Anlisis legal de la participacin

ciudadana en Costa Rica

Gustavo Oreamuno Vignet

Mercedes Arguedas Molina

Freddy Vargas Cavara

Julio del 2010

ndice

I. Descentralizacin y participacin ciudadana 1. Sobre la descentralizacin

1.1 Evolucin y enfoques tericos sobre la descentralizacin 1.2 Enfoque jurdico de la descentralizacin y desconcentracin administrativa

2. Sobre la participacin ciudadana 2.1 Acepciones doctrinarias y jurisprudenciales sobre participacin ciudadana 2.2 Mecanismos e instancias de participacin ciudadana

II. La descentralizacin territorial en Costa Rica y la evolucin del rgimen municipal hasta la reforma del artculo 170 constitucional del 2001

1. La Reforma del Artculo 170 Constitucional: Hacia una Descentralizacin y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales?

2. Ley general de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades

III. Mecanismos de democracia participativa en Costa Rica 1. De la democracia representativa a la democracia participativa? 2. Mecanismos de democracia participativa a nivel nacional a partir de la Ley No. 8281 del ao 2002; la iniciativa popular y el referendo.

2.1 El mecanismo de la iniciativa popular en la formacin de la ley 2.2 El mecanismo del referendo

3. Mecanismos de democracia participativa a nivel de los gobiernos locales 3.1 La Consulta popular 3.2 El plebiscito 3.3 El referendo 3.4 El cabildo municipal

IV. Instancias de participacin ciudadana 1. La participacin ciudadana en el proceso de descentralizacin del sistema nacional de reas de conservacin.

1.1 Elementos generales 1.2 Instrumentos internacionales de derecho ambiental y participacin ciudadana 1.3 Normativa nacional 1.4 Algunas instancias de participacin ciudadana en materia ambiental Consejos Locales Ambientales Consejos Regionales Ambientales Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad Comits de manejo de reas protegidas

2. Pueblos indgenas y participacin ciudadana 2.1 El derecho a la participacin indgena en la toma de decisiones 2.2 Marco legal internacional Convenio 169 de la organizacin mundial del trabajo Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas 2.3 Normativa Nacional

Asociaciones de desarrollo indgena Comisin Nacional para la Gestin de la Biodiversidad Biodiversidad y pueblos indgenas. Regulacin para la conservacin, uso y acceso de los pueblos indgenas a la biodiversidad Materia Forestal

3. La participacin ciudadana de las mujeres 3.1Participacin Ciudadana: conceptualizando desde las mujeres 3.2 Anlisis legal de la participacin de las mujeres 3.3 Marco legal internacional 3.4 Normativa nacional 3.5 Comisiones Municipales de la Mujer

4. Participacin de Nios, Nias y Adolescentes

4.1 Elementos generales 4.2 Normativa 4.3 Instancias de participacin Consejo Nacional de Niez y Adolescencia Sobre los sistemas locales de proteccin de la niez y la adolescencia Juntas de Proteccin a la Niez y la Adolescencia Comits Tutelares de los Derechos de la Niez y la Adolescencia

5. Poblacin migrante y participacin ciudadana

5.1 Elementos generales 5.2 Instrumentos jurdicos internacionales 5.3 Normativa nacional 5.4 Consejo Nacional de Migracin

6. Otras instancias de participacin ciudadana 6.1 Consejos de distrito y consejos municipales de distrito 6.2 Comits cantorales de deportes 6.3 Juntas de educacin y juntas de administracin 6.4 Otras instancias de participacin de la persona joven 6.5 La participacin ciudadana en la gestin del riesgo y la atencin de emergencias

Introduccin

La implementacin de polticas econmicas, sociales y jurdicas de corte neoliberal

en Amrica latina ha incidido en los niveles de legitimidad tica y poltica de los

gobiernos de esta regin.

Desde las instituciones financieras internacionales, centros acadmicos y

empresariales y los gobiernos, se ha gestado un discurso y la aplicacin de

diversas medidas que giran alrededor del tema de la descentralizacin de la

gestin estatal y la participacin ciudadana, convirtindose por lo tanto en un

problema de distribucin del poder.

Resulta de vital importancia estudiar cual es la naturaleza, mtodos e

implicaciones, as como los alcances polticos, sociales y para el caso especfico

de esta investigacin, jurdicos, de estos procesos de descentralizacin y

participacin de los pueblos en la gestin gubernamental.

En Costa Rica este tema reviste relevancia, en cuanto estos procesos se vienen

implementando en diversas reas del quehacer gubernamental, como la salud, la

educacin y la gestin ambiental, con efectos y repercusiones polticas, sociales,

econmicas y jurdicas de gran trascendencia.

Hacindose necesario, repensar la intencionalidad de estos procesos, sus

mtodos, los mecanismos e instancias que se han propuesto e implementado

hasta el momento y redireccionar estos hacia nuevas formas de democracia

participativa donde los pueblos detenten el poder de decisin sobre el rumbo de

sus comunidades y de la sociedad.

Los gobiernos de las democracias occidentales representativas; han tomado una

serie de medidas y polticas sociales y econmicas; que se ven reflejadas en el

derecho internacional y en los ordenamientos jurdicos nacionales.

Instancias oficiales internacionales y nacionales han diseado y puesto en prctica

diversos instrumentos jurdicos que crean diversos mecanismos de participacin

ciudadana e instancias tendientes a la incorporacin de la sociedad civil en

distintos espacios donde coexisten el gobierno y las y los ciudadanos, fenmeno

presente en el bloque de legalidad de Costa Rica.

Es realmente este proceso, un proceso de descentralizacin y transferencia de

competencias y potestades? Responde a una intencionalidad de traslado de las

decisiones polticas desde el gobierno central hacia la ciudadana? O

corresponde a un discurso meramente ideolgico para justificar el

desmantelamiento del estado social de derecho y la reproduccin del capital?

En el proceso oficial de descentralizacin, desconcentracin y democratizacin de

la gestin pblica en Costa Rica, se han creado distintos mecanismos e instancias

con sustento legal, a los cuales, se les han transferido algunas funciones y

potestades; pero por su nivel jerrquico, estructura, integracin, potestades y

competencias, estos no propician la participacin ciudadana en la toma de

decisiones. La mayora de los rganos administrativos descentralizados o

desconcentrados creados en los que existe representacin ciudadana y

gubernamental, desarrollan funciones consultivas no vinculantes, de

recomendacin, ejecutivas y de control, modalidades que se encuentran inmersas

en una estructura ministerial que concentra la toma de decisiones poltico-

administrativas de carcter general y rectoras en las instancias superiores de la

pirmide jerrquica.

Para abordar este fenmeno poltico, social y jurdico, en esta investigacin se

utiliza la combinacin, en ocasiones de forma simultanea, de varios mtodos de

investigacin y anlisis como el comparativo, deductivo, inductivo, histrico y

socio-poltico. Metodolgicamente se analizan primero los elementos esenciales

de las categoras bsicas del tema como descentralizacin y participacin

ciudadana, as como sus repercusiones y manifestaciones jurdico-polticas. Se

desarrollan luego, las categoras analticas utilizadas en esta investigacin, a

saber, mecanismos e instancias de participacin ciudadana.

En el segundo apartado se analiza el tema de la descentralizacin en el Rgimen

Municipal hasta la reforma del artculo 170 constitucional, sus repercusiones y

alcances jurdicos. El tercer apartado se aborda los mecanismos de democracia

participativa en nuestro ordenamiento jurdico, como la iniciativa popular y el

referendo, as como los mecanismos de carcter municipal, entre otros.

El tema de las instancias de participacin ciudadana en materias como ambiente,

pueblos indgenas, mujeres, niez y adolescencia, migrantes, poblacin adulto

mayor y poblacin con discapacidad; es analizado en el cuarto aparte de este

trabajo. En cada una de las materias mencionadas se hace referencia a elementos

conceptuales, el marco legal internacional, la normativa nacional y un anlisis

crtico de cada una de las instancias de participacin ciudadana.

Por ltimo, se analizan otras instancias locales de participacin como los

Consejos de distrito, comits cantorales de deportes, juntas de educacin, comits

de la persona joven y las comisiones regionales, municipales y comunales de

emergencias.

I. Descentralizacin y participacin ciudadana

El tema de la descentralizacin del Estado y del poder poltico en general ha sido

objeto de reflexin, anlisis, discusiones y de acciones socio polticas en relacin

al poder poltico, para que hacer poltica y como hacer la poltica, en fin en la lucha

de resolver el como queremos vivir. La idea de un sistema descentralizado ha

dado lugar a la generacin y defensa de propuestas desde los ms diversos

sectores sociales.

En este trabajo, el tema de la descentralizacin administrativa est presente como

un eje transversal, ya que los instrumentos y las distintas instancias de

participacin ciudadana que se han creado son expresiones orgnico-normativas

de un proceso de descentralizacin administrativa.

Con el fin de determinar los alcances en trminos de la naturaleza jurdica,

competencias, atribuciones y niveles de participacin de los mecanismos y las

instancias de participacin ciudadana analizados en este trabajo, se ahonda en

los alcances jurdicos de la descentralizacin y la desconcentracin administrativa,

sus definiciones, caractersticas y diferencias.

1. Sobre la descentralizacin

Para comprender de mejor manera este tema, es necesario repasar la evolucin

histrica reciente de la centralizacin y la descentralizacin y su desarrollo

conceptual.

1.1 Evolucin y enfoques tericos sobre la descentralizacin.

La crisis estructural y continua tanto econmica como de legitimidad que sufren los

sistemas democrticos representativos del continente, han puesto en entredicho lo

que ha sido uno de los reglones ms ntidos y fuertes de la historia de los

regmenes poltico-jurdicos latinoamericanos desde la colonia y especialmente

desde la independencia: el centralismo.

