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Políticas Presupuestarias y Gestión Pública por Resultados

II Curso InternacionalPolíticas Presupuestarias y Gestión Pública por ResultadosSantiago de Chile, 21 de noviembre al 2 de Diciembre de 2005

Ricardo MartnerÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

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PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS• visión de conjunto• ingresos públicos• gasto público• descentralización fiscal• deuda pública• saldo público y ciclo macroeconómico

Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS• reglas macro-fiscales• políticas contra-cíclicas• transparencia, sistemas y pasivos contingentes• participación ciudadana y presupuesto• gestión pública por resultados

3

Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB

Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.

1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

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1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Estados Unidos Japón UE-15 América Latina

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La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB)

Source: Commission services. Note: Countries included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Protección social

Servicios públicos

Salud

Educación

Asuntos Economicos

Otros

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Unión Europea: tamaño del sector público y distribución del ingreso

Source: Commission services. Notes: figures are for 1998. Inequality of income distribution is measured as the ratio between the top (highest income) 20% of a member's state population and the bottom (poorest) 20% of the member's state population. Size is measured as cyclically-adjusted primary expenditure in 1998.

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Tamaño del sector público

Dis

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Ingresos tributarios y tasas de crecimiento

Source: Commission services. Note: Total revenues as a percentage of GDP and real growth rate are averages 1998-2002.

BE

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ELES

FR

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Ingresos totales

Tasa d

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recim

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el P

IB (

%)

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El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...

Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual

Supuestos macroeconómicos prudentes

Técnicas de agregación del presupuesto

Transparencia

Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)

Flexibilidad gerencial

Gestión por resultados

8

Introducción de medición de resultados

37.0%

7.4%

14.8%

40.7%

0%

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40%

50%

More than 10 yearsago

5-10 years ago 1-5 years ago Now in the pilotphase

Perc

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Fuente: Teresa Curristine, “Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending”, Antigua Guatemala, Octubre 2005.

9

Uso de información de desempeño para eliminar programas, cortar gastos o determinar salarios

Indicadores de desempeño Eliminar programas: 4%Cortar gastos:10%Determinar salarios: 11%

Evaluaciones

Eliminar programas : 11%Cortar gastos:15%Determinar salarios: 5%

Fuente: Teresa Curristine, “Performance and Evaluation: Overview of Trends in OECD countries - Its Application to Delegated Public Spending”, Antigua Guatemala, Outubro 2005.

10

Principales tendencias en la OCDE

La mayoría de los países utilizan una combinación de evaluaciones con indicadores de desempeño

75% de los países incluyen metas de desempeño en documentos presupuestarios

66% relacionan desempeño con salarios75% informan del desempeño al público y a la legislatura

11

Dos principios para un pacto fiscal...

Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo)

"Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes).

"Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner).

Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

12

... Algunos problemas adicionales en América Latina (de difícil solución)

I. El pecado originalII. El pecado fiscal (políticas asimétricas)III. La crónica debilidad de los ingresos tributariosIV. El sesgo de optimismoV. La calidad del gasto

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América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2003, promedio simple, % de PIB

Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

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1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Gastos

Ingresos

14

EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL, 1990-2003 (porcentajes

de PIB)

Gasto público, 2003 Variación respecto de 1990 (puntos de PIB)

Gobierno central

Gobierno general

Sector público no financiero

Gobierno central

Gobierno general

Sector público no financiero

Argentina 15.9 24.2 26.3 5.1 1.0 3.8 Bolivia 28.3 ... 32.8 10.8 ... -2.3 Brasil 20.7 38.6 ... 2.0 -1.0 ... Chile 21.7 23.9 35.1 1.1 1.8 0.2 Colombia 20.2 ... 38.9 10.9 ... 18.3 Costa Rica 16.8 25.0 26.1 1.9 3.5 3.2 Cuba ... 58.0 ... ... -13.4 ... Ecuador 18.7 ... 24.5 4.3 ... -1.8 El Salvador 15.5 17.7 17.6 1.1 1.6 0.7 Guatemala 13.4 15.1 ... 3.2 3.8 ... Haití 12.1 ... ... 0.5 ... ... Honduras 25.5 ... 38.2 2.8 ... 4.8 México 19.9 ... 24.3 -0.7 ... -3.2 Nicaragua 24.4 27.0 27.8 5.5 5.3 2.1 Panamá 18.3 ... 25.1 0.3 0.3 Paraguay 16.7 19.7 24.9 7.2 0.5 8.1 Perú 16.8 19.4 ... -0.9 0.2 ... R. Dominicana 18.4 ... ... 5.9 ... ... Uruguay 26.0 … 32.7 10.0 … 3.0 Venezuela 27.1 ... 31.4 2.2 ... -3.2 América Latina 19.8 23.4* 29.0 3.9 1.9* 2.4

15

La deuda pública en América Latina1990-2005

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2004

2005

( % d

e P

IB)

Gobierno central Sector público no financiero

Fuente: ILPES/CEPAL sobre la base de información oficial.

