ~ C A

das institucionales y coyunturales de manera pragmatics, orien- tados por las consecuencias de su propia acci6n y tratando de adaptarse a las carnbiantes circunstancias externas. Esta acti- tud, ajena a modelos, siempre atenta a lograr equilibrios que permitieran la estabilidad interna, contribuy6 a configurar las politicas economicas y sociales que dieron forma a1 "milagro mexicano".

A1 ~e r iodo que se extiende a lo largo de 40 aiios a partir de 1935 convencionalmente se le divide en. tres tramos mas cor- tos y definidos, a saber: al que se le llama de crecimiento con inflacidn (1935-1956); el que se distingue por s i r un tramo de drecimiento con estabilidad en 10s precios internos y del tip0 de cambio, Cpoca de oro del "milagro mexicano" (1 956-1 972); y, finalmente, el tramo en el cual disminuye la tasa de creci- miento, incluso hasta tornarse negativa en algunos aiios, acompaiiado siempre por la inflaci6n (1972-1985). Estos tres tramos se caracterizaron por responder a un modelo de creci- miento autogenerado y cuyos rasgos principales fueron 10s siguientes: 1 importante presencia e intervencidn del Estado I_' en la economia; 2) des~acado papel social del Estado; 3) alien- to mediante una baja fiscalidad y una alta protecci6n aran- celaria a la industria y a la agricultura; y 4) amplios deficit presupuestales financiados, a1 principio, por la expansi6n mo- netaria y, despues, por el ahorro interno y euternoJ~ste rno- delo, que se avenia a las ideas keynesianas de la decidida pro- moci6n estatal del crecimiento econ6mico a traves del gasto social y las inversiones publicas que se popularizaron a1 con- cluir la segunda Guerra Mundial, result6 adecuado para 10s propdsitos de estabilidad interna que obsesivamente persi- guieron 10s gobiernos mexicanos durante esos aiios. En el presente capitulo veremos 10s dos primeros tramos, pues el ultimo merece tratamiento aparte.

El tramo 1935-1956 comprendi6 la acci6n de cuatro gobier- nos que paulatinamente fueron decantando las normas, acti- tudes y costumbres que perfilaron el modelo de crecimiento que se ha descrito lineas arriba. Se inicio con el gobjerno del presidente Lazaro Cardenas que dio culminaci6n a la ldgica del desarrollo social y politico que se venia experimentando en el pais desde 10s afios veinte, mediante la promocion del sindicalismo, la ofensiva en la reforma agraria y la transfor-

maci6n orgfinico-corporativa del Partido de la Revoluci6n Mevicana (PRM). Se trato de un ejercicio gubernamental que desplegaba su actividad en todos 10s frentes, per0 10s miis importantes por sus consecuencias economicas fueron el re- parto de la tierra, que trajo consigo una ampliacion del iner- cad0 interno por la distribucion de riqueza qile implicaba; la canalizacidn del movimiento obrero por 10s caminos refor- mistas; la aceptacidn por parte del capital y el trabajo a nego- ciar dentro del marco de la ley laboral; el nacionalismo eco- n o m i c ~ expresado tanto en la expropiacion de latifundios pr-opiedad de extranjeros corno en la expropiacion de las com- paiiias petroleras; y, finalmente, la creaci6n y consolidaci6n de una serie de instituciones que ampliaron la capaciadad de la intervencion del Estado en 1c.s procesos econbmicos. 3 Hasta la expropiacidn petrolera, el gobierno de Cardenas se concentr6 en los aspectos sociales." El reparto agrario, la escuela, la salud, el indigenismo, la cultura, la politica sindi- cal, fueron 10s terrenos favorecidos por una actividad oficial sin precedentes. En el terreno economico, el enfasis fue riego y carreteras, corno en la epoca de Calles. S610 en carreteras, CBrdenas erog6 400 millones de pesos, doce veces m8s que s u predecesor inmediato. Pero a partir de la expropiacion petro- lera, a la vez que inicio el repliegue en el frente agrario y ma- tizo su militancia prosindical, Cardenas empez6 a manitestar una marcada preocupacicin por el desarrollo industrial. Ya habia, sin embargo, asendereado algunos caniinos por esos territories, pero fundando instituciones mas que definiendo politicas en la materia. En 1936 creo 10s Almacenes Naciona- les de Dep6sito; en 1937, el Banco Nacional de Comercio Exterior, el Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial y reform6 la Ley de Seguros. En 1938 se organizo finalmente la pospuesta Comisi6n Federal de Electricidad; y en 1939, agui- joneado por el estallido de la guerra, Cardena5 dio el primer paso de foment0 a la industria.

En octubre de 1939, luego de escucllar 10s resultados de es- tudios que habia encargado a economistas y hombres de negocios, Cjrdenas expidio un decreto que ~eglamenlaba la exportation de materias primas necesarias para la indusirla-

" GonzSlez y GonzAlez, 1981, pp. 265-272, v I-auzc. 1987, 1!1). 165-158.

130 LA B ~ S Q U E D A DE LA ESTABILIDAD ECON~MICA

lizaci6n del pais, seguido de otros que suprimian 10s grava- menes a las exportaciones y el impuesto a1 ausentismo. Antes de que acabara su sexenio, promulg6 en diciembre de ese afio

/ el decreto mas importante en materia de industrializaci6n: el

, B . que otorgaba exenciones fiscales por cinco aiios a las empre- sas que se organizaran para establecer en Mexico "activida- des industriales totalmente nuevas". Pero, por la conclusion del periodo presidential, correspondio a1 sucesor de Carde- nas definir una politica industrial para aprovechar las oportu- nidades que habna de brindar la Guerra Mundial.

Durante 10s aiios de la guerra el crecimiento industrial se vio alentado por un dramatic0 aumento tanto de la demanda interna corno de la externa, a lo cual Mexico respondid uti- lizando a1 maximo la capacidad industrial ociosa. A lo largo de 10s afios que dur6 el conflict0 h e frecuente el estableci- miento de tres turnos de ocho horas de trabajo en las instala- ciones fabriles, asi corno la incorporaci6n de nuevas areas para el cultivo en el campo. En el periodo, el Estado asurnid rln papel central en la promocidn del desarrollo inclustrial mediante una politica de ga.sto publico que favorecio las inversiones en infraestructura (comunicaciones y energia elkctrica) y una politica fiscal de baja imposici6n y exencio- nes fiscales. ~ v i l a Camacho continuo con la politica iniciada por Cardenas de asignar proporciones crecientes del gasto publico a1 foment0 econ6mico (aproximadamente 40% del gasto total), disminuir ligeramente el gasto social (16%) y reducir el gasto administrativo. El rubro mis grande del gas- to (55%) h e el de transportes y comunicaciones, seguido por el de inigaci6n (15.70//0) y energia elkctrica y petroleo (9.8%).12

En materia de exenciones fiscales se perfeccionaron meca- nismos creados en el sexenio anterior para promover no solo a las nuevas industrias de translorrnacion, sino tambiCn a las consideradas necesarias, es decir aquellas en que la oferta interna no satisfacia la demanda. Entre 1941 y 1946 se otor- garon 397 exenciones fiscales a 10s impuestos sobre la renta, sobre las utilidades, del timbre, de importacibn y de expor- tacion a empresas que en conjunto empleaban a cerca de 25 mil personas.

'* B. Torres, 1979, pp. 282 y ss

LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ ~ I I C A 131

Los propdsitos de industrializaci6n tambien se reflejaron en el frente institucional. A1 principio de su mandato el presi- dente ~ v i l a Camacho dispuso la creaci6n del Fondo de Fo- mento a la Industria y de Garantia de Valores Jnmobiliarios, que en 1944 se transform6 en la Comision Federal de Fo- mento Industrial. Pero mas importantes fueron las reformas a la Ley Organica del Banco de Mexico para ampliar su con- trol sobre la vida financiera del pais. A raiz de estas reformas, el Banco de Mexico inici6 en 1942 una agresiva politica de canalizaci6n de crkditos a la industria a1 disponer que 10s bancos asociados quedaban obligados a integrar su cartera cuando menos con un 60% de crCditos a la produccion. Con identico prop6sito se reorganiz6 a Nacional Financiera, pre- cisandose corno su funcion central el financiamiento de la industria del pais, principalmente la industria basica, facul- tandola para intervenir y vigilar el mercado de valores y de crkdito a largo plazo. Tambien se ampli6 el campo de accion de Nafinsa a1 permitirsele crear empresas consideradas nece- sarias, pero poco atractivas para la iniciativa privada, y para emitir titulos en moneda nacional y dblares, pagaderos estos Oltimos en MCxico o Nueva York a eleccion del tenedor. El papel activo que quiso asignarsele a Nafinsa se observa en el aumento de sus operaciones financieras: de 20.1 millones de pesos en 1940 a 802.3 en 1945. De las industrias nacionales, las participaciones mas importantes en 10s financiamientos de Nafinsa correspondieron a las del petroleo, cemento, hie- ITO y acero, productos metalicos y maquinaria, y productos alimenticios.

El objetivo central de la politica agricola durante la guerra he-aumentar la producci6n lo mas pronto posible, no s61o para aprovechar el increment0 de la demanda externa, sino

abastecer adecuadamente a la poblacibn en una Cpoca en que no se podia importar granos. La carga del financia- miento la asumi6 casi por completo el Estado, y continu6 monopolizando la apertura de nuevos distritos de riego. Con el fin de crear las condiciones de confianza necesarias para la ofensiva en la produccion agricola, se dieron segur-idades in- ridicas y politicas a 10s pequenos propietarios, a la vez que se aumentaron 10s limites de inafectabilidad para cierto tipo de cultivos tropicales de exportation. Con el doble prop6sito

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LA B~JSQUEDA DE LA ESTABILIDAD ECONOMICA 133

de aumentar tanto la produccion de granos biisicos para con- sumo interno corno de productos para la exportacibn, se dis- minuyeron el numero de hectareas dedicadas a1 cultivo del maiz, per0 buscando mejorar las tecnicas para aumentar la produccion del grano por hectarea.

Si bien el credit0 a1 carnpo, a precios corrientes, ailment6 cinco veces durante el sexenio, kste result6 insuficiente pues solo llego a representar el 5% del valor de la produccion agri- cola. Lo cual signiBc6 que buena parte de la production t'uera Einanciada con el ahorro forzoso caracteristico de la epoca de la guerra. El gobierno continuo con la politica de apertura de nuevas tierras a1 riego, aunque ahora bajo un marco de planeacion integral, con la idea de que las obras hidraulicas sinrieran a varios propositos, ademas del riego, Eundamental- mente abastecimiento de agua potable y producci6n de ener- gia electrica. Por ser areas orientadas a la exportation, la ampliaci6n de distritos de riego siguio concentrjndose en el Norte y Noroeste del pais, y se favoreci6 la constitucion de pequeiias propiedades, consideradas mas productivas que 10s ejidos. La Comisi6n Nacional de Irrigaci6n incorporo una nueva vocacion a su repertorio de actividades cuando incluyo entre sus preocupaciones la conservation de suelos. Final- mente, esta fue la epoca en que se inicii, la introduccicjn de nuevas tkcnicas de cultivo, asi corno la experirnentacion e n el mejoramiento de semillas con el apoyo de la Fundacion Rockefeller.

Las medidas aplicadas al campo, junto a 10s incrementos de demanda intema y externa, aumentaron moderadamente la ta- sa de crecimiento de la producci6n agricola, pues factores cli- rnatol6gicos adversos al'ectaron a1 agro entre 1943 y 1945. Aun asi la tasa prornedio de incremento de la produccicjn agncola h e de 3.5% durante el sexenio, superior a1 crecimiento de la poblacicin. Pero hay que anotar que este aumenlo de la produc- cion aglicola se debitj a la elevation del rendimiento por hec- tares, ya que a pesar de 10s esfuerzos desplegados la superfjcie cultivada solo ci ecio en 0.6% er, ese lapso.

