04.7 Sentencia C-793-09 de la Corte Constitucional de Colombia

8/9/2019 04.7 Sentencia C-793-09 de la Corte Constitucional de Colombia

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Sentencia C-793/09

Referencia: expediente D-7668

Asunto: Demanda de inconstitucionalidadcontra los numerales 6, 14 y 15 del artculo6 de la Ley 1259 de 2008 por medio dela cual se instaura en el territorio nacional

la aplicacin del comparendo ambiental alos infractores de las normas de aseo,

limpieza y recoleccin de escombros; y se

dictan otras disposiciones.

Demandantes:Nohra Padilla Herrera, Nstor Ral CorreaHenao, Silvio Ruiz Grisales y otros

Magistrado Ponente:Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZAMARTELO

Bogot D.C., cuatro (04) de noviembre de dos mil nueve (2009)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribucionesconstitucionales y de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad, consagrada en losartculos 241 y 242 de la Constitucin Poltica, los ciudadanos Nohra PadillaHerrera, Nstor Ral Correa Henao, Silvio Ruiz Grisales y otros, demandaronlos numerales 6, 14 y 15 del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008 por medio dela cual se instaura en el territorio nacional la aplicacin del comparendo

ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recoleccin deescombros; y se dictan otras disposiciones.

Mediante Auto del treinta de marzo de 2009, el Magistrado Sustanciadorresolvi admitir la demanda, dispuso su fijacin en lista y, simultneamente,corri traslado al seor Procurador General de la Nacin para que rindiera elconcepto de su competencia. En la misma providencia se orden, adems,


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comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Superintendencia deServicios Pblicos Domiciliarios, a la Asociacin Nacional de Recicladores, ya los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario,Javeriana y Nacional, para que, si lo estimaban conveniente, intervinierandentro del proceso con el propsito de impugnar o defender laconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Una vez cumplidos los trmites previstos en el artculo 242 de la ConstitucinPoltica y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede adecidir acerca de la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuacin se transcribe el texto del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008,conforme a su publicacin en el Diario Oficial No. 47.208 de 19 de diciembrede 2008, destacando en negrilla y con subraya los apartes que se acusan en lademanda:

LEY 1259 DE 2008(diciembre 19)

Por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicacin delcomparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y

recoleccin de escombros; y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

()

Artculo 6. De las infracciones. Son infracciones en contra de las normasambientales de aseo, las siguientes:

()

6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorizacin alguna, elcontenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para surecoleccin, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002.

()

14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o setransforman residuos slidos.

15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos niadecuados.


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III.3. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

Los demandantes estiman que las disposiciones acusadas contenidas en la Ley1259 de 2008, contravienen lo dispuesto en el prembulo y en los artculos 1,6, 11, 13, 24, 25, 26, 29, 53, 58, 79, 80, 81, 82, 83 y 93 de la ConstitucinPoltica.

2. Fundamentos de la demanda

A manera de consideracin general, los actores comienzan por destacar queuno de los pilares sobre el cual se funda el Estado Social de Derecho alude a la

promocin de condiciones que garanticen una igualdad real y efectiva, desuerte que puedan adoptarse, sobre todo en el caso de grupos tradicionalmentediscriminados o marginados, medidas afirmativas encaminadas a evitar que seacente la marginacin y la exclusin social.

Partiendo de esa consideracin, esgrimen las que, a su juicio, se perfilancomo razones de inconstitucionalidad de los apartes normativos objeto dereproche, de la siguiente manera:

a) Numeral 6 del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008

- Violacin del derecho a la igualdad -Artculo 13-: Para los demandantes, elque se constituya como infraccin de las normas ambientales de aseo el hecho

de que se destape y extraiga, parcial o totalmente, sin autorizacin alguna, elcontenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para surecoleccin, comporta no slo el desconocimiento de la labor quetradicionalmente han realizado los recicladores, sino, tambin, del conceptomismo que el artculo 2 de la ley acusada adopta para definir la actividad delreciclaje.

En su sentir, la infraccin debera ser dejar basura arrojada en el pisodespus de destapar y extraer el contenido de las bolsas. Eso s es una falta.

Pero as no qued redactado. En su lugar, se sanciona la mera labor de

reciclar definida en la misma Ley, artculo 2 numeral 6, como proceso por

medio del cual a un residuo slido se le recuperan su forma y utilidadoriginal, u otras. Ello, conduce a que se impida a la poblacin que deriva susustento de la actividad del reciclaje, participar de la dinmica propia de talactividad econmica, lo cual pone en evidencia, por un lado, su extrema

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marginalidad social; y, por otro, su discriminacin como trabajadores, en lamedida en que su labor es tenida en cuenta como una contravencinambiental.

De otra parte, manifiestan los actores que la norma censurada, si bien persigueun objetivo constitucionalmente vlido, como lo es proteger el medioambiente a travs de la creacin e implementacin de un comparendoambiental, lo cierto es que no resulta necesaria ni proporcional1. Bajo eseentendido, aducen que para evitar que un reciclador deje basura tirada en lacalle, luego de haber destapado y extrado el material reciclable, la nica va,

y ni siquiera la mejor, no es sancionarlo hasta con multa. Hay otras vas,

ellas son: campaas de educacin y formacin al reciclador,

acompaamiento y seguimiento a su labor, estmulos por cero errores, entre

otras. Incluso estas estrategias alternativas son mejores, ms humanistas,para una poblacin marginal.

- Violacin del derecho al trabajo y al mnimo vital -Prembulo y artculos 1,

11, 25 y 53-: A este respecto, consideran que mientras se accede a latecnologa de punta que permita efectuar un reciclaje ms depurado, no existeotra posibilidad que la de examinar manualmente los residuos para determinarcul de ellos es susceptible de ser reciclado, por lo que sancionar el mtodoactual, cual es el de destapar y extraer de las bolsas y recipientes de basura elmaterial recuperable, impide la realizacin de una labor que tradicionalmenteha sido desarrollada por un significativo nmero de personas en condicionesde marginalidad extremas, en abierta contradiccin con las clusulasconstitucionales que protegen el derecho al trabajo y la realizacin deactividades u oficios de manera libre.

Desde esa ptica, lo que se producira, indiscutiblemente, sera la cesacin dedicha actividad econmica como fuente de ingresos para satisfacernecesidades bsicas de forma digna.

- Violacin de la confianza legtima, la propiedad y el espacio pblico-artculos 58, 82 y 83-: Puntualizan los demandantes que se impone de sbitouna sancin no solamente por destapar y extraer el material reciclable de las

bolsas de basura, sino por recopilarlo y venderlo, sin que para ello hayamediado permiso o autorizacin alguna. Esto ltimo, a su parecer, no secorresponde con la sistemtica y habitual labor que los recicladores hanvenido realizando de ordinario por varios aos, quienes no requeran deaprobacin de ningn tipo para recoger los residuos que en las calles sedesechaban, ya que los mismos devenan en res nullius.

Con todo, destacan el hecho de que abruptamente se haya puesto fin a lo quehan dado en denominar como una prctica ambiental tradicional, donde quientiene la calidad de reciclador, de golpe, se ve sometido a la modificacin

1 Al respecto, los actores traen a colacin las Sentencias T-422 de 1992, C-530 de 1993, C-280 de 1996 yC-093 de 2001.


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intempestiva de las reglas de juego en cuanto a su labor se refiere; y, a su vez,a la exclusin como agentes econmicos de una actividad eminentemente

productiva.

- Violacin del principio del inters general y de la dignidad humana-artculo 1-: Aaden los accionantes que la norma censurada privilegia elambiente sano sobre los derechos fundamentales de los recicladores, cuando

por imperativo constitucional lo que ha debido operar el legislador erahacer cohabitar los derechos al ambiente sano y los derechos de los

recicladores, en un modelo razonable y humanista, propio de un EstadoSocial de Derecho, entre cuyos fines esenciales se cuenta la existencia de un

orden justo y la efectividad de los derechos.

- Violacin del derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible -artculos79 y 80-: Sobre el particular, estiman que la disposicin normativa demandadaconvierte la actividad del reciclaje en una infraccin de carcter ambiental, loque de suyo implica su desestimulacin, al punto de hacerla nugatoria.

b) Numeral 14 del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008

- Violacin del derecho al debido proceso -artculos 13 y 93-: Apuntan losdemandantes que el referido numeral hace parte de aquellas normas que secaracterizan por serde tipo abierto o en blanco, dada su indeterminacin encuanto a la definicin normativa del concepto que incorpora, esto es, el malmanejo a los sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o transforman los

residuos slidos. Esto ltimo supone, a todas luces, el desconocimiento y laincomprensin de las actuaciones que eventualmente seran objeto de censura

por parte del aparte normativo.

- Violacin del principio de legalidad: En tratndose del principio delegalidad, sostienen los libelistas que ste resulta por entero quebrantado,

como quiera que las respectivas autoridades ambientales no han procedido aexpedir los reglamentos que den cuenta de los protocolos y estndares defuncionamiento de los sitios en donde se ha de clasificar, comercializar,reciclar o transformar los residuos slidos, motivo por el cual resultaimprobable que un particular pueda llegar a determinar qu se entiende pordarle mal manejo a dichos sitios.

c) Numeral 15 del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008

- Violacin del derecho a la igualdad -artculo 13-: En punto a este numeral,los demandantes ponen de presente que se genera una discriminacin frente alos recicladores que, por regla general, transportan los residuos slidos yaseparados, bien sea en vehculos de traccin animal, o en carros de rodillo,

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balineras o esferados, por cuenta de su escasa capacidad econmica paraadoptar otro medio de transporte.

En ese sentido, indican que la Ley como tal no deline un mecanismo que,gradualmente, les permitiera a los recicladores adoptar otros medios detransporte que se conceptuasen como ms tcnicos o modernos.