Distintos autores, entre ellos, Adolfo Rodrguez Gil y Claudio Vliz, coinciden en

sealar;

1. que el centralismo ha tenido pilares profundos en los ltimos 150 aos: las

Repblicas en Amrica Latina nacieron a la vida poltica marcadas por ncleos urbanos

donde se concentraba la administracin, la infraestructura y las capas sociales cultas, lo

que posteriormente sera consolidado por un Estado de corte patrimonialista al servicio de

unas lites. Ciertamente, son numerosos los factores que empujaron histricamente la

formacin de gobiernos ocupados en una pequea parte de la sociedad. Una Administracin

reducida a un espacio territorial urbano; una infraestructura limitada al mnimo

imprescindible; la expropiacin de las tierras indgenas; el establecimiento dependiente de

exportacin; un poder paternalista y autoritario (Arretxe, Iosu Perales).

En el siglo, XX diversos factores agudizaron prcticas centralistas. En el caso

centroamericano, una dependencia creciente en los planos econmico y poltico,

dieron lugar al establecimiento generalizado de dictaduras o gobiernos autoritarios

que aseguraban el modelo agro exportador y el orden pblico a favor de unas

oligarquas reducidas.

En otros pases latinoamericanos, como Costa Rica, los procesos de ocupacin

territorial, ante todo urbana, la industrializacin y el establecimiento del Estado de

Bienestar fortalecieron la centralizacin. Habitualmente los Estados de

Latinoamrica han recurrido a las desconcentracin administrativa y militar, que no

implica traspaso de competencias, sino extensin del poder central en todos los

rincones del pas.

El Estado latinoamericano se encontr, posterior a la segunda guerra mundial, con

un ambiente favorable al aumento de su intervencin en la sociedad. El nacimiento

de la Alianza para el Progreso, de origen norteamericano, sent las bases de una

nueva dinmica econmica y poltica orientada a atajar la radicalizacin y

crecimiento de los movimientos populares que, al calor de la revolucin cubana, se

extendan por el continente.

Pero, con la paulatina instauracin y difusin de la ideologa neoliberal desde

inicios de la dcada de los ochenta de en Latinoamrica y las correspondientes

polticas y reformulaciones del Estado y su administracin, se fue poniendo en

marcha una serie de procesos de descentralizacin del aparato estatal, con

distintos niveles de redistribucin de potestades y competencias.

Si bien desde un punto de vista lgico-formal, la descentralizacin ha sido

percibida como anttesis de la centralizacin, en la vida real una y otra condicin

slo se expresan como principios tendenciales de organizacin, ya que no existe

un sistema totalmente centralizado o descentralizado.

En este mismo sentido, Vicentelli plantea el siguiente concepto de

descentralizacin, el cual constituye un elemento estructurante del marco

conceptual de este trabajo:

Se puede definir la descentralizacin como un proceso de transferencia de atributos y

recursos desde un centro decisorio hacia las instancias intermedias o de base. En

consecuencia, cualesquiera fuesen sus peculiaridades concretas, toda descentralizacin

implica la circulacin y redistribucin del poder... (Vicentelli Ana Teresa y otros, 1993 p. 9)

Los distintos conceptos sobre la descentralizacin responden a los diversos

enfoques que se hagan de ella. Para el caso de Amrica Latina, Carlos

F.Pressacco, citando a Pilar Gaitn Pava, selecciona los que considera

principales enfoques desde los cuales se ha abordado la descentralizacin:

1.Enfoque neo-conservador. La gestin del Estado se ha vuelto ineficiente y por esta

razn se debe reducir su tamao, despolitizar la economa y disminuir el intervencionismo

social. Este tipo de concepcin prioriza la accin del mercado y la privatizacin de los

servicios pblicos, creando as un modelo que trata de funcionar dentro de un vaco social.

2. Propuesta interpretativa. Basada en la sociologa de la accin: Debido a la crisis estatal,

en los pases de Amrica Latina el centralismo se ha vuelto ineficiente para velar por los

intereses socioculturales y econmicos de la mayora de la poblacin. En este contexto

surgen movimientos sociales, ONG, organizaciones comunitarias, partidos de oposicin.

Estos sectores ayudan a fomentar la descentralizacin y la democratizacin. Sin embargo

este anlisis se enfoca demasiado en los procesos sociales y no resuelve el gran impacto

que tiene sobre stos la poltica econmica, por cuanto el sistema productivo define los

tipos de relaciones sociales.

3. Enfoque politicista: Este enfoque diferencia entre la crisis econmica y la crisis poltica:

la falta de recursos financieros para cumplir con las demandas sociales hace que decaiga la

legitimidad del Estado. Es necesario estabilizarlo y en la descentralizacin se encuentra una

importante herramienta para nivelar la crisis poltica.

4. Enfoque desviacionista: Este marco de anlisis est basado en teoras neomarxistas y la

base de su argumento es que aunque aparentemente se est promoviendo la

democratizacin por medio de la descentralizacin existe un objetivo oculto: garantizar la

produccin y la acumulacin capitalista (Pressacco ,Carlos Francisco, 2000, pp43-44)

De los enfoques enunciados, esta investigacin comparte la visin de aquellos con

la propuesta interpretativa y la perspectiva desviacionista, ya que se considera que

realmente no existe una intencin institucional de democratizar el poder. Sin

embargo, estos procesos reciben presin y apoyo de sectores sociales que ven en

stos posibilidades democratizadoras.

El resumen de Pressacco fortalece la idea de que donde algunos ven en la

descentralizacin aplicada en las ltimas tres decadas virtudes democrticas,

otros ven un instrumento del neoliberalismo, destinado a debilitar el papel social

del Estado, as como la capacidad de presin de diversos actores, a favor de la

reforma del sistema poltico.

Lo cierto es que los Estados, de momento, no ceden ms que una

descentralizacin administrativa, a la que algunos apologistas le ven virtudes tan

notables que hablan de una refundacin del Estado. Para otros autores, se ajusta

ms a la realidad el punto de vista segn el cual este movimiento obedece a la

necesidad de abrir espacios de concertacin social a lo interno de los pases, a fin

de evitar estallidos y revueltas en un momento en que la deuda externa y la

ausencia de perspectivas de desarrollo dibujan un futuro incierto.

Este planteamiento tiene su lgica en la idea de que el Estado distribuye el poder

para no tener que ejercerlo, al carecer de recursos materiales, una vez vaciado

por el neoliberalismo de componentes financieros para el gasto social y recursos

pblicos. Este proceso es complementario a la marea de privatizaciones.

Por su parte, Calos de Mattos alerta acerca del mito de la descentralizacin y del

peligro de aceptarla acrticamente:

...En lo esencial, apuntan al desmantelamiento de los Estados nacionales y, en

particular, de los remanentes del Estado de bienestar. La receta ms frecuente,

entusiastamente sostenida por la ideologa neoliberal, postula la ejecucin de una estrategia

de modernizacin de los aparatos institucionales nacionales, que incluye como

componentes centrales de agenda respectiva, la desburocratizacin, la privatizacin y la

descentralizacin" ( Mattos, citado por Arretxe)

Si se retoma el concepto de descentralizacin de Vicentelli, la descentralizacin

del Estado, incluso percibida como descentralizacin poltica-administrativa, es un

trmino paraguas que designa procesos diferentes y comporta varios problemas

claves, como el tipo de organismos involucrados o creados, las relaciones de

coordinacin o contradiccin entre stos y la cantidad y calidad de los poderes

descentralizados.

De las caractersticas de los rganos envueltos en los procesos de

descentralizacin se desprenden dos criterios de clasificacin, ampliamente

aceptados en diversas disciplinas como la economa y el derecho; ya sea que se

trate de rganos con un carcter fundamentalmente territorial, o de organismos

con funciones estatales especficas.

En el primer caso se est frente a la descentralizacin territorial, en la cual se

parte del criterio de que;

existe un territorio con una colectividad humana distinguibles y unida por lazos

diversos, y a la que se le conceden una serie de atributos (Vicentelli, Ana Teresa y otros,

1993, p.9 )

Aqu se ubica una serie de acciones tales como la municipalizacin y la

regionalizacin.

En cambio, la descentralizacin funcional;

se refiere al traspaso de funciones desde organismos centrales a otros intermedios

o de base en un sector especfico de la administracin pblica (Ibidem, p.10)

En ella se presentan procesos como las delegaciones territoriales de ministerios,

empresas del sector pblico, entre otros.

En lo referente a la amplitud de los poderes transferidos -elemento que marca

realmente la capacidad del organismo descentralizado para operar con autonoma

suficiente en el proceso de toma de decisiones respecto al centro decisorio- la

tipologa, elaborada por Dennis Rondinalli y otros autores ligados al Banco

Mundial, sirve para diferenciar cuatro niveles de descentralizacin.

El primero, llamado desconcentracin, se refiere a un proceso mediante el cual

se produce una redistribucin de funciones administrativas rutinarias entre oficinas

dependientes del organismo central, donde se retiene el poder decisorio bsico.

El segundo nivel, denominado delegacin, resulta de la transferencia de

funciones decisorias muy especficas a organizaciones estatales, no situadas bajo

un control inmediato y directo del gobierno central.

La devolucin constituye el tercer nivel, e implica la creacin de cuerpos

gubernamentales autnomos con capacidades decisorias e implementativas

suficientes y diversas, as como reconocimiento legal explcito y lmites

geogrficos precisos.

