Documento deEl Banco Mundial

PARA USO OFICIAL SOLAMENTE

Informe No. 52959-PY

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN FINANCIAMIENTO PROPUESTO

POR EL MONTO DE US$100 MILLONES A

LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY

PARA UN

PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR PÚBLICO

Noviembre 3, 2011

Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Unidad Directiva del País de Argentina, Paraguay y Uruguay Región de América Latina y el Caribe

Este documento se pone a disposición del público previo a la deliberación del Directorio. Esto no implica que se da un resultado por sentado. Este documento puede ser actualizado luego de su consideración por el Directorio y el documento actualizado se haría disponible al público de conformidad con la política sobre Acceso a la Información del Banco.

PARAGUAY – EJERCICIO FISCAL DEL GOBIERNOEnero 1 – Diciembre 31

EQUIVALENCIAS DE MONEDA(Tipo de Cambio Vigente al 25 de octubre, 2011)

Guaraní 4,175 US$ 1.00

Pesos y MedidasSistema Métrico

ABREVIATURAS Y SIGLAS

AGPE Auditoría General del Poder EjecutivoANDE Administración Nacional de ElectricidadBCP Banco Central de ParaguayBID Banco Inter-Americano de DesarrolloBM Banco MundialCCT Transferencias Monetarias Condicionadas (Conditional Cash Transfer)CE Comisión EuropeaCEP Consejo de Empresas PúblicasCNEP Consejo Nacional de Empresas PúblicasCOPACO Compañía Paraguaya de ComunicacionesDGEP Dirección General de Empresas PúblicasDPL Préstamo para Políticas de Desarrollo (Development Policy Loan)EAP Estrategia de Alianza con el PaísERSSAN Ente Regulador de Servicios SanitariosESSAP Empresa de Servicios Sanitarios del ParaguayFMI Fondo Monetario InternacionalFSAP Programa de Evaluación del Sector Financiero (Financial Sector Assessment

Program)FY Ejercicio Fiscal Gs. Guaraníes (moneda local del Paraguay)ICR Informe de Conclusión de la Ejecución (Implementation Completion Report)IFA Evaluación Fiduciaria Integrada (Integrated Fiduciary Assessment)IFI Institución Financiera Internacional IMAGRO Impuesto a la Renta de Actividades AgropecuariasIPC Índice de Precios al Consumidor IVA Impuesto al Valor AgregadoLAFE Ley de Administración FinancieraLTU Unidad de Grandes Contribuyentes (Large Taxpayer Unit)MECIP Modelo Estándar de Control Interno del ParaguayOCDE Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo OP/BP Política Operativa/Procedimiento del Banco (Operational Policy/Bank Procedure)PDPL Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo (Programmatic Development

Policy Loan)PEES Plan Estratégico Económico y SocialPEFA Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (Public Expenditure and

Financial Accountability)

ii

PETROPAR Petróleos ParaguayosPFM Gestión Financiera Pública (Public Financial Management)PIB Producto Interno BrutoSBA Acuerdo Stand-By SEAM Secretaría del AmbienteSET Subsecretaría de Estado de TributaciónSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieraSOEs Empresas Públicas (State-Owned Enterprises)SSEI Sub-Secretaría de Economía e IntegraciónUMEP Unidad de Monitoreo de Empresas PúblicasUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States

Agency for International Development)y-o-y Interanual (year-on-year)

Vicepresidente:Directora de País:Director Sectorial Gerente Sectorial:

Jefe Sectorial:Jefes de Equipo del Proyecto:

Pamela CoxPenelope BrookRodrigo A. ChavesArturo HerreraZafer MustafaogluAlexandre Arrobbio & Friederike Koehler-Geib

iii

REPÚBLICA DEL PARAGUAYPRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR PÚBLICO

ÍNDICE RESUMEN SOBRE EL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA..............................................................................VI. INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................................1II. CONTEXTO DEL PAÍS...................................................................................................................................1

A. CONTEXTO POLÍTICO..........................................................................................................................1B. CONTEXTO ECONÓMICO....................................................................................................................2C. DESARROLLOS ECONÓMICOS RECIENTES EN EL PARAGUAY.................................................8D. PERSPECTIVA MACROECONÓMICA Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA...............................9

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS....................................13IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO......................................................................15

A. VÍNCULO CON LA EAP.......................................................................................................................15B. COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES.................................................................15C. RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO.................................................................16D. LECCIONES APRENDIDAS.................................................................................................................18E. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS..........................................................................................................18

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA...................................................................................................................20A. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN..................................................................................................20B. ÁREAS DE POLÍTICA..........................................................................................................................22

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN............................................................................................................39A. IMPACTOS SOCIALES Y SOBRE LA POBREZA.............................................................................39B. ASPECTOS AMBIENTALES................................................................................................................40C. EJECUCIÓN, MONITOREO, Y EVALUACIÓN.................................................................................41D. ASPECTOS FIDUCIARIOS...................................................................................................................42E. DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA.........................................................................................................43F. RIESGOS Y MITIGACIÓN DE RIESGO..............................................................................................43

ANEXOSANEXO 1: CARTA DE POLÍTICA DE DESARROLLO................................................................................46ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICA.................................................................................................................57ANEXO 3: NOTA DE RELACIONES CON EL FONDO................................................................................60ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA....................................................................71ANEXO 5: EL PAÍS DE UN VISTAZO.............................................................................................................74

RECONOCIMIENTOSEl Préstamo para Políticas de Desarrollo del Sector Público (PSDPL) fue preparado por un equipo del Banco Mundial encabezado por Alexandre Arrobbio y Friederike (Fritzi) Koehler-Geib (Jefes de Equipo del Proyecto). Jasmin Chakeri tuvo un rol principal en la preparación de esta operación en sus etapas iniciales. El equipo incluyó a Rossana Polastri, Raúl Junquera, Francis Fragano, Carolina Díaz-Bonilla, Federico Guala, Alejandro Guerrero Ruiz, Fanny Weiner, Patrick Rittenauer, Apostolos Apostolou, Mariano Lafuente, Natalia Bavio, Jorge Alva-Luperdi, Victor Ordoñez, Mercy Mataro Sabai, Tarsila Ortenzio Velloso, Antonio Velandia Rubiano, Patricia Holt, Jimena Garrote, Daniela Veronica Felcman, Ruth González Llamas, Graciela Sánchez Martínez, Rocío Manrique, y Mariela Álvarez. Los comentaristas externos fueron Nick Manning, Henri Fortin, Daniel Álvarez, y Rajeev Swami.El equipo reconoce con agradecimiento el apoyo y asesoramiento de Penélope Brook, Rodrigo A. Chaves, Zafer Mustafaoglu, Arturo Herrera Gutiérrez, Auguste Tano Kouame, Bruce Courtney, Rossana Polastri, Tatiana Proskuryakova, May Cabilas Olalia, Peter G. Moll, Reynaldo Pastor, Lisandro Abrego (FMI), Nicolas Magud (FMI), Camila Perez Marulanda (FMI), Volodymyr Tulin (FMI), Luis de la Plaza, Lawrence Bouton, Barbara Mierau-Klein, Rafael Rofman, Lizmara Kirchner, Miguel Vargas Ramírez, Ignacio Urrutia, Juan Buchenau, Ilka Funke, Mariano Cortes, Gloria Duré, Telma Alvarenga. El equipo reconoce y está agradecido por la colaboración de las autoridades paraguayas.

iv

RESUMEN SOBRE EL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA

REPÚBLICA DEL PARAGUAYPRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DEL SECTOR PÚBLICO

Prestatario República del ParaguayOrganismo de Ejecución

Ministerio de Hacienda

Datos del Financiamiento

Monto del Préstamo BIRF: US$100 millones

Tipo de operación

DPL independiente

Principales Áreas de Política

El Préstamo para Políticas de Desarrollo del Sector Público (PSDPL) propuesto tiene el propósito de apoyar al Gobierno del Paraguay en la ejecución de su programa de reforma para mejorar el sector público. El préstamo apoya tres áreas de reforma de políticas: Supervisión de las Empresas Públicas; Control Financiero Interno y Auditoría Interna de la Administración Central; Sistema Tributario.

Indicadores Claves de Resultado

Supervisión de las Empresas Públicas Las operaciones financieras de las empresas públicas se realizan de manera

transparente y están sujetas a escrutinio por parte del Gobierno y de la sociedad civil. Meta: publicación en línea de los estados financieros auditados de las empresas públicas.

Entrega oportuna de los estados financieros auditados de las empresas públicas. Meta: los estados financieros auditados de las empresas públicas están disponibles a más tardar el 30 de junio del año siguiente.

Recuperación del 20% de la deuda vencida acumulada por las entidades de la Administración Central con las empresas públicas. (Línea de base 2010: 0% del monto total certificado de la deuda fue reembolsado (365 mil millones de Gs.).

La tasa de pagos oportunos alcanza el 80% para los servicios básicos provistos al Estado por parte de las empresas públicas (Electricidad, Telecomunicaciones, agua). (Línea de base Enero-Junio 2010: 51%).

Por lo menos 5 empresas públicas han establecido metas que pueden ser monitoreadas de manera regular por la UMEP.

El número de horas de interrupciones eléctricas medido en horas/año por usuario se ha reducido a 11 horas (Línea de base 2010: 11.2 horas/año por usuario).

La cobertura del acceso al agua del ESSAP medida como el porcentaje de hogares en áreas urbanas con acceso al agua se ha incrementado a 89.2% (Línea de base enero 2010: 79.4%).

El porcentaje de quejas de usuarios al ESSAP se ha reducido a 18% (Línea de base 2010: 19%).

El tiempo de instalación de líneas de telefonía fija se ha reducido a 17 días (Línea de Base 2010: 20 días).

Control Financiero Interno de la Administración Central Los indicadores PEFA de control interno y auditoría interna (PI-20 y PI-21) para

el 50% de los ministerios tiene una calificación de C, lo cual evidencia: (i) un conjunto más exhaustivo de reglas de control interno, y (ii) una cobertura más amplia y calidad de la función de auditoría interna y un mayor alcance de la respuesta gerencial a los hallazgos de auditoría interna. (Línea de base: 2008

v

calificación de la Evaluación Fiduciaria Integrada para PI-20 y PI-21: D+). Sistema Tributario La relación Ingresos-PIB es de por lo menos 13.8%. (Línea de base 2010:13.4%) La relación de auditorías de grandes contribuyentes que resultan en una

evaluación adicional excede el 70%. (Línea de base 2010: 55%). Objetivo(s) de Desarrollo del Programa y Contribución con la EAP

El objetivo general de desarrollo del PSDPL propuesto es contribuir a la efectividad y eficiencia del sector público. Se espera lograrlo a través de los siguientes objetivos específicos: (i) llevar a cabo una efectiva Supervisión de las empresas públicas; (ii) mejorar el control financiero interno de la Administración Central; y (iii) fortalecer el Sistema Tributario. Contribución con la EAP: El DPL propuesto es completamente consistente con la EAP del Grupo del Banco Mundial (2009-2013): dos de los tres temas transversales abordados por el programa de la EAP – gobernabilidad, reducción de la pobreza, y crecimiento equitativo – están apoyados por el PSDPL.

Riesgos y Mitigación del Riesgo

Existen tres riesgos significativos para el programa apoyado por el PSDPL: un Riesgo Económico y Financiero; un Riesgo Político; y un Riesgo de Capacidad Institucional y de Ejecución de la Reforma. Económico. La economía del Paraguay creció un 15 por ciento en 2010, registrando una recuperación notable de la crisis financiera internacional. Sin embargo, el país permanece altamente vulnerable a las fluctuaciones económicas regionales y mundiales, asi como a las del clima. A la vez, el país está expuesto a un sobrecalentamiento incluyendo presiones inflacionarias, un rápido crecimiento del crédito del sector privado, y una ampliación del déficit de cuenta corriente. La economía también está expuesta al riesgo de tipo de cambio debido a la continua alta dolarización del sistema financiero y a la alta proporción de la deuda del sector público denominada en moneda extranjera.

Mitigación: El gobierno está ejecutando una gestión fiscal prudente, incluyendo esfuerzos para incrementar los ingresos tributarios en el mediano plazo y mejorar la ejecución del gasto; la política monetaria se está haciendo más estricta y se están tomando medidas macro-prudenciales para contener el crecimiento del crédito del sector privado. Con este objetivo, el gobierno compromete la asistencia técnica con el FMI en regulación y supervisión financiera, incluyendo el sector de las cooperativas; la deuda externa del país es baja y se administra de forma prudente; también un régimen cambiario flexible y una suficiente protección de las reservas internacionales proveen un amortiguamiento ante los shocks.

Político. Al iniciar la segunda mitad de su período, la alianza política del Gobierno presenta algunas fragmentaciones y no cuenta con una mayoría propia en el Congreso. Existe entonces un riesgo de cuellos de botella en el Congreso cuando se aprueben los nuevos marcos legales asociados con el programa de reforma. Aunque las medidas seleccionadas para esta operación no incluyen la adopción de ninguna ley, se estima que persiste un riesgo político significativo debido a las implicaciones de las reformas apoyadas en la economía política. Existe también un riesgo político asociado a las potenciales resistencias a los programas de reforma, como por ejemplo en el caso de las empresas públicas.

Mitigación: El Gobierno está planificando cuidadosamente el envío de leyes al Congreso para optimizar la diseminación de información y la probabilidad de su adopción. También, trabaja usualmente en la creación de consenso sobre las acciones de reforma. La Presidencia y el Ministerio de Hacienda están garantizando

vi

la consistencia y la coordinación con las instituciones que ejecutan directamente las acciones de reforma. Finalmente, el Gobierno también emprendió enfoques graduales y una efectiva comunicación con los participantes claves en la reforma.

Capacidad institucional y ejecución de la reforma. Una insuficiente capacidad de los recursos humanos en el sector público, así como una limitada cooperación inter-institucional podrían poner en riesgo el éxito del programa de reforma del Gobierno.

Mitigación: El programa está enfocado en un número limitado de áreas de política interrelacionadas que son ejecutadas por unidades del Gobierno con capacidades fortalecidas, como por ejemplo la UMEP para el componente de empresas públicas. Además, estas áreas están apoyadas por asistencia técnica externa: la reforma de control interno está apoyada por el Programa Umbral de la USAID, y la Supervisión de las Empresas Públicas está apoyada por la asistencia técnica del Banco.

ID de la Operación

P117043

vii

I. INTRODUCCIÓN

1. El Préstamo propuesto para Paraguay de Políticas de Desarrollo del Sector Público (PSDPL) de US$100 millones está orientado a apoyar las reformas de gestión fiscal y del sector público. Este Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) apoya los planes de reforma del Gobierno y se basa en los logros significativos en varias áreas de un DPL programático previo en 2009.

2. La operación se concibió dentro del contexto de la Estrategia de Alianza con el País (EAP) del Banco para el Ejercicio 2009-2013, para dar apoyo a la ejecución de los Planes de Reforma del Gobierno. Construyendo sobre el diálogo desarrollado en alianza con el Gobierno, el Banco tiene el propósito de contribuir con el objetivo general del Plan de Gobierno de alcanzar un crecimiento sostenible y más equitativo al proporcionar apoyo directo a tres de sus pilares: (i) la política macroeconómica; (ii) las empresas públicas; y (iii) la modernización del estado.1 Este DPL se enfoca en tres componentes del programa: (i) la supervisión por parte del Estado de las empresas públicas; (ii) el Control Financiero del Sector Público (Administración Central); y (iii) el Sistema Tributario.

II. CONTEXTO DEL PAÍSA. Contexto Político

3. Luego de tres años en el poder, el Gobierno del Presidente Lugo ha avanzado en la ejecución de los temas claves del Plan de Gobierno. Paraguay ha fortalecido su crecimiento económico y fue el país que registró el más rápido crecimiento en América Latina en 2010. Se ha producido un importante incremento en la inversión privada y un giro positivo notable en la agricultura, la industria y la construcción. El sector financiero ha manejado bien la crisis mundial. Ante la recesión económica en 2009, el gobierno fue capaz de impulsar el gasto público en el contexto de un paquete de estímulos contra-cíclicos, a la vez que mantuvo los avances en las reformas de mediano plazo, tales como la administración tributaria y la supervisión de las empresas públicas. Además, el Gobierno renegoció con éxito el tratado relacionado con la asignación de los ingresos de Itaipú2, lo que significó un aumento de US$240 millones en regalías adicionales sobre los US$120 millones en virtud del antiguo tratado. También se han verificado avances en el sector salud con logros tales como el acceso gratuito a la atención primaria de salud.

4. Le restan ahora dos años al Gobierno para avanzar en la agenda de reformas y consolidar los logros anteriores; sin una mayoría en el Congreso, ésta será una tarea desafiante. El gobierno planifica consolidar las reformas ya realizadas en áreas como la gestión de las finanzas públicas, la administración tributaria, y la supervisión de las empresas públicas. Con los ingresos adicionales de Itaipú, el Gobierno tiene la intención de crear un fondo de desarrollo y un fondo de estabilización contra-cíclico. El Gobierno también espera ver avances adicionales en la mejora de la prestación de servicios públicos y en la gestión del riesgo fiscal. Para avanzar en estos temas, el Gobierno tendrá que construir un sólido consenso en el Congreso durante el año 2012

1 Véase la Sección III de este documento con respecto al Plan de Gobierno 2008-13 (PEES).2 Regalías de las plantas hidroeléctricas de energía en el Río Paraná en la frontera Brasil-Paraguay, las cuales representan una proporción significativa del los ingresos públicos.

B. Contexto Económico

5. Paraguay es una economía pequeña y abierta que ha experimentado una recuperación económica, sin embargo, persisten desafíos. Paraguay es un país sin litoral de renta media baja en el Cono Sur con una población de 6,3 millones y un ingreso real per cápita de US$1.663 en 2010. La economía del Paraguay depende fuertemente de sus vecinos de renta media alta del MERCOSUR, donde el país envía casi el 50 por ciento de sus exportaciones de bienes y servicios. Desde el año 2003, Paraguay ha experimentado una recuperación económica que la crisis de 2009 interrumpió sólo temporalmente. A pesar de este desarrollo, Paraguay todavía enfrenta desafíos estructurales en el ámbito económico, así como en el contexto del sector público.

Contexto macroeconómico6. La recuperación económica del Paraguay se inició en 2003, basada en condiciones externas favorables y un programa de estabilización económica. La economía del país se estancó a finales de la década de 1990 e inicios de la década de 2000 como resultado de una crisis bancaria local y las repercusiones negativas de la turbulencia económica experimentada en el Cono Sur. Desde 2003, una fuerte demanda externa dio como resultado un rápido crecimiento de la exportación, lo que a su vez se tradujo en una fuerte recuperación del consumo privado y la inversión. En términos de sectores, el comercio y los servicios contribuyeron principalmente al crecimiento (2,2 por ciento por año en promedio entre 2003-2008) seguidos por el sector agroindustrial con vocación exportadora (1,8 por ciento por año en promedio). Entre 2003 y 2008, el crecimiento anual promedio del PIB real excedió el 4,6 por ciento, en contraste con un promedio de 2,7 por ciento para las dos décadas precedentes.

7. En el centro del programa de estabilización del Gobierno se encontraba un programa de consolidación fiscal que consideraba la reducción de la relación deuda-PIB y también mantenía la inflación controlada. El Gobierno emprendió reformas tributarias y aduaneras en el 2004 con el propósito de formalizar la economía. Desde entonces, el Gobierno generó superávits fiscales primarios continuos y crecientes, que promediaron 2 por ciento del PIB entre 2003 y 2008. Los superávits resultaron de ingresos relativamente estables de cerca del 18 por ciento del PIB (incluyendo las recaudaciones fiscales que se han estabilizado en aproximadamente 12 por ciento desde 2004 y las regalías de las dos plantas de energía hidroeléctrica en Itaipú y Yacyretá) y el gasto primario que creció a una tasa más lenta. Basándose en la combinación de superávits continuos y un sólido crecimiento económico, la deuda del gobierno central como porcentaje del PIB se redujo de 54 por ciento del PIB en 2002 a 18 por ciento en 2008 (Figura 1). Adicionalmente, políticas fiscales sólidas combinadas con el enfoque del Banco Central sobre la estabilidad de precios resultaron en una inflación de un solo dígito durante la mayoría de esos años.

Figura 1: Deuda del Gobierno Central (% del PIB)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100%

10%20%30%40%50%60%

InternaBilateralBIRFOtras multilaterales

2

Fuente: Cálculos hechos por el personal basándose en datos del Ministerio de Hacienda y el Banco Central.

Tabla 1: Indicadores macroeconómicos claves y perspectivas de mediano plazoParaguay: Indicadores Macroeconómicos(por ciento, a menos que se indique lo contrario) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Cuentas NacionalesCrecimiento del PIB real (%) 4.3 6.8 5.8 -3.8 15.0 5.5 4.8 4.5PIB (US$ corrientes, mil millones) 9.3 12.2 16.9 14.2 18.9 22.2 26.2 28.7

Sector externoCuenta corriente (% del PIB) 1.4 1.4 -1.8 0.5 -3.2 -4.0 -3.6 -3.4Balance comercial de bienes y servicios (% del PIB) -2.2 -0.3 -2.9 -1.1 -4.6 -4.6 -4.4 -4.0Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB) 56.1 54.1 53.0 51.2 51.9 48.5 45.8 47.6Importaciones de bienes y servicios (% del PIB) 58.3 54.4 55.9 52.3 56.4 53.1 50.2 51.6Exportaciones de bienes y servicios (cambio real %) 9.1 3.1 3.7 -7.1 16.5 -1.3 -1.1 8.7Importaciones de bienes y servicios (cambio real %) 9.3 -0.4 8.8 -10.1 24.2 -0.7 -0.9 7.4Remesas (US$ mil millones) 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4 0.3 0.4 0.4Remesas (% del PIB) 3.6 2.8 2.1 2.6 2.2 1.5 1.6 1.4IED (neta, US$ mil millones) 0.2 0.2 0.3 0.2 0.3 0.5 0.5 0.5IED (neta, % del PIB) 1.8 1.4 1.6 1.3 1.7 2.0 1.8 1.8

PreciosIPC (cambio %, final del período) 12.5 6.0 7.5 1.9 7.2 9.5 7.5 5.9Tipo de cambio (promedio, Gs./US$) 5635 5033 4363 4965 4592 4476 4394 4371REER (2005=100, + = apreciación) 113.6 126.1 146.7 135.8 139.4 .. .. ..Términos del intercambio de bienes (2000=100) 90.9 102.9 100.4 99.0 93.2 92.9 90.7 89.5Reservas para la cobertura de importaciones (meses) 3.8 4.4 3.6 6.2 4.7 4.1 3.9 3.5Reservas (% del PIB) 18.4 20.1 17.0 27.1 22.1 18.3 16.4 15.5Mercado laboral (%)Tasa de desempleo 6.5 5.5 5.7 6.4 5.7 .. .. ..

Fiscal (% del PIB)**Ingresos 18.3 17.6 17.3 19.6 19.2 20.1 20.0 20.1 de los cuales: Ingresos tributarios 12.0 11.4 11.8 13.0 13.4 14.1 14.0 14.1Gastos 17.8 16.7 14.8 19.6 17.8 19.8 20.6 20.5 de los cuales: Concesión néta de préstamos 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 de los cuales: Gastos corrientes 13.7 12.9 12.2 15.0 14.0 15.2 15.3 15.3 incluso: Servicios personales 7.5 7.2 7.1 8.6 8.0 8.4 8.6 8.6 de los cuales: Gastos de capitál 4.2 3.8 2.7 4.6 3.8 4.6 5.3 5.3Balance primaria (déficit (-)/superávit (+)) 1.5 1.8 3.1 0.7 1.8 0.8 -0.2 -0.2Interés 1.0 0.8 0.6 0.6 0.4 0.5 0.4 0.3Balance global (déficit (-)/superávit (+)) 0.5 1.0 2.5 0.1 1.4 0.3 -0.6 -0.5

Ahorro e inversión (% del PIB)Inversión interna bruta 19.6 18.0 18.1 15.5 16.9 18.7 20.3 21.0Ahorro nacional bruto 21.0 19.5 16.3 16.0 13.7 14.7 16.7 17.6Ahorro externo 1.4 1.4 -1.8 0.5 -3.2 -4.0 -3.6 -3.4Deuda (% del PIB)**Deuda bruta del sector público 24.8 25.1 20.5 22.2 18.4 13.3 12.6 13.4 de las cuales: En moneda extranjera 22.2 17.5 15.1 14.6 12.3 10.4 8.8 7.9

* Gobierno central** Con exclusión de la deuda del Banco Central

Actual Proyecciones

Fuente: Estimaciones del Gobierno y del personal basadas en el modelo RMSM-X.