- Violacin del derecho a la libre circulacin -artculo 24-: En cuantocorresponde a la libre circulacin, estiman los demandantes que no existe en elordenamiento jurdico norma legal alguna que defina siquiera cules son losvehculos aptos o adecuados para efectos de transportar la basura o losescombros.

- Violacin del derecho al trabajo y de la libertad de oficio -Artculos 25, 26 y53-: Segn los actores, al prohibrsele a los recicladores el transporte de losresiduos slidos recuperados, se los condena irremediablemente al desempleoy a una situacin de evidente exclusin social. Por otra parte, en cuanto que laactividad del reciclaje es de aquellas que no suponen un determinado riesgosocial, puede ser desempeada libremente, sin que quepa sancionar a alguien

por su ejercicio.

- Violacin del derecho al debido proceso -artculo 29-: En el sentir de losdemandantes, nuevamente se consagra una norma de tipo abierto, en razna que existe indeterminacin respecto de lo que debiera entenderse poraptoo adecuado, en relacin con los medios para fomentar el trasteo de basuray de escombros, de lo cual, incluso, tambin podra predicarse un cierto nivelde vaguedad y abstraccin.

IV. INTERVENCIONES

1. Asociacin Nacional de Recicladores

La Asociacin Nacional de Recicladores intervino en el proceso para solicitarque se declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, en tanto stasdesconocen la importante labor que los recicladores desarrollan dentro de ladinmica propia de la gestin integral de los residuos slidos que, entre otrascosas, apunta a la conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente,adems de la inclusin social de grupos poblacionales vulnerables.

En esa medida, para dicha asociacin, los preceptos demandados no tienenotro propsito que poner en situacin de desventaja -desde la perspectivacompetencial y laboral- a los recicladores, lo cual deviene en detrimento desus alternativas de subsistencia dignas.


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2. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Mediante escrito allegado oportunamente a esta Corporacin, el Ministerio deAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a travs de su Oficina Jurdica,intervino en el trmite de la presente accin con el fin de defender laconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.

El Ministerio comienza por advertir que la Corte Constitucional no deberaemitir un pronunciamiento de fondo en el asuntosub-exmine, en vista de quela demanda presentada no contiene una razonable exposicin de los motivos a

partir de los cuales se pueda arribar a la conclusin de que los apartesnormativos enjuiciados, efectivamente, quebrantan mandatos de rango

constitucional2

.

En su concepto, los visos de ineptitud sustantiva que presenta la demanda enreferencia emergen de la indebida formulacin, por parte de los actores, delconcepto de la violacin, debido a la falta de claridad en la exposicin de lasrazones en torno a la manera cmo las disposiciones objeto de reprochedesconocen o vulneran la Carta Poltica. Ello por cuanto el juicio deconstitucionalidad en abstracto tiene como presupuesto necesario la

presentacin de las razones que permitan establecer si realmente existe unaoposicin objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de laConstitucin.

Expresa, por otra parte, que si la Corte decide hacer un anlisis de fondo, serapreciso tener en cuenta que los numerales demandados generan un impactoparticularmente positivo en cuanto a la proteccin del medio ambiente serefiere, en tanto promueven prcticas de recoleccin, manejo y disposicin deresiduos slidos y escombros que, en su criterio, se ajustan en una mayormedida a los estndares y protocolos de salubridad pblica, lo cual, lejos deatentar contra la actividad del reciclaje y las personas que se dedican a ello,

persigue la concientizacin en la cuidadosa manipulacin de dichos residuos.

As, en lo que tiene que ver, por ejemplo, con el numeral 15 del artculo sextode la Ley objetada por inconstitucional, que alude al trasteo de basuras oescombros en medios no aptos o adecuados, expresa el interviniente que su finltimo es impedir que los distintos residuos recolectados sean esparcidos pordoquier y sean trasladados sin atender los mnimos requerimientos que ensalud pblica se exigen para el efecto.

Lo anterior, conforme a su consideracin, no significa que haya violacindel derecho al trabajo, ya que no se les est impidiendo su labor -la dereciclar-, pues lo que se pretende es que la adelanten bajo ciertos cuidados

y/o procedimientos que eviten su expansin contaminadora, mxime,cuando la filosofa de estas normas, es darle mayor cuidado, mejor

2 Sobre el particular, el interviniente cita las Sentencias C-236 de 1997, C-587 de 1995 y C-652 de 2001

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manejo y medidas preventivas, respecto de la seleccin de los materiales

selectivos, siempre en procura de un bienestar social, para mantener lalimpieza de las ciudades y pueblos de Colombia.

Por las razones anteriormente consignadas, el interviniente concepta que estaCorporacin debe declarar la exequibilidad de los numerales 6, 14 y 15 delartculo 6 de la Ley 1259 de 2008, por medio de la cual se instaura en elterritorio nacional la aplicacin del comparendo ambiental a los infractores delas normas de aseo, limpieza y recoleccin de escombros, y se dictan otrasdisposiciones.

3. Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios

La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, a travs de suOficina Jurdica, se pronunci sobre la demanda de inconstitucionalidad de lareferencia mediante escrito en el que solicit la declaratoria deconstitucionalidad de los preceptos objeto de controversia.

Expresa la entidad interviniente, de manera preliminar, que la disposicinacusada no infringe ninguna prerrogativa de raigambre constitucional, habidacuenta de que, por un lado, no se est prohibiendo como tal la actividad delreciclaje, pues slo se est orientando su ejecucin y desarrollo a un especficomarco jurdico, justificado sobre la base de un significativo impacto social enla salud pblica y en el medio ambiente; y que, por otro lado, no resultandesproporcionadas las sanciones contempladas en el texto de la ley, las cualesson de orden pedaggico y pecuniario, sin que esta ltima suponga unaafectacin seria en trminos econmicos.

Igualmente, expuso que frente a las sanciones consagradas en la Ley 1259 de2008, no existe margen alguno de discrecionalidad en su imposicin, pues, porva de ejemplo, cuando la Ley se ocupa del mal manejo de un sitio de

reciclaje, se refiere en realidad al manejo inadecuado de los residuos,establecido a la luz de la normatividad existente en la materia, sin que, porconsiguiente, la evaluacin sobre el alcance de esa expresin quede librada alarbitrio de lo funcionarios pblicos.

Adems de las anteriores consideraciones de carcter general, laSuperintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios formula como razones

para declarar infundados cada uno de los cargos de inconstitucionalidadplanteados en la demanda, las siguientes:

- Del numeral 6 del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008, no puedederivarse una interpretacin conforme a la cual se prohba, en trminosgenerales, la actividad del reciclaje, pues dicha ley tan slo se opone aque los diversos residuos sean extrados sin autorizacin alguna, segnlo dispuesto en las normas ambientales, particularmente, en cuanto hace


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a lo dispuesto en el Decreto 1713 de 20023, el cual regula lo atinente a lagestin integral de residuos slidos e incorpora dentro de tal dinmica lagaranta de participacin y de inclusin de los recicladores y del sectorsolidario4. De suerte que lo que debe entenderse es que los recicladores

bien pueden participar en todas aquellas actividades relacionadas con elaprovechamiento de los residuos, siempre que para ello cumplan acabalidad con la normatividad vigente en materia ambiental.

En ese sentido, la medida adoptada en la Ley 1259 de 2008 conforme ala cual se exige autorizacin para destapar y extraer residuos, resultanecesaria y proporcional, pues presenta indudables beneficios, nosolamente en relacin con la proteccin del medio ambiente, sino,adems, en trminos de salubridad pblica. Adicionalmente, debe

tenerse en cuenta que de la medida son destinatarias todas las personas,sean stas naturales o jurdicas, que incurran en una falta a lanormatividad existente en materia de residuos slidos, sin que el mbitode la misma se restrinja, como se pretende hacer ver en la demanda, a losrecicladores. Esta circunstancia sera suficiente para revelar comoinnecesario el adelantar un test de igualdad en el caso concreto.

- Los cargos planteados contra el numeral 14 del artculo 6 de la Ley1259 de 2008, son desacertados, en tanto no se trata de un precepto cuyotipo sea abierto o en blanco y que, por lo mismo, quebrante el principiode legalidad, toda vez que el concepto del mal manejo del que sesirve, hace referencia expresa al correcto empleo de las normasambientales, tal y como se precisa en el encabezado del artculo 6 de lamencionada Ley. Esto ltimo, es lo que se constituye como el principalelemento de juicio para efectos de establecer la comisin de una posibleinfraccin contra dichas normas.

- Anota, frente al numeral 15 del artculo 6 acusado, que su propsito noes otro que garantizar que una actividad inherente a la finalidad social

del Estado y, por ende, susceptible de vigilancia y control, como lo es larecoleccin y el aprovechamiento de basura y escombros, sea desplegadaen medios vehiculares aptos. Tal designio, en modo alguno, podraafirmarse como discriminatorio frente a los denominados zorreros ocarreteros, pues lo nico que se pretende es el transporte de desechoscon el debido cumplimiento de las condiciones tcnicas y sanitarias que,eventualmente, permitan salvaguardar la salud pblica y el medioambiente.

Destaca que, atendiendo al verbo rector a partir del cual se estructura laconducta prevista en dicho numeral, la infraccin no se refiere atransportar la basura y los escombros, sino, exclusivamente, a

3 Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relacin con laprestacin del servicio pblico de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relacin con la

Gestin Integral de Residuos Slidos.

4 Sobre el particular, cita los artculos 1, 9, 31, 67, 68 y 81 del Decreto 1713 de 2002.

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fomentar que el transporte de esos residuos se haga en medios noaptos o inadecuados.

Con base en las consideraciones precedentemente esgrimidas, el intervinientesolicita a este Tribunal que declare la exequibilidad de los apartes normativostachados por inconstitucionales.

4. Universidad Nacional

El Director del Grupo de Investigacin en Derechos Colectivos y Ambientales-GIDCA-, en representacin de la Universidad Nacional, intervino en el

proceso de la referencia con el propsito de coadyuvar los cargos planteados

en la demanda y solicitar a la Corporacin que declare no ajustadas a la CartaPoltica las disposiciones acusadas.