La aciiviclacl que conoci6 tie auge transiior.io durante la -*

guerra fue la minera. A1 esiallal- el collflicto mundial, la mine- ria mexicana se encontraba en fi-anca decadencia. Hacia ya n~ucho tiempo que MCxico habia per-dido el lugar destacado

en la explotaci6n de rnetales preciosos y metales no ferrosos. La depresidn de 1929 afect6 seriamente a este arnbito econo- mico, otrora tan importante. Pero gracias al Acuerdo Bate- man-Suarez, la produccion de algunos rnetales estrategicos -principalrnente plomo, cobre y zinc- 5e eleld notablemen- te gracias a compras preferenciales por parte de Estados Uni- dos. Las rninas, a1 igual que 10s establecimientos fabriles, lle- garon a trabajar las 24 horas.I3

No todo fue miel sobre hojuelas durante 10s afios de la se- gunda Guerra Mundial. Fue un buen negocio para agricultores, dueiios de rninas y empresarios manufactureros. Por su parte, el gobierno mexicano aprovech6 las circunstancias creadas por aquClla para arreglar ventajosamente asuntos pendientes con Estados Unidos, apresurar la industrializaci61l y arreglarselas, sin grandes sacrificios, para figurar entre 10s aliados vence- dores y tener derecho a participar en las reuniones intema- cionales de posguerra que habrian de configurar a1 mundo por varias decadas. Sin embargo, la poblacion sufri6 por la infla- cion, la escasez y la especulaci6n de 10s acaparadores.

El aumento desmedido de precios no fue una novedad; la etapa armada revolucionaria habia dejado su buena secuela de escasez, aumentos de precios e incluso hambrunas y epi- demias en detenninadas regiones del pais; la inflacion habia reaparecido desde que Cardenas iniciara las politicas de gasto deficitario. Pero lo que tiene de peculiar la inflacion durante 10s afios de la guerra fue que, ademas de venir acompafiada por iina acentuada escasez y especulacion de acaparadores, se dio en un context0 social y politico en que existia ya un sindicalisrno fuerte, que tom0 a su cargo la tarea de presionar y exigir a1 gobierno rnedidas para moderar el aumento de pre- cios y castigar a 10s especuladores. Para mediados de 1943, la Secretaria de Economia Nacional reconocib una inflacion de bastante consideracion; el indice de precios para junio de ese afio se ubic6 en 249.79 (1934=100).14

Las consecuencias econ6micas negativas de la guerra to- maron a todos por sorpresa en Mexico. El gobierno podia acu- dir a experiencias anteriores de 10s afios veinte, particular-

l 3 B. Torres. 1984, p. 41. I4 Para efectos sociales y politicos de la irlflacion, cf. Medina, 1978 (a),

pp. 213 y ss.

mente a la mano dura de Obreg6n con acapal-adores o a las politicas de estabilizacirjn rnonetaria de Calles, pero no habia experiencia que contara para una situation de escasez moti- vada por unz Guerra Mundial. El gobierno se declar6, a me- diados de 1943, practicamente impotente para detener el alza de precios y resolver la falta de alimentos. A partir de ese ano, inflaci6n y escasez motivaron fuertes temblores dentro del gobierno. El Congreso de la Uni6n se convir-ti6 en el foro para tratar de encontrar culpables y 10s principales actores fueron 10s representantes populares de 10s gremios, principalmente de la CTM. Incidentalmente, voces dentro y fuera del Congreso convergieron para seiialar la presunta ~esponsabilidad del secretario de Economia Nacional, Francisco Xavier Gaxiola, en la escasez de productos en el pais, lo que motiv6 su renun- cia y el retiro de atribuciones a aquella dependencia para controlar importaciones y exportaciones. Ante revueltas po- pulares espontaneas en varias ciudades, el presidente de la Rephblica se vio obligado a echar mano de las facult~des extraordinarias concedidas por el Congreso para paliar la cri- sis designando interventores especiales, que a fin de cuentas probaron ser ineficaces. El alza de precios y la escasez provo- caron incluso indisciplina en las bases obreras, que en mu- chos lugares resistieron 10s intentos del gobierno por implan- tar el sistema tripartito de financiamiento del recien creado Instituto Mexicano del Seguro Social, pues vieron en las cuo- tas que tenian que pagar una reduccion salarial y ame- nazaron rebasar a las cupulas sindicales, que habian luchado por la seguridad social. De hecho, estos impactos negativos de la guerra en la economia y en la sociedad mexicana pu- s i e r ~ n a prueba la solidez del andamiaje politico y confirma- ron el convencimiento entre 10s gobernantes de que la estabi- lidad econ6mica era la base para la estabilidad politica.

i ' El presidente Miguel Alemhn asumi6 la presidencia cuando D 10s alicientes econ6micos creados por la guerra empezaron a

perder fuerza. Para 1945 se dejaba sentir de nuevo la compe- f-! ' 1

i tencia de la industria estadounidense que, con menores car- gas para apoyar el esfuerzo btlico, reconvirti6 sus plantas de la producci6n de guerra a la de paz. Concomitantemente, la demanda estadounidense de muchas materias primas empe- 26 a disminuir; tal fue el caso de la mineria cuya breve expan-

sion entre 1943 y 1945 desaparecio para 1946. La inflacion, que tantos problemas sociales habia provocado, se uni6 a las demas causas para hacer menos competitivos 10s productos mexicanos en el mercado estadounidense.

En estas condiciones, Aleman lleg6 a la presidencia con un programa economico que hizo hincapie en la producci6n de bienes agricolas e industriales, mediante el apoyo decidido del Estado, como la mejor via para combatir la inflacion. Se quiso una politica economica que no fuera "ni inflacionista ni deflacionista", pretendiendo conciliar el foment0 a la produc- cion con el control de la inf la~ion. '~ Este proyecto, que cont6 con el apoyo de las organizaciones obreras y de industriales, incluy6 explicitamente el recurso a1 credito externo, bilateral o multilateral, para Einanciar 10s programas de inversi6n gubernamentales. El credito, sin embargo, h e un bien escaso en el amanecer de la Guerra Fria, pues Estados Unidos, i~nico pais capaz de proporcionarlo en esos aiios, se encontraba comprometido en la reconstrucci6n de Europa occidental.

Consecuente con 10s compromisos de carnpafia, el gobierno de AlemBn tom6 una sene de medidas para alentar la produc- ciiin nacional. estuvieron centradas Fundamentalmente en el apovo a la industria y a la modernizaci6n del sector agri- cola.'6 Entre las medidas que se tomaron para alentar y pro- teger a la industria se cont6 el alza de aranceles, per0 mas importante aim, fue la puesta en marcha del novedoso meca- nismo de licencias previas para las importaciones, que vino a agregar otro instrumento a1 arsenal del Estado para regular la economia nacional. En un principio se prefirieron estas alter- nativas a la devaluaci61-1, que tambien habria protegido a la industria nacional y mejorado su posici6n competitiva, por- que se deseaba ante todo abatir la inflacibn, y la industria na- cional pudo crecer gracias a1 mercado interno sin tener nece- sariamente que basar su sobrevivencia en las exportaciones.

De igual manera se canaliz6 un mayor volumen de credito a la industria, se mantuvieron bajos 10s impuestos y se res- tructuro el regimen de exenciones fiscales para las industrias, otorgandose por cortos periodos renovables y en algunos ca- sos sujetos a la utilization de materias primas nacionales. Se

l 5 B. Torres, 1984, pp. 117 y ss. j6 B. Torres, 1984, pp. 15-54 y 57-108

136 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A

utiliz6 cada vez mas el encaje legal para encauzar el crkdito privado a la industria. En 1952, la niitad de 10s prestamos otorgados por la banca privada se destinaron a actividades in- dustriales. Nafirisa disrninuy6 paulatinamente sus actividades directas en el campo industrial -que habian provocado aci- das criticas del sector privado- y se concentr6 en proyectos de inh-aestructura y de promoci6n a la sustitucion de impor- taciones. En el sector agricola, se incrementaron 10s volrime- nes de inversi6n en proyectos de irrigacibn, la mecanizacion y la investigacidn agricola. Para aumentar su impact0 econo- mico, las inversiones en irrigation no se repartieron en toda la Republica, sino se concentraron en las zonas de mayor po- tencial de desarrollo agricola.

En general, la economia mexicana mejoro a la larga a con- secuencia del proyecto alemanista, pero en su primer trienio el gobierno no pudo escapar a la devaluacicin por mas esfuer- 20s-que se hicieron por sostener el tip0 de cambio. Hacia 1948 h e evidente que 10s elementos econdmicos que favore- cieron a MCxico durante la Guerra Mundial habian desapare- cido del todo, y el pais ernpez6 a tener problemas de balanza de pagos, aunque ahora debido tambikn a un feenomeno nove- doso. Por mas que se ejercieran politicas de sustituci6n de importaciones y se desalentara mediante aranceles el ingreso de bienes de consumo suntuario, MCxico ya habia ingresado a la liga de paises que empezaban a tener problemas de ba- lanza de pagos por las crecientes importaciones de bienes de produccion y capital indispensables para continuar su desa- rrollo. A la vez, en 1948 empezo la primera recesicjn esta- dounidense de la posguema, con lo cual las exportaciones me- xicanas disminuyeron notablemente. Las grandes empresas nacionales, temiendo la devaluaci6r-1, redujeron inventarios y enviaron su dinero a Estados Unidos, en tanto que la banca mexicana conoci6 un r-hpido proceso de dolarizacici'n. Ante' las circunstancias, a fines de aiio se dej6 flotar el peso y a1 niio siguiente se fijd la paridad en 12 centavos de dolar por peso, lo cual significaba una devaluaci6n de 40 por ciento.

La tasa de crecimiento dei PIB, muy baja en 10s dos pri- meros aiios del gobierno del presidente Aleman, logro prome- diar 5.7% entre 1947 y 1952, con la ayuda complementaria proporcionada por la devaluacion de 1949 y el estallido de la

LA BUSQUEDA D E LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 137

guerr: de Corea, en 1950. Sin embargo, a pesar de que el fac- tor- tr-abajo mejor6 en 2.7% su participacicin en el ingreso, el auniento demografico, del 2.9% en 1950, y la heterogeneidad de las poblaciones industrial y agricola determinaron que ese avance se distribuyera en forma desigual.

En rnarzo de 1951 se reform6 el articulo 13 1 constitucio- nal, aiiadiendole un segundo parrafo que establecia que el Congreso de la Uni6n podia autorizar a1 Ejecutivo a tomar medidas para "regular ... la economia del pais ..." Esta reforma fue el sustento de la controvertida Ley sobre Atribuciones a1 Ejecutivo Federal en Materia Economica de 195 1, expedida un par de meses antes. La reforma constitutional y la ley pre- tendian dar forma, sentido y base legal a la intervencibn es- tatal que venia dandose cada vez con mayor intensidad desde la presidencia de Calles en la economia nacional.17 Miguel Aleman ampli6 las facultades del Estado, por medio de esta ley, para controlar 10s precios e intervenir en la distribuci6n de bienes y contran-estar asi las presiones inflacionarias ori- ginadas por el conflict0 de Corea. Como era de esperarse, el sector privado se opuso, pues vio en ello un esfuerzo por es- tablecer una economia dirigida.

