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Políticas públicas regionales sobre la reducción de la pobreza en

Centroamérica y su incidencia en el pleno disfrute de los derechos humanos

Informe Nacional Honduras

DANIDA

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Se permite la reproducción total o parcial de los materiales aquí publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los créditos correspondientes y se haga llegar una copia de la publicación o reproducción al editor.Equipo productor de la publicación:Lorena González Volio Coordinación académicaWilson Romero Alvarado Coordinador de la investigaciónGabriela Delgado e Ivannia Chinchilla Apoyo académico

Óscar Valdés Consultor Nacional

Marco Tulio Flores Coordinador Nacional

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras AutorUnidad de Información y Servicio Editorial del IIDH Diseño, diagramación y artes finalesEditorama S.A. Impresión

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Índice

Glosario ............................................................................13Presentación .....................................................................17I. Introducción ................................................................19II. Situación de la Pobreza y Desigualdad en Honduras ..25 2.1 Contexto del País ...................................................26 2.2 Magnitud de la Pobreza en Honduras ...................27 2.3 Determinantes de la Pobreza.................................37 2.4Identificaciónylocalizacióndelospobres ...........57 2.5 Acceso a Activos Productivos ...............................65 2.6 Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

en Honduras ..........................................................70III. Políticas, Estrategias y Planes Nacionales para la

Reducción de la Pobreza ............................................90 3.1DefinicionesyConceptosBásicos .........................90 3.2 Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP)

2000 – 2005 ..........................................................92 3.3 Estrategia para la Reducción de la Pobreza

Actualizada (agosto 2006) ....................................98 3.4 El Papel de la Comunidad Cooperante..................109IV. Análisis y Evaluación de la Implementación

de las Políticas, Estrategias o Programas ...................119 4.1 Programa Actualizado de la Estrategia

para la Reducción de la Pobreza ...........................119 4.2 Metas e Indicadores de la ERP .............................132

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4.3 Informe de Avance: Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) 2001-2006 ............................141

4.4 Costo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) ..............................................149

4.5 Relaciones entre las Políticas Públicas, Pobreza y Derechos Humanos ............................................157

4.6 Taller de Validación ..............................................163V. Conclusiones y Consideraciones Finales .....................166 5.1 Conclusiones ..........................................................166 5.2 Consideraciones Finales ........................................171ReferenciasBibliográficas ................................................173

CuadrosCuadro 2.1:

Honduras: pobreza por regiones (% de población) ......32Cuadro 2.2:

Honduras: incidencia global por NBI ..........................33Cuadro 2.3:

Honduras: indicadores de pobreza por ingreso (Brecha y Severidad) ...................................................36

Cuadro 2.4: Honduras: indicadores de pobreza y brecha ................37

Cuadro 2.5: Honduras: tasa de analfabetismo por sexo y años de estudio promedio .........................................................41

Cuadro 2.6: Años de estudio promedio del jefe de hogar en hogares pobres ........................................................43

Cuadro 2.7: Honduras: principales indicadores del mercado laboral .....................................................46

Cuadro 2.8: Jefes de hogar que son migrantes recientes (migraron hace 5 años) ................................................48

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Reducción de la pobreza en Centroamérica

Cuadro 2.9: Evolución del PIB, población y PIB per cápita (%) .....49

Cuadro 2.10: Principales características de la distribución del ingreso – 2003 .......................................................51

Cuadro 2.11 Honduras:pobrezaeinsuficienciaagregada(brecha) .52

Cuadro 2.12: Contribución de la evolución del ingreso per cápita y de la desigualdad para explicar el aumento de la pobreza rural y nacional entre 1998 – 2003 (%) .........53

Cuadro 2.13: Honduras: comportamiento del Indicador Índice de Gini – Nacional ......................................................55

Cuadro 2.14: Porcentaje apropiado por cada percentil de la distribución del ingreso hondureño – 2003 (%) ..........59

Cuadro 2.15: Honduras: tasa de pobreza por género ........................60

Cuadro 2.16: Honduras: pobreza población étnica (%) .....................62

Cuadro 2.17: Honduras: pobreza por edades (%) ..............................63

Cuadro 2.18: Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) Estadísticas comparativas por países del Área ...........70

Cuadro 2.19: Honduras: acceso a los servicios de agua y saneamiento .............................................................84

Cuadro 3.1: DatossobreelfinanciamientodelBCIEparalamicro,pequeña y mediana empresa en Honduras ..................117

Cuadro 4.1: Honduras: correspondencia de las metas ERP con los objetivos del milenio ...................................................134

Cuadro 4.2: Honduras: GPS y GERP por quintiles, según distribución de consumo ...................................152

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Cuadro 4.3: Distribución del gasto ERP por quintil, según distribución de consumo. Año 2005. Incidencia (%) ..153

Cuadro 4.4: Honduras: gasto en pobreza. Resumen de ejecución financiera(Millonesdelempiras)................................156

GráficosGráfico2.1:

Honduras: pobreza medida por ingreso ......................30Gráfico2.2:

Promedio de personas por hogar, según categorías de pobreza ...................................................................38

Gráfico2.3: Tasa de población por dependientes según categoría de pobreza del hogar ...................................................39

Gráfico2.4: Años de escolaridad, según categoría del hogar .........40

Gráfico2.5: Tasa de analfabetismo y años de estudio promedio ....42

Gráfico2.6: Distribución del ingreso entre 1990 – 2005, quintiles seleccionados ................................................54

Gráfico2.7: Porcentaje de la población que vive en áreas rurales por centésimo de la distribución del ingreso nacional – 2003 ...........................................................56

Gráfico2.8: Honduras: pobreza por regiones (Método por consumo) ................................................58

Gráfico2.9: Condición de pobreza de las personas discapacitadas 64

Gráfico2.10: Préstamos y descuentos del Sistema Financiero Privado, por sector económico (Saldo en millones de lempiras) .................................................................68

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Gráfico4.1: Evolución Gasto ERP y número de pobres .................150

FigurasFigura 3.1:

Círculo Virtuoso del Desarrollo Humano ...................107

MapasMapa 2.1:

Municipios por tasa de pobreza extrema por NBI .......65

El presente documento ha sido elaborado y escrito por Oscar Valdés G. La metodología asumida implicó, entre otros, realizar una diversa serie de entrevistas que robustecieron las apreciaciones del estudio y que forman parte del contenido de este manuscrito. Por ello el autor desea manifestar su agradecimiento a todas aquellas personas de Instituciones y Organismos Gubernamentales, Multilaterales, de la Sociedad Civil, del Sector Privado, de la Academia y de los Derechos Humanos, que amablemente aceptaron ser entrevistados y compartieron sus experiencias y conocimientos sobre los temas tratados en este Informe Final.

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Glosario

AIF Asociación Internacional de Fomento

A&A Alineamiento y Armonización de la Cooperación Internacional

ASDI Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional

AMHON Asociación de Municipios de Honduras

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CADERH Consejo Asesor para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Honduras

CAFTA-RD Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos

CCERP Consejo Consultivo de la Estrategia de Reducción de Pobreza

CCPDH Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos

CE Comisión Europea

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CEPREDENAC Cent ro de Coordinac ión para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central

CI Cooperación Internacional

CIPRODEH Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos

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CN Congreso Nacional

CNA Concejo Nacional Anti-Corrupción

CONADEH Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras

EAP Estrategia de Asistencia al País

ENCOVI Encuesta de Condiciones de Vida

EPHPM Encuestas Permanentes de Hogares de Propósitos Múltiples

ERP Estrategia de Reducción de la Pobreza

ERP Act. Estrategia de Reducción de la Pobreza Actualizada a 2006

FEREMA Fundación “Ricardo Maduro Andréu”

FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social

FMI Fondo Monetario Internacional

FONAC Foro Nacional de Convergencia

FOSDEH Foro Social de la Deuda Externa y Desarrollo de Honduras

FRP Fondo de Reducción de Pobreza

G16 Grupo de los Dieciséis

GC Grupo Consultivo

GER Grupo de Embajadores y Representantes

GERP Gasto ERP

GPS Gasto Público Social

GS Gabinete Social

GTS Grupo Técnico de Seguimiento

HIPC Heavily Indebted Poor Countries / Países Pobres Altamente Endeudados

INE Instituto Nacional de Estadística

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IDH Índice de Desarrollo Humano

INCAP Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá

INFOP Inst i tuto Nacional de Formación Profesional

INVA Instituto Nacional de la Vivienda

ISS Institute of Social Studies / Instituto de Estudios Sociales

ODA Ayuda Oficial para el Desarrollo

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG Organización No Gubernamental

OMS Organización Mundial de la Salud

OPS Organización Panamericana de la Salud

PEA Población Económicamente Activa

PET Población en Edad de Trabajar

PIB Producto Interno Bruto

PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

PIM Plan de Inversión Municipal

PMRTN Plan Maestro para la Reconstrucción y Transformación Nacional

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PMA Programa Mundial de Alimentos

POA Plan Operativo Anual

PRAF Programa de Asignaciones Familiares

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PREAL Programa para la Reforma Educativa de América Latina

PRGF Poverty Reduction and Growth Facility / Facilidad para la Reducción de la Pobreza y Crecimiento

PROHECO Programa Hondureño de Educación Comunitaria

PRONADERS Programa Nacional de Desarrollo Sostenible

SC Organización de la Sociedad Civil

SEFIN Secretaría de Finanzas

SG-SICA Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana

SIAFI Sistema Integrado de Administración Financiera

SICA S i s t e m a d e l a I n t e g r a c i ó n Centroamericana

SIERP Sistema de Información de la Estrategia de Reducción de la Pobreza

SISCA Secretaría de la Integración Social Centroamericana

SWAP Sector-Wide Approach / Apoyo Sectorial Ampliado

UNAT Unidad de Apoyo Técnico, Secretaría de la Presidencia

UPNFM Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán

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Presentación

La Pobreza en Honduras

Cuenta un chiste de los hermanos de Centro América, sobre Honduras, que las fuerzas huracanadas del Mitch se contaminaron con el ritmo hondureño y por eso la tormenta del siglo se quedó de visita por varios días en ese fatídico invierno de 1998. La devastación fue casi total y por ello ahora el Mitch es un hito que divide el acontecer nacional entre un antes y un después del Mitch.

Entre las cosas prioritarias después del Mitch está el Plan Maestro para la Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN), ser objeto de mucha cooperación internacional por parte del Grupo de Estocolmo y de los organismos multilaterales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desarrollo (BID); ser parte de las metas del milenio y tener una Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) por la condonación como País Pobre Altamente Endeudado (HIPC).

El estudio de la pobreza en Honduras, como parte de un estudio regional, nos dice que nuestro mal es un mal compartido, un poco más, un poco menos, con los otros pueblos del área, lo cual no es nada nuevo, pero tampoco es nuevo que en Honduras seamos dados a hacer más de lo mismo con la esperanza absurda de tener resultados diferentes. Y no debemos olvidar que el mal ajeno sólo es consuelo de tontos.

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Por la razón anterior no nos extraña que todavía necesitemos unos 40 años más para reducir la pobreza a un 37% y la pobreza extrema hasta un 27%.

Un cambio positivo es que ya tenemos una Ley de Transparencia que facilita el acceso a la información pública, un Consejo Nacional Anticorrupción, un Comisionado Nacional para la Estrategia de Reducción de la Pobreza y un Programa de Auditoría Social presente en un 84% de los municipios de Honduras, auditando la inversión de los fondos descentralizados y los de la ERP, porque a menos corrupción menos pobreza.

El Estudio Regional de la Pobreza es un aporte sobre la realidad nacional de la pobreza en cada país y una posibilidad para hacer las cosas en forma diferente.

Ramón Custodio López Comisionado Nacional de los Derechos Humanos

de Honduras

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I. Introducción

“todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico,

social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades

fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él”

ONU, 1986

A continuación se tratará de explicar el contenido de este estudio relativo a la aplicación de las políticas públicas como instrumentos necesarios para la reducción de la pobreza en Centroamérica y su incidencia en los derechos humanos.

Este trabajo se ha elaborado como una iniciativa del Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos (CCPDH), el cual es una instancia regional que reúne a los procuradores y defensores de derechos humanos del área centroamericana y que data desde 1994. El CCPDH prevé dentro de sus objetivos varios, el constituirse en una red de coordinación y fortalecimiento de la promoción y protección de los derechos humanos en el ámbito regional centroamericano.

En ese contexto institucional y territorial, elabora planes quinquenales con sus respectivos programas de ejecución, dentro de los que se realizan estudios regionales, los cuales ya han producido libros que ahora son referencia para los centroamericanos. El presente informe, enmarcado en un estudio regional del CCPDH, trata de investigar la relación de las políticas públicas orientadas a reducir la pobreza y su incidencia o impacto en los Derechos Económicos, Sociales y Culturales denominados DESC.

Por lo tanto, se pretende que desde el inicio el lector tenga un marco de referencia claro y preciso de lo que el CCPDH/IIDH persigue mostrar o promover en beneficio de los países

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de la Región, para incrementar la aplicación de los derechos humanos con el propósito de disminuir considerablemente la pobreza que afrontan las naciones. Es así que en cada uno de los países que constituyen el Istmo, se realiza un estudio nacional para ser estructurado y consolidado posteriormente, en uno Regional. El caso siguiente corresponde a Honduras.

“El problema de la pobreza no es el problema de los pobres de siempre. Es el de sociedades que producen la pobreza como un componente orgánico de sus victorias y sus fracasos. Es un proceso que adquiere una especie de autonomía viral y que se produce y reproduce –tasas más, tasa menos– sin que los esfuerzos de modernización logren dar cuenta de él en periodos humanamente visibles” (Blanco, 1993).

Definida la pobreza –de una manera simple– como un “problema que se reproduce” y que requiere una solución impostergable, es ahora más que nunca, cuando la humanidad se ha volcado a emprender este reto, el cual se sintetiza en las metas del milenio, compromiso que ha sido suscrito por la República de Honduras.

Entonces, para el análisis de cómo se relacionan las políticas públicas, la pobreza y los derechos humanos en especial los económicos, sociales y culturales, se ha partido de reconocer los principios de integralidad e interdependencia de los Derechos Humanos, esto con la finalidad de comprender que los derechos convergen para una solución y que los pobres no son pobres, son “titulares de derechos”. De esta manera, no es suficiente un sujeto de derecho consciente de la realización de su dignidad, sino un sujeto transformado en actor (a) de su propio destino. El presente informe plantea que esta apreciación se está concientizando y se encuentra plasmada en la Estrategia para la Reducción de la Pobreza Actualizada. La República de Honduras es respetuosa de sus compromisos internacionales, y la suscripción (1966) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales no es la excepción.

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Una de las maneras de entender la importancia de las políticas públicas es ver su función estratégica y su desarrollo en cuanto enfoques, instrumentos y mecanismos a través de los cuales soluciona o no una situación o problemática que aqueja a la población o a un sector de la misma. Desde este punto de vista, una política pública que se fundamente en la realización de los derechos de la población, parte del compromiso y la obligación adquirida por parte del Estado de responsabilizarse por brindar contextos adecuados para la realización integral de los seres humanos.

Los desafíos del desarrollo que enfrenta Honduras, son considerables, para lo cual desde el año 2000 se diseñó, de una manera participativa con su población y con el apoyo de la comunidad cooperante, un instrumento político-estratégico y ejecutivo, denominado Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), la cual en su versión actualizada (2006) se afianza en la propuesta de un sistema económico y social inclusivo, con un crecimiento económico deliberadamente pro-pobre, centrado en la equidad y guiado por un enfoque de derechos, con especial atención a la transparencia, auditoría social y rendición de cuentas.

La metodología utilizada en el presente estudio –en cuyo desarrollo ya se definió el problema de investigación y el objetivo–, consistió en una amplia consulta, revisión y análisis de bibliografía clasificada y especializada en el tema aludido, principalmente, en los informes del Banco Mundial sobre la pobreza en Honduras, los documentos de las diferentes versiones de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), documentos sobre la evaluación de ésta, libros específicos y recursos de la red Internet. Asimismo, incluyó la consulta y revisión de cifras estadísticas, conversaciones y entrevistas a personas versadas en la problemática, como: funcionarios de los organismos multilaterales, funcionarios gubernamentales, ejecutivos de organizaciones no gubernamentales, la asociación de municipios, organismos de integración y defensoría de derechos humanos y, finalmente,

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el taller de validación, posterior a una presentación de los principales hallazgos de este estudio, actividades que vinieron a fortalecer el análisis y las conclusiones.

Se inicia el documento con la descripción de un diagnóstico —aproximado— de cómo se encuentra el país, en cuanto a pobreza se refiere, es decir, la magnitud de la misma, en donde los indicadores muestran para los últimos cinco años un relativo estancamiento (excepto un leve declive en 2006). La pobreza medida por consumo, indica que el 50.7% de la población es considerada pobre y un cuarto de la misma está en la extrema pobreza (23.7%); este fenómeno se manifiesta con más insistencia en áreas rurales, en donde casi tres de cada cuatro personas (72.2%) vive en pobreza, mientras que en áreas urbanas una de cada cuatro personas (27.6%) son pobres.

Especial énfasis se brinda a la descripción de las principales causas o factores que determinan esta situación de privación, como es la composición demográfica del hogar, la educación como elemento indiscutible del desarrollo, el mercado laboral y salarios, la migración interna, el crecimiento económico e ingreso per cápita, la desigualdad en la distribución de ingreso. Seguidamente, la identificación y localización de los pobres, la pobreza rural, los grupos vulnerables (mujeres, niños, adolescentes, discapacitados, adultos mayores, etnias).

Al final del capítulo II, se desarrolla uno de los puntos fundamentales del estudio, describiendo una aproximación de la situación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) en Honduras, en donde se recomienda que este tema, requiere de una investigación específica, en virtud de considerarse atrevido pretender que con este esbozo se estaría confirmando tal situación. No obstante, a pesar de esta aclaración, se describe y explica, entre otros aspectos, que el Estado Hondureño realiza diferentes esfuerzos por cumplir sus responsabilidades con dichos derechos.

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Al haberse mostrado el problema por resolver y las responsabilidades del Estado en cuanto a los DESC, el siguiente capítulo se centra en el instrumento que se considera podría orientar al país en la solución de este flagelo, para lo cual se describen las dos versiones de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), tanto la original como la actualizada, principalmente en cuanto a su conceptualización, que encierra temas de trascendencia como lo es el enfoque de derechos y de activos bajo la perspectiva de un crecimiento pro-pobre, así como la decidida participación de la comunidad cooperante.

Posteriormente, en el capítulo IV se aborda la viabilidad, implementación y evaluación de los instrumentos diseñados para la reducción de la pobreza, aclarando que en el país no sólo se dan indicadores negativos, sino que se han dado logros para reducir la pobreza. El apartado describe la estructura programática de la ERP, sus elementos de sostenibilidad, las áreas estratégicas definidas y los ejes transversales, los cuales efectivamente indican que para que funcione el crecimiento pro-pobre y el reconocimiento de derechos en las estrategias, programas y planes de la ERP, es necesaria la aplicación de criterios de democratización, descentralización, equidad y sostenibilidad en dichos instrumentos. Para lo cual se requiere la transversalización. Posteriormente, se analizan las metas e indicadores de la ERP y los informes de avance de ésta desde su inicio (2001) hasta el 2006, así como el costo de la estrategia y la eficiencia del gasto.

Cierra este apartado, el tema de la relación de las políticas públicas, pobreza y derechos humanos, enfatizándose la conceptualización de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como la inminente necesidad de perfeccionar los indicadores DESC.

Al final de dicho capítulo, se exponen los hallazgos obtenidos en el Taller de Validación de este documento, en donde participaron personas versadas en la problemática del desarrollo, como el Comisionado de los Derechos Humanos

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de Honduras, el Comisionado Presidencial de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, funcionarios de instancias como el Banco Mundial, el Foro Social de la Deuda Externa, de la Unidad Técnica de la Sociedad Civil, de la Asociación de Municipalidades; y representantes como Diputado del Congreso Nacional, experta del FOROSIDA, entre otros.

Dentro de los resultados y aportes de la presente consultoría, se encuentran las políticas públicas derivadas de los organismos regionales para reducir la pobreza, como es la clara alineación y armonización de los planes y recursos que se aportan vía préstamos o cooperaciones no reembolsables a Honduras. En tal sentido, desde la Declaración de Estocolmo, estos lineamientos fueron concretizándose para transformase en una norma. De igual manera, se percibió –a través del análisis– que el tema de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) se están promoviendo y concientizando dentro de la población.

Asimismo, se entrevé una dificultad metodológica para dar seguimiento detallado de la cooperación internacional, con miras a establecer el impacto en el desarrollo y en la pobreza de las aportaciones voluminosas que proveen los organismos multilaterales y bilaterales, la medición es fundamental no sólo para los entes financieros para justificar su existencia, sino para el país, como un recipiendario responsable de los recursos. Esto no quiere decir, que no se esté contribuyendo al desarrollo de Honduras, sin embargo, lo que se mide cuenta: a la larga los contribuyentes pedirán cuentas sobre la misión.

Por otro lado, es oportuno manifestar que no se encontró evidencia de la participación e involucramiento de los Organismos de la Integración agrupados en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) –excepto el Banco Centroamericano de Integración Económica–, particularmente en el financiamiento de proyectos y en el fondeo de los recursos de la deuda en el marco del HIPC. Esta manifestación requiere una profunda reflexión para que se establezcan los vínculos de

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coordinación con dichas Instituciones, por ejemplo, CCAD, SG-SICA, CEPREDENAC, SISCA, entre otras.

Respecto a las posibles dificultades o limitaciones que se encontraron y que pueden afectar la calidad del estudio, hubiese sido conveniente contar con tiempos adicionales para haber profundizado y conversado sobre la diversidad de variables, puntos de vista, investigaciones y otros aspectos del estudio, así como haber tenido un foro dialéctico dentro del equipo de trabajo, con la ayuda de expertos en el tema.

II. Situación de la Pobreza y Desigualdad en Honduras

El objetivo del presente capítulo, es mostrar un marco de referencia aproximado de la situación de la pobreza en Honduras, con los datos más recientes posibles, los cuales han sido obtenidos de fuentes de información estrechamente relacionadas con la reducción de la pobreza en el país. En ese sentido, se trata de llevar una lógica de comprensión del proceso, partiendo de las diferentes metodologías de medición de la pobreza y los indicadores generados, para analizar seguidamente los principales factores que determinan el fenómeno. De igual manera, se describen y comentan las variables críticas de la pobreza en Honduras, como son: el crecimiento económico, el alto grado de desigualdad en la distribución del ingreso, el ingreso per cápita y, sobre todo, quién y dónde se encuentra la población afectada (pobres).

En este capítulo y en el resto del documento, se trata permanentemente en lo posible, de relacionar y articular los eventos descritos –pobreza y políticas públicas– con los derechos económicos, sociales y culturales (DESC).

Este esquema pretende que el lector pueda visualizar un diagnóstico cercano a la realidad hondureña. El contenido de este apartado es esencial para el estudio requerido por el CCPDH, en virtud de encontrarse aquí el problema impostergable de solución, que atenta contra los Derechos

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Humanos, principalmente los DESC. Al final del capítulo, en el apartado 2.6, se describe de una forma resumida el estado de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en Honduras, tratando de mostrar su situación lo más actualizada posible.

Como se mencionó, para el desarrollo de este estudio (Informe Nacional), se ha acudido a diversas fuentes de información, principalmente a los siguientes documentos: Estrategia para la Reducción de la Pobreza versión actualizada a 2006 (ERP, 2006), Informe: Honduras Reporte de Pobreza del Banco Mundial de junio 2006, publicación Pobreza Rural en Honduras: Magnitud y Determinantes (2006) e Informe de Desarrollo Humano Honduras 2006; básicamente, por el enfoque práctico y concreto de presentar el problema de la pobreza en Honduras, aportando valiosa información cuantitativa y cualitativa, comentarios, conclusiones y sugerencias de solución.

2.1 Contexto del País

Honduras es un país de ingreso mediano bajo, su población para el 2006 ascendía a 7.4 millones de habitantes, de los cuales el 49.9 por ciento son menores de 18 años de edad y aproximadamente, la mitad (55%) de la población reside en el área rural, los adultos mayores de 60 años son alrededor del 5.2% de la población (INE, 2006). El ingreso per cápita se estima en US$1,170 metodología Atlas (Banco Mundial, 2006). La tasa de crecimiento anual de la población es relativamente alta, 2.5 por ciento y sus indicadores sociales están entre los más bajos de América Latina y el Caribe. El crecimiento económico histórico de Honduras ha sido escaso, sin embargo, la estabilidad de ingresos es relativamente alta y cuenta en los últimos años con bajas tasas de inflación en comparación con otros países de la región.

En cuanto a la pobreza –medición por consumo– la mitad de la población hondureña es pobre (50.7%) y, un cuarto de la misma está en la extrema pobreza (23.7%). La pobreza es

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mucho más extensa en áreas rurales que en áreas urbanas. Casi tres de cada cuatro personas (72.2 por ciento) vive en pobreza, mientras que en áreas urbanas uno de cada cuatro personas (27.6 por ciento) son pobres.

2.2 Magnitud de la Pobreza en Honduras

La pobreza en Honduras ha sido tradicionalmente alta, independientemente de la metodología utilizada para su medición. No obstante, para poder establecer la dimensión de la pobreza en un país, es necesario partir de una definición de la misma, que permita obtener criterios de análisis de dicho fenómeno. Seguidamente, deberá identificarse la población que se considera pobre –de acuerdo con esos criterios– y, proceder a contar con una medida que indique el estado actual de la pobreza (Feres y Mancero, 1999).

La pobreza es un sinónimo de privación, de escasez e incertidumbre, es “la incapacidad de las personas de vivir una vida tolerable” (PNUD, 1997). Siendo este concepto la negación del bienestar, ya que priva de los elementos esenciales para la seguridad humana y, dado su carácter de múltiples dimensiones, su medición es bastante compleja. No obstante, las diversas metodologías existentes para medir la pobreza, permiten tener una idea cercana a la realidad de ésta, en Honduras.

Para la redacción del presente informe se ha recurrido a información estadística generada por instituciones especializadas, particularmente el Instituto Nacional de Estadística (INE), siendo las principales encuestas, la Primera Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI, 2004) y las Encuestas Permanentes de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM, 2004 – 2006).

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2.2.1 Definición de Pobreza

En la bibliografía consultada se exponen diversas definiciones, sin embargo, con el fin de tener una apreciación que relacione esta definición con las principales estadísticas utilizadas (encuestas), se describe el concepto que maneja el Instituto Nacional de Estadística (INE), a saber, la pobreza se conoce como “un síndrome situacional en el que se asocia el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de las viviendas, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo o dentro de los estratos primitivos del mismo, actitudes de desaliento y anomalía, poca participación en los mecanismos de integración social y quizás la descripción a una escala particular de valores, diferenciada en alguna manera de la del resto de la sociedad” (Altamir citado por INE, 2003).

De igual manera, el Informe No. 35622-HN del Banco Mundial (2006) menciona que la pobreza se define –en ese reporte– principalmente, en términos de la incapacidad de satisfacer las necesidades básicas. “Al contrario de otros análisis anteriores para Honduras, la característica única de este informe es que utiliza el consumo en vez del ingreso como medida de bienestar. Entre otros factores, las medidas basadas en consumo son un indicador más confiable de la pobreza debido a una menor variabilidad en el tiempo y son una mejor medida de bienestar. También, se examinan otras medidas de pobreza relacionadas con dimensiones no monetarias” (Ibid.).

Por otra parte, siguiendo la definición de Paes de Barros et. al. (2006) en su estudio de pobreza rural, la “pobreza” puede conceptualizarse como insuficiencia de ingresos en su sentido más amplio, es decir, que incluye el ingreso monetario y no monetario de los trabajadores asalariados e independientes. De este modo, se interpreta tal concepto como insuficiente capacidad productiva, expandiendo las capacidades y oportunidades de los pobres.

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Finalmente, cerrando este círculo, el concepto de pobreza del PNUD parte de la “Perspectiva de capacidad”. Así, la pobreza representa la ausencia de ciertas capacidades básicas para funcionar; una persona pobre care ce de la oportunidad para lograr algunos niveles mínimamente aceptables de funcionamiento. Los funcionamientos pertinentes a este análisis pueden variar, desde los físicos, como estar bien nutrido, estar bien vestido, vivir en forma ade cuada y evitar la morbilidad prevenible, hasta logros sociales más complejos, como participar en la vida de la comunidad. El criterio de capaci dad concilia los conceptos de pobreza absoluta y relativa, ya que la privación relativa del ingreso y productos puede provocar una privación absolu ta de capacidad mínima (PNUD, 1997).

2.2.2 Medición y Metodologías de la Pobreza (identificación y agregación)

i) Pobreza medida por Ingreso

Este Método parte del concepto como una situación de ingresos insuficientes. En ese sentido, con los datos procesados a septiembre de 2006, según la XXXIII Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples, para el caso de Honduras el recuento nacional es que el 62.1% de los hogares (incidencia) se encuentran en condiciones de pobreza. Los ingresos de estos hogares se encuentran por debajo del costo de una canasta básica de consumo (CBA) que incluye alimentos y otros bienes y servicios (INE, 2006). Igualmente, el 42.3% de los hogares se encontraban en extrema pobreza (Gráfico 2.1).

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Gráfico 2.1

Honduras: pobreza medida por ingreso

En el Gráfico 2.1, se observa que durante el periodo 2001-2005 hubo un estancamiento en la disminución de la pobreza total –se redujo 0.10 puntos porcentuales anuales y la extrema pobreza en un promedio de 0.30 puntos porcentuales al año. Sin embargo, en el año 2006, se ha revertido tal tendencia, en un porcentaje de 3.2% y 4.8% respectivamente; al respecto, en el planteamiento estratégico del Estado hondureño para reducir la pobreza –que se explica más adelante– se confía en que podría haberse iniciado la tendencia a la baja. A propósito de esta disminución, la Unidad de Apoyo Técnico de la Secretaría de la Presidencia de la República (UNAT, 2007), comentaba sobre un informe externo de evaluación de la ERP lo siguiente: “en ninguna parte del documento señala que durante 2006 se registra una disminución de la pobreza en 3.5 puntos porcentuales (en tanto la pobreza extrema se redujo en casi 4.6 puntos porcentuales). Este dato es importante porque representa la primera reducción de los niveles de pobreza en los últimos cinco años”1.

1 UNAT. La ERP: Un Proceso que se Fortalece. Respuesta al Documento “HONDURAS: ¿Qué Pasó con la ERP?”. Mayo de 2007. Pág. 1.

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0

Años

Porcenta jes

Pobreza Total 74.8 69.9 67.5 67.4 67.8 68.7 65.8 63.1 65.9 64.5 63.9 65.1 64.2 65.3 62.1 Pobreza Extrema 54.2 47.4 45.1 47.0 47.4 53.7 48.4 45.6 48.6 47.4 45.2 47.0 44.6 47.1 42.3

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006

FUENTE: INE - XXXIII EPHPM 2006

Porcentajes

31


Otro aspecto importante por destacar es la tendencia y la disminución de la pobreza en el período 1991 – 2006, donde la tendencia es hacia una leve, pero consistente, reducción de la pobreza, que en promedio se reduce anualmente 0.6 puntos porcentuales y acumula un 12.7% en ese período. Igualmente, la extrema pobreza se comporta a la baja en aproximadamente 0.4 puntos porcentuales al año2. No obstante, no entusiasma este comportamiento ya que de seguir esta tendencia no se lograrán las metas de milenio.

ii) Pobreza medida por Consumo

A partir de 2004, se obtuvo una nueva información con datos generados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) por medio de la Primera Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI), la cual sirvió de insumo para medir la pobreza, utilizándose como indicador de bienestar, el consumo per cápita mensual del hogar.

A través de esta metodología y cálculos adicionales del Banco Mundial, se establece a nivel nacional para 2004 que el 50.7% de la población era pobre y la extrema pobreza estaba alrededor del 23.7%. Asimismo, al igual que los otros métodos, la ENCOVI mostró un alto porcentaje de pobreza rural (72.2%) y para el área urbana 27.6% (Cuadro 2.1).

2 Observaciones del Dr. Wilson Romero al borrador de este Informe (Agosto de 2007).

32


Cuadro 2.1

Honduras: pobreza por regiones (% de población)

RegionesTasa de Pobreza

Tasa de Pobreza Extrema

Nacional 50.7 23.7Distrito Central 15.1 1.9San Pedro Sula 16.6 1.4Urbano Centro 22.1 4.8

Urbano Occidente 44.9 17Urbano Oriente 43.9 11.3

Rural Centro 61.7 27.6Rural Occidente 87.6 56.1

Rural Oriente 74.7 43.2Fuente: INE - ENCOVI 2004 y Cálculos BM

Vale la pena señalar, que no es compatible analizar las dos mediciones anteriores por varias razones –válidas para ambas metodologías– (Banco Mundial, 2006). Primero, por la línea de Pobreza (LP): debido al uso generalizado del ingreso como indicador de bienestar, las políticas públicas –anteriormente– dirigidas a la reducción de la pobreza se concentraron en tratar de aumentar los ingresos a través de una diversidad de instrumentos, además, posiblemente, la facilidad del cálculo y la obtención de datos ha facilitado este planteamiento. Segundo, por el consumo: las razones argumentadas son a) el consumo tiende a ser menos variable que el ingreso a través del tiempo (debido a la nivelación de consumo) entregando así una mejor medida de bienestar a largo plazo; b) los estudios de hogares en países en desarrollo típicamente miden el consumo con más precisión que el ingreso y, c) el consumo de producción propia de los hogares, que a menudo es una gran porción del consumo de los hogares agrícolas, generalmente no se captura bien –si es que se captura– en los datos de ingreso. El ignorar los alimentos producidos en el hogar subestimaría mucho los niveles de consumo de los hogares rurales.

33


Pobreza medida por Necesidades Básicas iii) Insatisfechas

Utilizando otro método de medición como el de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), se muestra según el Cuadro 2.2 el comportamiento de la pobreza en el país para diversos años. Encontrándose para el 2006, que el 47% de los hogares cuentan con una NBI o más. Asimismo, de acuerdo con esta metodología, en los últimos 5 años la tasa de pobreza solamente se redujo en 7 puntos (54% - 47%). Se observa una reducción mucho más acentuada de la pobreza entre 1991 y 1999.

Obviamente, a raíz de las consecuencias ocasionadas por el Huracán Mitch, después de 1999 la tendencia se revierte, especialmente, por la destrucción de los sistemas de agua potable, letrinas, viviendas, centros escolares y por la economía del país en general.

