Post on 01-Oct-2018
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y
RELACIONES INTERNACIONALES
TESIS
FINANZAS PÚBLICAS Y MODELO DE PRESUPUESTO BASADO
EN RESULTADOS Y SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL
DESEMPEÑO EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS.
ANÁLISIS DE CASO EN NUEVO LEÓN.
QUE PRESENTA
ALBERTO VÉLEZ VALDÉS
PARA OBTENER EL GRADO DE LICENCIATURA EN CIENCIAS
POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
DIRECTORA DE TESIS: DRA. XÓCHITL ARANGO MORALES
Monterrey, Nuevo León, México a 31 de agosto de 2017
I
DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS
Dedico esta tesis de licenciatura a quienes me inspiraron y apoyaron en realizarla:
A mi familia, a mi padre Alberto y mi madre Noemi, a mi hermana Karen, quienes han creído en mi
desde que decidí estudiar esta noble carrera; son mi mayor motivación.
A mis Maestras y Maestros, de quienes conservo las lecciones académicas y experiencias de vida
más valiosas para desempeñarme como profesionista.
A mis compañeros estudiantes de clase y futuros colegas, por brindarme su amistad y caminar
conmigo durante estos nueve semestres.
A la sociedad, que espera un mejor desempeño de sus gobiernos.
A la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales y a la Universidad Autónoma de
Nuevo León, por abrirme las puertas de sus aulas para aprender a ser y hacer, y así poder retribuirle
a nuestra sociedad lo mucho que he recibido.
II
III
ÍNDICE GENERAL
CAPÍTULO I: METODOLOGÍA - ESTRUCTURA GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN ................. 1
Introducción .................................................................................................................................... 1
Planteamiento del problema .......................................................................................................... 1
Justificación ..................................................................................................................................... 4
Objetivos ......................................................................................................................................... 7
Objetivo general .......................................................................................................................... 7
Objetivos específicos ................................................................................................................... 7
Marco teórico y conceptual ............................................................................................................ 7
Hipótesis .......................................................................................................................................... 7
Modelo de Investigación ................................................................................................................. 9
Muestra y criterios ...................................................................................................................... 9
Diseño de la Investigación ............................................................................................................. 10
CAPÍTULO II: EL ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA
ADMINISTRATIVA ........................................................................................................ 13
Antecedentes y concepto de la gestión pública ........................................................................... 13
Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo en América Latina ..................................... 14
CAPÍTULO III: LAS FINANZAS PÚBLICAS Y EL CICLO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO ......... 17
Estudio de las finanzas públicas .................................................................................................... 17
Ciclo presupuestario en México y sus etapas ............................................................................... 18
Clasificaciones del gasto público en México ................................................................................. 20
CAPÍTULO IV: EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN
DEL DESEMPEÑO (PbR-SED) FEDERAL Y EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE MÉXICO .. 23
Alineación entre planeación y programación ............................................................................... 26
Componentes del PbR y el SED a nivel federal ............................................................................. 28
Programas presupuestarios y evaluaciones externas ................................................................... 32
Modelo de PbR-SED en las entidades federativas ........................................................................ 37
CAPÍTULO V: SOPORTE TEÓRICO DE VARIABLES ........................................................... 41
Grado de consolidación del PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas
mexicanas ...................................................................................................................................... 41
Autonomía financiera de ingresos propios sobre ingresos federales ....................................... 43
Observaciones a la gestión financiera en la Cuenta Pública de 2011 a 2014 ........................... 44
Transparencia en la información presupuestal ......................................................................... 46
Deuda pública como porcentaje del Producto Interno Bruto Estatal ....................................... 48
IV
CAPÍTULO VI: COMPROBACIÓN CUANTITATIVA – CORRELACIONES DE VARIABLES ....... 51
Hallazgos de la correlación entre variable independiente y dependientes .................................. 51
CAPÍTULO VII: COMPROBACIÓN CUALITATIVA – ANÁLISIS DE CASO Y EXPERIENCIA DEL
MODELO DE PBR-SED EN NUEVO LEÓN ........................................................................ 53
El modelo de PbR-SED en Nuevo León .......................................................................................... 55
Estructura programática de Nuevo León en la Ley de Egresos 2017 ........................................ 57
Análisis de lógica horizontal y vertical de programas ............................................................... 61
Entrevistas a actores clave en materia del PbR-SED en Nuevo León ........................................ 63
CAPÍTULO VIII: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS ............................................... 67
Reflexiones finales ......................................................................................................................... 67
Conclusiones ................................................................................................................................. 68
REFERENCIAS ............................................................................................................... 71
ANEXO 1 VALORES ESTADÍSTICOS DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTE Y DEPENDIENTES.
