02.-Corrupción-en-Adquisiciones (1)

8/18/2019 02.-Corrupción-en-Adquisiciones (1)

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CORRUPCIÓN EN LAS CIUDADES

APÉNDICE

Corrupción en adquisiciones

Cuando una municipalidad necesita un bien o servicio tienebásicamente dos opciones: producir o comprar dicho bien o servicio.Es decir, el municipio puede proveer estos bienes y servicios por suspropios medios o adquirirlos del sector privado. En una de lasdimensiones de esta decisión es donde puede producirse lacorrupción. Si bien la mayor parte de este libro trata sobre la

corrupción que ocurre cuando el municipio provee un servicio, esteapéndice se concentra en situaciones en que la municipalidad hadecidido adquirirlos del sector privado, examina los tipos decorrupción que pueden surgir y discute sobre las posibles medidasque podrían tomarse para contrarrestarla. Éste es el área decorrupción municipal donde probablemente esté involucrada la mayorcantidad de dinero, porque es en las contrataciones «donde está laplata» -para citar a Willie Sutton cuando se le preguntaba por quérobaba bancos. La corrupción es siempre una amenaza en el área delas adquisiciones.

Entre los tipos principales está la colusión de propuestas (queconduce a costos más altos para la ciudad y a pagos que pueden o noser compartidos con funcionarios corruptos), las comisiones quepagan las empresas para «arreglar» la competencia, y los sobornos afuncionarios que regulan la participación del contratista ganador(permitiendo propuestas bajas con los consiguientes sobrecostos ycambios innecesarios en las especificaciones del contrato).

La contratación, en el proceso de adquisiciones, a menudoimplica grandes sumas de dinero y está vinculada a personas


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KLITGAARD • MACLEAN-ABAROA • PARRIS

poderosas o ampliamente conocidas dentro y fuera del gobierno. Portanto, este tipo de corrupción puede ser especialmente dañina para la

municipalidad en términos de distorsionar los incentivos, minar laconfianza pública y ocasionar una inequitativa distribución del poder yla riqueza.

La fórmula C= M + D - R ofrece una sólida base paraentender la propensión que existe hacia la corrupción durante cadafase del proceso de adquisiciones. «Poco» M, «poca» D y «alta» R esel ideal que permite iluminar cada paso del proceso junto con laaceptación de que bajo algunas circunstancias el costo para lograreste ideal en términos de retrasos, calidad, gastos administrativos yoportunidades perdidas simplemente puede ser demasiado alto. Porejemplo, una decisión fundamental en cada adquisición es si lo queestá siendo requerido es un producto que debe ser encargado o si esmás bien un producto estándar «ya disponible». Los beneficios queimplicaría adquirir el producto diseñado a medida se equilibrarían conlos posibles aumentos de precio que podrían estar asociados con laadquisición del artículo «estándar».

Un reciente trabajo en el área de economía y políticas

públicas sugiere que deben hacerse algunos giros en el análisis de laeficiencia y la corrupción en el proceso de adquisiciones. Por ejemplo,como veremos más adelante, algunos trabajos importantes requierenmás discrecionalidad de lo debido de los funcionarios del área deadquisiciones. En otros casos estudiados por teóricos, algún nivel decolusión puede ser bueno, porque puede ayudar a que las empresassuperen la tremenda incertidumbre sobre el verdadero costo de unproyecto y, por consiguiente, les evita presentar propuestas tan bajasque resultan suicidas. Una lección cualitativa es que en el proceso de

adquisiciones existen efectos negativos que son inevitables y aquícomo en todas partes en la administración pública, luchar contra lacorrupción no es la única meta.

PROCESO TIPO DE ADQUISICIÓN EN CUATRO PASOS

El proceso de adquisición comienza cuando el gobierno establece lanecesidad de un bien o servicio y solicita a los proveedores realizar el

trabajo o proporcionar el servicio. Este paso en que se declara la


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CUADRO A1: ADQUISICIONES Y CORRUPCIÓN:MARCO CONCEPTUAL PARA FUNCIONARIOS GUBERNAMENTALES

PROCESO DE

ADQUISICIONES

TIPO

A. TIPOS DE

CORRUPCIÓN Y SUS

PROBLEMAS

B. CONDICIONES

MÁS CONDUCENTES

A LA CORRUPCI N

C. INDICADORES

DE CORRUPCIÓN

POTENCIAL

D. POL TICAS

CORRECTIVAS CON-

VENCIONALES PARA

FRENAR O PREVENIR

LA CORRUPCI N

PASO 1El gobierno establecela necesidad de unbien o servicio y la

hace pública medianteuna convocatoria

A1Sobre especificación

(demasiado detalle impideque haya oferentes).

Especificaciones orientadasa dejar fuera a algunas

empresas licitantes

B1El gobierno no puede

especificar adecuadamentelas necesidades.

Proyectos de alta tecnología/de tecnología de punta.

Servicios públicosmediocres.Sistema de carrera

profesional, salarios ycompensaciones pobres.

C1Especificaciones vagas o

inexistentes.El equipo requerido es de una

marca o tiene una funciónparticular.

Contratos por excepción(derivados de “emergencias”).

Participación del proveedor enla elaboración de las

especificaciones.

D1Elevar el nivel de la

autoridad deadquisiciones

(probablemente a unapersona con talento e

integridad)Usar consultores externospara que ayuden a

determinar losrequerimientos y para

analizar las alternativas.

PASO 2Los proveedorespresentan sus

propuestas parasatisfacer lanecesidad

A2Colusión y manipulación de

propuestas.Propuesta encubierta.

No presentación (omisión)de propuestas.

Rotación de propuestas(adjudicaciones)

División del mercado(regionalmente, por

ejemplo)

B2Competencia orientada sólo

al precio o la calidad.Demanda gubernamental

inelástica.Las propuestas e identidad

de los proveedores seanuncian públicamente.

Las empresas sonhomogéneas (tienen mayor

oportunidad para

comunicarse con frecuencia)El funcionario

gubernamental del área deadquisiciones tiene amplia

discrecionalidad.

C2Participación de pocas

empresas o división invariabledel mercado.

Generación de patrones.Los precios de las propuestasson mayores a los precios del

mercado.Evidencia de la intromisión de

un proveedor en todas laspropuestas.

D2Promover mayorcompetencia.Seleccionar a losproponentes.Cambiar las recompensasy las penalidades queenfrentan losproponentes.Usar información paraaumentar la probabilidad

de descubrir y castigar lacolusión.Reestructurar la relacióncontratante-proponente.Cambiar las actitudes/ lacultura de la corrupción.

PASO 3El gobierno evalúa las

propuestas de losproveedores y

selecciona al ganador

A3Corrupción burocrática

SobornosComisiones

Consideraciones políticas(prebendas)

Incompatibilidad entreprincipal (gobierno

municipal) y agente decontratación.

Énfasis en el costo o la

calidadDirigido a la empresa

FavoritismoIncongruencia entre losriesgos e incentivos delagente de contratación

B3Contratos grandes (enrelación al mercado).

Ambiente de adquisicióndemasiado regulado ymedido solamente entérminos cuantitativos.

La calidad (o costo) es elúnico parámetro válido para

adjudicar el contrato.

C3El contrato se adjudicó a un

proponente que no era el quepresentó el precio más bajo.El contrato se adjudicó a unproponente que carecía de

antecedentes.Proveedor único (ninguna

propuesta).El contrato es llevado a una

segunda ronda de

presentación de propuestas.Las especificaciones del

trabajo requerido semodificaron después de

haberse emitido laconvocatoria.

Sobrefacturación.

D3Elevar el nivel de laautoridad deadquisiciones.Aumentar laspenalidades.Aumentar latransparencia en laevaluación de lapropuesta y en laselección del proveedor

(mediante justificacionesescritas, apertura públicade propuestas, revisionesexternas).Realizar operaciones “Sorpresa”

PASO 4El proveedor ejecuta

el contrato

A4Corrupción ex post, en la

ejecución de la obra (réditoexcesivo)

Costo reportado fraudulento(inflado)

Gastos administrativosirregulares en la ejecución

de la obra (subsidio

cruzado)

B4Situación en que se presenta

un único proveedor.El proveedor actúa en

diferentes mercados, tantodel sector público como del

sector privado.

C4Sobrecostos.

Extensión de contratos con elproveedor único.

La adjudicación es anulada.Baja calidad.

Excesivas órdenes de cambio.Tiempo de ejecución ocronograma de entrega

prolongado.

D4Rotar a los agentes de

contratación.Generar competencia

periódica para losprocesos de adquisiciones

rutinarios.Destinar recursos

adicionales para las

actividades desupervisión.Usar estudios de mercado

y de costos.


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necesidad es también conocido como la fase de «Requerimiento depropuestas» o «Licitación pública». En el segundo paso, los

proveedores interesados presentan sus propuestas. La agenciagubernamental evalúa las propuestas de los proveedores, seleccionaa un ganador y negocia un contrato en el paso tres. En el cuartopaso, el proveedor ejecuta el contrato. El Cuadro A1 describe estasfases identificando cada celda, desde la A1 hasta la D4.

Continuemos trabajando columna por columna a través deesta tabla que en cierto sentido es frustrante. En los párrafos quesiguen, los textos que aparecen en corchetes remarcados en cursivay negrilla (por ejemplo: [Celda C2]) se refieren a la celdacorrespondiente en la tabla. Nuestro objetivo es comprender los tiposde corrupción que pueden surgir en cada paso y considerar medidasque contrarresten estas formas de corrupción y sus costos.