Tras efectuar un detallado examen sobre la utilidad y el alcance de la normademandada, a partir de una metodologa de anlisis narrativo de poltica

pblica5, el interviniente estima que la Ley 1259 de 2008 tiende a estigmatizare, inclusive, a criminalizar, sin ms, la labor de recuperacin de residuosslidos reciclables que viene siendo desarrollada por ms de 80.000 familiasen todo el territorio nacional, habida consideracin de que hace nugatoria larecuperacin de materiales reciclables desechados y dispuestos en las bolsas

de basura que son dejadas por sus productores en el espacio pblico para su

posterior recoleccin por parte del servicio pblico de aseo, el acarreo delmaterial recuperado en las calles hasta una bodega y la comercializacin del

mismo a travs de uno de los intermediarios del circuito econmico dereciclaje.

Segn la intervencin, es indiscutible el positivo impacto ambiental queapareja la labor de los recicladores, pues contribuyen a la recoleccin de un

porcentaje nada despreciable de basura: cerca de 22 toneladas diarias. Esto, a

su juicio, revela su condicin de especiales agentes ambientales en ladinmica de un sistema formal de recuperacin de residuos slidos reciclablesque se caracteriza por una marcada ausencia de cultura en torno al respeto porla proteccin del medio ambiente.

Sostiene, adems, que la mencionada Ley desmejora injustificadamente lascondiciones promovidas por el Estado en cuanto a la implementacin demedidas o polticas afirmativas dirigidas a favorecer a determinadas personaso grupos, bien con el fin de eliminar, ora de reducir las desigualdades de tiposocial, cultural o econmico que los afectan.

Con todo, quien interviene en la presente causa insta a esta Corporacin paraque, de declararse constitucionales los numerales acusados contenidos en el

5 Al respecto, dan cuenta de la metodologa de anlisis narrativo de Poltica Pblica denominada EmeryRoe.


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artculo 6 de la Ley 1259 de 2008, el fallo se condicione de la siguientemanera:

a. La infraccin debera consistir en dejar basura arrojada en elpiso despus de destapar y extraer el contenido de las bolsas de

basura.

b. Respetar el reconocimiento de esta labor como un trabajo legal ydigno, tal y como se sugiere en la Ley 511 de 1999.

c. Retirar el condicionante de autorizacin para la extraccin de losresiduos cuando la basura ha sido dispuesta en espacio pblico,

dado que es responsabilidad pero no propiedad del Estado y mucho

menos, de los prestadores del servicio de aseo.

d. Es necesario hacer cohabitar el derecho a un ambiente sano y losderechos de los recicladores y en esa misma medida es necesario

reconocer el aporte ambiental de la poblacin recicladora yestimular la recuperacin de residuos slidos reciclables.

e. Brindar alternativas tecnolgicas a los recicladores que

coincidan con lo que llaman medios adecuados para el transportede residuos reciclables.

f. Atenerse a lo indicado en la Sentencia C-355 de 2003 que declara

inexequible la pretensin del Cdigo Nacional de Trnsito deerradicar los vehculos de traccin animal.

5. Civisol -Fundacin para la construccin cvico-solidaria de uncambio sistmico-

El 17 de abril de 2009 la ciudadana Adriana Ruz Restrepo puso aconsideracin de la Corte el Amicus Curiae de la Fundacin CivisolFundacin para la construccin cvico-solidaria de un cambio sistmico

para respaldar la demanda de inconstitucionalidad, el cual haba sido

inicialmente preparado para coadyuvar la demanda de tutela promovida por ungrupo de personas que desarrollaban su labor como recicladores en el botaderode Navarro contra la Empresa de Servicio Pblico de Aseo de Cali, laCorporacin Autnoma Regional del Valle, el Departamento Administrativodel Medio Ambiente y el Departamento Administrativo de PlaneacinMunicipal de la Alcalda Municipal de Cali6.

En la intervencin, bsicamente, se presenta informacin relacionada con lascondiciones de pobreza y marginacin en la que se encuentran los recicladoresdesde hace ya varios decenios cuando comenz esta actividad a ser vista comouna labor productiva y a su vez como un medio de supervivencia parasatisfacer necesidades bsicas, con el fin de destacar la inexistencia de

polticas pblicas en la materia dirigidas unvocamente a evitar que dichascondiciones se acenten y a garantizar, entre otros, los derechos al trabajo, la

6 Sobre el particular, ver la Sentencia T-291 de 2009

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libertad de empresa, el mnimo vital y el de asociacin.

Posteriormente, se hace un anlisis histrico del contexto en el que sedesarrollaron los recicladores desde la dcada de los aos sesenta hasta laactualidad, teniendo en cuenta, principalmente, lo que aconteci respecto del

botadero de Navarro en la ciudad de Cali, cuyo cierre intempestivo puso demanifiesto la exclusin de este grupo poblacional de la posibilidad de prestarun servicio pblico, luego de lo cual se procedi a resaltar la aplicabilidad,

para el caso concreto, del principio constitucional de la confianza legtima, noya en razn del incumplimiento por parte de las autoridades de loscompromisos adquiridos con los recicladores, sino por toda una dinmicasocio-econmica que les permita confiar en que la poltica de disposicin delas basuras fuera incluyente.

Procede la intervencin a recordar las obligaciones que se derivan del diseo eimplementacin de polticas pblicas en un Estado Social de derecho queimplican que stas se orienten a reducir las desigualdades existentes y a no

profundizarlas. As pues, anota que estas obligaciones fueron incumplidas y lapoltica ambiental que inclua el cierre del botadero de Navarro termin poragudizar la pobreza y la marginalidad de los recicladores.

Al efecto, se procedi a reconstruir el marco descriptivo y normativo sobre elcual habran de adoptarse algunas rdenes, con miras, no slo a superar lavulneracin del mnimo vital de los recicladores, sino, hacia el futuro, a lograrlas condiciones de insercin en la actividad productiva.Especficamente, en cuanto tiene que ver con el anlisis de la Ley 1259 de2008, Civisol expresa que la misma, so pretexto de proteger el medioambiente, despoja a los recicladores de los nicos medios o alternativas desubsistencia, dentro de lo que han denominado el empobrecimiento legal delos pobres,por cuenta del proceder del legislador y del ejecutivo a propsitode la formulacin y sancin de la norma que ahora se reprocha, sin que se

haya tenido en cuenta la especial proteccin constitucional que debe radicarseen cabeza de esta poblacin.

Puntualiza, adems, que las sanciones contenidas en la disposicin normativaacusada son innecesarias y desproporcionadas, por cuanto se implementa elcomparendo ambiental como nica herramienta para materializar la culturaciudadana -pudindose adoptar otra clase de medidas- y se faculta a la polica

para promover buenas prcticas de corte ambiental, dispersando el podersancionatorio del Estado.

Por ltimo, en la intervencin se destaca el hecho de que el Consejo de Estadodefini en su jurisprudencia que la basura se constituye en res derelictae, estoes, que en tanto no se haya recolectado por parte del Estado o suconcesionario, es susceptible de apropiacin, por lo que la Ley, al sancionar aquienes destapen y extraigan el contenido de las bolsas y recipientes de


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basura, no hace otra cosa que impedir la labor de quienes en el plano real, seencuentran en condiciones de desigualdad frente a los dems operadores quegestionan la recoleccin de residuos slidos.

6. Intervencin ciudadana

La ciudadana Paula Torres Holgun coadyuv la demanda deinconstitucionalidad, al considerar que los apartes normativos objetadoscontraran lo establecido en el artculo 13 de la Carta Poltica.

En efecto, la interviniente destaca que mediante la jurisprudenciaconstitucional se ha reconocido ampliamente a los recicladores como un grupo

vulnerable merecedor de especial proteccin constitucional, que en el marcode un Estado Social de Derecho deben ser destinatarios de lo que sedenominan medidas o acciones afirmativas, a efectos de generar procesos que

permitan su inclusin y crear alternativas concretas de subsistencia digna.

Sin embargo, aduce, con respecto a la Ley 1259 de 2008, que sta desconocepor entero la realidad social que envuelve la prctica de la labor del reciclaje,especialmente si se tiene en cuenta la especial proteccin que debera

prodigarse a quienes la desarrollan, habida cuenta del impacto positivo queocasiona la proteccin del medio ambiente7.

Seala, as mismo, que al no incluir medidas afirmativas a favor de losrecicladores, la norma enjuiciada desconoce el mandato constitucional segnel cual debe reconocerse que no todos los ciudadanos estn en condiciones deigualdad, pues en muchos de los casos existen quienes no tienen acceso a losrecursos y oportunidades de la misma forma, de suerte que ante gruposmarginados o discriminados, como lo son los recicladores, el Estado debe

promover acciones dirigidas a remover los obstculos que en el planoeconmico y social configuran disparidades de hecho. En ese sentido, la

preceptiva objeto de estudio no incluy en ninguno de sus apartes medidas dediscriminacin positiva que permitieran llevar la igualdad a un plano material,de modo que se generasen, para los recicladores, prcticas sociales queeventualmente eviten su exclusin y marginacin.

As pues, con fundamento en lo expuesto, concluye que las medidasincluidas en la Ley 1259 de 2008 no tienden al mantenimiento y

fortalecimiento de la actividad que han desarrollado a travs del tiempo los

recicladores, como medio de subsistencia, y que es fundamental para la

7 Tanta es la trascendencia que refiere la interviniente que, por ejemplo, la Ley 511 de 1999 estableci elprimero de marzo de cada ao como el Da Nacional del Reciclador y cre a su vez la Condecoracin delReciclador como estmulos frente al desarrollo de actividades en el proceso de recuperacin de residuosreciclables para su posterior tratamiento o aprovechamiento. As tambin, se resalta el Decreto 1713 de 2002,mediante el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relacin conla prestacin del servicio pblico de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relacin conla Gestin Integral de Residuos Slidos", como una de las normativas que protegen al reciclador y reconocensu especial labor.