Un cuarto estadio es la privatizacin, es decir, la desestatizacin de las funciones

pblicas, en beneficio de entes privados, individuales y colectivos.

La cuestin es saber si se est ante un proceso democratizador que apuesta por

la participacin ciudadana, o si se trata de una estrategia ms del neoliberalismo

para descargar al Estado de responsabilidades. En la realidad, ninguno de estos

niveles de descentralizacin se expresan de manera pura, y de hecho aparecen

mezclados conformando realidades complejas.

Enfoque jurdico de la descentralizacin y desconcentracin

administrativa.

Desde el punto de vista poltico, los conceptos de centralizacin o

descentralizacin, se refieren primordialmente a la libertad y autonoma de los

entes u rganos de que se trate. Ahora, desde el punto de vista jurdico, el nfasis

est en los principios legales aplicables a la organizacin administrativa.

En el mbito jurdicoconstitucional, la descentralizacin administrativa en

Costa Rica;

se produce por ley o norma constitucional. La atribucin de la competencia (en materia

administrativa) se hace a una persona jurdica nueva que se crea, y en esto (y en sus

consecuencias) radica la diferencia entre desconcentracin y descentralizacin(Romero,

Jorge Enrique, 1993, p. 74)

De la anterior definicin se desprende que un ente descentralizado, por lo menos

en teora, se constituye en una persona jurdica nueva, lo que le atribuye mayores

grados de independencia y autonoma con respecto a los rganos centrales.

La descentralizacin administrativa est relacionada con el tema de la autonoma

y con el proceso de toma de decisiones, ya que todo ente descentralizado posee

algn grado de autonoma. En este sentido seala Escola:

La descentralizacin (...) es el sistema en el cual, partiendo de una divisin distinta de

las competencias administrativas, las facultades de decisin corresponden y son atribuidas

a otros rganos administrativos que no forman parte ni integran la administracin central, y

que gozan de cierto grado de iniciativa, libertad de accin y poderes de resolucin

(Escola Hctor Jorge, 1984, p.279)

Los sistemas descentralizados se caracterizan porque en stos los rganos

administrativos, tambin descentralizados, aparecen con personalidad jurdica

propia y distinta de la del Estado, y poseen poderes de decisin y resolucin que

le han sido especialmente transferidos. A ello hay que aadir la atribucin de un

mbito territorial o funcional exclusivo. Lo anterior no quita que los rganos

descentralizados integren y compongan el cuadro general de la administracin

pblica, formando parte de ella.

Como se apunt anteriormente, de acuerdo a las caractersticas de los rganos

descentralizados, se habla de descentralizacin territorial o funcional. La

descentralizacin territorial supone la determinacin de un mbito geogrfico,

dentro del cual el rgano descentralizado ejerce su competencia y desarrolla su

actividad.

En tanto que la descentralizacin funcional;

se estructura sobre la base de un criterio puramente tcnico, que da lugar a

determinados servicios, cometidos o prestaciones que son conferidos a un rgano

administrativo con personalidad jurdica propia. En la descentralizacin funcional puede

existir un mbito territorial asignado, pero este elemento no es el de mayor importancia, el

prevaleciente en realidad es la atribucin de un servicio o una funcin (Op.cit, p.280)

La descentralizacin puede ser establecida por medio de leyes formales

especiales, emanadas del Poder Legislativo, o bien por actos del Poder Ejecutivo,

que ste dicte en virtud de una delegacin que a tal fin le haya hecho el Poder

Legislativo, tambin por ley formal, segn el ordenamiento jurdico costarricense.

Por el contrario, en los sistemas esencialmente centralizados, como seala

Cassagne:

La centralizacin remite a un sistema de organizacin administrativa en que todas las

cuestiones de importancia referentes a la actividad y relaciones de la administracin pblica

son resueltos por los rganos centrales y superiores de sta, lo que resulta de la

circunstancia de que el conjunto de las competencias administrativas se unifica en uno o

ms rganos superiores de la administracin, que tienen, al mismo tiempo, las facultades de

decisin correspondientes (Escola, Hctor Jorge, 1984, p.280)

En el sistema de centralizacin los rganos comprendidos en la administracin

central carecen de personalidad jurdica y patrimonios propios; se hayan

vinculados entre s por relaciones que son de naturaleza y carcter jerrquico

(jerarqua administrativa), y configuran, por tanto, relaciones de tipo interorgnico.

Si bien es cierto, la desconcentracin es vista como un nivel o tipo de

descentralizacin, en trminos jurdicos existe una diferencia sustancial entre

ambas figuras, diferencia que tiene consecuencias jurdicas en cuanto a la

naturaleza, potestades y relaciones de jerarqua e interorgnicas.

Segn los constituyentes, la desconcentracin administrativa se produce;

... cuando por ley (o norma constitucional) es atribuida una competencia en forma

exclusiva a un rgano inferior, con perjuicio de la competencia del rgano superior

jerrquico. Es entonces un fenmeno que se da dentro de una misma persona jurdica, sin

originar un nuevo ente. Implica por otra parte un rompimiento del ordenamiento jerrquico

de las competencias (Romero, Jorge Enrique, 1993, p.71).

La concentracin y la desconcentracin, en el campo de la organizacin

administrativa, aparecen como tcnicas que tienden al agrupamiento o distribucin

de las competencias administrativas atribuidas a un rgano o ente determinado,

dentro de ste.

La concentracin y la desconcentracin se refieren a las relaciones interorgnicas,

o sea, a las que se producen dentro de un mismo rgano o ente; mientras que en

el campo de la descentralizacin se debe hablar de relaciones interadministrativas.

Comnmente, se califican como descentralizadas aquellas administraciones en las

que los rganos menores o locales tienen atribuido un mnimo de poderes de

decisin propios. Analizadas con rigor jurdico, tales estructuras se revelan como

simples distribuciones de competencias, con la atribucin de competencias

funcionales a estos rganos.

En resumen, la desconcentracin busca transferir atribuciones o competencias a

rganos dependientes de la administracin central, mientras que el proceso de

descentralizacin supone una transferencia de competencias desde la

administracin central a la administracin territorial, regional o local; sin que stas

dependan de un rgano central.

2. Sobre la participacin ciudadana

En el proceso de descentralizacin, la participacin ciudadana es un elemento

transversal y constituye un factor decisivo en los resultados que tal proceso est

generando y generar a futuro.

Por esta razn, es de vital importancia aclarar qu se entiende por esta categora

analtica, analizar los alcances de la jurisprudencia que se ha producido al

respecto.

21. Acepciones doctrinarias y jurisprudenciales sobre participacin

ciudadana

Para determinar los elementos estructurales de lo que en esta investigacin se va

a entender por participacin ciudadana, es necesario invocar algunos conceptos

sobre participacin ciudadana elaborados desde otras ciencias sociales como la

sociologa y las ciencias polticas. En cuanto a definiciones jurdicas sobre este

concepto, su elaboracin doctrinal es bastante limitada, por lo que se decide en

este trabajo utilizar las acepciones que ha construido la Sala Constitucional al

respecto.

No se pretende elaborar una acepcin nica o escoger una determinada, sobre

participacin ciudadana, sino poder identificar los elementos esenciales que

comprende dicha categora.

Desde la perspectiva socio-jurdica se ha propuesto entender:

la participacin como la influencia o incidencia de la ciudadana en la toma de

decisiones, especialmente, en lo relativo a la definicin de la agenda pblica (Saenz,

Vladimiro,1998, p.24)

La Sala Constitucional al referirse a los alcances de la participacin ciudadana en

materia ambiental elabora una acepcin sobre esta categora:

De esta manera, cuando la Constitucin Poltica hace mencin de que el Gobierno de la

Repblica es popular, representativo, alternativo y responsable, hemos de tener claro que la

participacin ciudadana no se limitara al mero ejercicio del derecho al voto, o a la

aspiracin de alcanzar un cargo pblico de eleccin popular, sino, adems y en esta nueva

visin, a la de que a las personas se les ofrezca la oportunidad real de contribuir a la toma

de las decisiones polticas del Estado, especialmente cuando stas tengan trascendencia

nacional, o eventualmente pudieren afectar los derechos fundamentales de ciertos sectores

de la poblacin (Sala Constitucional, Resolucin 2000-08019 del 2000.)

En esta misma resolucin la Sala Constitucional establece la obligacin, por parte

del Estado, de propiciar los medios necesarios para la plena participacin de las

comunidades indgenas, entendindose sta como la participacin en toma de

decisiones:

" IV.- Como ya la Sala seal, el Derecho de la Constitucin, instaura la responsabilidad

del Estado de dotar a los pueblos indgenas de instrumentos adecuados que les garanticen

su derecho a participar en la toma de decisiones que les ataen (Ibidem).

De las anteriores acepciones sobre participacin ciudadana se pueden destacar

los siguientes elementos estructurantes de stas y de los cuales parte esta

investigacin:

a) La participacin ciudadana debe entenderse como la participacin,

injerencia o incidencia de las comunidades y las organizaciones sociales en

los procesos de toma de decisiones. Lo anterior se refiere a la participacin

en tareas de elaboracin, programacin, discusin y aprobacin, dentro del

proceso de adopcin de determinadas polticas, estrategias, proyectos y

actividades que afecten a los pueblos.

b) La participacin de los pueblos en los procesos de toma de decisiones se

debe dar tanto a nivel local como cuando se trate de decisiones con

carcter nacional, por lo tanto, sta debe ponerse en prctica en asuntos

que afecten a sectores sociales determinados o bien a la poblacin en

general, no excluyndose as ningn mbito poltico-administrativo o

categora bio-geogrfica.

c) Se establece la obligacin del Estado, y por ende de todas sus instancias

administrativas y judiciales, de promover, garantizar los medios y respetar

los procesos de toma de decisiones. Para esto, el Estado deber respetar las

estructuras y dinmicas socio-culturales que han desplegado los pueblos.