Pero la transformaci6n mas importante que se dio en Mkxi- co en 10s 12 afios transcunidos entre el estallido de la segunda Guerra Mundial y la conclusidn de la guerra de Corea, se pro- dujo a nivel de las mentalidades en las Clites politica y eco- ndmica mexicana. No se quen'a mas un MCxico bucolico, evi- dente por ejemplo en el tip0 de cine de 10s treinta que hacia del rancho y la hacienda objeto de contemplacion nostalgica, sino que se aspiraba a ser pais modern0 e industrial. Y nada ilustra mejor ese cambio que la polemica que provocaron la publicaci6n en espafiol de 10s libros de Sanford Mosk, La revo- lucidn industrial de Mkxico, y el de Frank Tannenbaum LA lucha por la paz y por el pan, hacia finales de 195 1. Traducidos y publicados por la influyente revista Probbnzas Agricolas e Indtistriales de Mkxico, ambos concitaron un apasionado deba- te nacional en el que participaron funcionarios pub!icos, aca- demicos e ideologos. Las tesis de 10s autores estadounidenses se resumian en la afirmacibn que MCxico se habia equivocado

l7 Pueblita, 1987, pp. 141-142.

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140 LA BI~SQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A LA RUSQUEDA D E LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 141

Lo mas importante de la devaluacibn de 1954 residi6 en 10s problemas politicos que provoc6 entre algunos de 10s gremios mas fuertes y activos del pais. La devaluaci6n de 1948-1949 habia provocado descontento popular por el aumento de pre- cios internos que trajo consigo, per0 nunca a1 grado de tomar la forma de movimientos sociales que retaran a1 poder publi- co. Sin embargo, 10s efectos de las dos devaluaciones, separa- das apenas por escasos cuatro aiios y meses, conmocionaron a1 pais y desconcertaron a1 gobierno a1 provocar rnovirnientos de protesta. Entre ellos, dos fueron 10s mas importantes por sus efectos politicos posteriores. El primero, el del sindicato de maestros que se inicio con una serie de movilizaciones en todo el pais y culmino con un violento enfrentamiento en la ciudad de Mexico en las postrirnerias del gobierno de Ruiz Cortines. El segundo, fue el movimiento sindical ferrocarri- lero, que tuvo que enfrentar el sucesor Adolfo L6pez Mateos apenas iniciado su mandato, y que concluy6 con la intenren- ci6n del ejercito y el encarcelamiento de Valentin Carnpa y Dernetrio IJallejo, lideres de ese sindicato.20

Hasta entonces, ningun descalabro econ6mico habia pro- vocado la formacion de movimientos sociales de protesta que pusieran en duda las politicas y acciones del gobierno, ni ha- bia involucrado gremios forrnalmente inscritos dentro de la estructura del PNR-PRM-PRI. La relaci6n estrecha entre deva- luacibn, inflacion y descontento social que podia desnaturali- zar las relaciones politicas entre Estado y sindicatos, confirma- ron aun mas el convencjmiento de que estabilidad economics y estabilidad politica iban de la rnano, y que esa relacion tenia una importancia rnucho mas relevante que la aceptada hasta entonces. Las devaluaciones de 1948-1 949 y de 1954 fueron medidas para contrarrestar el desequilibrio externo de la economia mexicana; pero muy pronto la experiencia hizo evidente que sus efectos correctivos habian sido transitorios en tanto que habian amenazado la paz social y politica. Las politicas que conformaron lo que luego se conoci6 corno el desarrollo estabilizador fueron la respuesta econ6mica a1 pe- ligro politico implicit0 en 10s movimientos sociales de prates- ta por la erosi6n del salario.

20 Loyo Brambila. 1979, passim, y Alonso, 1972, pnssirn.

A1 iniciar su periodo presidencial, Adolfo L6pez Maleos se encontro con una situaci6n econ6rnica que se deterioraba ra~idamente.~' Dos aiios seguidos con una balanza de pagos desfavorable amenazaban seriamente el valor extemo de la moneda. Por otro lado, la actividad productiva habia reduci- do su crecirniento por la disminucion de las inversiones pu- blicas, product0 del control del gasto para evitar presiones inflacionarias, y de la inversi6n privada que se retrajo en es- pera de mejores tiempos. Incluso la estabilidad rnonetaria in- terna amenazo con derrunlbarse, pues pese a todo, se detec- taban ya serias presiones inflacionarias. Habia que buscar una salida a1 circulo vicioso devaluaci6n-inflaci6n.

Las nuevas autoridades hacendarias llegaron con el con- vencirniento de que la salida se encontraba por el lado del ahorro interno y externo. Si lograban alentar el ahorro inter- no y complementarlo con endeudamiento, podia financiarse un prograrna de inversiones publicas en infraestructura, acti- vidades productivas y sociales, sin emisi6n de moneda para cubrir deficit. Fue asi que se decidi6 actuar sobre el ahorro, pero no via la elevaci6n de tasas norninales, sino bajando el porcentaje impositivo sobre 10s valores de renta fija para alentar el ahoiro voluntario, el cual se incrementaria paulati- namente a rnedida que luera evidente la estabilidad interna de pre~ios.*~ Y porque esto ultimo era lo que se buscaba, se torno la decision de no devaluar y sc utilizo la disponibilidad inmediata de divisas provenientes de emprkstitos internacio- nales para sostener el tipo de cambio. En efecto, asi sucedi6, pues pronto aument6 el ahorro intcrno: 10s pasivos del sis- tema bancario, medidos en proporci6n al ingreso nacional, crecieron de 28% en 1950-1958 a 43% en 1965-1967.

En la nueva estrategia: a1 credit0 externo se lc concibi6 como un medio para supiir 10s recursos que antes provenian del sector esportador y, en ese sentido, tambien como com- plement~ del ahono nacional. En el periodo 1959-1967, el dCficit del gobierno federal se financi6 en casi 9096 con recur-

2' Pellicer ?: M:tncilla. 1980, pp. 259-294. '? Para una explicacicin completa de los otjetivos y politicas del desar-r-ollo

cstabilizador, v6ase Ortiz Mena, 1964-1970, v. 11, pp. 499-546.

142 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A

sos provenientes del ahorro voluntario de 10s particulares mexicanos transferido, via bancaria, a1 gobiemo gracias a diversas rnedidas de politica crediticia. Los crecientes gastos en education y bienestar social restringieron 10s recursos gubernamentales para la formation de capital, aunque la inversion del sector public9 en su conjunto aument6 6% su participacion en el product0 y represent6 en promedio 41% de la formaci6n neta de capital fijo. Pero lo importante a destacar aqui es que de esa inversi6n publica en capital, el 60% se financio con ahorros corrientes y el resto con endeu- damiento (26% deuda interna y 14% credit0 externo). El crecimiento del sector paraestatal, por ejemplo, lleg6 a.su m8ximo desarrollo, no solo por la expropiacion de la indus- tiria elkctrica, sino por la politica de adquisicidn de empre- sas privadas en dificultades economicas, para conservar las Fuentes de trabajo. La expansibn del sector paraestatal rue tal, que para fines de 1962 se expidi6 la Ley para el Control de las Inversiones y Patrimonio Federales de 10s Organis- rnos Descentralizados y Empresas con participacion Estatal, pues ese sector manejaba tantos o mas recursos que el go- bierno federal y habia que controlar sus programas de inversiones.

Otro de 10s principios fundamentales del desarrollo estabi- lizador h e asumir que la capacidad de endeudarniento au- mentaba con el crecimiento econornico del pais. De un lado se aceptaba que el endeudarniento tenia un costo en 10s inte- reses a pagar, per0 que Cstos se cornpensaban con 10s benefi- cios sociales que producia un crecirniento econ6mico mas rapido. En porcentajes respecto a1 PIB a precios corrientes, el endeudamiento interno pas6 de 4.0% en 1958 a 11.9% en 1967, y el externo de 6.2% a 9.0% en el mismo lapso. Es de hacer notar tambien que 98% de 10s recursos provenientes del exterior se dirigieron a 10s renglones de infraestructura - electricidad, comunicaciones y transpor-tes-, fornento indus- trial y petroleo; solo un 2% se destin6 a gastos relacionados con beneficio social, a1 cual se sostenia con recursos internos.

En el sector exportador, si bien se trat6 de diversificar rner- cados y productos, el mayor 6nfasis se puso en la exportaci6n de servicios via el apoyo a la industria turislica. De 1950 a 1967 se duplico el numero de cuartos de hotel, se construye-

LA B ~ S Q U E D A D E LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 143

ron nuevos aeropuertos y se arnpliaron 10s existentes, ademhs de que se rnejoraron 10s medios de transportation no aCrea.

Durante 10s anos del desarrollo estabilizador, una constan- te fue la actitud de reserva y distancia frente a la inversion exiranjera. La prirnera parte de este pe~iodo, el sexenio lopez- mateista, se distinguio por nacionalizaciones de empresas en =%nos de extran,jeros -la elkctrica y la cinematografica- y decididos ernpefios por-liinitar a una participaci6n minori- taria a1 irlversionista extranje~-o.23 Su sucesor Diaz Ordaz con- tinu6 con esta politica, aunque con un mayor y miis decidido apoyo a favor del empresariado nacional que el desplegado por su antecesor.

En general, 10s propositos originales que se propusieron las

I autoridades hacendarias del period0 del presidente Lopez Mateos y que continuaron a1 frente del proyecto econdrnico en el siguiente sexenio, se cumplieron. En el cuadro que aqui reproducimos, el entonces secretario, Antonio Ortiz Mena, resumi6 10s resultados de la aplicacion de las politicas del desarrollo estabilizador a lo largo de casi 10 aiios.

i Sin embargo, 10s efectos en el sector agn'cola no fueron tan halagueiios, pues 10s gobiernos de la epoca del desarrollo estabilizador, aunque habian istimulado la actividad agrope- cuaria, la subordinaron a1 objetivo de industrializaci6n. En la estrategia estabilizadora, a1 canlpo se le asignaron las tareas de generar divisas, abastecer a la industria de niaterias primas y mano de obra baratas, y alimentar a la creciente poblacion urbana. Despub de dos dCcadas con un crecimiento de la produccion agropecuaria superior a1 crecimiento demogr5fi- co -5.8% anual de 1945 a 1965 y 4% anual, si so10 se consi- dera el periodo de 1955 a 1965-, &ste cae a 2.1% para el pe- riodo 1965-1970, marcando el inicio de una crisis en el sector a g r i c ~ l a . ~ ~ Varios factores contribuyeron a la gestaci6n de esta crisis: a) una disrninucion de la inversi6n federal desti- nada a1 campo, la cual bajo de 19.2% en 1950 a 6.9% en 1960; b) la reorientaci6n de la produccion agricola a productos con precios de garantia, menos rentables pero mas estables, ante la caida de la demanda y de 10s precios de 10s productos del campo mexicano en el mercado international; la contracci6n

23 Vernon, 1989, pp. 133-139. 24 Warman, 1979, pp. 108-1 15.

144 LA BUSQUEDA DE LA ESTARILIDAD ECON~MICA

Propdsito Restrltados

Tasa tnedia anual I950 I958 I967 1951-58 1959-67

I. Crecer mas rdpido (miles de millones de pesos, precios de 1960) 87.0 134.7 237.8 5.6 6.5

Por habitante (dblares de 1960) 265 320 416 2.4 3.0

11. Detener la inflation fndice de precios implicit0 en PIB. (1960=100) - - - 7.5 3.6 -~ pppppppp-

Coeficiente de inflacibn. - - - 1.34 0.55

111. Elevar el ahowo Propensi6n marginal a ahorrar. - - - 0.13 0.21

IV. Elevar la inversidn Coeficiente de inversidn (por ciento). 12.7 16.5 20.9

V. Mejorar la prodtictividad Del trabajo - - - 2.4 2.6

Del capital - - - 0.6 1 .O

VI. Aurnentar salarios reales Salario norr~inal - - - 10.4 6.8 --

Salario real

VII. Mejorar la parficipacion de asalariados POI- ciento de 10s salarios en el ingreso nacional disaunible. 26.3 30.7 35.2