TIPOS DE CORRUPCIÓN QUE CARACTERIZAN CADA PASO

[CeldaA1 ] El proveedor, desde un inicio, tiene interés en influir en la

elaboración de los términos de referencia para enfatizar susfortalezas y ocultar sus debilidades, para de este modo evitar lacompetencia. La posibilidad de que esto ocurra puede darse durantelos intercambios rutinarios de información con el gobierno antes deque los términos de referencia sean publicados, sobre todo cuandoentran en juego especificaciones altamente técnicas que son mejorcomprendidas por el contratista que por el gobierno. Puede ocurrirtambién que los funcionarios municipales brinden -ilegalmente-información interna, lo cual proporciona a ciertos proponentes una

ventaja injusta frente a los demás. Otra posibilidad es la «sobreespecificación», donde –posiblemente a cambio de un soborno- elfuncionario de adquisiciones excluye a proponentes en virtud deproductos demasiado especializados o simplemente por lacomplejidad y amplitud de los requisitos. La especificación “dejar

fuera” (lock-out) es aquella que excluye a todos menos a unproponente.

[Celda A2 ] Durante el paso dos, un cártel de proveedores puede

colusionar o manipular propuestas para asegurar que uno de susmiembros gane el contrato. La Oficina Canadiense de políticas de


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Competencia distingue cuatro categorías en la manipulaciónfraudulenta de propuestas:

1. Propuesta encubierta: las empresas presentanpropuestas no competitivas, generalmente demasiado altas,diseñadas para asegurar que el miembro de un grupo previamenteseleccionado gane el contrato.

2. Omisión de propuesta: las empresas se abstienen depresentar propuestas o se auto eliminan de la competencia para dejarel camino llano a otro proveedor que ha sido seleccionado

anticipadamente.3. Rotación de propuestas: las empresas se turnan entre

ellas la adjudicación de propuestas y mediante pagos ilegales seaseguran que cada una reciba una parte «justa» del negocio en algúnmomento.

4. División de mercado: las empresas se dividen elmercado ya sea por regiones, por la especificidad del producto uotras formas y se abstienen de competir más allá de los límitesestablecidos.

La colusión no implica necesariamente sobornar a unfuncionario gubernamental, puede ser una forma de proceder decártel o una actividad anticompetitiva que es ilegal pero noestrictamente hablando-corrupta. Por otro lado, las roscas quecolusionan en la presentación de propuestas a menudo tienen losrecursos y a veces la fuerza para sobornar o amenazar a losfuncionarios gubernamentales que los denunciarían.

[Celda A3] El proceso de evaluación, que es el tercer paso,puede dar lugar a sobornos y comisiones a cambio de una

consideración favorable de la propuesta de un competidor yaprebendas de los políticos que apoyan ofertas para favorecer a susdistritos electorales o a sus benefactores. Lo que podría llamarse«malentendidos» en la relación entre el principal y el agente1 puedellevar a ineficiencia y colusión. Muchos de los indicadores pueden serlos mismos y a veces resulta difícil diferenciar al meramenteineficiente del venal; los líderes municipales deben estar atentos aambos.

[Celda A4] En este paso el acto de corrupción puede implicarun informe de precio fraudulento (inflado), cambio de


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especificaciones o presentación de gastos indebidos. Para lascompañías grandes -con muchas áreas y posibilidades de subsidiar

unos trabajos con otros- puede resultar más fácil actuarcorruptamente en esta fase. Nótese que las posibilidades de realizaractos de corrupción en esta fase afectan la propensión hacia este tipode conducta durante los pasos uno y dos. Por ejemplo, losproveedores corruptos pueden rebajar la propuesta inicial para ganarel contrato siempre y cuando se puedan inflar los precios durante laejecución del contrato o si se los ha arreglado de antemano. Otraforma de corrupción es reducir la calidad del trabajo respecto a lasespecificaciones del contrato, a cuyo efecto los inspectores oreguladores han sido sobornados para no reportar el incumplimiento.

CONDICIONES MÁS PROCLIVES A LA CORRUPCIÓN

[Celda B1] A veces las municipalidades no tienen lacapacidad para especificar sus necesidades, sobre todo cuando se

trata de tecnología de punta, no es raro encontrar que losproveedores tienen mejor conocimiento y visión de las necesidadesdel gobierno antes que los propios servidores públicos. Losfuncionarios mediocres del área de adquisiciones tampoco seráncapaces de establecer estas necesidades con un criterio técnico. Encualquier caso, cuando el contratista ganador está predeterminado lapuerta queda abierta para la corrupción.

¿Deberían ser las especificaciones exactas o flexibles? No hayuna respuesta rotunda, en cualquiera de los casos pueden surgir

problemas. Por un lado, las especificaciones técnicas excesivamentevagas pueden dar lugar a propuestas de competidores que sonincapaces de realizar el trabajo; por otro lado, cuando lasespecificaciones son muy detalladas y rígidas el número depropuestas realistas se reduce. En el primer caso, los costosadministrativos se van por las nubes en el proceso de evaluación yquizás también en la posibilidad de que el producto o servicio no seobtenga según lo requerido. En el segundo caso, la competencia selimita. Pero, en cualquier caso, las posibilidades para la corrupción

están dadas. Cuando las especificaciones son muy estrictas limitan ladiscrecionalidad, pero también pueden dar lugar al poder monopólico.


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Los efectos netos en eficiencia y corrupción variarán de un caso aotro.

[Celda B2] En el paso dos, la fórmula C = M + D - R ofreceun principio básico: todo aquello que confiera ventajas monopólicasaumenta las probabilidades de corrupción. Igualmente, laprobabilidad de que se presente la corrupción aumentará cuando ladiscrecionalidad oficial sea alta y la transparencia baja, como en unproceso de adquisición basado solamente en medidas subjetivas decalidad. Como veremos, en algunos casos se Justifica un arreglomonopólico y alta discrecionalidad, pero los riesgos de ineficiencia ycorrupción no deben perderse de vista.

[Celda B3] En la etapa de evaluación, contratos de grandessumas de dinero en relación al tamaño del mercado brindan a losactores corruptos espacio de acción para esconder esas sumasilícitas. La discrecionalidad es obviamente un problema. Aquí hay unefecto negativo entre ofrecer a los funcionarios de adquisiciones, porun lado, discrecionalidad adicional para ejercer su criterio al evaluarcon especificaciones vagas o difíciles de definir y, por otro lado,restringir demasiado su discrecionalidad con reglas y regulaciones

que controlen cada decisión. (Más adelante volveremos a este efectonegativo del que depende el artículo básico o servicio en cuestión ydel ambiente de corrupción en que el proceso de adquisición estáinmerso).

[Celda B4] En situaciones en que se cuenta con un únicoproveedor, además de que la competencia se ve afectada, a la largase desarrollan relaciones de uno a uno. Los contratos costo «plus»ofrecen oportunidades tentadoras a los proveedores para «adornar»

sus productos, agregando lujos y características por encima de laespecificación original. Adicionalmente, cuando los proveedores songrandes y operan en varias líneas comerciales diferentes, losgerentes corruptos pueden encubrir más fácilmente el subsidio de unproducto con otro y la presentación de gastos irregulares. En general,los reguladores serán más susceptibles a los sobornos mientras másvagos sean los criterios y permitan los sobrecostos y mientras menosespecífica sea su propia rendición de cuentas.


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INDICADORES DE ACTIVIDAD POTENCIALMENTE CORRUPTA

La detección de operaciones corruptas en el proceso de adquisicioneses con frecuencia complicada porque corrupción e ineficiencia sondifíciles de diferenciar. Ninguno de los indicadores que presentamos acontinuación es por sí mismo una señal segura de que existecorrupción en un caso particular; por tanto, son simplemente pautasque sugieren cuándo se justifica una investigación detallada.

[Celda C1] En el paso de la elaboración del pliego deespecificaciones, cualquier acción que se desvíe del ritmo y de lapráctica normales del proceso de adquisición puede indicar que seestá dando una actividad ilícita. Algunos indicadores pueden ser:especificaciones vagas o inexistentes, requerimientos de marcas oequipos específicos que deben operar en un área estrechamentedefinida (especificaciones demasiado restrictivas), emergencias de«última hora» o evidencia de que los proveedores han estadoinusualmente involucrados en la definición de las necesidades de lamunicipalidad.

[Celda C2] Varios indicadores han demostrado ser útiles paraseñalar actos de colusión en la etapa de presentación de propuestas.Pueden surgir patrones inexplicables de presentación de propuestas,por ejemplo, cuando durante mucho tiempo el número de oferentesde un producto en particular o en una determinada región permanecebajo o constante, a pesar de que existen muchos competidorespotenciales. Cuando la repartija de la demanda del sector público,entre empresas individuales o entre grupos de empresas de unnúmero mayor de competidores se mantiene constante. Cuando los

informes de los auditores e investigadores revelan propuestas conprecios que difieren sustancialmente de los precios referenciales o delos precios reales del mercado. Cuando la letra o estilo de escriturade un competidor específico aparece en todas las propuestaspresentadas. Cualquiera de éstos podría indicar la presencia decolusión en la presentación de propuestas; cuando se presentanvarios de ellos al mismo tiempo se justifica una investigacióndetallada.

[Celda C3] Muchos eventos pueden señalar la posibilidad de

corrupción durante la fase de selección del competidor en el proceso


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de adquisición. Por ejemplo, cuando un contrato es adjudicado a uncompetidor que no presentó la oferta más baja o a uno que no tiene

experiencia previa en el área principal del contrato; cuando elcontrato es adjudicado después de una segunda ronda depresentación de propuestas; cuando una propuesta o contrato seadjudica a un proveedor único; cuando se hacen modificaciones alpliego de especificaciones que obligan a la reapertura de todo elproceso de adquisición. De nuevo, ninguno de éstos es una señalsegura de corrupción, sin embargo, un patrón persistente de taleseventos puede indicar que el proceso de adquisiciones no se estállevando a cabo tan eficientemente como debería.