8. La crisis del 2009 interrumpió temporalmente la recuperación económica del Paraguay. Una severa sequía exacerbó el impacto de la crisis económica internacional en Paraguay, desencadenando una contracción real de 3,8 por ciento en la economía en 2009. El sector agrícola fue el más afectado. Su producción se redujo en un estimado de 23,8 por ciento en términos reales, principalmente como resultado de la prolongada sequía a inicios del año (Figura 2). En términos de la demanda global, la inversión privada se redujo en 13 por ciento y el consumo de los hogares en 2,9 por ciento en 2009. A pesar de una reducción significativa en

3

los ingresos de las exportaciones, la posición externa del Paraguay permaneció estable, basándose en la reducción de las importaciones, una reducción menor que la esperada en las remesas, y un Guaraní relativamente estable a lo largo del 2009 (Figura 3). El sector financiero también se mostró relativamente resistente y con capacidad de recuperación, luego de que se hubiera recuperado previamente de la crisis bancaria 1995-2003. No se verificó una crisis crediticia extendida, aunque el crecimiento del crédito al sector privado se “desaceleró” significativamente a 33 por ciento en 2009 – de un pico de 75 por ciento de crecimiento interanual en mayo 2008 durante el boom crediticio de 2007-2008. La proporción de préstamos denominados en moneda extranjera permaneció más o menos estable en un máximo de 40 por ciento de la cartera de préstamos. Sin embargo, el crecimiento de depósitos en moneda extranjera se aceleró notablemente a partir de alrededor de 10 por ciento interanual en los primeros años hasta alcanzar un pico breve de 60 por ciento en julio de 2009. Además, la ya alta proporción de depósitos a corto plazo aumentó ligeramente a 70 por ciento en 2009. En general, la calidad de las carteras de préstamos de los bancos ha sido adecuada, y los niveles de liquidez y capitalización son suficientes. 3

Figura 2: Crecimiento del PIB realpor sector económico

Figura 3: Crecimiento del PIB realpor componente de la demanda

-10.0%-8.0%-6.0%-4.0%-2.0%0.0%2.0%4.0%6.0%8.0%

10.0%12.0%14.0%16.0%18.0%20.0%

2008 Q1

2008 Q2

2008 Q3

2008 Q4

2009 Q1

2009 Q2

2009 Q3

2009 Q4

2010 Q1

2010 Q2

2010 Q3

2010 Q1

2011 Q1

Agriculture Cattle, Forest and FishingIndustry and Mining Gas, electricity, waterConstruction Trade and Services

GDP Growth (value added)

-10%-8%

-6%-4%-2%

0%2%

4%6%8%

10%12%

14%16%18%

20%

2008 Q1

2008 Q2

2008 Q3

2008 Q4

2009 Q1

2009 Q2

2009 Q3

2009 Q4

2010 Q1

2010 Q2

2010 Q3

2010 Q4

2011 Q1

Private consumption Public consumptionInvestment Net exports

Fuente: Banco Central

9. La respuesta de política del Gobierno resultó fundamental para contener el impacto de la crisis, y el marco macroeconómico permaneció apropiado. El Plan Anti-Crisis del Gobierno, el cual fue presentado al Congreso en enero de 2009, incluyó medidas orientadas a: proveer un estímulo fiscal a través de programas de gasto público ampliado; garantizar la suficiente liquidez en el sistema financiero; garantizar el acceso a financiamiento para los sectores productivos; y acelerar la movilización de recursos externos.4 A la vez, el Gobierno se ha comprometido con las políticas macroeconómicas prudentes establecidas en el Plan Estratégico Económico y Social. Concretamente, el Plan Anti-Crisis del Gobierno impulsó el consumo y la inversión pública, incrementándose el gasto corriente en 2,8 por ciento del PIB relativo a 2008 y el gasto público incrementándose en 1,9 por ciento. Este incremento en el gasto corriente incluyó la expansión del programa de transferencias monetarias condicionadas así como de otros programas sociales. A pesar del incremento en el gasto y un desplome en la

3 Para una descripción más detallada, véase el documento del Banco Mundial (2010): “Financial Sector Assessment Program Update—Paraguay”, Noviembre. 4 Véase el Anexo 4.

4

actividad económica, el balance fiscal cerró con un superávit debido a un incremento en los ingresos tributarios, destacando el impacto positivo de las reformas en la administración tributaria en años recientes. Igualmente, el Banco Central redujo drásticamente sus tasas de referencia en 2009, permaneciendo por debajo de 2 por ciento durante la segunda mitad del año. Además, redujo los requerimientos de reserva legal a cero por ciento para los depósitos en moneda local de un año o más, y los depósitos en moneda extranjera de 541 días o más. Finalmente, en marzo 2009, introdujo una facilidad de liquidez de emergencia disponible para todos los bancos. 5

Desafíos Económicos Estructurales

9. La reducción de la pobreza y la desigualdad continúan siendo un desafío y una alta prioridad. Los niveles de pobreza moderada y extrema se redujeron significativamente durante años recientes, aunque han permanecido a niveles comparativamente altos. La pobreza total se redujo de 49,7 por ciento en 2002 a 34,7 por ciento en 2010. La reducción de la extrema pobreza ha sido más volátil; ésta ha oscilado entre 24,4 por ciento en 2002 a 16,5 por ciento en 2005. En 2010, la extrema pobreza aumentó de 18,8 por ciento a 19,4 por ciento a pesar el fuerte crecimiento económico. La extrema pobreza permanece particularmente prevaleciente en zonas rurales con una incidencia de 32,4 por ciento, comparada con 10,3 por ciento en zonas urbanas (Figura 4 & 5).

10. A pesar del crecimiento récord en el 2010, la pobreza extrema aumentó. Esto sugiere que los hogares en extrema pobreza no se beneficiaron de este crecimiento. En particular, la incidencia de la pobreza rural extrema permaneció constante entre 2009 y 2010, mientras que la pobreza urbana extrema se incrementó en 1 punto porcentual. Los análisis iniciales sugieren que los paraguayos en el extremo inferior de la distribución de los ingresos se vieron afectados negativamente por salarios nominales rígidos, al mismo tiempo que los precios internacionales de los alimentos se dispararon. Los efectos positivos del crecimiento no parecen haberles alcanzado. En 2010, la producción extraordinariamente fuerte de carne y de soja fueron los principales propulsores del crecimiento, productos que los agricultores de pequeña escala y de subsistencia no producen. La desigualdad aumentó también; el coeficiente de Gini de distribución de la renta subió de 0,487 en 2009 a 0,512 en 2010, uno de los más altos en América Latina. El 10 por ciento más rico posee el 41,1 por ciento del ingreso de la nación, mientras que el 10 por ciento más pobre posee solo el 1,1.

11. La informalidad económica constituye a la vez un desafío y un impedimento para el crecimiento sostenido en Paraguay. Un estudio del FMI de 2008 estimó el tamaño de la economía informal del Paraguay en cerca del 70 por ciento del PIB formal. Este trabajo también identificó las rigideces laborales como un factor significativo que contribuye con este resultado.6 Las considerables actividades informales combinadas con el desempeño del sector público inducen a costos transaccionales altos, desvían la asignación de recursos apartándolos de las inversiones sociales claves, y reducen la calidad y cantidad de los servicios públicos básicos.

5 El Gobierno ha estado colaborando con el Banco Mundial para identificar áreas donde puede fortalecerse más el marco de gestión de la crisis, en particular con respecto al sector bancario y la supervisión de pensiones.6 Fondo Monetario Internacional WP/08/102: “Measuring the Informal Economy in Latin America and the Caribbean”.

5

Figura 4: Incidencia total de la pobreza * Figura 5: Incidencia de la extrema pobreza **

1997-1998

1999 2000-2001

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0

10

20

30

40

50

60

70

22.5 24.0 23.7

39.7 37.4 35.5 34.4 35.3 33.6 30.224.7 24.7

51.6 52.6 52.1

62.7

52.548.9

44.2

55.351.8 48.8 49.8 48.9

Urban Rural

1997-1998

1999 2000-2001

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

7.2 5.9 6.7

13.1 13.4 12.2 10.714.9 15.4

10.6 9.3 10.3

32.0 31.428.2

39.2

31.226.2 24.3

35.9 34.030.9 32.4 32.4

Urban Rural

Fuente: Cálculos hechos por el personal basándose en datos de la encuesta de hogares utilizando la nueva metodología.

* La incidencia total de la pobreza se define como el porcentaje de la población que vive por debajo de la línea de pobreza (línea de pobreza urbana 2010: Gs.376.753 o US$82,05 al mes; y línea de pobreza metropolitana para Asunción 2010: Gs.525.960 o US$114,54 al mes; versus línea de pobreza rural 2010: Gs.325.707 o US$70,93 al mes).** La incidencia de la extrema pobreza se define como el porcentaje de la población que vive por debajo de la línea de extrema pobreza (línea de extrema pobreza urbana 2010: Gs.243.662 o US$53,06 al mes; y línea de extrema pobreza metropolitana para Asunción 2010: Gs.317.510 o US$69,14 al mes; versus línea de extrema pobreza rural 2010: Gs.225.470 o US$49,10 al mes).

12. Además, el crecimiento económico sostenido se ve afectado por una baja ejecución del gasto. La ejecución del gasto total en Paraguay es baja según los estándares internacionales. Se registró en 84,8 por ciento en 2010, en comparación con el 86,9 por ciento en 2009 (la ejecución del gasto corriente se redujo un punto porcentual a 92,5 en 2010 respecto al año anterior, y la ejecución del gasto de capital se redujo en casi 7 puntos porcentuales a 64,2 por ciento). La tendencia al deterioro en la ejecución del gasto continuó en 2011 con tasas de ejecución del gasto de capital que ascienden a 23,7 por ciento en julio de 2011 en comparación con 27,6 en julio de 2010.

13. Permanecen algunos riesgos fiscales contingentes en las empresas públicas que pueden comprometer los recursos públicos cuando se necesiten. Las empresas públicas generaron superávits operativos de cerca de 1 por ciento del PIB en años recientes y se proyecta que así ocurra en los próximos años. Aún así, la deuda total de las cuatro mayores empresas públicas representa cerca del 6 por ciento del PIB. En el pasado, no estaba disponible al público la información financiera integral sobre las empresas públicas, aunque reformas recientes en las empresas públicas han permitido más transparencia y monitoreo financiero, incluyendo la publicación de las auditorías anuales. Esto contribuyó a identificar los desafíos financieros existentes. Por ejemplo, la auditoría de 2010 de la empresa de petróleos PETROPAR (Petróleos Paraguayos) evidenció que la compañía tenía el doble de pasivos que de activos, en gran parte debido a la morosidad de pago a proveedores extranjeros. Para finales de 2010, la empresa también tenía Gs. 1,7 billones (1,9 por ciento del PIB) en deudas con proveedores extranjeros. Según el mecanismo actual de los precios del petróleo, los precios domésticos del combustible no reflejan los precios internacionales del petróleo; los caudales de la empresa dependen entonces en una gran proporción del precio de los productos del petróleo que ésta importa, casi exclusivamente de la Compañía de Petróleos de Venezuela PDVSA (Petróleos de Venezuela, S.A.).

6

Desafíos Estructurales del Sector Público

14. El desempeño del sector público del Paraguay continúa siendo un desafío clave para el crecimiento equitativo y el desarrollo. Un desempeño más fuerte del sector público pudo haber mejorado un crecimiento equitativo adicional y el desarrollo mediante políticas públicas más efectivas, regulaciones y provisión de servicios. Persisten oportunidades significativas para mejorar en áreas tales como el control financiero; la reorganización y el desarrollo institucional; la introducción de elementos básicos para marcos de gestión basados en resultados; y la administración tributaria. Al mismo tiempo, existe la necesidad de garantizar la sostenibilidad de las reformas del sector público que han sido iniciadas. Las áreas que ofrecen oportunidades de mejoría e impacto en el desempeño del sector público incluyen:

Servicio Público y empresas públicas: las empresas públicas del Paraguay proveen bienes y servicios esenciales, incluyendo petróleo, agua, telecomunicaciones y electricidad. Su desempeño en términos de provisión de servicios y de gestión podría ser mejorado significativamente. Por ejemplo, en 2010, únicamente 43,5 por ciento de los hogares urbanos bajo la responsabilidad de la empresa pública de agua tenía cobertura de alcantarillado, y la producción de electricidad continúa experimentando pérdidas técnicas en la producción de 32,6 por ciento.

Control interno: La efectividad de los procedimientos y las prácticas de control interno así como las capacidades institucionales limitadas tienen impacto en la rendición de cuentas y en el uso de los recursos públicos para los fines propuestos.

Administración tributaria: las capacidades de la administración tributaria son limitadas, y esto tiene impacto en la capacidad de recaudar impuestos e implementar las políticas tributarias existentes, restringiendo a su vez los recursos disponibles para políticas públicas y la provisión de servicios.

15. Estos desafíos están profundamente asentados en un número de limitaciones estructurales que tornan más complejas las reformas del sector público del Paraguay. Estas limitaciones incluyen:

Prácticas discrecionales en el sector público. Mejorar la eficiencia, efectividad y transparencia y reducir las prácticas discrecionales continúa siendo un desafío estructural para el sector público del Paraguay, el cual ha sido heredado por la administración.

Rol del Congreso. La Constitución de 1992 y otras leyes orgánicas principales, le otorgan al Legislativo un fuerte rol dentro de la división de poderes del Paraguay, que incluye atributos que están usualmente asociados con el Poder Ejecutivo, inter alia, la autoridad de incrementar los gastos presupuestarios, la aprobación de proyectos con financiamiento externo, y la influencia para determinar los salarios del sector público. Esta situación, junto con la fragmentación partidaria del Congreso, obstaculiza la capacidad del Ejecutivo para emprender iniciativas de reforma.

7

C. Desarrollos Económicos Recientes en el Paraguay

16. En 2010, la economía del Paraguay tuvo una fuerte recuperación sustentada en el auge de las exportaciones agrícolas que se extendió al resto de la economía. La tasa de crecimiento real de 15 por ciento en 2010 marca el mayor crecimiento registrado del país y evidencia una fuerte recuperación de la recesión de 2009. Las exportaciones reales se incrementaron en 35,3 por ciento en 2010. La soja y la carne fueron los productos de exportación más importantes, representando cerca de 39 por ciento y 18 por ciento del total respectivamente, y contribuyendo al crecimiento de las exportaciones por encima de 30 y 6 por ciento respectivamente. Los ingresos incrementados por las exportaciones agrícolas se tradujeron en una renta disponible adicional, la cual impulsó la demanda doméstica. El consumo privado contribuyó 6,8 por ciento al crecimiento real seguido por la inversión con una contribución de 4,2 por ciento. En términos de sectores, el sector de la agricultura fue el de mayor contribución al crecimiento total (8 por ciento), seguido por el comercio y los servicios (5 por ciento). A pesar del fuerte crecimiento, el sector de la construcción contribuyó poco al crecimiento total (0,5 por ciento) debido a que su proporción en la economía sigue siendo reducida.

17. Con un rápido crecimiento económico, la economía paraguaya ha evidenciado señales de sobrecalentamiento. Las limitaciones de capacidad de producción y un incremento en los precios internacionales de los commodities han conducido a presiones inflacionarias significativas en Paraguay. La inflación de precios del consumidor se incrementó fuertemente en la segunda mitad de 2010. Para finales del año, la inflación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) alcanzó el 7,2 por ciento, cercano al límite superior de la banda meta del Banco Central de 5 por ciento +/- 2,5 puntos porcentuales. Para marzo de 2011, la inflación anunciada del IPC alcanzó el 10,3 por ciento, antes de retroceder a 8,8 por ciento en agosto de 2011. Adicionalmente, el crédito al sector privado se ha ampliado rápidamente. Su tasa de crecimiento promedió 36 por ciento interanual a lo largo del 2010, basándose en tasas de interés bajas récord a inicios del año. El Banco Central respondió a la elevada inflación y al crecimiento del crédito incrementando las tasas de interés en 850 puntos de base entre mayo de 2010 y mediados de septiembre de 2011. Como consecuencia, el crecimiento del crédito alcanzó su pico en 44 por ciento interanual en octubre de 2010 y luego se estabilizó, permaneciendo a niveles elevados hasta febrero de 2011 (40 por ciento interanual). En marzo de 2011 el crecimiento del crédito privado comenzó a descender significativamente. Para julio de 2011, se mantuvo en 23 por ciento interanual. Adicionalmente, el Banco Central elevó también los requerimientos de reserva y los colocó nuevamente en sus niveles previos a la crisis en abril de 2011 – 3 y 4 puntos porcentuales para los depósitos domésticos y en moneda extranjera respectivamente.

18. La posición de la cuenta corriente del país se debilitó basándose en un fuerte crecimiento de la demanda doméstica, mientras que la posición externa general permaneció relativamente invariable. El balance de la cuenta corriente del Paraguay se tornó en un déficit de 3,2 por ciento del PIB en el 2010. Sobre la base de una fuerte demanda doméstica, las importaciones crecieron rápidamente, de forma que las exportaciones netas contribuyeron menos al crecimiento real que los totales de la demanda doméstica. Más de un tercio de las importaciones eran bienes de capital que potencialmente facilitaban un mayor crecimiento en el mediano plazo. Adicionalmente al rápido crecimiento de las importaciones, las remesas continuaron decreciendo en el 2010, lo que explica el déficit de la cuenta corriente.

8

Sin embargo, sobre la base de fuertes flujos extranjeros directos, el Banco Central continuó acumulando reservas internacionales. Las reservas internacionales alcanzaron US$4,2 mil millones (o 23 por ciento del PIB) para finales del 2010 y continuaron aumentando a lo largo del 2011. Para finales de julio de 2011, el Guaraní se había apreciado en 16,5 por ciento con relación al dólar estadounidense comparado con finales del 2010. La mejora en los términos de intercambio, fuertes flujos de inversión extranjera directa y la liquidación estacional de los ingresos por exportaciones constituyeron los principales factores que sustentaron este incremento.

19. La política fiscal continuó siendo expansiva en el 2010, pero el balance fiscal permaneció en superávit debido a una fuerte recaudación de ingresos. El gasto público total permaneció por encima de los niveles previos a la crisis en relación con el PIB en el 2010, basándose en una atención sostenida a los programas sociales y en un esfuerzo por mantener la inversión pública. La expansión continuada de los programas de transferencias monetarias condicionadas, las pensiones no-contributivas, el incremento en los gastos de salud, y el gasto en infraestructura explican, en gran medida, un incremento de 8,9 por ciento del gasto total en términos nominales que se tradujo en una reducción de 1,8 puntos porcentuales en relación con el PIB. El gasto total ascendió a 17,8 por ciento del PIB en 2010. El gasto de capital se redujo en 0,8 puntos porcentuales del PIB en 2010 y alcanzó 3,8 por ciento del PIB. Al mismo tiempo, un crecimiento económico floreciente condujo a un incremento significativo en las recaudaciones fiscales en el 2010. En general, los ingresos totales en el 2010 alcanzaron 19,2 por ciento del PIB. Para julio del 2011, los ingresos continuaban incrementándose aún a una tasa acelerada de 19,7 por ciento (nominal interanual).

D. Perspectiva Macroeconómica y Sostenibilidad de la Deuda

Perspectiva de crecimiento de corto y mediano plazo

20. Conforme al escenario de línea de base, se espera que el crecimiento económico se desacelere en el 2011 pero que permanezca por encima de la tendencia de crecimiento de largo plazo. Basándose en un retorno al crecimiento agrícola a niveles más normales y a condiciones monetarias más estrictas, se espera que el crecimiento se desacelere a 5,5 por ciento en 2011. Se espera inclusive que la cosecha de soja sobrepase en 2011 los números récords de 2010. Esto, junto con los altos precios internacionales de los commodities, explican el crecimiento por encima de la tendencia. Si el crecimiento del crédito permanece más alto de lo esperado y es acompañado por una mayor demanda doméstica, el crecimiento podría ser mayor aún en el corto plazo. La actual y rápida expansión del crédito también implica el riesgo de una desaceleración abrupta, lo cual representa un riesgo de deterioro del crecimiento en el mediano plazo.

21. En términos de riesgos de deterioro, el Paraguay está expuesto a fluctuaciones de la demanda internacional y de los precios de los commodities por su fuerte dependencia de las exportaciones agrícolas. Para explicar este riesgo, el análisis de sostenibilidad de la deuda muestra un escenario que es consistente con una desaceleración significativa en la economía mundial. En el mediano plazo, se espera que el crecimiento se revierta a su tendencia de cerca del 4 por ciento.

9

22. Se espera que la inflación permanezca por encima del rango apuntado por el Banco Central hasta el 2013. Se espera que la inflación del IPC esté por encima del 10 por ciento interanual, muy por encima de la banda meta del 5 por ciento (+/- 2,5 pp). Este desarrollo depende de los signos de sobrecalentamiento de la economía (e.g. llegar a las restricciones de capacidad en el sector construcción), y los precios internacionales de los commodities continuamente altos. Con el crecimiento revirtiéndose a la tendencia de crecimiento y los precios de los commodities moderándose, se espera que la inflación regrese a un nivel dentro del rango apuntado para 2013. Si el crecimiento permanece más fuerte en línea con los precios internacionales de los commodities, las presiones inflacionarias podrían permanecer fuertes.

23. El déficit de cuenta corriente podría deteriorarse más en el 2011 y luego mejorar lentamente en el mediano plazo. Se proyecta queempeore la cuenta corriente al recuperarse las importaciones, a cerca de -4 por ciento del PIB en 2011. Se espera que el déficit de cuenta corriente sea financiado a través de ingresos de capital con el incremento de la inversión extranjera directa y la repatriación de beneficios por parte de las empresas. Con un menor crecimiento económico y el subsidio de los precios de los commodities se espera que se modere el déficit de cuenta corriente en el mediano plazo.

24. Impulsado por una recuperación económica robusta, se espera que el balance fiscal muestre un superávit general modesto en el 2011 que se deslice hacia el déficit en la medida que se acerquen las elecciones presidenciales. Para 2011, se proyecta un superávit general de 0,3 por ciento. El presupuesto proyecta un estímulo fiscal continuo con una proyección del gasto de cerca de 19,8 por ciento del PIB. Esto incluye un esfuerzo permanente para mantener niveles más altos del gasto de capital. Del lado de los ingresos, se espera que los ingresos aduaneros y por el IVA relacionado con importaciones se recuperen, alcanzando los niveles previos a la crisis. Los ingresos tributarios han aumentado a 13,4 por ciento del PIB en 2010 de 13 por ciento en 2009. Se espera que alcancen 14,1 por ciento en 2011 y 14 por ciento en 2012 dentro del escenario de línea de base. Se espera que estos incrementos sean provocados por las mejorías continuas en la administración tributaria, la política tributaria, y los incrementos en los beneficios de las compañías domésticas y las importaciones. Se proyecta que otros ingresos, especialmente las regalías de Yacyretá e Itaipú (las cuales están denominadas en dólares estadounidenses), aumenten en el mediano plazo, en la medida que entre en vigencia un acuerdo con Brasil sobre el incremento de las regalías de Itaipú. El incremento propuesto de las regalías por la energía vendida a Brasil fue aprobado por la Cámara de Representantes de Brasil y está pendiente de aprobación por parte del Senado Brasileño. Este incremento implicaría US$360 millones en regalías en lugar de US$120 millones.

25. Se espera que las necesidades de financiamiento sean manejables. Se proyecta que las necesidades de financiamiento bruto aumentarán de US$259 millones en 2011 a US$349 millones en 2013, 1,2 por ciento del PIB en ambos casos. Las necesidades de financiamiento provienen en gran medida de amortizaciones totales que llegan a un pico de US$317 millones en 2011 y luego se reducen a US$217 millones en 2013 (Tabla 2). En 2012 y 2013, déficits primarios modestos de 0,3 y 0,2 por ciento del PIB respectivamente, se suman a las necesidades de financiamiento. Se espera que los desembolsos de préstamos externos alcancen US$283 millones en 2012 y US$233 millones en 2013, incluyendo un nuevo apoyo presupuestario. Luego de abstenerse de hacer una emisión de bonos en 2010, el Gobierno planifica emitir

10

bonos domésticos por un monto de US$143 millones y US$116 millones en 2012 y 2013, respectivamente. Si la totalidad o parte de las operaciones de apoyo presupuestario no son aprobadas por el Congreso en el trascurso de 2012 o 2013, el Gobierno tiene espacio para incrementar la emisión de bonos domésticos y/o utilizar parte de los depósitos netos del sector público con el Banco Central, montos que ascendían a US$1,04 mil millones para el 12 de septiembre, 2011.7 Únicamente en 2010, el Gobierno depositó US$314 millones, incluyendo US$100 millones del Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID), que no han sido utilizados aún.

Tabla 2: Escenario de financiamiento de mediano plazo (millones de US$)

2010 2011 2012 2013

Necesidades de financiamiento 52 259 427 349Superávit/déficit primario 331 155 -79 -57Amortizaciones 308 317 278 217

Domésticas 91 116 76 41Externas 217 202 202 176

Multilaterales 135 128 122 111Bilaterales 81 74 79 65

Pagos de interés 75 97 70 75Fuentes de financiamiento 367 159 426 349Desembolsos 367 159 426 349

Externos 278 159 283 233Multilaterales 267 132 235 172

de los cuales nuevo apoyo presupuestario 1/ 145 0 100 75Bilaterales 11 28 48 61

Bonos domésticos 89 0 143 116Uso de depósitos del sector público en el

Banco Central -314 100 0 0

Brecha de financiamiento 0 0 0 01/ 2010: BID (US$100millones), Corporación Andina de Fomento (CAF) (US$45,2 millones); 2012: PSDPL (US$100 millones); 2013: BID (US$75 millones), las autoridades expresaron también interés en financiamiento adicional del Banco Mundial en ese año.Fuente: Estimaciones del Gobierno y del personal.

7 La ley de presupuesto anual usualmente autoriza la emisión de bonos domésticos hasta US$250 o US$300 millones.

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Análisis de sostenibilidad de la deuda

26. El peso de la deuda del Paraguay y los indicadores de servicio de la deuda son manejables bajo supuestos razonables. Bajo el escenario de línea de base, los niveles de la deuda pública continúan siendo sostenibles. Se proyecta que la deuda del gobierno central se reduzca de un estimado 16.5 por ciento del PIB en 2010 a 12.3 por ciento en 2011, y luego que se reduzca gradualmente a 10.5 por ciento para 2014. Los análisis de sensibilidad sugieren que las principales vulnerabilidades de las cuentas fiscales del Paraguay provienen de un bajo crecimiento y de una depreciación en el tipo de cambio, debido a que una amplia proporción de la deuda pública está denominada en moneda extranjera. Si la economía creciera en promedio 1,8 puntos porcentuales menos que bajo el escenario de línea de base a lo largo del periodo de proyección, los niveles de la deuda alcanzarían 14,6 por ciento para 2014.

27. Un escenario adicional indica que los niveles de la deuda permanecerían sostenibles bajo el supuesto de una desaceleración significativa en el crecimiento global y el impacto de la fiebre aftosa en 2012. Estimaciones recientes, incluyendo aquellas de analistas de mercado, sugieren que el crecimiento en un país promedio de América Latina podría potencialmente descender en 2 puntos porcentuales en el caso de que se materializara un descenso de 5 por ciento en el crecimiento en China. Dicha reducción potencial del crecimiento en China sería una realización potencial de los riesgos que se ciernen sobre la actividad económica global. Tomando en consideración este riesgo, un escenario muestra el desarrollo de la deuda bajo una desaceleración del crecimiento de 3 por ciento en Paraguay en 2012. Este escenario sería consistente con la desaceleración en el crecimiento de China para ese año junto con un impacto negativo de la fiebre aftosa. Este escenario supone además una recuperación en 2013. También en este caso, se espera que los niveles de la deuda sigan siendo sostenibles alcanzando 12,5 por ciento en 2014. Finalmente, una depreciación única de 30 por ciento en el tipo de cambio en 2011 provocaría que la relación deuda-PIB se deteriorara rápidamente a 18,3 en 2011, descendiendo a 17,7 en 2012, y manteniéndose volátil a partir de entonces.