Cuadro 2.2

Honduras: incidencia global por NBI

T o ta l c o n N B I 6 7 4 8 5 4 5 5 4 7 5 0 4 7

1 N B I 25 2 6 27 28 3 3 28 28

2 N B I 20 1 4 16 16 1 1 15 13

> 2 N B I 2 2 8 1 1 1 1 3 7 7

T o ta l c o n N B I 5 0 3 7 4 1 4 1 3 4 4 4 4 0

1 N B I 24 2 3 25 25 2 7 27 26

2 N B I 13 9 11 11 6 13 10

> 2 N B I 13 5 5 5 1 4 3

T o ta l c o n N B I 8 0 5 8 6 6 6 6 5 2 5 8 5 5

1 N B I 26 3 0 29 30 3 0 29 29

2 N B I 26 1 8 21 21 1 6 18 17

> 2 N B I 28 1 0 16 15 6 11 1 0

Fuente: UNAT según EPHPM Mayo 2006

* Se han incluido los datos de la EPHPM de septiembre 2006

Po rcen ta je d e H og a re s

Pobreza Total

Pobreza Extrema

2 0 0 6 *

N A C IO N A L

U R B A N O

R U R A L

C U A D R O 2 .2

H O N D U R A S

IN C ID E N C IA G L O B A L P O R N B I

T O T A L 1 9 9 0 1 9 9 9 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5

Porcentaje de hogares

34


A propósito del Cuadro 2.2, los criterios para obtener el grado de pobreza por NBI, utilizados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) para la XXXIII Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples, 2006, fueron los siguientes3:

a) Categorías

b) Derivación

Lo que se describirá a continuación es lo correcto y esperable en las viviendas, su negación es lo que se considerará como necesidad básica insatisfecha:

Pasos para el cálculo:

1.- Educación primaria: a nivel de hogar se verifica que existan personas con edad entre 7 y 12 años y asistan a la escuela.

2.- Capacidad de subsistencia: si los años de estudio del jefe son mayores de 3 y éste se encuentra ocupado o, total de personas del hogar entre el total de ocupados del hogar si el resultado es menor o igual a 3.

3.- Agua: en el área urbana, si quien provee el agua es servicio público o servicio privado y donde la obtiene es dentro de la vivienda o fuera de la vivienda dentro de la propiedad. En el área rural, si quien provee el agua es servicio público o servicio privado, pozo malacate, pozo con bomba.

4.- Saneamiento: en el área urbana, si tiene servicio sanitario y no es letrina con pozo negro. En el área rural: si tiene servicio sanitario.

5.- Hacinamiento: si el número de personas por hogar es menor o igual a 3.

3 Información textual obtenida del CD-ROM en http://www.ine-hn.org/EPHPM_XXXIII/survey0/index.html

V alor C ategoría C as os P onderado

0 Sin NBI 11204 814628 51.40%1 Una NBI 5853 451312 28.40%2 Dos NBI 2777 217987 13.70%3 Tres y más NBI 1268 102484 6.50%

21102

35


6.- Estado de la vivienda: en el área urbana: si el tipo de vivienda no es casa improvisada o el material de las paredes no es desechos o el piso no es de tierra. En el área rural: si el tipo de vivienda no es casa improvisada o el material de las paredes no es desechos.

Nota: lo que cumpla con lo anterior descrito no es necesidad.

NBI= suma cada una de lo anterior (educación primaria + capacidad de subsistencia + agua + saneamiento + hacinamiento +estado de la vivienda)

Si la NBI es mayor a 3, NBI igual a 3

NBI=1 viviendas con una NBI

NBI=2 viviendas con dos NBI

NBI=3 viviendas con 3 y más NBI.

Finalmente, como expresan Feres y Mancero (2001), el método NBI posee considerables ventajas al producir resultados con un altísimo nivel de desagregación geográfica, lo cual permite la elaboración de “mapas de pobreza”. Dichos mapas hacen posible identificar espacialmente un grupo de carencias predominantes en un país y, por lo tanto, pueden llegar a ser de gran utilidad para focalizar eficientemente las políticas sociales destinadas a cubrir las carencias individualizadas. Sin embargo, aclaran que “existen una serie de razones –detalladas a lo largo del texto– por las cuales es inconveniente proyectar este método más allá de la detección de la insatisfacción de determinadas necesidades, y pretender sintetizar sus resultados en una medida global de pobreza”.

iv) Otros Indicadores de medición de la Pobreza: Brecha y Severidad

Los indicadores anteriores no proporcionan datos más desagregados, como es la intensidad y severidad de la pobreza, para lo cual se recurre a los indicadores de brecha y severidad, con el objeto de observar el comportamiento de

36


la pobreza entre los pobres (Cuadros 2.3 y 2.4). La brecha o profundidad de la pobreza muestra qué porcentaje del ingreso sería necesario aumentar para que todos los pobres alcancen la línea de pobreza (consumo 2004), es decir, muestra las privaciones de ingreso o consumo que definen una situación de pobreza. El porcentaje en promedio de la brecha nacional para 2006 fue de 35.2%, por lo que durante el período 1991-2006, disminuyó 13.2 puntos porcentuales respecto a lo observado en 1990. En la medida en que este coeficiente vaya disminuyendo, los pobres se acercan a esa frontera, que no debería existir en el siglo XXI.

De igual manera, el índice de Severidad o de gravedad de la pobreza, toma en cuenta la brecha y muestra, a su vez, la desigualdad entre los pobres, es decir ¿se estarán volviendo idénticos en cuanto a sus condiciones? El Cuadro 2.3 refleja que la severidad disminuyó 9.6 puntos porcentuales para el periodo 1990 – 2006.

Cuadro 2.3

Honduras: indicadores de pobreza por ingreso (Brecha y Severidad)

Es importante el siguiente comentario: estos dos indicadores en los datos procesados por el INE en la XXXIII

Cuadro 2.1 Honduras: pobreza por regiones (% de población)

Cuadro 2.3


Gráfico 2.3

Tasa de población por dependientes según categoría de pobreza del hogar

Regiones Tasa de Pobreza


Nacional 50.7 23.7

Distrito Central 15.1 1.9

San Pedro Sula 16.6 1.4

Urbano Centro 22.1 4.8

Urbano Occidente 44.9 17

Urbano Oriente 43.9 11.3

Rural Centro 61.7 27.6

Rural Occidente 87.6 56.1

Rural Oriente 74.7 43.2

Fuente: INE - ENCOVI 2004 y Cálculos BM

Año Brecha

de pobreza

Severidad de la pobreza

1990 48.4 34.5

1995 45.0 31.3

1999 41.4 29.3

2001 41.5 29.4

2002 43.4 31.0

2003 44.6 32.2

2004 41.9 30.0

2005 38.2 27.3

2006 35.2 24.9

El ejercicio utiliza las rondas de la EPHPM durante el primer semestre de cada año. Fuente: UNAT elaboración propia con base en EPHPM basados en INE.

7.8

11.3

17.5

-

5.0

10.0

15.0

20.0

No Pobres Pobres Relativos

Pobres Extremos

Fuente: UNAT según EPHPM, mayo 2005.

El ejercicio utiliza las rondas de la EPHPM durante el primer semestre de cada año.Fuente: UNAT elaboración propia con base en EPHPM basados en INE.

37


Encuesta Permanente de Hogares en septiembre de 2006 y sus procedimientos de cálculo, muestran una brecha a nivel nacional de 11.7% (urbana 9.3% y rural 12.7%), datos que surgen de calcular –estos indicadores– por cada veintil del ingreso de hogar. De igual manera, de acuerdo con este procedimiento la severidad fue de 7.3% (urbana 8.7 y rural 5.2), lo cual indica mayor desigualdad entre los más pobres de las ciudades.

Cuadro 2.4

Honduras: indicadores de pobreza y brecha

2.3 Determinantes de la Pobreza

Con los puntos anteriores la pobreza ha sido definida, identificada y agregada (medida), ahora es necesario describir los factores más importantes que determinan tal situación. Existen factores que influyen en la caracterización de la población pobre, siendo uno de ellos los determinantes de la pobreza en el ámbito del hogar y otro conjunto de factores, que están más relacionados con el entorno en donde se desenvuelven los hogares y cuyo comportamiento influye en el bienestar de éstos.

Cuadro 2.4 Honduras: indicadores de pobreza y brecha

Nacional RuralUrbanoVariables CiudadesCiudadesTotal Tega SPS PequenasMedianas

Pobreza TotalIncidencia 50.7 42.4 72.227.6 15.1 16.6 30.7Brecha 22.3 16.2 34.59.1 3.5 4.0 10.3Severidad 12.3 8.5 19.84.3 4.3 1.5 4.7

Pobreza ExtremaIncidencia 23.7 14.2 39.56.8 1.9 1.4 7.3Brecha 7.1 4.6 11.91.9 0.3 0.3 1.7Severidad 2.9 2.1 4.80.8 0.1 0.1 0.6

Memorandum items:Poblacion (%) 100.0 13.2 51.748.3 12.5 7.7 14.9Pobres (%) 100.0 11.0 73.726.3 3.7 2.5 9.0Pobres Extremos (%) 100.0 7 9 86.113.9 1.0 0.5 4.6 .Fuente: Elaboración propia del Banco Mundial (2006) sobre la base de la ENCOVI 2004.

Cuadro 2.11 Honduras: pobreza e insuficiencia agregada (brecha)*

Nacional Rural

710 6893.91 2.791.54 0.8558.1 75.9

- 71.443.1 38.8

18.9 14.1

21.40 54.8

Fuente: Estimaciones producidas con base en EPHPM de marzo 2003Nota: Las informaciones sobre ingresos están expresadas en Lempiras de junio 2003* Tomado de Paes de Barros, et.al. Pobreza Rural en Honduras: Magnitud y Determinantes. PNUD-IPEA, 2006.

Porcentaje de pobres

PobrezaLinea de Pobreza (Lempiras x persona al mes)

Indicadores

16

Numero de pobres (en millones)Relacion entre el ingreso promedio y la linea de pobreza

Ingreso promedio de los pobres como porcentaje de la linea de pobreza (%)Insuficiencia agregada de Ingreso de los pobres

Participacion de la pobreza rural en la pobreza nacional (%)

Monto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza (MM Lps)Monto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza comoporcentaje de ingreso de los hogaresMonto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza rural comoporcentaje de ingresos de todos los hogares -

38


2.3.1 Micro - Determinantes de Bienestar

i) Composición Demográfica (hogar)

El tamaño y la composición de los hogares influyen en el grado de pobreza de las familias (Gráfico 2.2)4. Estudios sobre hogares pobres indican que éstos son los que tienen familias numerosas. Asimismo, como parte de las causas, se puede mencionar la falta de educación, desconocimiento de los métodos de planificación familiar o aspectos culturales5. Aunado a esta situación, tener miembros jóvenes incrementa el consumo familiar, en virtud de que ellos no contribuyen en el corto plazo al ingreso de la familia. Caso similar sucede con los adultos adicionales a una familia porque reducen los recursos disponibles del hogar. Tres cuartos de los hogares hondureños tienen tres o menos adultos.

Gráfico 2.2

Promedio de personas por hogar, según categorías de pobreza

4 Los datos demográficos y económicos a largo plazo correspondientes a 45 países en desarrollo indican que las altas tasas de fecundidad acrecientan la pobreza. En: UNFPA. El Estado de la Población Mundial 2002 (Honduras 3.72; Costa Rica 2.28 y Cuba 1.55).

5 Madres con ≥ 7 años de educación tasa de fecundidad 2.7 y sin educación formal 6.5 hijos. Fuente: ENESF. Honduras. 2001. Tomado de Kennedy, Mirta (2005). 23

4.1 4.9

5.6

-

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

No pobres Pobres Relativos Pobres Extremos Fuente: UNAT según EPHPM 5/2005

2.3 Determinantes de la Pobreza Con los puntos anteriores la pobreza ha sido definida, identificada y agregada (medida), ahora es necesario describir los factores más importantes que determinan tal situación. Existen factores que influyen en la caracterización de la población pobre, siendo uno de ellos los determinantes de la pobreza en el ámbito del hogar y otro conjunto de factores, que están más relacionados con el entorno en donde se desenvuelven los hogares y cuyo comportamiento influye en el bienestar de éstos.

2.3.1 Micro - Determinantes de Bienestar

i) Composición Demográfica (hogar) El tamaño y la composición de los hogares influyen en el grado de pobreza de las familias (Gráfico 2.2)4. Estudios sobre hogares pobres indican que éstos son los que tienen familias numerosas. Asimismo, como parte de las causas, se puede mencionar la falta de educación, desconocimiento de los métodos de planificación familiar o aspectos culturales5. Aunado a esta situación, tener miembros jóvenes incrementa el consumo familiar, en virtud de que ellos no contribuyen en el corto plazo al ingreso de la familia. Caso similar sucede con los adultos adicionales a una familia porque reducen los recursos disponibles del hogar. Tres cuartos de los hogares hondureños tienen tres o menos adultos.

Gráfico 2.2 Promedio de personas por hogar, según categorías de pobreza

Otros datos importantes (Banco Mundial, 2006) sobre la composición demográfica del hogar son: en promedio, el adulto extra en el hogar consume más de lo que produce. En

4 Los datos demográficos y económicos a largo plazo correspondientes a 45 países en desarrollo indican que las altas tasas de fecundidad acrecientan la pobreza. En: UNFPA. El Estado de la Población Mundial 2002 (Honduras 3.72; Costa Rica 2.28 y Cuba 1.55). 5 Madres con ! 7 años de educación tasa de fecundidad 2.7 y sin educación formal 6.5 hijos. Fuente: ENESF. Honduras. 2001. Tomado de Kennedy, Mirta (2005).

39


Otros datos importantes (Banco Mundial, 2006) sobre la composición demográfica del hogar son: en promedio, el adulto extra en el hogar consume más de lo que produce. En casi dos tercios de los hogares de Honduras, más de la mitad del ingreso salarial es aportado por un miembro del hogar, por ende, tener más adultos es un drenaje neto de recursos del hogar, referido a una base per cápita. Los hogares encabezados por varones y mujeres mayores tienen más altos niveles de consumo y en áreas urbanas los hogares cuyo jefe no tiene esposa también tienen mejor condición. Asimismo, los hogares con jefes jóvenes tienen mayor probabilidad de ser pobres, lo cual esta relacionado con los retornos positivos de la experiencia.

Finalmente, los hogares encabezados por mujeres no están ni mejor ni peor que otros hogares, controlando otras características. En resumen, la no aportación de ingresos al hogar por otros miembros adicionales al Jefe (a) que se encuentren en capacidad de trabajar, disminuye el consumo de sus miembros, provocando una alta probabilidad de ser pobres (Gráfico 2.3).

Gráfico 2.3


Cuadro 2.1 Honduras: pobreza por regiones (% de población)

Cuadro 2.3


Gráfico 2.3


Regiones Tasa de Pobreza


Nacional 50.7 23.7

Distrito Central 15.1 1.9

San Pedro Sula 16.6 1.4

Urbano Centro 22.1 4.8

Urbano Occidente 44.9 17

Urbano Oriente 43.9 11.3

Rural Centro 61.7 27.6

Rural Occidente 87.6 56.1

Rural Oriente 74.7 43.2

Fuente: INE - ENCOVI 2004 y Cálculos BM

Año Brecha

de pobreza

Severidad de la pobreza

1990 48.4 34.5

1995 45.0 31.3

1999 41.4 29.3

2001 41.5 29.4

2002 43.4 31.0

2003 44.6 32.2

2004 41.9 30.0

2005 38.2 27.3

2006 35.2 24.9

El ejercicio utiliza las rondas de la EPHPM durante el primer semestre de cada año. Fuente: UNAT elaboración propia con base en EPHPM basados en INE.

7.8

11.3

17.5

-

5.0

10.0

15.0

20.0

No Pobres Pobres Relativos

Pobres Extremos

Fuente: UNAT según EPHPM, mayo 2005.

40


Educaciónii)

Diversos estudios corroboran que existe una relación muy estrecha entre la falta de educación y pobreza, es decir, que a mayor nivel educativo del jefe del hogar, será mayor el ingreso per cápita familiar, entre otros beneficios. Es decir, el consumo aumenta considerablemente con la educación del jefe y el cónyuge tanto para los hogares rurales como urbanos. Así, controlando otras características, un hogar urbano con un jefe que ha terminado su escolaridad primaria, tiene un consumo 38 por ciento mayor que un hogar con un jefe sin educación. De igual manera, partiendo de una educación cero, al término de la educación primaria para el cónyuge del jefe, el consumo aumenta en 25 por ciento (Banco Mundial, 2006).

El nivel de escolaridad promedio nacional de los hondureños es de 5.5 años (2001-2005); para los hogares pobres ese valor es de 4.6 años y para los no pobres es 9.9. Estas diferencias son aun más impactantes cuando se requiere 12 grados de escolaridad o más para superar la pobreza. Para la década de los 90, el incremento fue de 0.5 (3.5-4.0) tanto a nivel nacional como entre los hogares pobres (Gráfico 2.4).

Gráfico 2.4

Años de escolaridad, según categoría del hogar

7.8

9.9

6.9 5.6

- 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0

10.0

Total No Pobre Pobre relativo Pobre Extremo

Añ os de escolaridad, según categoría del hog ar

41


Conforme los datos del INE (2006), el analfabetismo en el país muestra que aproximadamente una de cada seis personas mayores de 15 años, no sabe leer ni escribir. Los datos indican que la tasa de analfabetismo continúa siendo mayor en el área rural (26.4%). Sin embargo, afecta tanto a hombres como a mujeres; en ambos casos, la tasa de analfabetismo es de aproximadamente el 17% (Cuadro 2.5 y Gráfico 2.5).

Además, el analfabetismo es superior en las personas de mayor edad. Hasta los 24 años la tasa es menor al 10%, a partir de los 19 años aumenta hasta alcanzar su máximo en la población de 60 años y más, de la cual casi la mitad (46.4%) no sabe leer ni escribir.

Cuadro 2.5

Honduras: tasa de analfabetismo por sexo, según dominio y años de estudio promedio

Cuadro 2.5

Honduras: tasa de analfabetismo por sexo y años de estudio promedio

Total Hombres Mujeres Categorías

Tasa AEP Tasa AEP Tasa AEP

Total 17.3 6.9 17.7 6.7 17.0 7.0

Urbano 8.6 8.3 7.7 8.3 9.3 8.3

Distrito Central 5.3 9.4 4.3 9.5 6.1 9.3

San Pedro Sula 6.2 8.5 5.2 8.5 7.1 8.5

Resto Urbano 11.1 7.5 10.4 7.5 11.7 7.6

Rural 25.8 5.3 26.4 5.1 25.3 5.5 Fuente: INE – XXXIII EPHPM, septiembre 2006.

Gráfico 2.5 Tasa de analfabetismo y años de estudio promedio

Grafico 2.5: Tasa de Analfabetismo y Años de

Estudio Promedio

0

5

10

15

20

25

30

Rural Resto

Urbano

Urbano San

Pedro

Sula

Distrito

Central

Dominios

Po

rce

nta

je

Tasa de Analfabetismo Años de Estudio Promedio

42


Gráfico 2.5

Tasa de analfabetismo y años de estudio promedio

Otro grupo de factores determinantes son: los grados de educación de la Población Económicamente Activa (PEA)6, la condición de actividad, los salarios y el trabajo infantil. Sus efectos son más sensibles y amplios en el área rural.

Como se ha mencionado anteriormente, la educación de los trabajadores es una variable muy importante no sólo para el crecimiento económico, sino como un factor determinante para incrementar la probabilidad de que las personas mejoren su bienestar. En el país, la tasa de escolaridad promedio de las personas pertenecientes a la PEA mayores de 25 años, aumentó notablemente del periodo 1991-2005 a 7.0 años; sin

6 La PEA está compuesta por las personas mayores de 10 años que manifiestan tener algún empleo, o bien, no tenerlo, pero que buscan activamente trabajo (ocupados y desocupados). En lo transcurrido de la presente década, la PEA presentó un crecimiento moderado de 12.2%. Por otra parte, la población en edad de trabajar igual o mayor de 15 años creció en casi un 37% entre 1990 y 1999, ritmo que ha caído a 18.5% en lo que va de esta década.

Cuadro 2.5

Honduras: tasa de analfabetismo por sexo y años de estudio promedio

Total Hombres Mujeres Categorías

Tasa AEP Tasa AEP Tasa AEP

Total 17.3 6.9 17.7 6.7 17.0 7.0

Urbano 8.6 8.3 7.7 8.3 9.3 8.3

Distrito Central 5.3 9.4 4.3 9.5 6.1 9.3

San Pedro Sula 6.2 8.5 5.2 8.5 7.1 8.5

Resto Urbano 11.1 7.5 10.4 7.5 11.7 7.6

Rural 25.8 5.3 26.4 5.1 25.3 5.5 Fuente: INE – XXXIII EPHPM, septiembre 2006.

Gráfico 2.5 Tasa de analfabetismo y años de estudio promedio

Grafico 2.5: Tasa de Analfabetismo y Años de

Estudio Promedio

0

5

10

15

20

25

30

Rural Resto

Urbano

Urbano San

Pedro

Sula

Distrito

Central

Dominios

Po

rce

nta

je

Tasa de Analfabetismo Años de Estudio Promedio

43


embargo, es un valor bajo en relación con otros países del área7 (ERP, 2006).

Cuadro 2.6

Años de estudio promedio del jefe de hogar en hogares pobres

AñosAños de estudio

promedioUrbano Rural

1991 3.5 3.5 3.01995 3.9 3.6 3.21999 4.0 3.8 3.52001 5.5 6.2 4.22002 5.4 6.5 4.32003 5.3 6.5 4.62004 5.5 6.5 4.92005 5.6 7.0 4.9

Fuente: Construcción propia primeras rondas de la EPHMP.

La teoría predice –y las encuestas permanentes de hogares confirman– que los ingresos serán mayores a medida que las personas adquieren mejor nivel educativo. El ingreso promedio mensual de una persona ocupada que no tiene educación formal es de Lps.1,424.00; con educación primaria llega a Lps.2,659.00 y puede ascender a Lps.11,133.00 con educación superior. Este comportamiento de los ingresos no distingue entre categorías ocupacionales y es el mismo tanto para asalariados del sector público y empresa privada como para las personas que trabajan por cuenta propia (INE, 2006).

7 La escolaridad media del trabajador mayor de 25 años es de 6.2 en México (1994), 6.4 en Colombia (1995), 7.0 en Costa Rica (1995) y 8.4 en Panamá (1995) (ERP, 2001:25).

44


Mercado de Trabajo y Salarios iii)

La actividad económica que realiza una persona, pronostica su consumo, lo que es más notorio en las áreas rurales que en las urbanas. Dado que en las áreas rurales los hogares con jefes en actividades de comercio, transporte, minería, manufacturero y electricidad tienen consumos que van del 22 al 38 por ciento más altos que aquellos hogares con jefes en la agricultura, fenómeno que no se manifiesta en el área urbana; esta diferenciación entre áreas urbanas y rurales es probable que refleje en parte discrepancias de oportunidades locales o, es probable que las oportunidades de empleo para los sectores de altos ingresos sean mínimas en las áreas rurales más remotas.

Otro dato importante se ubica en los empleados del sector público, ya que, en los hogares encabezados por empleados públicos en áreas rurales tienen un nivel de consumo que es 38 por ciento mayor que los encabezados por asalariados del sector privado, naturalmente, controlando otras características.

Caso similar sucede en el área urbana para aquellos hogares encabezados por trabajadores independientes, quienes tienen niveles de consumo 10 por ciento mayores que los encabezados por asalariados. Esto aporta una evidencia inicial de que el autoempleo puede ser superior al empleo asalariado en Honduras, en lugar de un sector en desventaja como a veces se piensa (igual caso es para los empleadores o microempresarios); esta situación podría estar asociada a aspectos de competitividad y estímulo. Las variables de empleo del cónyuge tienen un efecto en el consumo similar a las variables de empleo del jefe de hogar, pero a menudo son menos significativas. En este contexto, las variables de empleo del cónyuge sí tienen algún efecto en el consumo, pero éste es más fuerte para las variables del jefe de hogar.

En el 2005, al desagregar la PEA de 15 años o más8, por condición de pobreza y años de escolaridad se encuentra que 0.20% son pobres con ningún año de escolaridad; el 56.3% de

8 INE - EPHPM septiembre 2005.

45


las personas poseen estudios a nivel de primaria, seguidos por los que han cursado estudios a nivel de secundaria (22.4%), después los trabajadores que no tienen ningún tipo de nivel educativo (14.3%) y, por último sólo el 7% de la PEA tiene estudios a nivel superior. Al analizar la fuerza laboral que no tiene un grado educativo, aproximadamente el 76% se encuentra en el área rural. Este segmento tiene como ocupación principal las actividades de agricultura y pesca.

Al hablar del nivel de los salarios, se encuentra que en el mercado laboral hondureños de 1990 al 2004, el 58.9% de los asalariados recibieron en promedio más que el salario mínimo legal, sin incluir el pago en especies; es decir, 41.1% no percibió el salario mínimo. Asimismo, se encuentra que del ingreso total de los hogares en sector urbano, 72% provino de ingreso por trabajo y de éste, el 64 % fueron empleados y el resto eran trabajadores independientes.

La tasa de participación femenina ha aumentado como reflejo de elementos que responden a la demanda, mejor acceso a la educación (en casi todas las ramas de actividad, las mujeres tienen mejores niveles de instrucción que los varones) y, en menor medida, a la disminución en las tasas de fertilidad. Este incremento de la participación de la mujer tiene lugar pese a discriminaciones como percibir menores ingresos que los hombres y atender obligaciones cotidianas del hogar. Por otra parte, la mujer tiene proporcionalmente los empleos de menor calidad con un alto porcentaje que se ubica como trabajadora por cuenta propia y como trabajadora familiar no remunerada; sólo un 35% de la PEA femenina está ocupada como asalariada del sector privado (incluyendo la categoría de doméstica) o público.

El trabajo Infantil en Honduras parece adquirir niveles relativamente altos. El grado de participación de la población infantil en el mercado de trabajo se mantuvo alrededor de 12.5% durante el período de 1990 al 2005. En el área rural esta misma tasa llegó cerca de 16% y puede resultar aún mayor en las regiones más pobres del país. Por las razones apuntadas, se considera que la tasa de trabajo infantil en Honduras es

46


la segunda más alta en América Latina después de Bolivia (Banco Mundial, 2006).

El 74.8% de la población nacional está en edad de trabajar -10 años y más- sin embargo, la Población Económicamente Activa (PEA), apenas representa el 37.9%. No obstante, como la población total incluye los menores de 10 años que, por naturaleza se consideran inactivos, generalmente se calcula la Tasa de Participación sobre la base de la Población en Edad de Trabajar. Este indicador a nivel nacional es de 50.7%, sin embargo, en los hombres esta relación es mucho más alta que en las mujeres (69.3% y 33.6% respectivamente). Para ambos sexos, la entrada al mercado laboral se da claramente a partir de los 15 años, pues la Tasa de Participación9 entre los 15 y 18 años es casi tres veces más alta que la tasa entre los 10 y 14 (ver Cuadro 2.7).

Cuadro 2.7

Honduras: principales indicadores del mercado laboral

9 Población Económicamente Activa / Población en Edad de Trabajar (PEA/PET).

C las ificacion Nacional R ural Urbano

Poblacion Total 7,415,972 4,043,631 3,372,341

PET 5,551,251 2,912,804 2,638,447 Hombre 2,648,419 1,451,593 1,196,826 Mujer 2,902,832 1,461,211 1,441,621

PEA 2,811,812 1,437,296 1,374,515 Hombre 1,835,410 1,065,409 770,002 Mujer 976,401 371,888 604,514

Tasa de Participación 50.7 49.3 52.1 Masculina 69.3 73.4 64.3 Femenina 33.6 25.5 41.9

Ocupados 2,724,364 1,413,295 1,311,069 Asalariados 1,288,438 514,162 774,276 No Asalariados 1,435,926 899,133 536,792

Desocupados 87,448 24,001 63,447 TDA 3.1 1.7 4.6

Tasa de Subempleo Visible 6.0 6.4 5.5Tasa de Subempleo Invisible 30.2 38.8 20.9FUE NTE : INE - XXXIII E PHP M setptiem bre 2006

C U A D R O 2 .7

HONDUR ASP rincipales Indicadores del Mercado L aboral

47


Debe notarse que entre ese rango de edades, la diferencia por género de este indicador es mucho más alta: el 55% de los varones está económicamente activo, mientras apenas un 17% de las mujeres lo está.

Los hombres tienen mayor participación entre los 35 y los 44 años. En esas edades apenas 3 de cada 100 hondureños hombres está fuera del mercado laboral; es decir, el 97% de los hombres que tiene entre 35 y 44 años está trabajando o bien está buscando activamente trabajo. En el caso de las mujeres, la mayor Tasa de Participación se alcanza también entre los 35 y 44años, alcanzando un valor del 53% (INE, 2006).

Se calcula que la población de ocupados en el país asciende a 2,724,364, de los cuales, el 36% se emplea en la agricultura, 22% en el comercio y en la industria el 15%. Estas tres ramas de actividad concentran más del 70% del empleo nacional.

El 48% de los ocupados reciben ingresos como asalariados y el 41% trabaja por cuenta propia. El 11% que constituye la diferencia son trabajadores no remunerados, es decir, personas que de alguna forma trabajan, pero no reciben un pago a cambio (INE, 2006).

La estructura de la población se caracteriza por ser predominantemente joven, lo cual incide en que cada persona ocupada tiene que mantener en promedio a 2.7 personas (Tasa de Dependencia)10.

iv) Migraciones

Se conoce que la migración interna es una de las alternativas de los hogares en la generación de ingresos y la disminución del riesgo familiar. Por eso mismo, el que un hogar tenga posibilidades para que uno de sus miembros emigre, tiene un impacto positivo en las condiciones de vida de los hogares pobres. En Honduras, como puede verse en el Cuadro 2.8, los más pobres son los que menos posibilidades

10 TDP refleja el número promedio de personas que debe mantener cada persona ocupada.

48


tienen de migrar, por lo cual su ingreso es más reducido (Banco Mundial, 2006).

Cuadro 2.8

Jefes de Hogar que son migrantes recientes (migraron hace 5 años)

Total No pobresPobres

Total Relativos ExtremosTotal 33% 38% 30% 38% 27%

Urbano 39% 41% 38% 40% 36%Rural 26% 34% 23% 29% 23%

Fuente: UNAT según EPHPM Mayo 2005.

Las tendencias reflejan que los inmigrantes rurales absolutos en el área urbana muestran menores niveles de pobreza que los nativos rurales en el largo plazo. Esta situación se presenta aún en los migrantes recientes11. Al comparar la Encuesta de Hogares de 1990 y la Encuesta ENCOVI del 2004, el grado de pobreza de los migrantes rurales era 5.2% más bajo que los de la población rural. En 1990 y en el 2004 la diferencia relativa se amplió 15.5% menos en relación con el nivel de pobreza de los nativos rurales. En términos de la pobreza extrema, los migrantes rurales en el área urbana, muestran niveles menores con una diferencia relativa de -9% en 1990 y -29% en el 2004.

El carácter “jefe de hogar emigrante” representa un factor que conlleva un mayor nivel de ingreso y consumo, tanto en áreas rurales como urbanas. Los hogares rurales cuyos jefes vivieron en otros lugares diferentes al de su origen durante los últimos cinco años anteriores tienen niveles de consumo que son 13.0% mayores (ERP, 2006).

11 UNAT. Migración, Mercado de trabajo y Pobreza. Julio de 2006.

49


2.3.2 Determinantes Globales de la Pobreza

i) Crecimiento Económico e Ingreso per cápita El crecimiento económico, si bien ha mejorado en el período 2001-2005, sigue siendo bajo y volátil. Durante el período 1991-2005, dicho crecimiento fue 3.3% como valor promedio anual, mientras que la población ha crecido a una tasa anual promedio de 2.6%. Como resultado, el PIB per cápita muestra un avance de apenas 0.7% como promedio anual.

Cuadro 2.9 Evolución del PIB, población y PIB per cápita (%)

Año Población PIB PIB percápita1991 3.0 3.3 0.31992 2.9 5.6 2.61993 2.9 6.2 3.31994 2.8 -1.3 -4.01995 2.7 4.1 1.31996 2.7 3.6 0.91997 2.6 5.0 2.31998 2.5 2.9 0.31999 2.5 -1.9 -4.32000 2.4 5.0 2.52001 2.4 2.6 0.22002 2.4 2.7 0.32003 2.4 3.2 0.82004 2.6 5.0 1.92005 2.4 4.1 1.8

Promedio 2.6 3.3 0.7Fuente: UNAT según EPHPM Mayo y CNPV 2001.

Dicho comportamiento ha tenido un efecto en la pobreza menor que en otros países de Latinoamérica. Durante el período 1999-2004, el PIB per cápita en Honduras creció un 6.7 por ciento y la tasa de recuento de la pobreza disminuyó de 52.5 por ciento a 50.7 por ciento. Estas cifras implican una

50


elasticidad pobreza-crecimiento de -0.51, lo que significa que por cada uno por ciento de crecimiento del PIB per cápita, la tasa de recuento disminuye en 0.27 puntos porcentuales, cifra menor que la estimada para el país (-0.68), y menos que el promedio latinoamericano que está cercano (Banco Mundial, 2006).

Las remesas familiares influyen positivamente en la actividad económica12, ya que el 83.4% de las mismas se destinan al consumo privado, existiendo una correlación positiva entre ambas variables. Asimismo, una parte de los recursos por remesas sirven para ahorro e inversión. Es así que, mientras en la década de los noventa los ingresos provenientes de remesas familiares representaron en promedio 3.0% del PIB, para el año 2006 este porcentaje fue de 25.4% del PIB, lo cual indica que las remesas muestran un cierto comportamiento anticíclico, es decir, en los años de desaceleración económica crecen significativamente incentivando la demanda agregada (Banco Central de Honduras, 2006). Por otro lado, el ingreso de remesas familiares continúa apreciando el tipo de cambio real.

El sector primario aún genera alrededor del 25 por ciento del PIB real total y es también la fuente principal de empleo en el país, con una proporción que no ha cambiado, de alrededor del 36 por ciento del total de la fuerza de trabajo empleada. El problema con el sector primario es que el 51% de la PEA es población rural y en este sector las actividades tienen baja rentabilidad y una alta incidencia de la pobreza. Por ello, el Banco Mundial comenta que el desafío principal de la política laboral en Honduras es acelerar el crecimiento de la productividad en todos los sectores económicos, particularmente en el sector rural donde se encuentra la mayor parte de los pobres.

En cuanto al ingreso per cápita, de acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Estadística, de un total de 1,586,359

12 Aunque estudios sobre el tema indican que las remesas están modificando la conducta y cultura de los recipientes y no necesariamente en el sentido positivo.