................................................................................................................................... 81
ANEXO 2. PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN
EN LA INICIATIVA DE LEY DE EGRESOS Y LA LEY DE EGRESOS 2017. ............................... 82
V
ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICAS
Tablas
Tabla 1.1 Percepción de la ciudadanía sobre los principales problemas en su entidad
federativa en 2015 .................................................................................................................. 5
Tabla 1.2 Percepción de la ciudadanía sobre “Mal desempeño del gobierno” como principal
problema en su entidad federativa en 2013 y 2015 ............................................................. 6
Tabla 1.3 Variables y medición de la hipótesis ...................................................................... 8
Tabla 1.4 Matriz de congruencia ......................................................................................... 11
Tabla 3.1 Etapas, fechas, actividades, legislación principal e instituciones responsables del
ciclo presupuestario federal ................................................................................................ 19
Tabla 4.2 Evaluaciones por tipo y ramo de 2007 a 2017 ..................................................... 31
Tabla 4.3 Porcentajes de cumplimiento en el Índice de PbR-SED de 2017, cuenta pública
2015 y diagnóstico de monitoreo y evaluación 2015 por entidad federativa .................... 38
Tabla 6.1 Coeficientes de correlación de Pearson entre las variables independiente y
dependientes ........................................................................................................................ 51
Tabla 7.1 Etapas, fechas, actividades, legislación principal e instituciones responsables del
ciclo presupuestario de Nuevo León .................................................................................... 54
Tabla 7.3 Presupuesto aprobado a los programas adicionales reportados en el 1er Informe
de Gobierno de Jaime Rodríguez .......................................................................................... 60
Gráficas
Gráfica 1.1 Índice de PbR-SED en las entidades federativas mexicanas 2017 ....................... 3
Gráfica 4.1 Uso de prácticas presupuestarias de desempeño en el gobierno central ......... 25
Gráfica 4.2 Alineación entre planeación y programación a nivel federal ............................ 27
VI
Siglas
ASF: Auditoría Superior de la Federación.
ASM: Aspectos Susceptibles de Mejora.
CONAC: Consejo Nacional de Armonización Contable.
CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
CPENL: Constitución Política del Estado de Nuevo León.
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CPPyRC: Comité de Planeación, Presupuesto y Rendición de Cuentas.
GENL: Gobierno del Estado de Nuevo León.
GpR: Gestión para Resultados.
GpRD: Gestión para Resultados en el Desarrollo.
IIPE: Índice de Información Presupuestal Estatal.
INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
ITDIF: Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal.
LFPyRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
LGCG: Ley General de Contabilidad Gubernamental.
MIR: Matriz de Indicadores para Resultados.
MSD: Modelo Sintético de Información de Desempeño.
PAE: Programa Anual de Evaluación.
PbR: Presupuesto basado en Resultados.
PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación.
PIBE: Producto Interno Bruto Estatal.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
SED: Sistema de Evaluación del Desempeño.
SFP: Secretaría de la Función Pública.
SFyTGE: Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León.
SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
SIPPPRES: Sistema Integral de Planeación, Programación y Presupuesto.