[Celda C4] En la fase de entrega de un contrato hay unacantidad de indicadores que están relacionados con corrupción eineficiencia, aunque ninguno sea una condición necesaria o suficiente.Cuando el contrato experimenta sobrecostos inesperados -porejemplo, más allá de aquellos que se pueden explicar en términos deinflación o de una alteración en las especificaciones; cuando se danmuchos o importantes cambios de órdenes de trabajo en el contrato;cuando se conceden extensiones del contrato en razón al proveedor

único; cuando una adjudicación es anulada; cuando los productos oservicios no se ejecutan de acuerdo a lo especificado; cuando loscronogramas de trabajo o de entrega son prolongados; finalmente,cuando los costos son significativamente más altos que lasreferencias nacionales o internacionales éstos pueden ser tambiénindicadores de actividades ilícitas.

POLITICAS PARA PREVENIR O FRENAR LA CORRUPCION

Hay muchos remedios contra la corrupción sistemática en el procesode adquisiciones. Para tener éxito en la lucha para prevenir lacorrupción es necesario que los líderes hagan un compromisoinequívoco de dejar atrás la mentalidad que considera que «las cosassiguen como de costumbre" o que «hay que seguir la corriente parasobrevivir», y que se comprometan también a dedicar los recursosdel gobierno a la lucha contra la corrupción. Dicho esto, los líderes

deben estar siempre conscientes de los costos que conlleva cualquiermedida anticorrupción.


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Antes de considerar pasos específicos, debemos mencionardos condiciones importantes que ayudan en la batalla contra lacorrupción en el área de adquisiciones. Primero, es fundamental unsistema de carrera de servicio civil bien delineado. Los líderesmunicipales deben asegurar que los funcionarios del gobierno recibansueldos decentes, que sean promovidos en base al mérito y que seaposible realizar una carrera profesional. Segundo, los alcaldes debentrabajar estrechamente con instituciones de investigación y conaquellas que tienen capacidad de hacer cumplir la ley, ambas fuerade la municipalidad. Pueden evitarse errores cruciales si lainformación es transmitida desde el principio de un caso sospechosode fraude o colusión. Obviamente, las posibilidades de tener éxito enla lucha contra la corrupción aumentan si estas instituciones sonhonestas y realizan un trabajo profesional.

Existen otras condiciones que favorecen la lucha contra lacorrupción, como la presencia de instituciones democráticas, unaprensa libre y agresiva, y normas sociales que promuevan la

honestidad. Estudios estadísticos realizados en diferentes paísesmuestran que cuando los inversores califican el nivel de corrupción deun país como alto, dicho país probablemente tendrá también un bajonivel en materia de derechos económicos y políticos, un alto grado deregulación e interferencia del estado en la economía, inestabilidadpolítica y económica, y bajo crecimiento económico2.

La mayoría de estas condiciones está, por supuesto, porencima del control de las autoridades municipales, pero a pesar de

ello es posible reducir el margen para la corrupción en adquisicionessiguiendo la lógica de la fórmula C =M + D - R. Por ejemplo:

Promover condiciones competitivas donde es factible.Incentivar la competencia en áreas donde los monopolios (exceptolos monopolios «naturales») podrían surgir eliminando oportunidadesde corrupción. La teoría operativa es que muchos proveedores ávidosde actividad laboral competirán por un trabajo, que será ganado porel proveedor más eficiente, bajando el costo de la adquisición y

asegurando que el público obtendrá el mayor valor (superávit). Elcomprador (que es el gobierno municipal) también puede amenazar


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fácilmente con tomar los servicios de otro proveedor. Tanto la teoríacomo cierta evidencia empírica muestran que las industrias

competitivas y no integradas tienden a favorecer las adquisicionestransparentes y los contratos cuidadosamente especificados3.

Un método para promover la competencia podría ser dividirlos proyectos grandes en más pequeños para ampliar el número decompetidores potenciales más allá de aquellos que son grandes envolumen o que tienen exceso de capacidad. Esta táctica esespecialmente útil en compras de gran volumen o que tienen que vercon productos cuyos costos y calidad están bien determinados.

Como veremos más adelante, el modelo competitivo sedescompone de forma predecible. Debido a incoherenciasinformativas, a necesidades sumamente diferenciadas o técnicamentesofisticadas, a incompatibilidades entre el principal y el agente, yotros (descritos en el Cuadro A1). Pero como punto de partida decualquier esfuerzo para estimular la eficiencia y la lucha contra lacorrupción, es bueno preferir y si es posible promover la mayorcompetencia posible.

Simplificar y especificar las reglas y regulaciones.Cuando la corrupción se vuelve un problema, es casi automáticopensar que la solución radica en nuevas reglas y leyes. La idea esreducir la discrecionalidad arbitraria, promover la competencia yproteger la equidad y la eficiencia a través de la normalización de losprocedimientos, de manera que sean transparentes y que lasdesviaciones de la norma sean fáciles de detectar.

Esta estrategia a menudo tiene efectos contrarios. Es cierto,los costos inmediatos de emitir nuevas reglas pueden parecer

pequeños, los políticos pueden creer que esta forma de «ponerseduros» genera beneficios políticos y que promover nuevas reglas ymás mecanismos de vigilancia es una buena forma de asegurarse encaso de que surjan más escándalos de corrupción. Pero la cargaadministrativa que esto conlleva puede ser pesada. Es más, imponernuevas reglas sin un análisis cuidadoso en realidad puede restringir lacompetencia y dar a los funcionarios nuevos poderes monopólicospara extraer sobornos.

Una regulación puede crear o reducir oportunidades de

corrupción. La regla de oro es ésta: si una regulación crea un nuevopoder monopólico, por ejemplo un nuevo ente regulador, dando lugar


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a una nueva discrecionalidad en la determinación de su competencia,oportunidad o efectos, y dificultando que los ciudadanos, proveedores

y otras áreas del gobierno tengan conocimiento de lo que estápasando, entonces esa regulación tendera a aumentar la corrupciónen lugar de reducirla.

Pero si una regulación facilita la competencia a proveedores uotras áreas del gobierno; si aclara las cosas y deja poco margen a los juicios subjetivos; si realza la rendición de cuentas haciendo posiblesnuevos indicadores de desempeño y malversación, entonces lacorrupción tenderá a disminuir. Y -rápidamente agreguemos- laeficiencia en el funcionamiento de la municipalidad tenderá amejorar.

Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.Esto mediante los tres mecanismos de vigilancia: auditoría,inspección e investigación. Los sistemas modernos de auditoría yfinanzas, de auto control del sector privado, técnicas de inspección yde investigación y análisis con el apoyo de computadoras (a lo mejordiagnósticos confidenciales) pueden lograr un importante cambio

institucional mediante la asignación precisa de responsabilidades, ladetección temprana de patrones de conducta ilícita e introduciendotransparencia (respondabilidad). Adicionalmente, estas iniciativasimpiden la corrupción.

Encontrar el equilibrio apropiado entre las reglas yregulaciones por un lado y la discrecionalidad por el otro es algo quedebe considerarse en situaciones donde la corrupción existe pero noen proporciones epidémicas. Las primeras confieren capacidad deprevisión y legitimidad al sistema de adquisiciones; la última ofrece a

los servidores públicos honestos y con mentalidad empresarial laoportunidad de alcanzar un nivel de excelencia. Cambiar la estructurasubyacente -que a menudo significa transformar la relación entre elprincipal y el agente con los sistemas de incentivo basados enresultados-es el meollo de estas pautas y será discutido ampliamentemás adelante, en la sección destinada a las iniciativas recientes.

Varios de los consejos específicos son pertinentes a cada fasedel proceso de adquisiciones. El líder municipal puede utilizar lasceldas del Cuadro A1 para desarrollar un primer análisis de políticas y

soluciones. Después de evaluar los tipos, condiciones e indicadores


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CUADRO A2: CUANDO EL MODELO COMPETITIVO SE DERRUMBA

El modelo competitivo postula una situación en la que gran número de proveedorescalificados responden a la solicitud de propuestas para satisfacer las necesidadesdel gobierno (o del sector privado) y una entidad seleccionadora que buscamaximizar el beneficio público designando al proveedor que puede proporcionar losbienes y servicios al precio más bajo posible. En el modelo económico clásico losprecios de los bienes están fijados en función del Costo marginal de producirlos.Desafortunadamente, la realidad difiere sustancialmente del ideal y el modelopuramente competitivo que garantiza equidad, honestidad y eficiencia puedeestropearse de diversas maneras:

1. La incertidumbre en la información disponible a los funcionarios de

adquisiciones hace al modelo competitivo ineficaz para garantizar laeliminación de la corrupción en algunos casos.2. Muchas veces el gobierno no sabe exactamente lo que necesita, sobre todo

en proyectos demasiado técnicos en los que los beneficios de especializaciónson significativos (en las áreas de sistemas de información. por ejemplo).

3. los procesos de adquisiciones que requieren productos altamentediferenciados con características de diseño únicas o que están al límite de lafrontera tecnológica, no pueden atraer a más de unos cuantos proponentesy, en muchos casos, sólo a uno o dos.

4. las pérdidas públicas en costos de oportunidad por “competir por obligación.” pueden ser grandes. Los proveedores pueden dejar de hacer ciertasinversiones opcionales específicas que harían si la experiencia pasada fuera

mis aceptable como criterio de selección para ganar futuros contratos.Además los proveedores no tienen ningún incentivo para compartir suconocimiento y especialización en necesidades emergentes (Kelman presentaestos puntos elegantemente)a.

5. los contratistas pueden tener aversión al riesgo, sobre todo cuando se tratade proyectos demasiado grandes, lo que da lugar a que inciten al gobierno acompartir los riesgos, introduciendo vulnerabilidad moral en el proceso deadquisiciones.