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proteccin del medio ambiente. () por la forma como quedaron redactados

los apartes cuestionados de la Ley 1259, en realidad se penaliza lasactividades que ejercen dichas personas al separar y recuperar los recursos

reutilizables. As, () la Ley, antes que corregir las circunstancias de

debilidad de esta poblacin, acenta las condiciones de marginalidad ydiscriminacin social de los recicladores.

III.4. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN

El Procurador General de la Nacin, mediante concepto No. 4780 delveintiocho de mayo de dos mil nueve, al pronunciarse sobre la demanda de

inconstitucionalidad de la referencia, solicit a esta Corporacin que sedeclarara la exequibilidad del numeral 14 del artculo 6 de la Ley 1259 de2008 y la inexequibilidad de los numerales 6 y 15 del artculo 6 de lamencionada Ley.

Para ello, el representante del Ministerio Pblico analiz cada uno de loscargos planteados contra los numerales acusados por inconstitucionales, comose seala a continuacin:

- Numeral 6 del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008

Para la Vista Fiscal, el reciclar no constituye una actividad que apareje ungrave riesgo para la convivencia ciudadana, el medio ambiente, la salud o lavida de las personas, pues, por el contrario, constituye un medio desatisfaccin de condiciones mnimas de vida digna de un sector de la

poblacin que tradicionalmente ha sido excluida y marginada.

As, en consideracin del Representante del Ministerio Pblico, si bien en principio podra tenerse como legtima la finalidad de la prohibicin

establecida en la norma que ahora se reprocha, sobre la base de que garantiza,entre otros, el espacio pblico y un medio ambiente sano, tambin esincuestionable el hecho de que han sido mayores los beneficios que se han

producido como consecuencia de la labor desplegada por parte de losrecicladores. De ah que se evidencie la notable desproporcin entre el objeto

perseguido y la sancin a imponer.

Segn el Ministerio Pblico, la racionalidad aconseja en este caso larealizacin de un trabajo pedaggico con esa poblacin marginada, tal comose prev en el artculo 16 de la Ley demandada, segn el cual En toda

jurisdiccin municipal se impartir de manera pedaggicae informativa, a

travs de los despachos u oficinas escogidas para tal fin y medios decomunicacin, Cultura Ciudadana sobre las normas que rigen el acertado

manejo de la basura y de los escombros.


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De igual manera, para la Vista Fiscal, la prohibicin contenida en elnumeral 6 del artculo 6 acusado rie con el principio de confianza legtima,

fundado en la presuncin de buena fe, pues recae sobre una actividad lcita

que el Estado ha permitido durante muchos aos, razn por la cual quienes la

realizan tienen una expectativa de continuidad de la misma quesorpresivamente se ve truncada por el citado precepto.

Teniendo en cuenta lo anterior, concluye que el Legislador, en lugar de darcumplimiento a lo dispuesto en el artculo 13 superior, mediante la adopcinde acciones afirmativas a favor de los recicladores, como grupo marginado dela sociedad, lo que hizo, a travs del numeral 6 del artculo 6 de la Ley 1259de 2008, fue excluirlo de la labor que han venido desarrollado desde tiemposinmemoriales para sobrevivir.


De manera preliminar, el Ministerio Pblico se ocupa de acudir a lainterpretacin gramatical para resolver el problema jurdico planteado.

Conforme con tal consideracin y teniendo en cuenta el Diccionario de la RealAcademia Espaola, una de las acepciones de la expresin manejo es 1.m.

Accin y efecto de manejar o manejarse, a su vez manejar es definida, entreotros, con el siguiente significado: 2.tr. Usar, utilizar, aunque no sea con lasmanos.

Por otra parte, encuentra que, segn el mismo diccionario, la acepcin mal,tiene entre otros significados el siguiente: 2.m. Lo contrario al bien, lo que

se aparta de lo lcito y honesto.

De acuerdo con las anteriores acepciones del lenguaje comn, darle un malmanejo a los sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transformanresiduos slidos, es utilizar esos sitios de manera inadecuada o no ptima, es

decir, darle al lugar un uso no apropiado a las condiciones u objeto del mismo.

As las cosas, el Ministerio Pblico considera que el cargo deinconstitucionalidad no est llamado a prosperar porque la infraccin contralas normas ambientales de aseo tal como se encuentra descrita en el numeral14 del artculo 6 acusado comprende los supuestos que los actores echan demenos.

En conclusin, la Vista Fiscal considera que la disposicin demandada nocontraviene los preceptos constitucionales invocados por los demandantes,razn por la cual solicita a la Corte Constitucional que declare suexequibilidad.


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El Ministerio Pblico acude nuevamente al diccionario de la Real AcademiaEspaola, conforme al cual Fomentar significa: 1. tr. Excitar, promover,impulsar o proteger algo.

Como la disposicin demandada consagra como infraccin en contra de lasnormas ambientales de aseo la accin de Fomentar el trasteo de basura yescombros en medios no aptos ni adecuados, a juicio del seor Procurador,

podra pensarse que la conducta que constituye la infraccin en contra de lasnormas ambientales de aseo es la promocin o el impulso del transporte deresiduos slidos o escombros en medios no apropiados, pero no el transportemismo.

Empero, una interpretacin sistemtica y teleolgica de la citada disposicin

permite inferir que lo que segn la citada disposicin quebranta las normasambientales de aseo es el traslado de la basura o de los escombros en mediosde transporte no aptos y no la promocin de estas actividades, por lo queentendida as la norma acusada, los argumentos esgrimidos para solicitar quese declare la inexequibilidad del numeral 6 del artculo 6 de la Ley 1259 de2008, son suficientes para reiterar esa peticin en relacin con el presentenumeral, pues exigirles a los recicladores la utilizacin de medios detransportes distintos a los que su situacin de marginalidad les permite(zorras, carros de rodillo, de balineras o esferados), como parte de lalabor de recoleccin de material reciclable, implica, al igual que en el eventoanterior, prohibirles ejercer su derecho al trabajo (que se concreta en larecoleccin y el transporte de residuos slidos reciclables) e impedirles, enconsecuencia, lograr el mnimo vital y tener una vida digna para ellos y susfamilias.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

En virtud de lo dispuesto por el artculo 241-4 de la Constitucin, la CorteConstitucional es competente para conocer de las demandas deinconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan enesta oportunidad.

2. Problema jurdico

Para los demandantes las disposiciones acusadas del artculo 6 de la Ley 1259de 2008, en la medida en que tienen un contenido de proscripcin, deexclusin y de sancin sobre la actividad que se cumple por los recicladoresinformales de basura, atentan contra: la dignidad de la persona (C.P. Art. 1);el derecho a la igualdad (C.P. Art. 13); el derecho al trabajo (C.P. Art. 25), elderecho al debido proceso (C.P. Art. 29); el principio de confianza legtima


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(C.P. Art. 83); el derecho al mnimo vital (C.P. Art. 11); los derechos alambiente sano y al desarrollo sostenible (C.P. Arts. 79 y 80), a la propiedad yal espacio pblico (C.P. arts. 58 y 82), las libertades de locomocin y deescoger profesin u oficio (C.P. arts. 24, 26 y 81) y el principio de legalidad(C.P. art. 6).

Estima la Corte que en este caso es preciso fijar, en primer lugar, el alcance delas disposiciones demandadas, en orden a establecer si, efectivamente, comosostienen los demandantes, de las mismas se deriva un contenido de exclusin,de proscripcin y de sancin de las actividades cumplidas por los recicladoresinformales de basura, y, slo en el evento de encontrar que ello es as, habraque entrar a determinar si de esas exclusin, proscripcin y sancin sedesprende la aducida violacin de los derechos y principios constitucionales.

3. mbito y alcance de las disposiciones acusadas

3.1. Antecedentes generales de la Ley 1259 de 2008

La Ley 1259 de 2008, por medio de la cual se instaura en el territorionacional la aplicacin del comparendo ambiental a los infractores de las

normas de aseo, limpieza y recoleccin de escombros; y se dictan otrasdisposiciones tuvo su origen en un proyecto de origen parlamentario que,segn se lee en la correspondiente exposicin de motivos, se inspir en el

propsito de crear una conciencia colectiva acerca del aseo ciudadano comofactor de convivencia, para enfrentar conductas trasgresoras en aspectos talescomo lanzar una colilla de cigarrillo a la calle en lugar de la cesta debasura parece algo normal para este tipo de personas, arrojar desde el

vehculo en movimiento una bolsa de papel, o plstica les parece ms cmodo

que esperar unos minutos y llegar al sitio apropiado para depositar losresiduos, pagarle unas monedas a un reciclador para que bote unos

escombros a la vuelta de la casa, es mejor que buscar un vehculo apropiado

y llevarlos a la escombrera municipal, sacar la bolsa de basura en cualquiermomento, colocarla al pie de un poste, ojal lejos de la residencia es lo ms

apropiado que esperar que pase el carro recogedor de la basura. Elproyecto, entonces parti de la base de que hay que hacer cumplir lanormatividad legal existente y la que en el futuro se establezca, dirigidas a

controlar el comportamiento social en cuanto al manejo de basura y

escombros en los municipios de nuestro pas , para lo cual se plante lanecesidad de imponer unas sanciones de contenido pedaggico y pecuniario.

De este modo, en el artculo 1 de la ley se expresa que su objeto es creare implementar el Comparendo Ambiental como instrumento de cultura

ciudadana, sobre el adecuado manejo de residuos slidos y escombros,previendo la afectacin del medio ambiente y la salud pblica, mediante

sanciones pedaggicas y econmicas a todas aquellas personas naturales o

jurdicas que infrinjan la normatividad existente en materia de residuos

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slidos; as como propiciar el fomento de estmulos a las buenas prcticas

ambientalistas.