VIII. Mantener el tip0 de canzbio (centavos de d6lar por peso) 12 8 8

FUENTE: Ortiz Mena, 1970, pp. 533-534.

de la inversion en el campo por el deterioro de 10s precios agricolas I-especto de 10s manufactureros, asi corrio la transfe- rencia de recursos a1 sector industrial via el sistema financie- ro (solo 60% del ahon-o bancario del sector rural regresaba al

LA B~SQUEDA DE LA ESTABILIDAD E C O N ~ M I C A 145

campo en forma de crCdito, mientras que el 40% restante iba a dar a la industria).2s

Conforme se ahondaba la crisis agricola, empezaron a sur- gir problemas en el abastecimiento del rnercado interno, lo que dio lugar a crecientes importaciones en el rubro de ali- mentos y reducciones en el ingreso de divisas, con las conse- cuentes presiones en la balanza de pagos. La crisis en el cam- po reforzo, tambiCn, la ernigracidn de poblacion campesina a la ciudad, la cual se asentb en areas marginales urbanas. La urbanizacidn del pais, presente desde 10s cuarenta, se convir- ti6 en un fenbmeno incontrolado no sGlo por una oferta ma- yor de empleos urbanos que rurales, sino tambikn a conse- cuencia de la explosion demografica, product0 de las mejorias en el nivel de vida y 10s servicios de salud. La mayor movili- dad ocupacional y geogr5fica se vio, a su vez, estirnulada por la expansi6n de las comunicaciones y el gasto educativo. El porcentaje de poblacidn urbana se elev6 de 20% en 1940 a 44.9% en 1 970.26

Hacia finales del decenio de 10s sesenta se cernian dos serias amenazas para el desarrollo estabilizador. De un lado, la economia mundial se aproximaba a una crisis ciclica que habria de restringir drasticamente la disponibilidad de recur- sos externos; y de otro, la balanza de pagos nacional que se vio de nuevo sujeta a presiones. Esto debido no so10 a que se ha- bs-agotado la etapa dificil en la sustituci6n de importa- ciones, sino a que aumentaron las importaciones de bienes de produccidn necesarios para continuar el crecimiento y el desarrollo industrial. En 1967, por ejemplo, 10s bienes de pro- duccion importados representaron el 84% del total de mer- cancias (38% de maquinaria y 46% de bienes intermedios). Finalmente, la generosa protecci6n otorgada a1 sector indus- trial pol 10s gobiernos del desarrollo cstabilizador configure un mercado nacional cerrado y una dlite empresarial poco competitiva.

2 5 Guillkn Romo, 1984, p. 101. 26 Unikel, 1976, p. 27.

LA B ~ S Q U E D A D E LA ESTABILIDAD POL~TICA 147

V. LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POLITICA

EN POL~TICA, a1 igual que en economia, Mexico ingreso a una nueva etapa en la segunda mitad de 10s aiios treinta. 2inJcio. entonces un largo periodo que cubre 30 afios, de 1938 a 1968, en el cual se deFini6 la alianza que habria de brindar un poderoso e inCdito apoyo social a1 Estado revolucionario. Es el caso de las reformas del partido de la Revolucion. Nuevos tiempos mundiales, distintas amenazas internas y externas confluyeron para imponer como necesidad politica la ampliacibn de la alianza implicita en el PNR. Se intent6 con Cxito convertir esa alianza de grupos burocraticos y politicos, en un frente arnplio que incluyera a las nuevas organiza- ciones sociales que la propia accion del gobierno habia alen- tado mediante la acci6n agraria y las politicas obreristas. Se trat6 del salto, en lo que toca a1 partido de la Revolucion, de una organizacidn laxa de agrupaciones politicas a una estruc- tura sectorial con la presencia de militares, campesinos y obreros. Un rasgo posterior de esa transformaci6n fue la apertura de un nicho en la organizacion partidista para aco- modar 10s intereses de las clases medias.

En este periodo estuvo ausente la preocupaci6n electoral, esendida ksta como peligro real proveniente de la actividad de 10s partidos de oposicibn. Al contrario, estos fueron 10s arios en que se busc6 acabar con la violencia electoral y alen- tar a 10s partidos de oposicibn. De hecho, fue la Cpoca en que se definieron 10s perfiles generales de un incipiente sisterna de partidos, en la que se da el transit0 de movimientos elec- torales abruptos y temporaleros a 10s partidos permanentes y nacionales. Para ello se atendi6 primer0 a la creaci6n del cuadro normatiiD que perrnitio la constitqci6n de partidos permanentes, para luego reformarlo a fin de hacer efectiva su participacion en la CBmara de Diputados del Congreso de la Union, mediante la introducci6n de una primera versi6n de sistema electoral mixto proporcional. Fue en este periodo en

el cual se crearon las principales autoridades electorales, y se centralize el proceso electoral federal buscando con ello ter- minar con la violencia en tiempos de elecciones que dislin- gui6 10s primeros 20 afios posteriores a la conclusion de la etapa armada de la Revoluci6n mexicana. Fue, en fin, la epo- ca en que se establecieron las instituciones fundamentales para el juego electoral y s leg6 a la etapa de la estabilidad politica que hub0 de comer p ralela a la de la estabilidad eco- nomica. 1,

\ EL PRM COMO FRENTE POPULAR

El afio de 1935 fue un afio crucial para Mkxico, porque en junio estall6 la crisis politica que caus6 el defenestramiento de Plutarco Elias Calles como Jefe Maximo de la Revoluci6n. Pero ese afio tambikn h e importante por un acontecimiento lejano: una reuni6n secreta en Moscu que contt-ibuyd, en pocos meses a un profundo cambia politico en Mexico, cuyos rastros aun se perciben en la actualidad. Entre el 25 de julio y el 20 de agosto de 1935 tuvo lugar el VII Congreso de la Inter- national Comunista (Komintern) en la capital del Estado soviCtico. En la sesi6n del2 de agosto, el gran ide6logo comu- nista Georgi Dimitrov, objeto de una exitosa campaiia de con- trapropaganda internacional en su defensa con motivo del juicio que 10s nazis le habian montado para culpar a 10s comunistas del incendio del Reichstag, dirigi6 a 10s congre- sistas un llamado para que todos 10s partidos comunistas organizaran frentes populares contra el fascismo. Entre las razones esgrimidas por Dimitrov para tal propuesta se conto el ascenso del nazismo en Alemania, la dictadura de Engel- bert Dollfus en Austria, la invasidn de Abisinia por 10s fascis- tas italianos, el ascenso de Antonio Oliveira de Salazar en Portugal y la proliferation de grupos fascistas en las princi- pales democracias de Europa.

Con ello la politica internacional soviktica, y por lo tanto de la Komintern, dio un viraje radical. A1 aprobarse la mocion, como era la intenci6n de Stalin, de golpe 10s comunistas dejaron de considerar enemigos irreconciliables a socialistas y Iiberales pequefio burgueses. Los partidos comunistas en todo el mundo se aprestaron a proponer alianzas, de ser posi-

148 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA 149

ble controladas por ellos, para contrarrestar el avance del fas- c i s m ~ . En octubre de 1935, el Partido Comunista Espafiol, estrechamente vigilado por la Komintern, h e el primero en ofrecer la mano a 10s socialistas para establecer un bloque popular antifascista. Con motivo -de,_las -ekciones del primero de marzo de -1936,-surgio el Frente-Popular en Espaiia, alianza electoral a1 principio que luego se convertiria en el apoyo fundamental de la Republica en la guerra civil. Ante 10s subsecuentes avances del fascismo en Europa, la idea de alianzas y Frentes populares empez6 a cundir; pero so10 en Mexico y en Chile, fuera de Espaiia, fo-marian forma concreta, si bien bajo circunstancias y modalidades distintas.

Un mes antes de la propuesta del PCE a 10s socialistas espafioles, y motivado por la rapida evoluci6n de las organi- zaciones sindicales en MCxico que amenazaban convertirse en fuerzas politicas enhentadas a1 gobierno y Fuera del PNR, el CEN de este partido emitid un manifiesto en septiembre de 1936. En esencia era el anuncio de una politica de puertas abiertas para la integracion a1 partido de todas las-organiza- ciones de obreros y campesinos. El prop6sito electoral inmediato de la propuesta consisti6 en terminar con 10s enhentamientos en torno a las candidaturas a puestos de elecci6n popular a nivel local y del Congreso de la Union, propiciando acuerdos entre las agrupaciones. El objetivo politico general, se decia explicitamente, era la formacion del li-ente linico.1 Hasta ese momento, el P N R , ~ O habia pasado mas alla de las alianzas de grupos politicos regionales, de la emergente burocracia politica posrevolucionaria, dividida entre 10s centralistas capitaneados por Emilio Portes Gil y 10s radicales encabezados por Mugica y Tejeda; 10s primeros actuando en contra de 10s segundos anulando elecciones de 10s adversarios, y 10s radicales bloqueando en el Senado el acceso de 10s centralistas recien electos.2 A 1os.ojos del presi- dente C&cd,enas, esta situaci6n solo erosionaba a1 partido. Era necesario encaminar las corrientes internas y externas hacia la unificacibn bajo la cupula del partido. El 7 de septiernbre, el editorial de El National, su 6rgano oficial, aclaro 10s alcan-

ces del manifiesto dado a conocer cuatro dias antes: se trata- ba de convertir a1 PNR en partido de opinion clasista, en orga- nizacion que representara todas las fuerzas re_vo_l_ucionarias, provisto de sectores, con finalidades politicas rigurosamente pro let aria^.^

El manifiesto de septiernbre de 1936 h e el primer paso para la transformacion del PNR. En el documento se acudi6 a la idea de frente popular, no con la intencion de que el par- tido pasara a formar parte de esa alianza, sin0 para incluir el Frente popular en el partido. Poco mas de un aAo despuCs, en diciembre de 1937, el propio presidente Cardenas convocd mediante otro manifiesto a su transf~rmacion.~ Fue sin- tomatico que la segunda parte del. documento fuera un decre- to en que el presidente ordenaba la suspensi6n de descuentos a empleados publicos locales y federales, que se habian dis- puesto desde la creacidn del PNR para financiarlo. Con ello se marc6 claramente el fin de una organizaci6n partidista cuyo sustento habia sido la burocracia politica. El manifiesto car- denista Ham6 sobre todo a la incorporacion de dos-fuerzas politicas: 10s obreros y 10s miembros del ejercito, pues las organizaciones campesinas se habian incorporaclo el afio anterior por disposicicin presidencial.

Acto seguido ~u-M, en enero de 1938, aprobo su incorpo- raci6n a1 partido, per0 cuidando dejar cn claro que mantenia su autonomia y libertad de accion "para el cumplimiento de sus fines especificos", que en buen romance queria decir que no supeditaba ni estrategia ni acciones de defensa de clase a las directivas del partido. Hay que sefialar que el Partido Comunista Mexicano jug6 un papel marginal en la constitu- ci6n del Partido de la Revolucion Mexicana (PRM); en parte por las diferencias con 10s lideres de la CTM, Fidel Velazquez y Vicente Lombardo Toledano, y en parte, por la imposici6n de la tesis de "unidad a toda costa" de la Komintern impuesta a1 PCM por Earl Browder, secretario del partido comunista esta- dounidense. El caso fue que 10s comunistas mexicanos que- daron a1 rnargen de las actividades que Ilevaron a la principal central de trabajadores, la CTM, a1 partido de la Rev~lucicin.~

[CAP, 1981, t. 111, pp. 351-357. Medin, 1972, pp. 98-1 13.

Medin, 1972, pp. 103-104. [CAP, 198 1, t. 111. pp. 371-374 Campa, 1978, pp. 129-136.