6. Definir el «bien público» y traducirlo en términos contractualmenteejecutables puede ser difícil de lograr. Además, los funcionarios deadquisiciones, responsables de la compra de bienes a precios socialmenteeficientes a veces no comparten las preferencias del público (aquí radica el

problema principal-agente).

Algunos analistas se han enfocado en estas y otras insuficiencias del modelo decompetencia "justo y abierto" y han propuesto alternativas. Buscan maneras decapturar al servidor de beneficios a través de relaciones de más largo plazo, quepuedan moverse más allá de las descripciones "de manual» en el área deadquisiciones y para crear incentivos que recompensen su desempeño, no sólopresente sino también pasado. Kelman recomienda entre otras cosas que sepermita mayor discrecionalidad a los funcionarios de adquisiciones y que no seexcluya el desempeño pasado del proceso de selección del proveedor". Notas: a. Adquisiciones y administración pública.

b. Adquisiciones y administración pública.


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de corrupción potencial en la ciudad, el líder municipal puedeconsultar la Columna D donde se muestra un listado de políticas que

podrían resultar apropiadas para una consideración detallada.

[Celda D1] Para resguardarse de la corrupción en el pasouno, el gobierno debería asegurarse de que personas de alta calidadmoral prestan sus servicios en los puestos de adquisiciones. Unenfoque propone elevar la autoridad del área de adquisiciones a unnivel suficientemente alto en la jerarquía gerencial, de tal forma quesean funcionarios experimentados y honestos quienes controlen elproceso de adquisiciones. Pero los «pernos y tuercas» de lasactividades cotidianas de adquisición requerirán servidores públicoscapaces en los niveles más bajos, liberando a los gerentes de altonivel para que puedan ocuparse del sistema global y no de la partetediosa de los contratos de adquisiciones. En los Estados Unidos, lasreformas instituidas por el Departamento de Defensa desde mediadosde 1980 incluyen educación estricta y estándares de experiencia paratodos los funcionarios que trabajan en puestos relacionados conadquisiciones. Sin embargo, en muchas municipalidades alrededor del

mundo, los funcionarios del área de adquisiciones están mal pagadosy no están capacitados; muchas veces incluso son nombrados porrazones políticas para que puedan cosechar los beneficios de lascomisiones del partido político en el poder. Ya sea a través deestructuras e incentivos defectuosos o mediante un plan activoelaborado por políticos municipales, los funcionarios del área deadquisiciones que no tienen un perfil profesional y estáninadecuadamente motivados son quienes se encuentran en muchosmunicipios corruptos.

Un segundo enfoque es contratar expertos externos al entede adquisiciones para que ayuden a establecer el pliego deespecificaciones y para eliminar las deficiencias en conocimientotécnico que de otro modo permitirían al competidor inmoralaprovecharse de la institución. Este enfoque podría empleardirectorios especializados en adquisiciones que operen a través de lasinstituciones municipales, o podría implicar la privatización de laadministración y evaluación del proceso de adquisiciones. Agencias

especializadas como la Swiss Societé Générale de Surveillance o laBritish Crown Agents tienen experiencia en el diseño e


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implementación de operaciones de adquisiciones complicadas. Usarestas agencias externas no elimina totalmente las tentaciones

colusorias, pero su alcance supranacional y el valor para la compañíamatriz de mantener una reputación de probidad significan que losincentivos internos tienden más a crear honestidad.

[Celda D2] Sobre el combate contra las propuestas encolusión se ha estudiado mucho, sin embargo, sigue siendo unproblema difícil de detectar e impedir. El Cuadro 6 perfecciona estaimportante celda en detalle en la tabla de adquisiciones.

Los métodos para seleccionar a los competidores incluyenpreseleccionar en base al desempeño anterior 4 determinar suhonestidad y capacidad financiera, usar garantías externas depropuestas honestas y de desempeño leal (a través de boletas degarantía, por ejemplo). Y en casos en que el modelo competitivo sederrumbe, seleccionar a una sola empresa y negociar «duramente»con ella5, Nótese en general, que mientras más pronto -en el procesode adquisiciones- la municipalidad dé los pasos para lidiar concompetidores proclives a la corrupción, menos exigentes serán lasnormas de prueba requeridas para descalificar a las empresas. La

controversia legal después del hecho es costosa en tiempo y dinerodebido a las exigentes normas de investigación y al requerimiento delpeso de la prueba impuesto sobre el gobierno. Ex ante, el gobiernopuede ser más ágil, pero existe siempre el efecto negativo con unaposible conducta arbitraria e incluso corrupta. Cuando aumenta ladiscrecionalidad, es posible moverse más rápidamente, pero tambiénpuede usarse ese poder ilícitamente (ver la siguiente discusión sobrela posibilidad de que el proceso de precalificación pueda ser empleadode manera corrupta).

Cambiar las recompensas y penalidades para los proponentes alterarásus cálculos. Por ejemplo, los contratos basados en incentivos puedenfavorecer a competidores éticos (y eficientes) ligando recompensasmonetarias o contratos futuros a los costos y calidad. Fortaleciendo laseveridad y certeza de las penalidades, las exclusiones, las sancionespenales y por otra parte la publicidad dañarán la reputación de lacompañía que ha transgredido la ley y esto ayudará a impedir que unproponente entre en colusión.


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Las estrategias de información aumentan la probabilidad dedetectar colusión y ofrecen, junto con penalidades fortalecidas, un

disuasivo poderoso. Existen cuatro enfoques específicos, que son:usar sistemas de computación para detectar colusión mediante laidentificación de patrones en la presentación de propuestas,aumentar el número de agentes entrenados para realizar trabajosencubiertos (vigilancia, estimación de costos y estudios de mercado),conseguir información «interna» de terceras partes (de boletinesindustriales, de consultores y auditores, por ejemplo) y buscarinformación de los propios proponentes (empleados descontentos,proponentes perdedores y no proponentes).

La redefinición de la relación entre el comprador y elproponente puede aumentar la competencia estimulandoagresivamente, a través de la publicidad, a nuevas empresas paraque presenten sus propuestas, o mediante mecanismos de riesgocompartido. Esto puede lograrse también reduciendo la autoridaddiscrecional de la que goza el funcionario de adquisiciones, mediantereglas sobre órdenes de cambio, seguimientos de proveedor único y

de situaciones que califiquen como «de emergencia», rotando a losfuncionarios de adquisiciones para evitar la familiaridad que con eltiempo establecen con los contratistas, redefiniendo las necesidadesde la institución para realizar posibles compras de bienesestandarizados a precios de mercado establecidos, produciendo yproveyendo el bien públicamente a través de la integración vertical yhaciendo de la «corruptibilidad» una variable más al establecerespecificaciones de base de datos y medidas de mérito pordesempeño. La noción central es estructurar la relación entre la

municipalidad y los proveedores para reemplazar las tentacioneshacia la corrupción con un paquete de acciones que castiguen el maldesempeño pero premien tanto al funcionario de adquisiciones comoal contratista que ha creado superávit para la municipalidad.

Finalmente, la autoridad de adquisiciones puede promovercambios en las actitudes culturales sobre colusión disociándola de lasprácticas y metas que se consideran aceptables, educando a loscontratistas respecto al proceso de competencia de propuestas y

promoviendo que los proponentes se identifiquen con el fin social opúblico del contrato.


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[Celda D3] El combate contra la corrupción en el paso tresdel proceso de adquisiciones puede tomar muchas formas. La

autoridad de decisión puede ser elevada a un nivel alto,supuestamente para obtener los beneficios de las revisiones jerárquicas y el conocimiento propio de un funcionario deadquisiciones de alto rango, y por consiguiente tener mucho queperder comprometiéndose en favoritismos. Se puede impedir lareincidencia aumentando la severidad de las penalidades y laseguridad de su aplicación a los funcionarios públicos (y suscontrapartes del sector privado) que sean atrapados en actividadesilícitas. Una evaluación transparente puede mejorarse de variasmaneras: (1) exigiendo como requisito justificaciones escritas yrevisiones de alto nivel a las adjudicaciones de contratos que no seanotorgadas a la propuesta más baja, o en procesos de adquisicionescon características inusuales como presentación de propuestas enuna segunda ronda, contratos con proveedor único y declaraciones detrabajo alteradas, (2) abriendo las propuestas públicamente y (3)exigiendo como requisito una revisión externa de las decisiones delproceso de adquisiciones, ya sea como una característica regular en

cada proceso o en forma aleatoria.Con el propósito de disuadir, los líderes municipales podríanrealizar públicamente un número fijo de operaciones «sorpresa» alazar que serían llevadas a cabo durante un tiempo determinado, porejemplo durante un año. A pesar de que los contratantes ycontratistas son conscientes de que tal vigilancia se haceregularmente de todas maneras, realizar necesariamente un númeropequeño de investigaciones intensivas sorpresa da al conceptorelevancia temática y visibilidad. Esto serviría para que el proveedor y

el funcionario de adquisiciones inmoral piensen mejor a la hora derealizar una colusión, o por lo menos para que les resulte máscostoso hacerlo sin ser descubiertos.

[Celda D4] En el paso cuatro existen dos técnicas estándarque ayudan a impedir y a reducir las oportunidades de corrupción:rotar a los agentes y asignar recursos adicionales parainvestigaciones y vigilancia. Para los procesos de adquisicionesrutinarios de bienes estandarizados, los contratos pueden sercambiados en intervalos regulares de tiempo. Los estudios de

mercado y de costos son útiles cuando se extienden los contratos conun proveedor único con cierta regularidad (quizás anualmente).