28. Los pasivos contingentes también representan un riesgo. La deuda total de las cuatro mayores empresas públicas representan cerca del 6 por ciento del PIB y todas las empresas públicas representan 30 por ciento del gasto público total. Si el Gobierno tuviera que cubrir la deuda y/o los déficits de estas entidades, en un escenario negativo, podría ocurrir un shock de cerca del 10 por ciento del PIB. Un shock de pasivo contingente de 10 por ciento del PIB en la línea base tendría un impacto significativo en los niveles de la deuda, empujándolos hacia arriba al 19,7 por ciento para el final del periodo proyectado. Sin embargo, el Gobierno ha tomado medidas para mitigar este riesgo emprendiendo una reforma de la supervisión de las empresas públicas, la cual es apoyada por esta operación.

29. Existe un número de riesgos de impacto negativo al escenario macroeconómico de línea de base. Mientras que la amenaza inmediata por ciertas condiciones climatológicas inciertas y la consiguiente menor producción agrícola en 2011 parecen haber pasado, Paraguay continúa siendo vulnerable a los factores externos. La lenta recuperación en las economías desarrolladas y el impacto de la demanda en las economías emergentes presentan un riesgo para el Paraguay, particularmente a través de su exposición a Brasil y Argentina. La principal preocupación en el mediano plazo es el alto costo de la energía, especialmente el petróleo, y el alto precio de otras materias primas. Un crecimiento más lento en Argentina y Brasil, así como en los otros principales mercados de exportación del Paraguay, podrían repercutir

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negativamente en el ritmo del crecimiento económico. Adicionalmente, la fuerte dependencia del Paraguay en la agricultura significa que sus prospectos económicos son vulnerables ante los factores del clima tales como sequías, cambios extremos de temperatura e inundaciones. Una desaceleración potencialmente abrupta de la rápida expansión del crédito es un factor de riesgo doméstico. 8

30. A pesar de ciertos riesgos de impacto negativo a la perspectiva económica, el marco macroeconómico del Paraguay se considera adecuado para este préstamo propuesto. En particular, la baja relación deuda-PIB y la gestión prudente de la política fiscal durante la desaceleración económica sugieren un bajo nivel de riesgo para esta operación. Basándose en una muy baja relación deuda-PIB, Paraguay parece tener el espacio fiscal para mantener el gasto aún bajo el supuesto de shocks severos al crecimiento económico. Los requerimientos de préstamos en el mediano plazo son manejables, y la gestión de la política cambiaria es también conducente a la estabilidad macroeconómica y financiera. Si los riesgos limitados al crecimiento global y doméstico se materializan, la expectativa es que el Gobierno tomaría las medidas apropiadas y que el financiamiento multilateral proporcionaría un financiamiento contingente adicional para mitigar dichos riesgos.

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS

31. El objetivo general del Plan de Gobierno , presentado en septiembre de 2008, consistía en alcanzar un crecimiento más sostenible y equitativo para el Paraguay mediante seis objetivos estratégicos: (i) promover el crecimiento enfocándose en la generación de empleo y una mejor distribución del ingreso, preservando a la vez un sólido marco macroeconómico; (ii) fortalecer las instituciones de Gobierno para mejorar el estado de derecho, la creación de políticas y la provisión de servicios; (iii) mejorar la eficiencia del gasto social del sector público, enfocándose a la vez en la mitigación de la pobreza extrema; (iv) promover la diversificación de la estructura productiva, a través del uso óptimo de la energía nacional y los recursos humanos, salvaguardando a la vez el medioambiente; (v) promover el desarrollo económico y garantizar una más amplia participación ciudadana; y (vi) apoyar el desarrollo descentralizado. Se planificó alcanzar estos objetivos mediante la ejecución de los ocho pilares estratégicos del Plan de Gobierno (Plan Estratégico Económico y Social- PEES). 9

32. A medida que se extendía la crisis económica, el Gobierno adaptó sus prioridades a las circunstancias cambiantes a través del Plan Anti-Crisis del 2009. Luego de la desaceleración económica, que se inició en el cuarto trimestre de 2008, el Gobierno lanzó su Plan Anti-Crisis 2009, orientado a mitigar el impacto de la crisis económica internacional sobre el desempleo y la pobreza. A pesar de la dramática desaceleración económica, el Plan garantizó que el sector privado continuara teniendo acceso al crédito y que una proporción creciente de la población en extrema pobreza estuviese cubierta por la red de seguridad social. 10

33. Las prioridades del Programa de Gobierno se han revertido ahora a los desafíos de largo plazo, incluyendo el fortalecimiento del sector público. Las prioridades luego de la crisis consisten en alcanzar las metas de Plan de Gobierno 2008, con tres dimensiones 8 Véase el documento del Banco Mundial (2010): “Financial Sector Assessment Program Update—Paraguay”, Noviembre para un análisis pormenorizado de la actual expansión del crédito, los riesgos relacionados, y las opciones de política para abordarlos.9 Estos ocho pilares fueron: (i) un marco estable y consistente de políticas macroeconómicas; (ii) un sector financiero fortalecido; (iii) una efectiva provisión de servicios por parte de las empresas públicas; (iv) la modernización del Estado; (v) una mejorada productividad y competitividad; (vi) una reforma de tierras integral; (vii) la generación de empleos y la mitigación de la pobreza; y (viii) la promoción del desarrollo de infraestructura. Fuente: PEES.10 Véase el Anexo 4.

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estratégicas principales: el desarrollo social y la reducción de la pobreza; el crecimiento económico con un enfoque en la competitividad y el desarrollo del sector privado; y el fortalecimiento del sector público.

34. El fortalecimiento del sector público se enfoca actualmente en las finanzas públicas y apoya tanto la consolidación de los logros previos como los avances en la agenda de reforma. Por un lado, el Gobierno planea consolidar los logros en: (i) la movilización de los ingresos, mediante el fortalecimiento continuo de la administración tributaria y los esfuerzos para introducir un impuesto a la renta personal; (ii) la gestión del gasto, con énfasis en la ejecución presupuestaria, las funciones de control interno y auditoría, y la supervisión de las empresas públicas; y (iii) el fortalecimiento del marco institucional de las finanzas públicas a través de cambios legales y clarificación de responsabilidades. Por otro lado, el Gobierno contempla avanzar en la agenda de reforma de la gestión tributaria y la inversión pública. En lo que respecta a la inversión pública, las acciones de política estarán estrechamente vinculadas a la gestión de ingresos públicos adicionales de las regalías de Itaipú. Con este fin, el Gobierno contempla la creación de un fondo de estabilización contra-cíclico y un fondo especial de desarrollo. Este último será dedicado exclusivamente a la inversión en autopistas, salud, educación, investigación y desarrollo. Adicionalmente, se establecerá una Dirección de Inversión Pública en el Ministerio de Hacienda para mejorar la gestión y coordinación con la Secretaría Técnica de Planificación. 11 Con respecto a la gestión fiscal, el Gobierno ejecutará una nueva estrategia de gestión de la deuda; mejorará el control fiscal de los gobiernos locales y descentralizará las entidades públicas; también fortalecerá la supervisión y monitoreo de las cooperativas.

Proceso Participativo y Consultas

35. El programa de reforma del Gobierno es el resultado de amplias consultas con los grupos de interés. El gobierno ha trabajado junto con la sociedad civil y los grupos relevantes en las áreas de política comprendidas en el PSDPL. Antes de tomar posesión, el Gobierno divulgó ampliamente su estrategia, con particular atención a la reforma del sector público. Esta estrategia se hizo accesible en el sitio web del Ministerio de Hacienda. Al mismo tiempo, el gobierno desarrolló un diálogo interministerial sobre estos temas. Las prioridades definidas como resultado de estas consultas son consistentes con las actuales reformas relacionadas con la supervisión de las empresas públicas, el Control Interno y el Sistema Tributario.

36. Adicionalmente a estas consultas iniciales, las actuales reformas objeto de este programa se beneficiaron de consultas específicas. Con respecto a la supervisión de las empresas públicas, se celebraron talleres y conferencias con miembros del Congreso y los medios de comunicación para divulgar y explicar los objetivos y el alcance de la reforma. Se estableció también una comunicación constante y consultas con representantes de las empresas públicas. Con respecto al control interno, se desarrolló un proceso continuo de consulta y de formación de comités en paralelo con el diseño y ejecución del nuevo marco de control interno.

37. Durante la ejecución del PSDPL, el Gobierno contempla continuar las consultas con la sociedad civil, enfocándose en el monitoreo social de los indicadores de provisión de servicios de las empresas públicas. El Gobierno, a través de la UMEP, está considerando introducir mecanismos para el intercambio de información con los ciudadanos con respecto a la evolución de los indicadores de desempeño sobre los servicios públicos provistos por las

11 Ley No. 4.394.

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empresas públicas. Estas acciones podrían fortalecer el monitoreo y supervisión de las empresas públicas, y generar un requerimiento del lado de la demanda para mantener el proceso de reforma.

IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO

A. Vínculo con la EAP

38. El DPL del Sector Público (PSDPL) está apoyando los objetivos de gobernabilidad y crecimiento equitativo de la EAP 2009-2013. Dos de los tres temas transversales abordados en la Estrategia de Alianza con el País (EAP) (Informe No. 48087, discutido por los Directores Ejecutivos en mayo 5, 2009) – gobernabilidad, reducción de la pobreza, y crecimiento equitativo – están apoyados por el PSDPL. Por un lado, el PSDPL sirve como un instrumento central a través del cual la EAP proporciona apoyo directo al tema de la gobernabilidad. Por otro lado, el PSPDL contribuye con los objetivos de crecimiento sostenible de la EAP al apoyar los objetivos de recaudaciones tributarias. Existen también fuertes sinergias entre este Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL) y varias otras operaciones del Banco en Paraguay. Finalmente, se espera que el PSDPL continúe jugando un rol clave en la coordinación entre donantes, como se evidenció en la cooperación para la preparación del DPL Programático del Sector Público previo12.

Tabla 3: Vínculo entre los Componentes del PSDPL y los Resultados de la EAPComponentes del PSDPL Resultado de la EAP Correspondiente

Supervisión de las Empresas Públicas Las operaciones financieras de las empresas públicas se realizan de manera transparente y están sujetas a escrutinio por parte del Gobierno y de la sociedad civil.

Control Financiero del Sector Público en la Administración Central

Mayor efectividad del control interno y de la función de auditoría interna (mejoría de los indicadores PEFA de control interno y auditoría interna, PI-20 y PI-21).

Sistema Tributario Relación impuesto-PIB incrementada (Línea de Base: 11,8% (promedio 2004-08) Meta: 12,7% (2013)).

B. Colaboración con el FMI y Otros Donantes

39. Luego de que Paraguay completara exitosamente dos Acuerdos Stand-by consecutivos con el FMI en agosto 2008, no se ha solicitado un nuevo programa con el FMI. El desempeño macroeconómico dentro de los acuerdos stand-by fue sólido, apoyando el programa de reforma económica del anterior Gobierno. Todos los resultados dentro del segundo programa, excepto la inflación, excedieron las metas del programa. Los acuerdos stand-by también se focalizaron en medidas estructurales en cuatro áreas: (i) reformas del sector público; 13 (ii) reformas del sector financiero;14 (iii) reformas orientadas al crecimiento, incluyendo el fortalecimiento de la gestión de las empresas públicas; y (iv) mejorías en la red de seguridad social mediante la ampliación de la cobertura del programa de transferencias monetarias condicionadas. La mayoría de los hitos de referencia institucionales se alcanzaron, aunque se registraron retrasos en la ejecución de los contratos de administración orientados hacia resultados con algunas de las empresas públicas. El Fondo mantiene un diálogo abierto con las autoridades, y el personal del Fondo llevó a cabo misiones anuales según el Artículo IV en marzo 2009, abril 2010, y junio 2011. El Fondo tiene también un número de actividades de 12 Véase IV.3. Colaboración con el FMI y otros Donantes.13 Incluyendo la administración financiera, el sistema de inversión pública, la administración fiscal y de aduanas y la reforma de pensiones.14 Garantizar una capitalización adecuada de los bancos privados y públicos así como también el Plan de Continuidad del Negocio (BCP-Business Continuity Plan), mejorando también el marco regulatorio de las instituciones financieras.

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asistencia técnica en el Paraguay, incluyendo: la solidez financiera del sector de las cooperativas, los subsidios de energía, la supervisión bancaria, y la política monetaria. Un Programa de Evaluación del Sector Financiero conjunto visitó el Paraguay en noviembre 2010. Sobre esta base, se publicó una Evaluación sobre la Estabilidad del Sistema Financiero15 en julio 2011. Los equipos del Banco y del Fondo se consultan entre sí a través de reuniones regulares y de consultas bi-anuales a nivel del equipo del país.

40. La preparación del PSDPL brinda la oportunidad de fortalecer la coordinación entre donantes en áreas de política relacionadas. Apoyándose en el Primer DPL Programático del Sector Público (P113457, Préstamo 7700-PY) 2009 del Banco, el cual representó una proporción significativa del programa de múltiples donantes que apoyó el Plan Anti-Crisis 2009, el PSDPL está promoviendo el apoyo de la Corporación Financiera Internacional (IFC) y de múltiples donantes para respaldar las reformas de las finanzas públicas en el Paraguay. Por un lado, el Banco y el BID están liderando el trabajo relacionado con las finanzas públicas y la gestión fiscal a través de programas complementarios sobre políticas de desarrollo con áreas de políticas definidas y complementarias. Por otro lado, con respecto al área de Control Interno de la Administración Central, el apoyo presupuestario del PSDPL y la Asistencia Técnica Umbral de la USAID, se sustentan mutuamente.

C. Relación con Otras Operaciones del Banco

41. La operación actual se apoya en la serie previa de préstamos programáticos para políticas de desarrollo del sector público que se inició en 2009. La serie programática se preparó en un contexto de un gobierno incipiente y una perspectiva económica incierta, y se concibió para apoyar el Plan de Gobierno principalmente para las reformas del sector público y el Plan Anti-Crisis. Esta serie de tres préstamos apoyaba el programa de Gobierno y el Plan Anti-Crisis a través de cuatro componentes: el control financiero interno, la supervisión de las empresas públicas, la eficiencia del gasto público, y la reforma del servicio civil. La primera operación (Primer DPL Programático del Sector Público (P113457, Préstamo 7700-PY) fue ejecutada exitosamente durante el primer semestre de 2009. Sin embargo, los eventos desencadenantes para la segunda operación fueron completados poco tiempo después del periodo de dos años autorizado entre las fechas de aprobación por el Directorio Ejecutivo de dos DPL programáticos diferentes, y por lo tanto la serie no pudo ser continuada.

42. A pesar de la terminación de la serie programática, los indicadores de resultados fueron alcanzados más rápidamente de lo esperado, y muchos indicadores de los anteriormente planificados PDPL2 y PDPL3 fueron alcanzados. A pesar de un ritmo de reforma más lento, el Gobierno permaneció comprometido y cooperó con el Banco, lo que condujo a que se alcanzaran los indicadores antes del plazo, y el cumplimiento con numerosos eventos desencadenantes del PDPL2 y PDPL3. 16

43. El Gobierno solicitó el apoyo del Banco Mundial para su esfuerzo de reforma, lo que representó una continuación racionalizada de los esfuerzos apoyados por la serie DPL programática previa. El programa de reforma del gobierno se enfoca en la actualidad en la supervisión de las empresas públicas, el control interno, y el sistema tributario. El programa se ha adaptado a un entorno cambiante, Paraguay ha salido de la crisis luego de una fuerte recuperación en 2010. Adicionalmente, ha sido ajustado para enfocarse en las áreas de reforma 15 Informe del País del FMI No 11/189.16 Véase el Informe de Finalización de la Ejecución (Informe No: ICR00001966) sobre el Primer DPL Programático del Sector Público, Anexos 7 y 8.

16

más exitosas. Considerando tanto la necesidad de racionalizar el programa de reforma en las áreas de política más exitosas y los requerimientos normativos de los DPL programáticos, particularmente en términos de límites de duración entre cada préstamo programático, el Gobierno ha solicitado ahora una operación independiente, pero indicó su compromiso de continuar con las reformas en el mediano plazo (ver Anexo 1).

44. El PSDPL está vinculado también a un número de proyectos en Paraguay a través de su enfoque sobre gobernabilidad. El PSDPL aborda los desafíos de gobernabilidad asociados con la gestión de las empresas públicas y fortalece la función de control interno del Gobierno. Otros proyectos contribuyen con el fortalecimiento de las buenas prácticas de gobernabilidad en sectores específicos: (i) el Proyecto de Modernización del Sector Agua y Saneamiento (P095235, Préstamo No. 7710-PY) promueve las actividades basadas en la institucionalidad y la rendición de cuentas a la sociedad, mejorando el gobierno corporativo de la empresa de agua (Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay) y la consolidación del marco de gobernabilidad y regulatorio del sector; (ii) el Proyecto de Fortalecimiento del Sector Energético (P114971, Préstamo No. 7994-PY) mejora los procesos comerciales generales en la ANDE (Administración Nacional de Electricidad) y sus unidades ambiental, social y de auditoría interna en particular, con el objetivo de incrementar la transparencia de los procesos de planificación, ejecución y evaluación; 17 (iii) el Proyecto de Mantenimiento Vial (P082026, Préstamo No. 7406-PY) eleva el perfil de las actividades hacia una mayor transparencia dentro del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, principalmente con la ayuda de una herramienta electrónica para ejecutar y monitorear el Marco de Control de Gobernabilidad Mejorada; y (iv) el Proyecto de Desarrollo Rural Sostenible (PRODERS) (P088799, Préstamo NO. 7503-PY) apoya el desarrollo agrícola mediante la reafirmación del liderazgo y la coordinación de diferentes agencias del sector público en la provisión de servicios a los productores y a las comunidades indígenas.

45. Existen también complementariedades entre el PSDPL y las actividades de asistencia técnica programática no-vinculada a préstamos prevista en la EAP. Las actividades de asistencia técnica programática no vinculadas a préstamos para la reforma del sector público se construye sobre el diálogo desarrollado por el PSDPL, con el propósito de proveer servicios de asesoría y la transferencia del know-how requerido por el Gobierno para alcanzar los objetivos de reforma del sector público. El programa de asistencia técnica incluye un Fondo de Fideicomiso Español aprobado y ejecutado por el Banco, Paraguay: Mejorando la Efectividad del Sector Público – SFLAC (P120699), el cual apoya al Gobierno en las reformas de las empresas públicas.

Tabla 4: Apoyo de Otros Donantes e IFI en áreas de política comprendidas en el PSDPL

Componente del PSDPL Financiamiento para Políticas de Desarrollo Asistencia Técnica

Supervisión de las Empresas Públicas BM BM Control Interno de la Adm. Central BM Programa Umbral USAID Sistema Tributario BM FMI

17 El PSDPL propuesto es complementario al proyecto del Sector Energía porque apoya la adopción de un contrato de gestión con la ANDE, y el establecimiento de un Panel de Mando (dashboard panel) para conectar electrónicamente la Unidad de Monitoreo de la Empresa Pública (UMEP) a la ANDE, para monitorear los indicadores sobre desempeño financiero, la calidad de los servicios a clientes, los recursos corporativos, las pérdidas técnicas (distribución/transmisión), y otros indicadores de desempeño convenidos en el contrato de gestión de la ANDE.

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D. Lecciones Aprendidas

46. Las operaciones previas sobre políticas de desarrollo sugieren que el adaptarse al contexto del país y un fuerte sentido de apropiación nacional son críticos para una ejecución satisfactoria. El Préstamo de Ajuste para la Recuperación Económica (P086543, Préstamo No. 7210-PY) proporcionó una respuesta rápida a los requerimientos de financiamiento del Gobierno, a la vez que se aprovechaba el momentum para la reforma. 18 Su ejecución exitosa se debió a un fuerte sentido de apropiación a nivel nacional; al consenso entre los participantes políticos así como las entidades de financiamiento internacional; y el equilibrio entre la factibilidad política y la profundidad de la reforma. De manera similar, en el caso del DPL I Programático del Paraguay aprobado en 2009, el sentido de apropiación condujo directamente a: la consecución de los PDO; promovió el diálogo en el país sobre las prioridades de desarrollo; e hizo posible el adaptarse a los cambios internos y externos que afectaban a la ejecución del programa. Una cuidadosa evaluación del apoyo al programa entre un amplio espectro de participantes, incluyendo ONG, IFI, y otros participantes interesados, que se realizara durante la fase de preparación, jugó un papel crítico para contribuir a estimar correctamente el riesgo político.

47. El compromiso sostenido por parte del Banco es clave para apoyar los procesos de reforma en el mediano y largo plazos. Como en la mayoría de los países, la trayectoria del Paraguay hacia la reforma ha sido larga y accidentada. Algunas normas que constituyen el fundamento del proceso de reforma fueron aprobadas hace una década, incluyendo la Ley de Administración Financiera (1999) y la Ley de Reforma Tributaria (2004). De manera similar, las reformas apoyadas dentro del Préstamo de Ajuste para la Recuperación Económica (P086543, Préstamo No. 7210-PY) del 2003 y el Préstamo de Ajuste del Sector Financiero (P039994, Préstamo No. 7187-PY) del 2005, proporcionaron las bases para las reformas apoyadas dentro del DPL I Programático. Aunque el momentum para la reforma amainó a finales de la década del 2000, el Banco continuó su compromiso con el Ministerio de Hacienda del Paraguay a través de evaluaciones fiduciarias y otras tareas no-operacionales. Este compromiso sostenido permitió que el Banco pudiera responder rápida y efectivamente al requerimiento de la nueva administración de apoyar su programa de reforma dentro del DPL I Programático.

48. En el contexto del Paraguay, la continuación de las reformas de mediano plazo debería enfocarse principalmente en áreas donde existe consenso y un liderazgo claro de cambio. Con el apoyo de una fuerte voluntad política, el Ministerio de Hacienda está promoviendo activamente un conjunto de reformas bien definidas que son factibles tanto técnica como políticamente. Lograr un apoyo político amplio y consensuado para llevar a cabo una reforma del servicio civil sigue siendo un desafío pendiente.

E. Fundamentos Analíticos

49. El PSDPL propuesto se basa en una serie de estudios analíticos, incluyendo los realizados por el Banco; las lecciones aprendidas de los DPL previos; y los informes preparados de manera conjunta con otros donantes. El trabajo analítico ha provisto las bases para un diálogo en profundidad con el Gobierno, y ha apoyado, conjuntamente con el Plan de Gobierno, el diseño del PSDPL. La Tabla 5 muestra los vínculos entre las áreas de

18 El préstamo comprendía cinco áreas de política: (i) estabilización fiscal; (ii) política fiscal; (iii) administración pública y anti-corrupción; (iv) sector financiero; y (v) fondo de pensiones del sector público.

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política y el marco macroeconómico incluido en el PSDPL, así como también los principales hallazgos y recomendaciones del trabajo analítico.

Tabla 5: Vínculos entre el PSDPL y Trabajo Analítico PrevioÁrea de

Política del PSDPL

Trabajo Analítico

Supervisión de las Empresas Públicas

Sondeo de la OCDE sobre Gobernabilidad Corporativa de las Empresas Públicas en Estados Miembros (2005)El sondeo mostró que la tendencia general para organizar la función de propiedad era desplazarse desde el modelo descentralizado – aún válido en el Paraguay – donde los ministerios supervisan a las empresas públicas relacionadas con sus respectivos sectores, al modelo centralizado en el cual una entidad individual actúa como el accionista de la empresa pública en nombre del Estado. En todos los países de la OCDE, las empresas públicas son auditadas anualmente por una firma internacional privada de auditoría y sus estados financieros son públicos. Finalmente, las empresas públicas son usualmente corporaciones públicas y el marco regulatorio es controlado por agencias independientes. Informe del Banco sobre la Observancia de Estándares y Códigos (ROSC, por sus siglas en inglés) para Contabilidad y Auditoría (2006) Los estándares de auditoría para las empresas públicas son extremadamente limitados; lo más

destacable es que las auditorías anuales de conformidad con los estándares internacionales no son obligatorias;

No se requiere publicar los estados financieros auditados de las empresas públicas. Comprender el Desempeño del Sector: El Caso de las Empresas de Servicio Público en América Latina y el Caribe (2009)La encuesta de América Latina y el Caribe mostró que la fortaleza del gobierno corporativo de las empresas públicas en Paraguay era reducida en términos comparativos, aunque estaba aumentando en términos de solidez legal y transparencia. Adicionalmente, Paraguay obtuvo una alta calificación en la Región en cuanto a la orientación del desempeño, y el CEP fue señalado como uno de los pocos ejemplos iniciales de responsabilidades centralizadas en la supervisión de las empresas públicas en América Latina y el Caribe. Informe de Finalización de la Ejecución (ICR): Primer DPL Programático del Sector Público (2011).El ICR mostró que el Gobierno ha tenido éxito en crear desde 2008 un marco institucional para supervisar el desempeño y la solidez financiera de las empresas públicas, mediante: la introducción de contratos de gestión basada en resultados para las principales empresas públicas; la mejoría de la transparencia con respecto a sus gestiones financieras; y el inicio de acciones para corregir el balance de la deuda a favor de las empresas públicas. El gobierno ha enviado también un proyecto de Ley al Congreso para consolidar su marco institucional.

Control Interno de la Admin. Central

Evaluación Fiduciaria Integrada (IFA 2008, por sus siglas en inglés) & Asistencia Técnica No-Crediticia para el Seguimiento al Plan de Acción IFA (2008), preparado conjuntamente por el Banco, el BID y la Comisión Europea (CE) La efectividad del control es el principal problema de la gestión financiera y de adquisiciones del Paraguay. Los principales problemas identificados en esta área incluyen: (i) deficiencias de control interno en la mayoría de las categorías de gasto; (ii) una función de auditoría interna inefectiva; y (iii) un débil marco de control.

Sistema Tributario

Evaluaciones del FMI de la Política Fiscal y la Administración Tributaria (Septiembre 2008)En el área de administración tributaria, las prioridades incluyen poner en ejecución una política efectiva de recursos humanos; fortalecer la función de auditoría fiscal; y reorganizar la Unidad de Grandes Contribuyentes.A su vez, las medidas de política fiscal propuestas están orientadas a aumentar la presión fiscal y la equidad fiscal, completando y mejorando la eficiencia de los impuestos definidos por la Ley de Ajuste Fiscal del 2004.