150 LA B ~ ~ S Q U E D A D E LA ESTABILIDAD POL~TICA

En marzo de 1938 se realizo el congreso para crear el PRM, de acuerdo con la convocatoria emitida en enero a n t e r i ~ r . ~ La novedad mBs importante de 10s estatutos h e la propuesta de organization sectorial, en la cual las nuevas fuerzas que se incorporaban estaban de acuerdo, pues se conservaba la iden- tidad de estas per0 les permitia la acci6n comun en una estructura de frente popular. La segunda novedad importante consisti6 en la creacidn del sector militar que junto a 10s sec- tores obrero, campesino y popular contribuyo a darle una solidez impresionante a1 nuevo partido. Si bien la decision de crear un sector militar contravino la tendencia a la profesio- nalizaci6n del ejCrcito y su alejamiento de la politica, en aque- 110s momentos se pens6 imptescindible como demostracion de su compromiso con el presidente de la Republica ante la creciente militancia de las fuerzas de derecha y la amena- zante actitud de las compafiias petroleras. Bien vistas las cosas, la estrategia de frente popular sirvio en aquellos dias de incertidumbre para fortalecer a1 gobierno de CBrdenas. De 10s sectores dos eran fuertes, y ambos apoyaban al presi- dente: el sector campesino, importante por el numero de agremiados, unificado en la Confederation Nacional Cam- pesina (CNC), brindaba un apoyo incondicional a quien lo habia beneficiado con el mayor reparto agrario llevado a cab0 hasta la fecha; y el sector obrero que, si bien con ciertas condiciones de independencia sindical, tambiCn apoyaba ple- namente a1 gobierno en politica interna e internacional. El sector popular, cuya columna vertebral la constituia la Fede- raci6n de Sindicatos de Trabajadores a1 Servicio del Estado, la burocracia politica que habia monopolizado a1 PNR, era debil y no le quedaba otro camino, dada la naturaleza de sus intereses, que apoyar a1 nuevo partido y a1 gobierno.

Creaci6n de sectores e incorporacidn de las nuevas fuerzas fueron respuestas a evidentes necesidades politicas internas y externas, per0 tambikn resultado del imperativo de poner a1 dia la capacidad a]-bitral del partido en la deterrninacion de las candidaturas que este sostendria a nivel local v federal. Los medios de arbitrio concebidos para el PNR habian sido superados por la realidad politica del pais, y 10s sectores eran

Los docurnentos Fundacionales, en ICAP, 1981, t. 111, pp. 369-524.

apenas la mitad de la soluci6n. La otra mitad fue la inclusidn de la "democracia funcional" en el articulo 56 de los estatutos del PRM. Si bien este ordenamiento no la definia, quedaba explicitamente enunciada a lo largo del cuerpo estatutario. En todos 10s casos, salvo para presidente de la Republica y gobernadores, se previd que la distribucion de candidaturas se debia realizar de acuerdo con el peso de 10s diversos secto- res, procurando siempre la armonia entre ellos. Para el caso de 10s ayuntamientos, diputados locales y miembros del po- der judicial en 10s estados (si la constitucidn de la entidad preveia la eleccidn de estos y no su nombramiento), el conse- jo regional distribuiria 10s distritos entre 10s sectores de acuerdo con su peso en las circunscripciones, y la selecci6n se haria en asambleas distritales en las que votaba solo el sector a1 que se le habia atribuido el distrito. La distribuci6n de las candidaturas a diputados federales, en cambio, recayd en el Comite Central Ejecutivo del partido, "obrando con es- piritu de equidad y armonia". La seleccion de candidatos a gobernador y senadores de la Republica, previas asambleas sectoriales que elegian delegados de acuerdo con el numero de agremiados del sector en la entidad, se realizaria en una asamblea nacional, organizada y vigilada por delegados envia- dos por el ComitC Central Ejecutivo, cuya mision obvia era la de lograr acuerdos y eliminar diferencias.

La eleccidn de candidato a la Presidencia de la Republica quedo reservada a la asamblea nacional, integrada por dele- gados sectoriales. El numero de delegados por cada sector quedaba a criterio del Comite Central Ejecutivo del partido, except0 para el caso del sector militar, cuyo numero lo fijaba el secretario de la Defensa Nacional para no romper la jerar- quia. Las propuestas de candidatos se tenian que hacer por escrito ante la secretaria de la mesa directiva de la asamblea, con cuya eleccion cesaba toda injerencia del CCE. Se estable- ci6 que las votaciones sobre candidaturas a la presidencia se harian por sector y no individualmente; y que para fijar 10s votos de cada sector, 6stos tendrian que sesionar separada- mente antes de la plenaria final.

La democracia funcional, que tantas criticas atrajo al PRM y despues a1 PRI y que llevo incluso a equipararlos a 10s partidos fascistas corporativos, tuvo que ver con realidades del mo-

152 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD FOLITICA 153

mento politico del pais. Establecer mecanismos para la dis- tribucion de candidaturas entre 10s sectores, y por tanto de cuotas de poder y representacion en 10s 6rganos colegiados del Estado, fue la mejor forma de cumplir con la contra- prestaci6n politica del partido a las nuevas fuerzas y agrupa- ciones sociales que habian nacido y evolucionado fuera de el y que aceptaban integrarse y adoptar la disciplina partidista. Reconocer sus pesos especificos regionales y nacionales result6 ser el minimo necesario para mantener la alianza. Pero mas importante aun fue que no habia alternativa viable, politicamente hablando, a la alianza frentista en 10s afios treinta. En momentos en que Europa se encaminaba hacia el desmoronamiento de las democracias liberales ante el impac- to de 10s totalitarismos, hubiera sido una inconsecuencia no atender a1 fortalecimiento de vinculos entre agrupaciones gremiales, partido y E<stado. La alianza garantiz6 a las pri- meras la realization de sus programas sociales, a1 Estado le proporciono una for-taleza inusitada ante amenazas internas y externas, y a1 PRM le asegur6 el predominio electoral en el pais sin grandes conflictos a1 interior de la organizaci6n.

Pero si el PRM h e util para 10s prop6sitos arriba descritos, fracas6 sin embargo en el intento de limitar el poder de las elites politicas locales. La oposicidn de estos grupos estatales, encabezados visible o solapadamente por 10s gobernadores, no se hizo esperar. Aprovechando que las centrales obreras y campesinas nacionales no contaban con la fuerza de gremios y ligas agrarias controladas por las elites locales, Cstas impi- dieron la constitucion de 10s consejos regionales, que estatu- tariamente aparecian como 10s 6rganos representativos de mediacion politica entre las bases sectoriales y el Consejo Nacional, encargado de la supervisi6n global del part id^.^

Curiosamente, la ausencia de 10s consejos regionales trajo como resultado que la democracia funcional se viera desvir- tuada por la centralizacion de las decisiones, pues el Comite Central Ejecutivo se vio obligado a absorber facultades per- tenecientes a1 Consejo Nacional y a 10s consejos estatales, convirtiendose en el negociador con las elites locales para la tlistribuciGn de las candidaturas, a1 margen de 10s estatutos.

Nava, 1988, pp. 157-168 I?

De aqui 10s recomendados, que aparecen con la prsctica de 10s gobernadores de pedir a1 Comitk Central Ejecutivo o a1 presi- dente de la Republica el nombramiento de directivos del par- tido a nivel local o la postulacion de determinados individuos como candidatos. Asi, el fracas0 de la democracia hncional, disefiada para contrarrestar a las elites politicas locales con organizaciones sociales nacionales, priv6 a1 partido de instan- cias de mediaci6n y regulacion de su funcionamiento interno.

Sin embargo, .cop la-tran~formacion del partido de la Re- voluci6n$,Cardenas l o g 6 dos objetivos politicos que lo forta- lecieron a kl y, por ende, a la Presidencia de la Republica. De ufiado, redujo a la burocracia politica a una disciplina mas rigida a1 sujetarla a1 CCE y a su propio arbitraje; de otro, com- plet6 ia obra, iniciada con la salida de Calles del pais, de inGaurar el presidencialismo a1 estilo mexicano, fundiendo el mando administrativo presidencial del Maximato con la pri- macia politica arbitral del Jefe Maximo. La vieja idea de 10s revolucionarios de la primera generacion de contar con un partido, el Gran Partido Liberal de Obregon, que incluyera a todas las fuerzas revolucionarias, se cumplia ahora con la incorporaci6n de las fuerzas sociales creadas por la accion de 10s propios gobiernos revolucionarios. Si bien es cierto que las organizaciones obreras y campesinas de alcance nacional sirvieron de poco para limitar el poder de 10s politicos locales, obtuvieron acceso a las dos c%maras del Congreso de la Union, y pronto la tuvieron a gubernaturas. De paso se deslindaron tambikn con mayor claridad 10s ambitos ideo- logicos. El compromiso inicial del P ~ I con las causas prole- tarias y progresistas dejo campo libre para que la derecha mexicana se organi7.ara politicamente; en el ambito del aba- nico politico de aquellos afios actuaban ya la Union Nacional Sinarquista, la Confederation de la Clase Media y la Confede- racidn Patronal de la Republica Mexicana, ademas de una serie de grupos de diversas connotaciones cat6licas. A 10s pocos meses de constituirse el PRM, se iniciaron 10s irabajos que culminaron en 1939 con la creaci6n del Partido de Accion Nacional (PAN). Asi, a1 iniciarse el decenio de 10s cua- renta quedaban configurados, en expresion adecuada para el siglo xx, 10s dos partidos historicos del Mexico independiente.

154 LA BUSQUEDA DE LA ESTABlLIDAD POL~TICA LA BI~SQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA 155

EL ARRIE3O DE LA CLASE MEDIA AL PODER

Las controvertidas ejecciones de 1940, en las cuales Juan Andrew Almazan se enfrento a1 PRM en una violenta disputa por la Presidencia de la Republica, pusieron en evidencia que la politica mexicana tendia a polarizarse en dos extremos irreductibles con graves enti-entamientos en ocasi6n de las elecciones. El conflict0 no so10 se manifest6 en el curso del proceso electoral, sin0 que el pais estuvo muy cerca de provo- car de nuevo una guerra civil. Es conocida la intencion y agencias de 10s almazanistas por repetir desde Estados Uni- dos la revuelta maderista de 1910. Pero lo mAs importante del movimiento almazanista fue la constataci6n de la existencia de un segment0 desafecto de la poblacion nacional, cuyos perfiles eran definidos y precisos. Este segrnento de la socie- dad politica podria caracterizarse bajo el termino de "derecha mexicana", ~ t u v o , tanto a nivel popular conlo de elites po- liticas, una expresion moderada y otra radical.

Buena parte de la corriente moderada provino de una clase media urbana e ilustrada que defendio 10s ideales del movi- miento vasconcelista de 1929, y cuyo entasis fue el intento de dar contenido a1 proposito democrhtico original de la Revolu- cion mexicana. A fines de 10s afios treinta, reaccionando ante 10s radicalismos cardenistas, per0 sobre todo a1 corporativis- ?no del PRM, esa clase media decidi6 fundar el Partido de Accion Nacional (PAN) pues vio en la mecanica del partido ofi- cia1 la expresibn de siniestros propositos totalitarios. La idea y promoci6n original para formar el PAN se debi6 a1 ex conse- jero de Calles, Manuel Gdmez Morin, un democrata conven- cido. ~ s t e ni pudo ni quiso cerrar el partido a catolicos y re- presentantes del empresariado, descontentos por la education socialista y el activism0 sindical del gobierno que estaba por terminar, quienes optaron por la oposicidn y el juego elec- toral. Mas peligrosa, en carnbio, fue la derecha radical a la cual confluyo el grueso de la clase media rural tradicional y catolica, asi como importantes contingentes campesinos, residuos de las guerras cristeras de 10s afios veinte.8 En-1937 se constituyo la Union Nacional -- _ Sinay-uistalv~s), I - + e x p ~ s i 6 n

Campbell, 1976, passinz.

agraria y pueblerina de la derecha radical, configurada muy cerca de las lineas organizativas de 10s fascios italianos, aunque con un aparato ideologic0 fincado en un catolicismo elemental y fanatizante. En tanto el PAN apareci6 como un partido dembcrata, moderadamente cat6lico y nacionalista; la derecha radical se manifest6 xenofoba, antiparlamentaria y antimarxista. Como frente popular, el PRM no necesito buscar demasiado a1 fascismo nativo que quena combatir.