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AVANCES RECIENTES EN EL PROCESO DE ADQUISICIONES

Funcionarios electos, diseñadores de políticas gubernamentales yacadémicos continúan preocupados en cómo hacer que el proceso deadquisiciones sea más eficiente y menos vulnerable a la corrupción.Por ejemplo, sigue proliferando la literatura académica sobre políticasrespecto al problema entre principal y agente y su énfasis encontratos con características intensivas hacia los incentivos. Los

últimos adelantos abarcan todos los pasos del proceso deadquisiciones y generalmente son más aplicables a municipios quetienen servidores públicos talentosos, disfrutan de algunas de lasventajas de la democracia (sobre todo de un sistema legal coherenteapoyado por las cortes de justicia) y han progresado en la tarea deromper la «cultura de la impunidad», que es donde florece lacorrupción.

En el corazón de estos adelantos está el reconocimiento deque el modelo de libre competencia ortodoxo -sin importar cuánapropiado es para delinear los límites de las circunstancias en que elproceso de adquisición se lleva a cabo, y sin importar cuán deseablees como ideal -muchas veces es inadecuado en la vida real. Lasincoherencias en la información, los adelantos imprevistos en latecnología, las innovaciones únicas y las características de la calidadinciertas o difíciles de medir dificultan que se pueda argumentar ysostener que las propuestas competitivas, la información no difundiday los contratos perfectamente especificados son tanto factibles comodeseables.

Un ejemplo muy conocido es la llamada «ruina del ganador»,cuando la empresa ganadora pierde dinero porque subestima loscostos y, consecuentemente, ejecuta mal su trabajo o incumple elcontrato6 . Bajo ciertas circunstancias, permitir a los competidorescompartir información de propiedad exclusiva sobre costos puedeconducir a ofertas socialmente óptimas, pero esto obviamentetambién facilita la colusión. De hecho, algunos economistas sostienenque, bajo ciertas circunstancias extremas, la colusión puede ser

preferible a propuestas independientes

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.


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Un segundo ejemplo se refiere al llamado «problema delsobrecargo», Una vez que se ha ganado el contrato, el proveedor

elabora una cantidad considerable de información que es de supropiedad exclusiva (lo cual significa además una ventaja para lapresentación de futuras propuestas). Con esta información privada -una vez que ha ganado el contrato- el proveedor puede usar lo quees efectivamente poder de monopolio para aumentar cobros. Hacerarreglos de trabajo con dos proveedores o hacer reparto de costospuede ser una salida efectiva a esta situación; por otro lado, puedetambién sacrificar economías de escala y especialización.

Consideremos ahora otros ejemplos donde nuevos puntos devista han enriquecido la discusión sobre la eficiencia y la corrupciónen el proceso de adquisiciones. Un mecanismo que tiene ampliaaplicación, sobre todo en los pasos uno y tres del proceso deadquisiciones, es la llamada «impugnación». Las empresas puedenpresentar objeciones basadas en su convencimiento de que el pliegode especificaciones los excluye injustamente o que el proceso deevaluación fue parcial o inapropiado. Esta iniciativa otorga autoridada una comisión cuasi judicial que puede exigir la presentación dedocumentación, disciplinar a funcionarios gubernamentales yreevaluar las decisiones del proceso de adquisiciones. Lasimpugnaciones traen consigo retrasos potenciales y costosadministrativos de procesamiento, defensa y resolución; de estemodo, pueden ser costosas para el funcionario de adquisiciones, paralas empresas competidoras y para el público. Por otro lado, estasobjeciones refuerzan los incentivos a la conducta escrupulosa delsector gubernamental y de los proveedores; más aún, el gobierno

puede explotar el interés de los proponentes perdedores ycompetidores no colusionados que impugnan y vigilan que no hayacorrupción. Un proceso de impugnación es una de las estipulacionescentrales del Acta de Competencia en la Contratación que fueratificada por el Congreso Norteamericano en 1984, que incluyeadquisiciones de procesos de información automatizados y equipos detelecomunicaciones8.

Una segunda iniciativa valiosa es motivar a los funcionarios del área

de adquisiciones con incentivos ligados a la ejecución de contratospor desempeño. Aunque esta idea no es nueva, relacionar los


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sueldos al desempeño es un mecanismo que entró en desuso durantela época en que primaba la mentalidad del privilegio. Ahora la idea

está resurgiendo ya que el público y los gerentes del sector privadosimplifican y reducen sus operaciones poniendo énfasis en lacompetencia, en la meritocracia y en la responsabilidad laboral, todolo cual requiere reunir mejor y más información 9 El principio de«intensidad del incentivo» en la relación principal-agente puedeayudar a los líderes municipales y a sus equipos de adquisiciones amotivar a los agentes de adquisiciones del gobierno y a disminuir lastentaciones que llevan a actuar de forma corrupta en todo el proceso,sobre todo en los pasos uno, tres y cuatro. El principio de intensidaddel incentivo nos dice que los incentivos a los agentes deberían seruna función creciente de la recompensa marginal respecto a la tarea,de la exactitud con la que el desempeño puede medirse, de laconformidad del esfuerzo a los incentivos y de la tolerancia de riesgode los agentes10 . A partir de la reforma institucional -que incluyemejor información y participación de los trabajadores-el salariobasado en el incentivo es una herramienta potencialmente poderosapara el líder municipal11.

La idea de precalificar a los competidores para los contratosen adquisiciones ha experimentado más avances en los últimos años.Esta iniciativa adelanta un paso más la idea de precalificar opreseleccionar a los competidores, formalizando y publicitando elproceso a veces mediante el uso de cuestionarios. Para descubrirposibles irregularidades, se hacen revisiones detalladas de lospersoneros clave de las empresas competidoras (acerca de sureputación y afiliación con otras compañías dentro y fuera de la

industria en cuestión), de las afiliaciones de la compañía (dedirectorios con los que están conectados, por ejemplo), de sus activosy pasivos financieros y de su experiencia previa.

La precalificación fue la pieza clave de un conjunto deherramientas administrativas -utilizadas en forma combinada, perofuera del sistema legal y de los mecanismos de cumplimiento de laley que se utilizaron en el ataque a la corrupción en los contratos deconstrucción de escuelas de la ciudad de Nueva York. Para ayudar a

contener la masiva corrupción que plagaba este proceso, la Direcciónde Inspección General de la Comisión de Construcción de Escuelas de


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la Ciudad de Nueva York ahora precalifica-usando un cuestionario decuarenta páginas-a cada empresa que espera ser considerada para la

construcción de escuelas de la ciudad. Su eficacia se refleja en estecomentario: «Varias empresas sostienen que le temen a la sanciónadministrativa de ser excluidos mucho más que a un procesodelictivo». Durante más de cinco años, el proceso -acompañado deotras sanciones administrativas -ha funcionado exitosamente en elafán por desmantelar la corrupción12.

La extensa actividad de adquisiciones del gobierno a todonivel, además de los altos costos de supervisión, no permite que se

lleven adelante investigaciones detalladas de posible conductacorrupta en cada proyecto; pero los extraordinarios adelantostécnicos en computación actualmente hacen posible auditoríasautomatizadas y análisis econométricos en escalas ya niveles queantes eran impensables. Con reglas de decisión basadas eninformación recolectada de las investigaciones sobre corrupción, losmodelos son bastante exactos en «alertar» sobre los casos quepresentan posibles irregularidades. La colusión de propuestas en laconstrucción de carreteras, por ejemplo, se detecta mediante unmodelo econométrico que compara los patrones de propuestas deempresas miembros de cárteles con aquellos que no los son13.

En la etapa de evaluación y de selección del proceso deadquisiciones se aplican principalmente el mecanismo de impugnaciónmencionado anteriormente, el criterio de ciclo de vida del producto oservicio, las evaluaciones independientes (basadas en conceptosconvencionales), lo que podría llamarse legislación tipo «puertagiratoria» ( «revolving door » legislation) y el principio de intensidaddel incentivo en la relación principal-agente.

Para eliminar a competidores que ingresan con propuestasbajas para luego inflar los costos, algunas adquisiciones pueden usarel criterio basado en el ciclo de vida total de un producto, de principioa fin. Los paneles de evaluación -donde manda el consenso- puedenayudar a evitar la tentación de que los individuos sucumban a lossobornos, o hacer a los sobornos menos efectivos si es que se dieran.

Los consultores externos de impecable integridad pueden conducir larevisión de propuestas y seleccionar a los ganadores, así se evita la


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corruptibilidad del agente (aunque obviamente se abren canales paralos mismos tipos de corrupción en diferentes lugares). Algunas

organizaciones internacionales como las ya mencionadas SwissSociété Générale de Surveillance y la British Crown Agency, hanmanejado operaciones de adquisición para gobiernos y compañías entodo el mundo. La llamada legislación de «puerta rotatoria» hace másdifícil que los empleados gubernamentales con el tiempo se asegurenfuentes de empleo con las compañías con las que han establecido unarelación durante los procesos de adquisición. Finalmente, laintensidad del incentivo en la relación principal-agente puede mejorartanto la eficiencia como reducir la propensión a la corrupción pornecesidad.

Muchos enfoques nuevos prometen mejorar el proceso deadquisiciones durante la fase de entrega. En áreas de alta tecnología,como computación, los adelantos y las mejoras en la curva deaprendizaje pueden rebajar los costos rápidamente y el gobiernopuede captar algunos beneficios de estos adelantos a través de «lascláusulas de renovación». Estas cláusulas deben ser elaboradas paraproteger al gobierno de la obsolescencia de la tecnología y de laexplotación de los proveedores que de otra manera extraerían réditosasociados. En efecto, estas cláusulas permiten a los proveedoresofertar equipos de última generación que cumplen o exceden lasespecificaciones de la propuesta original a precios no superiores a losde la oferta original.