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V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

A. Descripción de la Operación

50. El objetivo general de desarrollo del PSDPL propuesto es contribuir a la eficacia y la eficiencia del sector público. Se espera que sean alcanzadas a través de los siguientes objetivos específicos: (i) ejercer una supervisión efectiva de las empresas públicas, (ii) mejorar el control financiero interno de la Administración Central, y (iii) fortalecer el Sistema Tributario.

51. El PSDPL (US$100 millones) es un DPL independiente que se espera sea ejecutado en el ejercicio 2012. El PSDPL incluye tres componentes: la supervisión de las empresas públicas; el control financiero del sector público en la Administración Central; y el Sistema Tributario. La matriz de políticas para el Programa, incluyendo las acciones previas, y los indicadores claves de resultado, se presentan en el Anexo 2.

52. El alcance del PSDPL se determinó fundamentándose en las lecciones aprendidas de operaciones anteriores, particularmente del DPL1 Programático. Los logros esperados se apoyarán en la activa agenda de reformas del Gobierno, y los logros del DPL19 previo. Estos componentes y acciones del programa han sido seleccionados teniendo en cuenta los desafíos de desarrollo más relevantes del país, así como las prioridades trazadas por el Gobierno. También se tomaron en consideración tanto las limitaciones estructurales institucionales, como el contexto político actual. Conscientes de las dificultades para la ejecución de los esfuerzos de reforma previos, se definieron acciones y hechos desencadenantes con el Gobierno con el propósito de mantener la flexibilidad y de minimizar el riesgo de un potencial atascamiento político.

53. La operación tiene un vínculo directo con el Plan de Gobierno (Plan Estratégico Económico y Social – PEES). La operación apoya directamente los planes del Gobierno para consolidar logros previos en la reforma de la movilización de los ingresos; las funciones de control interno y auditoría; y en la supervisión de las empresas públicas.

54. El programa PSDPL propuesto incorpora las directrices actuales sobre mejores prácticas. Estas prácticas para préstamos de políticas de desarrollo se establecen en la Política de Operación / Procedimiento del Banco (OP/BP) 8.60, Préstamos para Políticas de Desarrollo, según se resumen en el Cuadro 1. Aunque el mantenimiento de un marco macroeconómico satisfactorio no es una acción explícita previa o un evento desencadenante para los DPL, es un requerimiento fundamental para el financiamiento a través de un DPL según la OP 8.60.

19 Las principales reformas exitosas apoyadas por la operación previa incluyeron: reforma de la supervisión de las empresas públicas, control financiero interno, y fortalecimiento del sistema tributario.

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Tabla 6: Resultados del PSDPL y vínculos con la EAPÁreas de Política

del PSDPL

Resultados Correspondientes en

la EAPIndicadores Claves de Resultados del PSDPL

Supervisión de las empresas públicas

Las finanzas y las operaciones de las empresas públicas son transparentes y están sujetas a un mayor escrutinio por parte del Gobierno y la sociedad civil.

Las operaciones financieras de las empresas públicas se realizan de manera transparente y están sujetas a escrutinio por parte del Gobierno y de la sociedad civil. Meta: publicación en línea de los estados financieros auditados de las empresas públicas.

Entrega oportuna de los estados financieros auditados de las empresas públicas. Meta: los estados financieros auditados de las empresas públicas están disponibles a más tardar el 30 de junio del año siguiente.

Recuperación del 20 por ciento de la deuda acumulada morosa de las entidades de la Administración Central con las empresas públicas. (Línea de base 2010; 0 por ciento del monto total certificado de la deuda fue reembolsado (365 mil millones de Guaraníes.).

La tasa de pagos oportunos alcanza 80 por ciento para los servicios básicos provistos al Estado por las empresas públicas (Electricidad, Telecomunicaciones y Agua). (Línea de base enero-junio 2010: 51 por ciento).

Por lo menos 5 empresas públicas han establecido metas que pueden ser monitoreadas regularmente por la UMEP.

El número de horas de interrupciones de energía medido en horas/año por usuario se ha reducido a 11 horas (Línea de base: 2010: 11,2 horas/año por usuario).

La cobertura del acceso al agua de la ESSAP, medida como el porcentaje de hogares en zonas urbanas con acceso al agua se ha incrementado a 89,2 por ciento (Línea de base: enero 2010: 79,4 por ciento).

El porcentaje de quejas de usuarios a la ESSAP se ha reducido a 18 por ciento (Línea de base 2010: 19 por ciento).

El tiempo de instalación de líneas fijas se ha reducido a 17 días (Línea de base 2010: 20 días).

Control Interno de la Admin. Central

Mayor efectividad en el control interno y en la función de auditoría interna (mejorar los indicadores PEFA de control interno y de auditoría interna, PI-20 y PI-21).

Los indicadores PEFA de control interno y de auditoría interna (PI-20 y PI-21) para el 50 por ciento de los ministerios tienen una calificación de C, lo que evidencia: (i) un conjunto más exhaustivo de reglas de control, y (ii) una más amplia cobertura y calidad de la función de auditoría interna y un grado más alto de respuesta de gestión a los hallazgos de la auditoría interna. (Línea de base: Calificación de PI-20 y PI-21 en la Evaluación Fiduciaria Integrada 2008: D+).

Sistema Tributario

Incrementar la relación ingresos tributarios-PIB (Línea de base: 11,8 por ciento (promedio 2004-08) Meta: 12,7 por ciento (2013))

La relación ingresos tributarios-PIB es de por lo menos 13.8 por ciento. (Línea de base 2010: 13,4 por ciento).

La relación de auditorías de grandes contribuyentes que resulta en una evaluación adicional sobrepasa el 70 por ciento (Línea de base 2010: 55 por ciento).

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Cuadro 1. Principios de Buenas Prácticas sobre CondicionalidadPrincipio 1: Fortalecer el Sentido de Apropiación del País El sentido de apropiación ha sido un aspecto crítico tanto del diseño como de la ejecución de este programa. El Banco ha cooperado activamente con el Gobierno desde que el Presidente Lugo ganó las elecciones en abril de 2008. Con este propósito, el Banco presentó un conjunto de notas sobre política a las autoridades en junio de 2008. Desde 2008, el Banco también ha proporcionado asistencia técnica en la supervisión de las empresas públicas, que ha sido fundamental para los actuales logros de reforma. Igualmente, aunque el Ejecutivo no pudo avanzar al ritmo inicialmente trazado debido a los desafíos legislativos, se implementaron soluciones alternativas en áreas de política focalizadas, evidenciando el compromiso del gobierno con los objetivos de reforma apoyados por el PSDPL. Finalmente, los componentes del PSDPL están alineados con los pilares del Plan Estratégico Económico y Social del Gobierno para 2008-2013. Principio 2: Convenir desde el inicio con el Gobierno y otros socios de financiamiento sobre una clara división del trabajo. Sobre los temas macroeconómicos y fiscales, el Banco y el FMI coordinan regularmente, aunque en la actualidad no existe ningún programa activo del FMI. Adicionalmente, el PDPL1 previo se convirtió en parte significativa de un paquete de financiamiento de múltiples donantes para apoyar el Plan Anti-Crisis 2009 del Gobierno, y las áreas de política cubiertas por el préstamo recibieron apoyo adicional de los programas de asistencia técnica de IFI/donantes que se detallan en la seccion IV.3. Los cooperantes e instituciones interesados en temas de desarrollo coordinaron sus acciones para garantizar una clara división del trabajo y las acciones complementarias. Una nota particular: En las áreas bajo el PSDPL, el Banco cubre el financiamiento para políticas de desarrollo, y la asistencia técnica en la área de las empresas públicas. USAID/UMBRAL cubre asistencia técnica en la área de la Auditoría Interna y Control, y el FMI en la área del Sistema Tributario. Finalmente, el PSDPL está profundizando la reforma en algunas áreas de política cubiertas por el DPL previo, y en consecuencia éste contará con el mismo nivel de coordinación inter-institucional en términos de prioridades y acciones. Principio 3: Adecuar los componentes y la estructura de la operación a las circunstancias del paísLa operación apoya una parte importante del programa de reforma del Gobierno; el alcance y la secuencia de las acciones previas y metas del PSDPL se basan en una evaluación realista de la capacidad del país para completar las reformas. Esta evaluación se llevó a cabo en consulta con el Gobierno. El DPL ha sido estructurado de forma que acompañe el proceso de reforma hasta la próxima fase, también tiene una flexibilidad inherente para permitirle responder a cualquier cambio interno o externo que pueda dar forma a la agenda de reforma. Principio 4: Seleccionar solamente acciones basadas en resultados como condiciones para el desembolsoLa matríz de política contiene 9 acciones previas para el PSDPL. Estas fueron identificadas luego de una evaluación sobre la importancia para el avance en las áreas individuales de reforma. Principio 5: Realizar revisiones transparentes de avance conducentes al apoyo financiero basado en el desempeño La matriz del programa incluye indicadores de resultado claramente definidos, los cuales tienen valores de línea de base verificados y pueden ser monitoreados a través de los sistemas y procesos existentes.

B. Áreas de Política

Componente I: Supervisión de las Empresas Públicas

55. El programa de Gobierno ha realizado avances significativos para abordar el desafío de las empresas públicas al mejorar la supervisión pública. El tamaño y el desempeño de las empresas públicas representan un desafío significativo para la economía del Paraguay, desde un punto de vista institucional así como político-económico. Por lo tanto, el Gobierno ha establecido como una prioridad la supervisión de las empresas públicas en su programa de reforma del sector público. Se han abordado tres áreas principales: el marco institucional para la supervisión de las empresas públicas; la transparencia financiera; y la gestión basada en resultados. Desde finales del 2008, el Gobierno ha registrado fuertes resultados, ha estado asistido en sus esfuerzos por el Banco (asistencia técnica y financiera),

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por instituciones pares regionales, y por la OCDE. Dados los antecedentes del Paraguay en la reforma de las empresas públicas, esto podría verse como un éxito claro del presente gobierno. Los actuales logros incluyen el establecimiento de un marco institucional efectivo; el intento de consolidar este marco a través de la adopción de una ley específica; la publicación de estados financieros anuales auditados de las empresas públicas; la adopción de acuerdos basados en resultados entre las empresas públicas y el estado. La presente sección proporciona información sobre los desafíos sectoriales; la ejecución de varios aspectos de la reforma; la descripción de acciones previas seleccionadas; y los indicadores de resultados.

56. El tamaño y el desempeño de las empresas públicas representan un desafío significativo para la economía del Paraguay y para la efectividad en la provisión de servicios. Las empresas públicas del Paraguay representan cerca del 30 por ciento de los gastos del Sector Público y proveen bienes y servicios esenciales, incluyendo petróleo, agua, telecomunicaciones y electricidad. Su desempeño en términos de provisión de servicio y administración podría mejorar significativamente. Por ejemplo, en 2010, únicamente el 43,5 por ciento de los hogares urbanos bajo la responsabilidad de la empresa pública de agua tenían provisión de alcantarillado, la producción de electricidad continúa experimentando un 32,6 por ciento de pérdidas técnicas. Este desempeño insuficiente se debe, en gran medida, a las limitaciones institucionales que prevalecieron hasta el 2008 y que incluyeron: una supervisión inefectiva del marco institucional, la no-divulgación de estados financieros auditados, información financiera asimétrica, y un marco regulatorio parcial para las empresas de servicios público.

Tabla 7: Empresas Públicas No Financieras del Paraguay

Empresa Sector Estatus Legal Bajo Contrato de Gestión *

Gasto de la Empresa

Pública en (Mill. USD)

2010% del Total de Gastos de las

Empresas Públicas

ANDE ElectricidadOrganismo

Descentralizado del Sector Público

SI 1.054,03 35,90%

ANNP Transporte Fluvial / Gestión de Puerto

Organismo Descentralizado del

Sector PúblicoNO 26,04 0,89%

CAPASA Producción de Bebidas Corporación Pública NO 9,11 0,31%

COPACO Telecomunicaciones Corporación Pública SI 297,25 10,13%

ESSAP Agua Corporación Pública SI 77,54 2,64%

DINACDirección Nacional

de Aeronáutica Civil

Organismo Descentralizado del

Sector PúblicoNO 49,94 1,70%

FEPASA Líneas Ferroviarias Corporación Pública NO Sin Actividad nil

INC Producción de Cemento

Organismo Descentralizado del

Sector PúblicoSI 142.,9 4,86%

PETROPAR PetróleoOrganismo

Descentralizado del Sector Público

SI 1.278,96 43,57%

TOTAL 2.935,45 100%Nota: En 2010, el total de gastos de las empresas públicas representó el equivalente al 30 por ciento del gasto total del sector público y el 62 por ciento del gasto total de la Administración Central.

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57. Más allá de los aspectos operativos, el sector de las empresas públicas representó un desafío a la economía política existente. Con antelación al proceso de reforma, la economía política de la supervisión de las empresas públicas se caracterizaba por tener responsabilidades fragmentadas entre los diferentes actores del Gobierno, con funciones y responsabilidades superpuestas. Existía también información asimétrica entre la gestión de las empresas públicas por un lado, y el Gobierno y la sociedad civil, por el otro. No existía información disponible sobre el desempeño o la situación financiera de las empresas públicas; existían limitados mecanismos verticales de rendición de cuentas; y un número limitado de canales para la participación de la sociedad civil en la supervisión de las empresas públicas. Tampoco había un incentivo claro para que la administración de las empresas públicas cambiara el status quo.

58. El Gobierno diseñó un programa de reforma para la supervisión de las empresas públicas basado en tres pilares: el marco institucional; la transparencia financiera; y la gestión basada en resultados. Dado el rol crítico de las empresas públicas en el Paraguay, el Gobierno ha identificado a la supervisión de las empresas públicas como una de las prioridades clave de su programa de reforma del sector público. Las reformas y medidas en esta área están enfocadas en tres aspectos claves: (i) crear un marco institucional adecuado para la supervisión y la propiedad de las empresas públicas basándose en ejemplos y buenas prácticas regionales; (ii) incrementar la transparencia mediante el fortalecimiento de la auditoría y la gestión financiera de las empresas públicas y mediante la publicación de estados financieros anuales; e (iii) introducir los fundamentos de la gestión basada en resultados en las empresas públicas más grandes, con miras a mejorar el desempeño en la provisión de servicios.

59. Los factores que contribuyeron con el éxito de esta reforma incluyen: realismo, flexibilidad, identificación del consenso de sectores interesados, y cautela por los desafíos de economía política. Primero, en los últimos tres años, el Gobierno mostró realismo y pragmatismo en la ejecución de esta reforma. Comenzando con un alcance más amplio y con metas más ambiciosas, el programa fue reducido durante la crisis 2008-2009. En particular, se decidió enfocars más exclusivamente en la reforma de la supervisión de las empresas públicas y dejar de lado el establecimiento de un modelo regulatorio general, dadas las capacidades técnicas del sector público y la capacidad de manejar la economía política y los desafíos institucionales. En segundo lugar, el Gobierno tenía la intención de manejar la economía política en torno a la reforma de la supervisión de las empresas públicas. Esto se logró mediante amplias consultas sobre el diseño institucional y los documentos legales con expertos internacionales, instituciones pares de la región y los países OCDE. Se llevó a cabo una comunicación extensa con la sociedad civil, el Congreso y los medios de comunicación vía conferencias, artículos de prensa y diálogo con los sectores interesados. Finalmente, a través de un enfoque incluyente y de no-confrontación, el Gobierno consiguió obtener el apoyo progresivo de la administración de las empresas públicas y de los representantes del Congreso.

Subcomponente del Marco Institucional para la Supervisión por parte del Estado de las Empresas Públicas

60. Las herramientas institucionales establecidas en 2008 incluyen un organismo de supervisión y una unidad técnica de monitoreo, que definieron la hoja de ruta para la supervisión de las empresas públicas. El Consejo Inter-Ministerial de Empresas Públicas (CEP), y la Unidad de Monitoreo de las Empresas Públicas (UMEP) se establecieron como resultado de un plan de reforma orientado a fortalecer la institucionalización de la función de

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propiedad de las empresas públicas. En 2009, la junta inter-institucional del CEP20 acordó las prioridades estratégicas, las cuales incluían (i) mejorar la gestión financiera de las empresas públicas; (ii) consolidar el marco institucional para una efectiva supervisión del desempeño, los planes de inversión de las empresas públicas, y el riesgo fiscal total; (iii) alinear la gestión presupuestaria de las empresas públicas con el programa fiscal del Gobierno; y (iv) proveer recursos humanos y entrenamiento adecuados a la Unidad de Monitoreo. En este respecto, la UMEP – el organismo de asesoría técnica bajo el CEP – se dotó de un personal altamente profesional, allanando el camino para un rápido progreso en 2009-2011.

61. Durante 2009-2011, se lograron avances notables respecto del fortalecimiento institucional del CEP/UMEP, dado el contexto del Paraguay y las limitaciones estructurales. En un entorno de capacidad limitada y de respuesta institucional lenta, la posibilidad de combinar la capacidad interinstitucional de rápida toma de decisión del CEP con el monitoreo profesional y técnico de la UMEP, creó un organismo de supervisión de las empresas públicas con capacidad de respuesta y técnicamente sólido. El Directorio del CEP se reúne cada dos semanas, y su agenda es preparada de manera conjunta por la secretaría ejecutiva del CEP y los insumos técnicos proporcionados por la UMEP. El Directorio del CEP tiene la capacidad para tomar decisiones ejecutivas expeditas, las cuales son ejecutadas y monitoreadas por el personal especializado de la UMEP. Este proceso ha sido secuenciado a través del diseño y seguimiento del plan estratégico multianual del CEP.

62. La calidad profesional y el compromiso del personal de gestión y técnico de la UMEP han contribuido significativamente al fortalecimiento institucional de la supervisión de las empresas públicas. Los miembros del personal de la UMEP son calificados profesionales y están altamente motivados. Se asignan una o dos personas para monitorear estrechamente cada empresa pública, y han desarrollado progresivamente el conocimiento técnico, convirtiéndose así en especialistas en los sectores que les han asignado. En 2009, el personal de la UMEP recibió capacitación amplia en temas que incluían análisis financiero, adquisiciones, gestión, negociación, planificación estratégica, y experiencias comparativas de otros países que cuentan con supervisión de empresas públicas.

63. El fortalecimiento institucional fue dirigido y apoyado mediante la adopción del manual funcional de la UMEP en noviembre 2010, seleccionado como acción previa del PSDPL. Inicialmente comenzado sobre una base empírica y apoyado por la asistencia técnica del Banco, el fortalecimiento institucional del marco para la supervisión de las empresas públicas fue ejecutado mediante la preparación de una serie de documentos de planificación estratégica, y la adopción mediante decreto del manual organizacional y funcional de la UMEP. Esto proporcionó una definición clara de responsabilidades de la administración y el personal de la UMEP, y así también permitió a la UMEP trabajar con un enfoque estratégico.

64. Adicionalmente, se envió un proyecto de ley al Congreso en diciembre de 2010 para fortalecer la sostenibilidad del CEP/UMEP; esta medida clave fue seleccionada como una acción previa del PSDPL. Aunque el resultado final depende de la adopción por parte del Congreso, esta medida es significativa y apoya el compromiso del Gobierno para sostener la reforma de la supervisión de las empresas públicas. Es un paso importante para garantizar la continuidad del nuevo marco institucional porque el actual decreto, el cual estableció el

20 El directorio del CEP incluye los Ministerios de Hacienda, Industria y Comercio, y Obras Públicas, así como la Oficina del Procurador del Estado.

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CEP/UMEP, podría ser más fácilmente revertido. Adicionalmente, esta medida es substancial por las siguientes razones:

Sentido de apropiación y compromiso con la reforma institucional. La preparación de este proyecto de ley generó un diálogo muy fructífero dentro del Ejecutivo. Ayudó a los actores relevantes a tomar un mejor sentido de pertenencia de esta reforma y aumentó la conciencia sobre la necesidad de fortalecer la sostenibilidad del marco institucional mediante la adopción de una nueva ley.

Redacción de la ley de manera gradual y con la creación de consenso. El proyecto de ley es simple y proporciona definiciones claves y el alcance del CEP/UMEP, mientras que los decretos y las resoluciones definen la ejecución detallada. Esto se hizo deliberadamente para garantizar un más amplio consenso y una mayor probabilidad de ser adoptada.

Comunicación adaptada al Contexto. Según se menciona arriba, se han tomado en cuenta aspectos sobre comunicación y economía política. La ley fue presentada en diciembre de 2010, luego de diseminar información acerca de la reforma y de trabajar para crear consensos, incluyendo la organización de una conferencia internacional.

65. Se espera que la nueva ley provea un sustento legal más fuerte para el CEP/UMEP que los actuales decretos. En la ley propuesta, el CEP será denominado el Consejo Nacional de Empresas Públicas (CNEP). La ley sustituirá el decreto del 2008 que estableció el CEP, y especificará la composición, el rol y los principios rectores del CNEP, y su interacción con otras instituciones gubernamentales. Igual que el CEP, el CNEP estará compuesto por los Ministerios de Hacienda, Obras Públicas y Comunicaciones, Industria y Comercio, y la Procuraduría General del Estado. Organizará la cartera de empresas públicas para maximizar la consecución de los objetivos de las empresas públicas a través de la institucionalización de los mecanismos de monitoreo, evaluación y control. 21 Igualmente, la UMEP estará tomando el nombre de Dirección General de Empresas Públicas (DGEP). Continuará proporcionando apoyo técnico al CNEP, tal como es el caso de la UMEP con el CEP en la actualidad. La ley también confiere a la DGEP las actividades de control que en la actualidad son realizadas por la UMEP, tales como el uso del tablero de control integral (balanced scorecard); la revisión de los informes de auditoría de las empresas públicas; y los programas de inversión.

66. La estrategia para enviar el proyecto de ley se orienta hacia la creación de consenso y toma en cuenta las especificidades del Congreso del Paraguay, aunque esto requiera un proceso más largo. En Paraguay, este tipo de ley requiere la adopción secuencial por parte del Senado y luego por la Cámara de Diputados, pero no es obligatorio someterla a la revisión de las Comisiones Técnicas del Congreso. Sin embargo, el Gobierno decidió someter el proyecto de ley a cuatro Comités Senatoriales22 internos, antes de la votación del Senado, dado que las recomendaciones de aprobación por parte de las Comisiones contribuyen a una mayor probabilidad de aprobación del proyecto de ley. Se recibieron recomendaciones favorables de las Comisiones de Finanzas en mayo 2011, y la Comisión de Economía en agosto 2011. Una vez que el Senado haya adoptado el proyecto de ley, el Gobierno planifica someterlo 21 Específicamente, el CNEP estará a cargo de (i) proveer asesoría técnica y estratégica sobre política al Gobierno con respecto del portafolio de las empresas públicas; (ii) asesorar al Presidente de la República en la designación y remoción de los directores de las empresas públicas; (iii) examinar los procesos de planificación de las empresas públicas para garantizar la consecución de resultados; (iv) examinar los proyectos de presupuesto de las empresas públicas; (v) promover la coordinación entre empresas públicas; y (vi) recomendar la intervención directa en la gerencia de las empresas públicas al Presidente en situaciones extremas. Estará conformado por los Ministerios de Hacienda, Obras Públicas, Industria, y la Oficina del Procurador del Estado. El CEP ejercerá responsabilidades institucionales centralizadas en la supervisión de las empresas públicas, y le será permitido emitir resoluciones que afecten la gestión de las empresas públicas, así como también el someter borradores de decretos para la aprobación presidencial.

22 Los Comités seleccionados son: Finanzas, Economía, Obras Públicas y Legislación.

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a la consideración de 3 comisiones en la Cámara de Diputados, siguiendo una estrategia similar. Aunque este enfoque tome más tiempo que el mero sometimiento al Senado y a la Cámara de Diputados, se genera así un diálogo más transparente y exhaustivo entre el Ejecutivo y el Legislativo, lo cual amplia el apoyo a las reformas y la probabilidad de adopción de la ley.

67. Estos logros se han alcanzado en un relativamente corto periodo de tiempo, lo cual sienta las bases para una estrategia más ambiciosa de mediano plazo. Esta estrategia se apoya en acciones previas, entre las cuales se incluye la provisión de un mejorado sustento legal para la nueva estructura organizacional para el CEP y la UMEP, definir mejor las funciones específicas y las responsabilidades operativas para cada sector de administración dentro de la UMEP, la clarificación de funciones específicas y responsabilidades operativas para cada sector de administración dentro de la UMEP, por ejemplo, la planificación y ejecución de los mecanismos de monitoreo de las empresas públicas; la supervisión de la cartera de empresas públicas utilizando herramientas de gestión, planificación, estudios y regulación. Este nuevo marco organizacional solidificará los cimientos institucionales para incrementar la transparencia financiera y una gestión basada en resultados de las empresas públicas, las dos principales metas del Programa de Gobierno.

Subcomponente sobre Transparencia, Auditoría y Gestión Financiera

68. Desde 2010, el CEP ha requerido a las empresas públicas que contraten firmas profesionales de auditoría, para proveer estas auditorías a la UMEP y publicarlas; la ejecución de estas auditorías ha sido seleccionada como una acción previa para esta operación. Aunque estas instituciones ya habían iniciado la recopilación de las auditorías existentes de los estados financieros de 2008, el CEP y la UMEP solicitaron auditorías anuales independientes para las empresas públicas en 2010; la presentación de informes financieros al CEP y la UMPE, y su subsiguiente publicación. La UMEP estableció también un mecanismo de seguimiento de la auditoría, incluyendo visitas de campo, correspondencias señalando los principales hallazgos y recomendaciones de la auditoría, igualmente un informe de alerta al Ministro de Hacienda, si era requerido, para discutir el contenido en la próxima reunión del CEP. Los estados financieros auditados de las empresas públicas son publicados en el sitio web del Ministerio de Hacienda. 23 Para junio de 2011, todas las empresas públicas habían firmado ya sus respectivos contratos de auditoría externa para los estados financieros de 2010 con firmas de auditoría independientes de conformidad con los procedimientos establecidos por al UMEP y la Ley de Contrataciones Públicas Nacionales (No. 2051/03). Cuatro han concluido y publicado sus auditorías, y se espera que las cuatro restantes así lo hagan antes del final del 2011. 24 Estas medidas contribuyen a fortalecer la solidez de la gestión financiera, y proporcionan un espacio para que la sociedad civil y los medios de comunicación ejerzan una supervisión adicional de las empresas públicas.