51


hogares, el ingreso per cápita13 nacional, es de Lps.1,924.00 por mes, con un promedio de 6.4 años de estudio para el jefe del hogar. Es importante saber que en el área urbana, el ingreso percibido es dos veces mayor que en el área rural (Lps.2,700.00-Lps.1,182.00 al mes). Esta diferencia –como se ha comentado anteriormente– está altamente correlacionada con los años de estudio promedio del jefe de hogar, 7.8 en el área urbana y 4.6 en el área rural.

Paes de Barros, et. al. (2006), comentan que a pesar de existir un elevado grado de desigualdad de los ingresos en el área rural de Honduras, el elevado grado de pobreza rural del país se debe, esencialmente, al bajo nivel de ingreso per cápita. El ingreso per cápita rural (Lempiras 584)14 es casi un 20% inferior al valor de la línea de pobreza (Cuadro 2.10). Esto significa que, incluso ante la inexistencia de desigualdad, todas las familias rurales estarían viviendo en condiciones de pobreza.

Cuadro 2.10

Principales características de la distribución Ingreso - 2003

13 Entendido como el ingreso total dividido entre los miembros del hogar.14 Tipo de Cambio 1US$=17.49 Lps.

N a c ion a l R u ra l

6.7 3.7

Ingreso per cápita (en lempiras al mes) 1095 584

0.60 0.57

F u e nte : E stim ac ion e s p ro d uc ida s co n b a se e n E P H P M 2 0 0 3

N o ta : L a s in fo rm a cio ne s so b re in g reso s e stá n e xp resa da s e n L em p i ra s d e ju n io 2 00 3

In dic a do re s

C U A D R O 2 .1 0

H O N D U R A SP rinc ipa les c a ra c te ris tic a s de la dis trib u c ión In gres o - 2003

Razón entre el ingreso apropiado por los20% más ricos y por los 20% más pobres

D emo g ra fía

In gres o

D e s igu a ld a d

Población (en m illones)

Coeficiente de Gini

Participación de la población rural en la en la

población nacional (%)

Ingreso promedio de los pobres (en Lempiras

al mes)

37.3 29.1

-

306 267

54.7

52


La afirmación anterior se explica mejor con el grado de pobreza rural expuesto por Paes de Barros, et. al. (2006), quines parten de que el costo de la canasta básica rural –como Línea de Pobreza– es de L68915 por persona al mes, de tal manera que 2.8 millones de hondureños del área rural viven con ingresos menores a dicha LP. Este grupo representa aproximadamente el 75% de la población rural y más del 70% de los pobres de todo el país (Cuadro 2.11).

Cuadro 2.11

Honduras: pobreza e insuficiencia agregada (brecha)*

ii) Desigualdad en la Distribución del Ingreso

Dentro de los determinantes básicos y fundamentales para el análisis de la pobreza y sus posibles soluciones, se encuentran el ingreso per cápita y la desigualdad en la distribución del ingreso. En efecto, aquí juega un papel preponderante el sistema político del país, principalmente para el diseño de políticas públicas que persigan mejorar dichas variables.

15 Ibid.

Cuadro 2.4 Honduras: indicadores de pobreza y brecha

Nacional RuralUrbanoVariables CiudadesCiudadesTotal Tega SPS PequenasMedianas

Pobreza TotalIncidencia 50.7 42.4 72.227.6 15.1 16.6 30.7Brecha 22.3 16.2 34.59.1 3.5 4.0 10.3Severidad 12.3 8.5 19.84.3 4.3 1.5 4.7

Pobreza ExtremaIncidencia 23.7 14.2 39.56.8 1.9 1.4 7.3Brecha 7.1 4.6 11.91.9 0.3 0.3 1.7Severidad 2.9 2.1 4.80.8 0.1 0.1 0.6

Memorandum items:Poblacion (%) 100.0 13.2 51.748.3 12.5 7.7 14.9Pobres (%) 100.0 11.0 73.726.3 3.7 2.5 9.0Pobres Extremos (%) 100.0 7 9 86.113.9 1.0 0.5 4.6 .Fuente: Elaboración propia del Banco Mundial (2006) sobre la base de la ENCOVI 2004.


Nacional Rural

710 6893.91 2.791.54 0.8558.1 75.9

- 71.443.1 38.8

18.9 14.1

21.40 54.8

Fuente: Estimaciones producidas con base en EPHPM de marzo 2003Nota: Las informaciones sobre ingresos están expresadas en Lempiras de junio 2003* Tomado de Paes de Barros, et.al. Pobreza Rural en Honduras: Magnitud y Determinantes. PNUD-IPEA, 2006.


PobrezaLinea de Pobreza (Lempiras x persona al mes)

Indicadores

16

Numero de pobres (en millones)Relacion entre el ingreso promedio y la linea de pobreza

Ingreso promedio de los pobres como porcentaje de la linea de pobreza (%)Insuficiencia agregada de Ingreso de los pobres


Monto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza (MM Lps)Monto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza comoporcentaje de ingreso de los hogaresMonto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza rural comoporcentaje de ingresos de todos los hogares -

53


En tal sentido, el grado de pobreza puede ser explicado –primordialmente– por los factores mencionados, los cuales pueden actuar simultáneamente: a) la reducción del ingreso per cápita; y, b) el aumento del grado de desigualdad. “Tanto en el área rural hondureña como en el conjunto del territorio nacional, el aumento de la pobreza fue una consecuencia de que los dos factores ocurrieron simultáneamente” (Paes de Barros, et al., 2006)16.

Amplían este enfoque los mismos autores, comentando, que para el caso de Honduras, en el área rural, la caída del ingreso per cápita explica totalmente el aumento de la pobreza ocurrido entre 1998 y 2003 (Cuadro 2.12). Sin embargo, para todo el país, el factor determinante del incremento de la pobreza, fue el aumento del grado de desigualdad. De acuerdo con el Cuadro 2.12, el 70% del aumento de la pobreza del país es debido al crecimiento de la desigualdad.

Cuadro 2.12

Contribución de la evolución del ingreso per cápita y de la desigualdad para explicar el aumento de la

pobreza rural y nacional entre 1998-2003 (%)

16 De acuerdo con este sentido amplio de distribución del ingreso, los grados de desigualdad y pobreza son sólo dos aspectos de la distribución. El grado de pobreza es únicamente una característica de la cola inferior de la distribución. Por su parte, la desigualdad indica, de forma neutra, la dispersión en relación con el volumen de recursos y, por tanto, puede ser representada como la proporción del ingreso apropiada por cada segmento de la sociedad (Paes de Barros, et al. 2006).


Cuadro 2.12 Contribución de la evolución del ingreso per cápita y de la desigualdad para

explicar el aumento de la pobreza rural y nacional entre 1998-2003 (%)

Contribuciones Nacional Rural

Contribución de la evolución del ingreso per cápita 30 > 100

Contribución de la evolución de la desigualdad1

70 < 0

Fuentes: Estimaciones producidas con base en la EPHPM 1998 y 2003. 1. Para mayores detalles sobre la metodología utilizada ver Barros, Carvalho y Franco (2003). Sección 3, del apéndice 3, p. 217-225. * Tomado de Paes de Barros, et al. Pobreza Rural en Honduras: Magnitud y Determinantes. PNUD-IPEA, 2006.

Nacional Rural

710 689 3.91 2.79 1.54 0.85 58.1 75.9

- 71.4 43.1 38.8

18.9 14.1

21.40 54.8


Pobreza Linea de Pobreza (Lempiras x persona al mes)

Indicadores

16

Numero de pobres (en millones) Relacion entre el ingreso promedio y la linea de pobreza

Ingreso promedio de los pobres como porcentaje de la linea de pobreza (%) Insuficiencia agregada de Ingreso de los pobres


Monto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza (MM Lps) Monto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza como porcentaje de ingreso de los hogares Monto anual de recursos necesarios para erradicar la pobreza rural como porcentaje de ingresos de todos los hogares

-

Fuente: Estimaciones producidas con base en EPHPM de marzo 2003. Nota: las informaciones sobre ingresos están expresadas en Lempiras de junio 2003. * Tomado de Paes de Barros, et al. Pobreza Rural en Honduras: Magnitud y Determinantes. PNUD-IPEA, 2006.

54


El ingreso per cápita de los hogares en el área rural del país es extremadamente precario, incluso si se consideran los ingresos no monetarios y los que no se derivan del trabajo. En promedio, la población rural hondureña vive con menos de 20 Lempiras por persona al día o 584 Lempiras al mes y menos del 30% de la población en estas áreas vive en hogares con ingresos per cápita superiores a este valor. Casi la mitad de la población rural vive con ingresos per cápita inferiores a 10 Lempiras diarios y cerca del 25% con ingresos per cápita inferiores a 5 Lempiras diarios17.

El Gráfico 2.6 ilustra la distribución del ingreso, que obviamente lleva implícito el grado de desigualdad que presenta el país. En dicha estructura distributiva, en el período 1991-1999 se observa que el 80% de los hogares de más bajos ingresos recibían el 50.0% del ingreso; en consecuencia, el 50.0% correspondía al 20.0% más rico. A partir del 2001 esta desigualdad en la distribución del ingreso ha empeorado notablemente. En 2005, el 20.0% de los hogares más ricos pasaron a concentrar el 58.0% del ingreso total, mientras el 80% restante sólo concentraron el 42%.

Gráfico 2.6

Distribución del ingreso entre 1990-2005, quintiles seleccionados

17 Paes de Barros, Carvalho y Franco... Pág. 63. Tipo de Cambio 1 US$= 17.49 Lps.

50.4

13.9

49.6

14.2

47.9

13.5

60.2

8.4

60.2

9.3

60.2

8.5

58.7

8.6

58

8.5

0

10

20

30

40

50

60

70

1990 1995 1999 2001 2002 2003 2004 2005

20% + rico 40% + pobre

55


De igual manera, el coeficiente de Gini (rural) es igual a 0.576, índice que solamente es superado por 7% de los 123 países con los cuales se puede comparar información (Paes de Barros, et. al., 2006) El Cuadro 2.13 muestra el comportamiento del coeficiente Gini para el período 2001–2004.

Cuadro 2.13

Honduras: comportamiento del Indicador Índice de Gini - Nacional

Como se ha venido mostrando en este capítulo, la pobreza en Honduras se focaliza con mayor intensidad en el área rural. Más del 70% de la población pobre del país vive en el agro (Cuadro 2.11, supra). Dos factores explican este hecho: i) la fuerte concentración de la población en el área rural (más de la mitad); y ii) el grado de pobreza rural es mucho más elevado que el nacional.

Esta característica de la pobreza hondureña de acuerdo con Paes de Barros, et. al. (2006), puede ser estimada a través de la distribución del peso de la población rural por centésimo de la distribución del ingreso nacional (Gráfico 2.7). La

D e p a r ta m e n to 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4

A tla n tid a 0 .5 0 0 .5 3 0 .5 5 0 .5 2

C o lo n 0 .5 2 0 .5 4 0 .5 1 0 .5 6

C om aya g u a 0 .5 4 0 .5 5 0 .5 9 0 .6 4

C op a n 0 .5 6 0 .5 6 0 .6 5 0 .5 9

C orte s 0 .4 8 0 .4 9 0 .5 1 0 .4 9

C ho lu te c a 0 .5 8 0 .5 9 0 .5 4 0 .6 9

E l P a ra is o 0 .5 8 0 .5 4 0 .6 0 0 .5 8

F ra nc is c o M ora za n 0 .5 2 0 .5 3 0 .5 5 0 .5 5

G ra c ia s a D ios 0 .0 0 0 .0 0 0 .0 0 0 .0 0

In tib u c a 0 .6 4 0 .5 4 0 .5 8 0 .6 0

Is la s d e la B a h ia 0 .0 0 0 .0 0 0 .0 0 0 .0 0

L a P a z 0 .5 9 0 .5 8 0 .5 6 0 .6 1

L e m p ira 0 .6 0 0 .5 1 0 .6 1 0 .6 0

O c o tep e q u e 0 .5 1 0 .5 1 0 .5 7 0 .5 8

O la n c h o 0 .5 5 0 .5 2 0 .5 9 0 .5 8

S a n ta B arb a ra 0 .5 6 0 .5 2 0 .5 1 0 .6 1

V a l le 0 .5 2 0 .5 2 0 .5 3 0 .5 5

Y o ro 0 .5 4 0 .5 0 0 .5 6 0 .5 9

Fuente: SIERP

C o m p o r ta m ie n to d e l In d ic a d o r Ín d ic e d e G in i - N a c io n a l

H O N D U R A S

C U A D R O 2 .1 3

56


participación de la población rural declina fuertemente a medida que se avanza desde los centésimos más pobres hacia los más ricos. Así, en el grupo de población que representa al 10% más pobre, más del 80% es población rural; mientras que en el grupo de población que representa al 10% más rico, apenas un 20% es población rural.

Dichos datos corroboran que las actividades de baja productividad (agrícolas) mantienen en esta situación a la población rural de Honduras. En los lugares donde se ha diversificado la producción (camarón, melón) se han visto cambios en el ingreso de los pobladores (municipio de Choluteca).

Gráfico 2.7

Porcentaje de la población que vive en áreas rurales por centésimo de la distribución del

ingreso nacional - 2003

Por otro lado, el Banco Mundial (2006) fundamenta el análisis de la desigualdad en Honduras, comentando la importancia de utilizar la variable del consumo (encuesta

Fuente: Estimaciones basadas en EPHPM, 2001. Tomado de Paes de Barros, et. al. 2006

57


ENCOVI) que hace posible calcular por primera vez una estimación confiable de desigualdad, utilizando el consumo como medida de bienestar18. El coeficiente Gini es 46.

Sin embargo, muchos países en América Latina (Banco Mundial, 2006) favorecen el uso del ingreso como medida de pobreza y análisis de desigualdad. En ese sentido, utilizando estimaciones comparables basadas en estudios de desigualdad de ingresos, en Honduras el nivel es de 54, cálculo usando la EPHPM que es similar a los países vecinos –si bien está sobre el nivel de Costa Rica y El Salvador– pero aún muy alto según estándares internacionales. El 20 por ciento inferior de la población consume sólo 5 por ciento del consumo total, mientras que el 20 por ciento superior consume más de la mitad (es decir, la mitad del consumo total en Honduras se distribuye entre el 80 por ciento más pobre).

2.4 Identificación y localización de los pobres

En el punto 2.3.1 (supra) se describieron algunos de los principales determinantes de la pobreza, tales como la composición de los hogares, el ingreso salarial y las condiciones laborales, la fuerza de trabajo, el nivel educativo de los trabajadores, entre otros. En resumen, los pobres se concentran en las actividades de baja productividad e informalidad, siendo esto una de las principales causas de la baja rentabilidad y por lo tanto, de no percibir ingresos adecuados y decorosos por sus servicios. En el sector urbano, los pobres habitan zonas de riesgo y están localizados principalmente en el sector del comercio informal y las actividades por cuenta-propia. En la zona rural son los campesinos y pequeños labradores que, en general, habitan en laderas, cultivando principalmente granos básicos y practicando una economía de subsistencia o de producción en pequeña escala.

18 “En países con un alto porcentaje de población rural con fuerte participación del PIB en el sector agrícola, y/o altos niveles de subempleo y economía informal, el método vía el consumo, parecer ser el más indicado”. Dr. Wilson Romero, sugerencias para el presente estudio.

58


En este contexto, se tratarán de identificar los segmentos de la población hondureña que padecen mayor pobreza, así como las regiones y zonas donde se concentran los pobres. La pobreza es más generalizada en las mujeres. La población étnica es uno de los segmentos más lastimados por la pobreza, principalmente quienes habitan en el campo hondureño y subsisten de la agricultura. Asimismo, en esta situación se ubican otros grupos vulnerables.

2.4.1 Pobreza Rural (magnitud y determinantes)

Dado el carácter dramático que la pobreza rural muestra, se ha considerado oportuno enfatizar alguna de sus causas y determinantes. Los pobres están concentrados en su mayoría en zonas rurales (60%). La pobreza rural incluye al 54% de la población total, ésta se manifiesta en todas las regiones del país, siendo mucho más intensa en la región Occidental en donde existen municipios que sobrepasan el 80% de pobreza, como el caso de San Francisco de Opalapa e Intibucá (83.3%)19, en las cuales, el comportamiento de la extrema pobreza es similar (ver Gráfico 2.8).

Gráfico 2.8

Honduras: pobreza por regiones (Método por consumo)

19 Fuente: SIERP

Gráfico 2.8Honduras: pobreza por regiones (Método por consumo)

Gráfico 2.8: Honduras: Pobreza por Regiones (método porConsumo)

010

2030

405060

7080

90100

Rural O

ccide

nte

Rural O

riente

Rural C

entro

Urba

noOcc

iden

te

Urba

no O

riente

Urba

noCen

tro

SanPe

dro Su

la

Distr

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entra

l

Regiones

Porc

enta

jes

Grado de pobreza Rural

Tasa de Pobreza Tasa de Pobreza Extrema

59


Las diferencias entre familias pobres y no pobres en el país son también significativas. En el área rural el ingreso mensual promedio es de 326 Lempiras (11 diarios). El ingreso medio del 20% más rico de la población rural es 30 veces más elevado que el ingreso medio del 20% más pobre, situación que manifiesta fuertes problemas de desigualdad. El coeficiente de Gini es igual a 0.576 (ver Cuadro 2.10).

Por otro lado, el Cuadro 2.14, indica que el 40% más pobre de la población en el área rural se apropia de menos del 10% de los ingresos rurales totales, mientras que el 10% más rico recibe más del 40%. Esto significa que el 10% más rico del área rural se apropia de una cantidad que es casi 4 veces superior a la destinada al 40% más pobre. Más impresionante aún es el hecho de que el porcentaje de los ingresos rurales totales recibidos por el 1% más rico (13%), es muy próximo al que recibe la mitad más pobre de la población rural (Paes de Barros, et al., 2006).

Cuadro 2.14

Porcentaje apropiado por cada percentil de la distribución del ingreso

hondureño – 2003 (%)P erc en tiles N a c io n a l R u ra lPrimero 0.4 0.4

Segundo 1.3 1.7Tercero 2.2 2.7Cuarto 3.2 3.7Quinto 4.4 5.0Sexto 6.0 6.5

Septimo 8.1 8.5Octavo 11.2 11.6

Noveno 16.9 16.9Decimo 46.4 43.0

1% mas rico 13.5 12.8Fuente: Estimaciones basadas en EPHPM, 2003.

Tomado de Paes de Barros, et. al., 2006.

C uadro 2.14: P orc entaje apropiado por c ada perc entil de la dis tribuc ion del ingres o hondureño

- 2003 (%)

60


2.4.2 Mujer y Pobreza

El 51.5% de la población hondureña está constituido por quienes son mujeres y presentan niveles levemente mayores de pobreza respecto a los hombres. El Cuadro 2.14, muestra en porcentajes tal aseveración. En promedio, durante el período 2001-2005 las mujeres tuvieron un nivel de pobreza de 67.5% mientras el de hombres fue de 64%.

Cuadro 2.15

Honduras: tasa de pobreza por género

Más allá del peso poblacional, las situaciones de disparidad entre hombres y mujeres podrían deberse a condiciones de inequidad que desfavorecen a estas últimas. Como se mostró en el Cuadro 2.7, la tasa de participación femenina es de 33.6%, acentuándose en el área rural (25.5%). Además, mientras el desempleo de los hombres es de 2.5% en la mujer equivale a 4.2% (INE, 2006).

Se considera que las condiciones de inequidad para la mujer están afincadas en las dimensiones económica y educativa, lo cual significa que las mujeres tendrían desventajas respecto a los hombres en las tasas de alfabetismo, tasas de matriculación combinada y niveles de ingreso promedio. Respecto a éste último, el salario de las mujeres en iguales

Gé nero 2001 2002 2003 2004 2005

Mujeres 68.9 67.9 66.3 68.1 66.8

Hombres 64.1 63 64.8 63.1 65.4

Fuente: SIERP

61


condiciones laborales y a iguales capacidades sólo representa aproximadamente el 67.6% del salario masculino20.

2.4.3 Grupos Vulnerables

La condición de informalidad y de precariedad laboral, así como el riesgo laboral que enfrentan las familias pobres, alcanza igualmente a los diferentes grupos vulnerables. Por sus desiguales condiciones de origen, la discriminación, la poca atención y focalización en las políticas públicas, entre otras razones, estos grupos resienten con particular fuerza las condiciones de pobreza, sobre todo de extrema pobreza.

i) Población Étnica

Sobre las Etnias, exceptuando a los garífunas y negros ingleses, los demás grupos étnicos sobrepasan el 70% de pobreza. En efecto, como puede verse en el Cuadro 2.16, todos los grupos étnicos distintos a garífunas y negros ingleses tienen niveles de pobreza superiores al promedio. Los de mayor pobreza, tanto relativa como extrema son, en su orden, los misquitos (91% y 44%), los tolupanes (85% y 35%) y los Pech (80% y 28%).

20 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano Honduras 2006. Hacia la expansión de la ciudadanía. 2006. Pág. 37.

62


Cuadro 2.16

Honduras: pobreza población étnica (%)

Categoría No PobresPOBRES

Total Relativos Extremos1. Garifuna 55 45 41 32. Negro inglés 66 34 30 43. Tolupán 15 85 49 354. Pech(Paya) 20 80 52 285. Misquito 9 91 47 446. Lenca 24 76 50 257. Tawahka(sumo) 28 72 47 268. Chortí 24 76 52 249. Otros 40 60 45 15Total 39 61 45 15Fuente: INE, Trabajo sobre etnias

Al respecto el Banco Mundial (2006) comenta que la población indígena tiene tasas de pobreza considerablemente más altas que los mestizo/ladinos. Los pueblos indígenas y otros grupos de habitantes no mestizo/ladinos alcanzan un 6.5 por ciento de la población y el 71% vive bajo la línea de pobreza. La auto-identificación como no mestizo/ladino indica que el 60 por ciento son Lenca, quienes tienen una tasa de pobreza aún mayor (84 por ciento).

La condición rural de estas comunidades étnicas y su vocación agrícola, aparecen como uno de los factores explicativos de tal situación de pobreza (ERP, 2006). Otro factor esencial para el desarrollo de las etnias es el grado de educación.

En relación con el tema educativo, las etnias afro caribeñas y los negros ingleses, tienen casi los mismos niveles de personas con educación primaria que el resto de etnias, cuentan con un porcentaje de población con educación secundaria cercano al 25%. En las restantes etnias, las personas con secundaria no alcanzan más del 11% (en las más aventajadas). En éstas, por el contrario, las personas sin ningún nivel de ecuación oscilan entre el 19% y el 42% (ERP, 2006).

63


ii) Niños, jóvenes y tercera edad

Preocupante es cuando se fracciona la información estadística por edades y niveles de pobreza (ERP, 2006), ya que se encuentra que el mayor número de pobres relativos y, sobre todo, extremos se concentra en las edades entre 5 y 15 años, por un lado y en los de tercera edad, por el otro. En el siguiente cuadro puede apreciarse que mientras el sector activo (entre 15 y 64 años) tiene un nivel de pobreza similar al promedio, en los grupos referidos el porcentaje de pobreza está por encima del promedio, en mayor medida en el sector de edades menores de 15 años, tanto en pobreza relativa (79%) como en pobreza extrema (62%).

Cuadro 2.17

Honduras: pobreza por edades (%)

No Pobres

PobresTotal Relativos Extremos

Menos de 15 años 21 79 17 62De 15 a 64 años 33 67 20 47

De 65 años y más 27 73 15 59Fuente: UNAT según EPHPM Mayo 2005

iii) Personas en situación de Discapacidad

Más preocupante es la situación de pobreza en que se encuentran las personas discapacitadas. Así, de cada 10 personas en condición de discapacidad, aproximadamente 7 de ellas califican como pobres. En la zona rural, este porcentaje llega a alcanzar al 81%, del cual, un 74% se encuentra en condición de extrema pobreza (ERP, 2006).

64


Gráfico 2.9

Condición de pobreza de las personas discapacitadas

De nuevo, las actividades principales como fuente de ingreso de la población discapacitada son de baja productividad e informalidad. Sobresalen dentro en su orden: agricultura, selvicultura, caza y pesca (56.9%); comercio, hoteles y restaurantes (18.5%) y la actividad de manufactura (11.8%).

2.4.4 Distribución Geográfica de la Pobreza

Uno de los instrumentos más desarrollado y utilizado en la región para ubicar las territorialidades más pobres y focalizar intervenciones es el mapa de pobreza. En Honduras existen mapas temáticos de pobreza a nivel municipal construidos con base en cuatro metodologías diferentes.

Las metodologías de medición de pobreza por ingreso y necesidades básicas insatisfechas coinciden en ubicar los bolsones de mayor pobreza generalizada casi exclusivamente en las áreas rurales. Los residentes rurales tienen tasas de pobreza mucho mayores que los urbanos, particularmente los que viven en las zonas remotas en los departamentos de Lempira e Intibucá en la zona occidental del país y en el norte

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Total Hogares

Urbano

Rural

Total Hogares 26% 74% 16% 58% Urbano 34% 66% 28% 38% Rural 19% 81% 7% 74%

No pobres Pobres Relativa Extrema

FUENTE: INE (ERP, 2006)

Gráfico 2.9 Condición de pobreza de las personas discapacitadas

65


del departamento de Francisco Morazán. Asimismo, se pueden identificar situaciones aisladas de extrema pobreza en el Sur y Occidente del país.

En el mapa 2.1 se presentan, en detalle, datos que reflejan los aspectos comentados en este punto.

Mapa 2.1

Municipios por tasa de pobreza extrema por NBI

2.5 Acceso a Activos Productivos

La pobreza en Honduras es de tal magnitud, que las posibilidades de los pobres de superarla dependen de la implementación de políticas proactivas que favorezcan a los grupos más necesitados, con la intención de que logren construir negocios propios y rentables. Estas políticas deben disminuir considerablemente las restricciones para el acceso a activos productivos como: la tierra, el bosque y otros recursos

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas en base al CNPV 2001 y la EPHPM Septiembre 2002. Los rangos son los siguientes: Alta (mayor o igual que 28.1%), Media (Mayor o igual que 15.5%) y Baja (Menor que 15.5%)

AltaMediaBaja

Tasa de pobreza Extrema por NBI

66


naturales, de igual manera al crédito y a otros servicios de apoyo a la producción y la comercialización.

2.5.1 Acceso a la Tierra

El acceso a la tierra presenta diversidad de dificultades, dada su estructura de origen, como la concentración de la tierra, en donde los pequeños y medianos agricultores –que son campesinos pobres– hacen uso sólo del 31% de la tierra apta para cultivos y sólo el 26% de los mismos tienen títulos de propiedad21. De acuerdo con el Programa Nacional de Desarrollo Sostenible (PRONADERS), el 72% de las unidades productivas administran el 11.6% del área cultivada y el 1.7% (que representan unidades mayores a las 100 has.) administran más del 39% del área. De un total aproximado de 330,000 productores agrarios, 205,000 son campesinos pobres (62%), de los cuales 19.7% son precaristas y 42.4% son campesinos pobres con tierra propia, pero que están asentados en parcelas como aparceros, arrendatarios, medieros, encomenderos o simples ocupantes; es así, que por diferencia, existen 118,000 trabajadores agrícolas, que representan el 35.8% del total.

Otro limitante para los pobres (ERP, 2006) en el campo, es el acceso inadecuado a servicios de apoyo para la producción y la comercialización tales como: infraestructura (caminos, telecomunicaciones, energía eléctrica) crédito, asistencia técnica, riego, capacitación y acceso a mercados, entre otros. De allí que el tema de la diversificación de las actividades rurales sea un punto importante para la reducción de la pobreza rural. Dado que la producción de granos básicos está ligada a una larga serie de limitantes y las actividades no agrícolas son escasas, es imperativo desarrollar fuente alternativas de ingreso para las comunidades rurales que contribuyan a mejorar su calidad de vida, reduzcan la motivación para las migraciones y proporcionen beneficios como la valoración y venta de

21 Fuente: Secretaría de Agricultura y Ganadería. Compendio Estadístico Agropecuario 2000. Tegucigalpa, Honduras.

67


servicios ambientales, el ecoturismo, la bioprospección, la reforestación ligada a los mercados de carbono, los zoocriaderos, el desarrollo de actividades artesanales con los productos del raleo, la micro y pequeña empresa de servicios y de producción de bienes agroforestales con mayor valor agregado. Estas y otras actividades podrían contribuir a reducir la pobreza rural (ERP, 2006).

2.5.2 Acceso al Crédito

La banca comercial en Honduras es pequeña en términos absolutos (activos de US $3,300 millones), no así su relación con el PIB. Su desarrollo es menor en comparación con los estándares mundiales. Sobresale el número alto de préstamos no-redituables y la menor cantidad de reservas, así como que sus costos administrativos se encuentran entre los más altos de la región centroamericana, mientras que su rentabilidad es de las más bajas.

Uno de los problemas más acuciantes, es la suspensión de nuevos préstamos para la agricultura, que es donde se ha mencionado (supra) que se concentra más la pobreza. De acuerdo con los datos oficiales de la Comisión Nacional de Bancos y Seguros, el financiamiento al sector agropecuario pasó de 19.6% en 2001 a sólo 8.4% en 2005. Esta evolución se muestra en el cuadro siguiente (el sector agrícola es la línea remarcada).

68


Gráfico 2.10

Préstamos y descuentos del Sistema Financiero Privado, por sector económico (Saldo en millones

de lempiras)

Entre 2002 y 2005 las actividades económicas más atendidas alcanzaron una participación del total entre 77% y 82%, que al cierre de 2005 registran lo siguiente: propiedad raíz 20%, comercio 20%, industria 18%, consumo 13% y servicios 12%22.

22 Comisión Nacional de Bancos y Seguros, Memoria de Labores 2005.

Gráfico 2.10 Préstamos y descuentos del Sistema Financiero Privado, por sector económico

(Saldo en millones de lempiras)

Pré s ta m os y de s c ue n tos de l Sis te m a Fina nc ie ro Pr iva do , por s e c to r e c onóm ic o

(Sa ldo e n m illone s de le m p ira s )

0.0

10,000.0

20,000.0

30,000.0

40,000.0

50,000.0

60,000.0

70,000.0

80,000.0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Agropecuario

Industria

Servicios

Propiedad Raíz

Comercio

Consumo

Otros

Total

69


2.5.3 Acceso a información y comunicación

“consciente de que las TIC deben considerarse un medio, y no un fin en sí mismas. En condiciones favorables,

estas tecnologías pueden ser un instrumento eficaz para acrecentar la productividad, generar crecimiento

económico, crear empleos y fomentar la ocupabilidad, así como mejorar la calidad de vida de todos”

Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, Doha (Qatar), marzo de 2006

Las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) en Honduras al igual que varios países del área, cuenta con muy baja densidad, lo cual indica las limitaciones al acceso a estos recursos, como servicios de apoyo para la educación, producción y comercialización. Los pobres son los que más resienten este déficit. De acuerdo con los datos que se derivan de la EPHPM, sólo el 6% de los pobres extremos tiene acceso a teléfono móvil, mientras que este porcentaje equivale al 49% en los no pobres. Esta relación es similar al teléfono fijo y, en menores proporciones, también en cuanto a Internet y televisión por cable.

A través de los datos que se muestran en el Cuadro 2.18 siguiente, se puede observar el atraso que a la fecha presentan las TIC en Honduras, en relación con otros países de la región.

70


Cuadro 2.18

Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) Estadísticas comparativas por países del

Área

2.6 Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en Honduras

El concepto y esquema que se presenta en este punto ha sido desarrollado a partir del capítulo II del documento “Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Reflexiones sobre su Concepto y Situación en Honduras”, 1ª Ed. Tegucigalpa: CIPRODEH, 200323. De igual manera, los criterios e información se basan en los datos y apreciaciones de los puntos anteriormente descritos en el capítulo II de este Informe (supra) y otras investigaciones obtenidas para este fin.

No se pretende mostrar –en este punto– un informe detallado y profundo de los DESC en Honduras, considerando que sería un tema de investigación específico para tal fin. Lo que se trata de explicar es que el Estado Hondureño realiza diferentes esfuerzos por cumplir sus responsabilidades con

23 Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos en Honduras.

DESCRIPCION COS T A RICA EL SA L VA DOR GUA T EMA L A HOND URAS NICARA G UA PANA MA Población (millones) 4,322 6,875 12,7 7,347 5,483 3,228 Producto nacional bruto por habitante 4 2.373 2.008 1.021 789 4.217 Indice de desarrollo humano 0,838 0,722 0,663 0,667 0,690 0,804 Tasa de alfabetización 96 79 69 81 64 92 Tasa de alfabetización (varones) 95 82 76 78 64 93 Tasa de alfabetización (mujeres) 96 76 61 85 64 91 Aparatos de TV cada 1.000 personas 231 201 61 96 69 194 Aparatos de radio cada 1.000 personas 816 478 79 412 270 300 Teléfonos fijos cada 1.000 personas 31,62 13,42 8,94 5,57 3,77 11,85 Teléfonos celulares cada 1.000 personas 21,73 27,71 25,02 10,10 13,20 26,98 Computadores personales cada 1.000 personas 23,87 4,49 1,82 1,57 3,52 4,10 Usuarios de internet (miles) 1,000 587,5 756,0 222,3 125 300,0 Usuarios de internet por cada 100 personas 23,54 8,88 5,97 3,18 2,20 9,46 Teléfonos fijos cada 100 personas 31,62 13,42 8,94 5,57 3,77 11,85 FUENTE: APC.ORG. Monitor Politicas TIC y Derechos en Internet en LAC. http://lac.derechos.apc.org/es.shtml?apc=se_1

71


dichos derechos. A pesar de estos esfuerzos, se visualiza que falta mucho por hacer, no obstante, este informe proporciona elementos que contribuyan a ir perfeccionando las obligaciones del Estado tanto en lo que respecta al cumplimiento de los DESC, como a la reducción de la pobreza. De todos modos, cualquier irrespeto de algunos derechos (violación o no cumplimiento) significa la negación a los habitantes de Honduras del pleno disfrute del bienestar. En cuanto a la importancia del tema, el mejor reflejo del mismo es que la Constitución de la República de Honduras, dedica 70 artículos directamente a los DESC (20%) del texto.

“Para un análisis desde la perspectiva de los DESC, no basta con describir y sistematizar los datos cuantitativos y cualitativos de la pobreza en un país o una región, no basta con identificar los grupos vulnerables y las razones de su pobreza. Aunque estos datos son relevantes para un análisis de los DESC, el enfoque de este último no se centra en el fenómeno de la pobreza en sí, sino en las respuestas y responsabilidades del Estado ante la situación de privación de los grupos vulnerables. El análisis de los DESC examina los procesos y políticas gubernamentales que causaron o siguen causando la pobreza” (Leonhard y Wolpold-Bosien, 2001).