Este tipo de participacin ciudadana se inserta dentro de los procesos de

fortalecimiento y ampliacin de la democracia, con el propsito de avanzar haca

un modelo tendencialmente democrtico y participativo.

De lo anterior se desprende, para efectos de este trabajo, que la participacin

ciudadana debe ser un elemento ms del proceso de descentralizacin. sta debe

promover y facilitar la transferencia de competencias, atribuciones y capacidades

de decisin sobre diferentes materias, as como de los recursos necesarios hacia

los espacios locales o entes menores.

Esta concepcin de participacin democrtica -que posibilita el involucramiento

real de la sociedad civil en la toma de decisiones mediante su insercin

organizada en diversos espacios locales- se ha adoptado como fundamento para

la presente investigacin.

Diversas perspectivas y elementos que enriquecen el concepto de participacin

ciudadana son analizados desde la perspectiva de gnero, a la luz de los

conceptos de autonoma y autodeterminacin de los pueblos indgenas y en

relacin a los mecanismos de participacin directa en distintos apartados de esta

investigacin.

2.2 Mecanismos e instancias de participacin ciudadana

Distintos sectores sociales, acadmicos e institucionales han visto, en la

descentralizacin administrativa, la posibilidad de insercin de sectores de la

llamada sociedad civil, en diferentes instancias u rganos que se crean dentro de

los procesos descentralizadores.

Para efectos de la presente investigacin se han considerado como instancias

de participacin aquellos espacios o estructuras en las que confluyen la

sociedad civil y representantes de entidades estatales, estas instancias son

contempladas en el ordenamiento jurdico costarricense, son espacios de carcter

formal.

En estos rganos que pueden ser descentralizados o desconcentrados, confluyen

representantes del Estado y de la sociedad civil, abrindose la posibilidad de

injerencia de estos ltimos en la gestin de dichas instancias.

Aunque la participacin ciudadana, entendida como participacin en la toma de

decisiones, prcticamente no est presente en los rganos descentralizados y

desconcentrados, se parte del hecho de que estas instancias posibilitan la

presencia y participacin ciudadana, por lo menos en sentido formal.

Quedan fuera de esta investigacin (por su naturaleza) espacios de participacin

ciudadana no formales o no sancionados de manera positiva por el bloque de

legalidad de Costa Rica, que evidentemente estn presentes en nuestro sociedad

y ejercen distintas formas de participacin en la toma de decisiones.

Si entendemos la democracia directa como la forma de gobierno en la que las

personas participan de manera personal y directa en la toma de las decisiones que

los ataen, los mecanismos de democracia directa o mecanismos de

participacin popular pueden definirse como aquellos medios en los que los

ciudadanos pueden participar y decidir sobre materias especficas sin recurrir a

intermediarios representantes (Marenghi, Patricia, 2007, p.7)

Ahora bien, existen mecanismos tradicionales y los nuevos mecanismos

participativos; el Referendo y la iniciativa popular en la formacin de las leyes son

ejemplos emblemticos de los primeros. Para efectos del presente trabajo nos

centraremos en lo que estos autores denominan los mecanismos tradicionales.

II. La descentralizacin territorial en Costa Rica y la

evolucin del rgimen municipal hasta la reforma del

artculo 170 constitucional

Si bien el constituyente de 1949 sent las bases del rgimen municipal.

costarricense, caracterizado por un fuerte centralismo, algunas reformas

constitucionales recientes operadas a partir del ao dos mil han ido marcando un

giro importante en la institucionalidad del estado costarricense en punto a la

descentralizacin territorial, reconociendo y asignado mayores competencias a los

gobiernos locales.

En efecto, como lo seala Ernesto Jinesta,

En nuestro pas hemos experimentado un fortalecimiento paulatino y lento de la

descentralizacin territorial, puesto que aunque el constituyente de 1949 opt,

claramente, por la autonoma de las corporaciones municipales es hasta veinte aos

despus que se promulg el primer Cdigo Municipal (Ley No. 4574 del 4 de mayo de

1970-actualmente derogada-). El Cdigo Municipal de 1970, realmente, no desarroll

de forma adecuada la autonoma de las Municipalidades, como tampoco lo ha hecho el

cdigo vigente ( Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998) que nicamente introdujo

algunas modificaciones de carcter cosmtico y otras que tratan de consolidar una

democracia participativa, tales como la eleccin directa de los Alcaldes y los

mecanismos de participacin popular como el referndum, el plebiscito y el cabildo

abierto ( Jinesta, Ernesto, 2002.pgina2002)

Aunque el Estado costarricense surgido de la Constituyente del 49, se caracteriza

por ser un Estado unitario y centralista, no hay duda que la Carta Magna

reconoci y estableci una autonoma territorial a cargo de las Municipios

costarricenses, autonoma que se circunscribe en trminos espaciales al territorio

del ayuntamiento y en trminos de su objeto, a la administracin y atencin de los

servicios e intereses locales.Efectivamente, si bien el Cdigo Municipal de 1970,

derogado por la reforma del ao 1998 por el actual cdigo vigente, en consonancia

con los artculos 169 y 170 de la Constitucin Poltica, en su artculo 4 dispuso

que:

Corresponde a las Municipalidades la administracin de los servicios e intereses

locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armona con

el desarrollo nacional

y de seguido indic que dentro de los cometidos municipales se encuentra el

...establecer una poltica integral de planeamiento urbano.. que persiga el desarrollo

eficiente y armnico de los centros urbanos y ...en general planes concretos para

hacer confortable la vida de la poblacin urbana

lo cierto es que de seguido en su artculo quinto estableci una disposicin que

por la interpretacin que tradicionalmente se le dio, signific en la prctica una

seria limitacin a las competencias de los gobiernos locales, relegando as en

gran medida a los ayuntamientos a un papel secundario frente a los poderes

centrales.

Esta interpretacin fue favorecida por lecturas polticas que respondan a una

visin del Estado costarricense que se caracterizaba (y an hoy se caracteriza)

por una fuerte tendencia centralista y por una alta concentracin de competencias

y atribuciones en los entes centrales del Estado, provocando que las

Municipalidades nunca fueran tomadas y asumidas como entidades de gobierno

local y limitndose as sus funciones y su papel en la sociedad costarricense.

Sin embargo a partir de los aos 90 con la conjuncin de una serie de elementos

de carcter poltico, econmico e incluso de tipo ideolgico, empieza a darse un

lento proceso de transformacin sobre la visin de los Gobiernos Locales.

As, con la promulgacin del nuevo Cdigo Municipal en el ao de 1998, se

derog la norma contenida en el artculo 5 del cdigo anterior despejando dudas

acerca de la supremaca de las competencias municipales en materia de servicios

e intereses locales, y se mantuvieron con algunas variaciones figuras

participativas de consulta popular, como cabildos, referendos y plebiscitos y se

introducen otras como la eleccin directa del Alcalde y la participacin de los

Concejos de distrito, temas que se desarrollaran en un apartado posterior.

En este orden de ideas, la Sala Constitucional, desde el ao de 1994 se haba

referido al tema de las competencias municipales en el sentido de que la

autonoma municipal se origina en el carcter representativo de ser un gobierno

local.

Posteriormente la Sala Constitucional, mediante el voto No. 5445 del 14 de julio de

1999, preciso los perfiles esenciales del rgimen municipal, al resolver una accin

inconstitucional contra las principales normas del tema que nos ocupa, al disponer:

En Costa Rica el rgimen municipal es una modalidad de la descentralizacin

territorial, segn se desprende del prrafo primero del artculo 168 constitucional.

Se define, principalmente, en los artculos 169 y 170 de la Constitucin

Poltica que sealan, en lo que interesa, que la "administracin de los

intereses y servicios locales estar a cargo del Gobierno Municipal formado por un

cuerpo deliberante de eleccin popular y de un funcionario ejecutivo que designa la

ley" (hoy da Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de

autonoma y de recursos econmicos propios (competencia presupuestaria)".

La Sala enumera los principales rasgos jurdicos de la institucin municipal

costarricense, destacando los siguientes:

la existencia de una jurisdiccin territorial para atender los intereses y servicios

del nivel local;

la constitucin de una poblacin fincada en lazos de vecindad, de manera que todo

habitante del Cantn es muncipe

el gobierno formado por dos rganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con

funciones y relaciones entre ellos definidas

la naturaleza corporativa de la institucin; garanta constitucional de independencia

(autonoma); y la materia objeto de su administracin, que est formada por todo

aquello que sea o constituya "inters y servicio local ".

Contina la Sala sealando que:

... Desde el punto de vista poltico, las Municipalidades son gobiernos

representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantn), con

personalidad jurdica propia y potestades pblicas frente a sus muncipes

(habitantes del cantn); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la

Repblica, y gozan de autonoma constitucionalmente garantizada y reforzada que

se manifiesta en materia poltica, al determinar sus propias metas y los medios

normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio pblico para

la satisfaccin del bien comn en su comunidad., para concluir que:

... en sntesis ... las Municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales

de naturaleza corporativa y pblica no estatal, dotadas de independencia en materia

de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonoma

municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la

autorizacin legislativa, la contratacin de emprstitos y la elaboracin y disposicin

de sus propios ingresos y gastos, con potestades genricas...