69. Abordar el tema de los atrasos de pago del Estado a las empresas públicas es otra iniciativa clave de transparencia y fiduciaria adoptada por el Gobierno. Para finales del 2009, cuatro de las principales empresas públicas del Paraguay, responsables de la provisión de

23 http://www.hacienda.gov.py/web-sseei_v1/index.php?c=32224 La mejoría en la puntualidad y calidad de los informes de auditoría es un objetivo de mediano a largo plazo. El tiempo y el desarrollo institucional adicional de la UMEP y el CEP serán críticos para sostener este proceso y alcanzar una aún mayor transparencia financiera y control de las empresas públicas. Se espera que la puntualidad de las auditorías mejorará de manera progresiva debido a la adopción y aceptación de prácticas tales como las auditorías anuales de los estados financieros de las empresas públicas; y el seguimiento por parte de la UMEP de estas auditorías.

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servicios públicos y bienes básicos (ESSAP, ANDE, COPACO y PETROPAR) reclamaron pagos atrasados acumulados por la Administración Central por un monto de US$110 millones.25 La Administración Central tuvo ciertamente problemas presupuestarios para garantizar los pagos oportunos a las empresas públicas por los servicios prestados, y el Ministerio de Hacienda consideró esto una prioridad para la gobernabilidad estatal de las empresas públicas.

70. En 2010, se tomaron pasos preliminares para establecer una comisión inter-institucional para validar el monto de la deuda; estos fueron seleccionados como acciones previas. Como resultado de la reclamación de las empresas públicas, el CEP creó una comisión técnica inter-institucional en 2010 para calcular los estimados legítimos y fidedignos de los débitos acumulados y créditos retenidos entre las empresas públicas y la Administración Central. Para junio de 2011, el 99 por ciento de los atrasos de pago entre las empresas públicas y la Administración Pública habían sido validados. 26 El Gobierno está considerando diferentes opciones para incluir mecanismos de repago dentro del presupuesto de manera que se reduzca la deuda acumulada en 50 por ciento dentro de los próximos dos años. Aunque puede existir un riesgo de que este tipo de mecanismo de repago de deuda pueda ser alcanzado a través de métodos como el incremento de los subsidios. Sin embargo, se considera que este riesgo es irreal debido a que el Gobierno ha mostrado un fuerte compromiso de encabezar esta estrategia, y los actuales esfuerzos para incrementar la transparencia están mitigando este riesgo.

71. Para 2010, el Gobierno estableció mecanismos presupuestarios para garantizar el pago oportuno de los servicios públicos por parte de la Administración Central a las empresas públicas, lo cual fue seleccionado como una acción previa. Bajo el liderazgo del CEP, la UMEP ha recopilado y analizado las facturas mensuales de las empresas públicas a las entidades del sector público. Los recursos para los servicios públicos han sido presupuestados sobre la base de estos estimados. Como resultado, una comparación 2008-2010 entre los datos presupuestados y los resultados extraídos por el sistema de contabilidad integrado del SIAF (SICO) evidencian un claro incremento en el pago oportuno de los servicios básicos provistos por ESSAP, COPACO y ANDE por las entidades de la Administración Central. Específicamente, el pago de los servicios provistos por las empresas públicas se incrementó de 27 por ciento en 2008 a 87 por ciento para 2010.

72. Las acciones previas seleccionadas de ese subcomponente apoyan con firmeza los indicadores claves de resultado relacionados con la transparencia financiera de las empresas públicas. Los indicadores para este subcomponente miden (i) la transparencia de las operaciones financieras de las empresas públicas; (ii) la entrega oportuna de los informes de auditoría; (iii) la tasa de recuperación por parte de las empresas públicas de los pagos atrasados; y (iv) la tasa de incremento de pagos oportunos por los servicios públicos por parte de la Administración Central. Existe un fuerte vínculo entre estos indicadores y las acciones previas de este subcomponente, todos apoyan la transparencia y una sólida gestión financiera de las empresas públicas.

Subcomponente sobre Gestión de las Empresas Públicas Basada en Resultados

73. El Programa de Gobierno tenía también el objetivo de introducir un marco basado en resultados, para contribuir a incrementar el desempeño de las empresas públicas en 25 De conformidad con los datos reportados por las empresas públicas, recopilados por la UMEP.26 La validación requiere el convenio certificado entre la empresa pública, la entidad correspondiente de la Administración Central, y una firma independiente de consultoría contratada para calcular los atrasos de pago pendientes.

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cuanto a la provisión de servicios. La estrategia del Gobierno incluía la introducción de contratos de gestión del desempeño y el establecimiento de un nuevo mecanismo de rendición de cuentas, el cual involucraba al CEP y al mismo Presidente. Esto se mejoró mediante capacidades tecnológicas dentro de la UMEP para monitorear los indicadores sobre el desempeño de las empresas públicas.

74. El CEP logró importantes avances en el monitoreo del desempeño de las empresas públicas mediante la introducción de contratos de gestión basada en resultados, los cuales sirven como acción previa para esta operación. La UMEP definió un modelo estandarizado de contrato de gestión de desempeño de las empresas públicas e identificó un enfoque de monitoreo. El CEP trabajó con cinco empresas públicas importantes – que representaban cerca del 80 por ciento del total de los gastos consolidados de las empresas públicas – para acordar sobre sus objetivos y metas estratégicas de mediano plazo.27 El contrato estandarizado de gestión de desempeño de tres años firmado entre el CEP y cada empresa pública incluye normalmente las metas en la provisión de servicios, y los servicios financieros y de tesorería de la empresa. Es usualmente preparado de manera conjunta por equipos técnicos de cada empresa pública y la UMEP. Las disposiciones del contrato incluyen también mecanismos de monitoreo mensuales y trimestrales, así como también el cumplimiento con los requerimientos de auditorías anuales.

75. La UMEP estableció recientemente un tablero de control integral (balanced scorecard) para monitorear el desempeño económico, financiero y técnico de las empresas públicas; esta medida ha sido seleccionada como una acción previa. La UMEP desarrolló una herramienta automatizada que provee una conexión en línea con los sistemas de gestión de las empresas públicas y que produce una matriz tablero de aproximadamente 20 indicadores para cada empresa pública que tiene un contrato de gestión de desempeño. Para cada indicador, el tablero provee metas y una actualización regular del avance, un potencial desempeño inferior puede ser señalizado y el desempeño de las empresas públicas se monitorea regularmente. La información de desempeño de este sistema de tablero se reporta al CEP y al Presidente de la República, y contribuye a mejorar los procesos de toma de decisiones y de evaluación del desempeño.

76. Se ha establecido un mecanismo de alto nivel para la rendición de cuentas para complementar el monitoreo del desempeño de las empresas públicas. Se lleva a cabo una reunión de alto nivel compuesta por el CEP y los jefes de las empresas públicas trimestralmente para examinar las metas acordadas en los contratos de desempeño de las empresas públicas. Se prepara en lo subsiguiente un informe de status y se somete al Presidente de la República, quien convoca a una reunión del CEP y de los jefes de las empresas públicas para discutir sus resultados. Este marco provee un poderoso mecanismo de rendición de cuentas del desempeño, y se espera que estas medidas contribuyan con el objetivo de mediano plazo de mejorar la provisión de servicio de las empresas públicas, incrementando la capacidad de respuesta gerencial a las prioridades del Gobierno.

77. Las acciones previas seleccionadas de este subcomponente apoyan con firmeza los indicadores claves de resultado relacionados con la introducción de la gestión basada en resultados de las empresas públicas. Los indicadores para este subcomponente miden (i) la ejecución de una serie de indicadores de desempeño y su monitoreo regular; y (ii) el desempeño del servicio público en términos del número de horas de interrupciones de energía 27 ANDE, COPACO, ESSAP, INC, y PETROPAR habían firmado sus convenios de gestión de desempeño durante 2009- 2010.

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por año; la cobertura de acceso al agua por la ESSAP; el porcentaje de quejas de usuarios a la empresa de agua ESSAP; y el tiempo requerido para instalar líneas de teléfonos fijas. Las acciones previas seleccionadas han sido decisivas para el diseño y monitoreo de estos indicadores: estos indicadores fueron determinados por los contratos de gestión basada en resultados y el tablero de control integral (balanced scorecard) permiten un monitoreo regular y efectivo por parte de la UMEP.

Cuadro 2: Acciones Previas e Indicadores Claves de Resultado – Supervisión de las Empresas PúblicasMarco Institucional para la Propiedad Gubernamental de las Empresas PúblicasAcciones Previas El Gobierno ha fortalecido el marco institucional asociado con la administración de las empresas públicas mediante: (i)

el envío al Congreso de un proyecto de ley en el cual se propone el establecimiento legal del CEP y de la UMEP Completada; y (ii) la aprobación por parte del CEP del Manual Organizacional-Operativo de la UMEP. Completada.

Transparencia, Auditoría & Administración Financiera Acciones Previas El CEP garantiza mayor transparencia en la administración de las empresas públicas vía la ejecución de auditorías

externas, elaboradas de conformidad con los estándares del CEP, y su publicación. Completada El Gobierno ha desarrollado una estrategia para liquidar los atrasos en los pagos de gastos y para garantizar el pago

oportuno de los servicios básicos por parte de las entidades de la Administración Central a las empresas públicas, la cual comprende: (i) la creación de una Comisión Técnica Inter-institucional compuesta por el Ministerio de Hacienda, el Procurador General del Estado, y las empresas públicas. Completada; (ii) la validación de los atrasos en el pago de gastos entre la Administración Central y las empresas públicas. Completada; y (iii) el Gobierno ha establecido mecanismos específicos para garantizar el pago oportuno de los servicios provistos por las empresas públicas a las entidades de la Administración Central. Completada.

Indicadores Claves de Resultados Las operaciones financieras de las empresas públicas se realizan de manera transparente y están sujetas a escrutinio por

parte del Gobierno y de la sociedad civil. Meta: publicación en línea de los estados financieros auditados de las empresas públicas.

Entrega oportuna de los estados financieros auditados de las empresas públicas. Meta: los estados financieros auditados de las empresas públicas están disponibles a más tardar el 30 de junio del año siguiente.

Recuperación del 20 por ciento de la deuda acumulada morosa de las entidades de la Administración Central con las empresas públicas. (Línea de base 2010; 0 por ciento del monto total certificado de la deuda fue reembolsado (365 mil millones de Gs).

La tasa de pagos oportunos alcanza 80 por ciento para los servicios básicos provistos al Estado por las empresas públicas (Electricidad, Telecomunicaciones y Agua). (Línea de base enero-junio 2010: 51 por ciento).

Administración de las Empresas Públicas Basada en ResultadosAcciones Previas El Gobierno ha introducido un marco basado en resultados, orientado a incrementar las capacidades de provisión de

servicios de las empresas públicas. Por lo menos 5 empresas públicas, que representan cerca del 80 por ciento de los gastos consolidados de las empresas públicas, han suscrito sus respectivos convenios de administración por desempeño, los cuales incluyen procedimientos de administración estandarizados y metas financieras. Completada.

La UMEP ha instalado recientemente un tablero de control integral (balanced scorecard) que le conecta directamente con los indicadores económicos, financieros y técnicos de seguimiento. Completada.

Indicadores Claves de Resultados Por lo menos 5 empresas públicas han establecido metas que pueden ser monitoreadas regularmente por la UMEP. El número de horas de interrupciones de energía medido en horas/año por usuario se ha reducido a 11 horas (Línea de

base: 2010: 11,2 horas/año por usuario). La cobertura del acceso al agua de la ESSAP, medida como el porcentaje de hogares en zonas urbanas con acceso al agua

se ha incrementado a 89,2 por ciento (Línea de base: enero 2010: 79,4 por ciento). El porcentaje de quejas de usuarios a la ESSAP se ha reducido a 18 por ciento (Línea de base 2010: 19 por ciento). El tiempo de instalación de líneas fijas se ha reducido a 17 días (Línea de base 2010: 20 días).

78. De manera general, el Gobierno está en buen camino para alcanzar los indicadores de resultado de mediano plazo. Primero, ya se ha instaurado la publicación y la diseminación de los estados financieros auditados anuales de las empresas públicas. El Gobierno también ha elaborado exitosamente las reglas y procedimientos estándares para la contratación de firmas de auditoría independientes. En segundo lugar, la reciente validación de los pagos atrasados de servicios públicos de la Administración Central, y el establecimiento de una comisión técnica

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inter-institucional evidencia el avance hacia su cancelación gradual. En tercer lugar, se han registrado avances significativos en el pago oportuno de esos servicios. Finalmente, la definición de metas financieras y de desempeño de mediano plazo para las cinco mayores empresas públicas, que representan cerca del 80 por ciento del total de los gastos consolidados de las empresas públicas, se espera que tenga un impacto de mediano plazo en la eficiencia y efectividad de la provisión de servicios públicos. Los indicadores de resultado sobre la provisión de servicios en sectores específicos fueron escogidos para incentivar aún más la continuación de los esfuerzos de monitoreo, aunque las mejorías focalizadas no son grandes como por ejemplo en el sector electricidad.

Desafíos Hacia el Futuro y Marco de Mediano Plazo

79. Para los próximos dos años, los futuros desafíos están enfocados en consolidar los logros mediante la mejoría de la sostenibilidad y mejorando adicionalmente la oportunidad de las auditorías. Una continua formación de capacidades combinada con la adopción de la ley para consolidar el marco institucional de supervisión podrían contribuir a alcanzar resultados sostenibles. Además, las mejorías factibles podrían ser alcanzadas en la transparencia financiera de las empresas públicas. La entrega de los informes de auditoría continúa experimentado retrasos significativos, aunque el Gobierno ha logrado la publicación de los estados financieros auditados de las empresas públicas. La entrega de los informes de auditoría podría ser la próxima meta del Gobierno para mejorar la transparencia de la gestión de las empresas públicas. Lograr un adecuado y sostenido pago de los servicios a las empresas públicas, y la compensación de los pagos atrasados serían logros importantes, y proporcionarían una conclusión positiva a la actual fase de reforma de la supervisión de las empresas públicas.

80. En el más largo plazo, la eficiente provisión de servicios y la transparencia en el Paraguay beneficiarían el fortalecimiento del marco regulatorio y la profesión de auditoría. El Gobierno ha alcanzado un limitado avance en el fortalecimiento del marco regulatorio. Dadas las limitaciones de capacidad y la complejidad técnica y política de este tópico, este tema podría ser contemplado desde una perspectiva de mediano plazo. De manera similar, fortalecer la profesión de contabilidad y auditoría en el Paraguay podría contribuir a un entorno de control más fuerte.

Componente II: Control Financiero Interno de la Administración Central

81. Mejorar la efectividad del control financiero interno de la Administración Central es una prioridad del Programa del Sector Público del Gobierno. Dada la inefectividad de los procedimientos de control interno y las limitadas capacidades institucionales, el Gobierno cree que abordar estos temas contribuiría a mejorar la rendición de cuentas y a garantizar que los fondos sean utilizados para los fines previstos. Considera que se contribuiría además a mejorar la confiabilidad y credibilidad del sector público en general.

82. Los procedimientos de control interno prevalecientes fueron inefectivos durante la primera mitad de la década del 2000. El marco de control de la nómina estaba limitado por la ausencia de un sistema de cálculo de nómina apropiado, y existía un alto riesgo de que los cálculos de nómina de las unidades de gasto no reflejaban el número real de días trabajados por los funcionarios públicos. En el caso de los gastos distintos de salarios, el control interno constituía una mera formalidad y se basaba exclusivamente en los sistemas de las unidades de gasto. Esto se complicaba por la ausencia de una norma que permitiese la ejecución de un

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sistema integrado para bienes y servicios (SIABYS) y también por la falta de integración entre los diferentes sistemas que constituían el sistema integrado de gestión de recursos públicos (SIARE).28

83. A pesar de los esfuerzos de reforma, ha sido un desafío establecer sistemas de control interno y auditoría de manera efectiva en el sector público de Paraguay. Aunque la Ley de Administración Financiera de 1999 estableció los sistemas de control interno del sector público, el marco institucional de auditoría interna fue establecido por decreto en 2001. Para 2005-2006, su efectividad operativa seguía siendo limitada. Primero, las capacidades institucionales tanto de la Auditoría General del Poder Ejecutivo – AGPE y de las unidades de gasto de las Unidades de Auditoría Interna (AII) estuvieron minadas por las limitaciones organizativas y por una falta de personal calificado. En segundo lugar, había una ausencia de manuales de auditoría interna y de normas estandarizadas, así como de un régimen de sanciones definido legalmente. Las AII tenían personal insuficiente, y la experiencia y las habilidades no eran siempre las adecuadas. Los procedimientos de reclutamiento no estaban basados en procesos competitivos y los requerimientos de los puestos de trabajo no estaban definidos apropiadamente.

84. En 2007-2008, la Evaluación Fiduciaria Integrada del Paraguay (Informe No. 44007-PY) identificó la auditoría interna como un desafío clave para la gestión financiera pública, lo cual desencadenó la reacción del Gobierno y de las IFI. El informe observaba que la cobertura y la calidad de la función de auditoría interna estaban negativamente afectadas por la ausencia de sistemas y de una metodología; existían problemas con la frecuencia y la distribución de informes; y las recomendaciones de auditoría interna eran usualmente ignoradas. Como resultado, el Gobierno inició un programa enfocado en la expansión de los sistemas de información de gestión financiera; la ejecución de un marco estandarizado de control interno y el fortalecimiento de la función de auditoría interna; y la mejoría del marco de control mediante el fortalecimiento y armonización de las direcciones financieras y administrativas de las unidades de gasto.

85. Posteriormente, el Gobierno decidió fortalecer la función de auditoría interna, con la ayuda del Programa Umbral. Los logros realizados con el objetivo de fortalecer la función de auditoría interna incluyeron: la adopción de un decreto a finales del 2007 que redefinió el rol, la organización y las atribuciones de la AGPE; el aumento de la capacidad de los recursos humanos de la AGPE; y la provisión de capacitación intensiva y el desarrollo de manera conjunta con la Auditoría General del Poder Ejecutivo de un manual de auditoría del Gobierno.

86. Luego de las elecciones presidenciales del 2008, el control interno continúa siendo una prioridad, y se adoptó un control interno estandarizado llamado el marco MECIP. Este marco fue introducido mediante el Decreto 962/08, y se orientaba a sostener la mejoría continua de las instituciones públicas a través del fortalecimiento de las prácticas y capacidades de control interno. Utilizando un enfoque sistémico y unificador, el MECIP introdujo las bases para una estructura de control permanente dentro de las entidades públicas del país y sus principios subyacentes.

87. Estas acciones fueron críticas para fortalecer aún más el marco de control interno y la función de auditoría interna en la Administración Central. El programa Umbral apoyado por la USAID proporcionó asistencia técnica y capacitación intensiva para garantizar 28 El SIARE incluye el SIAF para PFM, el SINARH para recursos humanos, y el SIABYS. Sin embargo, este último todavía carece de un marco legal, indispensable para el fortalecimiento del sistema de contrataciones existente.

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una puesta en ejecución adecuada y gradual del MECIP. En una primera fase, el apoyo a la ejecución se enfocó en cinco ministerios, 29 la Contraloría General de la República y la Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE). La segunda fase del Programa Umbral, iniciado en 2010, se extendió a otras cinco instituciones claves de la Administración Central. 30

88. Los avances en la efectividad del control interno y financiero de la Administración Central son muy significativos. La AGPE ha ampliado notablemente su cobertura, aumentando las instituciones que están siendo auditadas de 70 a 100 entre 2008 y 2009. Al mismo tiempo, la calidad del control interno ha aumentado, según se evidencia en los siguientes logros:

En promedio, el nivel de ejecución de los planes de trabajo de las Unidades de Auditoría Institucional aumentó de 74 a 77 por ciento entre 2009 y 2010, los informes se emiten regularmente y se someten a las autoridades relevantes.

En promedio, el nivel de ejecución de los Planes de Auto-Mejoría orientados a abordar las debilidades detectadas por los controles internos y externos aumentó de 57 a 64,5 por ciento entre 2009 y 2010.

En promedio, el porcentaje de recomendaciones hechas por los auditores internos y externos que han sido exitosamente abordadas aumentó de 48 a 69,5 por ciento entre 2009 y 2010.

Un conjunto exhaustivo de procedimientos internos (MECIP) se ha puesto en ejecución en la administración central, y ha contribuido a fortalecer la integridad y la efectividad administrativa.

No se aplicaron penalidades a las instituciones que quedaron rezagadas en la ejecución del MECIP o de sus planes de auto-mejoría, o que incumplieron con abordar las observaciones hechas por los auditores internos y externos. Sin embargo, con una frecuencia semestral, la AGPE presenta un Informe de Control Interno al Presidente del Paraguay, quien, a su vez, lo discute con los jefes de las instituciones y las entidades de gobierno. Esta práctica ha resultado en una mayor visibilidad de la gestión financiera y una mayor rendición de cuentas para el cumplimiento con los controles internos.

89. Durante el 2010, la implementación gradual del MECIP registró avances sólidos, y la adopción del MECIP y su profundización se seleccionó como una acción previa para esta operación. Cerca de 2,000 empleados públicos de las 12 instituciones que forman parte del programa Umbral recibieron entrenamiento y asistencia técnica para la puesta en ejecución del MECIP. Mientras tanto, se ha trabajado en la puesta en ejecución y desarrollo del MECIP en los cinco ministerios originales. 31 En general, se llevaron a cabo 50 sesiones de capacitación y talleres al personal de alta gerencia, auditores internos, equipos de ejecución del MECIP y, como parte del módulo de entrenar-al-entrenador, al personal de la Oficina del Contralor y de la AGPE.

Tabla 8: Logros del Control Financiero Interno del Paraguay 2008-2010Control Financiero Interno

2008 2009 2010Principales Acciones Ejecutadas Número de instituciones que están siendo controladas por la AGPE 70 100

29 Ministerios de Agricultura, Hacienda, Obras Públicas, Salud y Educación.30 Las cinco instituciones adicionales eran el Ministerio del Interior, el Congreso Nacional, la Oficina del Procurador General, la Corte Suprema, y la Oficina Nacional de Aduanas.

31 Ministerios de Agricultura, Hacienda, Obras Públicas, Salud y Educación.

33

Porcentaje de instituciones que ejecutan el MECIP (%) * 66% 89%Porcentaje de instituciones en las cuales el avance alcanzado en el Plan de Ejecución del MECIP es aceptable o mejor* 2% 79%

Logros alcanzadosPorcentaje global de ejecución de los Planes de Control Internos anuales a nivel institucional 74% 77%

Porcentaje global de ejecución de los Planes de Auto-Mejoría a nivel institucional (%) 57% 64,5%Porcentaje de recomendaciones hechas por los auditores internos y externos ue han sido abordadas con éxito a nivel institucional (%) 48% 69,5%Nota I: Los datos marcados con un asterisco indican datos del segundo semestre; en caso contrario, es el promedio anual.Fuente: AGPE (2011).

90. Estas mejorías están reflejadas en el PEFA 2011, evidenciando una tendencia de mejora en el control interno y la auditoría del Paraguay, y confirmando que la consecución del indicador de resultado es probable. La calificación global para el PI-20 (Efectividad de los controles internos para gastos que no sean de personal) y el PI-21 (Efectividad de la auditoría interna) se espera que sea C para la evaluación PEFA 2010 en curso.32 Las significativas mejorías observadas en las áreas de control interno y auditoría interna han conducido a una mejoría en la calificación PEFA para estos dos indicadores de la calificación D+ que se obtuvo en los mismos indicadores en el IFA 2008. La calificación PI-20 se incrementó debido a que los procedimientos y reglas de control interno son más exhaustivos, gracias a la introducción del MECIP. La calificación PI-21 se incrementó debido a una mayor cobertura de una función de auditoría interna más efectiva, y un más amplio alcance de la respuesta administrativa a los hallazgos de auditoría interna.

Tabla 9: Calificación PEFA Comparativa 2008/2011 para Indicadores 20&21Dimensión Calific

ación 2008

Calificación 2011

PI – 20: Control Interno Efectividad de los controles de compromiso del gasto. C CExhaustividad, relevancia y comprensión de otras reglas/procedimientos de control interno.

D C

Grado de cumplimiento con las reglas para procesar y registrar una transacción. C CPI – 21: Auditoría InternaCobertura y calidad de la función de auditoría interna D CFrecuencia y distribución de informes C CAlcance de la respuesta administrativa a los hallazgos de auditoría interna D C

Desafíos Hacia Futuro y Marco de Mediano Plazo

91. La ejecución ulterior del MECIP requerirá tiempo, así como del continuo apoyo político y financiero. Se espera que el MECIP introduzca gradualmente una serie de actividades además de la capacitación de recursos humanos. Estas incluirán el diseño de planes y programas institucionales y operativos, y el desarrollo de políticas basadas en análisis de riesgo y rendición de cuentas a la ciudadanía. Además, se espera que el MECIP sea ejecutado gradualmente en todo el sector público del Paraguay, lo cual es una meta bastante ambiciosa dado el estatus de la línea de base de las prácticas estándar de control interno en el país. Para lograr esto se requerirá de un fuerte apoyo político y financiero. La reciente mejoría de la 32 El PEFA 2010 fue financiado y ejecutado por la UE con un control de calidad conjunto de la UE, el Banco Mundial y el BID. El borrador de informe de 2010 ya ha sido revisado por las tres instituciones y la Secretaría del PEFA. Ha sido sometido al Gobierno, y está en proceso de ser publicado. Los representantes de la UE dieron su consentimiento a la divulgación de la calificación de los indicadores PI20 y 21 del PEFA 2010 y al texto de este pie de página.

34

Auditoría General del Poder Ejecutivo (AGPE) a nivel ministerial, acompañada por un incremento significativo de su presupuesto y de una intensiva capacitación de los recursos humanos evidencian que existe la voluntad política para apoyar este tema.

Cuadro 3: Acciones Previas e Indicadores Clave de Resultado – Control Financiero Interno de la Administración Central

Acciones Previas Cinco ministerios, que representan aproximadamente el 70% del presupuesto global de la Administración

Central, han establecido comités de control interno, normas de control interno, y han capacitado a su personal para poner en ejecución el MECIP. Sus respectivas unidades de auditoría interna (AII) tienen un número adecuado de empleados. Completada.

Indicadores Clave de Resultados Los indicadores PEFA de control interno y de auditoría interna (PI-20 y PI-21) para el 50% de los

ministerios tienen una calificación C, lo cual evidencia: (i) un conjunto más exhaustivo de reglas de control interno, y (ii) una más amplia cobertura y calidad de la función de auditoría interna y un mayor grado de respuesta de gestión a los hallazgos de la auditoría interna. (Línea de base: Calificación de la Evaluación Fiduciaria Integrada 2008 para PI-20 y PI-21: D+).