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Deuda Pública y Saldo Primario, 2004 (Gobierno Central, en % de PIB)

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-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

Resultado Primario (% de PIB)

Deuda P

úblic

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de P

IB)

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El efecto bola de nieve

Diferencial entre tasa de interés y tasa de crecimiento

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

promedio ponderado promedio simple

18

Fuente: Martner y Tromben (2004) sobre la base de datos de la CEPAL. Notas: Sólo se incluyen los episodios en los cuales los valores absolutos del promedio anual de la brecha de PIB y del promedio anual del cambio en el balance global cíclicamente ajustado son superiores a 0.25 puntos por dos años o más.

II. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal América Latina, 1990-2001

y = -0.2721x - 0.1029

R2 = 0.2133

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-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8

Condiciones cíclicas (brecha de PIB, como porcentaje del PIB tendencial)

Cam

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e de

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)

Política fiscal restrictiva pro-cíclica

Política fiscal expansiva contra-cíclicaPolítica fiscal expansiva pro-cíclica

Política fiscal restrictiva contra-cíclica

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II. El dividendo del crecimiento: qué hacer con los ingresos no previstos?

Bélgica: todos los ingresos provenientes de un crecimiento superior al de tendencia serán íntegramente destinados a reducir deudaPerú: Los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (el superávit fiscal que registre el sector público al final del ejercicio annual) se destinarán a pagar deuda cuando superen 2% del PIB

Ecuador: El 70% de los recursos ingresados al FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y cancelar pasivos con el IESSChile: los ingresos no previstos del cobre van al FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de reservas y el pre-pago de deuda externa

20

III. Comparación de la carga fiscal internacional (en % de PIB)

Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2003. Países del sudeste asiático, “Government Finance Statistics” (FMI), 2004. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de la OECD tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Colombia, Ecuador, México y Uruguay; b/ Los datos de los países de América Latina corresponden al año 2004, excepto Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador, que son del 2003; México, que son del año 2000 y Uruguay, que pertenecen al año 2002; c/ Los datos de los países OECD corresponden al año 2003, así como los de Filipinas, Malasia y Tailandia; d/ Los datos de Singapur pertenecen al año 2002 y los de Korea e Indonesia son del año 2001.

15,3 16,5 15,0

7,0 4,78,5 10,4

6,1

11,712,7

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7,2 9,7

14,7 10,7

11,7

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15,0 17,4

26,3 25,0

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OECD (30) UE (15) Estados Unidos SudesteAsiático (6)

América Latina(19)

Argentina Brasil Uruguay

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

21

III. Ingresos Tributarios y PIB por habitante, 2003

Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.

Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos tributarios incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de México y Panamá corresponden al año 2000 y las de Uruguay al 2002.

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0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000

PIB per cápita (US$)

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% d

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III. Ingresos Fiscales y PIB por habitante, 2003

Fuente: CEPAL para cifras de PIB y elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país para ingresos tributarios.

Notas: a/ El PIB se expresa a precios constantes de 1995; b/ Los datos de ingresos fiscales incluyen contribuciones a la seguridad social y tienen cobertura de Gobierno General en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay; c/Las cifras de ingresos de Uruguay corresponden al año 2002.

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PIB per cápita (US$)

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IB)

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II. Productividad del IVA en América Latina, 2004

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual; b/ La cifra promedio de la Unión Europea corresponde al año 2003.

Ar

Bo

BrCl

Co

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0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%

Tasa IVA

Recaudació

n (%

PIB

)

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Promedio Tasas de variación Desviación estándar

Ingresos tributarios

PIB RelaciónIngresos

tributariosPIB Relación

Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2

Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6

Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4

Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7

México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8

Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4

III. El sesgo de optimismo

25

III. Errores de proyección en el proceso presupuestario

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. European Central Bank Working Paper n. 307 para países de la Unión Europea.

Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados(en % de los ingresos presupuestados)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003Promedio (1994-03)

Argentina -4.9 -10.6 -8.2 0.4 -3.5 -10.8 -6.5 -15.6 -2.2 -8.9 -7.32Chile 6.3 6.3 -0.4 -6.0 -11.6 0.0 -4.1 -4.4 -2.6 -1.84Colombia -0.8 0.7 -2.1 -0.74Guatemala -8.5 -9.3 -9.3 -4.9 3.2 -1.5 -5.03México -0.8 2.9 -1.7 -9.7 -3.0 -2.44Paraguay 11.0 5.3 -16.0 -8.0 -10.0 -27.8 -17.0 -19.7 -22.3 -6.2 -13.52Venezuela -15.5 -20.3 -12.3 4.9 -2.5 -9.15

Error medio de proyecciones de crecimiento de planes de convergencia

Promedio Unión Europea 1991-02 1998-02

un año -0.12 -0.32

tres años -0.35 -1.17

Alemania -0.87 -0.93Reino Unido 0.23 0.02Grecia -0.31 -0.21Irlanda 1.9 0.75Italia -0.72 -0.67Portugal -0.76 -0.84

26

III. La brecha entre formulación y ejecución presupuestaria

INGRESOS PREVISTOS

Objetivo de deudaTasa de crecimiento PIBTasa de interés real

DÉFICIT SOSTENIBLE

GASTO PROGRAMADO

Control de gastoCalendarizaciónEficiencia/eficacia

DÉFICIT EFECTIVO

27

IV.La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe...

-4

-3

-2

-1

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Resultado global Resultado primario

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90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03

(% d

e P

IB)

Pago de intereses de la deuda inversión pública

Resultados global y primario Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública.

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Ilustración gráfica de la relación entre eficiencia y gasto

Eficiencia

Categoría 2

+ B

Categoría 4

A

--

F

Categoría 1 E

C D

Gasto / PIB

Categoría 3

1: intereses de la deuda pública

2:consumo público, salarios, pensiones

3: vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo

4: educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura

IV. Hacia una mayor calidad del gasto

29

IV. Hacia una mayor calidad del gasto

El objetivo es más bien evitar el gasto público pro-cíclico…

Clasificadores generales Protección social

1.  Servicio públicos generales2.  Defensa3.  Orden público y Seguridad4.  Asuntos Económicos5.  Protección Ambiental 6.  Vivienda y servicios comunitarios7.  Salud8.  Recreación, cultura y religión9.  Educación10. Protección social 

1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros 

30

IV. Hacia una mayor calidad del gasto

Elasticidad del gasto social

(A)

Elasticidad del gasto total

(B)

Relación (A/B)

Número de observaciones

Argentina 0.91 0.82 1.11 15

Bolivia 2.95 1.90 1.55* 15

Brasil 1.56 1,16 1.34* 15

Chile 0.93 0.73 1.27 25

Colombia 2.12 2.02 1.05 22

El Salvador 1.57 1.99 0.79 9

Guatemala 1.84 0.99 1.86* 25

Honduras 1.56 0.97 1.61* 21

México 1.78 1.58 1.13 15

Paraguay 3.31 3.17 1.05 25

Perú 2.41 1.02 2.36* 15

R. Dominicana 1.60 1.46 1.10 25

Uruguay 1.82 1.64 1.11 15

Venezuela NS NS - 25

América Latina 1.87 1.50 1.38

31

IV. La composición del gasto en Chile (% del PIB)

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5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

Protección Social 10,3 9,3 8,8 8,1 8,2 7,8 7,9 7,5 7,0 7,3 7,0 7,4 7,9 7,9 7,9 7,7 7,5

Educación 3,0 2,6 2,4 2,3 2,3 2,4 2,5 2,5 2,5 2,8 2,9 3,3 3,8 3,7 3,9 4,0 3,9

Actividades Recreativas, Cultura y Religión 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Salud 2,0 2,1 2,0 1,9 2,0 2,2 2,3 2,4 2,3 2,4 2,4 2,6 2,8 2,8 3,0 3,0 3,0

Vivienda y Servicios Comunitarios 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2

Protección del Medio Ambiente 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Asuntos Económicos 3,1 2,7 2,5 2,0 2,4 2,6 2,6 2,7 2,6 2,8 2,9 2,9 3,1 3,0 2,7 2,8 2,7

Orden Público y Seguridad 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 0,9 1,0 1,1 1,1 1,3 1,2 1,3 1,3 1,3

Defensa 3,3 2,9 2,6 2,3 2,0 1,9 1,8 1,5 1,4 1,5 1,5 1,6 1,7 1,7 1,7 1,6 1,4

Servicios Públicos Generales 3,1 3,3 2,7 2,8 2,6 2,2 2,1 1,9 1,6 1,4 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 1,5 1,5

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

32

IV.Prelación para el gasto social? Colombia: “el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (artículo 350

de la Constitución) Cláusula final del primer inciso de la definición que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora además de

actividades específicas “(...) las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. El artículo vigente es de carácter enunciativo, al abrir el espacio a todas las categorías que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto público social las apropiaciones destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados a estos dos últimos conceptos.