Fuera de 10s imperativos politicos que impuso la guerra mundial en la primera mitad de 10s cuarenta, a la division del campo politico nacional hay que agregar las disputas a1 inte- rior de la coalici6n gobernante. Esta coalicion, expresada en el arreglo cardenista del nuevo partido, fue de tal naturaleza que coexistieron dos tendencias, la izquierda y la derecha ofi- ciales, para usar 10s terminos de la Ppoca. Se trat6 en realidad de 10s radicales cardenistas y 10s moderados que dieron apoyo incondicional a1 presidente Avila Camacho y sus politi- cas de unidad nacional. Ambas tendencias se manifestaron en todos 10s rincones de la vida politica, per0 con mayor fuerza y combatividad en las camaras del Congreso de la Union.

Asi las cosas fue necesario hacer algo para competir por las clases medias con la oposicion de derecha moderada y radi- cal, y fortalecer a la vez una tercera option, dentro del PRM,

mas cercana n la linea presidencial y alejada de la estricta defensa de intereses gremiales o de grupo. Asumiendo que aun habia sectores sociales importantes dentro de la hete- rogknea clase media susceptibles de agremiacion a1 PRM, se decidi6 m a r la Confederacion Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) el 28 de febrero de 1943 en Guadalajara, Jalisco. Si la fecha no tuvo significado alguno, si la tuvo en carnbio la ciudad sede de la convention, ya que se queria resaltar uno de 10s dos propositos del renovado sector popu- lar: disputar a la oposici6n el monopolio de la representacion de la clase media.

Una de las primeras determinaciones de Manuel Avila Ca- macho a1 asumir la Presidencia de la Republica fue ordenar la desaparicidn del sector rnilitar del PRM. Para justificar tal decision se esgrirnieron diversas razones de conveniencia politica, per0 lo que influia el animo presidencial era el ternor a que se politizaran de nuevo las f~lerzas armadas. Sin embar-

156 LA B ~ ~ S Q U E D A DE LA ESTABILIDAD POL~TICA LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA 157

go, guando se constituyo la CNOP quedb-a1 frente de ella un militar, el mayor Antonio Nava Castillo, can lo cual se sub- rayaba que el ambito politico no se cerraba del todo a 10s mi- litares, siempre y cuando su actividad la desempefiaran den- tro-del partido y previa licencia del secretario del ramo. Se regreso a1 principio de la apoliticidad del ejCrcito, per0 se man- tuvo el vinculo entre esa corporaci6n y el PRM a travks de indi- viduos. De entrada, en su declaration de principios, la CNOP

- pronuncio a favor de 10s derechos de la mujer, la preparacion de la juventud, la limitaci6n a1 capital extranjerp, lij~gquefia propiedad agricola y un programa de vivienda a favor de l i s clases populares urbanas; asi como en contra de toda hege- monia imperialists y r a ~ i a l . ~ ' EL c;dculo politico para la creaci6n del sector popular no.

h e errado. En esos aiios, la oposicibn, sobre todo el PAN,

pudo reclamar el monopolio de la clase media cuyos ongenes se ubicaban en el crecimiento economico y la permeabilidad social del Porfiriato, y cuya tabla de valores sociales tradi- cionales concordaba perfectamente con la ideologia demo- cratica, cat6lica y antirrevolucionaria del PAN. Per0 la nueva clase media, que result6 del desarrollo economico propiciado por el Estado posrevolucionario, via la ampliaci6n de la buro- cracia y de la educaci6n tCcnica y superior, dificilmente podia encontrarse a gusto dentro de un partido conservador. Para la Cpoca en que se constituy6 la CNOP h e evidente la presencia y el creciente peso de la nueva clase media. Entre 1900 y 1950, por ejemplo, la clase media se increment6 255.5% en tCrmi- nos absolutos, y 87.6% en su peso relativo dentro del total de la pobla~i6n. '~ En lo que se refiere a 10s efectos politicos hacia el interior del partido, la CNOP fue igualmente exitosa a1 convertirse en el semillero de una nueva clase politica y servir de equilibrio a las representaciones congresionales de 10s otros dos sectores. Entre 1943, afio de su fundacicin, y 1967, cuando el sector alcanzo su mAxima gloria, la CNOP pas6 de tener el 37% de las diputaciones federales en el Congreso de la Union a1 55% de ]as nlismas." Lo de semillero politico se entiende si se toma en cuenta que el ctirsus tzor-zoruin de la

Docunrentos Fundacionales de la CNOP, en ICAP, 1982. pp. 467-493. l o Por-centajes calculados con datos, en Gonzdlez Cosio. 1972, p. 63. I ' Peschard, 1990, p. 193.

mayoria de 10s hturos gobernadores a partir de entonces se iniciaba formalmente con la obtencidn de una curul en la Chmara de Diputados. Hasta. -el. decen:o de 10s setenta . fue practicamente obligatorio, con las excepciones de rigor, un aspirante priista a la gubernatura de su estado haber ocu- pado la diputacion y el escaiio senatorial; Las camaras fede- rales, junto a 10s puestos en el partido, se convirtieron, de 10s afios cuarenta hasta 10s setenta, en la escuela obligada de todos aquellos que querian hacer carrera politica.

Los estudios -- . conocidos sobre la correlacidn entre educa- ci6n y avance en la carrera de la clase politica priista, demuestran que a partir de 10s afios cuarenta el predominio - de la clase media universitaria en 10s altos puestos federales y estatales fue abrumadora.l2 De igual manera, otras indaga- ciones basadas en la teona orteguiana de las generaciones confirman el aserto.13 La generacion que predomin6 a partir de 10s aiios cuarenta fue la conocida como generaci6n de 191 5 --es decir, que iban con el siglo, pues en ese afio llega- ban a la educaci6n preparatoria- y que domin6 entre 1934 y 1958. Se trato de una generacion que vivio la adolescencia y primera juventud en 10s aiios mAs violentos e indecisos de la inmediata posrevolucion; fue una generacion que quiso la paz constructiva a toda costa y que puso a1 servicio de esa causa todos sus esfuerzos y conocimientos.

La abrumadora mayona de 10s integrantes de esa gene- raci;;' enarboh un titulo de educaci6n superior, principal- mente de abogado, aunque no faltaron 10s ingenieros y 10s mkdicos. Fue la generacion que rediseii6 a1 partido de la Re- voluci6n y cre6 al PAN, principal partido de oposicion. Cre- yentes en la tecnica, sentaron las bases de muchas institu- ciones en Mexico y abrieron las puertas a la siguiente generacion, la primera tecnocratica. Aquella h e la generacion

Jque, por el lado intelectual, se vio reforzada por la inmi- graci6n academica y pensadora espaiiola que vino a MCxico a rehgiarse de las inclemencias franquistas en la Madre Patria, gracias a las instancias del empresario cultural mexicano, Daniel Cosio Villegas. Repartidos entre la pala y la pluma, la

I * Camp. 1980, passim. I' Gonzalez y Gonzhlez, 1989. pp. 190-203.

158 LA BUSQUEDA D E LA ESTABILIDAD POL~TICA LA BuSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA 159

generacion constructiva y de transition de 1915, consolido 10s mejores suefios de la primera generacion de revolucionarios: lograr la estabilidad politica y economica del pais.

LO INSTITUCIONAL DEL PARTIDO REVOLUCIONARIO

A1 concluir la guerra mundial h e necesario reformar a1 par- tido de la Revolucidn de nueva cuenta. La obsolescencia de las estrategias de frente popular antifascista por la derrota de 10s paises del Eje, la militancia de Mexico a1 lado de las democriiticas Naciones Aliadas (con excepci6n de la URSS) y la inmediata vecindad de Mexico con la mas importante de ellas, llevo a1 mundo politico oficial a cambiar rapidamente del frentismo y la unidad nacional a asumir 10s enunciados de la nueva era democratica. Dentro del pais, la vieja clase politica revolucionaria, la que todavia olia a pblvora, habia envejecido y todo indicaba que por primera vez en treinta aAos era posible la elecci6n de un presidente civil. Civilismo y democracia surgieron asi como las divisas de la puesta a1 dia del pais en la inmediata posguerra.

El 18 de enero de 1946, ante poco mas de dos mil delega- dos, se declar6 disuelto el PRM por considerarse cumplida su misi6n hist6rica, y se aprobaron la declaracion de principios, programa de accion y estatutos del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Asimismo, Rafael Pascasio Gamboa h e electo presidente del nuevo partido y se adopt6 la candidatu- ra a la Presidencia de Miguel Aleman. De esta forma con- fluyeron las dos tendencias arriba descritas, la actualizaci6n del partido y la adopcion de una candidatura civil, que corres- pondieron tanto a1 nuevo ambiente internacional como a la evoluci6n politica interna.

El nuevo partido present6 novedades en cuanto a estruc- tura.14 El organo soberano h e la Asamblea Nacional y le si- gui6 el Consejo Nacional. Este ultimo, s e d n los estatutos, se integraria por tres miembros de cada entidad federativa o te- rritorio, uno por cada sector. Las directivas de 10s sectores debian cuidar que cada contingente sectorial de 32 delegados

l4 Medina, 1979, pp. 75-80.

contuviera cuando menos seis mujeres y seis j6venes como delegados, acusando una temprana preocupacion por am- pliar membresia y apoyos. De acuerdo con la importancia que se quiso conceder a la militancia de mujeres y jbvenes, se crearon las secretanas de Acci6n Juvenil y de Accidn Femenil. Para cuidar de la disciplina de 10s representantes electos a1 Congreso de la Union, se establecieron dos secretarias de Accion Politica, a cargo de un diputado y un senador respecti- vamente. La integraci6n de 10s comites estatales o de territo- rios y 10s municipales siguieron las rnismas reglas, con la salvedad de que en aquellos s610 se cre6 una secretaria de Ac- cidn Politica por ser unicamerales 10s congresos estatales. Pero la novedad mas importante, acorde con la popularidad de la democracia, h e el establecimiento de primarias inter- nas para la eleccibn de candidatos a diputados locales y fe- derales, senadores, gobernadores y miernbros del poder judi- cial, cuando estos ultimos estuvieran sujetos a eleccion popular. Se tratd de evitar con ello las criticas que sufrio el PRM por seleccionar a 10s candidatos desde la cumbre del par- tido, metodo implantado como el unico posible cuando las ideas dominantes eran el arbitraje entre sectores y el evitar enfrentamientos. Sin embargo, ese prop6sito pronto se vio desvirtuado. El sempiterno deseo de la armonia sectorial llevo a la firma de un pacto que establecia que la selecci6n de candidatos debia de regirse por "el principio del derecho de las mayorias que radiquen en cada uno de 10s sectores", con lo cual se volvid de hecho al mCtodo anterior.