En el artculo 4 de la ley se describen los sujetos pasivos del comparendoambiental, de manera un tanto ambigua, puesto que, al paso que inicialmentese seala que lo son todas las personas naturales y jurdicas que incurranen faltas contra el medio ambiente, el ecosistema y la sana convivencia ,luego se hace una calificacin de esos sujetos en los siguientes trminos:

sean ellos propietarios o arrendatarios de bienes inmuebles, dueos,

gerentes, representantes legales o administradores de todo tipo de local, detodo tipo de industria o empresa, las personas responsables de un recinto o

de un espacio pblico o privado, de instituciones oficiales, educativas,

conductores o dueos de todo tipo de vehculos desde donde se incurra en

alguna o varias de esas faltas mediante la mala disposicin o mal manejo delos residuos slidos o los escombros, con lo cual la condicin dedestinatarios parecera restringirse a las personas que cumplan esascondiciones.

En los artculos 5 y 6 de la ley se hace la determinacin de las infraccionessancionables mediante el Comparendo Ambiental, por representar un

grave riesgo para la convivencia ciudadana, el ptimo estado de los recursos

naturales, el trnsito vehicular y peatonal, el espacio pblico, el buen aspectourbano de las ciudades, las actividades comercial y recreacional, en fin, la

preservacin del medio ambiente y la buena salud de las personas, es decir,

la vida humana. Se enuncian las siguientes infracciones:

1. Sacar la basura en horarios no autorizados por la empresa prestadora del servicio.2. No usar los recipientes o dems elementos dispuestos para depositar la basura.3. Disponer residuos slidos y escombros en sitios de uso pblico no acordados niautorizados por autoridad competente.4 Disponer basura, residuos y escombros en bienes inmuebles de carcter pblico oprivado, como colegios, centros de atencin de salud, expendios de alimentos,drogueras, entre otros.

5. Arrojar basura y escombros a fuentes de aguas y bosques.6. Destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorizacin alguna, el contenido delas bolsas y recipientes para la basura, una vez colocados para su recoleccin, enconcordancia con el Decreto 1713 de 2002.7. Disponer inadecuadamente animales muertos, partes de estos y residuosbiolgicos dentro de los residuos domsticos.8. Dificultar, de alguna manera, la actividad de barrido y recoleccin de la basura yescombros.9. Almacenar materiales y residuos de obras de construccin o de demoliciones envas y/o reas pblicas.10. Realizar quema de basura y/o escombros sin las debidas medidas de seguridad,

en sitios no autorizados por autoridad competente.11. Improvisar e instalar sin autorizacin legal, contenedores u otro tipo derecipientes, con destino a la disposicin de basura.12. Lavar y hacer limpieza de cualquier objeto en vas y reas pblicas, actividadesestas que causen acumulacin o esparcimiento de basura.13. Permitir la deposicin de heces fecales de mascotas y dems animales en pradosy sitios no adecuados para tal efecto, y sin control alguno.


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14. Darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o setransforman residuos slidos.15. Fomentar el trasteo de basura y escombros en medios no aptos ni adecuados.16. Arrojar basuras desde un vehculo automotor o de traccin humana o animal en

movimiento o esttico a las vas pblicas, parques o reas pblicas.17. Disponer de Desechos Industriales, sin las medidas de seguridad necesarias o ensitios no autorizados por autoridad competente.18. El no recoger los residuos slidos en los horarios establecidos por la mismaempresa recolectora, salvo informacin previa debidamente publicitada e informaday debidamente justificada.

En el artculo 7 de la ley se establecen las sanciones aplicables, dentro de lascuales, en el mbito de este proceso, cabe mencionar la citacin al infractor

para que reciba educacin ambiental, durante cuatro horas, la obligacin deprestar un da de trabajo social en caso de reincidencia, y, en todo caso, lamulta hasta por dos salarios mnimos mensuales vigentes por cada infraccin,si es cometida por una persona natural.

En el Captulo IV de la Ley se dispone cuales sern las entidades responsablesde la instauracin y aplicacin del comparendo ambiental. Cabe destacar que,de acuerdo con el artculo 8, el comparendo ambiental debe instaurarse entodos los municipios, para lo cual el respectivo concejo municipal deberexpedir el reglamento respectivo.

Se establece en la ley que el responsable de la aplicacin de la sancin porComparendo Ambiental ser el respectivo alcalde, quien podr delegar en elSecretario de Gobierno o en quien haga sus veces, o en el Secretario deTrnsito o en la autoridad que haga sus veces, cuando las infraccionesambientales en vas o espacios pblicos se ocasionen desde vehculosautomotores o de traccin humana o animal. No obstante lo anterior, disponela ley que la Polica Nacional, los Agentes de Trnsito, los Inspectores de

Polica y Corregidores sern los encargados de imponer directamente elComparendo Ambiental a los infractores. (Pargrafo 1 del artculo 9)

El captulo V de la ley se destina a regular la manera cmo se aplicar elcomparendo ambiental, para lo cual dispone, en primer lugar, que lasempresas prestadoras del servicio de aseo, oficiales, privadas o mixtas, en sumbito, harn peridicamente censos de puntos crticos a ser intervenidos pormedio del Comparendo Ambiental y que el mismo se aplicar a partir dedichos censos, de las denuncias formuladas por la comunidad, o del hecho deque alguien sea sorprendido en el momento mismo de cometer una infraccincontra las normas de aseo y de la correcta disposicin de escombros por unagente de trnsito, un efectivo de la Polica, o cualesquiera de los funcionarios

investidos de autoridad para imponer el comparendo.

El captulo se ocupa tambin de las previsiones orientadas a asegurar lasuficiente difusin e induccin en torno a la entrada en vigencia delcomparendo ambiental (Art. 17) y de las campaas de pedagoga sobrecultura ciudadana en el manejo de basuras y escombros (Art. 16).

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3.2. mbito especfico de las disposiciones acusadas

En el anterior contexto general se inscriben las disposiciones que han sidoacusadas en este proceso y cuyo alcance se examina a continuacin.

De manera amplia puede sealarse que, al paso que para los demandantes,algunos intervinientes y, parcialmente, el Ministerio Pblico, las normasacusadas comportan una restriccin injustificada de la actividad que se realiza

por los recicladores informales de basura, para otros intervinientes dichasdisposiciones generan un impacto positivo desde la perspectiva de la

proteccin del medio ambiente, en tanto promueven prcticas de recoleccin,manejo y disposicin de residuos slidos y escombros que se ajustan en una

mayor medida a los estndares y protocolos de salubridad pblica, sin quepueda sostenerse que proscriban la actividad del reciclaje informal o tengan unefecto de exclusin sobre las personas que se dedican a ello, puesto que,simplemente, buscan que dicha actividad se adelante bajo ciertos parmetrosnormativos mnimos, que la hagan compatible con el ambiente sano y la

preservacin del espacio pblico.

Para este ltimo grupo de intervinientes, la previsin de ciertas sanciones paraconductas que la ley considera inadecuadas, no da lugar a una actuacinarbitraria de las autoridades municipales, que pueda obrar en desmedro dedeterminados sectores sociales, puesto que, en todo caso, se remite acompetencias regladas en la normativa existente sobre la materia.

A rengln seguido la Corte se refiere a cada una de las disposiciones acusadas.

3.2.1. De acuerdo con el numeral 6 del artculo 6 de la Ley 1259 de2008, est proscrito destapar y extraer, parcial o totalmente, sin autorizacinalguna, el contenido de las bolsas y recipientes para la basura, una vezcolocados para su recoleccin, en concordancia con el Decreto 1713 de 2002.

Una aproximacin desprevenida a esta norma podra llevar a la conclusin deque a travs de ella se regula, de manera general y abstracta, y, porconsiguiente, neutra, un asunto que tiene que ver con la conservacin delambiente y del espacio pblico, en cuanto que se busca evitar que los diversosresiduos sean extrados sin autorizacin. En la medida en que la norma remitea lo dispuesto en las disposiciones ambientales, particularmente, en el Decreto1713 de 2002, debe entenderse que todas las personas que son susdestinatarias, y no nicamente los recicladores, pueden realizar las actividadesall previstas siempre que para ello cumplan a cabalidad con la regulacinvigente en materia ambiental.

De este modo, se tendra que la norma establece, de manera general, unainfraccin, sin que pueda tenerse como dirigida a un conjunto determinado de

personas, y sin que, por consiguiente, se le pueda atribuir el alcance de


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prohibir la labor que cumplen los recicladores de la calle.

Desde la ptica de los demandantes, sin embargo, que es compartida por elMinisterio Pblico, los recicladores, como grupo marginado de la sociedad,han venido desarrollando, desde tiempos inmemoriales, una actividad de laque derivan su subsistencia y que ahora, por la forma como quedaronredactados los apartes cuestionados de la Ley, podra verse proscrita y

penalizada.