2.6.1 Derecho al trabajo y condiciones equitativas y satisfactorias en el empleo (PIDESC 6 y 7)

El objetivo de este Derecho es el respeto de las condiciones mínimas de trabajo, con especial protección de los trabajadores, así como la libre escogencia, salarios equitativos, condiciones humanas, capacitación constante y sobre todo estabilidad. Este derecho se divide en dos componentes: primero, el derecho a ganarse la vida (trabajo digno) y, Segundo, desarrollarse en condiciones equitativas y satisfactorias una vez empleado.

En cuanto a obtener un trabajo digno e importante, es necesario referirse y comparar algunos indicadores relacionados, que permitan visualizar si ha habido cambios

72


sustantivos en el comportamiento de éstos y, si de esta manera, el Estado está dando solución a los factores que lesionan este derecho. Por lo tanto, habrá que referirse al comportamiento de la Tasa de Desempleo Abierto (TDA) que mide el desempleo en el país, ésta ha variado así: 1998 (3.0%); 2003 (5.1) y 2006 (3.1)24. Este comportamiento podría interpretase como que las políticas del Estado, entre otros, han contribuido a recuperar el incremento del desempleo que aparentemente podría haber ocasionado el huracán Mitch; sin embargo, no hay que olvidar la calidad de empleo, puesto que gran cantidad de personas se encuentran laborando en el sector informal (CIPRODEH, 2003). No obstante este logro, las personas ocupadas bajo condiciones de subempleo invisible25 ascendían a 821,703 (2006), esta situación refleja una Tasa de Desempleo Invisible (TSI)26 nacional de 30.2%, manifestándose con mayor fuerza en el área rural (38.8%).

Al respecto, el PIDESC prevé los medios de verificación del cumplimiento de este derecho, entre los que se pueden mencionar:

a) Orientación y formación técnico profesional, su operación efectiva y su disponibilidad práctica. Esta labor por parte del Estado, está encomendada al Instituto Nacional de Formación Profesional -INFOP- fundado en 1972, con el fin de prestar el servicio de capacitación a los trabajadores hondureños (122,261 egresados en 2004). De acuerdo con CIPRODEH (2003), al INFOP le aquejan dos problemas: a) requisitos de ingreso: requiere como mínimo haber aprobado el 6º grado de primaria para ingresar a la mayor parte de los programas de capacitación y, como se mostró anteriormente, el promedio de escolaridad nacional es de 5.5 años (grados); b) el segundo obstáculo es la influencia política partidista a que

24 Tasa bastante baja, incluso para países desarrollados.

25 Personas que trabajan mas de 36 horas y tuvieron ingresos inferiores a un salario mínimo (INE, 2006).

26 TSI= relación entre las personas con subempleo invisible y el total de las personas ocupadas (Ibid.)

73


ha sido sometida dicha Institución, lo cual se considera que ha tenido efectos negativos en la calidad y pertinencia de los programas ofrecidos; además, se suma a esto la disconformidad de los empresarios que aportan recursos al Instituto.

Adicional al INFOP, existen otros centros privados de aprendizaje como: el Consejo Asesor para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Honduras (CADERH), el Consejo para la Educación No Formal; así como los institutos técnicos vocacionales de la Secretaría de Educación.

b) Discriminación en el empleo o en el acceso al mismo. Al respecto, la tasa de participación a nivel nacional en el mercado laboral es de 50.7%, sin embargo, en los hombres esta relación es mucho más alta que en las mujeres (69.3% y 33.6% respectivamente). Para ambos sexos, la entrada al mercado laboral se da claramente a partir de los 15 años. Como se indica en el Cuadro 2.7, la tasa de participación femenina es menor en el área rural (25.5%). Además, mientras el desempleo de los hombres es de 2.5% en la mujer equivale a 4.2% (INE, 2006).

c) Existencia de una política de empleo. Parece que no existe una política general de empleo por parte del Estado Hondureño. Sin embargo, es notoria la política de atracción de inversiones extranjeras, que permitan la creación de trabajos adicionales, tal es el caso de las maquilas. De igual manera con la suscripción e inicio de Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos de América y la Republica Dominicana (CAFTA-RD), se espera un incremento en el mercado laboral de Honduras.

En cuanto al componente de derecho de condiciones equitativas y satisfactorias en el empleo, se describen a continuación algunos aspectos de medición del PIDESC:

Salario mínimo, métodos de fijación y grupos a) excluidos de su régimen. La Constitución de la República, en su artículo 128 numeral 5 establece que “Todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo, fijado periódicamente

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con intervención del Estado, los patronos y los trabajadores; suficiente para cubrir las necesidades normales de su hogar, en el orden material y cultural, atendiendo a las modalidades de cada trabajo, a las particulares condiciones de cada región y de cada labor, al costo de la vida, a la aptitud relativa de los trabajadores y a los sistemas de remuneración de las empresas”. Por definición, el espíritu de la fijación del salario mínimo es cubrir la canasta básica de alimentos, que es sinónimo de supervivencia en la familia compuesta por cinco miembros27.

El punto del caso es, si realmente el salario mínimo varía directamente proporcional con los precios de los alimentos y los servicios esenciales de una vida digna y que éste cubra al menos las necesidades de un hogar típico.

En el estudio presentado por la Secretaría de Trabajo, para la aprobación del salario mínimo 2006-2007, como parte del cumplimiento de este derecho, informa que se realizó una supervisión de salarios en diferentes ciudades importantes del país, mediante la cual se visitaron 1,090 establecimientos, resultando con infracción 105 empresas que representan el 9.63% y un total de 564 trabajadores, que significan el 1.88% de los 30,052 investigados.

Sin embargo, a pesar de lo anterior, como se demuestra en los datos estadísticos del INE, en el 2006 existían 532,552 asalariados que estaban devengando abajo del Salario Mínimo, lo cual puede que sea representado dentro de los 560,822 hogares de extrema pobreza, que son aquellos que no cubren ni la canasta básica de alimentos.

b) El principio de igual trabajo, igual salario, hombre y mujer. Este punto requiere un mayor análisis, sin embargo, en la encuesta de hogares de mayo 200328, el salario promedio nacional de los hombres era de Lps.3,112.00, mientras para

27 Informe justificativo para el salario mínimo 2006 -2007, Secretaría de Trabajo, Honduras, 2007.

28 Tipo de Cambio 1US$=17.43Lps.

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las mujeres era de Lps.2,830.00, es decir, un 9% menor. Respecto a este último, el salario de las mujeres en iguales condiciones laborales y a iguales capacidades sólo representa aproximadamente el 67.6% del salario masculino29.

c) Condiciones satisfactorias de trabajo. Al igual que el punto anterior, comentar este asunto, requiere un sustento mayor; no obstante, se han presentado denuncias en cuanto a los sistemas de ventilación en las maquilas de la zona norte del país, especialmente, por la inhalación de componentes textiles. Por otro lado, se da la exigencia de exámenes previos de embarazo y de VIH-SIDA.

2.6.2 Derecho a la libertad sindical (PIDESC 8)

Este derecho comprende la facultad del trabajador de participar en la fundación de sindicatos o de afiliarse al de su elección.

Dentro de los medios de verificación se pueden mencionar:

a) Las condiciones y procedimientos para afiliarse a un sindicato. El ejercicio de este derecho se ha visto obstaculizado en la industria de la maquila; igualmente, se escuchan denuncias de trabajadores de las compañías de seguridad y otras empresas para la formación de organizaciones sindicales. Es decir, se observa una disminución en la asociación en algunos sectores. Adicionalmente, se quejan de la lentitud en la acción gubernamental.

b) La previsión constitucional y legal del derecho de huelga. Este derecho se encuentra reconocido en la Constitución y en el Código de Trabajo. No obstante, se presentan quejas por parte de los sectores sindicales y abogados laboristas, dado que se solicitan muchos requisitos y pasos para realizar alguna huelga legal en Honduras. Lo que generalmente sucede son paros por parte de los trabajadores, particularmente los maestros. Los

29 Informe sobre Desarrollo Humano Honduras 2006. Pág. 37. (Ibid.)

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gobiernos han sido bastantes flexibles cuando esto sucede y tratan de arreglar las diferencias por medio del diálogo.

2.6.3 Derecho a la seguridad social (PIDESC 9)

Se refiere a que cada persona y sus familiares deben estar cubiertos por algún mecanismo de seguridad social en previsión de riesgos y situaciones de enfermedad, vejez, defunción o desempleo. El PIDESC da especial atención a los medios de verificación de este derecho.

a) Los servicios brindados, riesgos cubiertos y beneficios ofrecidos por el sistema de seguridad social; aconsejando la prestación de atención médica, incapacidades pagadas, maternidad, jubilación, beneficios por tercera edad, invalidez, seguro de vida para familiares, beneficios por accidentes y enfermedades profesionales, beneficios para la familia y seguro por desempleo. En Honduras, el principal ente que proporciona muchos de estos beneficios es el Instituto Hondureño de Seguridad Social. Sin embargo, constantemente se le atribuyen al Instituto deficiencias en sus servicios, particularmente en el abastecimiento de medicinas. Asimismo, no existe el beneficio por desempleo; además, se agrava el incumplimiento de este derecho cuando se conoce que el auxilio de cesantía que contempla la legislación laboral, sólo es aplicable en los casos de despido injustificado. En el 2003, el IHSS cubría apenas 392,265 personas en edad de 15 a 64 años, lo que implicaba que sólo el 11.4% de la PEA estaba protegida por la seguridad social.

En adición al IHSS, existen otros regímenes especiales de previsión como: el INJUPEMP para los empleados públicos, el IMPREMA de los maestros, el Instituto de Previsión Militar y otros más (periodistas, médicos, bancos y organismos internacionales que emplean personal hondureño).

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2.6.4 Derecho a la protección de la familia, la maternidad y la niñez (PIDESC 10)

Respecto a este derecho, el CIPRODEH comenta acerca de este derecho, que “Por la forma en cómo están redactadas las disposiciones del artículo 10 del PIDESC, parecería que se trata más de obligaciones objetivas del Estado que de derechos subjetivos de personas individuales”. De todos modos, estos derechos buscan proteger a la familia, la niñez y maternidad.

Como parte de los medios de verificación para el cumplimiento de estas obligaciones se identifican:

a) Definición de familia y medios formales e informales de asistencia a la misma. El reconocimiento de la unidad familiar es esencial para la interpretación de este derecho, dentro del cual se incluye a las familias de las madres solteras y sus hijos (as). Al respecto, en cuanto a política estatal, se tiene el papel que ha jugado el Programa de Asignación Familiar (PRAF), para el cual las madres solteras son una de sus principales poblaciones de accionar para sus subsidios y bonos.

En adición, se encuentran las Consejerías de Familia, adscritas a la Secretaría de Salud. Por otra parte, el Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia (IHNFA) se ha visto cuestionado en cuanto al total cumplimiento de sus objetivos; al respecto comenta CIPRODEH “A pesar de que el Código el Familia establece desde 1984 la igualdad de los cónyuges y la patria potestad compartida, no ha existido una política estatal para promover la paternidad responsable por parte de los hombres”30.

b) Sistema de protección a la maternidad, sobre todo los períodos pre y post natales y beneficios del seguro social. Presenta similares problemas para la cobertura del seguro social. Las madres no afiliadas –que son la mayoría– pueden recibir atención médica en los centros de salud, sin embargo,

30 Se encuentra en el Congreso de la República una iniciativa para la Ley de Paternidad (marzo, 2006).

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no gozan de apoyo de seguridad social (ingresos pre y post natales).

c) Medidas de protección y asistencia contra la explotación económica y social, contra los empleos peligrosos para los niños; especialmente aquellos que atentan contra su vida, salud, desarrollo físico y moral. Los avances al respecto han sido más normativos y de sensibilización a partir de las ratificaciones de la Convención de los Derechos del Niño (1990) y el propio Código del Niño (1997). Dentro de las agencias que han contribuido en temas de los derechos del niño, se encuentran UNICEF, OIT y agencias locales, como CIPRODEH. De acuerdo con la encuesta EPHPM (mayo 2003), el 12.7% de la población comprendida entre 5 y 18 años (328,591 niños) -según estadísticas31 sobre el trabajo infantil- estaba trabajando. La EPHPM también amplía esta información en cuanto al rango de edades de 10 a 18 años (20.2% adolescentes trabajando), pero este no es el mayor problema, sino que existe un 19.8% de adolescentes que no se encuentran trabajando ni estudiando (50% mujeres); población propensa a ser absorbidas por pandillas juveniles, prostitución u otro problema social.

d) Existencia de regulaciones formales sobre empleo infantil, incluyendo edad mínima de ingreso al trabajo. El tema está contemplado en las normas vigentes, no obstante, existen denuncias sobre adolescentes trabajando en empresas maquiladoras (CIPRODEH, 2003). Otro dato impactante, es que el 64% de los niños que trabajan se encuentran en el área rural.

e) Atención a niños en riesgo social: huérfanos en abandono, con discapacidades físicas y mentales. En este punto es necesario el rompimiento de la “doctrina de la situación irregular” considerando que los niños (as) son personas, no objetos, son sujetos de derechos. En ese sentido, es imperativo el fortalecimiento y la profesionalización

31 INE, EPHMP, mayo 2003.

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del IHNFA, para dar la mejor atención a los niños (as) de la calle, “Aunque no hay cifras al respecto, se sabe que muchos niños (as) han crecido en medio de la violencia y han aprendido estrategias para sobrevivir en ella. No existen cifras exactas pero la organización Casa Alianza estima que en Honduras unos 20,000 niños y niñas viven en la calle, de ellos 5,000 podrían ser niñas, es decir el 25%32. Funcionarios gubernamentales afirman que esa cifra es bastante inferior y que en la capital de la República la niñez en situación de calle podría abarcar a unos 5,000 niños y niñas. En todo caso, ellos y ellas son en este momento potenciales víctimas de la violencia urbana y se hayan expuestos en forma directa al asesinato extrajudicial” (COIPRODEN, 2005).

2.6.5 Derecho a un nivel de vida adecuado, especialmente en lo que atañe a condiciones de vida, alimentación y vivienda (PIDESC 11)

Destaca el reconocimiento del derecho a un nivel de vida adecuado que incluye el derecho a la alimentación, vestuario y a la vivienda. Asimismo, prevé la obligación del Estado para el mejoramiento continuo de las condiciones de existencia de la sociedad. Entonces, evaluando los siguientes componentes, podría visualizarse el cumplimiento de estos derechos.

a) El estándar de vida de la población en general y de grupos vulnerables. Conforme a las cifras y apreciaciones que se han vertido en este capítulo, se ha documentado que los niveles de pobreza del país son preocupantes, en donde más del 50% de la población es considerada pobre, de igual manera se ha manifestado la alta desigualdad y particularmente el bajo ingreso per cápita de los hondureños. Sin embargo, como se ha expresado, el Estado de Honduras hace esfuerzos para lograr mejores niveles de bienestar, especialmente con el perfeccionamiento, actualización y ejecución de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).

32 Fuente: Casa Alianza, enero 2004.

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b) El derecho a una alimentación adecuada. Problemas de hambre, desnutrición e ingesta calórica. De acuerdo con datos de la encuesta ENCOVI 2004, el 26% de la población menor de cinco años de edad (0 a 59 meses) se encontraba afectada por desnutrición crónica, siendo el área rural (34.8%) la de mayor incidencia, mientras la urbana repotaba un 15.3%, por lo que existe una amplia dispersión del problema. De igual manera, datos de OPS – INCAP (2006) informan acerca de esta desnutrición: de los niños(as) prematuros (34.8%), un 44.1% no fue pesado al nacer, un 36.8% nació en el área rural, mientras el sobre peso y obesidad de madres era del 26%. Igualmente, por grupo étnico, un estudio reciente realizado entre niños y niñas de 6 a 59 meses de edad Ladinos, Lencas y Chorti señala que son estos últimos los que mayor prevalencia de desnutrición crónica presentan.

En cuanto a la Seguridad Alimentaria (PMA, 2003) los municipios altamente vulnerables debido a condiciones estructurales (menor capacidad de respuesta), se concentran en la región Occidental del país (56% del total), principalmente Lempira, Copán, así como en Olancho y El Paraíso. Del total de municipios altamente vulnerables, se ubican en estos departamentos el 22, 11, 11 y 10%, respectivamente.

En este contexto, el Gobierno de Honduras, a través del Programa de Asignación Familiar (PRAF) y con el apoyo del Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO) realiza diversos proyectos en materia de alimentación. Particular énfasis y atención se da como iniciativa exitosa al Programa de la “merienda escolar”.

De igual manera, enmarcada en la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), en Honduras se está formulando una política de largo plazo que apunta al reto de con tribuir a alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio. La formulación de la política de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) es un esfuerzo interinstitucional coordinado técnicamente por la Unidad de Apoyo Técnico (UNAT) de

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la Secretaría del Despacho de la Presidencia y apoyado por las prin cipales Secretarías de Estado, ONGs, Cooperantes In ternacionales y Organizaciones de la Sociedad Civil involucradas en el tema (OPS, 2005).

c) Reforma agraria: existencia de legislación y efectividad. Como se comentó anteriormente (supra), el acceso a la tierra presenta diversidad de dificultades, dada su estructura de origen, como la concentración de la tierra, en donde los pequeños y medianos agricultores –que son campesinos pobres– hacen uso sólo del 31% de la tierra apta para cultivos y sólo el 26% de los mismos tienen títulos de propiedad. De acuerdo con el Programa Nacional de Desarrollo Sostenible (PRONADERS) el 72% de las unidades productivas administran el 11.6% del área cultivada y el 1.7% (que representan unidades mayores a las 100 has.) administran más del 39% del área. De un total aproximado de 330,000 productores agrarios, 205,000 son campesinos pobres (62%), de los cuales 19.7% son precaristas y 42.4% son campesinos pobres con tierra propia, pero que están asentados en parcelas como aparceros, arrendatarios, medieros, encomenderos o simples ocupantes; es así, que por diferencia, existen 118,000 trabajadores agrícolas, que representan el 35.8% del total.

La legislación fomenta muy poco la participación campesina (CIPRODEH, 2003), promueve más bien las formas de propiedad y explotación individual, particularmente en la apertura del comercio.

d) Derecho a una vivienda adecuada. Número de familias en viviendas inadecuadas (falta de acceso a agua, saneamiento, electricidad y condiciones de hacinamiento). Existencia de legislación en el sector que promocione u obstaculice el derecho, en las ramas de inquilinato, construcción y mercado de tierras. Mecanismos de apoyo público a iniciativas autogestionarias e informales de construcción de viviendas. Datos relacionados con el tema indican que el déficit cuantitativo total de viviendas, ascendía en el 1999 a 409,527 (36.1%) hogares sin vivienda digna y

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en el 2003 eran 439,613 hogares (32.4%) o sea que en tres años sólo se redujo un 3.7% este déficit. En cuanto al déficit cualitativo (insatisfacción en la calidad de ciertos aspectos de las viviendas) en 1999 eran las viviendas sin ALEX33 515,786 (45.5%) y en el 2003, ascendían a 662,149 (48.8%), es decir, un deterioro del indicador en 3.3% en cuanto a calidad de vivienda (Flores Fonseca, Manuel, 2004).

Otros datos al respecto señalan que entre los habitantes que poseen vivienda, 14.1% no tiene acceso a servicios de agua, 32.9% carecen de electricidad, 14.9% no disponen de servicio sanitario y un 7.4% no tiene los servicios básicos (INE, 2004). En cuanto al hacinamiento (número de personas por pieza de la vivienda) se reportaba el 12.4% (INE, 2004), siendo para 1er. Quintil 20% y 2.1% para el 5o. Quintil.

En cuanto a políticas de vivienda, se deduce que desde el cierre del Instituto Nacional de la Vivienda (INVA), no ha habido en el país un programa público serio de construcción de viviendas (CIPRODEH, 2003).

2.6.6 Derecho a la salud (PIDESC 12)

Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social, en donde el Estado debe adoptar las medidas preventivas y asistenciales que incluyen la reducción de la mortinatalidad y mortalidad infantil, la prevención de enfermedades epidémicas y endémicas y la asistencia médica en caso de enfermedad. El tema del ambiente está contenido en este derecho, partiendo de su apreciación como problema de salud.

El Comité del PIDESC pone especial atención en los indicadores y asuntos de evaluación, seguidamente se explican algunos de éstos:

33 Agua, luz y eliminación de excretas.

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a) Tasa de mortalidad infantil (TMI). Este indicador se refiere a las muertes de menores de un año y se relaciona con 1000 nacidos vivos. Cabe notar que dentro de las causas está relacionado con la educación y la vivienda adecuada; asimismo, lesiona fuertemente los derechos y la protección del niño. Para el 2005, con datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS), la tasa de mortalidad infantil era de 31.0 (urbana 29, rural 38 por 1,000 nv.). La tasa de mortalidad neonatal (TMN) fue de 17 en el 2004.

Los datos de las encuestas de salud revelan que la TMI es dos y media veces más elevada entre madres analfabetas, comparada con la que se presenta con hijos de madres con 7 o más años de educación. Otro factor negativo es la carencia de agua y el saneamiento básico (CIPRODEH, 2003).

Sin embargo, lo más lamentable es la violación de este derecho, este hecho que se considera como uno de los más sombríos y reprochables, ya que la vida es un derecho sagrado, por poner un ejemplo de cifras, en Suecia la tasa fue de 3.0 (2005).

b) Acceso de la población al agua potable y a sistemas de evacuación de excretas. Como se mencionó con anterioridad (vivienda), el 14.1% de la población no tiene acceso a servicios de agua y un 24.8% carece se servicios de excretas (Flores Fonseca, Manuel 2004), en tal sentido, no sólo se lesiona este derecho, sino que contribuye a provocar otras carencias, sobre todo en salud. El Cuadro 2.19, proporciona una visión más detallada sobre el agua y el saneamiento en Honduras.

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Cuadro 2.19

Honduras: acceso a los servicios de agua y saneamiento

c) Cobertura de los programas de inmunización (vacunas). Ésta es una de las áreas en las que la red de salud pública ha tenido mayor éxito en los últimos años34, cuentan en esto la erradicación de la poliomielitis, la ausencia de casos de difteria en los últimos 25 años, el control de tétanos neonatal y el control del sarampión. De acuerdo con la ENESF 2001, el 82.2% de los niños entre 12 y 59 meses tienen un esquema de vacunación completa (CIPRODEH, 2003).

d) Esperanza de vida. De acuerdo con la información de OPS, la expectativa para la población en general es de 70.3 años (73.2 para mujeres y 68.4 para hombres).

En cuanto a un problema de salud como el SIDA, Honduras es uno de los países de Centro América donde la epidemia del VIH/SIDA ha impactado con mayor intensidad ya que es aquí donde se encuentra la mitad de todos los casos de SIDA de la región. Información oficial muestra que entre 1985 y marzo de 2005 se registró un total acumulado de 21,617 casos VIH positivos, un 22% de los cuales correspondía a portadores asintomáticos (Secretaría de Salud, Departamento de ITS-VIH/SIDA, 2005).

34 Honduras fue calificado por expertos de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) como el país líder que tiene el mejor programa de vacunación de todo el continente Americano (La Tribuna, 31 agosto 2007).

U r b a n o (4 6 % d e

la p o b la c ió n )

R u r a l (5 4 % d e

la p o b la c ió n )T o ta l

D e f in ic ión am p l ia 95 % 81% 87%

C one x iones d om ic i l ia res 91 % 62% 75%

D ef in ic ión am p l ia 87 % 54% 69%

A lc a n ta ri l lado 66 % 11% 36%

F ue nte : Programa de Monitoreo Conjunto OMS/UNICEF(JMP/2006). Datos para agua y saneam iento basados en la

Encuesta Nacional de Salud Masculina (2001).

C u a d r o 2 .2 0

H o n d u r a s : A c c e s o a lo s S e r v ic io s d e A g u a y S a n e a m ie n to

A gua

S anea m ien to

D e s c r ip c ió n

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Con respecto a los casos de SIDA, durante el periodo mencionado anteriormente se registraron 16,672 casos. Cabe señalar, según lo manifiestan organizaciones como ASONAPVISIDAH, que hay un subregistro de casos provenientes de diagnósticos en laboratorios privados. Honduras fue uno de los primeros países de Latinoamérica que diseño una respuesta nacional a la epidemia organizando un Sistema de Vigilancia Epidemiológica y una red de laboratorios para pruebas gratuitas para VIH a toda la población (Banco Mundial, 2006a.)

e) Proporción de la población con acceso a personal sanitario. Conforme a datos de OPS (2002), la razón de médicos por casa 10,000 habitantes es de 8.3, lo cual representa un avance frente a los 6.5 que reportaba el CONADEH en 1997.

f) Proporción de mujeres embarazadas que reciben atención de personal sanitario durante el embarazo y el parto / tasa de mortalidad materna. Como se indicó (supra) la tasa de mortalidad materna alcanzó 110 x 100,000 nv. (2000); cifra que sigue siendo alta. Es la primera causa de muerte entre las mujeres hondureñas en edades reproductivas (15 a 44 años de edad). Al respecto, se percibe una irresponsabilidad por parte del Estado, dado que estas muertes podrían evitarse con acceso a personal capacitado, facilidades sanitarias y en casos de lugares lejanos, con servicios de ambulancias y comunicación.

2.6.7 Derecho a la educación (PIDESC 13 y 14)

En el documento de CIPRODEH (2003) se hace un extenso análisis de este derecho, el cual de por sí ya es complejo pues incluye una obligación de resultado, varias de comportamiento y al menos dos libertades. Se reconoce el derecho de toda persona a recibir una educación que enfatice la dignidad humana. El Estado es responsable de que sus pobladores tengan educación obligatoria y asequible

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a todos, especialmente, la enseñaza primaria hasta conseguir progresivamente la gratuidad, en forma similar debe ser la educación superior.

El PIDESC pone especial atención en los siguientes puntos:

a) Cobertura y gratuidad de la educación primaria, secundaria y universitaria. Por mandato constitucional, la educación primaria es universal, gratuita y obligatoria. Aunque no se ha dado la universalidad, se ha progresado en este tema, el promedio de escolaridad es de 5.3 años, con diferencias entre lo urbano y rural. En 1997 el grado el promedio de escolaridad era de 4.5 años.

De acuerdo con la EHPMP de septiembre 2006, había 1,687,151 menores entre 5 y 18 años asistiendo a algún centro de enseñanza. La tasa de cobertura a nivel primario para niños(as) entre 7 y 12 años es del 89.4%. Para el ciclo común (13 a 15 años) la cobertura alcanza el 38.9%, y para el diversificado (16 a 18 años) asciende al 24.1%. Este último dato es preocupante, dado que apenas 1 de cada 4 jóvenes entre esas edades están asistiendo a algún centro de enseñanza, sin embargo, es más preocupante la brecha entre el área urbana (38.4%) y la rural (11.4%).

Derivado de los datos anteriores, deberá el Estado realizar mayores esfuerzos, primero, para incrementar las tasas de cobertura de la educación con el objeto de llegar a las metas del milenio, esto incluye disminuir la tasa de repitencia (nacional 11.7%).

En ese sentido, las organizaciones de la sociedad civil interesadas en el logro de este derecho, deberán seguir con atención el trabajo que viene realizando la Unidad Externa de Medición de la Calidad de la Educación (UMCE) de la Universidad Pedagógica Nacional Francisco Morazán (UPNFM) y la Fundación “Ricardo Maduro Andréu” (FEREMA), esta última en el marco del Programa para la Reforma Educativa de América Latina (PREAL).

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b) Tasas de analfabetismo. Según datos del INE (2006) el porcentaje de analfabetismo a nivel nacional es de 17.3% (urbano 8.6% y rural 25.8%). A pesar de estos números, el problema es grave, dado que tiene consecuencias en la salud, calidad de vida y productividad de la población afectada. Obviamente se ha avanzado, pero el desarrollo requiere más para dar cumplimiento a este derecho.

Actualmente, con el objetivo de erradicar el analfabetismo en Honduras, el Gobierno conjuntamente con diversas inst i tuciones, inauguró el Programa Nacional de Alfabetización, por medio del cual se pretende atender en el 2007 a unos 300 mil, entre jóvenes y adultos. El año 2008 y 2009 se continuará con 500 mil personas por año, hasta lograr cumplir la meta de alfabetizar a un millón 300 mil hondureñas y hondureños que aún no saben leer ni escribir. “El Programa Nacional masivo de Alfabetización está dirigido a jóvenes y adultos a nivel nacional, en el cual participarán más de 48 mil docentes, en 8 mil 100 Centros de Alfabetización organizados en todo el país. Para llevar a cabo el Programa participaran los Programas Educativos PRALEBAH, EDUCATODOS, Y YO; SI PUEDO. La Metodología a utilizar es activa participativa, que promueve la adquisición de los aprendizajes relevantes que contribuyen al desarrollo de las potencialidades del individual”35.

c) Porcentaje del presupuesto dedicado a la educación. La inversión pública como porcentaje del PIB ha venido incrementándose (2004) hasta el 7.1% (suma aproximada a US$702.2 millones), cumpliendo así con compromisos internacionales. Adicionalmente, sumando los aportes privados, la inversión en educación ascendió a US$1,005.6 millones, de los cuales el 88% se invierte en el sector formal, un 10% en la educación superior universitaria y el restante

35 Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) http://www.oei.es/noticias/spip.php?article656&debut_5ultimasOEI=20

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2% se invierte en formación profesional no-formal (PREAL/FEREMA, 2006).

2.6.8 Derecho a participar en la vida cultural, libertad de la ciencia y la investigación (PIDESC 15)

Incluye los beneficios de la cultura y del progreso científico, así como la protección de los derechos de autores, inventores y artistas (propiedad intelectual); además, comprende el respeto a la libertad académica, científica y artística.

Algunos de los puntos sobre los que el Comité del PIDESC ha fijado particular atención como indicadores del cumplimiento de este derecho son:

a) Disponibilidad de fondos para el desarrollo cultural y la participación popular en actividades culturales; su ejecución en infraestructuras (centros culturales, museos, bibliotecas, teatros, cinemas, etc.) y centros de educación en arte y cultura. Al respecto, el país posee: el Instituto Hondureño de Antropología e Historia, la Biblioteca Nacional, la Escuela Nacional de Música, la Escuela Nacional de Danza, la Orquesta Sinfónica, el Museo del Hombre, el Museo del Aire y recientemente, el Centro de Enseñanza interactiva “Chiminike”. Sin embargo, todavía en el 2003 no se habían desarrollado estándares nacionales (número de bibliotecas, museos, centros de cultura, etc). Ésta puede ser también un área de trabajo para la sociedad civil (CIPRODEH, 2003).

b) Promoción de identidad y herencia cultural de los grupos étnicos. Existe la Ley del Patrimonio Cultural y la Fiscalía Especial de las Etnias y el Patrimonio Cultural dependiente del Ministerio Público. A través de proyectos de cooperación internacional se han comenzado a rescatar ciertas tradiciones artesanas en conexión con el turismo y se ha promovido la educación intercultural bilingüe. En general, los esfuerzos en esta materia parecen haberse orientado hasta el momento, en el rescate de la herencia cultural; sin embargo,

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poco se ha hecho por la promoción de la identidad de los grupos étnicos nacionales (CIPRODEH, 2003).

c) El papel de los medios masivos de comunicación en la promoción de la cultura y la ciencia. Son muy escasos los medios nacionales que dedican espacios a estos temas como un servicio social. La Ley de Hondutel prevé los espacios que deberían dedicar para la difusión de la cultura en sus programaciones y, “los empresarios se aferran a una mal entendida libertad de expresión y a un diseño de emisiones basadas únicamente en criterios comerciales” (CIPRODEH, 2003).

d) Medidas relacionadas con la conservación desarrollo y difusión de la Ciencia. En 1993 se creo el Consejo Hondureño de Ciencia y Tecnología (COHCIT). La inversión en ciencia y tecnología con respecto al PIB es muy baja en Honduras; en términos del conocimiento, los esfuerzos son mínimos por parte del Estado. Las actividades que desarrolla el país sobre el tema, son muy superficiales para lo que es el problema del atraso en C&T. Los datos rescatables al respecto son: I+D < 0.07% del PIB; ACT <0.07% del PIB y, su posición competitiva es la número 93. No existe una estrategia de ciencia y tecnología ni menos una política de Estado para este fin.

e) Medidas legislativas y de otro tipo para proteger la libertad intelectual y la libertad artística, literaria y científica. En desarrollo de los artículos constitucionales 108 y 175, existe una Ley de Derechos de Autor. Ya, desde una perspectiva comercial y sobre producciones de empresas internacionales, el país ha tenido problemas de piratería de música y de programas informáticos (software).

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III. Políticas, Estrategias y Planes Nacionales para la Reducción de la Pobreza

3.1 Definiciones y Conceptos Básicos

Previo a comentar el contenido de este capítulo, es oportuno definir los conceptos de las principales categorías a las cuales se hará referencia en su transcurso, ello con el objeto de mantener criterios uniformes y no restrictivos a determinado concepto o percepción.

3.1.1 Política Pública

El siguiente concepto reúne considerablemente, los aspectos relacionados con el enfoque de la ERP, “Por Política Pública se entiende al conjunto de acciones –estrategias, planes, programas y proyectos– u omisiones, asumidas total o parcialmente por entidades gubernamentales o estatales, y que tienen como propósito modificar una situación percibida como socialmente insatisfactoria o problemática en tanto que desconoce o vulnera derechos, intereses u objetivos colectivos considerados como necesarios, deseables u objeto de especial protección” (PIDHDD, 2004).

Nótese que lo anterior implica claramente que existe un problema colectivo por resolver, es decir, dar una respuesta positiva a la población a través de las políticas públicas principales entrelazadas y concretizadas como programas de acción gubernamental, lo cual dará como resultado una intervención pública.

Dentro de algunas de las características de las políticas públicas están: que pueden movilizar recursos propios y de terceros; poseen orientación normativa, es decir, de cumplimiento dado la autoridad delegada al Estado; deben lograr resultados concretos de acuerdo con los compromisos adquiridos con la sociedad. Asimismo, los poderes del Estado disponen de recursos económicos, técnicos, legales, institucionales para el éxito de las políticas públicas. En el caso

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de la ERP, podría considerársele como una política pública redistributiva.