Componente III: Sistema Tributario

92. El Gobierno ha logrado avances significativos en la reforma del sistema tributario, particularmente para abordar el desafío clave de los bajos ingresos tributarios. La relación ingresos tributarios-PIB del Paraguay alcanzó un promedio de 12 por ciento del PIB entre 2004 y 2009, aumentando del 9 por ciento en la década de 1990. La relación ingresos tributarios-PIB actual continúa representando una de las relaciones más bajas de la región y únicamente el 51 por ciento de su potencial tributario estimado. 33 Como resultado, el gasto, incluyendo los gastos sociales, es inferior en el Paraguay que en la mayoría de sus vecinos de América Latina, y la provisión de servicios públicos está rezagada. Para abordar los bajos ingresos tributarios, el Gobierno puso en ejecución una reforma tributaria integral en 2004 orientada a simplificar y a incrementar la eficiencia del sistema tributario. Como resultado, la base activa de contribuyentes y los ingresos se incrementaron. Más recientemente, el Gobierno ha migrado sus esfuerzos de reforma a incrementar la eficiencia de su unidad de grandes contribuyentes. Este es otro paso importante ya que conduce a incrementos adicionales en los ingresos fiscales en el mediano plazo y también a reformas piloto que pueden ser desplegadas a otras partes de la base tributaria. A pesar de los logros, los desafíos persisten y se requiere un esfuerzo continuo de reforma.

93. El sistema tributario del Paraguay se caracteriza por un número de desafíos estructurales que limitan la capacidad del estado para recaudar ingresos. Este sistema tiene una alta dependencia en los impuestos indirectos y se caracteriza por obstáculos estructurales y políticos para mejorar la equidad tributaria. Los impuestos indirectos – principalmente el IVA, los impuestos al consumo y los aranceles – representan 80 por ciento de las recaudaciones fiscales. El impuesto a la renta comercial, industrial o de servicios (IRACIS) es el único impuesto directo significativo en el Paraguay, representando cerca del 16 por ciento del total de las recaudaciones fiscales. Los impuestos indirectos tienden a ser más regresivos que los impuestos directos. 34 Los obstáculos estructurales y políticos se evidencian

33 El potencial fiscal se mide basado en las características económica, geográfica, demográfica, social e institucional del país. FMI (2009), Diagnόstico del Sistema Impositivo Vigente en 2008.34 Véase Goñi, Lόpez, y Servén (2008), Fiscal Redistribution and Income Inequality in Latin America.

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claramente por la ligera tributación del sector agrícola y la aún pendiente introducción de un impuesto a la renta personal. El sector agrícola genera solo cerca del 0,2 por ciento del total de los ingresos tributarios a pesar de que representa cerca del 20 por ciento del PIB, ya que se beneficia de exenciones del IVA en sus productos agrícolas. 35 La introducción de un impuesto a la renta personal no ha sido aprobada hasta la fecha por el Congreso. Adicionalmente, el sistema tributario del Paraguay también adolece de una cultura extendida de evasión fiscal asociada con la economía informal.

94. La relevancia y la importancia de los cambios al sistema tributario del Paraguay deben ser evaluadas desde la óptica de los desafíos de la economía política del país. La capacidad de reformar el sistema tributario puede ser afectada por las limitaciones generales del sector público, el rol del Congreso, y la potencial resistencia de grupos de interés. El retraso para poner en ejecución el impuesto a la renta personal ilustra estos desafíos, la adopción del proyecto de ley fue pospuesta varias veces por el Congreso en años recientes. Se hizo vigente en enero 2010, pero ha sido pospuesto una vez más por el Congreso hasta el 2013.

95. En 2004, el Gobierno inició una reforma tributaria integral orientada a simplificar el sistema tributario y a incrementar su eficiencia. Como un primer paso, el Gobierno aprobó la Ley de Ajuste Fiscal, que comprendía ambiciosas medidas de reforma para fortalecer la política fiscal. Los principales objetivos de las reformas consistían en formalizar la actividad económica e incrementar gradualmente la progresividad del sistema tributario paraguayo. Los cambios en la política tributaria incluyeron: la ampliación de la base tributaria para el IVA y para el impuesto a la renta agrícola (IMAGRO) a través de la eliminación de varias lagunas jurídicas y exenciones; el incremento de las tasas y el número de impuestos al consumo; y la introducción de dos nuevos impuestos sobre la renta: el impuesto a la renta personal y un impuesto a la renta para pequeños contribuyentes corporativos. Las tasas del impuesto a la renta corporativa fueron reducidas de 30 por ciento a 10 por ciento en un periodo de dos años, y se amplió la base para este impuesto.

96. Mientras tanto el Gobierno también emprendió una variedad de medidas de administración tributaria para impulsar los ingresos fiscales. En una primera fase de modernización de la administración tributaria paraguaya, la Sub-Secretaría de Estado de Tributación (SET) adoptó una plataforma de tecnología de la información que sustenta los procesos centrales de administración tributaria tales como el registro de contribuyentes, la cuenta única de contribuyentes, y el procesamiento de declaraciones de impuestos. Esto se ha extendido a sus oficinas regionales. Adicionalmente, los servicios a contribuyentes han mejorado: existen en la actualidad la asistencia telefónica y el acceso en línea. Como resultado de estas medidas significativas, el número de contribuyentes individuales activos se incrementó de 202.243 en 2005 a 408.656 en 2010; y el número de corporaciones activas registradas se incrementó de 24.248 en 2005 a 48.998 en 2010, es decir, se ha más que duplicado en cinco años.

97. Más recientemente, el foco de la reforma ha migrado hacia mejorar el desempeño de la unidad de grandes contribuyentes, dada la importancia de este segmento en términos de ingresos y del riesgo de cumplimiento tributario. La reforma de la unidad de grandes contribuyentes es crítica porque puede conducir a rendimientos significativos de los ingresos tributarios y puede ser utilizada para servir de piloto de procesos claves que pueden ser desplegados a otros segmentos de contribuyentes y áreas funcionales. En Paraguay, los 500 35 FMI, Informe de la Misión de Asistencia Técnica sobre Política Fiscal, Septiembre 2008.

36

mayores contribuyentes contribuyen casi el 80 por ciento del total de los ingresos tributarios y las 100 mayores cuentas más de la mitad de todas la recaudación tributaria. 36 Enfocar las reformas en la eficiencia de la unidad de grandes contribuyentes es lo indicado. Alrededor del mundo, las unidades de grandes contribuyentes se han convertido de manera creciente en una herramienta organizacional estratégica para iniciar la reforma de las administraciones tributarias con bajo desempeño. 37 El enfoque del Gobierno en los grandes contribuyentes evidencia su compromiso de migrar de la mejoría de los procesos básicos centrales a una segunda generación de reformas. Las reformas de la función de auditoría de grandes contribuyentes en las unidades de grandes contribuyentes puede ser desplegada posteriormente al resto de la base tributaria. La administración tributaria en Paraguay ha sido tradicionalmente débil, especialmente con respecto a las funciones de auditoría y control, y el reciente enfoque en las unidades de grandes contribuyentes ha abierto una importante ventana para empezar a abordar de manera efectiva este desafío.

98. El fortalecimiento de la capacidad de auditoría de la unidad de grandes contribuyentes es un componente clave de esta reforma y ha sido seleccionado como una acción previa para esta operación. El Gobierno ha ejecutado dos medidas en este contexto: en el 2010 la SET emitió una resolución conjunta con la Superintendencia de Bancos para permitir la auditoría de instituciones financieras, por primera vez, incluyendo aquellas clasificadas como grandes contribuyentes. 38 Adicionalmente, puso en ejecución un programa de capacitación para auditores de la unidad de grandes contribuyentes. En un contexto donde la reducida capacidad ha limitado que el Gobierno haya podido desempeñar su función de auditoría y control, la capacitación básica constituye un primer paso significativo.

99. El incremento de las auditorías tributarias realizadas por la unidad de grandes contribuyentes en 2009-2010 representa un segundo paso significativo, y también ha sido seleccionado como una acción previa. La SET logró duplicar el número de auditorías a grandes contribuyentes de 20 en 2008 a 40 en 2009. En 2010, se inició un total de 32 auditorías a grandes contribuyentes, incluyendo 2 casos altamente especializados. 39 La relevancia de este paso se hace aún más evidente en vista de los varios años transcurridos sin auditorías debido a la falta de transparencia y de auditores adecuadamente capacitados.

100. En 2009-2010, el Gobierno complementó las reformas de las unidades de grandes contribuyentes mediante la emisión de certificados de cumplimiento fiscal; otra acción previa de esta operación. Esta medida de emisión de certificados es un paso de reforma importante hacia la transparencia y el cumplimiento fiscal. 40 Las autoridades demostraron su compromiso mediante la emisión de 122,609 certificados en 2009, y otros 280,105 en 2010. Los certificados pueden ser fácilmente solicitados en línea (accediendo al sistema de administración tributaria Marangatu) o en las plataformas de servicio al cliente de la SET. Una característica importante de los certificados es que los contribuyentes con mora de pagos o retrasos en la presentación de sus declaraciones de impuestos no son elegibles para el certificado. Estos certificados son principalmente requeridos como una pre-condición para celebrar contratos con el sector público.

36 Basado en datos del 2008.37 W. McCarten (2004). Focusing on the Few: The Role of Large Taxpayer Units in the Revenue Strategies of Developing Countries. Mimeo.38 “Resolución General” 36/10.39 Un banco y una firma agro-exportadora.40 En los años 2008 y 2009 la SET publicó tres resoluciones (“Resoluciones Generales” de la SET 8/08, 16/09 y 23/09) que introdujeron el requerimiento de certificados de cumplimiento fiscal asociados con la emisión de placas de licencia de vehículos, registro de propiedades inmobiliarias, etc.

37

101. Otras reformas recientes incluyen el incremento de los agentes de retención del IVA y la revisión de los incentivos y exenciones fiscales. Otras medidas de reforma incluyen el incremento de los agentes de retención del IVA designados por la autoridad fiscal – usualmente exportadores y otros grandes negocios – de 98 en 2008 a 754 en 2010. Esto ha conducido a un incremento sustancial en las recaudaciones fiscales. 41 Adicionalmente, la SET inició la revisión del sistema vigente de incentivos y exenciones fiscales, enfocándose en sectores específicos. Cabe destacar: (i) la Dirección General de Auditoría Fiscal revisó 22 solicitudes de créditos del IVA, reclamados contra el impuesto a la renta agrícola (IMAGRO) en 2009, totalizando Gs 58 mil millones; (ii) la SET incluyó cinco compañías bajo el régimen maquila en el proceso de control interno en 2010; y (iii) la SET especificó los procedimientos requeridos para determinar los reembolsos fiscales, de conformidad con las actuales disposiciones legales. 42

102. Las acciones previas seleccionadas sustentan sólidamente los indicadores claves de resultado del componente tributario del plan de reforma, que están en buen camino de consecución. Los indicadores claves de resultado para el componente tributario son: (i) que el ratio ingresos tributarios-PIB permanezca por encima de 14 por ciento; (ii) que el ratio de contribuyentes que ha dejado de declarar (stop-filers) entre los grandes contribuyentes permanezca por debajo del 3 por ciento; y (iii) que el ratio de auditorías de grandes contribuyentes que resultan en evaluaciones adicionales exceda el 70 por ciento. 43 La mejoría de la capacidad y ejecución de auditorías en la unidad de grandes contribuyentes y la emisión de certificados de cumplimiento fiscal es probable que generen mayores ingresos fiscales en el mediano plazo. La relación ingresos tributarios-PIB no es un indicador óptimo del esfuerzo fiscal del Gobierno por dos razones. Primero, tomará tiempo para que las reformas apoyadas se traduzcan en mayores ingresos fiscales debido a que están orientadas a mejorar procesos básicos centrales que tardan en producir resultados. En segundo lugar, muchos factores influyen en la relación ingresos tributarios-PIB que no miden exclusivamente los resultados de las reformas apoyadas. Un mejor indicador será un estimado de la brecha fiscal. Sin embargo, dicha medida no es realista en el contexto del Paraguay con sus limitaciones de capacidad. Para mantener el rastreo del esfuerzo fiscal, la relación ingresos tributarios-PIB es entonces la mejor medida disponible y se complementa con medidas adicionales. El ratio de contribuyentes que han dejado de presentar sus declaraciones (stop-filers) refleja la eficiencia de la auditoría y el control, como el incentivo de no presentar el impuesto a la renta se reduce cuando hay una mayor probabilidad de detección. Adicionalmente, la tasa de auditorías que resultan en una evaluación adicional refleja la eficiencia del proceso de selección de las auditorías.

Desafíos Hacia el Futuro y Marco de Mediano Plazo

103. A pesar de los avances realizados en los últimos cinco años, la mejora del sistema tributario continúa siendo un desafío para la reforma en Paraguay. Se observó claramente una tendencia favorable en años recientes, evidenciado en un incremento significativo en el número de contribuyentes activos; la descentralización gradual de los servicios tributarios; y la mejoría de las tecnologías informáticas y de gestión. Sin embargo, se precisa un esfuerzo continuo para mejorar más la administración tributaria y la política fiscal en el mediano a largo plazo. En concreto, la eficiencia de la unidad de grandes contribuyentes requiere ser mejorada 41 Las recaudaciones del IVA recibidas a través de los agentes de recaudación aumentaron de 97 millones de Gs. en 2008 a 448 mil millones de Gs. en 2009 y 707 mil millones en 2010. 42 “Resolución General” de la SET 52/11.43 Los stop-filers son los contribuyentes que no presentan sus declaraciones de impuestos en el momento debido.

38

todavía más. Aún más importante, se requiere de una estrategia en la unidad de grandes contribuyentes para la capacitación especializada en métodos avanzados de auditoría, tributación internacional, y sectores específicos. Adicionalmente, se precisa mejorar la selección de auditorías para tomar en cuenta criterios de riesgo. Además, las reformas piloto para grandes contribuyentes deben ser desplegadas a los contribuyentes medianos. Finalmente, la introducción de un impuesto a la renta personal (IRP) permanece como un esfuerzo de reforma pendiente que contribuiría potencialmente a ingresos tributarios superiores y a una mejorada equidad y transparencia del sistema tributario.

Cuadro 4: Acciones Previas e Indicadores Claves de Resultado – Sistema TributarioAcciones Previas La SET ha fortalecido sus capacidades de auditoría para grandes contribuyentes mediante: (i) la emisión de

una resolución de la SET y de la Superintendencia de Bancos para permitir la auditoría de instituciones financieras clasificadas como grandes contribuyentes. Completada; y (ii) la ejecución de un programa de capacitación para auditores de la unidad de grandes contribuyentes (DGGC). Completada.

La SET ha incrementado significativamente el número de grandes contribuyentes sujetos a auditorías fiscales (Línea de base: 2008=20) mediante: (i) 40 auditorías en 2009. Completada; (ii) 32 auditorías especializadas de grandes empresas en 2010, incluyendo dos altamente especializadas. Completada.

Certificados Fiscales. La SET emitió 122,609 certificados de cumplimiento fiscal en 2009, y 280,105 certificados en 2010. Completada.

Indicador Clave de Resultado: Relación ingresos tributarios-PIB es por lo menos 13,8 por ciento. (Línea de base 2010:13,4 por ciento) Relación de auditorías de grandes contribuyentes que resultan en evaluaciones adicionales excede 70 por

ciento. (Línea de base 2010: 55 por ciento)

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN

A. Impactos Sociales y sobre la Pobreza

104. Se espera que las acciones apoyadas por el PSDPL conlleven impactos indirectos positivos sociales y sobre la pobreza. Aunque la operación no aborda directamente reformas del sector social, las reformas apoyadas sobre supervisión y gestión de las empresas públicas y del sistema tributario es probable que generen impactos indirectos positivos. En contraposición, es probable que las reformas para mejorar el control financiero interno de la administración central tengan un efecto no-significativo sobre la reducción de la pobreza y los aspectos sociales.

105. Es probable que la mejoría en la supervisión y gestión de las empresas públicas tenga un impacto positivo sobre la provisión de servicios básicos, mejorando así el estándar de vida de los pobres. Las empresas públicas en Paraguay proveen servicios básicos tales como agua, saneamiento, electricidad, y están involucradas en la provisión de commodities tales como petróleo y combustible diesel. El acceso a la electricidad y al agua limpia no es universal en el Paraguay. Cerca del 98 por ciento de los hogares tenían acceso a la electricidad en 2008, aunque en muchos casos esto implicaba un acceso intermitente de algunas horas al día. El número de hogares con agua limpia ascendía solo a 68 por ciento en 2007. 44 Es probable que una mejorada supervisión de las empresas públicas incremente la eficiencia de la provisión del servicio público y como consecuencia tiene el potencial para incrementar el número de hogares con electricidad y particularmente con agua limpia. Adicionalmente, una mayor eficiencia de la empresa pública de propiedad estatal para el procesamiento de petróleo,

44 Banco Mundial (2010): “Paraguay: Estudio de Pobreza—Determinantes y Desafíos para la Reducción de la Pobreza”, Washington DC. Informe No. 58638-PY

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PETROPAR, podría reducir el costo de producción y conducir por lo tanto a una reducción en los precios del petróleo y del combustible diesel para los consumidores finales. Estos son factores de costo importantes para el transporte público, que es utilizado ampliamente por la población pobre. Un mejor uso de los fondos públicos tiene también el potencial de liberar recursos para las políticas del Gobierno orientadas a favorecer a los pobres.

106. El Gobierno ha demostrado su compromiso de mejorar la inclusión social y de beneficiar a los pobres con la ayuda de las empresas públicas. El Gobierno ha iniciado medidas concretas en el sector de las empresas públicas, i.e. el Proyecto de Modernización del Sector Agua y Saneamiento (Préstamo No. 7710-PY) apoyado por el Banco Mundial. Otro ejemplo es el enfoque del Gobierno en los grandes usuarios en el sector eléctrico, donde se espera que una mayor eficiencia en la supervisión de las empresas públicas genere mayores ingresos. Esto permitirá mantener las tarifas existentes por los próximos cinco años, una medida que garantiza que los pobres no serán impactados de manera negativa.

107. Se espera que las reformas del sistema tributario tengan un impacto positivo en los indicadores de reducción de la pobreza y de desarrollo social mediante el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y el incremento del gasto en el sector social. En el mediano plazo, es probable que las reformas del sistema tributario apoyadas ayuden al Gobierno a generar mayores ingresos fiscales. Esto contribuirá a mantener la estabilidad macroeconómica y a liberar recursos del sector público.

108. El Gobierno ha demostrado un fuerte compromiso con el desarrollo del sector social con la ayuda del gasto social durante años recientes. Los recursos adicionales generados con la ayuda de la reforma del sistema tributario podrían contribuir al desarrollo del sector social dado el compromiso del Gobierno con la agenda social en años recientes, como parte del Plan Estratégico Económico y Social del Gobierno. En el año de crisis 2009, los gastos sociales aumentaron en 26 por ciento en relación al año anterior, representando el 51 por ciento del total del gasto o el 11 por ciento del PIB. En 2010, los gastos sociales se incrementaron en un 6 por ciento adicional, representando el 50 por ciento del gasto total, o el 9,5 por ciento del PIB.

109. En particular, la ampliación del programa de transferencias monetarias condicionadas del Gobierno Tekoporá ha beneficiado a los pobres. El número de beneficiarios se incrementó de 13.679 en 2008 a 83.106 en 2010, y para marzo 2011, alcanzó 98.653. Un análisis de incidencia utilizando micro-simulaciones realizado en el contexto de la evaluación de la pobreza 2010 llevada a cabo por el Banco Mundial indica que el 80 por ciento de los beneficiarios de los programas de transferencias monetarias condicionadas del Paraguay estarían concentrados en el 15 por ciento más pobre de la población si el instrumento de focalización de las transferencias monetarias condicionadas fuese ejecutado perfectamente. No se encontrarían beneficiarios de los programas de transferencias monetarias condicionadas en la mitad superior de la distribución del ingreso.45 46

B. Aspectos Ambientales

110. No se espera que las políticas específicas apoyadas por el PSDPL tengan un impacto significativo en el medioambiente, los bosques u otros recursos naturales. Las 45 Se utilizaron micro-simulaciones debido a la falta de información sobre la cobertura del programa de transferencias monetarias condicionales en la Encuesta Permanente de Hogares en 2008.

46 Banco Mundial (2010): “Paraguay: Estudio de Pobreza—Determinantes y Desafíos para la Reducción de la Pobreza”, Washington DC. Informe No. 58638-PY

40

políticas se limitan a monitorear el desempeño de las empresas públicas y no se apoyan inversiones directas. El otorgamiento de licencias ambientales y la gestión de las empresas públicas están regulados dentro del marco institucional y de políticas medioambientales según se define en las Leyes 1561 del 2000, 3679 del 2008 (marco institucional), y la Ley 294 de 1993 (sobre evaluación ambiental) entre otras. El marco institucional comprende la Secretaría del Ambiente (SEAM) y el Consejo Nacional del Ambiente, los cuales tienen la responsabilidad de definir la política medioambiental y monitorear el medioambiente según lo define la Ley 1561.

111. La SEAM tiene capacidad limitada y una insuficiente coordinación con otros ministerios y empresas públicas con respecto a proyectos de infraestructura, especialmente en las áreas de agua y electricidad. Estas limitaciones pueden resultar en retrasos en la planificación, otorgamiento de licencias, y fases de construcción, lo cual podría tener un impacto en la eficiencia general de la provisión de servicios públicos. Sin embargo, el Proyecto de Modernización del Sector Agua y Saneamiento (P095235, Préstamo No. 7710-PY) incluyen un sub-componente específico para fortalecer las Direcciones de Recursos Hídricos y de Licencias Ambientales de la SEAM. Adicionalmente, en la medida que sean exitosas las mejorías en la gestión de las empresas públicas apoyadas por el PSDPL, se fortalecerá la capacidad institucional nacional del Paraguay para identificar y abordar los temas de políticas y de regulación ambientales. El Proyecto de Fortalecimiento del Sector Energético (P114971, Préstamo No. 7994-PY) incluye el fortalecimiento de capacidades para la ANDE que procura mejorar la capacidad de evaluación ambiental y la gestión de los potenciales impactos resultantes de inversiones de infraestructura en este sector.

C. Ejecución, Monitoreo, y Evaluación

112. El Gobierno del Paraguay ha convenido monitorear regularmente el progreso dentro del PSDPL. El Banco y el Ministerio de Hacienda acordaron sobre la relevancia de establecer actividades efectivas de monitoreo y evaluación para garantizar un seguimiento adecuado de la ejecución del PSDPL. El Gobierno está realizando estas actividades utilizando dos canales interrelacionados. Primero, la Sub-Secretaría de Economía e Integración (SSEI) del Ministerio de Hacienda es responsable de coordinar las actividades de ejecución y monitoreo de este DPL. Segundo, la institución responsable 47 de cada área de política es responsable de alcanzar las acciones relevantes previas.

113. El Gobierno y el Banco utilizarán las siguientes fuentes de datos para evaluar el progreso dentro del programa PSDPL:

Informes de monitoreo y ejecución del presupuesto del sector público del Ministerio de Hacienda, incluyendo informes sobre recaudación de ingresos.

Informes trimestrales de monitoreo del Equipo Económico sobre la ejecución del Plan Estratégico Económico y Social (2008-13).

Informe de ejecución del plan financiero del Ministerio de Hacienda. Informes y análisis de variables macroeconómicas claves del Banco Central. Revisiones y análisis de leyes y regulaciones para su ejecución por parte del Banco Mundial

y otros participantes interesados. Informes de auditoría interna del Gobierno.

47 Estas instituciones son: CEP para el Componente de Empresas Públicas; AGPE para el Componente de Auditoría Interna; y SET para el Componente Tributario.

41

Informes por parte del Consejo de Empresas Públicas. Misiones e informes de supervisión del Banco Mundial. Informe de Finalización de la Ejecución del DPL del Banco Mundial (a ser preparado luego

del cierre del proyecto).

D. Aspectos Fiduciarios

114. De conformidad con el IFA48, la administración financiera pública (PFM, public financial management) del Paraguay sigue siendo débil y representa un alto riesgo. Los tres principales desafíos de la PFM se relacionan con mejorías en: la eficiencia del proceso presupuestario; la transparencia fiscal; y la efectividad del control. 49 Las características comunes subyacentes a cada uno de estos desafíos es sus conexiones con el contexto político e institucional del Paraguay y la dificultad para abordar su dimensión técnica sin adoptar cambios más amplios de gobernabilidad. 50

115. El Gobierno continua comprometido con abordar los temas sobre la PFM y particularmente sobre la efectividad del control. Este compromiso se evidencia más claramente en: (i) en las reformas iniciadas recientemente con la asistencia de los programas Umbral I y II de la USAID, y (ii) a través de los resultados alcanzados mediante el DPL Programático 2009, incluyendo acciones previas acordadas dentro del marco del PSDPL, orientadas a fortalecer la efectividad del control financiero público.

116. La más reciente evaluación del FMI de salvaguardas sobre el marco de control de cambio extranjero del Banco Central del Paraguay se llevó a cabo en octubre 2006. El informe indica que aunque el Banco Central ha realizado algún avance en el fortalecimiento del marco de salvaguardas desde la evaluación de salvaguardas de 2003, las vulnerabilidades persisten en áreas como la financiera y de informe de datos sobre el programa al Fondo. Sin embargo, de conformidad con la evaluación, el actual marco de control de cambio extranjero del Banco Central es satisfactorio. Se ha publicado una opinión no-autorizada de auditoría de los estados financieros del Banco Central para el año 2010. Los auditores informaron una desviación de los Estándares Internacionales de Información Financiera (IFRS, International Financial Reporting Standards) en los Estados Financieros que de conformidad con los auditores podría resultar en ajustes materiales si los IFRS fuesen adoptados completamente. Sin embargo, basándose en la revisión de los estados financieros auditados y en el informe de auditoría externa del DPL previo, nada llamó la atención del Banco que indicaría que el marco de control de BCP hacia el cual los fondos del préstamo fluirán no sea otra cosa más que adecuado según los acuerdos propuestos. Existen los acuerdos para mitigar los riesgos identificados.