En ese contexto, observa la Sala Plena los siguientes aspectos:

a. No cabe, como se hace en la disposicin que es objeto de revisin,remitirse al reglamento para establecer el alcance normativo de la ley,

sino que lo que procede es lo contrario, esto es, es la ley la que fija elmbito estricto del reglamento, el cual no puede, ni ampliar, ni restringirlos alcances de la ley.

b. No obstante lo anterior, se hace notar que, aunque la ley fija como sumbito propio el de la promocin de la cultura ciudadana en materia de aseo yno hace alusin expresa a la actividad que cumplen los recicladores, se remitea normas reglamentarias que, en un contexto mucho ms amplio, contemplanel deber para las autoridades municipales de garantizar la participacin y lainclusin de los recicladores y del sector solidario, en la gestin de losdesechos slidos8, y que, incluso, contienen una infraccin como la que ahoraes objeto de examen, en la que sin embargo, destaca la Corte, se prev, demanera expresa, la situacin de los recicladores. As, en el Decreto 605 de19969se incluy un captulo de prohibiciones y sanciones, dentro del cual, enel artculo 104, entre las prohibiciones a la ciudana, se incluy aquellaconforme a la cual 4. Se prohbe a toda persona ajena al servicio de aseo o a

programas de reciclaje aprobados, destapar, remover o extraer el contenidototal o parcial de los recipientes para basuras, una vez colocados en el sitio

de recoleccin. (Subrayado ajeno al texto)

c. De este modo, al paso que las normas reglamentarias aludidascontemplan de manera expresa la inclusin de los recicladores informales enlos sistemas de tratamiento integral de las basuras, en la ley parcialmentedemandada se omiti toda consideracin sobre el particular. Sin embargo,como quiera que en la descripcin de la infraccin susceptible de sancionarse,en este caso, con el comparendo ambiental, se incluye la condicin de que laactividad se realice sin autorizacin, cabra entender que quienes actenamparados en programas de reciclaje aprobados por las respectivasautoridades municipales, cuentan con la autorizacin necesaria para, en lostrminos de tales programas, destapar los recipientes para basuras, una vezcolocados en el sitio de recoleccin, para extraer de ellos el contenido

8 Decreto 1713 de 2002, modificado por el Decreto 1505 de 20039 El Decreto 605 de 1996 fue derogado por el artculo 131 del Decreto 1713 de 2002, salvo el Captulo Idel Titulo IV, sobre prohibiciones y sanciones.

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aprovechable para reciclar.

d. El problema, entonces, puede atribuirse a la falta de una previsinexpresa en la norma acusada que deje a salvo la actividad de los recicladoresinformales y a la posibilidad de que, en ausencia de la misma, los operadores

jurdicos consideren que la sancin prevista en la norma se aplica de maneraindiscriminada a la labor que cumplen los recicladores informales.

e. La disposicin del numeral 6 del artculo 6 de la Ley 1259 de 2008 noregula la realidad de los recicladores informales, sino que se inscribe en uncontexto de cultura ciudadana. Sin embargo, dado que la infraccin seconfigura por el hecho de destapar sin autorizacin los recipientes, no pordesperdigar o dejar regada la basura que haya sido dispuesta para su

recoleccin, parecera orientarse a restringir la actividad que, tpicamente,cumplen los recicladores informales.

f. Concluye, as, la Corte, que aunque la norma se incorpor en unproyecto de cultura ciudadana, puede afectar de modo directo una realidaddistinta, cual es la del reciclaje informal y que su efecto, en la medida en queno tiene previsiones expresas sobre la manera de armonizar la infraccin enella prevista con la labor que cumplen los recicladores, puede tener unaalcance prohibitivo o altamente restrictivo de la labor que realizan esas

personas.

3.2.2. De acuerdo con el numeral 14 del artculo 6 de la Ley 1259 de2008, constituye infraccin, que da lugar a la imposicin del comparendoambiental, darle mal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, reciclao se transforman residuos slidos.

Para algunos intervinientes y para el Ministerio Pblico, no puede decirse queen este caso se est ante una norma sancionatoria abierta y en blanco, que

proscriba,per se, la actividad que desarrollan los recicladores informales, toda

vez que el concepto de mal manejo empleado por la disposicin remite a laconsideracin de las normas ambientales que regulan el adecuado manejo delas basuras. De este modo, slo incurre en la infraccin prevista en ladisposicin acusada, quien desarrolle actividades que vayan en contrava conlas disposiciones que regulan las operaciones que se realizan en los sitiosdonde se clasifican, comercializan, reciclan o transforman residuos slidos.

Sin embargo, puede observarse que un recuento de la normatividadreglamentaria aplicable a los sitios donde se clasifican, comercializan, reciclano transforman residuos slidos, muestra un desarrollo centrado en torno a lamanera como deben llevarse a cabo esas actividades por los operadoresformales del servicio pblico de aseo. Aunque en esos reglamentos se hanincorporado normas que aluden a la necesidad de garantizar la participacin yla inclusin de los recicladores y el sector solidario,10 los desarrollos de esas

10 Los Municipios y Distritos y los prestadores del servicio de aseo promovern la participacin de los


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previsiones corresponden a las autoridades distritales y municipales. Debehacerse notar que esas previsiones reglamentarias que disponen la inclusin delos recicladores, parten del supuesto de que la regulacin de la materia enfuncin, exclusivamente, de criterios de eficiencia y adecuacin del servicio,tendra un efecto de exclusin de un conjunto de personas que, de maneratradicional, han venido realizando la actividad y cuya participacin, porconsiguiente, debe hacerse imperativa, a partir de otros criterios.

As, en ese escenario, el concepto de mal manejo no puede tomarseaisladamente, a partir de la connotacin negativa que tiene en el lenguajecomn la expresin mal, sino que ello debe hacerse en el contextonormativo en el que se desenvuelve la actividad y en el que, en principio, y sinuna regulacin expresa en la ley que aluda a la situacin de los recicladores

informales, lo adecuado es el manejo que se da por los operadores formales yla tarea que adelantan los recicladores quedar bajo la connotacin de loinadecuado, lo indebido o lo proscrito, hasta tanto las correspondientesautoridades distritales o municipales expidan las normas que permitan la

participacin de los recicladores informales.

As, sin una salvedad legislativa que remita a una consideracin especial delos recicladores, la actividad de stos queda sujeta a la valoracinadministrativa, y, en principio, podra ser susceptible de ser calificada comoinadecuada, si para el efecto se toman los estndares aplicables a losoperadores formales del servicio de aseo.

Para la Corte, la disposicin conforme a la cual se considera infraccin darlemal manejo a sitios donde se clasifica, comercializa, recicla o se transformanresiduos slidos, sin una referencia legislativa expresa orientada a hacercompatible esa previsin con la actividad que cumplen los recicladoresinformales, podra comportar para stos una restriccin, puesto que, pordecisin administrativa, podran verse sancionados por no adecuar suactividad a los estndares aplicables, de manera general, a ese tipo de

actividades, pero que no consultan su realidad particular.

3.2.3. Finalmente, se tiene que, de acuerdo con el numeral 15 del artculo 6de la Ley 1259 de 2008, puede dar lugar a la imposicin del comparendoambiental el hecho de fomentar el trasteo de basura y escombros en medios noaptos ni adecuados.

Para fijar el alcance de esta disposicin podra acudirse a la exposicin demotivos del proyecto que condujo a la expedicin de la Ley 1259 de 2008 y enla cual, de manera expresa, se cuestion la prctica ciudadana de pagarle

recicladores que vienen efectuando actividades asociadas con el aprovechamiento en armona con laprestacin del servicio de aseo. Una vez se formulen y entren en ejecucin los programas de aprovechamientoevaluados como viables y sostenibles en el Plan de Gestin Integral de Residuos Slidos, se entender que elaprovechamiento deber ser ejecutado en el marco de dichos Programas y con sujecin al reglamento que sedetermine para el efecto, en coordinacin y armona con los dems programas del Plan de Gestin Integral deResiduos Slidos.

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unas monedas a un reciclador para que bote unos escombros a la vuelta de la

casa o de sacar la bolsa de basura en cualquier momento, colocarlaal pie de un poste, ojal lejos de la residencia en lugar de hacerlo en loshorarios apropiados del servicio de recoleccin de la basura.

De este modo, cabra sealar que, como se hace por algunos intervinientes, apartir del empleo del verbo rectorfomentar y del criterio sentado en losantecedentes del proyecto, sera posible concluir que el comparendo ambientalno se aplicara a quienes cumplan las labores de transporte de basura o deescombros en medios no aptos ni adecuados, sino a quienes, de manera directao indirecta, propicien que ello ocurra as.

Sin embargo, debe anotarse que, como se manifiesta por esos mismos

intervinientes, el propsito de la disposicin acusada no es otro que garantizarque la recoleccin y el transporte de basura y escombros, se realice en mediosvehiculares aptos, esto es, que cumplan con las condiciones tcnicas ysanitarias que permitan salvaguardar la salud pblica y el medio ambiente.

La calificacin en torno a la inadecuacin o falta de aptitud recae, entonces,no sobre la conducta de quien propicia la actividad de transporte, sino sobre elvehculo utilizado para el efecto y, como se sostiene por el Ministerio Pblico,una interpretacin sistemtica y teleolgica de la citada disposicin permiteinferir que su mbito de cobertura se extiende al traslado como tal de la basurao de los escombros en medios de transporte no aptos o inadecuados.

No obstante que, an con el anterior alcance, podra argumentarse que ladisposicin tiene carcter general y abstracto, y que, por consiguiente, no tieneun efecto de exclusin en relacin con determinados sectores sociales, puestoque lo que se proscribe es la utilizacin de medios que no sean aptos oadecuados para el transporte de basura o de escombros y que, porconsiguiente, cualquier persona podra realizar la actividad, si se ajusta a lascondiciones que se hayan fijado para el efecto, nuevamente llama la atencin

la Corte sobre el hecho de que la reglamentacin sobre la materia se haexpedido en relacin con el servicio formal de recoleccin y transporte debasura y que, en general, puede decirse que la actividad desarrollada por losrecicladores de la calle no cumple esas exigencias. As, por ejemplo, en elDecreto 1713 de 2002 se fijan las caractersticas que deben tener los vehculostransportadores de residuos slidos, entre las cuales se encuentran las de sermotorizados, o, cuando se trate de Distritos y Municipios con ms de 8.000usuarios en el servicio pblico domiciliario de aseo, contar con equipos decompactacin de residuos.

Ni en la norma acusada, ni, en general, en la Ley 1259 de 2008, existe unaprevisin orientada a regular la actividad de transporte que se realiza por losrecicladores a partir de zorras, carros de rodillo, de balineras oesferados, la cual en la medida en que, claramente, no satisface losestndares que se han fijado a partir de la consideracin exclusiva de la


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adecuacin del servicio de aseo, se vera proscrita por efecto de la disposicinacusada.