Result6 asi que en cuanto a procedimientos internos para seleccionar candidatos, el pru no fue muy diferente a1 PRM. <En quC, entonces, consisti6 la diferencia? El contraste fun- damental frente a1 PRM residid en el apellido de "Institu- cional" del nuevo partido. MAS alla de chascarrillos y comen- tarios que pretendieron establecer una absurda contradiction entre Revolucicin e Institucionalidad, el hecho h e que el ape- llido implico un cambio radical de la misi6n del partido y en la interpretacicin de la Revolucidn mexicana. Hasta el decenio anterior, esta se concibio como un proceso vivo y actuante, que aun no encontraba todos 10s cauces para la realizaci6n de sus promesas e ideales. A partir de la creacion del PRI en 1946, y en visperas del arribo del civilismo a Palacio Nacional, la

160 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POLITICA

Revolution mexicana pas6 a ser algo ya logrado institucional- I mente. Decia el punto tercero de la Declaration de Principios del PRI: "[El PRI] declara que 10s ideales de la Revolucion me- xicana han ido cristalizando en instituciones que forman ya parte integrante de la vida nacional, porque han enraizado en la conciencia publica, y que tales instituciones deben mante- nerse y perfeccionarse." Seguia la lista de esas instituciones ya enraizadas en la conciencia publica: el ejido, el derecho a la sindicalizacibn, el derecho a la contratacion colectiva, el derecho de huelga, el seguro social, el derecho de la nacion a la propiedad y explotacibn del subsuelo, el derecho del Esta- do a dirigir la educacion publica, la libertad de expresion y pensamiento, la libertad de asociacibn, la libertad de creen- cias, y las libertades politica y economica. Y concluia, "En consecuencia, el partido reafirma su fe en estas instituciones y luchara para que subsistan y se ~igoricen."'~

La institucionalida+asi entendida tuvo una causa especifi- ca y tendria un efecto claro a largo plazo. Respecto a la causa inmediata, el giro ideologico respondi6 a la necesidad de ce- mar el paso a un renacimiento de la corriente cardenista, que habia quedado desplazada de posiciones politicas clave por la

J g u e r r a , y a la politica de unidad nacional. Concluir la misibn historica del PRM como frente popular, excluir a 10s comunis- tas del nuevo partido, conservar y ampliar la alianza con las organizaciones obreras, declarar cancelada la Cpoca de lu- chas de clases y sefialar un camino de perfeccionamiento I institucional h e la respuesta a 10s preludios de la Guerra Fria en lo externo y a1 triunfo de 10s moderados en lo interno. L---

No puede adjudichrseles a Aleman y 10s suyos un optimis- mo tan exagerado que 10s llevara a creer que el aparato politi- co y el quehacer public0 habian llegado a ser perfectos y que no habia ya lugar a innovar el contenido de 10s documentos del PRI de enero de 1946. De hecho, toda la campafia presi- dencial subsecuente se encontr6 llena de pronunciamientos sobre lo mucho que quedaba pol hacer. Sin embargo, Alqman y su grupo si instilaron la idea de la obra acabada, la cual alcanzaria rango de dogma en 10s afios sesenta. La genera- ci6n politica siguiente a la alenianista, compuesta en su mayo-

LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA 161

ria por profesionistas y tkcnicos, lleg6 a considerar perfecto a1 sistema politico. Con ello alento una rigidez en el gobierno que le impedina desplegar la imagination en negociaciones y formas de intermediation para lidiar con las nuevas presiones que creo la vertiginosa modernidad inducida por el Estado.

A1 contrario de lo que han afirmado muchos acadCmicos que recientemente han descubierto en el tema electoral una razon de militancia politica, el ideal democratic0 no estuvo ausente en las primeras disposiciones revolucionarias. Entre 19 1 1 y 19 1 8 se llevaron a cab0 reformas profundas de gran trascen- dencia. Si 10s liberales decimon6nicos idearon las elecciones indirectas en la consti~ucion_de Q57 por la desconfianza que tenian en la ignorancia popular, l a s revolucionarios de la primera hora, cuya reivindicacion fue politica y no social, establecikron las elecciones directas como valladar a una nue- va dictadura. Por ello, la ley electoral maderista de 191 1 otorgo personalidad juridica a 10s partidos politicos y les con- cedi6 -anuncio lejano y timido de la injerencia posterior que 10s partidos habn'an de tener en el proceso electoral- pro- poner candidatos para integrar las mesas directivas de las casillas. Lo anterior se complement6 mediante la reforma constitucional de 1912, en la cual Madero implant6 la elec- ci6n directa de diputados y senadores. Posteriormente, a1 triunfar la revolucion constitucionalista, Carranza introdujo la elecci6n directa del presidente de la Republica. Otra inno- vacion, la Ley para la Elecci6n de Poderes Federales del 2 de julio de 1918, organica de las disposiciones electorales de la Constitucidn reciCn promulgada, dio caracter permanente a1 padron electoral, aunque conservo un alto grado de descen- tralizacion que probo ser funesto a futuro.

A partir de entonces el tema electoral fue largamente pospuesto. Como se sefial6 en capitulos precedentes hub0 otras prioridades mas urgentes y apremiantes por resolver. La desmovilizacion politica del ejCrcito revolucionario, la reactivacion de la economia y 10s primeros disefios partidis- tas que permitieran 10s acuerdos a1 interior del grupo revolu-

162 LA BUSQUEDA DE LA ESTABILXDAD POL~TICA LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA 163

cionario fueron las tareas que ocuparon a 10s gobernantes entre 1920 y 1945. En ese lapso se llevaron a cab0 cinco elec- ciones presidenciales y 10 legislativas a nivel federal, sin con- tar las organizadas para elegir autoridades estatales y munici- pales. Hay que anotar que en mas de 70 aiios ninguna elecci6n federal ha sido suspendida o diferida, aunque las dos pri- meras, 1920 y 1924, se llevaron a cab0 bajo el influjo de rebe- liones militares, y la de 1940 se dio en un ambiente de vio- lencia electoral urbana que contribuy6 a crear una imagen de ilegitimidad a1 presidente Avila Camacho.

Todas esas elecciones de 10s primeros 20 afios posrevolu- cionarios se realizaron a1 amparo de la deficiente ley electoral de 1918, que dej6 el grueso de la organizacion del proceso electoral en manos de las autoridades locales.16 Si bien 10s jefes politicos desaparecieron tras el triunfo de la Revoluci6n, 10s presidentes municipales tomaron, por mandato de ley, su lugar en el terreno electoral a1 otorgarles las competencias que mas se prestaron para la manipnlaci6n electoral: elabo- raci6n del padron, instalacidn de casillas y establecimiento de 10s colegios municipales sufraganeos. Por su parte 10s gober- nadores, de acuerdo con dicha ley, estaban facultados para establecer la division distrital del estado. TambiCn contenia una disposicidn que propiciaba la violencia entre grupos en pugna politica: disponia que el funcionario designado para instalar la casilla lo haria con 10s primeros cinco ciudadanos que se presentaran a votar. Por esa raz6n, las elecciones de 1940, las mas disputadas hasta entonces, estuvieron mar- cadas por una violencia generalizada por 10s bandos conten- dientes en las principales ciudades del pais. Es imposible afir- mar, como se hizo en su tiempo, que esas elecciones las gan6 Almazan, pues el grueso de 10s votantes estaba en el campo, y ya Cardenas se habia encargado de incorporarlos a1 PRM via la distribution de tierras, la constituci6n de ejidos y la creacion de la CNC. Sin embargo, el efecto internacional de la violencia electoral citadina sembro la convicci6n de que habia que cambiar las reglas de juego electoral.

Aprovechando la participaci6n de MCxico junto a las demo-

l 6 Esta y otras leyes electol-ales, hasta la de 1973, en Garcia Orozco, 1978, passim.

cracias occidentales durante la segunda Guerra Mundial, que oblig6 a perfeccionar 10s procesos democraticos, se promulg6 una nueva ley electoral en 1946. Los cambios que introdujo fueron de trascendencia, pues establecieron el principio de la centralizacidn en la preparacion y manejo de 10s comicios federales como garantia minima en contra de la violencia. De todas, la novedad mas importante fue la creacion de la Comisi6n Federal de Vigilancia Electoral, que ubic6 por primera vez la organizaci6n y supervisi6n del proceso en una instancia federal. Esto puede parecer poco logro, per0 para la Cpoca era un avance de trascendencia, pues fue el primer paso serio en contra del fraude electoral. De jgual resorte result6 la federalizaci~n del empadronamiento que quedo a cargo de un Consejo del Padron Electoral, transfirikndole las facultades que en la materia tenian las autoridades estatales y municipales. Asi, la ley de 1946 cre6 dos salvaguardas institu- cionales para garantizar el buen desempeiio de 10s comicios, eliminando las injerencias locales que hasta entonces estaban permeadas por intereses personales o de grupo. En el fondo fue tambiCn un episodio mds del eterno estira y afloja entre el centro politico y 10s caciques regionales que venia desde el siglo XE.

Menci6n aparte merece el rubro de 10s partidos politicos. Hasta entonces casi todos ellos, salvo el PAN creado siete aiios atrds, tuvieron prop6sitos electorales de coyuntura. Los que se organizaron para apoyar a Vasconcelos y a Almazan jamas pudieron, ni lo intentaron, convertirse en partidos perma- nentes y nacionales. La ley de 1946 iba con la intention de propiciar el establecimiento de un sistema nacional de par- tidos para evitar el movimiento electorero, que auna la irres- ponsabilidad politica a la fragilidad estructural partidaria. En la nueva ley se establecieron 10s requisitos indispensables para que una organizaci6n pudiera ser reconocida y registra- da como partido politico nacional. Los requisitos mas impor- tantes fieron contar con 30 mil afiliados en el pais, con no menos de mil en las dos terceras partes de las entidades; obli- garse a actuar de acuerdo con 10s preceptos de la Constitution, y consignar en su acta constitutiva la prohibition de aceptar pacto o acuerdo que lo obligara a actuar subordinadamente a una organizacion internacional o partido politico extranjero.

164 LA B ~ S Q U E D A DE LA ESTABILIDAD POL~TICA LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA 165

Otra novedad, pronto desechada, fue el mandato obligatono a 10s partidos politicos de establecer un sistema de elecci6n in- terns para designar a 10s candidatos a puestos de elecci6n popular. De todos 10s partidos actuantes en la Cpoca solo el PRI, que se cre6 poco despuCs de la promulgacidn de esta ley, habia establecido las elecciones primarias, aunque por p ~ c o tiempo. El PAN y el Partido Fuerza Popular (sinarquista) con- servaron inmodificados sus procedimientos de elecci6n indi- recta de candidatos a puestos de elecci6n popular.

A partir de 1946 se inaugur6 todo un nuevo estilo en mate- ria de comicios. Para el PRI la experiencia de las elecciones primarias prob6 ser desalentadora. En la contienda interna priv6 el faccionalismo, asi como las acusaciones mutuas de manipulaci6n y fraude entre las diversas bandenas. Y en cier- tos lugares, como h e el caso de las elecciones de candidatos a diputados locales en Guanajuato (1 947- 1948) y a presidentes municipales en Tamaulipas (1948), estas contiendas reba- saron 10s cauces nonnales partidistas y obligaron a1 gobierno federal a intervenir, con el consecuente desgaste politico. El generoso propdsito democrfitico inicial pronto qued6 desvir- tuado y no falto quiCn, dentro de las jerarquias de 10s sectores del partido, abogara por un pronto regreso a1 arbitraje y la decision desde la cupula. Los sectores, per0 sobre todo el obrero, no vieron con buenos ojos a las primarias porque afectaban su ascendencia dentro del partido, su capacidad de influencia y de negociacibn.

La ley electoral del 4 de diciembre de 1951 fue elaborada para resolver Cste y otros problemas. El carnbio mas impor- tante estaba contenido en el articulo 30, que prohibi6 a 10s partidos establecer sistemas de seleccion interna de can- didatos "semejantes a las elecciones constitucionales". Es decir, se s~primieron las primarias, lo cual dej6 contentos a 10s sectores del PRI e indiferentes a 10s partidos de oposicion ya que nunca las habian adoptado. En cuanto a autoridades electorales, en carnbio, esta ley represent6 un avance, pues establecid que 10s representantes del poder ejecutivo en la Comision de Vigilancia Electoral se redujeran de dos a uno y que 10s delegados de 10s partidos politicos se incrementaran de dos a tres. Mas importante aun fue la transfomaci6n del Consejo del Padron Electoral en Registro Nncional de Elec-

tares, dsndole a esta dependencia no solo facultades de su- pervision sin0 ejecutivas en la integration del padron a nivel nacional.