Estas expresiones de la autonoma municipal pueden definirse en trminos

generales de la siguiente manera:

Autonoma poltica: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la

eleccin de sus autoridades a travs de mecanismos de carcter

democrtico y representativo, tal y como lo seala nuestra Constitucin

Poltica en su artculo 169;

autonoma normativa: en virtud de la cual las Municipalidades tienen la

potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su

competencia, potestad que en nuestro pas se refiere nicamente a la

potestad reglamentaria que regula internamente la organizacin de la

corporacin y los servicios que presta (reglamentos autnomos de

organizacin y de servicio);

autonoma tributaria: conocida tambin como potestad impositiva, y se

refiere a que la iniciativa para la creacin, modificacin, extincin o

exencin de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad

sujeta a la aprobacin sealada en el artculo 121, inciso 13 de la

Constitucin Poltica cuando as corresponda;

autonoma administrativa: como la potestad que implica no slo la

autonormacin, sino tambin la autoadministracin y, por lo tanto, la libertad

frente al Estado para la adopcin de las decisiones fundamentales del ente.

Las reformas introducidas al rgimen municipal y leyes pertinentes, si bien

apuntan a consolidar una democracia participativa mediante la creacin de nuevas

figuras e institutos como la eleccin directa de los alcaldes y los mecanismos de

participacin popular como el referndum, el plebiscito y el cabildo abierto, lo

cierto es que sus modificaciones fueron de carcter cosmtico, lo cual explica que

an al da de hoy los ayuntamientos, tradicionalmente, han ejercitado

competencias y prestado servicios pblicos marginales o residuales desde la

mitad del siglo antepasado, as como su desteido papel en la vida poltica y

administrativa del pas.

Es importante indicar, en consecuencia, que no es sino hasta la reforma del

artculo 170 de la Constitucin Poltica de 1949, que se introduce en nuestro

sistema de derecho una reforma que apunta en la direccin de trasladar

competencias del Poder Ejecutivo y la administracin en general a los gobiernos

locales, procurando la asignacin presupuestaria correspondiente, tema al que le

dedicaremos el apartado siguiente, reforma que ha sido fuertemente discutida por

distintos sectores de la sociedad costarricense, como los sindicatos, que

justamente visualizan estas reformas como un intento por desembarazar al poder

central y el estado en su conjunto de tareas esenciales en el marco del actual

proceso de reforma del estado de sello neoliberal.

1. La Reforma del Artculo 170 Constitucional: Hacia una

Descentralizacin y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales?

En principio la reforma parcial del artculo 170 constitucional mediante Ley

No.8106 del 3 de junio de 2001 altera de manera significativa el rgimen

municipal imperante en Costa Rica al disponer:

Artculo 170.- Las corporaciones municipales son autnomas. En el Presupuesto

Ordinario de la Repblica, se les asignar a todas las Municipalidades del pas una

suma que no ser inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios

calculados para el ao econmico correspondiente.

La ley determinar las competencias que se trasladarn del Poder Ejecutivo a las

corporaciones municipales y la distribucin de los recursos indicados.

Transitorio.- La asignacin presupuestaria establecida en el artculo 170 ser

progresiva, a razn de un uno coma cinco por ciento (1,5%) por ao, hasta completar

el diez por ciento (10%) total. Peridicamente, en cada asignacin de los recursos

establecidos en el artculo 170, la Asamblea Legislativa deber aprobar una ley que

indique las competencias por trasladar a las corporaciones municipales. Hasta que la

Asamblea Legislativa apruebe cada una de las leyes, no se les asignarn a las

Municipalidades los recursos correspondientes a ese perodo, de conformidad con lo

indicado en ese mismo numeral.

Como se aprecia, la reforma ordena el traslado de competencias del Poder

Ejecutivo a las corporaciones municipales y la asignacin de los recursos

presupuestarios correspondientes hasta al menos un diez por ciento del

presupuesto nacional, todo lo cual se ir haciendo de manera paulatina y gradual

a cuyo efecto se deber promulgar las leyes ordinarias que definan las

competencias trasladas y el monto de los fondos pblicos correspondientes.

En relacin con el alcance de dicha reforma constitucional y en el marco de una

Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad, la Sala constitucional,

mediante resolucin No. 10134-2000 de las 8:58 horas del 17 noviembre del dos

mil, seal:

... La Sala deduce que por la aplicacin del contenido propuesto para el Artculo 170

constitucional, se est promoviendo una reforma del Estado, puesto que se impulsa,

con toda claridad, un total debilitamiento del Poder Ejecutivo en favor de los gobiernos

locales y una alteracin de la forma como se van a distribuir los fondos pblicos,

modificando por sus efectos, tambin, lo que tiene que ver con la iniciativa en la

preparacin y aprobacin del Presupuesto Ordinario de la Repblica.

Y agrega:

... A partir de estas ideas, la Sala expresa las siguientes conclusiones: a) la

transferencia de competencias del Poder Ejecutivo hacia las Municipalidades, no puede

ir ms all de lo que resulten ser intereses y servicios locales, lmite constitucional de su

jurisdiccin; b) la ley que disponga el traslado de competencias del Poder Ejecutivo a

las Municipalidades, no podr alterar el equilibrio constitucional de los Supremos

Poderes del Estado, ni el balance en la administracin de lo que es nacional y lo que es

local; y c) esa misma ley no podr imponerle a las Municipalidades, en el carcter de

gobierno local, hacer o ejecutar planes o proyectos concretos, porque hacerlo podra

implicar que se invada, indebidamente, la autonoma municipal.

En el mismo sentido, la Sala Constitucional, mediante resolucin No. 3493 del 17 de

abril del 2002, en respuesta a una consulta legislativa facultativa de

constitucionalidad respecto del proyecto de Ley de Transferencia de competencias y

fortalecimiento de los Gobiernos Locales, expediente legislativo nmero 14.310,

retomando la jurisprudencia reiterada alrededor de la interpretacin de los conceptos

servicios e intereses locales, reiter:

En primer lugar, es importante aclarar que la reforma al artculo 170 de la

Constitucin Poltica no modific en modo alguno lo que establece el artculo 169

constitucional. La citada reforma prescribe el traslado, mediante leyes posteriores

que se dictarn al efecto, de competencias del Poder Ejecutivo, las que deben

entenderse como aquellas que tengan vocacin local, sea las asimilables a las

locales, mas no las que sean nacionales ni las que hayan sido asignadas

constitucionalmente a otros rganos o entes.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua,

trasladar significa llevar o mudar a una persona o cosa de un lugar a otro, lo cual

es sinnimo de transferir. En el caso de examen, al disponer el prrafo 2 del

artculo 170 constitucional que:

La ley determinar las competencias que se trasladarn del Poder Ejecutivo a las

corporaciones municipales y la distribucin de los recursos indicados es claro que

el sentido de la reforma es el de trasladar la titularidad de algunas competencias del

Poder Ejecutivo a las Municipalidades y no slo su ejercicio, con todas las garantas

del principio de autonoma municipal, lo que fue entendido as por la Sala al evacuar

la consulta preceptiva de constitucionalidad del artculo 170.

Asimismo, con relacin al sujeto activo o autoridad transferidora, segn se trate de

competencias en cabeza de entes descentralizados o del Poder Ejecutivo, la Sala

precisa:

X.- De la lectura de los artculos 13, 14 y 15 del proyecto consultado, se deduce que los

legisladores regularon de igual forma el traslado de competencias, tanto el sistema

previsto por el artculo 170 de la Constitucin Poltica, en lo referente al Poder Ejecutivo,

segn lo ya dicho, como las de las entidades descentralizadas, cuyo ejercicio puede ser

objeto de traslado mediante convenio, con las restricciones indicadas, y que s pueden

ser objeto de directrices y fiscalizacin por parte de la administracin titular, pero no as

las que se trasladen del Poder Ejecutivo, en donde la transferencia es por la va legal y

no consensual, segn mandato del artculo 170. De lo anterior resulta que lo estatuido

por el constituyente derivado al reformar el artculo 170 de la Constitucin Poltica, es

materia indisponible para la ley ordinaria...

Si bien algunos juristas y estudiosos visualizan esta reforma constitucional como un

cambio radical y profundo de la institucionalidad del estado costarricense como lo

estima el Doctor Ernesto Jinesta al apuntar que:

La reforma parcial del artculo 170 constitucional ..., representa el reto poltico y

administrativo ms trascendente del devenir institucional de nuestro pas en los ltimos

cincuenta y tres aos en que ha estado vigente la Constitucin Poltica del 7 de

noviembre de 1949, puesto que representa una verdadera y profunda reforma del

estado reforma que representa un desafo a la nacin en la direccin de una mayor

cuota de democratizacin y participacin directa de los ciudadanos en la gestin pblica

y desde luego, de la supervivencia, continuidad y consolidacin del estado

costarricense surgido despus de la fundacin de la segunda repblica. (Jinesta Lobo,

op. Cit, pgina 16).

En efecto, si bien la reforma introducida a la constitucin Poltica entraa el traslado

de competencias del Poder ejecutivo y la administracin descentralizada y un

traslado de fondos del presupuesto ordinario a los gobiernos locales, lo cierto es que

dicho monto se limita al porcentaje del diez por ciento del presupuesto ordinario y

adems, como lo enfatiza la misma Sala Constitucional en los pronunciamientos

citados, la descentralizacin se circunscribe funcionalmente a las competencias e

intereses locales, lmite constitucional de la reforma operada.