3.1.2 Estrategia

“La estrategia debe ser definida a través de la integracion y complementariedad de sus distintas

acepciones: como Plan, como Pauta, como Táctica, como Posición y como Perspectiva”

Henry Mintzberg

El desarrollo de este documento se fundamenta en que una Estrategia no es más que la adaptación de los recursos y habilidades del Estado –en este caso– al entorno cambiante, aprovechando oportunidades y evaluando los riesgos en función de objetivos y metas. De acuerdo con esta definición, la estrategia indica qué es lo que el Estado desea lograr –a través de una participación colectiva total–, así como los factores que influirán en que se consiga o no el objetivo buscado.

Al respecto, el BID considera que las estrategias para reducción de la pobreza deberían incluir: i) un análisis detallado de los factores determinantes de la pobreza y su relación con los de tipo económico, jurídico, político y social; ii) la selección de objetivos cuantificables y factibles para reducir la pobreza; iii) la definición de un marco lógico que incluya un conjunto de estrategias compatibles con estos objetivos y con los recursos disponibles; iv) un plan de acción para aplicar estas estrategias en el cual se defina también la función que desempeñan los organismos donantes en la financiación de programas y proyectos específicos y v) un mecanismo para supervisar y evaluar su impacto.

A su vez, enfatiza que las estrategias deben formularse dentro de un marco integral y participativo y se basan en consultas exhaustivas con la sociedad civil.

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3.1.3 Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC)

En concordancia con el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), se reconoce fundamentalmente que “no puede realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como sus derechos civiles y políticos” (PIDESC, 1966).

Los DESC resguardan o cubren al ser humano a mantener su dignidad, su esperanza y sobre todo su creencia en sus semejantes. En general, pretenden mejores condiciones de vida para la población (CIPRODEH, 2006). En el Pacto se reconocen los derechos que todos los habitantes de una Nación deben poseer: Derecho al Trabajo, Derecho a la Sindicalización, Derecho a la Seguridad Social, Derecho a un nivel de vida adecuado (incluye el derecho a la Vivienda, a la Alimentación y al Vestuario), Derecho a la Salud, Derecho a la Educación y Derecho a la Cultura.

3.2 Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) 2000 – 2005

3.2.1 Antecedentes

Tres hechos t rascendenta les converg ie ron –o contribuyeron– en Honduras para dar origen a la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), primero, las gestiones para la condonación de la deuda (Jubileo 2000) que iniciaron en 1996 y la declaratoria de elegibilidad de Honduras en 1999, para gozar de los beneficios de la Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC); en segundo lugar, el lamentable Huracán Mitch en octubre de 1998 que dejó al país en una situación desastrosa; y tercero, la suscripción del país en septiembre de 2000 de la Declaración del Milenio, incorporando las metas acordadas y adaptándolas a la realidad nacional.

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En 1999 la Iniciativa HIPC se modifica en tres aspectos fundamentales: se liga el alivio de la deuda con la implementación de una estrategia de reducción de la pobreza, se acelera el otorgamiento del alivio y se reduce el grado de los indicadores de sostenibilidad de deuda, permitiendo de esta manera ampliar la cobertura de la Iniciativa HIPC a un mayor número de países, dentro de los cuales se incluye a Honduras (FOSDEH, 2007).

Asimismo, se da la Declaración de Estocolmo, el Plan Maestro para la Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN), así como la conformación del Grupo de Seguimiento de los acuerdos de Estocolmo, por cinco países y seis instituciones multilaterales: Alemania, Canadá, España, Estados Unidos de América, Suecia y, BID, BM, FMI. BCIE, PNUD, así como la Unión Europea. Posteriormente, se suman: Holanda, Italia, Japón, Francia, Reino Unido y Suiza.

En Honduras, se elaboró la ERP-Interina en el año 2000, se organizaron procesos de participación y luego se presentó la ERP en octubre de 2001, la cual se planteó como objetivo fundamental: reducir los altos niveles de pobreza de manera significativa y continua. Esto, sobre la base de un crecimiento económico acelerado y sostenido, procurando la equidad en la distribución de sus resultados, mediante un mayor acceso de los pobres a los factores de producción, incluyendo el desarrollo del capital humano y la provisión de redes de seguridad social a favor de los grupos de la población en condiciones de extrema pobreza. En 2003 se preparó el primer informe de avance de la ERP y en junio del 2004 se presentó ante el Grupo Consultivo en Tegucigalpa el segundo informe de avances, así como un Plan de Implementación de la ERP para 2004-2006.

De igual manera, se destacó como parte del plan de implementación de la ERP 2002-2006 la importancia del crecimiento económico y se incorporaron propuestas de inversión importantes en infraestructura, consistentes con

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el Plan Puebla Panamá, la Estrategia de Competitividad y la Propuesta del Milenio.

En ese contexto, fue aprobada por el Congreso Nacional la Ley para la Gestión de la Reducción de la pobreza (Decreto 77-2004) y Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 83-2004) que compromete la elaboración de un plan programático plurianual con metas de mediano plazo vinculadas al presupuesto nacional. A su vez, establece los siguientes puntos:

Las metas de la ERP como los objetivos fundamentales •que guían la política social del país hasta el 2015.

Declara obligatorio para todas las instituciones del •sector público incluir las metas de la ERP en la programación del gasto e inversión pública.

Programar la coordinación de la ayuda externa •con base en las metas de la ERP y las prioridades sectoriales.

Obligatoriedad del fortalecimiento de capacidades •para auditorías sociales.

Impulsar la ejecución descentralizada de la ERP y •difusión de avances.

En 2003 se constituyó el Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza; y mediante el Decreto No 76-2004, del 28 de mayo de 2004, se reforma la Ley del Fondo para la Reducción de la Pobreza (Decreto 70-2002). Entre las reformas se encuentra el artículo sobre la integración del Consejo Consultivo para la Reducción de la Pobreza (CCERP), el cual, además del sector público, se encuentra integrado por doce representantes de la sociedad civil organizada y con personalidad jurídica, seleccionados en asamblea representativa de cada sector y nombrados por el Presidente de la República.

La elaboración y el Proceso de Consulta de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza en Honduras han estado bajo la coordinación de la Unidad de Apoyo Técnico de la

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Secretaría del Despacho Presidencial (UNAT), en su calidad de Secretaría Técnica del Gabinete Social. Además ha estado trabajando en el desarrollo de los perfiles de la cartera de programas y proyectos de la Estrategia y de las instancias y mecanismos que requiere su implantación y seguimiento.

3.2.2 Lineamientos Estratégicos y Áreas Programáticas

3.2.2.1 Lineamientos Estratégicos

La Estrategia para la Reducción de la Pobreza original, estaba orientada por cinco Lineamientos Estratégicos, resumidos a continuación:

Priorizar en acciones que tiendan a la reducción i. sostenible de la pobreza: dada la escala y profundidad de la pobreza, las transferencias monetarias que el gobierno pueda otorgar no son suficientes ni sostenibles; por lo tanto, el crecimiento económico y las reformas que lo estimulen serán el motor principal de la reducción de la pobreza.

Priorizar las acciones en favor de zonas y grupos ii. más postergadas del país: se centrarán acciones en las zonas en donde haya mayor concentración de pobreza (departamentos del sur y occidente y partes rurales de la zona central, así como barrios marginales). Además, entre aquellos grupos que tienen probabilidades altas de encontrarse en condiciones de pobreza (hogares con muchos niños, hogares con jefes que son mujeres, muy jóvenes o de la tercera edad, o grupos étnicos que carecen de oportunidades).

Fortalecer la participación de la sociedad civil y la iii. descentralización en la ERP: se fortalecerá el papel normativo y regulador del Gobierno Central y se otorgará un alto valor a los programas y proyectos que puedan ser ejecutados de manera descentralizada

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y con participación comunitaria, incluyendo la empresa privada y organizaciones de desarrollo no gubernamental.

Fortalecer la gobernabilidad y la democracia iv. participativa en el marco de la ERP: las acciones tenderán a aminorar las desigualdades y exclusión social, consolidar la institucionalidad democrática participativa, mejorar la equidad en el sistema de justicia y promover la transparencia.

Disminuir la vulnerabilidad ambiental y su impacto v. en la pobreza: se privilegian las acciones para mejorar la gestión ambiental y romper el círculo vicioso entre la degradación ambiental y la pobreza.

3.2.3 Áreas Programáticas

Acelerando el crecimiento económico equitativo y i. sostenible: elevar la tasa de crecimiento del PIB y del PIB per cápita a niveles que sean congruentes con las metas de reducción de la pobreza, basado en un marco macroeconómico estable, un sistema financiero sano, bien supervisado y regulado, el fortalecimiento de los niveles de inversión, así como la mejora en el nivel de eficiencia de la misma y la creación de condiciones que permitan el desarrollo de los sectores de mayor potencial productivo.

Reduciendo la pobreza en las zonas ruralesii. : reducir la pobreza en el área rural, mejorando el acceso equitativo, seguro y sostenible de los factores productivos, con particular énfasis en el recurso tierra y apoyando la generación de empleos e ingresos y el acceso a servicios básicos de la población rural, bajo mecanismos participativos de las comunidades rurales.

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Reduciendo la pobreza urbanaiii. : mejorar las condiciones y calidad de vida de la población pobre de las zonas urbanas, con mejoras en el empleo e incremento en sus ingresos, mediante el fomento de la micro, pequeña y mediana empresa; el impulso de las potencialidades de las ciudades intermedias; y el mejoramiento de los asentamientos humanos, considerando el acceso a vivienda, la protección ambiental, la educación y salud primaria y el acceso a servicios básicos en general.

Invirtiendo en capital humanoiv. : fortalecer el capital humano de la población en condiciones de pobreza, mejorando el acceso en condiciones de equidad y calidad de los servicios básicos de educación, salud y cultura, que les permita mejorar sus oportunidades de empleo e ingresos.

Fortaleciendo la protección social para grupos v. específicos: mejorar las condiciones de vida de la población en condiciones de extrema pobreza, especialmente en los infantes, adolescentes, adultos mayores, mujeres, personas con discapacidad y grupos étnicos en condiciones de vulnerabilidad, a través del acceso con equidad a mejores oportunidades.

Garantizando la sostenibilidad de la estrategiavi. : ampliar y profundizar las acciones orientadas a fortalecer la gobernabilidad, la transparencia y la disminución de la vulnerabilidad ecológica, contando con una participación cada vez más amplia de los gobiernos locales y de la sociedad civil; como elementos fundamentales para lograr mayor grado de eficiencia y sostenibilidad de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza.

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3.2.4 Metas e Indicadores de la ERP

Para el diseño de las metas se consideraron algunos parámetros internacionales definidos hacia el año 2015 por la Organización de las Naciones Unidas, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial. Además, se tomaron en cuenta proyecciones hechas por el Banco Mundial, que tienen como base tendencias observadas desde 1960 en una muestra de 140 países en variables básicas como el crecimiento económico y las tasas de urbanización; y estimaciones del Fondo Monetario Internacional, en el marco de la iniciativa HIPC. De igual manera, se consideraron aspectos como las tendencias en indicadores de salud y educación en el caso hondureño.

3.3 Estrategia para la Reducción de la Pobreza Actualizada (agosto 2006)

La conclusión es una versión actualizada de la ERP que se afinca en la propuesta de un sistema económico y social inclusivo, con un crecimiento económico deliberadamente

pro-pobre, centrado en la equidad y guiado por un enfoque de derechos

(ERP Actualizada, 2006)

A principios del año 2006, la ERP ha tenido variantes, particularmente porque es un instrumento flexible y porque al evaluar sus resultados resulta necesario hacerle nuevos planteamientos. En tal sentido, actualmente se realiza una actualización motivada por varias razones.

Respecto a esta actualización de la ERP, su sentido de Política Pública, así como su vigencia; vale la pena señalar los tres párrafos iniciales de la introducción de dicho documento (ERP, 2006)

En el contexto de un amplio proceso participativo, los objetivos y metas de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza han sido adoptados por la sociedad hondureña

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como un compromiso de largo plazo. Por esta razón, se ha constituido en un instrumento de política flexible y adaptable que guía los planes de gobierno de las diferentes administraciones electas. Esta experiencia ha dejado valiosas lecciones aprendidas que permiten un perfeccionamiento de la ERP en sus diferentes etapas.

Pese a esos avances, es una preocupación generalizada el hecho de que la pobreza no ha registrado disminuciones significativas, no obstante haber un crecimiento económico y la creciente asignación de recursos públicos al combate contra la pobreza.

Consecuentemente, tanto el Gobierno como los diferentes actores de la sociedad y de la comunidad internacional han convergido en que la ERP requiere un accionar integral en lo económico y lo social, con complementariedad y fortalecimiento mutuo de las acciones y una vinculación clara entre las acciones y programas y los objetivos y metas de la ERP. Adicionalmente, se requiere el fortalecimiento del marco institucional con mayor participación en el ámbito local y gestionar las acciones de la ERP en un sistema moderno de gerencia basado en resultados.

3.3.1 Logros y Desafíos

Respecto al comentario anterior, es importante reconocer que en el transcurso de la implementación de la ERP, se han logrado avances para la reducción de la pobreza, tanto cualitativos como cuantitativos, tal es el caso de haber conseguido desde su inicio la concurrencia del gobierno, la sociedad civil y la comunidad cooperante alrededor de los objetivos y metas de la ERP, es decir, haber creado un amplio proceso participativo. Igualmente, se pueden mencionar, una adecuada coordinación gubernamental alrededor de los objetivos y metas de la ERP (Decreto 83-2004), un avance en cumplimiento del alineamiento y armonización (A&A) de la cooperación internacional en cuanto su apoyo a la ERP como

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política de país en el mediano y largo plazo, la coincidencia casi total de sus objetivos con las metas del milenio, la trascendencia de tres administraciones públicas (gobiernos) y coyunturas políticas que permiten considerar a la ERP como Política de Estado, es decir, una política pública que representa los intereses nacionales y es consistente con la idea de eliminar la pobreza del país. Finalmente, la ERP es un instrumento altamente flexible, que permite adecuarse a las circunstancias reales y exigencias imperantes del país.

De hecho, en la evaluación externa de la ERP (ISS, 2006) se comenta que el acceso de la población a servicios básicos como el agua potable, centros de salud y escuelas ha mejorado notablemente en las últimas décadas, aunque todavía prevalecen problemas de insuficiente cobertura en materia de electricidad, telefonía y alcantarillado sanitario. El aspecto en el que el país ha enfrentado mayores problemas ha sido el mejoramiento del ingreso per cápita.

Continuando con los comentarios sobre el desempeño de la ERP, se afirma que el nivel de desempleo abierto en el período resulta aceptable, pero este indicador sólo cuenta una parte de la situación laboral del país. A falta de fuentes suficientes de empleo formal, la inserción laboral se produce por vía del autoempleo o el empleo de baja productividad y remuneración. En este aspecto la ERP ha mostrado algunas de sus principales debilidades, en la medida que la precariedad laboral forma parte de los temas menos elaborados de la estrategia.

Por lo tanto, al evaluar y contrastar los resultados obtenidos a diciembre de 2005, conforme el Informe de Avance de la ERP, en términos de objetivos, metas y evolución del gasto, se observa y percibe que la Estrategia presenta un rezago significativo en el desempeño esperado (Informe de Avance ERP, p v, 2005).

Al respecto, son importantes los comentarios sobre dicho desempeño, en el sentido de que uno de los principales determinantes de la pobreza, es la relación entre crecimiento

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económico y la reducción de la pobreza prevista en el diagnóstico, la cual no tuvo el comportamiento lineal y virtuoso enunciado. Al contrario, la pobreza ha persistido no obstante la mejora relativa del desempeño económico y los mayores niveles del gasto social destinados al combate contra la pobreza (9.0% del PIB), éstos no condujeron a su reducción como se previó, así que el cumplimiento de las metas de la ERP ha sido insatisfactorio.

Estos resultados manifestaron ciertas inconsistencias tanto en el diseño de la ERP como en el marco de su gestión, los cuales necesitan actualizarse. Se cuestiona la falta de una identificación precisa de los pobres y de los factores asociados con la pobreza, la carencia de una focalización efectiva e integral de los recursos destinados a combatir la pobreza, la poca coherencia entre los objetivos y metas de la estrategia y su estructura programática, así como la ausencia de un verdadero proceso de apropiación nacional y un real empoderamiento de la estrategia por parte de los sectores más pobres. Esto obliga a su vez, a revisar aspectos como: la participación, la coordinación y la institucionalidad misma de la Estrategia (ERP, p.6, 2006).

3.3.2 Nuevo Marco Conceptual de la ERP

La necesidad de una redistribución efectiva, compatible con la equidad y el enfoque de derechos, obliga a la ERP a contar con un gasto social claramente volcado a favorecer a los pobres. Así, la ERP actualizada proclama una clara

orientación pro-pobre del gasto y con características progresivas

(ERP, 2006)

Tal como se mencionó en el punto anterior, a pesar de existir un crecimiento promedio de 3.8% durante los años 2001 – 2005 y un gasto para la pobreza de hasta 9.0% del PIB, los indicadores de la pobreza no han variado, razonablemente al 2005, siendo ésta una de las razones principales para que se

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decidiera planear un nuevo marco conceptual de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza en Honduras, que contemplara principalmente, temas estructurales para una reducción significativa de la pobreza en el país.

El comentario cualitativo respecto a la actualización de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, es amplio, sin embargo, se ha considerado exponer las variables que se consideran la parte medular de la ERP. Tal planteamiento sigue una lógica integral o mejor sistémica en una palabra más idealista; a continuación se describen y interpretan seguidamente de una manera concreta y sucinta.

i) Crecimiento y Desigualdad

Al referirse al crecimiento y a la desigualdad, que fueron comentados en el capítulo II, como las variables más determinantes de las causas de la pobreza en Honduras, la ERP, trata de establecer nuevas formas que permitan que el crecimiento sea inclusivo, partiendo de que los pobres tengan posibilidades de desarrollar sus capacidades y oportunidades para salir de la pobreza. En tal sentido, el tipo de crecimiento que manifiesta este rediseño, deberá ser aquél que favorezca a los más necesitados, estimulando a los sectores de baja productividad y a aquellos sectores que requieren empleos intensivos para que eleven la inversión y la competitividad. Tal proceder (crecimiento pro-pobre), crearía las condiciones para otorgar las capacidades y oportunidades a los pobres permitiéndoles participar de los beneficios del desarrollo, de esta manera el Estado Hondureño complementará las diversas políticas públicas que persiguen el bienestar y el cumplimiento, por ende, de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) comentados igualmente en el capítulo II.

La definición de “crecimiento pro-pobre” (Francke e Iguíñiz, 2006) implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad y que su crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y

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la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en el 2015.

El enunciado anterior, conlleva una alta dosis de dialogo político, particularmente, por las medidas que deben ponerse en práctica para lograr dicho objetivo: “En la medida en que las demandas sociales no puedan ser satisfechas de manera importante por medio de la expansión de la iniciativa privada en pequeña escala, será el escenario político el que servirá de ámbito para su expresión” (Francke, e Iguíñiz, 2006).

Bajo ese enfoque, la ERP Actualizada a 2006, plantea un crecimiento pro-pobre, orientado por tres vías fundamentales:

Fomentar la producción y el incremento de la a) productividad de la micro y pequeña empresa tanto rurales como la urbana, así como del llamado sector social de la economía.

Promover el aumento del empleo (salarios) y la b) productividad en sectores formales intensivos en mano de obra36.

Aplicar medidas de protección directa hacia los c) más pobres, principalmente los que padecen extrema pobreza, a modo de compensar sus riesgos económicos, sociales y ambientales.

En el documento de la ERP (2006), se enfatiza que para el logro del crecimiento pro-pobre “es necesario transferir recursos hacia los sectores en que la productividad es baja, pero absorben grandes proporciones de mano de obra. También, se requiere reorientar o focalizar el gasto social y plantear un marco fiscal de mediano plazo que tenga como marco reorganizar la tributación y orientar el uso de estos recursos a la inversión en capital humano. Por último, es imperativo el estimular el desarrollo el mercado interno como

36 El dinamismo de la demanda interna depende en buena medida del de las remuneraciones salariales (Francke e Iguíñiz, 2006).

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espacio inmediato de crecimiento de las PYMES y como generador de empleo formal”.

ii) Enfoque de Derechos

“Una aportación importante de un enfoque de derechos humanos con respecto a la reducción de la pobreza es una

concesión de poder a los pobres que amplíe su libertad de opción y de acción para estructurar sus propias vidas.

... [L]os derechos humanos facultan a los individuos y a las comunidades al otorgarles derechos que imponen

obligaciones jurídicas en otros”

(OACDH, 2004)

El Enfoque de Derechos, es otra adición esencial e importante que plantea la ERP, siendo el tema de la Equidad un eje transversal, en donde los derechos humanos sean el común denominador de dicha estrategia, particularmente, los derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). Se confía que mejorarían las condiciones de igualdad.

Conceptualmente, este es un aporte muy significativo en la orientación de la ERP actualizada. Como se comenta en el documento de la Estrategia, en la versión original, estaba implícito que los pobres y excluidos constituían una categoría particular de la población (los “necesitados”), a quienes había que aplicar paliativos (asistencias específicas) para aliviar las desigualdades estructurales, acentuadas por el ajuste. Con este nuevo enfoque, al contrario, se remarca apoyar a los pobres, pero a manera de investirlos de derechos y, por esta vía, restituirlos como ciudadanos. Los pobres son seres humanos por lo tanto son “titulares de derechos”.

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iii) La ERP como política integral con “Enfoque de Activos”

Todas las personas y hogares de Centroamérica, aún quienes viven en condiciones de pobreza, cuentan con

una serie de activos en mayor o menor grado (culturales, educativos, territoriales, organizativos, de salud,

infraestructura y otros) que pueden actuar como “motores para el crecimiento” y ayudarlos a salir de la pobreza o

alcanzar una mayor calidad de vida

(RUTA, 2007)

Otro propósito fundamental, es el establecimiento de una política integral con “Enfoque de Activos” (activos para los pobres), es decir, promover activos para los pobres, facilitándoles adicionalmente, los recursos necesarios, las capacidades y potencialidades sociales, políticas, culturales y ambientales. Implica además, concentrarse en disminuir considerablemente la pobreza extrema bajo el concepto de territorialidad, coordinando las políticas sectoriales, a través de la eficiente asignación y uso del gasto público y, sobre todo como lo indica la ERP 2006, “la conjunción e interconexión de acciones estratégicas dispersas”.

El planteamiento se ha denominado “enfoque de activos” y en esencia plantea convertir los instrumentos de la política social en inversiones para mejorar la competitividad y la productividad de las personas con menores recursos y oportunidades económicas. Realizar las inversiones en los sectores de la población con mayores carencias cumple un triple objetivo: i) se enfoca en las causas de raíz de la pobreza, las cuales tienen múltiples dimensiones y por lo tanto requieren de un tratamiento integral; ii) contribuye a disminuir la pobreza generando activos, y por lo tanto, aumentando la posibilidad de generar riqueza; iii) reduce las brechas de desigualdad entre ricos y pobres ampliando las oportunidades de los pobres (Székely, Miguel, 2006).

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La pobreza responde a una múltiple variedad de factores o aristas; entonces, la ERP planea ser una estrategia integral (que responda a las múltiples causas de la pobreza), cubriendo aspectos macro y micro-económicos, con intervenciones globales y locales; es lo que se denomina un “modelo de crecimiento con equidad” (ISS, 2006).

En ese contexto, este planteamiento indica que la ERP deberá regirse por cuatro áreas de acción fundamentales para eliminar las restricciones que padecen los pobres para acceder a activos productivos, a saber,

Capacidades:a) Es necesario brindar abasto de bienes nutricionales y de servicios educativos y sociales para fortalecer el capital humano de los pobres. En torno al capital físico es necesario promover la creación de patrimonio individual o familiar, a través del acceso al crédito, mecanismos de ahorro e instrumentos financieros.

Oportunidades:b) Es necesario, entre otras, eliminar restricciones para el acceso a los mercados laborales y a las oportunidades de inversión. Esto último especialmente en cuanto al mercado de crédito completo y competitivo, como detonante poderoso de la movilidad social.

Infraes t ruc turac) : Se requ ie re inver t i r en infraestructura educativa y de salud, de vivienda, de comunicación y de servicios básicos, de modo que la población no sólo pueda aumentar sus capacidades, sino también que dicha infraestructura permita modificar el entorno y los precios que se obtienen por la actividad económica.

Protección:d) Los pobres padecen restricciones de seguridad, por lo cual es viable otorgar acceso a seguros de salud, de vida, de incapacidad, entre otros, que les permitan mejorar su perspectiva de vida.

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La Figura 3.1 “Circulo Virtuoso del Desarrollo Humano” permite una ilustración adicional:

Figura 3.1

Círulo virtuoso del desarrollo humano

3.3.3 Metas e Indicadores de la Estrategia

Las metas globales e indicadores de la ERP Actualizada, continúan sin modificación respecto a la versión original. Se considera que estas metas apuntan a mejorar las capacidades de los pobres y su acceso a las oportunidades económicas de producción, mercado y empleo, teniendo como entorno un clima de seguridad humana. En consecuencia, su cumplimiento permitirá en gran medida concretizar la visión de una Honduras transformada, hacia el mediano y largo plazo (ERP, 2006).

En resumen, “Las metas programáticas que forman parte de la estrategia original se mantienen, pero su estructura y medidas de política se modifican en coherencia al enfoque conceptual de Integralidad” (ISS, p.vi., 2006).

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en cuanto al mercado de crédito completo y competitivo, como detonante poderoso de la movilidad social.

c) Infraestructura: Se requiere invertir en infraestructura educativa y de salud, de vivienda, de comunicación y de servicios básicos, de modo que la población no sólo pueda aumentar sus capacidades, sino también que dicha infraestructura permita modificar el entorno y los precios que se obtienen por la actividad económica.

d) Protección: Los pobres padecen restricciones de seguridad, por lo cual es viable otorgar acceso a seguros de salud, de vida, de incapacidad, entre otros, que les permitan mejorar su perspectiva de vida.

La Figura 3.1 “Circulo Virtuoso del Desarrollo Humano” permite una ilustración adicional:

Figura 3.1

Círulo virtuoso del desarrollo humano

3.3.3 Metas e Indicadores de la Estrategia

Las metas globales e indicadores de la ERP Actualizada, continúan sin modificación respecto a la versión original. Se considera que estas metas apuntan a mejorar las capacidades de los pobres y su acceso a las oportunidades económicas de producción, mercado y empleo, teniendo como entorno un clima de seguridad humana. En consecuencia, su cumplimiento permitirá en gran medida concretizar la visión de una Honduras transformada, hacia el mediano y largo plazo (ERP, 2006).

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3.3.4 Marco Institucional y Operativo de la ERP

De acuerdo con la información obtenida en el Informe de Avance de la ERP 2006, la estructura institucional y operativa de la ERP, se fundamenta básicamente en la debida coordinación y complementariedad Institucional desde y entre los ámbitos político, técnico y operativo del Estado.

El político, que anteriormente lo integraba sólo el Gabinete Social (GS) y el Consejo Consultivo de la ERP (CCERP), ahora incorpora al Presidente de la República, al Consejo de Ministros, Gabinetes Económicos y Sectoriales, a figuras de reciente creación como el Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza (CPERP) y establece niveles de interacción con el Congreso Nacional.

El técnico unifica los niveles de decisión técnica-política, tanto el de apoyo técnico como el de seguimiento y monitoreo. Si bien es cierto se mantienen casi las mismas instancias, la figura del GTI no aparece porque la atribuciones del mismo se retoman desde un esquema funcional más dinámico. Asimismo, se incorporan las Gerencias Administrativas por su relevancia en la operatividad en varios entes descentralizados que son importantes en la ejecución de la ERP; y el Grupo de Análisis y Gestión de la información para la ERP como instancia encargada de generar información para las principales variables de resultado de la ERP.

A nivel de ejecución u operativo la instancia responsable de normalizar los procesos de compras y contrataciones (UPET) pasa a formar parte de los órganos de control público bajo el carácter de órgano normativo y se establece el vínculo entre el Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza y las instancias operativas a nivel descentralizado (municipalidades y mancomunidades), ello a través del Fondo para la Reducción de la Pobreza y teniendo a la Comisión Ad Hoc-16 como la instancia de decisión para la asignación de los recursos.

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Cabe señalar que en la nueva estructura institucional y operativa de la ERP se contempla el involucramiento de las instancias de Control Público en cada uno de lo niveles antes expuestos y los de Control Ciudadano a nivel operativo.

La versión actualizada 2006 de la ERP daba a conocer una programación presupuestaria por valor de 16,302.7 millones de lempiras, que sobrepasa en 615.2 millones de lempiras a la aprobada por el CN en mayo del 200637. De acuerdo con el nuevo presupuesto, los gastos destinados a la ERP pasarían a representar 9.9% del PIB38 en el 2006. Sin embargo, la nueva estructura presupuestaria no representa cambio alguno en relación con la vigente del 2005, por lo que deja la impresión de una incoherencia entre objetivos programáticos y la asignación presupuestaria (ISS, 2006).

3.4 El Papel de la Comunidad Cooperante

La presencia de la Comunidad Cooperante en Honduras se remonta a varios años atrás, manifestándose un incremento de la misma a partir de la década de los 90’ y, más notoria y participativa a raíz del Huracán Mitch, cuya concretización se manifestó después de la Reunión en Estocolmo, a través del grupo denominado G-16. Los Cooperantes lo conforman países y organismos de financiamiento internacional que han declarado su apoyo a Honduras, para que logre de manera eficiente y efectiva las metas de los diversos programas y proyectos insertos en cada una de las áreas programáticas de la ERP y las metas del Milenio.

El proceso de elaboración de la ERP ha logrado conjuntar a gobierno – sociedad civil – cooperantes, en avanzar hacia una mayor coordinación, consiguiendo la comunidad internacional una presencia significativa en las fases de consulta, elaboración

37 Tipo de Cambio 1US$=19.03 Lps.

38 El dato final reportado en el Informe ERP 2006, fue de L14,424.1 millones ~ 8.3% del PIB.

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y ejecución de la ERP. Esta presencia asegura a la comunidad internacional su participación activa en el control de los gastos relativos a los fondos de la ERP canalizados en el Fondo de Reducción de la Pobreza.

Al respecto, como menciona el documento Evaluación de las Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERP), en América Latina (ISS, 2006) formalmente hay una fuerte coordinación entre las agencias de la cooperación Internacional por la existencia del G16 con sus tres niveles: el Grupo de Embajadores y Representantes (GER), el Grupo Técnico de Seguimiento (GTS) y el nivel técnico especializado por sector. La intensidad de las reuniones continúa siendo fuerte, donde el GER es el nivel más político, quienes se reúnen mensualmente con la Presidencia y cada dos meses con el Congreso.

El GER monitorea los avances del proceso de la ERP, se reúne irregularmente (a veces cada semana y a veces menos frecuentemente), dependiendo de la coyuntura. Los especialistas sectoriales también se reúnen regularmente en la mayoría de los sectores, con o sin participación del gobierno y la sociedad civil en las mesas sectoriales.

Por otro lado, se dan reuniones menos frecuentes (en principio, anuales) del Grupo Consultivo, que es presidido por el BID. La última reunión del GC se llevó a cabo en mayo de 2005. Se decidió postergar la reunión del 2006 hasta 2007, para dar más tiempo al nuevo gobierno para definir sus políticas.

“El anterior gobierno elaboró un Plan de armonización39, “Plan de Acción Nacional en Seguimiento a la Declaración de Paris sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo”. Este plan detalla la situación actual con respecto a la apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y mutua responsabilidad. En el área de alineación, por ejemplo,

39 Este comentario –se incluye en el presente informe, por el interés ilustrativo– se basa únicamente en la información de IIS, 2006, no ha sido comprobado su extremo.

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detalla que el 85% de la ayuda externa está reflejada en el presupuesto nacional (100% de los recursos reembolsables, y 70% de los no reembolsables)”.

3.4.1 Banco Mundial (BM)

“Un elemento clave de la nueva estrategia consiste en respaldar de manera decidida el buen gobierno en un

amplio frente y se concentra en reformas que se sustentan en los logros alcanzados en el pasado”“[…] la participación

ciudadana, ya que permitirá mejorar el desempeño de los programas de desarrollo económico y lucha contra la

pobreza en todo el país, especialmente entre los pobres de las zonas rurales”

Jane Armitage Banco Mundial, 2006.

El Grupo del Banco Mundial ha participado activamente como cooperante y sobre todo como organismo multilateral en apoyo al desarrollo de Honduras. En los años recientes su colaboración ha sido decidida, particularmente, con la Iniciativa HIPC y la ERP.

Al respecto, el Informe rector “Estrategia de Asistencia al País” (EAP) muestra las áreas prioritarias que el Banco desarrollará como asistencia a Honduras, describiendo las operaciones planificadas como: préstamos, estudios y asistencia técnica. A continuación se describen de manera sucinta dichos planteamientos, los cuales –se considera– que se encuentran enmarcados dentro de los principios de alineación y armonización de la cooperación internacional, acordados con anterioridad y sobre todo con los objetivos de la ERP.

La EAP para los Años Fiscales 2007 – 2010 está alineada con el amplio marco de la ERP y prioridades identificadas por el Gobierno. “Debido a una sustancial cartera en desarrollo, el apoyo del Banco bajo la nueva EAP continúa siendo amplio en alcance, aunque los nuevos préstamos y trabajo analítico se concentrarán en una más estrecha gama de reformas políticas e

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inversiones de Sector” (EAP, 2006). La EAP, está conformada por cuatro pilares, a saber:

Crecimiento Económico Equitativo para Generación i. de Empleo, que apoya los esfuerzos del Gobierno para mantener la estabilidad macroeconómica, mejorar el desempeño de los servicios públicos (particularmente los sectores de energía y transporte) y promover la competitividad, particularmente en áreas rurales.

Buena Gobernabilidad mediante la Modernización ii. del Estado y la Participación Ciudadana, apoya la agenda del Gobierno de reforma al Sector Público, concentrándose en mejorar la transparencia y gestión del gasto público a nivel central y local, así como intervenciones orientadas a fortalecer la competencia y el Sistema Judicial.

Protección Ambiental y Gestión de Riesgosiii. , da continuidad al apoyo del Banco en la gestión del sistema de áreas protegidas e implementación de estrategias de mitigación de riesgos de desastres a nivel nacional y local junto con financiación de concesiones.

Desarrollo de Capital Humano, iv. incluye apoyo del Banco en materia de Educación, Salud y Protección Social.

En cuanto a los financiamientos, las Asignaciones de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) indicativas para el período de cuatro años ascienden a USD260 millones. Una serie de Créditos de Apoyo a la Reducción de la Pobreza (PRSCs por sus siglas en inglés) proveerán el marco de diálogo de la política del Banco durante el período EAP, abordando las amenazas inmediatas al Programa Fiscal del Gobierno, así como las restricciones estructurales al crecimiento y reducción de la pobreza. Este financiamiento, apoyará mejoras en el desempeño de los servicios públicos, particularmente el sector de energía; desempeño, transparencia y responsabilidad

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del Sector Público; calidad de la educación y gobernabilidad económica.

