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IMPACTO DE LA REFORMA FISCAL-HACENDARIA EN EL MUNICIPIO Foro: Los impactos de las reformas estructurales en el ámbito municipal

Senador Ernesto Cordero Arroyo 9 de julio de 2014

Índice

1.  Antecedentes

2.  Diagnóstico de las finanzas públicas subnacionales

3.  Implicaciones de la reforma fiscal para los gobiernos subnacionales

4.  Reflexiones

2

El primer hito de la historia federalista reciente fue la concentración de la recaudación en la Federación

Federación Entidades

Federativas y Municipios

Con el IVA desaparecieron 18

impuestos federales y 458

estatales

Concentración de potestades tributarias y recaudación

3

•  Previo a 1980, el marco fiscal era complejo, debido a: -  Multiplicidad de tributos;

-  Dualidades de tasas estatales y federales, y

-  Contradicciones entre leyes fiscales.

•  En 1980 se creó: -  El Impuesto al Valor Agregado (IVA) para sustituir

al Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), y

-  El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

•  El Gobierno Federal asumió la administración del IVA y del Impuesto sobre la Renta (ISR), aprovechando economías de escala en su operación.

Fuentes: Memoria 2006-2012 y Transferencias federales y resultados de la Reforma Hacendaria del 2007, SHCP.

La siguiente etapa de la evolución reciente del sistema federalista fue la descentralización del gasto

Federación Entidades

Federativas y Municipios

Ampliación del gasto

federalizado

Descentralización del gasto en educación y

salud

4

•  En 1992 se impulsaron Convenios de Desarrollo Social, y el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.

•  En 1996 se creó el Acuerdo Nacional para la descentralización de los Servicios de Salud.

•  En 1998, el PEF incorporó en el Ramo 33 los fondos de aportaciones:

-  Para la Educación Básica y Normal (FAEB). -  Para los Servicios de Salud (FASSA). -  Para la Infraestructura Social (FAIS). -  Para el Fortalecimiento de los Municipios y de las

Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN).

-  Múltiples (FAM).


Fue hasta 2007 que se volvió a reformar el sistema federalista para subsanar algunas de sus carencias

5


Claridad en la división de responsabilidades y funciones

Mejoró los incentivos de las fórmulas de transferencias: •  Premió la actividad económica y los esfuerzos de recaudación. •  Fortaleció el componente solidario y redistributivo. •  Garantizó que ninguna entidad recibiera menores recursos.

Las nuevas fórmulas aplicaron a los incrementos sobre 2007.

Fortaleza en las finanzas públicas subnacionales para enfrentar responsabilidades de gasto

Mayores facultades tributarias de gobiernos subnacionales: •  Impuesto a gasolinas y diesel 100% participable a entidades y

municipios. •  Transferencia de la tenencia a las entidades federativas. •  Facultad de las entidades federativas para introducir impuestos

locales a la venta final de bienes gravados por la Ley del IEPS.

Criterios comunes de contabilidad en las haciendas subnacionales

Ley General de Contabilidad Gubernamental: •  Estableció criterios generales de contabilidad gubernamental e

información financiera. •  Facilitó el registro y fiscalización de activos, pasivos, ingresos y

gastos gubernamentales.

Índice

1.  Antecedentes



4.  Reflexiones

6

En términos de ingresos, la recaudación federal en México es menor al promedio de la OCDE, pero mayor a la de algunos países industrializados

7

13.9

0

5

10

15

20

25

30

35

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ña

Fuente: Public Sector, Taxation and Market Regulation, Revenue Statistics, OCDE. http://stats.oecd.org.

Recaudación tributaria federal en países de la OCDE, 2009 (En porcentaje del PIB)

% del PIB

Promedio recaudación federal OCDE: 19.9

Recaudación federal como porcentaje del PIB

México 13.9%

Promedio OCDE 19.9%

Promedio (Francia, Canadá,

Alemania, Suiza, EE. UU., Japón y España)

10.6%

Sin embargo, la recaudación subnacional en México es sustancialmente inferior al promedio de la OCDE

8

Existe un amplio margen para

mejorar la recaudación de los

gobiernos estatales y

municipales

9.2

0.6

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

OCDE México

Fuente: Public Sector, Taxation and Market Regulation, Revenue Statistics, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. http://stats.oecd.org.