2. Ley general de transferencia de competencias del Poder

Ejecutivo a las Municipalidades

Si bien el legislador al aprobar la reforma constitucional del artculo 170

Constitucional comentado en el ao 2001, dispuso en el parrafo infine del artculo

primero que:

La ley determinar las competencias que se trasladarn del Poder Ejecutivo a las

corporaciones municipales y la distribucin de los recursos indicados ,

no fue sino hasta el pasado 11 de marzo del ao en curso, es decir, del ao 2010,

que la Asamblea Legislativa aprob la primera ley correspondiente al proceso de

implementacin de la norma constitucional

Esta ley fue tramitada bajo el expediente Legislativo No. 17297, resulta importante

destacar algunos principios y criterios que orientarn su implementacin y la de las

leyes futuras.

Los artculos 1 y 2 precisan su objeto y propsitos al indicar que la misma

pretende contribuir al proceso de descentralizacin territorial del estado

costarricense y contribuir con la modernizacin del Estado costarricense, acercar

la prestacin de los servicios pblicos a travs de una gestin eficiente, eficaz y

transparente, mejorar la gobernabilidad democrtica y la fiscalizacin social en la

gestin pblica.

La ejecucin e implementacin de todo el rgimen que promueve la reforma ser

orientada por una serie de principios (Art. 3)

a) Subsidiariedad: Las competencias municipales sern ejercidas de manera

subsidiaria y temporal por la Administracin Pblica central o

descentralizada, cuando de manera excepcional lo amerite el inters pblico

y la proteccin de los derechos de los vecinos de un cantn.

b) Complementariedad: La transferencia de competencias del Poder Ejecutivo y

de sus rganos a las municipalidades, permitir el ejercicio concurrente de

competencias cuando sea necesario para garantizar la mejor prestacin de

los servicios pblicos a los vecinos y el equilibrio entre la administracin

pblica nacional y la administracin pblica municipal.

c) Equidad: La distribucin de los recursos del Estado hacia los gobiernos

locales, ser proporcional y adecuada a las necesidades y capacidades de

cada municipalidad, as como al mbito, alcances y cobertura de las

competencias, atribuciones y servicios descentralizados.

d) Gradualidad: El proceso de descentralizacin se ejecutar de manera

gradual, progresiva y ordenada, conforme a los criterios aqu dispuestos,

para permitir la transferencia de recursos nacionales hacia los gobiernos

locales, una clara asignacin de competencias a los gobiernos locales y

asegurar la eficiencia y eficacia de los servicios municipales.

e) Asimetra: El proceso de descentralizacin tomar en cuenta las diferencias

existentes entre cada municipalidad, respecto de su capacidad de gestin

efectiva para prestar servicios bsicos a los vecinos o la construccin de

obras pblicas urgentes, fomentar la homologacin de las competencias

ejercidas por todos los gobiernos locales y definir criterios objetivos para

asignarlas de manera equitativa y progresiva.

f) Permanencia: La descentralizacin es una poltica permanente de Estado,

de orden pblico y vinculante para la Administracin Pblica central.

g) Democratizacin: La descentralizacin municipal fomentar la participacin

democrtica de los vecinos en el funcionamiento y organizacin de los

gobiernos locales y promover la igualdad de oportunidades para el

desarrollo humano.

h) Integracin regional: El proceso de descentralizacin promover la

integracin de los intereses y servicios de cada cantn con los de los

cantones vecinos, conforme a sus caractersticas naturales; impulsar la

mejor planificacin y ordenacin del territorio, la mejor distribucin de la

poblacin y la ms justa distribucin econmica y social de la riqueza.

En este orden de ideas es importante que en virtud de los principios de equidad y

asimetra en el marco de la distribucin de los recursos del estado hacia los

gobiernos locales, se tomar en cuenta las necesidades y capacidades de cada

municipio, as como las diferencias existentes entre cada municipio respecto de su

capacidad efectiva de gestin de para prestar los servicios pblicos y se buscara

la ms justa distribucin econmica y social de la riqueza ( Principio de Integracin

Regional ).

Estos principios se complementan con el numeral 10 sobre Distribucin de los

fondos el cual dispone que Cada ley especfica definir los factores de

distribucin, atendiendo a criterios de densidad poblacional, ndice de desarrollo

social y a los principios de equidad y asimetra a que hace referencia el artculo 3

de esta ley, aunque la ley no prev ningn mecanismo que asegure la equidad

en su distribucin en procura de aspirar a la bsqueda del equilibrio en el

desarrollo equitativo entre los municipios. Es decir, la norma no sanciona

mecanismos para reducir la brecha de desarrollo y bienestar social, por ejemplo,

entre un cantn de altsimos niveles de en el indice de desarrollo humano como

Escaz y otro en el fondo del escalafn como Guatuso o Buenos Aires de

Puntarenas.

Asimismo, el tema de la participacin ciudadana est regulado en los numerales

del 14 al 16 del Captulo IV intitulado Participacin ciudadana en el proceso,

normas que deben de ser integradas a las normas que sancionan los Concejos de

distritos y la figura de los Concejos cantorales de coordinacin institucional

creados por mandato del artculo 18 de la presente ley.

En punto a la participacin de los muncipes en cada cantn, el artculo 15 dispone

que:

Una vez transferidos los recursos, la Alcalda, con al menos tres meses de

anticipacin a la formulacin del proyecto de presupuesto al concejo municipal,

invitar a los muncipes y a sus organizaciones a emitir su parecer con respecto a la

cartera de proyectos a ejecutar por el gobierno municipal y el presupuesto para

cumplirlos.

Por su parte el artculo 16 dispone que los objetivos de la participacin ciudadana

son:

Democratizar las decisiones en torno a los proyectos que desarrollar la

municipalidad.

Empoderar a los muncipes en la formulacin y preparacin del presupuesto

municipal.

Fortalecer los procesos de autogestin local y asegurar la participacin efectiva de las

comunidades en la identificacin y seleccin de los proyectos.

Propiciar un balance adecuado entre el nmero e importancia de los proyectos por

barrio o distrito.

Fiscalizar el cumplimiento del Plan de gobierno municipal, en relacin con las

necesidades de los ciudadanos del cantn, particularmente para la reduccin de la

pobreza, la inclusin social, el desarrollo solidario, el desarrollo sostenible con

nfasis en la defensa del medio ambiente y el crecimiento econmico del cantn o de

la regin.

Fiscalizar el correcto uso de los fondos pblicos municipales.

Como puede verse, si bien en trminos del discurso y el lenguaje, la norma

pretende promover la participacin de los ciudadanos de cad cantn, lo cierto es

que la decisin alrededor de las grandes decisiones sigue estando concentrada en

manos del Poder Ejecutivo, como sucede con la decisin de que competencias

van son trasladas a los municipios.

En efecto, el numeral 5 dispone que:

El Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica

Econmica, propondr las competencias que sern transferidas a los gobiernos

locales, as como los recursos necesarios para ejercerlas; concertar el proceso de

transferencia de competencias y elaborar los anteproyectos de ley que sern

sometidos a conocimiento de la Asamblea Legislativa

Pero adems del rol decisivo asignado al ejecutivo, el numeral siguiente ( Artculo

6) prev la creacin de un rgano consultivo, el cual ser

...presidido por ella misma ( Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica

Econmica) en el que estarn representados el Ministro de Hacienda, un

representante del IFAM, un representante de la Unin Nacional de Gobiernos Locales,

un representante de la Asociacin Nacional de Alcaldas e Intendencias, una

representante de la Red de Mujeres Municipalistas, un representante de Conadeco, un

representante del Ministerio que transferir sus competencias, y un representante de

las Federaciones de Municipalidades designado por ellas.

III. Mecanismos de democracia participativa en

Costa Rica

1. De la democracia representativa a la democracia

participativa?

El carcter representativo o participativo de una democracia no es una discusin

de orden conceptual, sino por el contrario una diferencia de profundas

implicaciones sociales, culturales y polticas, en la medida en que responde a la

pregunta de cmo se toman las decisiones y quien ejerce el poder y toma las

decisiones de inters general y por esta razn la discusin surge en los mismos

albores de la democracia moderna a lo largo de los siglos XVII y XVIII.

Para el desarrollo del presente apartado se ha consultado el artculo de Ruben

Hernandez Valle, De la democracia representativa a la democracia participativa

(Anuario Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2003).

Sintticamente, la idea de la representacin se impone por la burguesa como el

sector victorioso de la revolucin francesa, que tuvo entre sus grandes tericos a

Montesquie y a John Locke, entre otros. La democracia representativa se reduce

a la tesis de que si bien la soberana reside en el pueblo, este la delega en sus

representantes mediante el sufragio universal. As, histricamente la democracia

representativa se limita al reconocimiento y ejercicio del derecho a elegir y ser

electo mediante el mecanismo del sufragio universal, mediante la participacin de

los partidos polticos como intermediarios entre los gobernantes y los gobernados.

La democracia directa en cambio es definida por Juan Jacob Rosseau como

aquel rgimen poltico en que la adopcin de decisiones de inters general para la

comunidad corresponde a la totalidad de los ciudadanos, que se pronuncian respecto de

ellas de modo personal e individualizado, esto es, el clsico ideal del autogobierno y

agrega desde que un pueblo delega su soberana en la representantes, pierde libertad y

soberana

Ser en el marco de la revolucin francesa donde histricamente se resolver esta

tensin entre democracia directa y democracia representativa, sistema en el que

juega un papel central el surgimiento de las Constituciones Polticas como Pactos

sociales y el clsico sistema de divisin de poderes.

Esta concepcin es recogida en el artculo 1, 2 y 9 de la Constitucin Poltica

surgida a la guerra civil del 49 que dispone que Costa Rica es una Repblica

democrtica, libre e independiente y agrega en el numeral 2 que La soberana reside

exclusivamente en la Nacin y el numeral 9 agrega que El gobierno de la Repblica es

popular, representativo, alternativo y responsable. Lo ejercen tres poderes distintos e

independientes entre s: El Legislativo, Ejecuto y judicial. ..