3.2.4. Una vez establecido que las disposiciones acusadas pueden tener,en general, un efecto de exclusin, proscripcin y sancin de la actividad quese cumple por los recicladores informales de basura, debe la Corte indagar siel mismo puede considerarse legtimo a la luz de la Constitucin, en la medidaen que atiende a la preservacin del espacio pblico, el medio ambiente y lasalubridad, o si, por el contrario, no obstante la validez de esas finalidades, lasnormas acusadas resultan contrarias a la Constitucin por desconocer larealidad de los recicladores informales.

Con tal propsito la Corte se referir a la jurisprudencia constitucional sobre el

Estado Social de Derecho; a la relevancia que, en ciertos casos, tiene elexamen del contexto econmico y social dentro del control abstracto denormas; a los deberes que se derivan de la Constitucin para el Estado enrelacin con grupos tradicionalmente marginados y discriminados, y alconcepto de mnimo vital, para, luego, examinar los distintos problemas deconstitucionalidad que se han planteado.

4. Estado social de derecho, contexto econmico y social, mnimo vital ydeberes frente a grupos marginados y discriminados

La jurisprudencia constitucional ha sealado que a partir de la clusula delEstado Social de Derecho, en ocasiones, el anlisis de constitucionalidad delas normas debe hacerse teniendo en cuenta el contexto econmico y social enel que estn llamadas a desenvolverse, lo cual, a su vez, puede implicar unaconsideracin al derecho al mnimo vital y a los deberes de las autoridades entorno a la igualdad de grupos marginados y discriminados.

4.1. En la Sentencia C-776 de 2003 la Corte hizo un completo desarrollo de

la doctrina constitucional sobre el Estado Social de Derecho como una formade organizacin estatal encaminada a realizar la justicia social y la dignidadhumana mediante la sujecin de las autoridades pblicas a los principios,

derechos y deberes sociales de orden constitucional11.

Seal la Corte en esa sentencia que el principio del Estado Social deDerecho, en el mbito de la relacin entre las autoridades y la personaindividualmente considerada se ve reforzado por los principios fundamentalesde la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad (art. 1 de la C.P.) y laigualdad (art. 13 de la C.P.), aspectos que, siguiendo la lnea trazada por laCorte, pueden desarrollarse en los siguientes trminos:

11 Sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel Jos Cepeda Espinosa y Jaime Crdoba Trivio (S.V.,Magistrados Jaime Araujo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Ins VargasHernndez).

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En relacin con el principio fundamental de la dignidad humana, la Cortedestac que ste comprende el derecho de las personas a realizar suscapacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente libre demiedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e indispensable

para subsistir dignamente.12

El trabajo como principio fundante del Estado Social de Derecho, implica laintervencin del Estado en la economa, para dar pleno empleo a losrecursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de

menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos13

(artculo 334 inciso 2 C.P.). En este sentido el derecho al trabajo se encuentraen ntima conexin con la dignidad humana, puesto que es el medio a travsdel cual la persona puede satisfacer sus necesidades vitales y desarrollarse de

manera autnoma, razn por la cual es objeto de especial proteccinconstitucional (artculos 25 y 53 C.P.).

En cuanto hace a la solidaridad, como tercer pilar del Estado Social deDerecho, puede decirse que es un principio fundamental que apunta a lasobligaciones que se imponen al Estado y a la sociedad frente a las personasque por razones individuales o estructurales, no estn en condiciones desatisfacer de manera autnoma sus requerimientos vitales. De all sedesprenden, por ejemplo, las previsiones sobre la seguridad social (C.P.Artculo 48) o el deber de asistencia a las personas de la tercera edad o a losindigentes (C.P. Artculo 46) o la poltica de atencin a las personas condiscapacidad (C.P. Artculo 47), y otras, como las que se dirigen a enfrentar el

problema del desempleo o a la atencin integral de la poblacin desplazada.

Finalmente, para la Corte, el principio y derecho fundamental a la igualdad,considerado en sus mltiples manifestaciones, incluyendo la igualdad deoportunidades, la igualdad real y efectiva o las acciones afirmativas a favorde grupos discriminados o marginados y de personas que por su condicin

econmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad

manifiesta (artculo 13, C.P.), representa la garanta ms tangible delEstado Social de derecho para el individuo o para grupos de personas

expuestos a sufrir un deterioro de sus condiciones de vida como sujetos de

una sociedad democrtica donde todas las personas merecen la mismaconsideracin y respeto en cuanto seres humanos.14

Para la Corte, las medidas que, en el marco de un Estado Social de Derechose adopten por las autoridades con el propsito de asegurar y promovercondiciones de vida dignas para la totalidad de la poblacin, han de consultarla realidad fctica sobre la cual habrn de surtir efectos, aspecto que, entonces,es preciso tener en cuenta cuando se trate de evaluar la constitucionalidad detales medidas.

12 Sentencia C-776 de 200313 Ibid.14 Sentencia C-776 de 2003


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4.2. Como se puso de presente en la Sentencia C-776 de 2003, la CorteConstitucional, en distintas oportunidades, ha sealado que el contexto socioeconmico es, bajo ciertas condiciones, un factor que puede incidir en elresultado del examen sobre la constitucionalidad de una decisin adoptada porel legislador.

Entre las razones de orden jurdico que pueden dar lugar a ese anlisis delcontexto fctico, la jurisprudencia ha enunciado el hecho de que lainterpretacin constitucional debe responder a la cambiante situacin nacionaly a las particularidades de la realidad del pas; o la necesidad de consultar laslimitaciones de recursos econmicos o las insuficiencias en la capacidad

administrativa de las entidades pblicas, cuando se trate del desarrollo dederechos de carcter progresivo. Destaca en esta oportunidad la Corte, laconsideracin conforme a la cual resulta particularmente relevante referirse alcontexto social y econmico para el anlisis constitucional de las leyes enmateria ecnomica, en cuanto que, tanto en el momento de su promulgacin,como en el de su aplicacin prctica, deban hacerse consideraciones deequidad, porque, como se ha sealado por la Corporacin en materiastributarias, pero en desarrollo de criterios que son igualmenmte aplicables enotros mbitos, corresponde a la ley medir y distribuir las cargas entre las

personas, segn las capacidades y de acuerdo con la posicin ynecesidades de los distintos sectores sociales, teniendo en cuenta tambin la

magnitud de los beneficios que cada uno de ellos recibe del Estado y lasresponsabilidades que, segn su actividad, deben asumir.15 Y, msespecficamente, la valoracin del contexto resulta imperativa cuando laaplicacin de las normas objeto de examen puede producir un impacto sobre elmnimo vital de las personas, lo cual, a su vez, plantea la relevancia, para elcaso concreto, no solo del derecho a la vida sino otros derechos sociales, comola salud, o el trabajo, de los cuales depende el goce efectivo del primero.16

4.3. Los deberes del Estado en relacin con grupos marginados

En la Sentencia T-291 de 2009 la Corte record que, en un Estado Social deDerecho, ms all de la perspectiva puramente formal, la igualdad se erige enun postulado que apunta a la realizacin de condiciones de igualdad material,mbito en el cual tiene particular relevancia la proteccin de grupostradicionalmente discriminados o marginados.

De acuerdo con la jurisprudencia, esa proteccin tiene una doble dimensin,en la medida en que comporta, por un lado, un mandato de abstencin ointerdiccin de tratos discriminatorios y, por otro, un mandato de intervencin,a travs del cual el Estado est obligado a realizar acciones tendientes a

15 Sentencia C-925 de 200016 Cfr. Sentencia C-776 de 2003

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superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos grupos.17

4.3.1. De particular significacin para el caso que ahora estudia la Cortees la consideracin conforme a la cual el Estado, en la primera de las referidasdimensiones, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar

polticas, programas o medidas que conduzcan a agravar o perpetuar la

situacin de exclusin, marginamiento o discriminacin de grupos

tradicionalmente desventajados en la sociedad.18 De manera especial, hadestacado la Corte que el mandato de abstencin que se deriva del primerinciso del artculo 13 constitucional, no se dirige exclusivamente a evitar quese adopten por el Estado medidas, programas o polticas, abiertamentediscriminatorios, sino que tambin est encaminado a evitar que medidas,

programas o polticas, as stas hayan sido adoptadas bajo el marco de

presupuestos generales y abstractos, impacten desproporcionadamente agrupos marginados o discriminados o, en otras palabras, los coloque en una

situacin de mayor adversidad.19

Puso de presente la Corte que la Constitucin prohbe, tanto lasllamadas discriminaciones directas actos que apelan a criterios sospechososo potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo de

personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un determinado beneficio,

como las discriminaciones indirectas las que se derivan de la aplicacin denormas aparentemente neutras, pero que en la prctica generan un impacto

adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o

discriminado.20

Con todo, la Corte ha advertido que de lo anterior no se deriva que todamedida que genere un impacto adverso en un grupo marginado o discriminadoest proscrita por la Constitucin, pero que s conduce a la necesidad deacreditar, en cada caso concreto, que a pesar de la afectacindesproporcionada para un grupo marginado, la medida, programa o poltica

responde a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, y que la misma

ha venido acompaada por otras acciones dirigidas a contrarrestar el efectoadverso que ha podido generar en un grupo marginado o discriminado.21

Puntualiz la Corte que, en ese escenario, dado que estn en juego losderechos de grupos de especial proteccin, la medida debe superar unescrutinio judicial estricto22, que implica demostrar que la misma, a pesarde generar un efecto adverso en un grupo marginado o discriminado, obedecei) a una finalidad imperiosa, ii) es necesaria para lograr dicha finalidad y iii)

es proporcionada, en el sentido de no sacrificar en exceso otros intereses

17 Cfr. Sentencia T-291 de 200918 Sentencia T-291 de 200919 Ibid.20 Ibid.21 Ibid.22 Ver entre otras, las sentencias C-275 de 1999, MP: Alfredo Beltrn Sierra; C-371 de 2000, MP. CarlosGaviria Daz; T-500 de 2002, MP: Eduardo Montealegre Lynett; C-401 y C-964 de 2003, MP: lvaro TafurGalvis, C-667 de 2006, MP: Jaime Araujo Rentera; C-075 de 2007, MP: Rodrigo Escobar Gil


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constitucionalmente especficos en aras de promover la finalidad.2324

4.3.2. En cuanto hace al mandato de intervencin, que, como se seal,se desprende de la clusula de igualdad, la jurisprudencia ha puntualizado queel mismo alude al compromiso, tanto del Estado, como de los particulares, deremover los obstculos de cualquier ndole que se opongan al disfrute efectivodel derecho a la igualdad. As, en el inciso segundo del artculo 13 de laConstitucin Poltica, se seala como una obligacin del Estado la de

promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptandomedidas a favor de grupos discriminados o marginados.