Recaudación tributaria subnacional de la OCDE y de México, 2009

(En porcentaje del PIB) % del PIB

15 veces menor al

promedio de la OCDE

Al agregar las recaudaciones federal y subnacional, México cae al último lugar de la OCDE

9

13.9

0.6

0

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15

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35

40

45

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Subnacional Federal

Fuente: Public Sector, Taxation and Market Regulation, Revenue Statistics, OCDE. http://stats.oecd.org.

Recaudación tributaria federal y subnacional en países de la OCDE, 2009 (En porcentaje del PIB) % del PIB

Promedio recaudación tributaria OCDE: 29.1

14.5

Los bajos ingresos subnacionales se deben a que las entidades federativas recaudan poco!

10

•  Los ingresos propios de las entidades federativas contribuyen con 10% de sus ingresos totales.

-  Por lo tanto, las entidades dependen de las transferencias federales.

-  El Distrito Federal es la excepción. -  Sin embargo, 20 entidades se encuentran por debajo del promedio nacional.

3.6 3.6

4.6 5.4 5.5 5.6 5.7 6.0 6.4 6.7 7.2 7.4 7.5 7.8

7.9 8.0 8.2 8.5 8.5

8.9 10.0

10.7 10.9

11.9 12.5 12.7 13.3

14.1 14.9

18.3 18.6

39.1

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Tlaxcala Guerrero Oaxaca Nayarit

Zacatecas Morelos Puebla

Tabasco Hidalgo

Aguascalientes Guanajuato

Durango Yucatán

Baja California San Luis Potosí

Tamaulipas Jalisco Sonora

Veracruz Michoacán

Coahuila Sinaloa Colima

Querétaro México

Campeche Chiapas

Quintana Roo Baja California

Nuevo León Chihuahua

Distrito Federal

% de ingresos totales

Fuentes: Leyes de Ingresos de los Estados y de los Municipios.

Ingresos propios de las entidades federativas, estimaciones para 2012 (Como porcentaje de ingresos totales)

Promedio nacional: 10

! y los municipios recaudan poco. El potencial del predial está subaprovechado

11

4.2

3.4 3.4 3.2 3.2 3.2 2.7

1.9 1.7 1.5 1.3 1.3 1.1 1.0 0.9 0.9 0.7 0.4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2

0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5

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ico*

*Nota: Las cifras para Grecia, Honduras, Portugal y México corresponden a 2008. Fuente: El Impuesto Empresarial a Tasa Única: Un diagnóstico a tres años de su implementación, SHCP, 2011.

Recaudación de predial, 2009 (En porcentaje del PIB)

% del PIB

Promedio América Latina: 0.8

Promedio OCDE: 1.8

Recaudación del predial como porcentaje del PIB

Promedio de países de

América Latina 0.8%

Promedio OCDE 1.8%

México 0.2%

En términos de gasto, los gobiernos subnacionales reciben 33% del gasto total a través del gasto federalizado

12

1,310

2,646

Resto del gasto

Gasto federalizado

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2013, Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Composición del gasto público devengado aprobado en el PEF 2013

(En millones de pesos de 2013)

Gasto público aprobado:

3,956

(33%)

(67%)

•  Participaciones (Ramo 28)

•  Aportaciones (Ramo 33)

•  Recursos para Protección Social en Salud

•  Subsidios •  Convenios de

Descentralización y de Reasignación

Las Participaciones y

Aportaciones representan 80%

del gasto federalizado

13

•  Entre los años 2000 y 2012, aumentó en 586 mil mdp de 2012, lo que representó un incremento real de 83%.