1
CAPÍTULO I: METODOLOGÍA - ESTRUCTURA GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN
Introducción Actualmente el grado de consolidación del Presupuesto basado en Resultados y el Sistema
de Evaluación del Desempeño (PbR-SED) en las 32 entidades federativas mexicanas es
contrastante entre las de avance superior e inferior, lo cual evidencia una asimetría en la
asignación racional y evaluación de los recursos públicos a nivel subnacional. Si bien las
entidades están obligadas a implementar dicho modelo, en la mayoría de las entidades no
existe el mismo marco jurídico, instituciones, presupuesto, personal y mecanismos
necesarios para instrumentarlo.
El propósito de esta investigación es identificar la relación existente entre el modelo de PbR-
SED en las 32 entidades federativas mexicanas y la situación de sus finanzas públicas. Las
interrogantes a responder giran en torno a la relación entre el modelo de PbR-SED y la
situación de las finanzas públicas en cada entidad. Para esto se analizan datos estadísticos
de finanzas públicas, así como información documental y experiencia de actores clave
relacionados al modelo en el Estado de Nuevo León.
De manera complementaria, con las conclusiones de esta investigación se espera generar
conocimiento aplicable a la mejora del modelo de PbR-SED de Nuevo León o de alguna otra
entidad federativa semejante. Esto, a partir de un rediseño a la coordinación entre las
dependencias centralizadas con un rol clave en la materia.
Planteamiento del problema Los gobiernos federales y locales de México llevan a cabo acciones para resolver los
problemas que afectan al público en general. Estas acciones gubernamentales se expresan
a través de programas o políticas públicas, servicios y bienes, los cuales se financian con
gasto público del Estado. A su vez, el gasto público junto con los ingresos y la deuda,
conforman principalmente las finanzas públicas de México.
Para que exista una articulación entre ingresos, gasto y deuda en las finanzas públicas
nacionales, es menester la articulación de un ciclo presupuestario. Las etapas de este
comprenden la planeación, la programación, la presupuestación, el ejercicio y control, el
2
seguimiento, la evaluación y la rendición de cuentas (SHCP, 2015). Para garantizar la
eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez del gasto público a lo largo del ciclo
presupuestario, una etapa imprescindible es la evaluación.
A la fecha se carece de estudios recientes y sistemáticos sobre el sistema de evaluación del
desempeño en las 32 entidades federativas de México. Existen, estudios de autoridades
como el de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, 2017a), que evalúa
anualmente el grado de cumplimiento de dichos sistemas, o el de la Auditoría Superior de
la Federación (ASF, 2014), que evaluó el SED en el gasto federalizado. Si bien ambos se
concentran en un marco jurídico, institucional y presupuestal parecido, sus áreas de
enfoque son distintas, el primero analiza variables locales y federales, mientras que el
segundo analiza variables federales.
La carencia de estudios teóricos y empíricos sobre PbR-SED en México se debe a que la
promoción y consolidación de este modelo se ha dado desde el gobierno federal, sin
necesidad de un impulso desde la academia o la sociedad civil. Es por ello que este modelo
es más una práctica administrativa que una escuela de pensamiento o una causa social. No
obstante, es insoslayable su relación estrecha con los enfoques de políticas públicas y la
nueva gestión pública.
Con base en el diagnóstico sobre el cumplimiento del PbR-SED en las entidades federativas
es posible interpretar su grado de consolidación. La gráfica 1.1 muestra los porcentajes del
Índice de PbR-SED en las 32 entidades federativas en 2017.
3
Gráfica 1.1 Índice de PbR-SED en las entidades federativas mexicanas 2017.
Fuente: SHCP (2017a). Nota: Las abreviaturas de las entidades se hicieron con base en los códigos
ISO 3166-2MX.