El empleo de dos proveedores –a veces usado por elDepartamento de Defensa de los Estados Unidos en los sistemas decompra de armas de alta tecnología- está diseñado para prevenir el

monopolio o el rédito ex post de proveedor técnico mediante unacompra inicial de tecnología «educativa» o de «aprendizaje», quemás tarde puede ser transferida a un segundo proveedor en unaoferta competitiva. Si se usan los contratos de proveedor único, losestudios de mercado sobre costos y calidad así como cuentasdetalladas del costo real de una empresa, pueden ayudar a establecerprecios y compensación para contratos posteriores. Las FuerzasAérea y Naval de los Estados Unidos han usado efectivamente estatecnología de punta en la adquisición de motores jet para aviones de

alto desempeño de dos proveedores General Electric y Pratt &Whitney. Los líderes municipales deben considerar el empleo de dos


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proveedores cuando el bien que se quiere adquirir es relativamenteresistente a la obsolescencia, cuando los productos están dentro de

los límites de la tecnología conocida y cuando los contratos paraadquisiciones pueden adjudicarse por varios años14.

Otra antigua idea -puesta a tono con los tiempos modernos-particularmente relevante a todos los pasos del proceso deadquisiciones es aquella que plantea contratar autoridades externaspara la supervisión y las auditorías. Dicho simplemente, en muchassituaciones los auditores internos no son tan creíbles ni agresivoscomo los externos. El uso de la supervisión externa fue una de lasrecomendaciones clave del comité que examinó la corrupción en elDepartamento de Policía de la ciudad de Nueva York y es aplicable apolíticas de adquisiciones a nivel regional. Ya practicada a nivelnacional en algunos países (Estados Unidos y Gran Bretaña, porejemplo, hace mucho tiempo que vienen usando entidadesindependientes de investigación y de vigilancia), la idea se basa enmantener la supervisión independiente conservando laresponsabilidad en el área15.

Como se discutió anteriormente, los grupos ciudadanos y el

sector privado pueden proporcionar alguna forma de supervisiónexterna y reconocen el beneficio de promover competencias justas yde llevar adelante actividades comerciales bajo condiciones deprobidad. Transparencia Internacional es un ejemplo de esto. Losalcaldes deben considerar las muchas maneras en que los mismosproponentes podrían ser inducidos a revelar prácticas corruptas ysupervisarse ellos mismos.

EFECTOS DE SEGUNDO ORDEN

Muchas de estas medidas de prevención de la corrupción no sólotraen consigo costos directos sino también efectos de «segundoorden»; cambios provocados por las mismas medidas oconsecuencias dinámicas de actores inescrupulosos en el proceso decontratación que buscan la manera de evitar la nueva norma deoperar que ha sido impuesta. Algunos de estos efectos provocan quese abran las puertas a otras formas de corrupción y otrossimplemente hacen que el proceso de adquisición sea ineficiente y

más costoso al público.


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Incluso la herramienta más directa -la promulgación de reglas y

regulaciones- puede generar corrupción y costos.Primero, las reglas pueden crear oportunidades para otros

tipos de corrupción. Gyawali sostiene que un patrón típico decorrupción en los proyectos de obras públicas de irrigación,alcantarillado y construcción de caminos en Nepal «ocurre dentro deuna estructura de reglas y regulaciones a menudo tan densas que seconvierten en una forma de encubrimiento ideal para extraerbeneficios. La corrupción es ejecutada mediante la observaciónmeticulosa de las propias reglas diseñadas para prevenirla»16.

Segundo, los costos administrativos de la elaboración denuevas reglas pueden ser altos y la eficiencia de las mismas verseafectada. Además, si se eliminan todas las decisiones -excepto lasdiscrecionales más triviales-de las manos de los funcionarios del áreade adquisiciones simultáneamente se les restringen las oportunidadesde lograr excelencia en su trabajo empleando su especialización, susentido común y su conocimiento específico de los contratos. (Este esel argumento central en la defensa de Steven Kelman para otorgar

discrecionalidad en la adquisición de sistemas de computación en losEstados Unidos17).

La promulgación de reglas y regulaciones adicionales no debeser, por consiguiente, la respuesta automática a la corrupción.¿Cuándo son útiles las reglas y regulaciones? La fórmula C = M + D -R nos proporciona una guía. Las reglas tienden a reducir la corrupcióncuando disminuyen el poder monopólico, especifican y limitan ladiscrecionalidad y facilitan la rendición de cuentas; estimulan la

corrupción cuando conceden a los funcionarios nuevos poderesmonopólicos, con discrecionalidad vaga y poca transparencia.

Muchas otras iniciativas anticorrupción puedenpotencialmente causar estos efectos de segundo orden. El uso deconsultores externos, por ejemplo, elimina a los funcionarios públicosde la sospecha de colusión en los contratos, pero crea oportunidadespara la colusión entre el consultor y el proveedor inescrupuloso, oincluso entre el consultor y el funcionario de adquisiciones. Laintegración vertical -aunque tal vez inevitable en algunos casos en losque la corrupción abunda y es una norma cultural ampliamente


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aceptada- pone al gobierno en competencia con el sector privado enproductos que el sector privado está en condiciones de producir. Esta

es la antítesis de la competencia e implica el típico dilema de«producir o comprar» que confrontan muchos funcionarios públicos.Si el gobierno supervisa a empresas aparentemente honestas y esdescubierto en esta acción, el resultado podría ser una publicidadperjudicial. Los contratos de riesgo compartido aumentan laprobabilidad de riesgo moral -el contratista hace una subinversiónporque parte de su riesgo, está «asegurado» 18 . La rotación deagentes de adquisiciones mediante agencias o entre las áreasfuncionales tiene un costo de oportunidad, especialmente porque dejade lado los beneficios de emplear la experiencia desarrollada con eltiempo en áreas de adquisiciones especializadas. Los estudios decostos para establecer los cronogramas de pagos venideros puedenestimular a los proveedores a que inflen los costos o a que usenmétodos más caros para asegurarse mayores ingresos.

Los remedios anticorrupción más recientes tampoco estánlibres de estos problemas de segundo orden. Aquí consideramos los

dos ejemplos del empleo de dos proveedores y de impugnación decontratos, discutiendo esto último con mayor profundidad.

Empleo de dos proveedores

Aunque el empleo de dos proveedores puede funcionaradecuadamente en algunos casos, también pueden surgir problemasde segundo orden. Primero, debido a que desde el principio la utilidadesperada es menor, algunas empresas -quizás incluso las ideales

pueden decidir no competir, lo cual da lugar a que las propuestas conprecios más elevados ganen el contrato. Segundo, el incentivo querecibe el ganador del contrato al beneficiarse de la «curva deaprendizaje» para invertir en investigación, desarrollo y capital seráreducido, porque los réditos futuros esperados serán menores.Aunque estos efectos de segundo orden tienen que ver más con laeficiencia económica que con la corrupción per se, la menorcompetencia puede abrir la puerta a la colusión en las primerasetapas. El ganador de la primera fase, a fin de acumular réditos quizá

no disponibles en la compra de la segunda fase de producción plena,puede ser incitado a entrar en colusión con otros competidores.


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De manera similar, la precalificación de proponentes paraAdquisiciones puede disuadir a muchos proveedores potenciales con

disposición a actividades colusorias. De cualquier forma, el procesode precalificación efectivamente desvía las posibilidades de corrupciónpaso atrás en el proceso de contratación, creando otro punto deasfixia que debe ser regulado. Corno consecuencia, el lugar para laactividad corrupta puede volverse el proceso de calificación para lainclusión en la lista de precalificación. Como observa Heymann:«...Sobrecargar un sistema administrativo en cualquier puntorequiere la opción acerca de quién puede usarlo o en qué ordenestará disponible a la gente y esto siempre crea discrecionalidad paradecidir a quién se atiende y a quién se atiende primero. Este poderdiscrecional puede ser vendido ya sea por un inspector que tiene queaprobar un nuevo edificio o por una secretaria de recepción quecontrola el acceso a un funcionario de alto rango»19.

El Mecanismo de la Impugnación

Otro ejemplo de la herramienta anticorrupción comparativamente

reciente que puede originar efectos de segundo orden indeseables esel mecanismo de impugnación. En un sistema de leyes bienaceptadas y ejecutables y en un sistema legal con poderes reales, elmecanismo de impugnaci6n en teoría debería reforzar la competenciay ayudar a uniformar los incentivos de los funcionarios deadquisiciones con las decisiones que optimizan el valor socialagregado. Este mecanismo impide la corrupción porque da a sus«víctimas» -proveedores de alta calidad que pierden sus propuestaspor razones inexplicables-un medio para llevar sus quejas legítimas

ante un ente cuasi judicial y de esta manera ayuda a desnudar lacorrupción. En erecto, al alentar las impugnaciones se aumenta latransparencia.

Paradójicamente, las mismas impugnaciones resultan a costadel bien público, de manera directa, a través de los gastosadministrativos y legales de procesamiento, de defensa y de laresolución de la impugnación e, indirectamente, a través de loscostos de oportunidad asociados con el retraso innecesario en la

ejecución de obras prioritarias o adquisiciones. En el caso decontratos de mucho valor o cuando la preparación de la propuesta ha


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sido muy costosa -sobre todo de aquellos que se realizarán en unhorizonte de tiempo largo- incluso los proveedores que pierden por

razones legítimas y apropiadas pueden sentirse motivados apresentar impugnaciones como norma. Aun cuando la presentaciónde la impugnación no ayude al proveedor a paliar una parte de loscostos de operación de la propuesta, por lo menos logrará que losejecutivos de su compañía sepan que la propuesta (y el trabajo desus empleados involucrados) hubiera sido competitiva si se lesadjudicaba, de no haber mediado una conducta ilegal en el procesode selección. De hecho, como Kelman señala: «Cerca de un tercio delos grandes contratos recientemente adjudicados, que losencuestados discutieron en la Encuesta de Gerentes deComputadoras del gobierno, fueron impugnados»20. Un funcionarioimportante del área de contrataciones del Departamento deAgricultura de los Estados Unidos anota: «Normalmente, cuando elproveedor que presentó la propuesta más baja en precio no ganapresenta una impugnación»21.