710 807 837 856 882

945 1,006 1,028

1,169 1,082

1,155 1,201

1,296

31% 35% 35% 33% 34% 35% 34% 33% 35% 31% 32% 32% 33%

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10%

20%

30%

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50%

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1,000 1,100 1,200 1,300 1,400

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Gasto federalizado (Mdp 2012)

Gasto federalizado (% del gasto neto total)

Fuente: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas, Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Mdp 2012 % del gasto

neto total

Evolución del gasto federalizado, 2000-2012 (En millones de pesos de 2012 y como porcentaje del gasto neto total)

El gasto federalizado se ha incrementado de forma sostenida durante los últimos años

14

•  Mientras que Tlaxcala tiene una deuda de 0.4% de sus participaciones;

•  Campeche, Querétaro y Guerrero tienen niveles de deuda menores a 25% de sus participaciones, y

•  Entidades como Sonora, Nayarit, Veracruz, Chihuahua, Nuevo León, Quintana Roo y Coahuila tienen niveles de deuda mayores a 100% de sus participaciones.

0.4 16 20 23 25 27 33 35 35 39 39 44 52 56 58 58 59 63 68

71 73 83 90 96 97 108 112 127

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239

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150

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Nacional: 83

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

% de participaciones

Obligaciones financieras de Entidades Federativas y Municipios (Saldos al 30 de junio de 2013 como porcentaje de las participaciones)

En términos de deuda, existe una gran variación entre gobiernos subnacionales!

15

•  En 2013, el saldo de la deuda subnacional sumó 443 mil mdp, mientras que en 2007 fue de 212 mil mdp de 2013, lo que representó un incremento de 109% en términos reales.

212,342

443,039

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000

2007 2013

Incremento de obligaciones financieras de Entidades Federativas y Municipios, 2007-2013

(Saldos al 30 de junio del año señalado, en millones de pesos 2013)

Fuente: Estimaciones propias con datos de la SHCP.

Mdp 2013

Incremento real de 109%: 230.7 mil

mdp

! y en los últimos años, la deuda subnacional aumentó sustancialmente

24,521

26,136

36,336 39,397

40,682

49,057

57,056

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

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CH

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AH

M

EX

V

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N

L DF

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Mdp

Obligaciones financieras de Entidades Federativas y Municipios

(Saldos al 30 de junio de 2013, en millones de pesos)

Suma de los saldos: 443,039 mdp

Índice

1.  Antecedentes



4.  Reflexiones

16

17

Estructura de los fondos de Participaciones, Aportaciones y Recaudación Federal Participable

•  Fondo General de Participaciones •  Fondo de Fomento Municipal •  Fondo de Fiscalización y Recaudación •  Impuesto Especial sobre Producción y

Servicios

•  Fondo de Compensación •  Fondo de Extracción de Hidrocarburos •  0.136 de la RFC •  Derecho Adicional sobre la Extracción de

Petróleo •  3.17% del 0.0148% del Derecho Ordinario

sobre Hidrocarburos •  Incentivos económicos

Fondos de Participaciones (Ramo 28):

•  Para la Educación Básica y Normal (Para la Nómina Educativa a partir de 2015)

•  Para los Servicios de Salud •  Para la Infraestructura Social (FAIS) •  Para el Fortalecimiento de los Municipios y

de las Demarcaciones Territoriales del DF (FORTAMUN)

•  Múltiples •  Para la Educación Tecnológica y de Adultos •  Para la Seguridad Pública de Edos y DF •  Para el Fortalecimiento de las Entidades

Federativas

Fondos de Aportaciones (Ramo 33):

•  Impuestos y derechos sobre la extracción de petróleo y de minería: - Disminuidos con el total de las devoluciones por dichas contribuciones, y - Excluyendo Derechos adicionales/extraordinarios sobre extracción de petróleo; ISR de

servidores públicos; incentivos de convenios de colaboración; ISAN; otros definidos en la LCF

Recaudación Federal Participable definida en Art. 2 de la Ley de Coord. Fiscal:

Fondo de Fomento Municipal

• 1% de la RFP. Distribuido con base en la asignación 2013 y el incremental: - 70% con base a coeficiente de distribución 2013, y - 30% por el crecimiento del predial en entidades que lo administren.