0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0%
BCS
COL
GRO
VER
DUR
DIF
SON
ZAC
COA
MIC
SLP
TAM
AGU
NLE
TAB
CHP
SIN
ROO
CAM
NAY
QUE
OAX
HID
TLA
JAL
MOR
CHH
PUE
YUC
GUA
BCN
MEX
13.7%
23.4%
36.8%
38.2%
48.5%
53.6%
57.5%
57.6%
58.1%
58.6%
60.3%
61.0%
61.3%
61.7%
64.0%
65.7%
67.1%
67.8%
68.5%
69.0%
70.0%
71.2%
74.7%
77.9%
78.0%
82.2%
82.9%
84.7%
88.5%
94.7%
95.8%
96.8%
4
Es posible observar que los grados de avance del PbR-SED contrastantes, el Estado de
México con el avance superior de 96.8%, Chiapas con el avance promedio de 65.7% y Baja
California Sur con el avance inferior de 13.7%. Un dato relevante es que la brecha entre los
dos extremos es de 83.1 puntos porcentuales, lo cual implica una disparidad en el
cumplimiento con garantizar una asignación de los recursos federales con base en
información objetiva, a partir de la evaluación de programas, por parte de los gobiernos
estatales.
Así como a nivel federal existe un modelo de PbR-SED consolidado, también las entidades
federativas están obligadas indirectamente por la legislación federal a implementar
medidas para consolidar el propio. No solo esta consolidación precisa ser homologada de
forma vertical con respecto a la federación; también puede ser adaptada de manera
horizontal entre las entidades federativas, según el contexto político-administrativo de cada
una.
Por ello interesa conocer ¿qué relación hay entre la consolidación del PbR-SED en las
entidades federativas de México y sus finanzas públicas? Asimismo, tomando una entidad
federativa como análisis de caso, interesa saber ¿qué proporción del presupuesto y qué tipo
de programas se han evaluado?, asimismo ¿cuál es la experiencia de actores clave en áreas
del PbR-SED en Nuevo León?
Justificación El buen o mal desempeño de los bienes y servicios públicos que ofrecen los gobiernos, y el
Estado en general, es un asunto de interés público por dos razones. La principal es de
carácter política, ya que la sociedad tiende a integrar una democracia representativa del
interés general. Este interés se asocia a solución de demandas sociales específicas y la
garantía de derechos humanos. La segunda es de tipo fiscal y administrativa, en tanto los
contribuyentes esperan que sus impuestos se destinen a un gasto público que incida en el
desarrollo sostenible de la sociedad. Para cumplir esto, es a través de la administración
pública que el gasto tiende a distribuirse de forma que impacte en la calidad de vida de la
sociedad.
5
Cabe referirse a la percepción de algunos de los principales problemas percibidos en
México. De los doce problemas sociales enlistados por el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI), el mal desempeño del gobierno fue el quinto con mayor mención, con
un 35.3%, en la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2015. La
tabla 1.1 indica los porcentajes estandarizados de cada problema mencionado a nivel
nacional.
Tabla 1.1 Percepción de la ciudadanía sobre los principales problemas en su entidad
federativa en 2015.
Estados Unidos Mexicanos Relativo
Problema 2015
Inseguridad y delincuencia 66.4
Corrupción 50.9
Desempleo 40.5
Pobreza 36.2
Mal desempeño del gobierno 35.3
Mala atención en centros de salud y hospitales públicos 25.7
Baja calidad de la educación pública 14.1
Mala aplicación de la ley 13.5
Falta de coordinación entre diferentes niveles de gobierno 8.9
Falta de rendición de cuentas 5.3
Desastres naturales 1.6
Ninguno 0.2
Fuente: INEGI (2016). Título de tabla original: Población de 18 años y más que habita en áreas urbanas de
cien mil habitantes y más por entidad federativa y problemas más importantes, según percepción sobre la
existencia de éstos en su entidad federativa.
Una primera interpretación de la tabla 1.1 es que hay problemas con mayor importancia
para la población encuestada que el mal desempeño del gobierno, estos son la inseguridad
y la corrupción. Sin embargo, el mal desempeño del gobierno, al ser generalizado, se
asociaría indirectamente con el impacto de las acciones en materia de seguridad y justicia,
desarrollo económico y social por parte de los gobiernos.