Transparencia Presupuestaria

117. El presupuesto anual está accesible al público a través del sitio web del Ministerio de Hacienda. En el ejercicio fiscal 2009, el Ministerio de Hacienda emitió también un informe trimestral sobre ejecución presupuestaria, el cual fue publicado en su sitio web. 51

48 Informe de Evaluación Financiera Integrada del Paraguay de fecha Abril 1, 2008 (Informe No. 44007-PY).49 Un trabajo analítico más reciente sobre PFM de Paraguay encabezado por la Comisión Europea (CE) está en curso y el informe no ha sido aún emitido.

50 Según se indica en la Sección de Contexto Económico de este documento, la gobernabilidad y la eficiencia del sector público han enfrentado amplios desafíos relacionados en particular con las prácticas discrecionales, la politización y la falta de transparencia en el sector público así como también la informalidad económica.

51 www.hacienda.gov.py

42

Adicionalmente, los estados financieros auditados anuales se envían al Congreso y se hacen públicos luego de su aprobación.

E. Desembolsos y Auditoría

118. El Banco haría un único desembolso del préstamo a una cuenta dedicada que forma parte de las reservas oficiales de moneda extranjera del país en el Banco Central del Paraguay. El desembolso se haría luego de la evaluación por parte del Banco del cumplimiento satisfactorio de las acciones previas convenidas y en conformidad con la adecuación del marco de política macroeconómica del Prestatario. El desembolso no estará vinculado a ninguna compra específica y no se necesitarán requerimientos de adquisiciones. Una vez el Préstamo es aprobado por la Junta de Directores Ejecutivos, el Prestatario abriría y mantendría dos cuentas de depósitos dedicados, una en dólares estadounidenses y una en Guaraníes para el uso del Prestatario. El Banco desembolsará los fondos del Préstamo en la cuenta de depósito en moneda extranjera. Con cada depósito en la cuenta en moneda extranjera, el Prestatario depositaría un monto equivalente en la cuenta de depósito en moneda local. Si los fondos del Préstamo o cualquier parte de éstos son utilizados para fines no-elegibles, según se define en el Acuerdo de Préstamo, el Banco requerirá al Prestatario ya sea que devuelva el monto a la cuenta de depósito para ser utilizado para fines elegibles, o que restituya el monto directamente al Banco. La cuenta de depósito en dólares estadounidenses se mantendrá en el Banco Central y sus transacciones y balances se incorporarán completamente en los registros de contabilidad y estados financieros del Prestatario, vía el sistema integrado de gestión financiera.

119. El acuerdo legal incluirá las siguientes cláusulas: (i) una cláusula para la provisión de una confirmación por escrito de que el monto del préstamo ha sido acreditado a una cuenta que está disponible para cubrir los gastos presupuestados, y (ii) una cláusula de auditoría para la presentación de un informe de auditoría de la Cuenta de Depósito a requerimiento del Banco.

F. Riesgos y Mitigación de Riesgo

120. Existen tres riesgos significativos para el programa apoyado por el PSDPL. Estos riesgos son el Riesgo Económico y Financiero; el Riesgo Político; y el Riesgo de Capacidad Institucional y de Ejecución de la Reforma.

Riesgo Económico y Financiero

121. A pesar del crecimiento económico de 15 por ciento en 2010, Paraguay continúa siendo ampliamente vulnerable ante las fluctuaciones económicas regionales y mundiales, así como las del clima. A la vez, el país está expuesto a un sobrecalentamiento incluyendo presiones inflacionarias, un rápido crecimiento del crédito del sector privado, y una ampliación del déficit de cuenta corriente. La economía también está expuesta al riesgo de tipo de cambio debido a la continua alta dolarización del sistema financiero y a la alta proporción de la deuda del sector público denominada en moneda extranjera.

122. En términos de medidas de mitigación, el gobierno está ejecutando una gestión fiscal prudente, incluyendo esfuerzos para incrementar los ingresos tributarios en el mediano plazo y mejorar la ejecución del gasto; la política monetaria se está haciendo más estricta y se están tomando medidas macro-prudenciales para contener el crecimiento del crédito del sector privado. Con este objetivo, el gobierno compromete la asistencia técnica con

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el FMI en regulación y supervisión financiera, incluyendo el sector de las cooperativas; la deuda externa del país es baja y se administra de forma prudente; también un régimen cambiario flexible y una suficiente protección de las reservas internacionales proveen un amortiguamiento ante los shocks.

Riesgo Político

123. Al iniciar la segunda mitad de su período, la alianza política del Gobierno sigue estando fragmentada y no cuenta con una mayoría en el Congreso. Existe entonces un riesgo de cuellos de botella en el Congreso cuando se aprueben los nuevos marcos legales asociados con el programa de reforma. Aunque las medidas seleccionadas para esta operación no incluyen la adopción de ninguna ley, se estima que persiste un riesgo político significativo debido a las implicaciones de las reformas apoyadas en la economía política.

124. Existe también un riesgo político asociado con potenciales resistencias a los programas de reformas, como por ejemplo en el caso de las empresas públicas. En el contexto del actual desarrollo de la administración pública del Paraguay y la pluralidad de actores en el proceso de toma de decisiones, el tipo de reformas propuestas puede generar algunos desafíos de economía política durante la ejecución. Este fue particularmente el caso en el sector de las empresas públicas, donde las acciones para introducir la transparencia financiera en las empresas públicas generó una resistencia inicial por parte de la mayor empresa pública.

125. En términos de medidas de mitigación, el Gobierno está mejorando la comunicación con respecto a la ejecución de la reforma. El Gobierno está planificando cuidadosamente el envío de leyes al Congreso para optimizar la diseminación de información y la probabilidad de su adopción. También, trabaja usualmente en la creación de consenso sobre las acciones de reforma. La Presidencia y el Ministerio de Hacienda están garantizando la consistencia y la coordinación con las instituciones que ejecutan directamente las acciones de reforma. Finalmente, el Gobierno también emprendió enfoques graduales y una efectiva comunicación con los participantes claves en la reforma.

Capacidad Institucional y Ejecución de la Reforma

126. El riesgo de sostenibilidad para los objetivos del PSDPL se deben a la limitada capacidad del sector público del Paraguay y a su insuficiente coordinación inter-institucional. Las acciones previas para este PSDPL requieren una intensiva cadena de actividades. Una débil capacidad de los recursos humanos en el sector público, así como una limitada cooperación inter-institucional podrían poner en riesgo el éxito del programa de reforma del Gobierno.

127. Este riesgo es mitigado a través de la focalización en un número limitado de áreas de reforma, metas realistas, y la movilización de las capacidades existentes. El programa está enfocado en un número limitado de áreas de política interrelacionadas que son ejecutadas por unidades del Gobierno con capacidades fortalecidas, como por ejemplo la UMEP para el componente de empresas públicas. Adicionalmente, estas áreas están apoyadas por asistencia técnica externa: la reforma de control interno está apoyada por el Programa UMBRAL de la USAID, y la Supervisión de las Empresas Públicas está apoyada por la asistencia técnica del Banco.

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ANEXOS

Anexo 1: Carta de Política de Desarrollo

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LETTER OF DEVELOPMENT POLICY

UNOFFICIAL TRANSLATION

MINISTRY OF FINANCEFISCAL TRANSPARENCY & ACCOUNTABILITY FOR DEVELOPMENT

“BICENTENNIAL OF NATIONAL INDEPENDENCE 1811-2011”

October 26, 2011 Asunción

M.F. No. 2464

Mr. ROBERT ZOELLICK, PRESIDENT, WORLD BANKWASHINGTON D.C. 204343, USA

Re: Development Policy Letter – Public Sector Development Policy Loan

Dear Mr. Zoellick:

The Government of President Fernando Lugo, that took office on August 15, 2008, is keeping its commitment with the priority and strategic objectives established three years ago, and focusing on poverty reduction, economic growth, and greater transparency in public sector management and corruption prevention.

The Government’s objectives stemmed from an in-depth diagnosis and analysis of the country’s economic and social situation which revealed that economic growth in the last few years was not being translated into increased welfare for broad sectors of the population.

Further to Paraguay successful recovery from 2009 crisis, supported by the Government’s Anti-Crisis Plan approved in January 2009, there is an opportunity to focus again on medium-term reforms, with a view to targeting key priorities for Paraguay.

State Modernization is a Government top priority to enhance public sector capacity and to promote the economic and social development of the country. In particular, the Government has already allocated significant resources and expressed a firm commitment to strengthen critical areas of public sector management, such as the management of state-owned enterprises (SOEs), which represent an important proportion of public expenditure and provide basic public services; tax administration which provides resources to support government programs; and internal control and accountability which improves the efficacy and integrity of financial management of the State.

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The purpose of this Letter is to present the objectives and actions relating to the Public Sector Development Policy Loan (DPL) involving support to consolidate the reforms arising from the 2008-2013 Economic & Social Strategic Plan (presented in August 2008) and financed with the previous 2009-2010 Loan, as well as building on prior achievements to advance in new areas of public sector management.

I. Economic & Social Strategic Plan of the GovernmentThe Paraguayan Government objective is to achieve more sustainable and equitable economic growth through four strategic goals: (i) promoting growth with a focus on employment generation and improved income distribution, while preserving a sound macroeconomic framework; (ii) strengthening Government institutions to improve policy making and deliver better public services; (iii) increasing the efficiency of social expenditures, focusing on extreme poverty alleviation; and (iv) fostering economic development with broader citizen participation.

These objectives are supported by eight (8) strategic pillars that address the country’s economic, social, and institutional challenges in a comprehensive manner. These eight pillars are: Maintaining consistent macroeconomic policies to ensure stability and provide a

predictable context for economic decision-making. Developing a sound and secure financial system providing quality services to all

economic actors without exclusions. Improving SOEs through more professional, more efficient and transparent management. Modernizing the public administration in order to facilitate access of the entire population

to public services. Introducing comprehensive land reform fostering the reactivation of family agriculture. Promoting infrastructure development. Strengthening competitiveness and improvement of the business and investment climate. Promoting job-generation, the fight against poverty and all forms of social exclusion.

II. Objectives of the Strengthening of Public Sector Management

Within the framework of the Strategic Plan, strengthening public sector is fundamental in the Paraguayan context. A more professionalized transparent and sustainable public sector, able to provide more effective services, is indeed a prerequisite to reaching inclusive development in Paraguay.

One key challenge in strengthening public sector is to increase the efficiency of resource management, including restructuring government institutions, strengthening internal control effectiveness and transparency, and gradually introducing a professional and merit-based civil service system.

Another critical public sector challenge is to improve the effectiveness of the public service delivery by SOEs through a more effective State oversight and improvement of their business and financial management.

A third fundamental challenge for public sector reform is to improve fiscal management, including improving tax administration, strengthening debt management, enhancing fiscal discipline, and managing more efficiently and transparently public expenditure.

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III. Public Sector Management Programs with the Public Sector Development Policy Loan (DPL)

Below we present the areas of implementation of the US$100 million World Bank Public Sector Development Policy Loan (DPL). These areas relate to the above mentioned Public Sector Management Program. In particular, the Government of Paraguay is planning to consolidate recent advances on three major issues: SOE Oversight; Internal Financial Control of the Central Administration; and Strengthening of Tax Administration.

III.1 SOE Oversight

Improvement in the efficiency and transparency of SOEs and the delivery of related public services requires an effective State oversight of the SOE portfolio. This component aims at addressing the low access to and quality of services delivered by SOEs, and the need to enhance their transparency and financial management.

Over the last three years, the Government has significantly advanced in establishing an institutional framework and technical capacities for a more effective monitoring of SOEs. The creation of the SOE Council (CEP, acronyms in Spanish), technically supported by SOE Monitoring Unit (UMEP, acronyms in Spanish), has strengthened the Government’s decision-making process regarding these enterprises; increased their financial transparency; and introduced the fundamentals for a results-based management public service delivery by major SOEs.

More recently, and related to this loan, the Government has continued improving SOE oversight by: (i) strengthening the institutional framework; (ii) enhancing transparency in SOE management; (iii) ensuring adequate payment of public services provided to the Central Administration, as well as liquidation of pending payment arrears; and (iv) developing a results-based management framework regarding SOE service delivery. The measures recently adopted in these four areas include:

Institutional framework regarding SOE oversight. On the one hand, there is a legal strengthening of the Inter-ministerial Council of SOEs and UMEP through the Government submission of a draft Law to Congress promoting the legal sustainability of these institutions. On the other hand, the CEP has approved an operational and organizational manual for UMEP.

Financial transparency. Greater financial transparency is being promoted through the publication of SOEs audited financial statements.

Payment of public services by Central Administration. The Government has developed a strategy to, on the one hand, ensure timely payment of services delivered to the Government by SOEs, and on the other hand, liquidate payment arrears of basic services provided to Central Administration entities by SOEs. Measures related to this strategy include: the creation of an Inter-institutional Technical Commission composed by the Ministry of Finance, the State General Attorney, and the SOEs; the validation of payment arrears between the Central Administration and the SOEs; and the establishment of specific mechanisms by the Government to ensure timely payment of services provided by SOEs to Central Administration entities.

Development of a results-based management framework for services provided by SOEs. In this regard, the Government and 5 SOEs have signed their respective performance

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management contracts, which include standardized management procedures and financial targets, and are monitored by UMEP. Also, UMEP has recently established a balanced scorecard that connects it directly to economic, financial and technical follow-up indicators of SOEs.

III.2 Internal Financial Control of Central Administration

A continuous improvement in internal control and financial management effectiveness of the Central Administration is one of the specific goals of the Government´s Public Sector Management Program, linked to the strategic objective of “Modernization of the State”. Such improvement is expected to have a significant impact on the accountability and use of public funds.

In this regard, the Government has established the following priorities: (i) comprehensive coverage of the integrated financial information systems for all entities, as well as full integration with the financial management subsystems; (ii) strengthening of internal control through greater professionalization of the internal auditing function, and establishment of a new standardized internal control framework for the Central Administration (MECIP, acronyms in Spanish); and (iii) progressing in the professionalization of the Central Administration’s Financial Administration Units (UAFs).

Directly related to this loan, the Government has adopted the following measures aimed at strengthening internal control:

Establishment of the internal control framework (MECIP). The Government has undertake initiatives to adopt the MECIP for the Ministries of Agriculture, Finance, Public Works, Health, and Education, and to adequately staff their Internal Auditing Units.

III.3 Tax System

Strengthening tax administration and tax collection capacity is another important area supported by the Government Program. Measures recently adopted include:

Strengthening auditing capacities for large taxpayers. In particular, two measures have contributed to this objective: (i) the modification of the legal framework (a decree issued by both the State Under-Secretariat for Taxation and the Superintendencia de Bancos) to allow financial entities to be classified as large taxpayers and, in this way, enable their auditing under the arrangement for large taxpayers; and (ii) the implementation of training for auditors at the Directorate of the State Under-Secretariat for Taxation (SET, acronyms in Spanish).

Increasing the number of audits to large taxpayers. The SET has significantly increased the number of audited large taxpayers, among other measures aimed at increasing the formalization of corporate taxpayers.

Establishment of tax compliance certificates: The SET issued 122,609 tax compliance certificates in 2009 and 280,105 in 2010.

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IV. Medium-term Objectives

In the medium term, the Government has planned to keep reinforcing SOE oversight, while making additional efforts in fiscal management. Among others, the following objectives are particularly important:

Working on a second phase of tax reforms. The focus will be on increasing tax efficiency of the Large Taxpayers’ Unit, with the possibility of introducing measures that could be rolled over to all taxpayers.

Increasing public debt management efficiency.

Consolidating good practices in SOEs financial transparency and management, supporting these measures with actions to improve basic service delivery, as well as to control fiscal risk and ensure SOEs sustainability. The Government will focus on improving the timely availability of financial information on state-owned enterprises and on the quality of their financial statements.

Beyond these improvements in public sector management, these measures will allow the Government to consolidate its poverty reduction and infrastructure investment programs, which are fundamental in the development of Paraguay.

The support of the World Bank will be essential to implement the abovementioned actions and to support the ambitious strategic objectives that the Government has set for itself.

I take this opportunity to greet you with my highest consideration.

DIONISIO BORDAMINISTER OF FINANCE

GOVERNOR FOR PARAGUAY

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Anexo 2: Matriz de Política

Metas Acciones Previas / Metas para Aprobación por parte del Directorio – Programa DPL

Indicadores Claves de Resultado (Final de 2012)

1. Supervisión de las Empresas Públicas

1.1 Establecer un Marco Institucional para la Propiedad Gubernamental de las Empresas Públicas

El Gobierno ha fortalecido el marco institucional asociado con la administración de las empresas públicas mediante: (i) el envío al Congreso de un proyecto de ley en el cual se propone el establecimiento legal del CEP y de la UMEP Completada; y (ii) la aprobación por parte del CEP del Manual Organizacional-Operativo de la UMEP. Completada.

Las operaciones financieras de las empresas públicas se realizan de manera transparente y están sujetas a escrutinio por parte del Gobierno y de la sociedad civil. Meta: publicación en línea de los estados financieros auditados de las empresas públicas.

Entrega oportuna de los estados financieros auditados de las empresas públicas a más tardar el 30 de junio del año siguiente. Meta: los estados financieros auditados de las empresas públicas.

Recuperación del 20% de la deuda acumulada morosa de las entidades de la Administración Central con las empresas públicas. (Línea de base 2010: 0% del monto total certificado de la deuda fue reembolsado (365 mil millones de Gs).

La tasa de pagos oportunos alcanza 80% para los servicios básicos provistos al Estado por las empresas públicas (Electricidad, Telecomunicaciones y Agua). (Línea de base enero-junio 2010: 51%).

1.2 Ejercer una Efectiva Supervisión de las Empresas Públicas

El CEP garantiza mayor transparencia en la administración de las empresas públicas vía la ejecución de auditorías externas, elaboradas de conformidad con los estándares del CEP, y su publicación. Completada

El Gobierno ha desarrollado una estrategia para liquidar los atrasos en los pagos de gastos y para garantizar el pago oportuno de los servicios básicos por parte de las entidades de la Administración Central a las empresas públicas, la cual comprende: (i) la creación de una Comisión Técnica Inter-institucional compuesta por el Ministerio de Hacienda, el Procurador Fiscal del Estado, y las empresas públicas. Completada; (ii) la validación de los atrasos en el pago de gastos entre la Administración Central y las empresas públicas. Completada; y (iii) el Gobierno ha establecido mecanismos específicos para garantizar el pago oportuno de los servicios provistos por las empresas públicas a las entidades de la Administración Central. Completada.

1.3 Introducción de Gestión Basada en Resultados en las Empresas Públicas

El Gobierno ha introducido un marco basado en resultados, orientado a incrementar las capacidades de provisión de servicios de las empresas públicas. Por lo menos 5 empresas públicas, que representan cerca del 80% de los gastos consolidados de las empresas públicas, han suscrito sus respectivos convenios de administración por desempeño, los cuales incluyen procedimientos de administración estandarizados y metas financieras. Completada.

La UMEP ha instalado recientemente un tablero de control integral (balanced scorecard) que le conecta directamente con los indicadores económicos, financieros y técnicos de seguimiento. Completada.

Por lo menos 5 empresas públicas han establecido metas que pueden ser monitoreadas regularmente por la UMEP.

El número de horas de interrupciones de energía medido en horas/año por usuario se ha reducido a 11 horas (Línea de base: 2010: 11.2 horas/año por usuario).

La cobertura del acceso al agua de la ESSAP, medida como el porcentaje de hogares en zonas urbanas con acceso al agua se ha incrementado a 89,2% (Línea de base: enero

2010: 79,4%). El porcentaje de quejas de usuarios a la

ESSAP se ha reducido a 18% (Línea de base 2010: 19%).

El tiempo de instalación de líneas fijas se ha reducido a 17 días (Línea de base 2010: 20 días).

Metas Acciones Previas / Metas para Aprobación por parte del Directorio – Programa DPL

Indicadores Claves de Resultado (Final de 2012)

2. Control Financiero Interno & Auditoría de la Administración Central

Mejorar el Control Financiero Interno de la Administración Central

Cinco ministerios, que representan aproximadamente el 70% del presupuesto global de la Administración Central, han establecido comités de control interno, normas de control interno, y han capacitado a su personal para poner en ejecución el MECIP. Sus respectivas unidades de auditoría interna (AII) tienen un número adecuado de empleados. Completada.

Los indicadores PEFA de control interno y de auditoría interna (PI-20 y PI-21) para el 50% de los ministerios tienen una calificación C, lo cual evidencia: (i) un conjunto más exhaustivo de reglas de control interno, y (ii) una más amplia cobertura y calidad de la función de auditoría interna y un mayor grado de respuesta de gestión a los hallazgos de la auditoría interna. (Línea de base: Calificación de la Evaluación Fiduciaria Integrada 2008 para PI-20 y PI-21: D+).

3. Sistema Tributario

Mejorar el Sistema Tributario

La SET ha fortalecido sus capacidades de auditoría para grandes contribuyentes mediante: (i) la emisión de una resolución de la SET y de la Superintendencia de Bancos para permitir la auditoría de instituciones financieras clasificadas como grandes contribuyentes. Completada; y (ii) la ejecución de un programa de capacitación para auditores de la unidad de grandes contribuyentes (DGGC). Completada.

La SET ha incrementado significativamente el número de grandes contribuyentes sujetos a auditorías fiscales (Línea de base: 2008=20) mediante: (i) 40 auditorías en 2009. Completada; (ii) 32 auditorías especializadas de grandes empresas en 2010, incluyendo dos altamente especializadas. Completada.

Certificados Fiscales. La SET emitió 122,609 certificados de cumplimiento fiscal en 2009, y 280,105 certificados en 2010. Completada.

Relación ingresos tributarios-PIB es por lo menos 13,8%. (Línea de base 2010:13,4 por ciento)

Relación de auditorías de grandes contribuyentes que resultan en evaluaciones adicionales excede 70%. (Línea de base 2010: 55%)

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Prospectos de Reforma de Gestión Fiscal & Económica de Mediano Plazo

Area de Reforma Prospectos de Reforma de Gestión Fiscal de Mediano Plazo

Sistema Tributario Continuar los esfuerzos para mejorar la recaudación de ingresos tributarios mediante el fortalecimiento de la administración tributaria.

Gestión de la Deuda Mejorar adicionalmente la eficiencia de las funciones de gestión fiscal y de la deuda.

Supervisión de las Empresas Públicas

Garantizar la continuación y sostenibilidad de las reformas de la supervisión de las empresas públicas. Desarrollar una evaluación consolidada del riesgo fiscal contingente. Consolidar las prácticas de auditoría, enfocándose en la transparencia y la oportunidad. Ampliar tentativamente las buenas prácticas de supervisión en otros sectores potenciales como el sector

financiero de propiedad estatal.

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Anexo 3: Nota de Relaciones con el Fondo

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FONDO MONETARIO INTERNACIONALNotas de Información Pública

Departamento de Relaciones Externas

Nota de Información Pública No. 11/104 Fondo Monetario InternacionalPARA DIFUSIÓN INMEDIATA 700 19th Street, NWJulio 29, 2011 Washington, D.C. 20431 USA

Directorio Ejecutivo del FMI concluye la consulta del Artículo IVcon Paraguay 2011

El 29 de julio de 2011, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) concluyó la Consulta del Artículo IV 1 con Paraguay, y examinó y aprobó la evaluación del personal, sin una reunión sobre la base de tiempo transcurrido. 2 .

Antecedentes

Paraguay sorteó bien la crisis mundial, apoyándose en una respuesta política adecuada. Una política macroeconómica contracíclica amortiguó los efectos de una menor demanda externa. Aunque el PIB todavía se contrajo en 2009, esto se debió principalmente a una grave sequía. El crecimiento se recuperó sólidamente en 2010, el PIB real creció a 15 por ciento, impulsado por una cosecha récord, un alto crecimiento del crédito, y unas condiciones externas favorables.

Las presiones del sobrecalentamiento han surgido, reflejando el uso de una capacidad ociosa. La inflación aumentó de 2 por ciento en 2009 a 8 ¾ por ciento en junio de 2011, impulsada por las presiones de exceso de demanda y los altos precios de los commodities. A pesar de condiciones muy favorables del comercio, la cuenta corriente externa se debilitó a un 2 ¾ por ciento del PIB en 2010 (de su posición cercana al equilibrio en el 2009), reflejando un rápido crecimiento de las importaciones y una disminución de las remesas. Con fuertes entradas de capital privado (inversiones extranjeras directas en particular), sin embargo, el Banco Central (BCP) continuó acumulando reservas internacionales, las cuales ascendieron a $ 4.2 mil millones de dólares estadounidenses (23 por ciento del PIB) a fines de 2010.

En un contexto de creciente inflación y de rápida expansión del crédito, el BCP comenzó a endurecer su política monetaria a mediados de 2010, incrementando las tasas de interés en 775 puntos de base durante los últimos doce meses (375 puntos de base en 2011), a partir de un nivel cercano a cero. Las tasas reales de política, sin embargo, siguen siendo negativas, mientras que las tasas de depósito y de créditos apenas han aumentado ligeramente en términos reales. El crecimiento del crédito se ha mantenido muy alto (40 por ciento interanual en mayo), especialmente el crédito en moneda extranjera (58 por ciento). El BCP también elevó los requerimientos de reserva (RR) en vigor en mayo, devolviéndolos a sus niveles antes de la crisis.

El BCP ha permitido la apreciación sustancial del guaraní en los últimos meses, al tiempo que interviene en el mercado de cambio de divisas. Para finales de mayo, el guaraní se había incrementado en más del 10 por ciento en relación con el dólar estadounidense (13 por ciento en términos reales) en comparación con finales de 2010. La apreciación refleja

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principalmente la mejora de los términos comerciales, el aumento de los flujos de capital privado, y la liquidación estacional de los ingresos de exportación. El BCP intensificó sus compras de divisas en abril, tratando de contener las presiones de apreciación, pero a medida que se estabilizó el guaraní, redujo su intervención en mayo y no intervino en junio.

La política fiscal permaneció siendo contracíclica en 2010, mientras que la deuda pública continuó en una senda decreciente. El crecimiento real del gasto primario se desaceleró significativamente, mientras que los ingresos fiscales aumentaron considerablemente reflejando una fuerte actividad y un crecimiento de las importaciones, y mejorías en la administración. En términos ajustados cíclicamente, el saldo primario (excluidas las regalías de la electricidad y las subvenciones) fortalecido por el 1 ½ por ciento del PIB no agrícola, implicando el retiro de la mayor parte del estímulo provisto en el año 2009. La deuda pública se redujo en más de 4 puntos porcentuales a 19 por ciento del PIB.