Ecuador: la Constitución asigna al menos el 30% de los ingresos corrientes a educación En Brasil la Constitución de 1988 establece que Estados y municipios deben aplicar el 25% de

los recursos a educación. Costa Rica: financiamiento mínimo de 6% del PIB para educación.

33

La gestión por resultados en la práctica

Objetivo: Vincular costos, insumos, productos y resultados, con muchas expectativas por parte de las ONP

“Las reformas en Nueva Zelandia han tenido más un énfasis sobre la eficiencia que sobre la eficacia, con vínculos poco claros con las políticas”.

“Hoy, la gestión por resultados se preocupa de productos, fácilmente medibles y controlables. Nuestra experiencia indica que quedarse en los productos e indicadores tiene el riesgo de hacer perder a los organismos la preocupación respecto de los efectos que los programas debieran tener sobre la sociedad”

“Los resultados son inmensamente difíciles de medir y de controlar. Hay pocos ejemplos de organismos que han logrado una correcta relación entre insumos y productos, lo que era el objetivo principal de la gestión por resultados”

Un mensaje clave es que es necesario un esfuerzo adicional para el enfoque por resultados

34

La gestión por resultados en la práctica

Todos los países de América Latina han emprendido reformas desde hace una década…con suerte variable

Poca estabilidad políticaFalta de apoyo a nivel nacionalBuenas experiencias sub-nacionalesAmbigüedad de la misión…

35

Presupuestar en América LatinaPatologías

Quién controla el gasto público? Multiplicidad de actores (FMI, ejecutivo central, Hacienda y Presidencia, Gobiernos sub-

nacionales, Congreso, Contralorías), y la reciente emergencia de reglas macro-fiscales. Respondabilidad (control legal, de procedimientos, contable, de resultados..)

El presupuesto...se ejecuta? Wildavsky & Caiden (1974): repetitive budgeting In poor countries, we find repetitive

budgeting under which budgets are made and remade throughout the year amid endless strategic by-play. Poverty and uncertainty leads them to reprogram funds repeatedly to adjust to the rapidly changing scene…

Estudios BID sobre el policy-making process (PMP). ..y si no se ejecuta, el presupuesto plurianual es una ficción? Una preocupación común: rigideces. El presupuesto por resultados...tiene resultados en materia de eficiencia y

eficacia?

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Herramientas adecuadas para Problemas Diversos ….

Tarde

Borracho

Lápiz Labial

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7 Dilemas para construir una institucionalidad de Presupuesto por Resultados

1. ¿Gestión por Resultados o Presupuesto por Resultados?

2. Sistemas de Incentivos a los funcionarios: ¿Monetarios o No Monetarios?

3. El control externo y la gestión por resultados: ¿instrumento de control o de mejoramiento de la gestión?

4. ¿Equilibrio entre control político y control de gestión?

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Dónde construyo mi institucionalidad dependerá del equilibrio deseado entre control político y control de gestión ....

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7 Dilemas para construir una institucionalidad de Presupuesto por Resultados

5. El control de gestión con una lógica estratégica: ¿los árboles nos dejan ver el bosque?

6. Gestión por Resultados en los gobiernos locales: ¿garrotes o zanahorias?

7. Institucionalidad presupuestaria centralizada: ¿el paso del Gran Hermano a la autonomía de los gerentes?

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Escuchar las señales de los usuarios internos y externos…

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Pobreza extrema en 2004

Progreso desde 1990

Porcentajes Porcentaje de progreso

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Pobreza extrema en 2004 y progreso Pobreza extrema en 2004 y progreso desde 1990 en 17 países desde 1990 en 17 países

Avance esperado:

56%

(retroceso)

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SE REQUIEREN ALTAS TASAS DE CRECIMIENTO ENTRE 2005 Y 2015 QUE SERIAN MENORES SI HAY MEJORAS EN LA DISTRIBUCION DEL

INGRESO…

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a/ Se utilizó el índice de Gini como indicador del grado de concentración de la distribución del ingreso.b/ Zonas urbanas.

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Sin cambios en la distribución del ingreso

Con una mejora en la distribución del ingreso (índice de Giniinferior en 10% al actual)

Tasa promedio anual de crecimiento del PIB regional, 1991-2004:

2.8%

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Muchas gracias...

ricardo.martner@cepal.org

www.ilpes.cl