Una limitación de la encuesta es que no aporta rasgos adicionales de los problemas. A pesar
de esto, resaltan otros dos problemas, la falta de coordinación entre diversos niveles de
gobierno y la falta de rendición de cuentas. El primero puede asociarse a los ámbitos de la
6
administración pública municipal, estatal y federal, mientras que el segundo puede
generalizarse a los tres poderes e incluso organismos autónomos.
Al enfatizar el mal desempeño del gobierno, es posible comparar el porcentaje de
percepción de este problema en las 32 entidades federativas de México. La tabla 1.2
muestra los porcentajes estandarizados de mención del mismo en la ENCIG 2013 y 2015,
así como su variación en puntos porcentuales.
Tabla 1.2 Percepción de la ciudadanía sobre el “Mal desempeño del gobierno” como
principal problema en su entidad federativa en 2013 y 2015.
Entidad 2013 2015 Variación Entidad 2013 2015 Variación
COL 27.6 44.2 16.6 GRO 28.4 30.8 2.5
HID 20.9 36.0 15.1 PUE 26.5 28.6 2.1
NLE 27.4 39.9 12.5 SIN 24.6 26.3 1.7
CHH 29.4 39.8 10.5 CHP 38.8 40.3 1.5
TAB 32.4 41.8 9.4 AGU 27.5 28.6 1.1
MOR 32.4 41.4 8.9 COA 28.5 29.5 1.0
QUE 19.5 27.7 8.2 YUC 24.3 24.4 0.1
SLP 32.0 39.9 7.9 OAX 35.0 34.7 -0.3
TAM 23.9 30.8 6.9 BCN 30.1 29.7 -0.4
NAY 30.1 36.0 5.9 DUR 29.9 29.1 -0.8
DIF 34.7 40.1 5.4 TLA 39.9 38.9 -1.0
EUM 30.8 35.3 4.4 MIC 29.8 28.7 -1.1
JAL 30.8 35.1 4.4 ZAC 33.4 30.9 -2.5
MEX 32.5 36.6 4.2 CAM 35.7 30.6 -5.1
SON 32.3 36.2 3.9 BCS 35.2 29.3 -5.9
VER 36.0 38.7 2.7 ROO 39.7 30.4 -9.3
GUA 26.8 29.4 2.6 Promedio 30.5 33.9 3.4
Fuente: INEGI (2014 y 2016). Nota: Porcentajes estandarizados, variación en puntos porcentuales (pp).
De la tabla 1.2 puede interpretarse que la percepción de la existencia del mal desempeño
como un problema principal a nivel nacional, aumentó en promedio 4.4 puntos
porcentuales de 2013 a 2015. En las entidades federativas, el promedio general aumentó
en 3.4 puntos porcentuales.
7
Objetivos
Objetivo general Identificar la relación entre el Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación
del Desempeño en las entidades federativas y la situación de sus finanzas públicas.
Objetivos específicos 1. Comparar el resultado de la hipótesis con el modelo de PbR-SED de Nuevo León y la
situación de sus finanzas públicas.
2. Analizar la estructura programática de la Iniciativa y Ley de Egresos del Gobierno del
Estado de Nuevo León 2017.
3. Obtener hallazgos sobre la experiencia de actores clave en la implementación del
modelo de PbR-SED en el Gobierno del Estado de Nuevo León, aplicables a esta u otra
entidad federativa.
Marco teórico y conceptual En un orden de ideas macro, se analiza el problema desde la perspectiva teórica de la
gestión pública, en específico aquella orientada a resultados, incluso al desarrollo. Esta, más
que una práctica administrativa moderna en la administración pública latinoamericana
representa un modelo teórico e instrumental practicado para diversos sectores
gubernamentales.
En un nivel meso, se analizan las finanzas públicas, las cuales engloban los ingresos, el gasto
y la deuda del sector público. Se hace un marcado énfasis en el ciclo presupuestario federal
y sus etapas relacionadas con el gasto en programas, la evaluación de sus resultados y la
rendición de cuentas sobre sus hallazgos hacia la sociedad.