De igual manera, los préstamos para nuevas inversiones favorecerán instrumentos flexibles, programáticos y se concentrarán en menos operaciones a diferencia de la EAP anterior. El trabajo analítico del Banco apoyará el diálogo de políticas y debatirá sobre asuntos de reformas clave, en tanto que se concentrará en la pobreza y control de gastos, reconociendo que este análisis es usado por actores clave para supervisar el avance en la reducción de la pobreza, asesorar riesgos fiduciarios y dar seguimiento a la aplicación de fondos de alivio a la deuda.

3.4.2 Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

La Estrategia de país del BID incluye una síntesis de la actual situación económica de Honduras y una estrategia de desarrollo del Banco para el país, dividida por sector. Las estrategias de país son preparadas con base en un estudio analítico hecho por el Banco y otros participantes en una amplia escala de sectores económicos y sociales, tales como desarrollo urbano y rural, salud, educación, modernización del estado, transporte, comercio, medio ambiente, entre otros.

Los Objetivos de la Estrategia de País con Honduras (EPH) 2003 – 2005 se enmarcan en la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) dando continuidad al proceso de transformación que se inició con la estrategia anterior y manteniendo el mismo objetivo de mediano plazo, cual es la reducción de la pobreza.

La EPH está orientada a apoyar al Gobierno en la reducción de la pobreza a través de la promoción de un mayor crecimiento sostenible liderado por aumentos en la competitividad y el incremento de las capacidades productivas de los pobres.

La disponibilidad de recursos existentes en la cartera de préstamos que atienden diversas áreas programáticas de la

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ERP permite la focalización del programa en el 2003 en la promoción del crecimiento.

La EPH se articula en función de tres ejes operativos fundamentales, los cuales son: i) la cartera de préstamos en ejecución por sus vinculaciones, ya mencionadas, con la ERP; ii) un nuevo programa de préstamos orientado a programas con el mayor impacto, de elevada calidad al momento de su aprobación y con alta probabilidad de ejecución satisfactoria y, iii) la coordinación efectiva entre los cooperantes internacionales.

Para lograr los objetivos mencionados previamente, la EPH contempla el apoyo financiero y técnico a las actividades del país en tres áreas estratégicas:

• Aumentar la competitividad de las actividades productivas,

• Aumentar el desarrollo del capital humano y,

• Consolidar la gobernabilidad.

Estas tres áreas estratégicas están estrechamente interrelacionadas por cuanto la gobernabilidad, el desarrollo institucional y el desarrollo del capital humano constituyen factores esenciales para aumentar la competitividad y el crecimiento.

Existe estrecha coordinación entre el BM y el BID en los sectores educación, salud e inversión social. En el primero, el BM participa en los dos primeros ciclos de educación primaria y el BID en el tercer ciclo de primaria, en educación secundaria y técnica. En el caso de salud, el BM orienta su acción a la seguridad social en tanto que el BID se encarga de la reforma de la Secretaría y la atención primaria. En lo atinente a la inversión social, el BM, la Kfw y el BID participan conjuntamente en forma coordinada en el financiamiento del FHIS. Honduras ha recibido una donación por US$41 millones del Fondo Global de Combate contra el SIDA, malaria y tuberculosis y espera recibir recursos para educación del programa “Educación para Todos”.

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Para instrumentar la Estrategia del Banco en el País (EPH), se proponía un programa indicativo de préstamos por un monto de US$460 millones para el período 2002-2005, de los cuales ya se ha aprobado una disponibilidad de recursos para Honduras por US$246,8 millones para los años 2002 y 2003. Los recursos para el bienio siguiente dependerán de la oferta disponible de recursos del FOE y de la asignación de los mismos entre los países elegibles para este tipo de recursos, con base en su desempeño (para lo cual se utilizará la metodología vigente basada en el CIPE). Durante el año 2002, se han aprobado programas de préstamo por un monto de US$37,1 millones, los cuales son consistentes con los objetivos planteados en esta estrategia.

3.4.3 Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

El BCIE es otro de los organismos multilaterales que ha apoyado decididamente a Honduras en su desarrollo desde su fundación (1962) con recursos financieros reembolsables, no reembolsables y asistencia técnica. Cada vez más, trata de armonizar la cooperación financiera y técnica con las prioridades y necesidades fijadas por el gobierno, en atención a la Declaración de Roma. De tal manera, alinea y coordina sus temas estratégicos a las estrategias elaboradas por el Gobierno de Honduras.

De acuerdo con la investigación de este informe, no se encontraron evidencias de que otro organismo del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), adicional al BCIE, se encuentre apoyando o participando en el desarrollo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza de Honduras (ERP). No obstante, con el fin de no hacer tan explícita esta apreciación, podría haber alguna conexión u actividades relacionadas indirectamente por parte de algunos organismos de la integración centroamericana con la ERP en Honduras, por ejemplo, el caso del Instituto de Nutrición de Centro América

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y Panamá INCAP que está vinculado con la Organización Panamericana de la Salud (OPS) en el tema de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en toda la Región.

Por otro lado, la estrategia global del BCIE 2004 – 2009 contempla cinco objetivos en este tema estratégico, buscando la generación de nuevas fuentes de trabajo, de mejoramiento de la calidad del capital humano y de impulso al crecimiento económico acelerado y equitativo:

Generar oportunidades que conduzcan a la creación i. de empleo formal en la economía.

Apoyar al país en el desarrollo de soluciones para ii. atender necesidades básicas.

Contribuir a fortalecimiento de los gobiernos locales iii. con programas que impulsen su autonomía económica y su capacidad de gestión.

Facilitar el acceso al crédito, asumiendo un papel de iv. liderazgo en la micro finanzas

Estimular la transferencia de experiencias y v. conocimiento hacia los paises miembros del Banco y el mundo.

Al finalizar el ejercicio del 2005, el Banco aprobó operaciones para ese fin, por un monto de US$91.2 millones. De igual manera, la asistencia contemplada para Honduras para el periodo 2004 – 2006 para la reducción de la pobreza, ascendía a un monto de US$232.4 millones, cantidad que incluía el valor equivalente por concepto de alivio nominal de deuda correspondiente a la Iniciativa HIPC.

Asimismo, el BCIE sigue apoyando con más énfasis a las pequeñas y medianas empresas, otorgando financiamiento a MIPYME (1996 – 2006) Urbano US$ 82.8MM y Rural US$ 31.3MM, distribuido por género: —US$30.1MM—US$ 37.4MM y Jurídico US$ 39.7MM en el Cuadro 3.1, siguiente, se muestra la distribución por dominio de este financiamiento.

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Cuadro 3.1

Datos sobre el financiamiento del BCIE para la micro, pequeña y mediana empresa en Honduras

3.4.4 Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF) 2007 - 2011

Para el 2011, las y los hondureños/as avanzan hacia el cumplimiento equitativo y universal de sus derechos a la salud, al agua y saneamiento, a la alimentación, a

la educación, a la cultura, y a la protección contra la violencia, el abuso y la explotación

UNDAF (2007)

La Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Honduras, conformada por tres Agencias Especializadas, así como siete Programas y Fondos Residentes, se basó en el análisis de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) aprobada por el Gobierno de Honduras en el año 2001 y en ejecución; estableciendo que la ERP se constituye en el eje articulador del crecimiento pro pobre y de las políticas de inclusión social en Honduras y es también el referente para el avance en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

Cuadro 3.1 Datos sobre el financiamiento del BCIE para la micro,

pequeña y mediana empresa en Honduras

Localización

/ Zona Programa de operación Monto USD %

Urbano 88,868,861.37 73%

Facilidades para la Vivienda Social 194,298.58 0%

Programa de Mediana Empresa 37,250,212.85 33%

Programa de Microempresa 18,344,790.67 16%

Programa de Pequeña Empresa 27,079,559.27 24%

Rural 31,345,211.69 27%

Facilidades para la Vivienda Social 439,319.51 0%

Programa de Mediana Empresa 4,788,525.77 4%

Programa de Microempresa 15,702,711.89 14%

Programa de Pequeña Empresa 10,414,654.52 9%

Total 114,214,073.07 100.00% Fuente: BCIE * La facilidad para Vivienda Social debe sumarse dentro del Programa de Microempresa

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Comentan, que a partir del análisis del caso, se acordó con las autoridades nacionales los principios guía de la cooperación de las Naciones Unidas con Honduras y los principales ejes de intervención para la misma, los cuales fueron a su vez presentados a la cooperación internacional y fueron analizados a profundidad en conjunto con personal técnico del Gobierno.

Como resultado de ese proceso, se consensúa la versión final del marco de cooperación, que se sustenta en los siguientes principios: i) el enfoque de derechos humanos; ii) el desarrollo de capacidades nacionales sostenibles; y iii) la orientación de la cooperación hacia el logro de los ODMs. Asimismo las áreas prioritarias de cooperación identificadas son: i) invertir en las personas; ii) desarrollo rural y seguridad alimentaria; iii) gobernabilidad democrática; iv) VIH/SIDA; y v) ambiente y gestión de riesgos.

El monto total aproximado de recursos (recursos regulares ONU y movilizados con socios donantes) que se hará disponible a través de este marco de cooperación es de US$ 76,800, Millones. Las Agencias de la ONU establecerán mecanismos de coordinación específicos, a través de grupos de coordinación, operativos y asesores, con el fin de garantizar la eficacia y la eficiencia de la contribución de la ONU al desarrollo de Honduras. A su vez, la ONU establecerá alianzas con los distintos aliados de desarrollo, para garantizar un programa alineado, armonizado, y simplificado, conforme a la última Declaración de Paris40.

40 Tomado del documento: Sistema de Naciones Unidas. Honduras. Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDAF) 2007 – 2011. Honduras, 2007.

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IV. Análisis y Evaluación de la Implementación de las Políticas, Estrategias o Programas.

En este capítulo se tratará de mostrar la viabilidad o la probabilidad de que la Estrategia pueda llevarse a cabo exitosamente, entendiéndose que la ERP involucra coherencia, alineamiento y armonización de los esfuerzos del país. De igual manera, se procurará señalar el avance de ejecución de las metas con sus indicadores que muestran el estado de los resultados obtenidos al 2006, los cuales han sido previstos tanto dentro de la política rectora (ERP), como en las políticas complementarias y en los programas gubernamentales. De igual manera, se intenta exponer y reflejar con más amplitud el desempeño y la relación de dichas políticas con los derechos económicos, sociales y culturales (DESC).

4.1 Programa Actualizado de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza

4.1.1 Visión

El documento se refiere a un posible escenario (2007 – 2015) en donde el país mantendrá un crecimiento alto, acelerado, mejorará la distribución de la riqueza, disminuirá las inequidades y la exclusión social y se logrará una reducción sustancial de la pobreza. De este modo, se favorecerá el desarrollo de las capacidades y oportunidades de los pobres, particularmente por una mejor focalización del gasto en educación, salud y en asistencia social y la disminución de los riesgos sociales y ambientales que puedan afectar su producción.

Continúa la declaración de la visión, en la cual sobresale el crecimiento pro-pobre y la dotación de activos como un derecho económico, social y cultural destacando que la ejecución de la estrategia incluirá: i) acciones orientadas a aliviar la pobreza a través de programas de ayuda directa, condicionadas al mejoramiento educativo, nutricional y de salud preventiva de los beneficiarios; ii) acciones orientadas a

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reducir la pobreza, mediante la ampliación de las capacidades de los pobres y su acceso a los factores de producción, infraestructura mercados y iii) acciones orientadas a disminuir la vulnerabilidad social y ecológica, rompiendo el círculo vicioso que se da entre ambos (ERP, p.76., 2006).

4.1.2 Objetivo de Desarrollo de la ERP

“Reducir la pobreza de manera significativa y sostenible, a través de un crecimiento económico alto, acelerado, equitativo y sostenible y del acceso de los pobres a los factores de producción y al mercado, mediante el reconocimiento pleno uso de sus derechos y de su inclusión social” (Ibíd.)

4.1.3 Enfoque de la Estructura Programática de la ERP

Como se mencionó en el capítulo anterior, las metas programáticas de la estrategia original (2001) se mantienen, sin embargo, su estructura y medidas de política se modifican en coherencia con el enfoque conceptual y metodológico de la “integralidad”41 que conjunta, además, los criterios de: crecimiento pro-pobre, enfoque de derechos, el enfoque de activos, así como el estímulo a la productividad.

La estructura programática de la Estrategia está conformada por tres grandes categorías, las cuales se describen como han sido establecidas en la ERP Actualizada, a continuación:

i) Elementos de Sostenibilidad

Estos elementos de sostenibilidad persiguen asegurar el éxito de los resultados de la ERP como política de

41 Se refiere a la conjunción e interconexión de acciones estratégicas dispersas a fin de producir sinergias que potencien las capacidades y amplíen las oportunidades de los sectores que viven en la pobreza (ERP, 2006).

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Estado, es decir, garantizar su efectividad por medio de: i) el crecimiento económico equitativo e incluyente, que comprende el crecimiento de sectores productivos estratégicos, un clima de competitividad y apertura de mercados; ii) construcción y ampliación de infraestructura, en referencia a los proyectos en materia vial, portuaria, de energía, transporte y telecomunicaciones; iii) gobernabilidad democrática, que garantice los principales elementos de un buen gobierno como seguridad ciudadana y jurídica, el respeto a los derechos humanos y la democracia participativa y iv) la modernización de la administración pública, que permita contar con un aparato estatal actualizado y eficiente.

a) Crecimiento Económico Equitativo e Incluyente

Para lograr los resultados de la ERP –se refieren en la Política– es necesario que la economía muestre un crecimiento sostenido, equitativo e incluyente para que contribuya a la reducción de la pobreza y la desigualdad. Como se ha comentado, durante el periodo de vigencia de la ERP, los niveles de pobreza no han disminuido. A pesar de un crecimiento de 3.3%, esto muestra que no ha existido el “efecto derrame” (transferencia de riqueza desde los segmentos concentradores de riqueza hacia los segmentos más pobres) o que éste ha sido insignificante.

Lo anterior implica que las políticas económicas deben coordinarse adecuadamente para dar alcance a las metas sectoriales planteadas por el Gobierno e impactar finalmente en las grandes metas de reducción de la pobreza, la pobreza extrema y la desigualdad. Por lo que el crecimiento económico propiciará la creación de empleo, el mejoramiento de la calidad de los puestos de trabajo, al incremento de la productividad y por lo tanto, la elevación de los salarios reales de los trabajadores (ERP, 2006).

Lo anterior implica que la política monetaria apoye el crecimiento económico sin generar presiones inflacionarias,

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coordinada con una política fiscal que permita cumplir la función redistributiva del gasto público mejor focalizado y dándole prioridad al gasto pro pobre. De igual manera, se requiere una política que propicie el aumento de la inversión pública que le proporcione mayor vigor al crecimiento y una mejor asignación territorial.

b) Construcción y ampliación de infraestructura

Se persigue promover la construcción, la ampliación y el mejoramiento de la infraestructura para apoyar el crecimiento económico de mediano y largo plazo. Esto permitirá el incremento de la productividad del trabajador(a) hondureño y el aumento de la competitividad de las empresas y de la economía nacional.

Al respecto, vale la pena señalar lo expuesto por el Dr. Marvin Taylor acerca de la inversión en infraestructura para la reducción de la pobreza42. Explicaba que ésta incrementa y fortalece el crecimiento económico, a través de reducir los costos de producción; aumentar la productividad de los factores y los ingresos así como establecer las bases para la diversificación de la economía.

Asimismo, fomenta la integración (física y virtual) en la economía global. A su vez, incrementa la calidad de vida, al agilizar y mejorar las comunicaciones, da seguridad y comodidad a los habitantes, reduce las enfermedades y mitiga las vulnerabilidades.

Particularmente, las inversiones en infraestructura rural aumentan la productividad de las actividades agrícolas y no agrícolas, el crecimiento económico en regiones rurales, el empleo y la oferta de bienes y servicios (la pobreza se ubica mayormente en regiones rurales), de esta manera, la

42 Presentación –en ese entonces– del Economista Jefe del BCIE, Dr. Marvin Taylor D. en Costa Rica: “La Inversión en Infraestructura para la Reducción de la Pobreza y el papel del BCIE”. 2005.

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infraestructura contribuye a aumentar el ingreso y la capacidad de consumo de los grupos pobres.

c) Gobernabilidad Democrática

Se reitera que el crecimiento económico con equidad es el quid para la reducción de la pobreza, por lo tanto, es necesario fortalecer el Estado de Derecho a través del mantenimiento de la paz social. Lo cual implica mejorar substancialmente la seguridad ciudadana y el acceso a la justicia, particularmente para la población en situación de mayor pobreza. Por otra parte, es importante lograr una mayor inclusión ciudadana en los procesos de la ERP, mediante el fortalecimiento de la democracia representativa y de la democracia participativa. Todo lo anterior debe tener como fundamento el respeto y la protección de los derechos humanos.

Asimismo, la seguridad ciudadana de los bienes y las personas es vital para generar un clima favorable a la inversión privada, tanto nacional como internacional, que propicie la generación de nuevos empleos y nuevas industrias. El cumplimiento de contratos y el apoyo a los derechos de propiedad, son factores básicos.

d) Modernización de la Administración Pública

Es imperativo un Estado eficiente que proporcione mejores servicios y productos públicos para la población en general y para los pobres en particular. Para ello, se requiere que la administración gubernamental aumente su eficiencia y permita la participación del sector privado en la entrega de bienes públicos, lo mismo que garantizar una estabilidad laboral a través de un buen servicio civil.

De igual manera, se requiere de un modelo de gestión pública que pueda llevar a cabo un proceso sistemático y científico de evaluación y medición del desempeño de las principales autoridades y entidades públicas. Lo anterior será

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viable mediante la efectiva implementación de un sistema de gerencia basado en resultados.

ii) Áreas Estratégicas

Las áreas estratégicas hacen operativo el enfoque de integralidad con acceso a activos que redefine la Estrategia (ERP). Debe tenerse presente que de acuerdo con el marco conceptual definido, los ejes estratégicos no son otros que las cuatro áreas de acción que fueron identificadas como fundamentales para reducir las restricciones que sufren los pobres. Como tal, primero se enumeran algunas políticas sectoriales que refuerzan la estructura de la ERP y sientan las bases para la elaboración de los indicadores intermedios relacionados con el cumplimiento de las metas globales. Esta enumeración constituye las líneas principales de políticas para las cuatro áreas estratégicas de la ERP.

a) Ampliación de Capacidades: Acumulación de Capital Humano

El concepto de capital humano es más limitado puesto que sólo concibe las cualidades humanas en su relación con el crecimiento económico mientras que el concepto de capacidades da énfasis a la expansión de la libertad

humana para vivir el tipo de vida que la gente juzga valedera. Cuando se adopta esta visión más amplia, el

proceso de desarrollo no puede verse simplemente como un incremento del PIB sino como la expansión de la capacidad

humana para llevar una vida más libre y más digna

Amartya Sen, 1997

Se ha reiterado constantemente en este documento, que la reducción considerable de la pobreza requiere un mayor grado de educación, salud y nutrición de los pobres, así como el reconocimiento de los derechos y potencialidades de los

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grupos étnicos que padecen un alto grado de exclusión social a pesar del capital humano y natural que poseen.

Todos estos elementos son una condición necesaria para la movilidad social de los pobres, y la salida pronta de la pobreza. En áreas donde el bajo capital humano es un factor determinante de la falta de productividad de la mano de obra pobre, la inversión en educación, salud y nutrición da a los titulares de derechos el capital humano necesario para aprovechar las oportunidades que brinda el mercado. En áreas de bajo potencial productivo, la inversión en capital humano permite al pobre acceder al mercado para lograr un mejor nivel de vida.

La reducción estructural de la pobreza se basa inicialmente en una mayor capacidad de los pobres para mejorar su conocimiento del mercado, especialmente en poder reinsertarse en un mercado laboral de mayor pericia y mejor remuneración. La estrategia de asistencialismo no es sostenible en el tiempo, deben patrocinarse las transferencias condicionadas; lo cual requiere inversiones masivas (productivas) para lograr una mayor cobertura y calidad en la educación, en la salud, en una mejor nutrición y, sobre todo, en el conocimiento.

b) Creación de Oportunidades – Participación en el Mercado y Aumento de la Productividad

La segunda área estratégica se refiere al desarrollo eficiente de la economía de mercado, que permita crear más oportunidades, más competitividad y generar mayor volumen de empleo para los más pobres. Los beneficios de la acumulación del capital humano y la agilización de la economía de mercado deben incluir a los pobres; de lo contrario, el bienestar de la sociedad Hondureña será mucho menor. Los titulares de derecho son seres humanos a quienes deben dárseles las oportunidades para ser productivos, ya que pueden utilizar la infraestructura económica y social para mejorar su producción y productividad. Al convertirlos en

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mayores consumidores de bienes y servicios, puede mejorar el crecimiento económico y el bienestar social de todos.

La agilización de la economía de mercado significa la remoción de barreras burocráticas al sector privado, permitiendo que la creatividad empresarial no tenga obstáculos o reguladores innecesarios y que se de un clima de negocios propicio para la creación de micro y medianas empresas. Esta remoción debe ir también acompañada de acceso a factores que elevan la producción, tales como mercados financieros ágiles, la titulación de la propiedad, la información sobre nuevos mercados, la información de precios, contactos, ferias, acceso a nuevas tecnologías, etc., que por su naturaleza de bienes públicos deben ser producidos con fondos públicos.

Este pilar se define como el conjunto de acciones que conducen a un mejor y más amplio funcionamiento de los pobres en una economía de mercado. El mejoramiento y ampliación de la economía de mercado debe incluir a los pobres y aumentar el nivel de bienestar en la medida en que utiliza estrategias para que los mercados de productos y de factores de producción sean mucho más ágiles que en la actualidad.

c) Acceso y Modernización de la Infraestructura Económica y Social

La tercera área estratégica apunta a garantizar la equidad en el acceso a la infraestructura económica y social. El mejoramiento y ampliación de la infraestructura a favor de los más pobres contribuye a aumentar sus capacidades, permitiéndoles modificar el entorno y mejorar los precios de los bienes y servicios que los pobres obtienen al ingresar al mercado.

En ese sentido, es necesario modernizar la infraestructura económica del país para que apoye tanto la producción como la comercialización de regiones apartadas y poco conectadas a los mercados y a los servicios, que se amplíe el acceso y

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la calidad de la infraestructura social (agua y saneamiento, infraestructura escolar y hospitalaria) y se mejore el acceso a una vivienda digna (ampliación del financiamiento de la vivienda, viviendas de interés social, mejor planeación urbana).

d) Gestión de Riesgos Sociales y Ambientales

La cuarta área se refiere a manejar apropiadamente los riesgos sociales y ambientales a que se ven expuestos principalmente los pobres. Se orienta a mejorar la focalización de las acciones de la red de protección social en familias en extrema pobreza, jóvenes en riesgo social; la equidad de género y atención a personas discapacitadas y de la tercera edad, con miras a aumentar el bienestar nacional.

Dado que la poblac ión pobre es la que suf re desproporcionadamente las consecuencias de la inseguridad ciudadana y de los desastres naturales, al impactar su base económica, es necesario implantar mecanismos para la seguridad ciudadana, así como para la prevención y alerta temprana. Para ello se requiere la coordinación con organismos regionales que ayuden a mejorar la protección de desastres y la implantación de programas de prevención y emergencia que lleguen a los grupos más vulnerables, quienes generalmente son los más pobres.

iii) Ejes Transversales

Para que efectivamente funcione el crecimiento pro-pobre, el enfoque de activos y, particularmente, el “enfoque de derechos” especialmente los DESC, en las estrategias, programas y planes de la ERP, es necesaria la inclusión de criterios de democratización, descentralización, equidad y sostenibilidad en dichos instrumentos. Para ello se requiere la transversalización en la ERP de las lecciones aprendidas de un buen gobierno y una administración correcta de los bienes

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públicos, tales como la descentralización, la transparencia y la rendición de cuentas, el manejo sostenible de los recursos naturales, la equidad e igualdad de género y la seguridad alimentaria.

Al igual que en el caso de los elementos de sostenibilidad, el mejoramiento de los ejes transversales forma parte de la acción de la ERP, bajo el reconocimiento explícito por parte del Gobierno de que deben ser enriquecidos para poder aumentar la efectividad de la estrategia. Por lo tanto, la implementación de la ERP también incluye acciones orientadas al mejoramiento de los ejes transversales como se exponen a continuación.

a) Descentralización

Objetivo: Estimular el desarrollo local y mejorar las condiciones de vida de la población en general, mediante la transferencia de competencias, recursos y toma de decisiones, desde el gobierno central a los gobiernos locales y/u otras entidades.

La democratización y la descentralización suelen ser procesos correlacionados. Se requiere consolidar el proceso de democratización si se aspira que la ERP se convierta en un proceso participativo, para lo cual debe apoyarse lo más posible la implementación descentralizada de sus programas y proyectos. De esta manera, la implementación de la ERP permite un mayor nivel de acercamiento entre el pobre y las instituciones públicas, un mayor nivel de rendición de cuentas, de participación democrática y de transparencia.

Al darse el amplio consenso en apoyar la descentralización, el reto consiste en asegurar que la capacidad institucional esté en su lugar para el manejo eficiente de los servicios y la transparencia que requiere la descentralización de los recursos. A la fecha, el proceso de descentralización ha consistido en funciones descentralizadas sector por sector, con base en legislación (por ejemplo, abastecimiento de agua, planificación

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del uso de la tierra) o mediante iniciativas de programas (v.gr: PROHECO, clínicas descentralizadas). Se pretende entonces conciliar las lecciones aprendidas con una política integral de descentralización utilizando los mecanismos existentes y garantizando la continuidad de los resultados a la fecha en esta materia.

b) Transparencia y Anticorrupción

Objetivo: Consolidar la gobernabilidad y la buena gobierno garantizando transparencia en la gestión pública con participación efectiva de los ciudadanos.

Paralelamente, la descentralización debe ir acompañada de procesos de auditoría y de verificación que permitan institucionalizar el control ciudadano y maximizar la transparencia del sector público, para así generar confianza a la ciudadanía. En la medida en que los procesos administrativos y operativos de la ERP estén sometidos al escrutinio público, se mejorará la transparencia y minimizará la corrupción.

El empoderamiento (otorgar el poder) a los pobres y la promoción de la equidad social, se da a través de una mejor gobernabilidad y democracia participativa. Una mejor administración pública, con mayor control local del presupuesto municipal y con una mayor participación en las decisiones locales permite una mayor autoestima entre los pobres y un mayor nivel de independencia social y económica que beneficia a la sociedad hondureña.

c) Ambiente y Recursos Naturales

Objetivo: Contener el deterioro ambiental y el mal uso de los recursos naturales del país mediante el mejoramiento de los procesos de gestión ambiental y los instrumentos de planificación.

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Como se señaló en el capítulo anterior, el crecimiento económico no sólo requiere ser más estable, dinámico y competitivo, sino que debe ser también integrador en términos sociales y sostenible en términos ambientales. Por eso, un eje transversal importante es el manejo sostenible de los recursos naturales, ya que éstos son fundamentales para el bienestar de las generaciones siguientes. Dado que la ERP considera la producción y la productividad como elementos estratégicos para la reducción de la pobreza, es natural que considere el manejo apropiado de los recursos naturales como un condicionante de su implementación.

La sostenibilidad de la ERP también se relaciona con la necesidad de revertir el proceso de deterioro ambiental, disminuir el nivel de vulnerabilidad ecológica y prevenir futuros desastres. Esto hace necesario consolidar las bases legales, institucionales y de política para mejorar la gestión en materia de recursos naturales y ambiente. En este sentido, es importante continuar realizado acciones para disminuir los riesgos hidrogeomorfológicos dejados por el Mitch; mejorar el manejo de cuencas alineado con un mejor ordenamiento territorial y consolidar el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, entre otros.

d) Equidad e igualdad de género

Objetivo: Propiciar la reducción de los índices de pobreza, desde una perspectiva de igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres, estableciendo y desarrollando acciones operativas y de coordinación entre los diferentes actores.

Es indudable que la mujer desempeña un papel trascendental en el sostenimiento de los hogares y un aporte valioso aunque no valorizado en el desarrollo socioeconómico del país. Además, las estadísticas sostienen que los hogares más vulnerables y pobres son dirigidos por mujeres; es por este conjunto de factores que la ERP considera que la mujer

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debe ser visibilizada y participar dignamente en todos los proceso políticos, económicos y sociales que desencadenen la ejecución de la ERP.

e) Seguridad alimentaria

Objetivo: Procurar que todas las familias hondureñas atiendan sus necesidades básicas de alimentación en cantidad, oportunidad, calidad e inocuidad, para que cada uno de sus miembros logre un adecuado estado de salud y bienestar, así como el pleno desarrollo de sus potencialidades cognoscitivas y físicas.

La inseguridad alimentaria, es uno de los problemas que más afectan a la población pobre y marginada del país; igualmente los factores que la determinan son variados, tienen su origen en problemas estructurales crónicos que deben ser resueltos de manera integral dentro de la estrategia de reducción de la pobreza.

El análisis de la situación de las familias hondureñas, en cuanto a los factores que determinan la seguridad alimentaria y nutricional, evidencia que la mayoría de personas tienen grandes problemas para acceder a los medios de producción agrícola y otros que le garanticen la disponibilidad oportuna del alimento. Además, presentan serios problemas de empleo que impiden el adecuado acceso a los alimentos. Las condiciones sanitarias y ambientales en que vive la mayoría de la población pobre y marginada, deterioran su estado de salud y nutrición y por ende su calidad de vida.

Todo ello repercute en altos índices de desnutrición o subalimentación, asociados con la pobreza crónica; lo cual indica que alcanzar la seguridad alimentaria demanda una integración de todas las intervenciones encaminadas a la reducción de la pobreza que impacten sustancialmente en las condiciones precarias que determinan la inseguridad alimentaria.

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f) Participación ciudadana

Objetivo: Fomentar y promover una amplia participación ciudadana en el desarrollo de procesos organizativos, de planeación, gestión, monitoreo y auditoría social que provean transparencia y sostenibilidad a los procesos de la ERP.

Los impactos esperados de la ERP serán posibles, sólo si se da una verdadera apropiación y amplia participación de los diferentes sectores de la sociedad hondureña, en especial de los pobres. La inclusión social que requieren los procesos de la ERP, sólo será posible si los ciudadanos, en especial los pobres, se incorporan a los procesos de planeación, gestión, monitoreo y seguimiento de las acciones, programas y proyectos de reducción de la pobreza. No se trata sólo de esperar a que el Gobierno actúe, sino que la ciudadanía asuma el compromiso social de los diferentes sectores en el proceso de desarrollo socioeconómico del país, para garantizar la sostenibilidad de la ERP en el tiempo, es decir su trascendencia de Gobierno a Gobierno.

4.2 Metas e Indicadores de la ERP43

“Las metas programáticas que forman parte de la estrategia original se mantienen, pero su estructura y

medidas de política se modifican en coherencia al enfoque conceptual de integralidad”

(ISS, 2006, p.vi)

43 Nota Técnica: para el establecimiento de las metas e indicadores, fueron considerados parámetros internacionales definidos hacia el 2015 por la ONU, OCDE y el Banco Mundial. A su vez, se tomaron en cuenta proyecciones del BM, basadas en tendencias observadas desde 1960 en una muestra de 140 países en variables básicas como el crecimiento económico y las tasas de urbanización; además de estimaciones del FMI, en el marco de la iniciativa HIPC. De igual manera, se han tomado en consideración aspectos como las tendencias en indicadores de salud y educación en el caso hondureño (ERP, 2001, p. 55).

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Las metas globales, así como los indicadores intermedios y de resultado, se establecieron en función de los elementos del diagnóstico de los principales determinantes de la pobreza en el país.

Asimismo, Honduras ha incorporado en su Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) los Objetivos del Milenio, con el objetivo de estimular la coordinación de esfuerzos para el desarrollo que realizan el gobierno, la sociedad civil y la cooperación internacional. La Estrategia para la Reducción de la Pobreza responde en términos generales a los acuerdos internacionales suscritos y define una hoja de ruta para avanzar hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio en función de las prioridades de sus ciudadanos y las condiciones específicas del país (PNUD), lo cual lleva implícito el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales44. De hecho, existe alta coincidencia de ambas dimensiones –por coincidir con las causas de problema global– tal como se refleja en el Cuadro 4.1 siguiente:

44 A.G. res 2200A(XXI), 21 U.N. GAOR Supp. (No.16) p. 49, ONU. 1976.

134


Cuadro 4.1

Honduras: correspondencia de las metas ERP con los objetivos del milenio

En este contexto, de acuerdo con lo señalado en la Estrategia para la Reducción de la Pobreza actualizada al 2006, para el año 2015 se han establecido las siguientes 16 metas, las cuales podrán irse modificando cada cierto tiempo, con base en las evaluaciones y los cambios que ocurran en el entorno social, económico y político de la Estrategia45:

45 Metas establecidas en el instrumento legal Ley para la Gestión de la Reducción de la Pobreza. Decreto 77-2004.

O D M E R P

R e duc ir la P ob re za e n 24 pun tos po rc en tua les

D is m inu ir a l 20 % la des nu tr ic ión en m eno res de 5 a ños1 /

D u p l ic a r la c ob e rtu ra ne ta en ed uc ac ión p rebás ic a e n n iños de 5

a ños

L og ra r c ob e rtu ra ne ta de 95% en do s p rim e ros c ic los d e

e duc a c ión bás ic a

L og ra r c obe rtu ra ne ta de l 7 0% e n e l te rc e r c ic lo de educ a c ión

b ás ic a

L og ra r que e l 50 % de la fue rza de traba jo em e rg en te c om p le te

la ed uc ac ió n s ec un da ria

P rom ove r la equ id ad de

gé ne ro y la au tono m ía de la

m u je r

E qu ipa ra r y e le va r en un 20 % e l índ ic e d e des a rro llo h um a no

re la tivo a g éne ro

R ed uc ir la m o rta lidad in fan ti lR e duc ir a la m ita d la tas a de m o rta lid ad in fa n til y e n n iños

m eno res d e 5 años

M e jo ra r la s a lud m a te rn a R e duc ir a la m i ta d la m o rta lid ad m a te rna

R e duc ir la vu lne rab il idad am b ien ta l de l pa ís

L og ra r un ac c es o d e 95% a agu a po tab le y s ane am ien to

C om ba tir e l V IH /S ID A , e l

P a lud is m o y o tras

en fe rm ed ades

Im p lem en ta r P rog ram a F on do G loba l c on tra V IH /S ID A ,

P a lud is m o y M a la ria2 /

F om en ta r a s oc iac ió n

m und ia l pa ra e l des a rro lloN o tien e c om pa ra tivo en la E R P

C U A D R O 4 .2

1 / S e vincula con me ta 2 , de los O D M.