18

Algunos de los fondos de Participaciones y Aportaciones distribuyen recursos a los municipios

Fondo General de

Participaciones • Representa el 20% de la RFP • Los municipios reciben al menos 20%.

Fondo de Fiscalización y Recaudación

• 1.25% de la RFP. • Los municipios reciben al menos 20%.

Participaciones (Ramo 28):

FORTAMUN • Destinado a satisfacer necesidades, priorizando agua e infraestructura • Representa el 2.35% de la RFP y se entrega en partes iguales a municipios. • Al DF le corresponde el 0.2123% de la RFP

FAIS • Destinado a obras y acciones en beneficio a la población en pobreza. • Representa el 2.5294% de la RFP: - Los municipios reciben 2.2228% de la RFP y las entidades 0.3066%.

Aportaciones (Ramo 33):

Otros • 0.136% de la RFP a mpos. fronterizos o puertos exportadores/importadores. • 3.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo a municipios por donde salgan exportaciones de petróleo.

19

Fuente: Ley de Coordinación Fiscal.

Fondo de Fomento Municipal

•  Incentiva a que las entidades, por medio de convenio, operen el cobro del predial de sus municipios

•  Los distribución de los crecimientos del fondo posteriores a 2013 incentivan a incrementar la recaudación de predial.

Fondo General de Participaciones

•  La distribución a municipios seguirá criterios que estimulen la recaudación

•  La fórmula incorpora recaudación por predial y derechos por suministro de agua.

Las reformas a los fondos de Participaciones contribuyen a fortalecer las finanzas públicas de los municipios

Fondo de fiscalización y recaudación

•  Sustituye al Fondo de Fiscalización •  Incorpora “ingresos de libre disposición” y “recaudación de

impuestos y derechos locales” para incentivar la recaudación y compensar por la derogación de los REPECOS (considerados en la fórmula previo a la reforma).

Fondo de Fiscalización y Recaudación

20

Fuente: Ley de Coordinación Fiscal y Ley del Impuesto al Valor Agregado.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

•  La fórmula incorpora indicadores de pobreza extrema y rezago social, y premia la reducción de la pobreza

•  Incrementó de 2.5% a 2.5294% de la RFP. -  Los recursos para los municipios pasaron de 2.197% a

2.2228% de la RFP. -  Los recursos para las entidades pasaron de 0.303% a

0.3066% de la RFP •  La distribución a municipios será con la misma fórmula que la

federación distribuye a las entidades.

Además, contribuye a fortalecer los fondos de las entidades que impactan en los municipios

•  Sin embargo, la homologación de la tasa del IVA a 16% en municipios fronterizos, tendrá un impacto negativo en su actividad económica.

Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del DF

•  Limita la afectación de recursos del FORTAMUN para cubrir adeudos por derechos y aprovechamientos de agua

•  Inicia con 50% en 2014, para llegar a 100% en 2018. •  Añade el concepto “descargas de aguas residuales” para que

los municipios lo regularicen.

Índice

1.  Antecedentes



4.  Reflexiones

21

Reflexiones

•  El federalismo fiscal debe entenderse como una herramienta para detonar el desarrollo municipal, regional, estatal y nacional.

•  Existen oportunidades para continuar alineando los incentivos económicos entre los tres órdenes de gobierno y fortalecer las haciendas públicas subnacionales a través de:

- El fortalecimiento de la recaudación local.

- Un gasto público más eficiente y transparente que permita a los gobiernos subnacionales enfrentar de mejor manera sus responsabilidades de gasto y la provisión de servicios.

- La sostenibilidad de las deudas públicas locales.

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IMPACTO DE LA REFORMA FISCAL-HACENDARIA EN EL MUNICIPIO Foro: Los impactos de las reformas estructurales en el ámbito municipal

Senador Ernesto Cordero Arroyo 9 de julio de 2014

03 reforma fiscal hacendaria mpio

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