DespuCs de las elecciones presidenciales de 1952, que se realizaron bajo la amenaza del desprendimiento hennquis- ta,I7 el sistema de partidos qued6 compuesto por tres organis- mos politicos, ademas del PRI. A1 PAN, que concurrio a las elec- ciones con candidato a la presidencia propio, le siguio en orden de aparicion el Partido Popular Socialista (ne' Partido Popular), fundado por Vicente Lombardo Toledano. Nunca llegaremos a comprender por quC el lider mas popular y carismatico del movimiento obrero, decidi6 abandonar la direction de la CTM para iniciar una cruzada proselitista y fundar un partido de izquierda. Pero el hecho fue que Lom- bardo Toledano, con ayuda de aqui y de all& cre6 la abe- rraci6n perfecta: un partido obrero-mamista de clase media, que adopt6 el discurso soviCtico per0 apoy6 siempre a1 PRI. La Secretaria de Gobernacion se encargo de proporcionar el cuarto partido, el Partido AutCntico de la Revolution Mexi- cans (PARM), a1 que se le asignd la tarea de atraer a1 juego de oposici6n leal a 10s militares afectos a Henriquez Guzman.

De estos cuatro partidos, tres llevaron una vida precaria en tCrminos de Cxitos electorales 10s siguientes 10 aiios. En tanto el PRI acudio invariablemente a 10s comicios a todos 10s niveles en todo el pais todo el tiempo, el resto de 10s partidos concentraron sus recursos y postularon candidatos so10 en aquellos lugares en que sentian alguna posibilidad de Cxito. Ninguno de ellos se preocupo por desarrollar actividades fuera de 10s periodos electorales, de tal suerte que cuando 6stos concluian parecia que 10s partidos politicos habian des- aparecido.

La debilidad de 10s partidos de oposici6n fue evidente a todos 10s niveles institucionales del pais; pero, sobre todo, en

" El rnovirniento henriquista Fue encabezado por el general Miguel Hen- riquez Guzman, que fundo la Federaci6n de Partidos del Pueblo (FPP) supuestamente para hacer frente a1 candidato del PRI en 1952, pero en reali- dad para llevar a Miguel Aleman a suscribir la candidatura de Adolfo Ruiz Cortines y no la de Fernando Casas Alen16n, que parecia ser el favorecido del presidente; siempre se ha supuesto que detras de Henrfquez se encontraba el ex presidente Cardenas, que de esa forma maniobraba para influir en la su- cesi6n.

166 LA BUSOUEDA DE LA ESTABILIDAD POL~TICA

CUADRO I. Curules obtenidas por el PAN, PPS y PARM (1 955-1 964)

I Legislatura PAN PPS PARM Total

XLIII (1955-1958) 6 2 - 8 I XLIV (1958-1961) 5 1 1 7 I 1 XLV (1961-1964) 4 1 - 5 I Total 15 4 1 20

FUENTE: Medina, 1978, p. 30.

la integraci6n de la Camara de Diputados del Congreso de la I Uni6n. En el decenio que come entre 1955 y 1964, en el cual

se eligieron tres legislaturas, la oposicion en conjunto obtuvo apenas 20 curules de las 483 disputadas en ese lapso, como puede verse en el Cuadro I. Hacia principios de 10s afios se-

I

senta h e obvio que el sistema de mayoria simple que impera- ba para todas las elecciones amenazaba a 10s partidos oposi- tores con la muerte por inanici6n.

Fue constante la queja de la oposici6n, especialmente del PAN, por la injusticia implicita en el sistema de mayoria sim- ple, que dejaba sin representaci6n 10s votos expresados por 10s candidatos y partidos perdedores. Esta circunstancia,

I aunada a1 boicot que el PAN declar6 a las elecciones de 1958, a 10s movimientos de disidencia y protesta magisterial (1956- 1958) y ferrocarrilera (1958- 1959), y a1 impact0 polarizador que trajo consigo el triunfo de la Revoluci6n cubana, llev6 a1 gobierno de L6pez Mateos a dar una respuesta politica a las criticas y a realizar la reforma constitucional de 1963. ~ s t a modifico 10s articulos constitucionales 54 y 63 introduciendo una novedosa modalidad en el sistema electoral mexicano, popularmente conocida como "diputados de partido". La reforma dispuso el derecho de 10s partidos minoritarios a cin- co curules en caso de obtener 2.5% de la votaci6n total vfilida,

i y una por cada 0.5% de votacidn adicional hasta un rnaximo

i I

I de 20 por partido. Se mantuvo el distrito uninorninal, y 10s asientos atribuidos a 10s partidos mediante 10s cocientes I

I antes referidos, se agregaron a1 total de aquellos. Incluy6 un sistema corrector para evitar la sobrerrepresentacion de 10s

I partidos minoritarios ya que, de acuerdo con este mecanismo, el partido que obtuviera 20 o mAs diputados de mayoria no se

I beneficiaba de la distribution proporcional, por supuesto que

LA BUSQUEDA DE LA ESTABILIDAD POLITICA 167 -- - CUADRO 11. Curules obte;:idas por el PAN, PPS y PARM (1964-1 973)

L.qislatura PAN PPS PARM Total

XLVI (1964- 1967) 18 9 4 3 1 XLVII ( 1 967-1970) 20 8 6 34 XLVIII (1 970- 1973) 2 0 10 5 3 5 Total 5 8 2 7 15 100

Fuente: Medina, 1978, p. 35.

en ello quedaba incluido el PRI; y a1 reds, el que obtuviera menos de 20 asientos de mayoria, se le atribuian curules si- guiendo los cocientes hasta el tope de 20, sumando los de mayon'a a 10s proporcionales. Como consecuencia, la oposi- ci6n aument6 sustancialmente su representation en 10s si- guientes 10 afios, de 1964 a 1973; y a lo largo de tres legisla- turas obtuvieron en conjunto 100 curules, como se puede ver en el Cuadro 11.

Salvo una reforma para disminuir el cociente de 2.5% a 1.5%, este sistema mixto, ideado para abrirle campo a la oposicion en la Camara de Diputados, estuvo vigente durante buena parte de 10s aiios del desarrollo estabilizador. Desde el angulo politico, el sistema de diputados de partido contribuy6 a darle estabilidad a1 juego partidista y a confirmar dentro y Fuera del pais que 10s gobiernos priistas no temian a la oposi- ci6n ya que, a1 contrano, la alentaban. El PRI arras6 en todas las elecciones, aprovechando 10s efectos politicos del creci- miento con estabilidad y la constante creaci6n de nuevos empleos en el pais; en tanto la oposicion se content6 con sus espacios en la ciimara baja del Congreso de la Uni6n. La idea del progreso como una linea en constante ascenso que no acepta regresiones parecid, convencer a la elite politica mexica- na de que si el pais habia logrado la estabilidad politica y la eco- nomia crecia a tasas inusitadas, no habia razdn por la cual tuviera que cambiar la situaci6n. Con la esperanza de ingresar pronto a1 club de las sociedades de consumo, a la economia se le vio dinamica, per0 a la politica se le concibio estatica. A me- dida que avanz6 el sexenio iniciado en 1964, la autocompla- cencia pareci6 incrementarse a1 grado tal de considerar per- fecto y acabado lo que empezaba a llamarse el sistema politico mexicano.

iCRECIMIENT0 0 DESARROLLO? 169

VI. iCRECIMIENT0 0 DESARROLLO?

AL CoNcLurR el decenio de 10s sesenta MCxico contaba con una imagen externa de pais privilegiado. A lo largo de seis lustros de estabilidad politica, habia logrado ensanchar la economia de tai mod0 que era la envidia de 10s paises de similar tip0 de desarrollo. En 10s 6ltimos 10 afios la tasa de crecimiento promedio habia sido excepcional y se habia logrado con la estabilidad interna de precios y del tip0 de cambio. La trans- formacidn de la faz del pais, aparejada a ese crecimiento, tambikn se percibio como excepcional, y lo era. De pais agra- rio y predominantemente rural, se encontraba en transit0 hacia una naci6n urbana e industrial; de haber tenido una economia en que dominaban las actividades primarias, Cstas pasaron a segundo plano en su participaci6n en el Producto Interno Bruto y como fuente de ocupacion de mano de obra. La productividad por hombre ocupado crecid a grandes pa- sos, especialmente en las industrias paraestatales del petroleo y la electricidad, y en el sector privado en la mineria y las manufacturas. La geografia economics nacional tambiCn cambio notablemente. Los vasos comunicantes de la red ca- minera llegaron a lugares antes inaccesibles, vinculando mer- cados locales secularmente aislados a1 creciente mercado in- terno. Las nacionalizaciones de las industrias petrolera y electrica, aunque con un tramo de 20 aAos entre una y la otra, permitieron a1 Estado incrementar exponencialmente la capaci- dad de production de ambas.

La estabilidad fue la divisa y objetivo de 10s tiempos y ocup6 un lugar primordial en la vision politica del sexenio que estaba por terminar. El presidente Diaz Ordaz en su ulti- mo informe de gobierno, el primer0 de septiembre de 1970, dijo: "Hoy mas que nunca afirmamos [la] tesis: Estabilidad para el desarrollo y desarrollo para la estabilidad."' Sin embargo, la palabra habia adquirido ambigiiedad porque te-

' Presidencia de la Republica. El Colegio de Mexico, 1988, t. IV, p. 193.

nia m~iltiples sentidos. Estabilidad politica queria decir, en el conte:to semantic0 de la Cpoca, no ausencia de conflicto, sino su aislamiento y control para resolverlo en sus propios mCri- tos, per0 siempre sobre la base de que no rebasara 10s cauces de la ley ni atacara la dignidad del gobierno. Y en el terreno econ6mic0, estabilidad implicaba crecimiento sostenido que, de acuerdo con las politicas vigentes, comprendia la interven- cibn activa del Estado en la economia, aliento a1 ahorro priva- do interno y un prudente endeudamiento externo. El presi- dente Diaz Ordaz se ufan6 a1 tCrmino de su gestidn de entregar buenas cuentas. De las administraciones de las tres decadas anteriores, la suya fue la que arrojo una mayor capi- talizacidn nacional, pues el PIB en tkrminos reales, deducido el crecimiento demografico, creci6 en 46% de 1960 a 1970.2

A fines del decenio de 10s sesenta, sin embargo, estaban ya presentes las voces disidentes y precautorias. De hecho, comenzaron a manifestarse tiempo atras y entre las primeras se conto la de Pablo Gonzalez Casanova, que con su libro La democracia en Mkxico coloco un dardo en el costado del rCgi- men en 1965. Gonzalez Casanova construyo una argumen- taci6n practicamente irrebatible, mediante el analisis de las estadisticas oficiales, en torno a la intrinseca injusticia social del modelo economico vigente, el cual auspiciaba la estabili- dad y el crecimiento sin que sus frutos alcanzaran a la ma- yona de la poblacicin. Por ello, no podia hablarse de desarro- 110 econ6mic0, sino solamente de crecimiento. Estac van las razones del sociblogo; per0 10s economistas tam' taron las suyas, que coincidieron con las de ?I-' quizas iban tintas de mayor manejo estadistico ' tismo y mayores deseos de participaci6n pol ' gobierno que ya venia.

De 10s economistas que por entonces,' la atenci6n sobre las distorsiones de' a". estabilizador destacb, en estricto orc

.,9 .&a .G o. n+ ,,-.n a b io 9% industria

, * Presidencia de la Repdblica. El Colr ,b