El sector bancario sigue siendo en general sólido. El coeficiente de solvencia de los bancos en general se mantiene por encima del nivel de regulación, a pesar de que es algo menor (alrededor de 3 puntos porcentuales) cuando se utilizan las definiciones de Basilea I. El coeficiente de préstamos morosos (NPL, non-performing loans) es bajo (1 ½ por ciento en mayo) y se redujo ligeramente durante el último año, pero el nivel de morosidad está creciendo rápidamente (un 17 por ciento interanual en mayo) y las provisiones son bajas. La rentabilidad se ha mantenido muy alta. A finales de 2010, la Superintendencia aprobó las medidas para fortalecer las reservas financieras del sistema, incluyendo mayores provisiones genéricas y de capital mínimo, que entrarán en vigor en enero de 2012.

En 2011, el crecimiento del PIB se estima en 6 ¾ por ciento, reflejando un sólido crecimiento agrícola, las condiciones macroeconómicas de estímulo, y una fuerte confianza. Se estima que la inflación se mantendrá muy por encima del rango meta del BCP, en cerca del 10 por ciento para fin de año. El déficit en cuenta corriente externa se ampliaría a 3 ¾ por ciento del PIB, impulsado por el fuerte crecimiento de las importaciones, una cuenta de servicios menos favorable, y la disminución de las remesas. El saldo fiscal global se proyecta que oscilará hacia un déficit de ½ por ciento del PIB, lo que implica un impulso fiscal de 1 ¼ por ciento del PIB no agrícola.

Evaluación del Directorio Ejecutivo

Al concluir la consulta del Artículo IV con Paraguay de 2011, los Directores Ejecutivos endosaron la evaluación del personal, de la siguiente manera:

Una respuesta de política adecuada ayudó al Paraguay a sortear la crisis mundial. Una política macroeconómica contracíclica amortiguó los efectos de la menor demanda externa. Aunque el PIB todavía se contrajo en 2009, esto se debió principalmente a una grave sequía y el sector no agrícola siguió experimentando un crecimiento modesto. A pesar de un estímulo significativo, la deuda pública se mantuvo prácticamente estable, dada la fuerte posición inicial de las cuentas fiscales, mientras que un régimen cambiario flexible ayudó a un ajuste externo manejable. El sistema financiero estaba intacto, con una adecuada capitalización y una reducida cartera vencida.

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El fuerte repunte del crecimiento económico en 2010 ha dado lugar a presiones de sobrecalentamiento. El PIB creció un 15 por ciento en 2010, reflejando una cosecha récord, fuerte crecimiento del crédito y condiciones externas favorables. Impulsados por presiones del exceso de la demanda y los altos precios de los commodities, la inflación ha aumentado pronunciadamente durante el último año, mientras que la cuenta corriente externa se ha deteriorado considerablemente, a pesar de las mejorías en los términos comerciales. La política fiscal fue apropiadamente anticíclica en 2010, retirando la mayor parte del estímulo del año 2009. La política monetaria continuó siendo acomodaticia, sin embargo, con los tipos de interés reales ampliamente en territorio negativo y una abundante liquidez.

Las políticas macroeconómicas son expansivas en la actualidad. A pesar de un gran aumento desde mediados de 2010, las tasas reales de política siguen siendo negativas, mientras que las tasas reales de depósitos y de créditos han aumentado sólo modestamente y el crecimiento del crédito sigue siendo muy elevado. Reflejando un fuerte crecimiento del gasto, la política fiscal está siendo expansiva, con el saldo estructural primario que se proyecta se debilite en 1¼ por ciento del PIB no agrícola en 2011. También existe el riesgo de que la posición fiscal siga siendo holgada en el 2012 ya que se incrementan las presiones para aumentar el gasto antes de la elecciones generales de 2013.

Las políticas tienen que ajustarse aún más para asegurar un aterrizaje suave de la economía. Las políticas deben estar orientadas a moderar las presiones de la demanda interna y a retornar a una senda de crecimiento más equilibrado, con el fin de reducir la inflación, de contener el déficit externo en cuenta corriente, y de preservar la estabilidad financiera. El endurecimiento de la política monetaria debe continuar sin demora, con el menú de opciones que incluye nuevos aumentos de los RR, particularmente en los depósitos en moneda extranjera. La postura fiscal debe ser por lo menos neutral, pero preferentemente anticíclica. Con este fin, será fundamental limitar los gastos corrientes y ahorrar cualquier ingreso fruto de un mayor rendimiento, incluyendo de la posible aprobación de las medidas sobre ingresos que están actualmente en el Congreso. También sería importante evitar debilitar la postura fiscal en 2012, dada la brecha de producción positiva y una tasa de inflación por encima del objetivo del BCP. La ampliación del uso de medidas de políticas macro-prudenciales (MaP) ayudaría a proteger la estabilidad financiera en el futuro al tiempo que contribuye a una reducción más rápida de crecimiento del crédito.

El sistema bancario sigue siendo sólido, pero existe la necesidad de protegerse contra los riesgos emergentes. Los indicadores de solidez financiera del Banco son generalmente fuertes, incluyendo una rentabilidad muy alta. Sin embargo, las provisiones son bajas en general y el nivel de morosidad está creciendo rápidamente. Un muy alto crecimiento del crédito, especialmente en moneda extranjera y descalces de monedas presentan riesgos considerables que deben ser atendidos de inmediato. Las medidas macro-prudenciales, como mayores provisiones específicas y límites más estrictos a los coeficientes de deuda-ingreso, ayudaría a contener dichos riesgos y fortalecer los buffers. Los avances en los créditos a la construcción y créditos hipotecarios, así como en los mercados de bienes raíces, ameritan un monitoreo cercano, incluyendo mejorar la recopilación de estadísticas. El personal saluda el programa existente para fortalecer la regulación y la supervisión y para crear una red de seguridad financiera en el sector cooperativo. Se alienta a las autoridades a avanzar también con los cambios a la legislación necesarios para una más eficaz supervisión basada en riesgos para los bancos.

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El marco de política monetaria debe fortalecerse aún más para apoyar la transición a un régimen de TI. Muchos de los componentes necesarios para este paso ya están en marcha, gracias a las reformas a largo plazo y continuas y el fortalecimiento institucional en el BCP. Una rápida ejecución de la recapitalización del BCP y una mejor gestión de la liquidez también son necesarias para mejorar aún más la credibilidad del banco central y aumentar la eficacia de la política monetaria. También sería importante para el BCP el fortalecer y clarificar su marco operativo, incluyendo la limitación (y esterilización) de las intervenciones en el mercado cambiario, enviando así una señal clara de que la inflación es su principal objetivo.

Se requieren mayores ingresos fiscales para hacer frente a importantes deficiencias en la infraestructura y los servicios sociales básicos. El personal apoya los esfuerzos del gobierno para poner en ejecución el impuesto sobre la renta personal sin más demora y seguir mejorando la administración tributaria. También será esencial garantizar una gestión sana de los mayores ingresos por venta de energía de Itaipú. El personal apoya la propuesta de las autoridades para salvaguardar los ingresos adicionales colocándolos en un fondo especial, y sugiere la asignación de una parte significativa de estos ingresos para crear una reserva contracíclica.

Existe la posibilidad de fortalecer el marco fiscal. Los planes para ampliar el papel de las asociaciones público-privadas (APP) en la prestación de servicios de infraestructura son bienvenidos. Sería importante fortalecer el marco jurídico que rige las concesiones y desarrollar un marco más integral para las APP, al tiempo que se incrementa el papel del Ministerio de Hacienda en la evaluación y aprobación de las APP para lograr la optimización de recursos y gestionar los riesgos fiscales. También hay espacio para fortalecer el marco fiscal de mediano plazo (MFMP), incluyendo su integración al presupuesto, la adopción de un reporte y evaluación sistemáticos de los riesgos fiscales, y el establecimiento de un marco de gastos a mediano plazo. Una regla fiscal enfocada al balance estructural primario (excluyendo los ingresos por concepto de regalías y subsidios de electricidad) podría servir como un ancla para el MFMP y facilitar su integración en el presupuesto.

Notas de Información Pública (NIP) forman parte de los esfuerzos del FMI por fomentar la transparencia de las opiniones y análisis de la evolución económica y política del FMI. Con el consentimiento del país (o países) concernidos, las NIP se publican, luego de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre las consultas del Artículo IV con los países miembros, de la supervisión de la evolución a nivel regional, del seguimiento posterior al programa, y las evaluaciones ex post de los países miembros con compromisos de programas a más largo plazo. También se publican las NIP después de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre asuntos de política general, a menos que el Directorio Ejecutivo decida de manera distinta en un caso particular.

Paraguay: Indicadores económicos seleccionados

67

 

          Proyecciones

  2007 2008 2009 2010 2011 2012

 

(Variación porcentual anual, a menos que se indique lo contrario)

Ingresos y precios            

PIB real 6.8 5.8 -3,8 15.0 6.7 5.5

PIB nominal 17.7 19.7 -4,0 19.5 14.2 12.3

Crecimiento del ingreso per cápita real 4.7 3.8 -5,7 12.8 4.6 3.4

Precios al consumidor (fin del período) 5.9 7.5 1.9 7.2 9.8 7.3

Sector monetario            

Emisión de moneda 28.3 15.0 11.3 18.5 13.5 15.0

Crédito al sector privado 46.2 49.3 24.1 42.9 33.6 27.9

Pasivos con el sector privado 33.3 30.8 26.7 26.1 24.0 22.1

Sector externo            

Exportaciones (FOB) 27.7 38.8 -25,3 43.2 19.4 4.9

Importaciones (cif) 22.5 44.0 -22,0 43.1 21.5 6.9

Términos de intercambio 13.6 38.9 -19,1 6.7 4.5 -3,0

Tipo de cambio real vigente 1 / 11.0 16.3 -7,4 2.8 ... ...

(En porcentaje del PIB, a menos que se indique lo contrario)

Cuenta corriente 1.5 -1,9 -0,1 -2,8 -3,8 -4,0

Balanza comercial -4,4 -6,3 -7,6 -8,4 -9,2 -9,0

  Exportaciones 46.0 46.1 40.9 45.3 44.7 39.0

  Importaciones 50.3 52.4 48.6 53.7 54.0 48.0

    De los cuales: Importaciones de petróleo 5.9 7.7 6.5 5.8 6.9 6.0

Otros (exportaciones e importaciones de servicios, ingresos, transferencias corrientes)

5.9 4.4 7.6 5.7 5.0 4.2

  De los cuales: Remesas 3.1 2.5 3.7 2.9 2.6 2.3

Cuenta de capital y cuenta financiera 6.5 3.4 4.5 4.4 7.4 5.0

  De los cuales: Inversión Directa 1.6 1.6 1.4 2.1 3.1 2.5

Reservas internacionales netas (en millones de dólares estadounidenses)

2462 2864 3861 4168 4968 5218

(Reserva en meses de importaciones el año próximo de bienes y servicios)

3.1 4.6 4.4 3.2 4.5 4.4

(Reserva sobre el total de deuda externa a corto plazo)

4.4 2.9 3.5 3.4 3.9 4.1

Inversión interna bruta 18.0 18.1 15.5 16.9 18.2 19.0

Sector privado 13.4 14.3 10.0 12.2 12.7 13.2

Sector público 4.6 3.7 5.5 4.7 5.5 5.8

Ahorro nacional bruto 19.6 16.2 15.5 14.1 14.4 15.0

Sector privado 13.5 9.7 9.6 8.1 8.5 10.0

Sector público 6.1 6.4 5.8 6.0 5.9 5.0

Ahorro externo (+) Desahorros (-) 1.5 -1,9 -0,1 -2,8 -3,8 -4,0

68

Ingresos del Gobierno Central 17.6 17.3 19.7 19.2 20.3 20.2

De los cuales: los ingresos tributarios 11.4 11.8 13.0 13.5 14.2 14.2

Gastos del Gobierno Central 16.7 14.8 19.1 17.8 19.8 20.7

De los cuales: Sueldos y salarios 7.1 7.1 8.6 8.2 8.3 8.8

    Gastos de Capital 3.7 2.7 4.6 3.8 4.7 5.0

Balance primario del Gobierno Central 1.8 3.1 0.7 1.8 1.0 -0,1

Balance Global del Gobierno Central 0.9 2.5 0.6 1.4 0.5 -0,5

Deuda pública consolidada (en porcentaje del PIB)

28.2 23.2 23.0 19.1 18.0 16.1

De los cuales: Externo 19.9 16.8 15.3 13.2 10.6 8.9

    Nacional 1.9 2.2 2.7 2.2 2.2 2.3

    LRM 2 / 6.4 4.2 5.0 3.7 5.2 4.9

 

Fuentes: Banco Central del Paraguay, el Ministerio de Finanzas y estimaciones del personal técnico del FMI y las proyecciones.Una variación anual / media, un cambio positivo indica una apreciación.2 / Letras de Regulación Monetaria.

1 En virtud del artículo IV del FMI, del Convenio Constitutivo, el FMI mantiene conversaciones bilaterales con los miembros, generalmente cada año. Un equipo de funcionarios visita el país, recopila información económica y financiera y examina con las autoridades la evolución económica del país y las políticas. A su regreso a la sede, los funcionarios preparan un informe que sirve de base para la discusión por parte del Directorio Ejecutivo.

2 El Directorio Ejecutivo toma las decisiones en virtud de lapso de tiempo del procedimiento, cuando el Directorio está de acuerdo en que la propuesta puede ser considerada sin convocar a discusiones formales.

69

Anexo 4: Análisis de Sostenibilidad de la Deuda

1. El análisis de sostenibilidad de la deuda se realiza sobre la base de dos enfoques metodológicos. El enfoque determinístico presenta la evolución de los principales determinantes de la deuda en el tiempo. El enfoque estocástico muestra cómo los principales determinantes de la deuda pública son afectados por los choques estocásticos.

2. Un marco macroeconómico favorable en el mediano plazo ayudaría a preservar un camino estable para la deuda pública del Paraguay en 2011-2014. La línea de base para el análisis de sostenibilidad de la deuda es conservadora. Se espera que las cuentas fiscales se deterioren ligeramente en 2011-2014 aunque a niveles sostenibles. Con estos supuestos, la deuda bruta del gobierno central se proyecta que decline de 20.0 por ciento del PIB en 2009 a 11.5 por ciento del PIB en 2014. El escenario de línea de base se sustenta sobre el supuesto de un superávit primario promedio de 0.1 por ciento durante 2011-2014.

3. La prudencia fiscal, el crecimiento económico y la estabilidad del tipo de cambio son críticos para una mejoría continua en los indicadores de deuda pública. Para el escenario de línea de base, se encontró que durante 2008 y 2010 la apreciación del tipo de cambio, el ajuste fiscal (superávit primario) y un sano crecimiento continuo jugaron un papel significativo para reducir la relación deuda-PIB.

Tabla A4. 1. Sostenibilidad de la Deuda del Gobierno Central (escenario de línea de base) 2008-2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Central government (% of GDP) 18.4 20.0 16.5 11.9 11.4 12.0 10.5 o/w foreign currency-denominated 13.6 13.1 11.1 9.3 7.9 7.1 6.4

Key assumptionsReal GDP growth (%) 5.8 -3.8 15.0 5.5 4.8 4.5 4.0Primary balance (% of GDP) 3.1 0.7 1.8 0.8 -0.2 -0.2 0.0Overall balance (% of GDP) 2.5 0.1 1.4 0.3 -0.6 -0.5 -0.3Growth of real primary spending (%) -4.9 28.2 4.7 4.7 3.9 4.5 4.7

Average nominal interest rate (%) 3.3 2.8 3.8 3.6 4.0 4.2 4.6Exchange rate (Gs/US$), eop 4945.0 4610.0 4558.0 4435.3 4382.6 4336.2 4296.2

ProjectionsActual

Fuente: Banco Central del Paraguay, MEF, y proyecciones del personal del Banco Mundial.

4. Siguiendo un enfoque determinístico al análisis de sostenibilidad de la deuda, se puede determinar que los choques adversos podrían revertir temporalmente las tendencias favorables de la deuda observadas en el escenario de línea de base. Se han considerado varias pruebas de stress para evaluar el comportamiento del coeficiente de deuda del gobierno central bajo diferentes escenarios. Por ejemplo, una depreciación única en el tipo de cambio de 30 por ciento en 2011. Este choque ocasionaría que la relación deuda-PIB se deteriorara rápidamente a 18.4 en 2011, retornando a 17.1 en 2012, y permaneciendo volátil en lo subsiguiente.

70

Tabla A4. 2 Deuda Pública Bruta: Escenarios Alternativos y Bound Tests, 2009-2014 (en porcentaje del PIB)

Actual2010 2011 2012 2013 2014

Baseline 16.5 11.9 11.4 12.0 10.5

A. Alternative Scenarios

A1. Key variables are at their historical averages in 2010-2015 7/ 16.5 12.2 11.0 10.6 8.4A2. No policy change (constant primary balance) in 2010-2015 16.5 10.4 8.0 6.9 4.1

B. Bound Tests

B1. Real interest rate is at baseline plus one standard deviations 16.5 12.3 11.9 12.9 11.6B2. Real GDP growth is at baseline minus one-half standard deviation 16.5 12.5 12.8 14.7 14.6B3. Primary balance is at baseline minus one-half standard deviation 16.5 12.9 13.2 14.8 14.0B4. Combination of B1-B3 using one-quarter standard deviation shocks 16.5 12.7 12.8 14.2 13.2B5. One time 30 percent real depreciation in 2011 9/ 16.5 18.4 17.1 17.4 15.4B6. 10 percent of GDP increase in other debt-creating flows in 2011 16.5 21.9 20.2 20.3 18.1B7. Real GDP growth is at baseline minus 3% in 2012 (global slow-down scenario) 16.5 11.9 12.3 13.5 12.5

Projections

Fuente: Proyecciones del personal del Banco Mundial.

5. Se corren entonces simulaciones estocásticas para evaluar el impacto de la volatilidad y la incertidumbre sobre la sostenibilidad de la deuda.

Tabla A4.3. Paraguay: Marco de Sostenibilidad de la Deuda del Gobierno Central, 2000-2014(en porcentaje del PIB, salvo que se indique algo distinto)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Central government debt 1/ 31.5 39.6 54.4 43.0 36.7 30.0 22.3 22.6 18.4 20.0 16.5 11.9 11.4 12.0 10.5

o/w foreign-currency denominated 28.2 34.3 47.3 38.0 32.8 26.9 20.0 15.7 13.6 13.1 11.1 9.3 7.9 7.1 6.4

Change in public sector debt 1.1 8.1 14.8 -11.3 -6.3 -6.7 -7.7 0.2 -4.1 1.5 -3.4 -4.6 -0.6 0.7 -1.5Identified debt-creating flows (4+7+12) 3.7 8.0 16.7 -15.2 -6.9 -5.1 -7.7 -5.4 -6.0 -0.3 -5.2 -2.7 -1.1 -0.5 -1.1

Primary deficit 3.3 -0.5 1.8 -1.0 -2.7 -2.0 -1.5 -1.8 -3.1 -0.7 -1.8 -0.8 0.2 0.2 0.0Revenue and grants 17.2 18.8 17.4 17.0 18.4 18.3 18.3 17.6 17.3 19.6 19.2 20.1 20.0 20.1 20.2Primary (noninterest) expenditure 20.5 18.3 19.2 16.0 15.7 16.3 16.8 15.8 14.2 19.0 17.4 19.3 20.2 20.3 20.1

Automatic debt dynamics 2/ 0.4 8.5 14.9 -14.2 -4.2 -3.2 -6.2 -3.6 -2.9 0.4 -3.4 -1.9 -1.4 -0.8 -1.0Contribution from interest rate/growth differential 3/ -1.2 -0.7 -2.1 -8.7 -4.9 -2.5 -2.5 -2.5 -3.1 1.4 -3.3 -1.6 -1.3 -0.7 -1.0

Of which contribution from real interest rate -2.2 -0.1 -2.1 -7.0 -3.4 -1.6 -1.4 -1.2 -2.0 0.6 -0.9 -0.8 -0.8 -0.2 -0.5Of which contribution from real GDP growth 0.9 -0.6 0.0 -1.7 -1.5 -0.9 -1.2 -1.3 -1.1 0.7 -2.4 -0.8 -0.5 -0.5 -0.4

Contribution from exchange rate depreciation 4/ 1.6 9.2 17.0 -5.5 0.8 -0.6 -3.7 -1.1 0.2 -1.0 -0.1 -0.3 -0.1 -0.1 -0.1Denominator = 1+g+p+gp 1.1 1.1 1.1 1.2 1.2 1.1 1.1 1.2 1.2 1.0 1.2 1.1 1.2 1.1 1.1

Other identified debt-creating flows 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Privatization receipts (negative) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Recognition of implicit or contingent liabilities 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Other (specify, e.g. bank recapitalization) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Residual, including asset changes (2-3) -2.6 0.1 -1.9 3.8 0.6 -1.6 0.1 5.6 1.9 1.8 1.7 -1.9 0.6 1.2 -0.4

Central government debt-to-revenue ratio 1/ 183.9 210.9 311.8 253.1 199.5 163.9 121.7 128.0 106.4 101.7 86.2 59.4 56.8 59.9 52.1

Gross financing need 5/ 8.9 5.8 9.4 6.7 5.1 4.9 4.0 2.5 0.8 3.4 1.4 2.0 2.4 2.1 1.8in billions of U.S. dollars 0.6 0.4 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.1 0.5 0.3 0.4 0.6 0.6 0.6

Key Macroeconomic and Fiscal Assumptions

Nominal GDP (local currency) 24,737 26,466 29,105 35,666 41,522 46,169 52,270 61,512 73,622 70,705 86,808 99,366 115,174 125,533 140,346 Real GDP growth (in percent) -3.3 2.1 0.0 3.8 4.1 2.9 4.3 6.8 5.8 -3.8 15.0 5.5 4.8 4.5 4.0Average nominal interest rate on public debt (in percent) 6/ 4.3 4.7 4.2 3.0 3.1 3.5 3.7 4.4 3.2 3.2 2.5 3.4 3.6 2.5 2.9Average real interest rate (nominal rate minus change in GDP deflator, in percent) -8.1 -0.2 -5.9 -15.0 -8.7 -4.6 -4.8 -5.8 -9.9 3.3 -4.3 -5.1 -7.0 -1.8 -4.6Nominal appreciation (increase in US dollar value of local currency, in percent) -5.6 -24.7 -34.1 16.2 -2.2 2.1 17.9 6.5 -1.4 7.3 1.1 2.8 1.2 1.1 0.9Inflation rate (GDP deflator, in percent) 12.4 4.8 10.0 18.0 11.8 8.1 8.5 10.2 13.1 -0.1 6.7 8.5 10.6 4.3 7.5Growth of real primary spending (deflated by GDP deflator, in percent) -3.9 -9.0 5.0 -13.3 1.7 7.3 7.7 0.2 -4.9 28.1 5.7 16.8 10.0 4.8 3.3Primary deficit 3.3 -0.5 1.8 -1.0 -2.7 -2.0 -1.5 -1.8 -3.1 -0.7 -1.8 -0.8 0.2 0.2 0.0

Projections

1/ Indica cobertura del sector público, i.e., gobierno general o sector público no financiero. También si se utiliza deuda neta o bruta. 2/ Derivado como [(r - p(1+g) - g + ae(1+r)]/(1+g+p+gp)) veces la relación de deuda del periodo previo, siendo r = tasa de interés; p = tasa de crecimiento del coeficiente de deflación del PIB; g = tasa de crecimiento real del PIB; a = proporción de la deuda denominada en moneda extranjera; Y e = depreciación del tipo de cambio nominal (medida por el incremento en el valor en moneda local del dólar estadounidense.3/ La contribución de la tasa de interés real se deriva del denominador en la nota al pie 2/ como r - π (1+g) y la contribución al crecimiento real como -g.4/ La contribución del tipo de cambio se deriva del numerador en la nota al pie 2/ como ae(1+r). 5/ Definido como el déficit del sector público, más amortización de la deuda de mediano y largo plazo del sector público, más la deuda de corto plazo al final del periodo previo. 6/ Derivado como gasto de interés nominal dividido por el stock de deuda del periodo previo.

71

7/ Las variables claves incluyen el crecimiento del PIB real; la tasa de interés real; y el balance primario como porcentaje del PIB. 8/ El cambio que resulta en otras variables claves bajo este escenario se discute en el texto. 9/ La depreciación real se define como la depreciación nominal (medida como la caída porcentual de la moneda local en valor del dólar) menos la inflación doméstica (basada en el coeficiente de deflación del PIB). 10/ Asume que las variables claves (crecimiento del PIB real, tasa de interés real, y otros flujos identificados que crean deuda) permanecen al nivel del último año proyectado.

Sources: Central Bank, World Bank staff estimates.

Figure A.4.1: Central Government Sustainability (Altnernative Scenarios) 1/ (% of GDP)

1/ Individual shocks are permanent one-half standard deviation shocks.

G ro w th s h o c k

Bas el in e

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2005 2007 2009 2011 2013

A .3: Gro wth sho c k

PB s h o ck

Bas elin e

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2005 2007 2009 2011 2013

i- rate s h o c k

Bas el in e

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2005 2007 2009 2011 2013

A .2: Interes t rate sho c k

H is to ric alBas el in e

9

14

19

24

29

34

39

44

49

2005 2007 2009 2011 2013

A .1: B aseline and his to ric al s cenario s

Bas el in e

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2005 2007 2009 2011 2013

A .5: Co m b ined s ho c k 2/

A .4: P rim ary b alanc e s ho ck andno p o lic y c hang e s c enario

N o p o l ic y c hange

30 % d ep rBas el in e

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2005 2007 2009 2011 2013

A .6: Real d ep rec iatio n and c o nt ing ent liab ilit ies s ho ck 3/

co n tin gen t liab ilities

G ro w th s h o c k Bas el in e

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2005 2007 2009 2011 2013

A .7: G ro wth s ho c k (3% in 2012) 4/

Co m b in eds h o ck

1/ Individual shocks are permanent one-half standard deviation shocks.2/ Permanent 1/4 standard deviation shocks applied to real interest rate, growth rate, and primary balance.3/ One-time real depreciation of 30 percent and 10 percent of GDP shock to contingent liabilities occur in 2009, with real depreciation defined as nominal depreciation (measured by percentage fall in dollar value of local currency) minus domestic inflation (based on GDP deflator). 4/ One-time 3% GDP shock in 2012 (2% due global economic slowdown plus 1% due to foot and mouth disease in Paraguay)

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Anexo 5: El País de un Vistazo

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