Marshall y otros han definido los efectos no intencionados delproceso de impugnación en tres categorías22

:

Sobredisuasión. El gobierno, a través del funcionario deadquisiciones, toma una decisión que no es la óptima para evitarselos costos de una impugnación probable o preanunciada. El historialdel proveedor en cuanto a presentación de impugnaciones podríaconferir legitimidad a la decisión del funcionario de adquisiciones, seao no que existió corrupción.

«Fedmail». Aunque el funcionario de adquisiciones y el

mismo proceso sean irreprochables en la conducción de unaadquisición determinada, el gobierno puede ofrecer a las compañíasque presentan impugnaciones pagos en efectivo para evitarse gastoslegales y retrasos en la ejecución de las obras.

Compra de la impugnación. Las empresas que han presentadoimpugnaciones procedentes resuelven la disputa mediante pagos dedinero en efectivo que reciben de las empresas ganadoras. Marshall yotros señalan que este mecanismo de solución «proporciona a losoferentes colusivos un maravilloso foro legal para llevar adelante su


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negocio, gozan de comunicación libre además de dinero en efectivo opagos en especie marginales entre aparentes competidores»23. En

algunos casos, puede haber poca diferencia para el gobierno entre elprecio que paga por la solución del conflicto y lo que hubiera pagadode haberse presentado una propuesta colusoria24.

Los proveedores calcularán los costos y beneficios depresentar una impugnación y probablemente actuarán racionalmenteen muchos procesos de adquisición. Si se ajusta la manera en queson asignados los costos del proceso de impugnación (utilizandoboletas de garantía y asignando los gastos de la impugnación a los

ganadores y perdedores o a las entidades de adquisiciones delgobierno, por ejemplo) se puede colocar al sistema en un punto deequilibrio en que se inyecta al proceso de adquisiciones transparenciay honestidad, al mismo tiempo que se optimizan los beneficiossociales.

Claramente, combatir estos efectos no es simple. Porsupuesto, otras iniciativas establecidas para impedir la corrupción opara modificar el sistema a fin de eliminar los incentivos a la

conducta corrupta (es decir, iniciativas para disminuir el monopolio,establecer incentivos ligados a resultados deseables y aumentar latransparencia) servirán también para atenuar la incidencia yseveridad de la corrupción de segundo orden. No obstante, estosefectos dinámicos no son completamente evitables.

Lo que los líderes municipales deben tener presente es queromper la cultura de la impunidad creada por la corrupciónsistemática en el proceso de adquisiciones requiere una medicina

fuerte. La implementación de una estrategia de lucha contra lacorrupción implica un conjunto de medidas que, a través de efectosde segundo orden (y de tercer orden y así sucesivamente), creará unnuevo equilibrio en el proceso de adquisiciones. Los costos ocultos deestos efectos de segundo orden pueden ser grandes. El lídermunicipal debe estar por lo menos al tanto de su existencia o, en sudefecto, resguardarse explícitamente de ellos creando una estrategiade iniciativas anticorrupción de acuerdo a las característicasparticulares de la ciudad.


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COMENTARIOS FINALES

Entonces, ¿qué es lo que debe hacer un líder municipal interesado enprevenir la corrupción en el proceso de adquisiciones? Las reglas quese prescriben al respecto pueden parecer contradictorias. Porejemplo, las especificaciones técnicas vagas pueden aumentar losgastos al promover un número excesivo de propuestas, pero lasespecificaciones técnicas muy estrictas pueden inducir muy pocaspropuestas y por lo tanto facilitar la colusión. Permitir o forzar a losproponentes a compartir información de carácter interno puedemejorar la eficiencia, pero si se comparte demasiada información elresultado puede ser colusión donde antes no existía.

Los efectos de segundo orden pueden reducir la eficacia deiniciativas implementadas para frustrar la corrupción e incluso puedenconducir a otros tipos de corrupción. Además, muchos de los nuevosadelantos para combatir la corrupción -que pueden ser máspertinentes a las ciudades del mundo desarrollado que a las ciudadesde naciones emergentes-pueden parecer deseables hasta queintervienen las limitaciones del mundo real. De la misma manera,existe el problema endémico de distinguir entre procesos deadquisiciones corruptos de aquellos que son meramente ineficientesdesde el punto de vista económico.

«Dar en el clavo» entre reglas aparentemente contradictorias puedeser difícil, sobre todo si se consideran las condiciones específicas decada municipalidad. Claramente, ningún conjunto de soluciones seaplicará en todos los casos. De cualquier modo, los alcaldes que esténpreparados para encarar el proceso de adquisiciones como parte de

un ataque mayor a la corrupción sistemática llegan al proceso deadquisiciones después de haber dado primero los pasos descritos eneste libro, específicamente aquellos presentados en el Cuadro 17. Siaplica el marco conceptual para el análisis de políticas (presentado enel Cuadro 4) a la situación específica de la ciudad, si lleva a cabo unaevaluación de vulnerabilidad (como se sugiere en el Cuadro 11), sidiseña una estrategia enfocada el sistema y comienza aimplementarla quizás «atrapando un pez gordo» o atacando primero«lo que está más a la mano» el líder municipal habrá desarrollado


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conocimientos importantes dentro de las iniciativas apropiadas paraluchar contra la corrupción en el área de adquisiciones.

Además, el alcalde y otros líderes habrán empezado atrabajar simplificando el sistema de servicio civil -especialmente lasrecompensas e incentivos- para asegurar que personas calificadas ycon la debida motivación estén ocupando los puestos clave en el áreade adquisiciones. Y, como se dijo anteriormente, los líderesmunicipales habrán incluido en el equipo encargado de atacar lacorrupción en el área de adquisiciones a autoridades encargadas delcumplimiento de la ley, sobre todo la policía.

Efectivamente, en situaciones extremas caracterizadas porcorrupción desenfrenada, por instituciones democráticas débiles y porun clima de negligencia, un líder municipal no podrá darse el lujo deexplorar la nueva idea de discrecionalidad descentralizada. Más reglasy regulaciones tradicionales sobre adquisiciones serán requeridaspara equilibrar el sistema, dado que los costos burocráticos sonpequeños comparados con los costos potenciales de permitir mayordiscrecionalidad. En esta situación extrema, es crucial desarrollar un

sistema justo, basado en incentivos y en una carrera de servicio civilbien definida. Si bien los recursos de personal administrativo sonreducidos, merecen ser priorizados los experimentos de desarrollo deindicadores de desempeño e incentivos ligados al desempeñolaboral25.

El Cuadro A1 proporciona un mapa útil para ayudar al alcaldea identificar un menú de opciones convencionales elaborado a lamedida de la situación particular de la ciudad. Algunas de estasvariables o condiciones importantes son:

Tipo de producto: ¿Es el producto que debe proveerse una pieza dehardware, un paquete de software, o un banco de datos, algotangible que se entrega al gobierno para completar el contrato? ¿Oes el producto que debe proveerse un servicio que realiza elproveedor a nombre del gobierno o tal vez bajo su supervisión? Lascaracterísticas de calidad del hardware normalmente son más fácilesde evaluar que cuando se trata de un servicio. Con un producto

tangible, un proceso de propuestas competitivo es más propenso alograr un nivel de equilibrio.


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Contenido tecnológico del producto que se debe proveer: Seencuentra el producto en la frontera de la tecnología de punta? ¿O es

un producto cotidiano, de baja tecnología como cualquier otroproducto de consumo? La incertidumbre inherente a tecnologías queexploran nuevas fronteras del conocimiento automáticamenteempujarán a las compañías a evitar el riesgo, especialmente encontratos que implican grandes sumas de dinero. Los contratos quemantienen incentivos claros y evitan los problemas de riesgo moralson más difíciles de elaborar.

Medición de resultados y de éxito en el proceso de

adquisiciones: ¿Puede determinarse de manera simple el éxito ofracaso en el proceso de adquisiciones?, ¿puede ser cuantificado?, ¿oes inherentemente cualitativo y subjetivo? Mientras más genérico ymás conocido el producto, mejor puede evaluarse el costo y la calidadesperados; además que la influencia del incentivo establecida en elcontrato será mayor.

Frecuencia de las adquisiciones: ¿Con qué frecuencia lleva a caboel gobierno municipal los procesos de adquisición para esta clase de

artículos? Las adquisiciones frecuentes hacen más factible que losoferentes en colusión compartan información y que se turnen laspropuestas adjudicadas.

Número de proveedores potenciales: ¿Muchos o pocos?, ¿quizásuno? El poder monopólico es antitético a la noción de competencia.

Elasticidad de la demanda gubernamental: ¿Hay sustitutos paraeste producto o es único? Cuando la demanda es inelástica, los

proveedores tienen oportunidad de imponer los precios.

Sistema de carrera del servicio civil: ¿Está bien desarrollado elsistema, con movilidad para ascender en base al mérito y con sueldosdeterminados por incentivos y son las compensaciones adecuadaspara satisfacer las necesidades familiares? ¿O más bien el sistemaestá mal especificado, basado en la antigüedad, con sueldos ycompensación marginal o debajo del nivel de subsistencia?, ¿es laequidad horizontal de principal importancia? Un sistema de carrera

profesional mal articulado, en el que se paga mal a los empleados yel desempeño tiene poca relación con el sueldo crea tentaciones


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incluso a los servidores públicos más dedicados. Las personas mástalentosas buscarán empleos en otra parte. Las reformas en esta área

son fundamentales para prevenir la corrupción, como se sugirió enotra parte de este libro.