Por último, en un orden de ideas micro, se analizan los antecedentes, componentes y
herramientas del PbR-SED en México y sus 32 entidades federativas.
Hipótesis Se plantea la hipótesis de que un mayor grado de (A) consolidación del modelo de PbR-SED
en la administración pública de las entidades federativas mexicanas se relaciona con (B)
finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes, mismas que se
presentarían en un contexto de las siguientes cuatro condiciones.
8
a) Mayor autonomía financiera de ingresos propios de la entidad federativa sobre sus
ingresos totales, excluidos los ingresos federales distribuibles geográficamente en el
PEF 2017.
b) Menores observaciones a la gestión financiera hechas por la ASF a la entidad
federativa, con respecto a su cuenta pública de 2011 a 2014 en el Informe del
Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015.
c) Menor deuda pública en la entidad federativa como porcentaje del Producto Interno
Bruto Estatal (PIBE) en 2016.
d) Mayor información presupuestal publicada por el gobierno de la entidad federativa
en 2016.
Tabla 1.3 Variables y medición de la hipótesis.
Variable Medición
Independiente:
Grado de consolidación del PbR-SED en la
administración pública de las entidades
federativas mexicanas.
Dependientes:
Finanzas públicas autónomas, legales,
sostenibles y transparentes.
a) Índice de PbR-SED en las entidades
federativas 2017. Fuente: SHCP.
b) Ingreso: Autonomía financiera en la
proporción de ingresos propios del total
de ingresos totales, excluidos ingresos
federales distribuibles geográficamente en
2017. Fuente: SHCP y Leyes de Ingresos.
c) Gasto: Observaciones con impacto
económico pendientes de solventar de
2011 a 2014. Fuente: ASF, Cuenta Pública
de 2015 publicada en 2017.
9
d) Deuda: Deuda pública como porcentaje
del Producto Interno Bruto Estatal en
2016. Fuente: SHCP.
e) Transparencia: Índice de Información
Presupuestal Estatal 2016. Fuente: IMCO
Fuente: Elaboración propia.
Modelo de Investigación Para la puesta a prueba de la hipótesis se utiliza información pública, oficial y vigente. En
una primera etapa se empleará un método estadístico aplicando correlaciones simples
entre el grado de consolidación del PbR-SED y variables relativas a finanzas públicas de las
32 entidades federativas. En una segunda etapa se empleará un análisis de caso en Nuevo
León aplicando entrevistas semiestructuradas a actores clave en la materia. También se
estudiará el diseño de una muestra de los programas presupuestarios con mayor
presupuesto, tanto del gobierno estatal en turno como del anterior.
La selección de ambos métodos y en dicho orden sucesivo se justifica por tres aspectos.
Primero porque se parte de un análisis general sobre el modelo de PbR-SED en todas las
entidades y luego se enfatiza sobre una sola. Segundo, porque abunda mayor información
reciente, comparable y agregada de tipo cuantitativo, pero es necesario generar
información cualitativa más profunda sobre las experiencias en la operación del modelo.
Muestra y criterios Primeramente, se realizará un estudio teórico y empírico con base fuentes de información
primaria y secundaria, tanto estadística como documental, de la población de 32 entidades
federativas en México. El criterio para seleccionar esta muestra es la factibilidad de obtener
información confiable y oportuna para todas las entidades.
Después se realizará un análisis de caso del Estado de Nuevo León, con base fuentes de
información primaria y secundaria, tanto estadística, documental y anecdótica. Los criterios
para seleccionar esta entidad fueron la factibilidad de recopilar y analizar a mayor
10
profundidad la información, así como la necesidad de generar hallazgos aplicables a la
mejora administrativa en materia de PbR-SED.
Diseño de la Investigación La estrategia para contrastar la hipótesis con los hechos es no experimental ya que no se
manipula variable alguna. Es transversal pues se realiza una sola ocasión en el tiempo.
11
Tabla 1.4 Matriz de congruencia.