2 /E ste progra ma de la E R P tiene meta s especificas para las tres

enferme dades .

Fuente: PNUD y Documento ERP.

H O N D U R A S : C O R R E S P O N D E N C IA D E L A S M E T A S E R P C O N L O S O B J E T IV O S D E L

M IL E N IO

E rra d ic a r la ex trem a pob reza

y e l h am b re

Lo g ra r la e duc a c ión p rim a ria

un ive rs a l

G a ran tiza r la s os ten ib il ida d

am b ien ta l

135


Lograr una alta tasa de crecimiento del Producto Interno i. Bruto

Para lograr una reducción considerable y sostenible de la tasa de pobreza, se requiere mantener durante el período tasas iguales o superiores al 6% anual, a través de una coordinación adecuada de las políticas macroeconómicas que impulsen tal crecimiento. Especial importancia reviste la política fiscal y monetaria para favorecer la expansión de la economía y lograr una mejor distribución de la riqueza. El fomento a la inversión pública y privada, el apoyo a sectores de alto potencial productivo generadores de empleo y la inserción en mercados globales con una tecnología adecuada y la debida información de mercados.

Lograr una tasa de crecimiento per-cápita mayor al 2% ii. anual

Como consecuencia de la meta de alto nivel de crecimiento económico y esperando mantener una tasa de crecimiento poblacional conservadora, se espera que el producto pércapita aumente de manera sostenible a una tasa igual o mayor al 2% anual.

Mejorar la efectividad del gasto social iii.

Una evaluación de impacto de programas y proyectos sociales, en especial de los programas para reducir la pobreza, favorecería la disminución de infiltraciones de los elevados gastos de operación de algunos ellos, especialmente de los ubicados en las zonas rurales, lo que permitirá tener un gasto social de mayor calidad e impacto sobre los pobres. También una mayor focalización en los grupos y regiones de mayor pobreza, especialmente de los nuevos programas contribuirá a esta meta.

136


Reducir la incidencia de la pobreza y la extrema pobreza iv. en 24 puntos porcentuales

Esto es consistente con un escenario caracterizado por aspectos claves como los siguientes: por un lado, un mejor desempeño del PIB y una mejor distribución de la riqueza, en un marco de coordinación de políticas macroeconómicas; por el otro, un gasto ERP más eficiente y eficaz. Se requiere, además, la adopción de una serie de medidas de política, programas y proyectos que estén orientados a elevar las capacidades, proporcionar oportunidades y mejorar la infraestructura para la población en extrema pobreza y pobreza.

Duplicar la cobertura neta en educación prebásica en v. niños de 5 años.

Esta meta está referida a la educación preescolar formal con un año de duración. Su cumplimiento implica alcanzar el 60% al año 2015. Se considera que para lograr esta meta será necesario ampliar la infraestructura, formar y contratar maestros adicionales y promover formas alternativas de entrega de servicios a través de ONGs y organizaciones comunitarias.

Lograr una cobertura neta de 95% en el acceso a los dos vi. primeros ciclos de la educación básica.

La meta está vinculada con una serie de acciones como: ampliar y hacer sostenibles las escuelas PROHECO u otros modelos de entrega de servicios educativos con participación comunitaria y con mayor eficiencia, elevar a nivel de educación superior la formación de docentes, aplicar formas eficientes de gestión e innovación curricular, desarrollar programas de alimentación nutricional para la retención escolar y mantener y mejorar los programas del FHIS, PRAF, Escuela Saludable, como acciones que tiendan a fortalecer áreas de demanda y oferta de servicios educativos básicos. Esta meta también estará vinculada con mejoras en la calidad en estos niveles de la educación,

137


reduciendo la deserción y repitencia y mejorando la eficiencia del gasto en este rubro.

Lograr una cobertura neta del 70% en el tercer ciclo (7º vii. a 9º grados) de educación básica.

Para ello será necesario mejorar la calidad educativa tanto en la currícula como en la formación de docentes, ampliar los incentivos como becas o subsidios directos que ayuden a retener a los estudiantes de hogares pobres en los últimos tres años de educación básica, así como fortalecer o crear modalidades alternativas de educación con participación comunitaria.

Lograr que el 50% de la población emergente complete viii. la educación secundaria.

En este caso también será importante mejorar la calidad educativa, ampliar y desarrollar incentivos que permitan a los estudiantes continuar los siguientes años de la secundaria, especialmente en colegios técnicos, aumentar de manera sustancial la oferta de centros escolares y lograr mayor participación de ONGs, empresarios, padres de familia, etc.

Reducir a la mitad las tasas de mortalidad infantil y en ix. niños menores de 5 años.

Esto implica pasar de 36 y 48 por cada mil nacidos vivos en 1998 a 18 y 24, respectivamente, en el 2015. Según estadísticas de entidades nacionales del sector salud, a finales de la década de los 80 la tasa de mortalidad infantil era de 50 por mil nacidos vivos y para menores de 5 años era de 65 por cada mil nacidos vivos; lo cual estaría indicando una reducción anual cercana al 5% entre 1990 y 1998.

Considerando estas tendencias y un escenario con nuevas políticas y proyectos, es factible asumir metas no inferiores a lo que históricamente ha venido ocurriendo en el país. No obstante, será necesario eliminar la deficiencia

138


de vitamina A y yodo en menores de 5 años, así como alcanzar y mantener el 100% de inmunizaciones en menores de 1 año (polio, difteria, tétano, sarampión y tuberculosis). Esta meta también se relaciona con un mayor acceso a agua potable y saneamiento.

Disminuir a la mitad la desnutrición en menores de 5 x. años.

Para lograr esta meta será necesario ampliar y reforzar los programas de atención nutricional a niños y a mujeres embarazadas, promover la importancia de la lactancia materna e implementar sistemas de vigilancia alimentaria y nutricional en los centros de salud urbanos y rurales, que permitan la alerta temprana y la adopción de correctivos oportunos. Asimismo, será necesario crear y desarrollar un Programa de Educación a las Madres sobre Nutrición, por considerarse el principal factor determinante de la mala nutrición en las familias. Los mayores esfuerzos se realizarán durante los primeros años de ejecución de la ERP. El logro de esta meta, además, está vinculado con la reducción de los altos índices de deserción y ausentismo escolar, morbilidad y mortalidad infantil entre otras.

Reducir a la mitad la tasa de mortalidad materna, pasando xi. de 147 a 70 por cada 100,000 nacidos vivos.

Como factores coadyuvantes al logro de esta meta, se harán esfuerzos en las siguientes áreas: aumentar el acceso a mujeres embarazadas al control prenatal, aumentar la proporción de partos institucionales (partos en establecimientos adecuados) y mejorar sustancialmente la atención a la mujer adolescente embarazada.

Lograr un acceso del 95% a agua potable y xii. saneamiento.

Para ello se implementará la Ley Marco del Sector de Agua y Saneamiento hasta lograr la descentralización de los servicios, con una amplia participación de los gobiernos locales y las comunidades en el desarrollo y

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manejo de sistemas de agua. Asimismo, será fundamental continuar y ampliar los proyectos del FHIS y del SANAA en este sector, elaborar y ejecutar un programa nacional de manejo de cuencas y microcuencas comunitarias abastecedoras de agua y desarrollar amplias campañas de concientización sobre la protección de las fuentes de agua y el uso racional de este recurso.

Lograr un 80% de cobertura de servicios de energía xiii. eléctrica.

Este sector ha crecido rápidamente en los últimos años. En la década pasada (1989-1999) la tasa de cobertura subió desde 33% a 52%, como consecuencia de aumentos en la capacidad de generación privada y expansiones en la red de distribución. Sin embargo, la cobertura y la disponibilidad de la capacidad es baja relacionada con la demanda máxima del sistema. Lo que se pretende es alcanzar la cobertura promedio de la región, es decir, alcanzar el 80%, para el año 2015.

Triplicar la densidad telefónica del país. xiv.

Para 1999 Honduras todavía presentaba una de las densidades telefónicas más bajas en la región, con apenas 4.42 líneas por 100 habitantes. El 70% eran residenciales, 25% usuarios comerciales, 3% pertenecían a HONDUTEL y 2% al Gobierno. La mayoría de los servicios telefónicos se concentraban en áreas urbanas, especialmente en Tegucigalpa, donde la teledensidad superó, en 1999, el promedio nacional 2.4 veces. Las áreas rurales abarcan 50% de la población nacional, reportando una cobertura de servicios muy baja. Según datos de HONDUTEL, más de 100 de las 298 municipalidades de Honduras todavía no tienen servicio de telecomunicaciones y 50 tienen solamente servicios de telex y radios. Se pretende ampliar la densidad en líneas fijas hasta 14.1 líneas por 100 habitantes y aumentar la penetración de telefonía móvil a 15.7 por cada 100 habitantes para el 2015.

140


Equiparar y elevar en 20% el Índice de Desarrollo xv. Humano relativo al género, pasando de 0.640 a 0.770 en 2015.

Para ello se buscará eliminar cualquier disparidad en los distintos niveles de la educación, equiparar el acceso de la mujer en el mercado laboral y las remuneraciones y promover una mayor tasa de participación de la mujer en cargos de elección y puestos de dirección, entre otros. El logro de una mayor equidad de género depende no sólo de la legislación, sino también de la concientización de la población para eliminar toda forma de discriminación, que se pueda traducir en un esfuerzo concertado del Gobierno, la sociedad civil y la empresa privada. También será determinante lograr una elevación del IDH a nivel nacional, ubicado en 0.65 en el informe 2006 del PNUD.

Reducir la vulnerabilidad ambiental del país, xvi. a fin de revertir la pérdida de recursos ambientales.

En este sentido se aprobarán la ley de ordenamiento territorial, la nueva ley forestal y la ley del sistema nacional de gestión de riesgos y se buscará que la mayoría de las municipalidades consideren en su plan de acción municipal la protección ambiental y la gestión de riesgos. Asimismo, será necesario fortalecer la capacidad normativa, de planificación y gestión de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente y fortalecer los niveles de coordinación entre las diversas entidades públicas, privadas y locales que realizan acciones en el sector; con la intencionalidad explícita de romper el círculo vicioso de pobreza- deterioro ambiental- vulnerabilidad ecológica.

Conforme lo expresa el documento de la ERP Actualizada, estas metas se convierten en acciones ligadas al presupuesto nacional, sobre las cuales se apoya la ejecución de políticas, programas y proyectos específicos según las orientaciones estratégicas definidas por área y sub-área programática. Las metas ERP, son monitoreadas sistemáticamente a través de

141


16 indicadores globales. Adicionalmente, estas metas están ligadas a un conjunto de indicadores sectoriales, definidos en su mayoría en el marco del sistema de gerencia y gestión de resultados clasificados programáticamente que apuntan a monitorear su avance con una mayor periodicidad que los indicadores globales, debido a que la mayoría de estos últimos son de impacto y no de procesos (ERP, 2006).

4.3 Informe de Avance: Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) 2001 - 2006

Por considerarlo de trascendencia para el estudio, se transcribe el Informe de Avance de la ERP, lo cual tiene como objetivo principal describir de manera concisa los avances más relevantes en la ejecución de la Estrategia para la Reducción de Pobreza (ERP), desde su aprobación en Agosto del año 2001 hasta diciembre de 2006.

Crecimiento PIB Real:1. la economía logró por quinto año consecutivo un crecimiento económico mayor al 3%, correspondiendo a 2006 una tasa de 5.8%.

Materia Fiscal:2. los ingresos totales de la Administración Central crecieron 15.3% respecto a 2005, mientras los gastos corrientes aumentaron en 13.1%, en igual comparación. Esto se tradujo en un menor déficit fiscal (0.9% sobre PIB).

Reducción Pobreza: l3. a tasa de incidencia de la pobreza apenas se redujo en 3.2 puntos en el período 2001- 2006, al pasar de 64.5% a 61.3%, y esta caída sólo fue posible en el último año de la serie. De igual manera, la pobreza extrema durante este período apenas bajó de 48.6% a 47.1%, no obstante, la caída de 4.5% durante 2006. A pesar de este panorama poco alentador, los datos muestran que ha habido una mejora relativa en cuanto a la brecha y gravedad de la pobreza.

142


Desigualdad:4. durante 2001-2006 la desigualdad medida a través del coeficiente de Gini, indica que también se ha incrementado, incrementándose de 0.56 en 2001 a 0.59 en el año 2006. Al comparar la participación del 80% más pobre en el ingreso total la encuesta de hogares muestra que el crecimiento fue pequeño, ya que pasó de 39.8% al 42%.

Desempeño de Metas:5. el comportamiento de las metas no podría ser sino insatisfactorio. Para 2006 sólo 9 de los indicadores globales se cumplieron con éxito; no se logró buen resultado en 11 y para tres de ellos no se contaba con información. Los indicadores que muestran mejorías permanentes son los macroeconómicos, los de educación, los de energía eléctrica y los de telecomunicaciones. Sin embargo, indicadores clave como los de pobreza, salud y ambiente, muestran bajo cumplimiento y pocas posibilidades para alcanzar las metas establecidas para 2015.

Gasto ERP:6. alcanzó a diciembre de 2006 un monto de Lps.14, 424.1 millones46, lo que representa un 8.3% como porcentaje del PIB. De conformidad a la clasificación económica un 41.6% de los recursos ERP se orientaron a financiar sueldos y salarios, 30.2% a inversión y a transferencias de capital, un 17.5% fueron transferencias corrientes, el restante 10.7% se destinó a la compra de bienes y servicios y a la concesión de préstamos.

Fuente de Recursos ERP: 7. el 64.2% del gasto ERP fue financiado con fondos nacionales, 18.2% con recursos de alivio de la deuda, el 12.7% con fondos de préstamos, y 4.9% con donaciones.

Gasto Pro Pobre:8. de los programas examinados a la luz de la incidencia distributiva, aproximadamente la mitad (50%), tienen un sesgo hacia los más pobres, los

46 Tipo de Cambio 1 US$=19.03 Lps.

143


restantes no se focalizan en grupos de extrema pobreza y algunos no tienen mayor incidencia en la distribución del ingreso. Los programas sociales focalizados en los estratos más pobres de la población resultan ser los programas educativos como PROHECO, PRALEBAH y EDUCATODOS, los programas del PRAF, los programas alimentarios y el de Escuelas Saludables.

Gasto ERP por Quintil:9. en síntesis, pese a que el gasto relacionado con la ERP está relativamente focalizado, aún queda un margen para incrementar significativamente su grado de focalización, para beneficiar a los quintiles más pobres (los primeros 3 quintiles). Del total del gasto ERP, sólo el 24.3% es asignado al primer quintil de la distribución, es decir, a los más pobres. Ese porcentaje cae conforme se consideran quintiles de mayores ingresos. Los quintiles 4 y 5 (que no son los menos pobres) se apropian en conjunto de más del 30% del gasto ERP, en especial a través de los servicios de educación, salud e incluso asistencia social. Por ello, deberá brindarse mayor atención a focalizar el gasto ERP en los más pobres como los programas citados de educación alternativa, los programas del PRAF y del FHIS, los programas alimentarios y de ampliación de sistemas de agua, y la educación preescolar entre otros.

Gasto Programático: 10. en cuanto al gasto de acuerdo con sus estructuras programáticas, en el área de Crecimiento económico equitativo y sostenible destaca la entrada en vigor del Programa de Desafío de la Cuenta del Milenio, que a diciembre de 2006 había desembolsado L 95.5 millones47. De igual manera se registran aportes importantes en materia de normativa en el Programa Nacional de Competitividad, así como avances importantes en Turismo (entre ellas la promoción de la Ley de Zona de Libre Impuesto en las Islas de la Bahía),


144


el sector energético y en telecomunicaciones. En materia de energía se agregaron a la capacidad actual 122,672 KW distribuidos en diferentes regiones del país, lo cual ha contribuido a ampliar el nivel de cobertura eléctrica en el país a 78%. En telefonía, la Empresa Hondureña de Telecomunicaciones (Hondutel) incursionó en la telefonía inalámbrica, instalando 9,961 líneas nuevas y en telefonía fija amplió la red con 69,728 líneas.

Pobreza Rural:11. el monto total de recursos de la ERP orientados a impulsar el desarrollo rural alcanzó, durante el año 2006, la cifra de L 1,043.2 millones, 79.0% de los recursos programados para el área (L.1,320.7 millones)48. Entre las acciones más relevantes que se han realizado para favorecer el acceso a factores productivos y a servicios básicos, están: la formulación de la Política de Estado en Seguridad Alimentaria y Nutricional 2004-2015; y la entrega de 7,991 títulos de propiedad (33,219.36 Has. tituladas, 270,705.51 Has. catastradas y 33,219.36 Has. delineadas).

Programas Rurales: 12. entre los programas y proyectos que se destacan por su importancia programática en la contribución a la reducción de la pobreza, se puede mencionar el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS). Este programa tiene en funcionamiento 17 proyectos en el área rural que benefician a más de 100,000 familias, distribuidas en 1,467 comunidades, 255 municipios y 17 departamentos, incluyendo los 80 municipios más pobres del país. Es importante mencionar también que su contribución a la seguridad alimentaria se debe a la asistencia técnica y capacitación de pequeños agricultores logrando llevar acabo 483 eventos, 669 para el fortalecimiento institucional y capacidades locales así como 144 para la transferencia de tecnologías; se dio protección a 262 microcuencas con la plantación

48 Ibid.

145


de 80 mil plantas forestales y se dio la entrega de incentivos para beneficiar a 1,347 familias de los grupos campesinos de las confederaciones de CNC, CHMC y COCOCH. Asimismo, se cuenta con el Programa Nacional Agropecuario (PRONAGRO), el cual ha mantenido el funcionamiento de 6 cadenas agroalimentarias que trabajan con palma africana, hortalizas, miel, bovinos para carne, leche y granos básicos, beneficiando aproximadamente 111,000 productores a nivel nacional.

Pobreza Urbana: 13. las acciones para reducir la pobreza en zonas urbanas apuntan a crear condiciones de empleo e ingresos por medio del fomento de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYME) y la construcción de viviendas. Los recursos asignados al área programática de desarrollo urbano disminuyeron de L.486.9 en el 200149 a L. 472.4 millones en 200650, explicado por la finalización de proyectos, especialmente los del SANAA. El 80.3% de estos recursos se destinó a los Servicios Básicos en Áreas Prioritarias: el 11.7% a la Vivienda de Interés Social y el 7.9% a programas encaminados al desarrollo de la MIPYME. La fuente de financiamiento en esta área programática sigue la tendencia de los últimos años, concentrándose en su mayoría en fondos provenientes de préstamo (56.1%) seguido de los fondos nacionales (22.9%) y en tercer lugar los fondos de donación (21.1%).

Materia Normativa:14. los principales aspectos que contribuyeron a complementar los esfuerzos en desarrollo urbano fueron: la creación del Programa de Vivienda Ciudadana y Crédito Solidario (PROVICCSOL), el traspaso de 9 sistemas del SANAA



146


a las alcaldías y el apoyo a la conformación de Grupos Asociativos de la MIPYME.

Inversión en Capital Humano: 15. continúa siendo el área prioritaria de los gastos en pobreza. En el período 2001-2006 se le ha asignado un promedio del 58.7% del total de los recursos de la ERP. En el año 2006 se ejecutó un monto total de L.9,067.9 millones, de los cuales el 70.8% es para ampliar la cobertura y calidad en educación y el 29.2% para mejorar y ampliar el acceso a los servicios de salud.

Educación:16. los proyectos que mostraron mayor dinamismo son: Educación Primaria Formal, Actividades Centrales, PROHECO, EDUCATODO, Educación Media Presencial, Apoyo a la Educación Media en Honduras y Educación a Distancia. Con estos proyectos se ha financiado la matrícula gratis, el otorgamiento de becas y bonos de transporte estudiantil, la construcción y el mantenimiento de los edificios escolares, la impresión de textos de matemáticas y español, la elaboración de textos para segundo y tercer grado en lenguas nativas y de manuales de educación ambiental, la organización de bibliotecas escolares, salas de innovación educativa y capacitación. La inversión realizada en esta área tiene una alta incidencia en los pobres, ya que la población atendida acude en un alto porcentaje a centros escolares públicos del nivel preescolar y primario.

Salud: 17. del total de recursos asignados al sector salud durante el período 2001-2006, se ha destinado en promedio un 43.77% al programa de atención hospitalaria. El gasto se asigna a los usuarios de los centros de salud públicos: hospitales de la Secretaría de Salud y los establecimientos CESAMO y CESAR. Éste es el ámbito más comúnmente asociado con la

147


salud y donde mayormente se concentran las acciones sanitarias. Asimismo, es importante mencionar el aumento del presupuesto para la merienda escolar de L157.4 millones en el 200551 a L.261.8 millones en el 2006, a fin de atender a más de un millón de escolares con una merienda completa.

Grupos Vulnerables: 18. los recursos de la ERP destinados a la protección de grupos específicos aumentaron de L.482.9 millones en el 200152 a L.756.1 millones en el 2006. Durante este último año, el 76.4% de los recursos fue ejecutado por el PRAF, a través de transferencias monetarias (bonos solidarios) y otras intervenciones productivas y de capacitación; el 14.8% ejecutado por el IHNFA con sus proyectos de atención a poblaciones vulnerables y en riesgo social, 3.0% en proyectos de desarrollo de los pueblos étnicos por medio del FHIS; y 0.3% en proyectos de equidad de género. Es importante destacar aquí la puesta en marcha de la Red Solidaría “Manuel Zelaya Rosales”, que ha tenido resultados e impactos importantes en materia de coordinación, articulación y complementariedad de esfuerzos en el combate a la pobreza, que es su marco amplio de acción.

Sostenibilidad de la Estrategia: 19. con el propósito de garantizar la sostenibilidad de la Estrategia, se aprobó la Ley de Participación Ciudadana, se continuó con el proceso de Reforma y Modernización de Justicia y con el fortalecimiento de la capacidad de respuesta de la Policía Preventiva. En materia de Transparencia y Rendición de Cuentas se continuó con el Programa de Eficiencia y Transparencia en las Compras y Contrataciones del Estado, especialmente en lo relativo a fomentar la apropiación nacional de los


52 Ibid.

148


sistemas desarrollados por el Programa. En aspectos de Modernización de la Administración Pública y Descentralización se dio continuidad al Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL), adaptado a las nuevas prioridades gubernamentales. Estos fondos de descentralización significaron en el 2006 una inversión de L.1,718.57 millones, orientados básicamente a asistencias técnicas, capacitaciones, equipamiento, sistemas de información, transferencias a municipalidades y entes locales, proyectos de infraestructura social y productiva básica, y aprobación de marcos legales.

Asimismo, se dio apoyo a los gobiernos locales con L.700.0 millones para la ejecución de proyectos ERP y se continuó con los Planes de Inversión Social Municipal a través del FHIS. Todo lo anterior ha permitido en cierta forma fortalecer a las municipalidades en aspectos fiscales y de planificación. En lo que respecta al ambiente y la gestión de riesgos, se puso en ejecución el Programa para la Conservación del Medio Ambiente y la Reforestación Nacional con el 1% del Presupuesto Nacional. También se continuó promoviendo el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Honduras (SINAPH) y se elaboró el Diseño Preliminar del Fondo para la Conservación de la Naturaleza.

Efectividad de la ERP: 20. los resultados derivados de éste y anteriores informes evidencian que la ERP no ha logrado la efectividad requerida para combatir la pobreza y alcanzar las metas propuestas para 2015. Esto ha llevado a las actuales autoridades a elaborar un documento de actualización de la ERP, con el cual se pretende: lograr una mayor precisión en el diagnóstico, definir criterios de focalización y priorización claros y efectivos, formular un marco conceptual integral y comprensivo, establecer coherencia entre los objetivos globales y la estructura programática y orientar la

149


gestión de la ERP bajo un sistema gerencial orientado a resultados. Al contrario de las dos anteriores actualizaciones, la presente se propone modificar la estrategia no de manera parcial sino integral. Abarca tanto los aspectos correspondientes a su diseño como a su ejecución, desde el mismo marco conceptual hasta los aspectos meramente operativos.

4.4 Costo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP)

4.4.1 El Gasto Social y su importancia de ser eficiente

En el capítulo III, se explicó que una de las principales categorías cualitativas de la nueva conceptualización de la ERP, es el crecimiento pro-pobre, en este contexto, es importante comentar el papel que le corresponde al Estado en la economía por razones de eficiencia económica. Éste, trata de contrarrestar la existencia de externalidades, de regular las prácticas monopolísticas, solventar los problemas de información y otras deficiencias de los mercados. De igual manera, tiene el deber de vigilar el bienestar de los ciudadanos a través de políticas públicas que promuevan la justicia distributiva.

En este sentido, el Estado a través del mecanismo de gastos e impuestos transfiere recursos a los estratos más pobres de la sociedad; siendo el gasto público un instrumento fundamental para promover una mejor distribución del ingreso y para garantizar el acceso a bienes públicos y a oportunidades por parte de todos los ciudadanos.

El gasto público contribuye a aminorar las consecuencias que presentan u ocasionan los factores determinantes de la pobreza; de igual manera, apoya el crecimiento de la economía. En Honduras, existen dos categorías de gastos sociales: i) el Gasto Publico Social (GPS) y el Gasto para la Reducción de

150


la Pobreza (GERP). La suma de ambos es aproximadamente el 50% del gasto público total.

En ese contexto, el gasto ERP durante el periodo 2000 – 2006 ha venido creciendo, hasta una suma de L73,203.0 millones y, se esperaba que los impactos positivos sobre los hogares en condiciones de pobreza hubiesen sido más sido más beneficiosos; no obstante, tal situación no ha sido satisfactoria o escasa –a excepción de algunos logros en 2006–, como se ha expuesto en el punto 4.4 (Informe de Avance) en este capítulo. El Gráfico 4.1, muestra una tendencia lineal de ambas variables, aunque a largo plazo es de confiar que estas tendencias sean inversas.

Gráfico 4.1

Evolución Gasto ERP y número de pobres

E v o lu c io n G a s to E R P y N ú mero d e P obres

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

(Millones de Lempiras)

3400000

3600000

3800000

4000000

4200000

4400000

4600000

(Número de

Personas Pobres)

G as t o E R P N ú m e ro d e P o b res

Fuen te: Elabo ración propia con base en INE y SE FIN , tomado del documento ERP, 2006.

151


Al respecto, es importante referirse a quienes se benefician del gasto social en Honduras; un elemento explicativo de esta situación fue revelado en un el estudio del Banco Mundial (Gasparini, Leonardo, UNAT-CEDLAS, 2005) en el cual se muestra que la mayor parte del gasto social público y del gasto ERP no está dedicada a aquellos clasificados como pobres. Sin embargo, reconoce que dicho gasto es progresivo en términos distributivos (tiende con el tiempo a favorecer cada vez más a los pobres). Su argumento se sustenta en que el gasto público, como parte del ingreso familiar, cae a medida que el ingreso familiar aumenta. La situación es más preocupante respecto al gasto ERP, ya que a pesar de estar sustancialmente concentrado en ayudar a los pobres, una parte considerable es recibida por los no pobres.

En el Cuadro 4.2 que sigue (ERP, 2006)53, se ponen en evidencia los problemas de progresividad del gasto público social, el cual es creciente en la medida en que asciende por quintil de consumo tanto en gasto total como en gasto por habitante. El gasto ERP tiene un comportamiento diferente, es decreciente en la medida en que asciende por quintil de consumo; sin embargo, hace patente los problemas de focalización del gasto ERP. Esta estimación revela que los quintiles 4 y 5 reciben aún una buena proporción de los recursos de la ERP sumando aproximadamente el 32.8% del gasto ERP total entre ambos quintiles.


152


Cuadro 4.2

Honduras: GPS y GERP por quintiles, según distribución de consumo

En el Cuadro 4.3 se muestra la separación del gasto ERP por quintil de consumo y se observan claramente las áreas ERP en las cuales se puede mejorar sustancialmente la focalización del gasto. Los sectores con mayores problemas de focalización son: vivienda (donde el 59.7% del gasto ERP está orientado a los dos quintiles de mayor consumo), agua y saneamiento (sector en el cual el 80% del gasto está dirigido a los dos quintiles de mayor consumo).

Es importante destacar lo que menciona el documento ERP, 2006; que si bien el gasto de desarrollo rural registra una adecuada incidencia por quintil de consumo, las estimaciones pasan por alto los problemas de filtración constituidos básicamente por excesivos gastos administrativos o por problemas de transparencia en la ejecución del gasto.

Si bien, el gasto agregado no es pro-pobre, su distribución está mucho menos concentrada en los ricos que la distribución del consumo. Por esa razón, el GPS en Honduras es progresivo: las erogaciones estatales en servicios sociales como proporción

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Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total

Estructura de

Consumo 4,7 8,5 13,8 21,9 51,1 100

GPS 19,4 18,9 19,5 20,6 21,6 100

GERP 24,9 21,9 20,4 18,6 14,2 100

GPS 3.283 3.201 3.301 3.486 3.654 16.924

ERP 2.511 2.202 2.056 1.874 1.430 10.073

GPS 2.251 2.195 2.264 2.391 2.506 2.321

ERP 1.722 1.510 1.410 1.286 981 1.382

GPS 57,9 31,1 19,8 13,2 5,9 14

ERP 44,3 21,4 12,3 7,1 2,3 8,4

Gasto por Habitante (Lempiras)

Progresividad (como % del consumo)

Fuente: ENCOVI 2004. Tomado del documento ERP, 2006.

HONDURAS: GPS y GERP POR QUINTILES, SEGÚN DISTRIBUCIÓN DE CONSUMO

Incidencia (%)

Gasto (Millones de Lempiras)

Al respecto, es importante referirse a quienes se benefician del gasto social en Honduras; un elemento explicativo de esta situación fue revelado en un el estudio del Banco Mundial (Gasparini, Leonardo, UNAT-CEDLAS, 2005) en el cual se muestra que la mayor parte del gasto social público y del gasto ERP no está dedicada a aquellos clasificados como pobres. Sin embargo, reconoce que dicho gasto es progresivo en términos distributivos (tiende con el tiempo a favorecer cada vez más a los pobres). Su argumento se sustenta en que el gasto público, como parte del ingreso familiar, cae a medida que el ingreso familiar aumenta. La situación es más preocupante respecto al gasto ERP, ya que a pesar de estar sustancialmente concentrado en ayudar a los pobres, una parte considerable es recibida por los no pobres. En el Cuadro 4.5 que sigue (ERP, 2006)53, se ponen en evidencia los problemas de progresividad del gasto público social, el cual es creciente en la medida en que asciende por quintil de consumo tanto en gasto total como en gasto por habitante. El gasto ERP tiene un comportamiento diferente, es decreciente en la medida en que asciende por quintil de consumo; sin embargo, hace patente los problemas de focalización del gasto ERP. Esta estimación revela que los quintiles 4 y 5 reciben aún una buena proporción de los recursos de la ERP sumando aproximadamente el 32.8% del gasto ERP total entre ambos quintiles.

Cuadro 4.2 Honduras: GPS y GERP por quintiles, según distribución de consumo

En el Cuadro 4.6 se muestra la separación del gasto ERP por quintil de consumo y se observan claramente las áreas ERP en las cuales se puede mejorar sustancialmente la focalización del gasto. Los sectores con mayores problemas de focalización son: vivienda (donde el 59.7% del gasto ERP está orientado a los dos quintiles de mayor consumo), agua


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del consumo per cápita caen conforme se consideran percentiles de mayor nivel de consumo per cápita.

Cuadro 4.3

Distribución del gasto ERP por quintil, según distribución de consumo

Año 2005. Incidencia (%)

Los pobres, usando como variable de bienestar el consumo, constituyen el 51% de la población hondureña. Su participación en el GPS es algo inferior (46.2%). Comparado con los no pobres, reciben un subsidio implícito superior en asistencia social e inferior en educación, salud, agua y vivienda.

El gasto relacionado con la Estrategia de Reducción de la Pobreza está sustancialmente más focalizado que el GPS. Del total del gasto ERP, el 24.3% es asignado al primer quintil de

98

y saneamiento (sector en el cual el 80% del gasto está dirigido a los dos quintiles de mayor consumo). Es importante destacar lo que menciona el documento ERP, 2006; que si bien el gasto de desarrollo rural registra una adecuada incidencia por quintil de consumo, las estimaciones pasan por alto los problemas de filtración constituidos básicamente por excesivos gastos administrativos o por problemas de transparencia en la ejecución del gasto. Si bien, el gasto agregado no es pro-pobre, su distribución está mucho menos concentrada en los ricos que la distribución del consumo. Por esa razón, el GPS en Honduras es progresivo: las erogaciones estatales en servicios sociales como proporción del consumo per cápita caen conforme se consideran percentiles de mayor nivel de consumo per cápita.

Cuadro 4.3 Distribución del gasto ERP por quintil, según distribución de consumo

Año 2005. Incidencia (%)

Los pobres, usando como variable de bienestar el consumo, constituyen el 51% de la población hondureña. Su participación en el GPS es algo inferior (46.2%). Comparado con los no pobres, reciben un subsidio implícito superior en asistencia social e inferior en educación, salud, agua y vivienda. El gasto relacionado con la Estrategia de Reducción de la Pobreza está sustancialmente más focalizado que el GPS. Del total del gasto ERP, el 24.3% es asignado al primer quintil de la distribución. Ese porcentaje decae conforme se consideran quintiles más afluentes.

Función Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Total CONSUMO 4.7 8.5 13.5 21.9 51.1 100 1. Educación 23.7 23.4 20.7 20.7 18.6 100 Preescolar 21.3 23.4 21.5 20.3 13.3 100 Primaria 26.3 24.5 22.8 17.1 9.5 100 Media 3.3 18.4 22.1 36.2 27.2 100 Programas Especiales 41.3 25.5 14.3 11.1 7.3 100 Act. Centrales y resto 23.7 21.1 20.9 20.8 13.5 100 2. Salud 19.4 22.3 24.3 20.4 13.6 100 Atención Hospitalaria 15.2 21.5 25.1 22.8 15.4 100 Inmunizaciones 26.7 22.4 21.4 17.6 11.8 100 Act.Centrales y Resto 25 24.9 24.9 15.4 9.7 100 3. Vivienda 15.1 15.7 13.8 19.5 38.4 100 4. Agua y Saneamiento 3.6 5 10.6 25 55.9 100 5. Asistencia Social 32.4 22.4 18.8 15 11.3 100 FHIS 19.8 22.8 22.9 19.7 14.8 100 PRAF 52.8 24.3 12.4 6.1 4.4 100 Subsidios elect. Y transp. 3.3 12 25 33.4 26.3 100 Programas Alimenticios y Otros 47.4 25.4 17.9 5 4.3 100 6. Desarrollo Social 34.2 27.1 19.2 12.6 6.9 100 ERP 24.9 21.9 20.4 18.6 14.2 100

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO ERP POR QUINTIL, SEGÚN DISTRIBUCIÓN DE CONSUMO

AÑO 2005 INCIDENCIA (%)

Fuente: ENCOVI 2004. Tomado del docuemnto ERP, 2006.