Esquema de gobernabilidad: ¿Están plenamenteconsolidadas las instituciones democráticas y son efectivas? ¿O soninexistentes o están atrofiadas? La competencia justa no puedeflorecer en condiciones anárquicas.

La importancia del sector público como actor económico:

¿Juega el sector público un papel relativamente pequeño respecto ala actividad económica de la municipalidad y la región circundante?¿O más bien, el sector público minimiza la actividad económica y elempleo del sector privado? El poder de compra monopólico puedeengendrar corrupci6n en ausencia de mecanismos efectivos decontrol.


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NOTAS

Apéndice

1 El primer tipo de desigualdades puede ocurrir entre e l funcionario de adquisiciones y el gobierno si el primero goza de incentivos personales o se ve empujado por el sistema a tornar decisiones que no

maxirnizan el bienestar público. Un proceso enfocado en este solo aspecto sea el costo (escogiendo la propuesta más baja, sobre todo si las diferencias de calidad son difíciles de evaluar) o la calidad

(buscando los productos de mayor calidad, dejando el costo fuera de mayor consideración - es a veces elcaso de los sistemas de adquisiciones de armamento de defensa-) puede favorecer a proveedores

específicos. los mismos funcionarios de adquisiciones pueden reflejar diferentes prejuicios; los

funcionarios de contratación enfocándose inherentemente en el costo y los consejeros técnicos en lacalidad. A veces, los funcionarios de adquisiciones pueden mostrar favoritismo por una empresa

específica por razones que no reflejen necesariamente sobornos o comisiones directas (por ejemplo, para

abrirse la posibilidad de una fuente de trabajo futura). Finalmente, el llamado problema de

«apropiabilidad» reconoce la desigualdad entre los riesgos que conllevan los funcionarios deadquisiciones y las recompensas que podrían recibir por llevar a cabo un contrato eficiente y de máximo

superávit. Esto puede no sólo llevar a muy poco esfuerzo de parte del funcionario sino que puede abrir

una puerta a tentaciones de corrupción.2 Ver. por ejemplo, Johannes Fedderke y Robert Klitgaard, "Crecimiento económico e indicadoressociales: un análisis exploratorio”, Desarrollo Económico y Cambio Cultural 46, N° 3 (Abril de 1998) (Y

demás referencias al respecto).3 Ver John Mclaren, "Relaciones del proveedor y contexto del mercado: una teoría sobre los apretones de

manos", Documento principal de discusión N°. 766, Centro de Crecimiento Económico, Universidad deYale, New Haven, Octubre de 1996. (Y demás referencias al respecto). 4 Ver «Cuadro 13: Oficina Independiente de Lucha Contra la Corrupción en la Construcción de la ciudadde Nueva York» y la última discusión acerca del uso municipal eficaz de un proceso detallado de

precalificación del proponente, para seleccionar a proponentes potenciales en base al desempeño pasado.5 Ver Klitgaard, Controlando la corrupción, Capítulo 7, discusión sobre contrataciones entre el ejércitonorteamericano y las empresas privadas sur coreanas.6 La reciente experiencia del A-12 Stealth Fighrer de la Fuerza Naval de Estados Unidos -la anulación decontrato de armas más grande de la historia del Ministerio de Defensa de los Estados Unidos- puede haber

sido por lo menos parcialmente atribuible a este fenómeno. Aunque se espera que un juez federal otorgue

satisfacción por daños y perjuicios a los contratistas, el Ministerio de Justicia ha apelado el caso.7 Si cada uno de los proponentes sabe algo sobre los «verdaderos» costos y riesgos pero sabe cosas

diferentes, entonces al compartir su información todos podrán hacer ofertas socialmente más eficientes. Ellado negativo, sin embargo, es la posibilidad de que compartir tal información conduzca a propuestas de

tipo colusorio, que rara vez serán socialmente eficientes. El punto es que existe un efecto negativo que no

es compatible con la actitud tradicional de no compartir nada en absoluto. 8 Para una discusión de este proceso, ver Robert C. Marshall, Michad J., Meurer y Jean Francois Richard,«Adquisiciones en base a incentivos; supervisión mediante impugnación», en J. Leitzd y J. Tirole

(editores). Incentivos en contratos de adquisiciones, Ediciones Westview, Boulder, Colorado, 1993.

Ver también Steven Kelman, Adquisiciones y administración púb1ica, Ediciones AEI, Washington,D.C., 1990 (Principalmente pp. 23-24).9 Este principio es discutido en Economía, organización y administración de Paul Milgrom y JohnRoberts, Ediciones Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1992. La evidencia empírica para los salarios

en función al desempeño, sobre todo en el sector privado, se resume en Alan S. Blinder (editor),

Pagando por productividad: analizando laevidencia,

Instituto Brookings, Washington, D.C.. 1990.


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10 Klitgaard -en «Información e incentivos en la reforma institucional- muestra que cuando mejora la

cuantificación del desempeño, se puede construir un paquete de compensación que refuerce los incentivosy que además reduzca el riesgo. También subraya los límites de la teoría de incentivos óptimos una vez que

se han tomado en cuenta las consideraciones dinámicas y limitaciones del mundo real. En su notable tratado

teórico, Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole enfatizan en que los programas de incentivos lineales óptimos

«dejan de ser óptimos una vez que elementos dinámicos. de políticas económicas, O condiciones dominantes

múltiples son incorporados en la ecuación». Ver Una teoría sobre incentivos en adquisiciones y regulación.

Ediciones MIT. Cambridge. Massachusem, 1993. p. 663.11

Robert Klitgaard, « Ajuste institucional y ajustándose a las instituciones». 12 Thomas D. Thacher, JI. «La Dirección de Construcción de la ciudad de Nueva York ... ».13 Robert H. Poner y Douglas J. Zona, «La detección de colusión de propuestas en las subastas deadquisiciones». Boletín de Economía Política 10 l. N° 3 (1993). A pesar de que el modelo usó

información ex post para mostrar que la variación de las propuestas de cárteles en contratos individualesera menor que la distribución de propuestas de «proponentes competitivos », desviaciones del modelo podrían examinar combinaciones seleccionadas de empresas que se sospecha que puedan estar

comprometidas en propuestas colusorias, o podrían examinar rodas las combinaciones. Como los autoreslo señalan. A veces es difícil distinguir entre situaciones colusorias y situaciones de equilibrio

competitivo, porque ambas dependen de las reglas del proceso de adquisiciones y del ambiente

económico.14 Riordan y Sappington demuestran teóricamente que debería preferirse un proveedor único a unasegunda fuente de provisión ex ante dentro de una gama amplia de condiciones. Sus simulaciones

muestran que «un proveedor único es preferible mientras: (a) más rápida la obsolescencia del producto(por ejemplo, un sistema de armamento); (b) más largo sea el rezago que se espera en su desarrollo; (c)

menos se descuenten al presente los altos beneficios futuros y (d) mayor sea la probabilidad de sobre

precios». Ver Michael H. Riordan y David E. M. Sappington, «Segunda fuente de provisión», Boletín deEconomía RAND 20, N° 1, (Primavera de 1989), p. 42. Para mayor discusión al respecto, ver Michael

H. Itiordan, «Incentivos para reducir costos en adquisiciones de defensa», en J. Leitzel y J. Tirole(editores), Incentivos en contratos de adquisiciones, Ediciones Westview, Boulder, Colorado. 1993.15 Mollen et al., Informe de la comisión... (fn. 10 supra).16 Gyawali, «Deshonestidad Estructural: la Cultura de la Corrupción en las Obras Públicas».17 Kelman, Adquisiciones y administración pública.

18 Generalmente, diferentes formas de contratos en adquisiciones crean sus propios problemas de

segundo orden. Los contratos con costos fijos ponen todo el riesgo en el contratista. lo cual afectanegativamente los precios de la propuesta; en el otro extremo, los contratos en base a costo más utilidad

generan incentivos para inflar los costos. Los contratos de riesgo compartido vienen en muchas formas

(los contratos con incentivos a precio fijo. por ejemplo, hacen que el contratante y contratista compartan

costos a partir de cierto nivel, y sólo hasta un cierto nivel y tienen efectos intermedios como por ejemplo

el rie.sgo moral. Sin embargo. existe un monto económicamente «óptimo» de riesgo inherente a cualquier

contrato.19 Heymann, «Lidiando con la corrupción», 1995, p. 6.20 Kelman, Adquisiciones y administración pública. p. 22.21 Kelman, Adquisiciones y administración pública. p. 121. 22 Marshall et al., «Adquisiciones en base a incentivos; supervisión mediante impugnación».23 Marshall et al., «Adquisiciones en base a incentivos; supervisión mediante impugnación». p. 51. 24 Kelman en Adquisiciones y administración pública cita una negociación fuera de corte la que el

perdedor de la competencia inicial fue escogido como el proponente ganador ofreciendo exactamente lasolución y el hardware que el ganador de la competencia inicial había propuesto. Subsecuentemente, la

institución gubernamental terminó pagando precios mucho más altos por aquellos equipos que hubieran

obtenido con el contrato inicial, aunque el precio total a valor presente del contrato no cambió. (VerEstudio de caso 3, pp. 132-42).


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Como consecuencia, Marshall et al. Sostienen que deben prohibirse todos los tipos de negociaciones entre

empresas porque «estas negociaciones entre empresas… producen resultados que son exactamenteequivalentes a aquellos que se lograrían a través de colusión explícita entre ellas». Robert C. Marshall, MichaelJ. Meurer y Jean-Francois Richard, «Conteniendo los problemas institucionales en el proceso de adquisiciones

a través del control de la impugnación», Boletín de Economía RAND 25 N° 2, (Verano de 1994), p. 298.25

. Robert Klitgaard, « Sanando instituciones enfermas», en Silvio Borner y Martín Paldman (editores), La

dimensión política del crecimiento económico. Ediciones Macmillan, Londres, 1997.


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