Como veremos luego el numeral 9 fue reformado mediante ley No. 8364 del 15 de

julio del 2003 para elevar a rango constitucional el carcter participativo del

gobierno costarricense.

En el caso de Costa Rica, as como el Estado costarricense se ha caracterizado

histricamente por ser un Estado centralista con algunos pocos avances recientes

hacia su descentralizacin, el ejercicio del poder estatal se ha inscrito dentro de la

concepcin constititucionalista de corte liberal, con una escasa o nula participacin

de los ciudadanos en la toma de decisiones.

Antes de las reformas introducidas, tanto constitucionales como legales, que

comentaremos luego, a nivel nacional el nico mecanismo de participacin de la

ciudadana en la toma de decisiones fue lo relativo a la creacin de nuevas

provincias mediante una especie de plebiscito regulado por el artculo 168 de la

Constitucin Poltica, mediante el cual los habitantes de las provincias afectadas

tienen la posibilidad de participar en la toma de la decisin mediante el sufragio. Si

bien la carta magna lo denomina plebiscito, se trata de un hbrido entre el

plebiscito y el referendo, pues la norma constitucional citada exige que el proyecto

que se somete a consulta popular, posteriormente sea aprobado por los trmites

de la reforma constitucional.

En igual sentido, si bien a nivel municipal, el anterior Cdigo Municipal de 1970 ya

estableci mecanismos de participacin ciudadana, los cuales son retomados en

el actual Cdigo Municipal de 1998, lo cierto es que estos mecanismos no han

formado parte de la vida poltica de nuestro pas, salvo contadas excepciones.

A nivel mundial los primeros pasos en la direccin de sancionar mecanismos de

participacin ciudadana, ms all de los derechos clsicos de elegir y ser elegido,

en la toma de decisiones de inters nacional, tuvo que aguardar hasta el siglo XX,

en perodo de entre guerras en Europa.

Como lo indica el Dr. Rubn Hernndez en la obra citada, la implementacin de

distintos mecanismos de participacin directa ha estado rodeada de profundas

discusiones y ha sido gradual, sin llegar a ser plena:

No obstante y a pesar del recelo de algunos, las formas de participacin directa

comenzaron paralelamente a ser tomadas en cuenta. Quienes se opusieron en el

pasado y se oponen en la actualidad a la introduccin de los institutos de democracia

semidirecta justifican su posicin en que stas responden a una lgica distinta de la

del moderno Estado de Derecho. Este constituye la culminacin de un largo proceso

histrico de racionalizacin del poder pblico, el cual, en su ltima ratio, supone la

reconduccin del poder a su formalizacin jurdica, lo que Aragn denomina, con

justa razn, la juridizacin del poder poltico. La democracia directa, en cambio,

basada en el referendo, se inscribe ms bien en una concepcin ms voluntarista del

orden poltico, sometido de manera inmediata y constante a una voluntad poltica

cambiante del pueblo.

Asimismo, es evidente que la figura del referendo tambin produce valoraciones

negativas por la innegable facilidad de manipulacin desde el poder establecido,

como lo demuestra la reciente experiencia latinoamericana y la experiencia fascista en

Italia. Se acusa, no sin razn, que el referendo se termina convirtiendo en un

plebiscito napolenico, el cual est exclusivamente destinado a ratificar polticamente

en el poder a los gobiernos de facto o las decisiones del gobierno de turno.

No obstante, existen tambin argumentos para sostener la compatibilidad de la

existencia del referendo con una democracia representativa. La idea subyacente es

que, siendo el gobierno representativo un modelo irremplazable, los instrumentos de

democracia semidirecta complementan los mecanismos representativos y les otorgan,

adems, una legitimidad democrtica adicional. Durante el siglo XIX, en el que

prevaleci el constitucionalismo de corte liberal, se otorg ms confianza a los

representantes y a la traslacin incondicionada de la propia capacidad de participar

en el ejercicio directo de dicha capacidad. Por tanto, el juego poltico qued

prcticamente monopolizado por los partidos polticos por medio de los

Parlamentos.

No ser sino hasta el perodo del constitucionalismo de entreguerras que se

experiment en Europa, en el que se incorporar de manera definitiva la figura del

referendo como frmula de participacin directa del pueblo en las decisiones ms

importantes, como una forma de superar las deficiencias que haban puesto en

crisis el sistema parlamentario en varios pases europeos, como la Repblica

alemana de Weimar, Checoslovaquia, Espaa, etc. Y poco despus de terminada

la II Guerra Mundial varios pases adoptaron la consulta popular directa de tipo

refrendario como Blgica, Francia e Italia.

Incluso, es hacia finales de la dcada de los aos sesenta que se produce una

verdadera eclosin de los institutos de democracia semidirecta en Europa, de

forma tal que fueron numerosos los ordenamientos jurdicos que los incorporaron

en sus ordenamientos jurdicos, includa Inglaterra, pas tradicionalmente reacio a

la celebracin de votaciones populares, organiz varios referendos a partir de

1975.

Hoy da la mayora de pases de la Unin Eurpopea han incorporado en sus

sistemas instituciones refrendarias como sucede con Francia, Espaa, Grecia,

Luxemburgo, Italia, Portugal, Irlanda, Suecia, Dinamarca, Suiza, Alemania Federal

aunque en menor grado, Bulgaria, Hungra, etc.

En Estados Unidos existen varios mecanismos de consulta popular a nivel

estadual. En Amrica Latina, por su parte, existen prcticamente en todos los

pases con la excepcin de Bolivia, Honduras, Mxico, Repblica Dominicana y

Costa Rica hasta mayo de este ao.

Tal como se ha indicado, en nuestro pas no fue sino hasta inicios del siglo XXI

cuando se sancionan diferentes mecanismos que apuntan en la direccin de

promover una mayor participacin de la ciudadana tanto en trminos de la

produccin de nuevas leyes, mediante la figura de la iniciativa popular, como

tambin en la toma de decisiones de inters nacional, como sucede con la figura

del referendo, mecanismo bajo el cual se tramit la discusin nacional sobre la

aprobacin o rechazo del Tratado de libre comercio entre Centroamrica y

Repblica Dominicana y los Estados Unidos de Norteamrica celebrado el 7 de

octubre del ao 2008.

El apartado siguiente ser destinado al anlisis de estos mecanismos a nivel

nacional, dejando para el final de este captulo el estudio de los mecanismos a

nivel municipal.

2. Mecanismos de democracia participativa a nivel nacional a

partir de la Ley No. 8281 del ao 2002; la iniciativa popular y

el referendo.

Adems de la existencia de la figura del plebiscito previsto por el artculo 168

constitucional, a nivel nacional se incorporan a nuestro ordenamiento jurdico una

serie de figuras a partir de la reforma de la Constitucin poltica operada en mayo

del 2002.

En efecto, en el ao 2002, la Asamblea Legislativa aprob la Ley No. 8281 del 28

de mayo, en segunda legislatura, Reforma de los artculos 105, 123, primer prrafo del

artculo124, ltimo prrafo del artculo 129, primer inciso del artculo 195 y adicin a los

artculos 102 y 195 de la Constitucin Poltica a partir de la cual se incorporan los

siguientes institutos de democracia directa: 1) la iniciativa popular en la formacin

de la ley y de las reformas constitucionales; 2) el referendo aprobatorio de leyes

ordinarias y de reforma constitucional y 3) el referendo abrogatorio de leyes

ordinarias y de reforma constitucional.

Por su importancia para los efectos del presente apartado, a continuacin

transcribimos las reformas apuntadas.

Artculo 1- Reformase la Constitucin Poltica en las siguientes disposiciones:

a) El artculo 105, cuyo texto dir:

"Artculo 105.- La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la

Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podr ser renunciada ni

estar sujeta a limitaciones mediante ningn convenio ni contrato, directa ni

indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del Derecho

Internacional.

El pueblo tambin podr ejercer esta potestad mediante el referndum, para aprobar o

derogar leyes y reformas parciales de la Constitucin, cuando lo convoque al menos

un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrn electoral; la

Asamblea Legislativa, mediante la aprobacin de las dos terceras partes del total de

sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayora absoluta de la totalidad de

los miembros de la Asamblea Legislativa.

El referndum no proceder si los proyectos son relativos a materia presupuestaria,

tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobacin de

emprstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.

Este instituto ser regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la

totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa."

b) El artculo 123, cuyo texto dir:

"Artculo 123.- Durante las sesiones ordinarias, la iniciativa para formar las leyes le

corresponde a cualquier miembro de la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo, por

medio de los ministros de Gobierno y al cinco por ciento (5%) como mnimo, de los

ciudadanos inscritos en el padrn electoral, si el proyecto es de iniciativa popular.

La iniciativa popular no proceder cuando se trate de proyectos relativos a materia

presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobacin de emprstitos y contratos o actos de

naturaleza administrativa.

Los proyectos de ley de iniciativa popular debern ser votados definitivamente en el

plazo perentorio indicado en la ley, excepto los de reforma constitucional, que

seguirn el trmite previsto en el artculo 195 de esta Constitucin.