Ha dicho la Corte que lo anterior implica que, en presencia de grupos encondiciones de marginalidad y discriminacin, las diferentes autoridades del

Estado estn obligadas a adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograruna mayor igualdad sustantiva, incluyendo en sus decisiones tratamientosacordes con tales situaciones.25

En un contexto ms amplio, para la Corte, el principio de igualdad sustancial,constituye un objetivo del sistema poltico, que vincula, tanto a los

poderes pblicos como a los ciudadanos, en la transformacin del modelo de

sociedad existente en otro ideal, ms propicio a la satisfaccin de las

aspiraciones humanas en sus mltiples facetas.26

4.4. El derecho fundamental al mnimo vital

La jurisprudencia constitucional ha sealado que el derecho fundamental almnimo vital, que tiene soporte, precisamente, en el artculo 13, enconcordancia con los artculos 1, 2, 11 y 85 de la Constitucin, adquiereespecial relevancia en el contexto de la intervencin del Estado en laeconoma, a la luz de lo dispuesto en el artculo 334 Superior.27

El derecho fundamental al mnimo vital es un presupuesto ineludible delEstado Social de Derecho y la garanta del mismo abarca todas lasmedidas positivas o negativas constitucionalmente ordenadas con el fin de

23 En relacin con lo anterior, es importante reiterar que la presuncin de discriminacin y el juicio estrictode igualdad, se predica no slo de diferenciaciones basadas explcitamente en un criterio sospechoso o

potencialmente prohibido, sino que tambin se deriva de normas o actuaciones que pueden generar unimpacto adverso y desproporcionado frente a un grupo marginado y discriminado. La precisin es importante,

pues este impacto es el resultado de la aplicacin de normas en principio neutras, que podran llevar al juez apensar que la intensidad que corresponde al juicio de igualdad debe ser leve. Por eso debe resaltar la Corte,que cuando se presenta un cargo de igualdad que se funda en los efectos adversos y desproporcionados que segeneran para un grupo marginado o discriminado, por la aplicacin de un norma aparentemente neutra, es a la

autoridad acusada, a quien le corresponde entrar a demostrar, o bien que no existe el alegado impacto adversoy desproporcionado, o que a pesar de que se presenta, de todas formas la medida cumple con una finalidadimperiosa que no puede ser alcanzada por medios menos onerosos en trminos de la afectacin dedeterminado grupo poblacional.24 Sentencia T-291 de 200925 Cfr. Sentencia T-724 de 200326 Sentencia C-952 de 200827 Cfr. Sentencia C-776 de 2003

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evitar que la persona se vea reducida en su valor intrnseco como ser humano

debido a que no cuenta con las condiciones materiales que le permitan llevaruna existencia digna.28

De acuerdo con la jurisprudencia, el derecho fundamental al mnimo vital presenta una dimensin positiva y una negativa. La primera, alude a laobligacin subsidiaria que tiene el Estado de garantizar a todas las personas las condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias eindispensables para sobrevivir dignamente y evitar su degradacin o

aniquilamiento como ser humano 29, cuando se encuentren en una situacinen la que no puedan acceder a ellas autnomamente. De all surgen especficasobligaciones de prestacin para el Estado y para los particulares. En sudimensin negativa, por su parte, el derecho fundamental al mnimo vital, ha

dicho la Corte, se constituye en un lmite o cota inferior que no puede sertraspasado por el Estado, en materia de disposicin de los recursosmateriales que la persona necesita para llevar una existencia digna.30

Esta segunda dimensin del derecho se relaciona ntimamente con laautonoma de la persona como presupuesto para una vida en condiciones dedignidad, y con el carcter subsidiario que de all se desprende para la arista

positiva del derecho al mnimo vital. De este modo, el Estado debe asegurar,en primer lugar, las condiciones para que las personas, de manera autnoma,

puedan satisfacer sus requerimientos vitales y ello implica que, mientras noexistan razones imperiosas, no puede el Estado restringir ese espacio deautonoma de manera que se comprometa esa posibilidad de las personas deasegurar por s mismas sus medios de subsistencia.

De este modo, el Estado no puede, para la realizacin de los fines que le son propios, traspasar el lmite inferior constitucionalmente establecido paragarantizar la supervivencia digna de la persona. Por el contrario, el Estadoest obligado a procurar y a mantener las condiciones materiales necesarias

para que las personas puedan satisfacer autnomamente sus requerimientos

vitales, an cuando ello, en ocasiones, pueda entrar en conflicto con otrosobjetivos de la actividad estatal. As, por ejemplo, la Corte ha protegido elderecho al trabajo de los vendedores ambulantes, an cuando eso puedacomportar una afectacin del espacio pblico31, o el derecho de quienesutilizan vehculos de traccin animal dentro de los cascos urbanos, que es

preciso armonizar con los requerimientos de la seguridad vial32 . De maneraespecfica, en relacin con los recicladores informales de basura, en laSentencia T-291 de 2009, la Corte consider necesario, en el caso concretoque fue objeto de consideracin, emitir rdenes de proteccin orientadas afrenar el impacto desproporcionado que sobre esas personas haba recadocomo consecuencia de la decisin de cerrar el basurero municipal en el cual

28 Sentencia C-776 de 200329 Ibid.30 Ibid.31 Ver, entre muchas otras, la Sentencia SU-360 de 199932 Cfr. Sentencia C-355 de 2003


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realizaban las actividades de las que dependa su subsistencia.

4.2. Los recicladores como grupo marginado y discriminado querequiere especial proteccin constitucional

En la Sentencia T-291 de 2009, la Corte Constitucional, despus de precisar elalcance de los conceptos de grupo social marginado y discriminado y dedescribir la configuracin histrica de los recicladores como grupo social enColombia, lleg a la conclusin de que no hace falta hacer mayor anlisis paraestablecer que los recicladores informales hacen parte de un grupo socialtradicionalmente marginado y discriminado33. Puntualiz la Corte que[b]uena parte de los recicladores en Colombia tanto los que trabajan en

los basureros, como los llamados recicladores de calle vive en condiciones

de extrema pobreza,34 marcados por altos niveles de discriminacin yexclusin35.36 Y agreg que esta es una poblacin, que ha recurrido alreciclaje informal ante la imposibilidad de encontrar otros medios de

subsistencia.37

Puntualiz la Corte en esa sentencia que los recicladores informalessobreviven en un ambiente fsico y social hostil,38 lo cual se explica, entreotras razones, por el hecho de que tienen que enfrentar los mltiplesestigmas sociales, que se generan por la simple asociacin de una actividad,

con elementos que la sociedad desecha. Agreg la Corporacin que, por otraparte, una de las dimensiones de la situacin de marginamiento al que se venabocados los recicladores, tiene que ver con la invisibilidad de su trabajo entrminos de utilidad social. As, expres, no obstante que la actividad quedurante aos han realizado los recicladores, ha trado indiscutibles beneficiosa la sociedad, al mitigar parte de los efectos ambientales generados por losindiscriminados procesos de industrializacin y de asentamiento urbano, noslo no se les valora, sino que cada da se les invisibiliza ms y que latendencia es a excluirlos de las posibilidades de participar en un actividad queconocen bien, pero en la que ahora estn presentes otros agentes, que seran

los beneficiarios de las rentabilidades que se originan en el reciclaje.

Como se ha puesto de relieve en distintos estudios, la recoleccin de manera

33 En esa sentencia la Corte analiz la situacin de un grupo de recicladores del basurero de Navarro, en laciudad de Cali, que interpusieron acciones de tutela para solicitar la proteccin de su derecho a la vida dignaen conexidad con el derecho al trabajo, debido a la decisin de la administracin municipal de clausurardefinitivamente el relleno sanitario de Navarro, sin que se les hubiesen dado alternativas efectivas para eldesarrollo de su actividad o para conseguir fuentes alternativas de ingreso.34 La Fundacin Civisol suministr a la Corte, diferentes videos que ilustran las condiciones de vida devarios de los recicladores de Navarro.

35 La Corte observ que varios estudios dan cuenta de que la informalidad en las actividades econmicasgenera exclusin social, y se remiti al realizado por Carpio Jorge, Klein Emilio e Irene Novacovsky,Informalidad y Exclusin Social. La economa informal: Mario Tejeriro. Abril 30 de 2004. Consultado enhttp://www.cep.org.ar36 Sentencia T-291 de 200937 Ibid.38 Martn Medina. Reciclaje de Desechos Slidos en Amrica Latina. Consultado en:http://aplicaciones.colef.mx:8080/fronteranorte/articulos/FN21/1-f21

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http://www.cep.org.ar/http://www.cep.org.ar/


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informal de los residuos slidos urbanos desechados por otros, con fines dereciclaje, es, en los pases de menor desarrollo, una alternativa de subsistencia

para numerosas familias. As, se ha indicado que, en pases subdesarrollados,que cuentan con una creciente demanda industrial de materias primas baratas,el reciclaje informal sigue siendo una ocu

04.7 Sentencia C-793-09 de la Corte Constitucional de Colombia

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