154


la distribución. Ese porcentaje decae conforme se consideran quintiles más afluentes.

Sin embargo, los beneficios del gasto ERP sobre los quintiles superiores (no pobres) no son menores. Los quintiles 4 y 5 se apropian en conjunto de más del 30% del gasto ERP, lo cual constituye un valor de más de L. 3,300 millones, es decir, el equivalente a más de L. 1,000 anuales por persona. Los no pobres reciben importantes beneficios del gasto ERP en educación, salud e incluso asistencia social (ERP, 2006).

Del trabajo (Gasparini, Leonardo, UNAT-CEDLAS, 2005) se desprende la escasa focalización de muchos programas. De hecho, el agregado del GPS no es pro-pobre y el grado de focalización del gasto ERP es relativamente bajo: casi el 46% de esas erogaciones beneficia a personas no consideradas pobres. La evidencia de este trabajo indica que existe un margen para incrementar significativamente el grado de focalización del gasto social, ya sea a través de reasignaciones presupuestarias hacia programas más focalizados, a través de reasignación del gasto dentro de un mismo programa hacia beneficiarios más carenciados o a través de la extensión de la red de programas sociales hacia sectores de la población de bajos ingresos, actualmente limitados por una baja cobertura en varios programas.

En relación con la focalización del gasto público en reducir la pobreza, vale la pena señalar lo mencionado por el Banco Mundial (Banco Mundial, 2006), “La mayor parte del Gasto Público Social (GPS) y el Gasto en la Estrategia de Reducción de la Pobreza (GERP) no está dedicado a aquellos clasificados como pobres, pero es progresivo en el sentido de que el gasto público como parte del consumo familiar cae a medida que el consumo familiar aumenta (Figura 4.1). En general, el hondureño promedio recibe anualmente un subsidio implícito de 2,265 Lempiras (US$133) del GPS. Los pobres reciben algo menos del 46 por ciento del total del GPS, a pesar de que ellos representan alrededor del 51 por ciento de la población hondureña. En ese sentido, el gasto GPS en Honduras no es pro

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pobre. El gasto GERP está mejor focalizado a los pobres que el gasto GPS, pero aún hay un margen sustancial para mejorar la focalización, la proporción del gasto GERP recibida por los pobres es 54 por ciento”.

4.4.2 Comportamiento del Gasto en Pobreza 2000 – 2006

Entre el 2000-2006, el gasto total en pobreza pasó de L.7, 298.4 millones a L.14, 424.1 millones, ascendiendo durante todo el periodo a la suma de L73,203.0 millones. En relación con el PIB, este gasto representa un promedio de 8.2%, el cual es un resultado menor en relación con la meta programada para el 2006 de 9.3%.

En el año 2002, el gasto ERP presentó una reducción ocasionada principalmente por la conclusión de varios programas del Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional y por el cese de nuevas contrataciones, debido al rompimiento con el programa del FMI (ERP, 2006). A partir del 2003, el gasto en pobreza crece para alcanzar un máximo del 8.9% del PIB en 2005 y de 8.3% en el 2006. Para los próximos años se espera una sustitución gradual de fondos de alivio por fondos internos.

156


Cuadro 4.4

Honduras: Gasto en Pobreza Resumen de ejecución financiera


Para el caso del año 2006, los recursos ERP, según su destino económico, se destinaron en un 41.6 % a financiar sueldos y salarios de empleados especialmente de las áreas de salud y educación y seguridad. El 30.2% se orientó a inversión y a transferencias de capital principalmente en proyectos de desarrollo rural, microempresas asociativas de conservación vial, infraestructura rural del FHIS, vivienda mínima rural, acceso a servicios básicos en zonas urbanas pobres, educación primaria formal, educación media, atención médica hospitalaria, escuelas saludables, fortalecimiento de la justicia y la seguridad ciudadana, transferencias a las municipalidades, planes de Inversión social del FHIS, apoyo a los gobiernos locales para la ERP y transferencias de capital a la ENEE, el SANAA y al FHIS para diversas obras de infraestructura menor y mayor. Adicionalmente, un 17.5% fueron transferencias corrientes, especialmente para municipalidades, al IHNFA, matrícula gratis, bono educativo familiar, becas de estudiantes, manejo integrado de recursos naturales, bonos otorgados por el PRAF, apoyo a las

100

Cuadro 4.4 Honduras: Gasto en Pobreza

Resumen de ejecución financiera (Millones de Lempiras)

Para el caso del año 2006, los recursos ERP, según su destino económico, se destinaron en un 41.6 % a financiar sueldos y salarios de empleados especialmente de las áreas de salud y educación y seguridad. El 30.2% se orientó a inversión y a transferencias de capital principalmente en proyectos de desarrollo rural, microempresas asociativas de conservación vial, infraestructura rural del FHIS, vivienda mínima rural, acceso a servicios básicos en zonas urbanas pobres, educación primaria formal, educación media, atención médica hospitalaria, escuelas saludables, fortalecimiento de la justicia y la seguridad ciudadana, transferencias a las municipalidades, planes de Inversión social del FHIS, apoyo a los gobiernos locales para la ERP y transferencias de capital a la ENEE, el SANAA y al FHIS para diversas obras de infraestructura menor y mayor. Adicionalmente, un 17.5% fueron transferencias corrientes, especialmente para municipalidades, al IHNFA, matrícula gratis, bono educativo familiar, becas de estudiantes, manejo integrado de recursos naturales, bonos otorgados por el PRAF, apoyo a las comunidades indígenas y negras y al Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO). El restante 10.7% se destinó a la compra de bienes y servicios y a la concesión de préstamos. Nótese la similitud de porcentajes con el de GERP para todo el periodo. Durante el periodo 2000 – 2006, el 61% del gasto ERP fue financiado con fondos nacionales, 9% con recursos de alivio de la deuda, el 23% con fondos de préstamos y 6% con donaciones. Por otro lado, regresando a la Figura 4.1, El impacto redistributivo de los programas depende no sólo de su grado de focalización, sino también de su relevancia presupuestaria, por ejemplo, la educación primaria no sólo es un gasto focalizado en los más pobres, sino también tiene un alto impacto en el presupuesto; asimismo, el programa de hospitales

Programa 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL %

Gasto Total ERP 7,298.4 8,755.2 8,156.8 9,255.2 11,356.4 13,956.9 14,424.1 73,203.0 100%

Gasto Total ERP (%PIB) 8.2 8.8 7.5 7.7 8.3 8.8 8.3 8.2

Fuente Financiera

Fondos Nacionales 4,389.1 4,680.5 5,108.4 5,417.0 6,917.7 9,225.8 9,257.1 44,995.6 61%

Préstamos 2,178.3 2,526.7 1,665.0 2,026.7 3,560.3 3,060.9 1,838.7 16,856.6 23%

Donaciones 579.0 687.2 443.1 894.2 385.9 974.9 704.5 4,668.8 6%

Alivio de la deuda1

152.0 860.8 940.3 917.3 492.5 695.3 2,623.8 6,682.0 9%

Clasificación Económica

Salarios 2,894.3 3,259.1 3,681.1 3,992.0 4,518.0 5,051.6 5,999.6 29,395.7 40%

Bienes y Servicios 853.3 695.2 675.4 869.4 1,020.9 1,363.1 1,523.6 7,000.9 10%

Trasnferencias Corrientes 546.9 855.8 864.1 1,177.7 1,597.1 2,823.6 2,519.6 10,384.8 14%

Inversión y Transf. Capital 2,891.0 3,877.1 2,917.3 3,120.9 4,026.3 4,639.4 4,353.3 25,825.3 35%

Concesión de Préstamos 112.9 68.0 18.9 95.2 194.1 79.2 28.0 596.3 1%1 Incluye HIPC, Club de Paris y MDRI.

FUENTE: SEFIN

CUADRO 4.4

Honduras: Gasto en Pobreza

Resumen de Ejecución Financiera


157


comunidades indígenas y negras y al Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO). El restante 10.7% se destinó a la compra de bienes y servicios y a la concesión de préstamos. Nótese la similitud de porcentajes con el de GERP para todo el periodo.

Durante el periodo 2000 – 2006, el 61% del gasto ERP fue financiado con fondos nacionales, 9% con recursos de alivio de la deuda, el 23% con fondos de préstamos y 6% con donaciones.

Por otro lado, regresando a la Figura 4.1, El impacto redistributivo de los programas depende no sólo de su grado de focalización, sino también de su relevancia presupuestaria, por ejemplo, la educación primaria no sólo es un gasto focalizado en los más pobres, sino también tiene un alto impacto en el presupuesto; asimismo, el programa de hospitales aunque no muy focalizado, es bastante importante en la estructura presupuestaria del Gobierno. Los programas del FHIS son más focalizados pero menos importantes en la estructura del gasto.

4.5 Relaciones entre las Políticas Públicas, Pobreza y Derechos Humanos

El enfoque de desarrollo basado en los derechos implica un paradigma de desarrollo participativo, no discriminatorio, que potencie a las personas, sujeto a rendición de cuentas, basado en derechos y libertades fundamentales universales

e inalienables (ONU. Tomado de Sandoval Terán, 2005)

Se explicó en este documento, que la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) Actualizada, en su marco conceptual ha incluido variables fundamentales para el desarrollo del país, no sólo individuales sino bajo un concepto sistémico, donde interactúan otras variables que refuerzan o complementan su accionar para el logro de las metas programadas y sobre todo el objetivo de desarrollo. Siendo,

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una de estas variables el “Enfoque de Derechos” como una de las principales categorías a perfeccionar dentro de la ejecución de la misma. En este instrumento de desarrollo, se enfatiza la Equidad, como un eje transversal, en donde los derechos humanos sean el denominador común de dicha estrategia, particularmente, los derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y, se confía o se está plenamente convencido de que mejorarán las condiciones de igualdad en Honduras.

Al respecto, vale la pena señalar a Víctor Abramovich (CEPAL, 2006), en cuanto a las relaciones y desencuentros entre desarrollo y derechos, quien menciona que en

líneas generales, el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir este concepto se procura cambiar la lógica de los procesos de elaboración de políticas, para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas.

Las acciones que se emprendan en este campo no son consideradas sólo como el cumplimiento de mandatos morales o políticos, sino como la vía escogida para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos. Los derechos demandan obligaciones y las obligaciones requieren mecanismos para hacerlas exigibles y darles cumplimiento.

Complementando lo anterior, para el caso de las políticas públicas y su relación con los derechos, se hizo hincapié en el capítulo III de este documento respecto a “que tienen como propósito modificar una situación percibida como socialmente insatisfactoria o problemática en tanto que desconoce o vulnera derechos, intereses u objetivos colectivos

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considerados como necesarios, deseables u objeto de especial protección” (PIDHDD, 2004). Entonces, se tiene bien clara la finalidad de la ERP en el país, particularmente, al haberse explicado que es una política de Estado, en la cual confluyen otras políticas públicas, tanto nacionales como regionales y mundiales. Además, desde su marco conceptual, la estructura programática, el marco institucional y operativo, así como el seguimiento y evaluación de resultados y sobre todo la participación ciudadana refuerzan el objetivo buscado, a saber, “reducir la pobreza de manera significativamente”.

De hecho, autores como Sandoval Terán (2005), explican que la relación desarrollo social - derechos humanos se ha vuelto más evidente en torno al problema de la pobreza y cómo los derechos económicos, sociales y culturales -a través del PIDESC-, asumen un papel crucial en las políticas de desarrollo nacionales e internacionales, incluyendo las estrategias de reducción de la pobreza.

Finalmente, cabe anotar que los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) se encuentran comprendidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el cual fue suscrito por el gobierno de Honduras en 1966 y ratificado en 1981 (CIPRODEH, 2006).

4.5.1 La necesidad de perfeccionar los Indicadores de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Matriz de Seguimiento)

Como complemento al punto 2.6, descrito ampliamente en este documento, en este apartado se trata de inducir la creación o fortalecimiento de las mediciones de los DESC en el país. En tal sentido, en cuanto a la eficacia de los indicadores para monitorear y evaluar el desempeño, resultados e impactos de la ERP, así como los instrumentos adoptados por el gobierno para el seguimiento y la evaluación de esta política de Estado, se ha tratado de mostrar de una manera sintetizada por medio de una matriz, la relación Derechos –Diagnóstico– Políticas

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Públicas – Leyes e Indicadores DESC aproximados y sugeridos al estado actual.

Sin embargo, previo a describir la matriz mencionada se ha considerado oportuno referirse a la creación uso e interpretación de indicadores para medir el cumplimiento de los DESC, en un ilustrativo artículo de Sandoval Terán (2005). Al respecto, dicha autora comenta que los indicadores son sólo una forma, pero no la única, de vigilar el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), además de ser una valiosa herramienta, mas no la única forma, de control social o contraloría ciudadana.

Se percibe, que la conformación de indicadores DESC conlleva más que el establecimiento de una medida estadística, lleva intrínseco el principio de “interdependencia” de los derechos humanos, por lo tanto, un indicador de derechos debe contemplar a aquellos otros derechos (DESC) que están relacionados con el derecho que se está analizando, por ejemplo, el indicador de un derecho a la salud, estará relacionado con los derechos de alimentación, vivienda, agua, etc.

Comenta la misma autora que existe un informe de Naciones Unidas (1993) muy amplio, en donde se exponen algunas observaciones, pautas y sugerencias para la construcción de indicadores de derechos, como: a) la utilidad de los indicadores; b) las diferencia entre indicadores de desarrollo y de derechos humanos; c) consideraciones para la creación de indicadores; y, d) dificultades metodológicas.

Recurrir a indicadores en materia de DESC puede ser útil para varias acciones: medir el progreso de determinada situación a lo largo del tiempo; apoyar a los gobiernos para fijar algunas metas y medir o evaluar el nivel de realización de las mismas; y, ayudar a detectar algunas situaciones conflictivas o de suma gravedad que podrían conducir a violaciones; es decir, funcionar como sistema de alerta

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temprana para prevenir violaciones a DESC, aunque existen otras formas de advertir.

En cuanto a las diferencias entre indicadores (desarrollo y derechos humanos), los primeros y más utilizados para planificar y evaluar el desarrollo (proyectos), no son los mismos que se requieren para evaluar el cumplimiento de los derechos humanos, aunque constituyen una base muy importante para los segundos, por ejemplo, una estadística puede ayudar a reflejar una situación en un periodo de tiempo y además facilitar la verificación de cómo ha progresado o retrocedido esa determinada situación en el tiempo.

Sin embargo, aconseja la autora, que se debe tener el cuidado de no confundir estos dos tipos de indicadores (de desarrollo y de derechos humanos) ya que, por ejemplo, el que un indicador de desarrollo muestre mejoría de algunas condiciones materiales de una población o de un grupo poblacional, no necesariamente significa que haya tenido un impacto directo o se haya dado la transformación automática de la calidad de vida de las personas; para lograr esto se requiere la combinación o la concurrencia de muchos factores, sobre todo hablando desde la perspectiva de “integralidad” de los derechos humanos. En síntesis, las mejoras materiales no llevan consigo de manera automática el aumento de la calidad de vida.

Los indicadores de desarrollo con base estadística pueden suministrar información de antecedentes sumamente útil al momento de medir la realización de los derechos y deben complementarse con los criterios de derechos humanos apropiados.

Para la creación de indicadores en materia de DESC es necesario considerar lo siguiente54:

Criterio de Interdependencia. a)

54 Seminario de Naciones Unidas sobre DESC, Ginebra, 1993. (Sandoval Terán, 2005).

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Principio de Universalidad (respeto y sensibilidad a b) la diversidad cultural).

Los instrumentos de derechos humanos (tratados, c) pactos, etc.) deben ser el marco para desarrollar indicadores, son la fuente principal.

Los p r inc ip ios de de rechos humanos (no d) discriminación, igualdad, progresividad, entre otros), que a la vez deberían ser rectores de las políticas del Estado, también deben ser tomados en cuenta para la definición de indicadores.

Asimismo, los indicadores DESC deben, al igual que los de desarrollo contener: validez, fiabilidad, objetividad, sensibilidad, relatividad, disponibilidad de datos, desagregación y comparabilidad.

En cuanto al enfoque del Contenido Mínimo Esencial (Sandoval Terán, 2005), que es la parte cualitativa de los derechos, debe considerarse como esa sustancia central que no debe de ser violada. Por otro lado, el enfoque del umbral mínimo apunta a algo más concreto y práctico al ayudar a formular directrices de política, establecer puntos de referencia, metas o estándares cuantitativos; su aplicación y utilidad está en el ámbito nacional (cada país los podría fijar con asesoría del Comité, no es recomendable generalizar umbrales internacionalmente)

4.5.1.1 Matriz de Seguimiento

La matriz referida está compuesta por columnas que muestran: i) el Derecho DESC de acuerdo con el PIDESC, con su objetivo correspondiente; ii) una breve descripción de las características más notorias del sector (diagnóstico); iii) la meta de la Política Pública (ERP); iv) las Leyes que se relacionan con ese Derecho; y, v) algunos Indicadores (aproximados) que se sugieren como indicadores DESC.

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Aunque, de acuerdo con el punto anterior, habrá que construir indicadores adecuados a la realidad hondureña.

De cualquier manera, permiten visualizar que la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), sí tiene contempladas acciones y metas para elevar el grado de cumplimiento de estos derechos DESC. De hecho, durante la vigencia de la ERP (2001 – 2006) se ha actuado a favor de tales derechos (principio de Progresividad).

4.6 Taller de Validación

El 17 de julio de 2007, en las oficinas del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos de Honduras, se llevó a cabo una reunión de trabajo a la cual fueron invitadas distinguidas personalidades conocedoras del tema Políticas Públicas, Pobreza y Derechos Humanos, con el propósito de aportar más conocimientos al presente estudio. Previamente, se hizo una presentación de los principales y más relevantes aspectos de la investigación. A continuación se describen algunas de las consideraciones obtenidas en dicho evento, apreciaciones que han fortalecido las notas finales de este estudio.

Un tema muy importante que se visualiza en las consideraciones del Taller, es la necesidad de profundizar en un tema fundamental para el presente estudio, como lo es el Papel que han jugado las Organizaciones del Sistema Centroamericano (SICA) para reducir la pobreza y la aplicación de los DESC en Honduras.

Cualquiera de los puntos o apreciaciones que se conversaron o expusieron en la reunión, se encontraron altamente relacionadas con la pobreza, las políticas públicas y esencialmente en los DESC.

Se conversó sobre la importancia del proceso de descentralización, el fortalecimiento municipal, el acompañamiento de la sociedad civil para el planeamiento

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a mediano y largo plazo y ejecución de los programas y proyectos de la ERP, todos los cuales constituirían factores de éxito de la misma, logrando de esta manera, que los planes de las corporaciones municipales no sean de corto plazo y evitando las variables políticas, que impiden el avance en el largo plazo.

Se dialogó sobre los desembolsos de la ERP a las municipalidades y sus procedimientos. De igual manera, la importancia de la participación ciudadana a través del Programa de Auditoría Social para que ayuden a las corporaciones a formular planes.

Un apreciación muy contundente pero realista, es que no existen políticas públicas porque prácticamente el Estado desapareció en los años 90; realidad que no se quiere enfrentar o profundizar. En ese contexto, se mencionó que hace diez años se consideraba inaceptable que la política fiscal fuera la política del Estado. Actualmente, se quiere plantear que la política fiscal es la primera y después todas las otras están totalmente subordinadas a esa política fiscal.

Se recomendó formular indicadores que vayan en una línea de empoderamiento, de participación, de titularidad de derechos. Considerando que no es fácil elaborarlos y lo más difícil de los indicadores son los parámetros que comparan si uno está actuando bien o no. Igualmente, si no hay indicadores elaborados en ninguna sociedad, sobre este tipo novedoso de conseguir el “desarrollo”, mucho menos tenemos parámetros y mucho menos sistematización.

Otros temas conversados, fueron que el acceso real a recursos y el uso irracional de los mismos –considerados como un irrespeto a los derechos humanos- agrava la pobreza en todos los sentidos y no permite que los recursos lleguen a la población. Otro punto de discusión fue la importancia de la participación del Cooperante Responsable, así como la armonización y alineamiento de la cooperación internacional.

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En relación con las políticas públicas, se comentó que existe un modelo interesante en América Latina, que es Brasil, con la Cooperación Sur-Sur, un modelo interesante para un cambio de paradigma en países como los nuestros dentro del Pacto del Convenio de París. En tal sentido, se debe rescatar la posición del Estado respecto a la política fiscal, porque si se va a generar una política con participación ciudadana y se ve cuánto presupuesto está para invertir, entonces vienen todos los desfases que colocan en riesgo el objetivo por alcanzar.

Asimismo, debe tenerse cuidado con la transversalización del enfoque de derechos, que es un tema que tiene que incluirse por convicción. Se ha abusado del tema de género, de la transversalización, la descentralización y la participación. Estos vectores serían los que deberían estar en un tarea de construcción de indicadores que den lectura a los procesos y no tanto a lo fiscal. Ello constituye un reto fuerte tanto para la institucionalidad gubernamental, como para la sociedad civil.

En cuanto a la Política Regional, una de las sugerencias fue que sería conveniente establecer una política regional de Transparencia. Se tiene que vincular el quehacer de los Ombudsman al Parlamento Centroamericano, también dar el seguimiento adecuado a los mandatos de las cumbres de Presidentes de Centro América y como ciudadanía organizada debe exigirse su cumplimiento. Las buenas prácticas de otros países pueden beneficiar a los propios países del área.

Igualmente, después de hacer una auditoría social sobre los recursos, se debe hacer una auditoría social sobre la democracia y la participación para que la ciudadanía pueda opinar respecto a quienes son sus representantes (en todos los sectores) y si se sienten o no representados en cada una de las estructuras. Se concluyó que la sociedad organizada debe darle seguimiento exhaustivo a la gestión del gobierno en el marco de un horizonte, esto es, objetivos claros respecto a aquello a lo que se le va a dar seguimiento y cómo se va a construir el horizonte. El nivel de conciencia ciudadana que

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se ha desarrollado demuestra que el proceso democrático ha tenido frutos; hay debilidades pero también hay una toma de conciencia ciudadana.

En cuanto a proyectos regionales, se comentó que existen 36 cuencas multinacionales en Centro América a las que no se les está dando un tratamiento multinacional sino que se les da un tratamiento en función de intereses nacionales. Desde la perspectiva regional, contribuiría a la Integración y al uso racional de los recursos en beneficio de los centroamericanos. Una política pública regional tendría repercusiones en una serie de municipios, de poblaciones en situación de pobreza en las fronteras, con un esperable impacto en forma evidente, directa e inmediata.

Finalmente, otros temas importantes fueron la ausencia de un “proyecto de país”, la participación ciudadana, el caso de los emigrantes, en donde el 14% de la población hondureña vive en el exterior (más de un millón de personas), el papel de los medios de comunicación, ausencia de una política comunicacional del Estado en torno a cómo el Estado quiere comunicarse con su pueblo y cómo la información va a derramarse hacia éste para que la gente esté debidamente informada. La sociedad tampoco influye en la forma cómo quiere ser informada por el Estado. La mayor parte de la información es a favor o en contra el gobierno, a favor o contra del Estado, pero esto es producto de la anarquía de la información, porque el Estado es tan débil y tan fraccionado que ha permitido esa anarquía.

V. Conclusiones y Consideraciones Finales

5.1 Conclusiones

Magnitud de la Pobreza: 1. a pesar de las inversiones millonarias que se han realizado para la reducción de la pobreza (L73,203 millones) más el esfuerzo institucional y de participación, los indicadores muestran un estancamiento de la pobreza (por ingreso) en los últimos cinco años (2001

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– 2005). El promedio anual es de 64.6% de pobreza nacional y la extrema pobreza en un promedio de 46.3%. En valores absolutos, los pobres aumentaron en 142,095 durante ese periodo. Visto lo anterior desde otra perspectiva, destaca la tendencia y la disminución de la pobreza en el período 1991 – 2006, en donde la tendencia es hacia una leve, pero consistente reducción de la pobreza que, en promedio, se reduce anualmente 0.6 puntos porcentuales y acumula un 12.7% en ese período.

Tal situación se acentúa más en el año 2006, dado que se ha logrado la reducción de la pobreza total y extrema, en puntos porcentuales (3.2 y 4.8) respectivamente. Igualmente, el Avance de Resultados ERP muestra, conforme la programación de las metas e indicadores globales establecidas para el año 2006, que se logró cumplir con lo siguiente: i) crecimiento real del PIB, ii) crecimiento PIB per cápita, iii) duplicar la cobertura de educación prebásica a 5 años, iv) reducir las tasas de mortalidad materna, v) reducir a la mitad la tasa de mortalidad infantil en menores de cinco años, vi) reducir a la mitad la desnutrición en menores de cinco años, vii) lograr un 80% la Cobertura de servicios de energía eléctrica y viii) triplicar la densidad telefónica del país. Es oportuno exponer que se han implementado mejores sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de la ERP.

Brecha y Severidad de la Pobreza:2. en cuanto a los datos desagregados de la pobreza, durante la investigación únicamente se encontró información en términos globales; en 2004 la brecha era de 22.3% y la severidad de 12.3% como promedio (nacional). No fue posible encontrar estos datos por municipio, lo cual hubiese sido muy constructivo para poder visualizar con mayor propiedad la profundidad y gravedad de la pobreza geográficamente. Esta insuficiencia agregada de ingresos a nivel nacional, asciende a L19,000 millones anuales.

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Localización de la Pobreza:3. la pobreza no se distribuye uniformemente en todas las regiones. El conocimiento de su variación geográfica es importante, entre otros, para fines de políticas públicas y estrategias de reducción. En Honduras, la población rural es el 55.0%, que es donde adquiere carácter dramático la pobreza (70%). Ésta se manifiesta en todas las regiones del país, siendo mucho más intensa en la región Occidental en donde existen municipios que sobrepasan el 80% de pobreza (v.gr: San Francisco de Opalapa, Intibucá 83.3%).

Micro-determinantes de la Pobreza: 4. nuevamente se manifiesta que la educación es un determinante decisivo en el estancamiento o en la no-reducción de la pobreza, pues, las tasas mayores de analfabetismo y menores tasas de años de estudio promedio se presentan en el área rural. Los datos indican que la tasa de analfabetismo continúa siendo mayor en la población del área rural (26.4%). Por el lado del mercado laboral, un dato preocupante es el 30.2% de subempleo invisible en donde 849,167 personas devengan menos del salario mínimo.

Otro dato que requiere atención es la baja participación femenina en el mercado laboral (33.6%). Por otro lado, es preocupante la tasa de trabajo infantil que es alrededor de 12.5% (1990 a 2005). Se considera la segunda más alta de América Latina.

Determinantes Globales:5. el ingreso per cápita nacional es precario y más aún el de los pobres (L.306.00) por mes. Aunado a esto, el ingreso medio del 20% más rico de la población a nivel nacional es de casi 37.3 veces más elevado que el ingreso del 20% más pobre y el Coeficiente de Gini es igual a 0.60.

Otro aspecto que complica el modelo es el bajo valor agregado del sector agropecuario por el bajo rendimiento de la tierra, al igual que la mayor parte de la superficie

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agropecuaria del país está dedicada a actividades tradicionales de escasa productividad.

Factores Estructurales:6. la pobreza en Honduras al igual que otros países de Latinoamérica se debe a múltiples factores, particularmente estructurales y ancestrales, como la desigualdad en la distribución en ingreso, el ingreso per cápita, la productividad rural, el crecimiento con tasas menores de 5% anual. De igual manera, existen limitaciones para que los pobres puedan acceder a activos productivos como la tierra, al crédito, a la asistencia técnica, a la capacitación o debido a lo que se ha explicado anteriormente, a su condición como población rural. Asimismo, se manifiestan baja cobertura y participación o acceso a las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), que es un factor fundamental para el crecimiento productivo y educacional de todas las regiones del país.

Derechos Humanos y medición de la pobreza7. : desde el momento en que las comunidades y las personas se ven limitadas y hasta cierto punto discriminadas en sus derechos: del trabajo, de la seguridad social, de poseer viviendas dignas con servicios básicos, con indicadores altos de insalubridad y bajos indicadores de educación, se están lesionando sus derechos económicos, sociales y culturales. Esta reflexión no es más que la obtenida en el recorrido de este documento, por lo tanto, estos hallazgos ya conocidos deberán ser atendidos con celeridad, evitando la cláusula de progresividad –por parte del Estado– que establecen el pacto internacional de DESC.

No obstante, al realizar un análisis del estado de los DESC en Honduras y una comparación de los avances en los indicadores sociales con los artículos del PIDESC, se encontraron elementos que visualizan los esfuerzos del Estado hondureño para cumplir con los compromisos adquiridos en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas.

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ERP Actualizada:8. Honduras, desde el año 2000 ha venido construyendo y perfeccionado su Estrategia para la Reducción de la Pobreza, actualizándola a partir el 2006 e incluyéndole características trascendentales como el Crecimiento Pro-pobre, el Enfoque de Activos, el Enfoque de Derechos Humanos y el concepto de Integralidad.

Los Derechos Humanos en la ERP Actualizada:9. es la adición esencial que plantea la ERP, siendo la Equidad un eje transversal de la política pública, en donde los derechos humanos son el común denominador de dicha estrategia, particularmente, los derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). Los pobres no son pobres, son “titulares de derechos”.

Comunidad Internacional:10. ha existido, y existe aún, una decidida colaboración de la comunidad cooperante para el apoyo de la ERP, no obstante, es importante que la ley de transparencia, los organismos de anticorrupción, la rendición de cuentas correctas partan transversalmente las decisiones del Estado hondureño en la ejecución de la estrategia. En ese contexto, ha mejorado la armonización y el alineamiento de la cooperación internacional de apoyo a Honduras, tanto en préstamos como en cooperación no reembolsable. A 2006, la aportación cooperante, de acuerdo con el gasto ERP, asciende aproximadamente a L.28,200 millones, 37%.

Taller de Validación: 11. la participación activa de las personas asistentes al Taller fue muy interesante y fortaleció las notas finales de este estudio. Se conversó sobre diversos temas relacionados con las políticas públicas, derechos humanos y la pobreza, como descentralización, desarrollo municipal, participación ciudadana, políticas públicas, el papel del SICA, la utilización de los recursos de la ERP, la comunidad cooperante, los Ombudsman y las políticas regionales, como el caso del Parlamento Centroamericano y la utilización de las cuencas multinacionales, transparencia, rendición de cuentas, el seguimiento de las cumbres

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presidenciales, el papel de los medios de comunicación, entre otros temas.

5.2 Consideraciones Finales

Apoyo político-institucional a la ERP:1. tanto la información como la percepción obtenida, ha permitido evidenciar que existe voluntad política, institucional y participativa de la sociedad hondureña para impulsar las políticas públicas del desarrollo, con énfasis en la estrategia para la reducción de la pobreza. No obstante, la ERP, como todo proceso político, económico y social, tiene sus seguidores y opositores. El éxito de la ERP como política pública y de Estado deberá continuar siendo impulsada, financiada y ejecutada, como el principal instrumento –por el momento– para la reducción de la pobreza.

La versión actualizada de la ERP se afinca en la propuesta de un sistema económico y social inclusivo, con un crecimiento económico deliberadamente pro-pobre, centrado en la equidad y guiado por un enfoque de derechos (ERP Actualizada, 2006), capacidades, oportunidades de ingresos, infraestructura y protección.

El necesario involucramiento de los organismos del 2. SICA en el proceso de la ERP: un tema muy importante que se visualiza en las consideraciones del Taller de Validación, es la necesidad de profundizar en un tema fundamental para el presente estudio como lo es el Papel que los Organismos del Sistema Centroamericano (SICA) han jugado para reducir la pobreza y la aplicación de los DESC. Al respecto, exceptuado al BCIE, en esta investigación, no se encontró evidencia de participación, financiamiento, cooperación o apoyo a la ERP por parte de los Organismos del SICA.

Sofisticar las estadísticas:3. es necesario que el gobierno realice los estudios detallados por municipio respecto a la Brecha y Severidad de la pobreza en Honduras. La

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cooperación técnica internacional podría ser una fuente de recursos.

Respecto a las recomendaciones para que el IIDH y 4. el CCPDH puedan monitorear las políticas públicas de reducción de la pobreza, se deberá empezar por crear el sistema de monitoreo de los DESC, que incluye la conformación de indicadores de impacto, a partir de los cuales los Estados asuman su responsabilidad de reconocimiento, prestación y protección. Además, que existan los principios rectores de los DESC: juridicidad, justiciabilidad, disponibilidad, accesibilidad y calidad (CIPRODEH, 2007). Esta recomendación se extiende a coordinar acciones y actividades con los entes gubernamentales responsables de presentar los Informes Alternativos al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Respecto a dichos Informes, durante la presente investigación de este estudio, únicamente se encontraron evidencias sobre el Informe Inicial de Honduras al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, sobre los artículos 1 a 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (E/1990/5/Add. 40) de diciembre de 1999.

Evaluación del Impacto de los programas y 5. proyectos financiados con recursos de los organismos multilaterales y regionales: no se encontró un sistema o procedimiento que permita visualizar el impacto que provoca la Cooperación Internacional (reembolsable y no reembolsable). Por lo que se recomienda que el CCPDH valore alternativas de trabajo con dichos organismos para profundizar en el tema.

Violación al Derecho de compartir los adelantos 6. Científicos: finalmente, se recomienda que al igual que otros países que han logrado salir de la pobreza, invirtiendo y adoptando como Política de Estado la Ciencia, la

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Tecnología y la Innovación (por ejemplo, Corea, Taiwán, Israel, Irlanda, entre otros), se le dé énfasis –como inicio a este enfoque– a la propuesta expuesta en la ERP sobre la Ciencia y Tecnología Productiva, la cual persigue generar sistemas articulados de investigación e innovación entre universidades, entidades de investigación y empresas, promover los procesos de adaptación y actualización tecnológica por parte de las empresas, impulsar el aumento de exportaciones de bienes y servicios con mayor contenido tecnológico, de diseño e innovación.

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