Una ley adoptada por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea

Legislativa, regular la forma, los requisitos y las dems condiciones que deben

cumplir los proyectos de ley de iniciativa popular."

c) El primer prrafo del artculo 124, cuyo texto dir:

"Artculo 124.- Para convertirse en ley, todo proyecto deber ser objeto de dos

debates, cada uno en da distinto no consecutivo, obtener la aprobacin de la

Asamblea Legislativa y la sancin del Poder Ejecutivo; adems, deber publicarse en

La Gaceta, sin perjuicio de los requisitos que esta Constitucin establece tanto para

casos especiales como para los que se resuelvan por iniciativa popular y referndum,

segn los artculos 102, 105, 123 y 129 de esta Constitucin. No tendrn carcter de

leyes ni requerirn, por tanto, los trmites anteriores, los acuerdos tomados en uso de

las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22),

23) y 24) del artculo 121 as como el acto legislativo para convocar a referndum, los

cuales se votarn en una sola sesin y debern publicarse en La Gaceta.

d) El ltimo prrafo del artculo 129, cuyo texto dir:

"Artculo 129.- La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra

su observancia no podr alegarse desuso, costumbre ni prctica en contrario. Por va

de referndum, el pueblo podr abrogarla o derogarla, de conformidad con el artculo

105 de esta Constitucin."

e) El primer inciso del artculo 195, cuyo texto dir:

"Artculo 195.-1) La proposicin para reformar uno o varios artculos debe ser

presentada a la Asamblea Legislativa en sesiones ordinarias, firmada al menos por

diez diputados o por el cinco por ciento (5%) como mnimo, de los ciudadanos

inscritos en el padrn electoral.

Artculo 2- Adicinanse a la Constitucin Poltica las siguientes disposiciones:

a) Al artculo 102, un nuevo inciso 9); en consecuencia, se corre la numeracin del

inciso subsiguiente. El texto dir:

"Artculo 102.-

9) Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de

referndum. No podr convocarse a ms de un referndum al ao; tampoco durante

los seis meses anteriores ni posteriores a la eleccin presidencial. Los resultados

sern vinculantes para el Estado si participa, al menos, el treinta por ciento (30%) de

los ciudadanos inscritos en el padrn electoral, para la legislacin ordinaria, y el

cuarenta por ciento (40%) como mnimo, para las reformas parciales de la

Constitucin y los asuntos que requieran aprobacin legislativa por mayora

calificada.

b) Al artculo 195, el inciso 8), cuyo texto dir:

"Artculo 195.-

8) De conformidad con el artculo 105 de esta Constitucin, las reformas

constitucionales podrn someterse a referndum despus de ser aprobadas en una

legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras partes del total de

los miembros de la Asamblea Legislativa."

Finalmente, el transitorio nico orden que:

Las leyes especiales referidas en los artculos 105 y 123 de la Constitucin Poltica,

aqu reformados, debern dictarse dentro del ao siguiente a la publicacin de esta

Ley. Durante este plazo, no entrar en vigor lo aqu dispuesto.

Esta reforma fue complementada el ao 2003 mediante la promulgacin de la Ley

No. Ley N 8364 del 31 de julio, que reform el artculo 9 constitucional referido al

carcter del gobierno costarricense, estableciendo que el gobierno de la republica,

adems de popular, representativo, alternativo y responsable es participativo.

Literalmente la reforma indica:

Artculo nico- Reforma. Reformase el prrafo primero del artculo 9 de la

Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica, cuyo texto dir:

"Artculo 9- El Gobierno de la Repblica es popular, representativo, participativo,

alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e

independientes entre s. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial

Sobre los alcances de esta reforma que eleva a rango constitucional el carcter

participativo del gobierno costarricense, la Sala Constitucional, mediante el Voto

No. 14659 de las 14: 24 horas del 21 de octubre del 2005, indic que:

la reforma del artculo 9 constitucional ha incorporado el principio de

participacin en el gobierno de la Repblica, con lo cual se ha operado una

modificacin sustancial en la forma del poder. se trata de un cambio sustancial en

el diseo de la democracia y amplia radicalmente el contenido del principio

democrtico reconocido en el artculo 1 y desplegado en toda la Constitucin Poltica,

al sumar al principio y mecanismos de representacin en que ha descansado

tradicionalmente nuestra democracia, el elemento de la participacin ciudadana a

partir de la citada reforma del artculo 9 constitucional , la participacin de los

ciudadanos en la toma de las decisiones pblicas prevista en la constitucin y en las

leyes adquiere el rango y la fuerza de un derecho constitucional de carcter

fundamental, cuya violacin es amparable.

Sin embargo, para efectos de no sobredimensionar el voto citado, es importante

indicar que en todo caso los alcances, contenidos y lmites temporales y

materiales de esa garanta constitucional de la participacin ciudadana quedar

regulado finalmente por la misma constitucin y la legislacin ordinaria, como lo

veremos luego en el caso de la Iniciativa Popular y el mismo referndum, que a

criterio nuestro lo reducen a una aspiracin social por la profundizacin de la

democracia participativa con ms limitaciones y trabas que oportunidades y

posibilidades verdaderamente democratizantes.

2.1 El mecanismo de la iniciativa popular en la formacin de la ley

Concepto y naturaleza jurdica

Este instituto puede definirse como la potestad que el ordenamiento le confiere a

un nmero determinado de electores para iniciar el procedimiento ya sea de

reforma constitucional o de formacin de la ley ordinaria.

En trminos de su naturaleza jurdica es importante sealar que si bien la figura de

la iniciativa popular en la formacin de las leyes tiene semejanzas con otros

institutos jurdicos, debe diferenciarse de ellos.

As, se diferencia del derecho de peticin se distingue en el sentido de que la

petitoria no implica ninguna obligacin para la autoridad pblica respectiva de

dictar un acto conforme a ella. La iniciativa, en cambio, obliga a los poderes

constituidos a considerar la normativa propuesta y a pronunciarse sobre ella.

En relacin al referendo su diferencia radica en que en tanto este se refiere a la

vigencia, aprobacin o eventual abrogacin de una norma, en el caso de la

iniciativa se pone en movimiento el procedimiento legislativo, de suerte que desde

el punto de vista del proceso de formacin de la ley pues el segundo supone la

existencia y tramitacin en la corriente legislativa de un proyecto, mientras que en

la iniciativa se trata de un acto que pone en movimiento el procedimiento. Adems,

en el caso del referendo participa todo el electorado, en tanto que en la consulta

slo lo hace una parte de l.

Tipos de iniciativa

La iniciativa se distingue, desde un primer criterio de clasificacin, en

constitucional y legislativa, segn sea la materia a la que se refiere.

Desde otro ngulo se distingue en simple, cuando se concreta en una mocin

dirigida a que el rgano u rganos legislativos aprueben un proyecto de ley con un

contenido determinado, y en formulada cuando, en cambio, el proyecto de ley

debe ser ya completamente elaborado por quienes ejercen la iniciativa.

Tambin podra pensarse en el caso de una iniciativa cuyo contenido normativo

puede ser libremente reformado por el Parlamento, que se denomina discrecional

y otro en el que, en cambio, a los rganos legislativos les est vedado reformar el

texto del proyecto y slo pueden aprobarlo o desaprobarlo, que se denomina

vinculante.

Naturaleza jurdica

Doctrinalmente su naturaleza est definida como el ejercicio de un derecho

poltico que el ordenamiento garantiza a todos los ciudadanos y no al electorado

como un cuerpo separado de los electores individualmente considerados.

Su origen se remonta a los cantones suizos, de donde pas a los Estados Unidos

de Amrica. En este siglo fue acogido por la Constitucin de Weimar y la espaola

de la II Repblica; modernamente la encontramos en las Cartas Polticas de

Austria, Espaa, Italia y Suiza.

La Iniciativa popular en el ordenamiento jurdico costarricense

Si bien al tenor del el Transitorio nico de la Ley 8281 del 28 de mayo del 2002, la

Asamblea Legislativa dispona de un ao para la aprobacin de la Ley que

desarrollaba la reforma constitucional, contado a partir de la publicacin en La

Gaceta de la reforma constitucional en examen, lo cierto es que la Asamblea

Legislativa aprueba la ley en mencin hasta el 9 de marzo del 2006, es decir casi

tres aos despus.

La Ley 8491 en lo fundamental viene a desarrollar el instituto en relacin al

procedimiento, los momentos y rganos intervenientes, as como los requisitos

que deben cumplirse para su efectiva actualizacin y los plazos dentro de los

cuales deben actuar los sujetos pblicos ( Asamblea, TSE) o el grupo de

promoventes.

Modalidades de iniciativa popular

En el marco de nuestro derecho constitucional, el artculo 123 de la Constitucin

consagra la iniciativa legislativa, en tanto que el 195 ibdem reconoce la

iniciativa a nivel de leyes de reforma constitucional.

El texto constitucional es omiso en precisar si se trata de iniciativas simples o

formuladas, discrecionales o vinculantes de acuerdo a la terminologa arriba

expuesta. Por esta razn resulta necesario hacer un ejercicio de interpretacin de

las normas constitucionales a efectos de determinar la voluntad del constituyente

derivado.

As, de acuerdo al doctor Ruben Hernndez Valle,

De la lectura de ambas normas y del contexto donde se encuentran ubicadas se llega

a la conclusin de que estamos en presencia de una consulta formulada, dado que

tanto el artculo 123 de la CP (relativo a la iniciativa en la formacin de la ley ordinaria)

como el 195 (relativo a la presentacin de proyectos de reforma constitucional) exigen

que dicha iniciativa se formule jurdicamente como un proyecto articulado.

Asimismo, la exgesis de las precitadas normas constitucionales nos permite concluir

que se trata de una iniciativa discrecional, dado que la Asamblea Legislativa, ya sea

actuando como legislador ordinario o bien como poder reformador de la Constitucin,

tiene amplia discrecionalidad para modificar el texto original de la iniciativa. ( Op. Cit.

Pginas 207 y 208)

En trminos de los requisitos constitucionales es importante indicar que al tenor

del artculo 195 constitucional, podr ingresar a la corriente legislativ