Problema de investigación
Preguntas de investigación
Objetivo general
Objetivos específicos Marco teórico Hipótesis Variables Método Instrumento de
medición
Grado contrastante de consolidación del Presupuesto basado en Resultados y el Sistema de Evaluación del Desempeño (PbR-SED), que evidencia una asimetría en la asignación racional de los recursos públicos.
¿Qué relación hay entre la consolidación del PbR-SED en las entidades federativas de México y sus finanzas públicas?
Identificar la relación entre el PbR-SED en las entidades federativas y la situación de sus finanzas públicas.
Comparar el resultado de la hipótesis con el modelo de PbR-SED de Nuevo León y la situación de sus finanzas públicas. Analizar la estructura programática de la Ley de Egresos del Gobierno del Estado de Nuevo León. Obtener hallazgos sobre la experiencia de actores clave en la implementación del modelo de PbR-SED en el Gobierno del Estado de Nuevo León.
Macro: Gestión para Resultados en el Desarrollo. Meso: Finanzas públicas y ciclo presupuestario. Micro: PbR-SED en México.
Un mayor grado de (A) consolidación del modelo de PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas mexicanas se relaciona con (B) finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes.
Independiente: Grado de consolidación del PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas mexicanas.
Dependientes: Finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes.
Estadístico, correlacional con base en el software SPSS 19. Análisis de contenido a entrevistas y de evidencia documental.
Datos de índices y cifras oficiales. Entrevistas. semiestructuradas a funcionarios del CPPyRC y asesores externos en Nuevo León. Matrices de Indicadores para Resultados de programas públicos de Nuevo León.
Fuente: Elaboración propia con base en el Capítulo I.
12
13
CAPÍTULO II: EL ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
Antecedentes y concepto de la gestión pública
Para entender cómo los gobiernos se han centrado en hacer más eficiente y eficaz su
desempeño al interior de la administración pública, la gestión pública es un enfoque teórico
pertinente. De igual forma, este enfoque contribuye a comprender la modernización
administrativa enfocada a generar resultados de mayor impacto en la calidad de vida de la
sociedad.
El principal antecedente de la gestión pública se da en los países angloamericanos, pioneros
en prácticas de modernización administrativa, como Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia,
Canadá y Estados Unidos (Aguilar, 2006: 158-159). Es a raíz de una política de Estado de
bienestar en medio de crisis económica y fiscal, que el primero sirvió como prototipo de
reformas, no solo del modelo económico, sino también de la estructura administrativa del
Estado.
Conforme a la literatura resumida por Villarreal (2016: 143-149), la gestión pública como
disciplina se fundamenta en otros enfoques como el nuevo institucionalismo económico, la
elección pública y el gerencialismo. Recientemente Thompson (2008) discutió sobre cierta
incompatibilidad de dos enfoques de la gestión pública, el tecnocrático, dedicado al estudio
teórico y su entendimiento formal; y el constructivista social, dedicado a la práctica
administrativa como un evento lingüístico y de relación entre personas. Al tomar como base
a Barzelay, sintetiza un enfoque nodal, el de la ciencia clínica, centrado en el estudio de
casos basados en evidencia empírica.
Ahora bien, hay dos conceptos del sector privado ligados a la gestión pública introducidos
por Drucker que son claves para entender la disciplina; uno es la gestión por objetivos y
otro la gestión para resultados (1954; 1964). Ambos conceptos diferenciaron la forma de
administrar los recursos en una organización, tanto pública como privada o social. El último
fue la base del actual modelo de gestión para resultados, abreviada con las siglas GpR.
14
Al interior de organizaciones internacionales, la United States Agency for International
Development (USAID) introdujo en 1994 el concepto de Results-based Management,
traducido como gestión basada en resultados (OCDE, 2001: 41). Esta agencia ya se refería a
la necesidad de indicadores de desempeño, evaluaciones anuales y la importancia de los
resultados al momento de asignar recursos al desarrollo. De manera que, en el sector social,
este caso es un referente de la influencia de la nueva gestión pública.
Por su parte, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), instauró lo que llamó un
Results-based Budgeting a partir de 1997 y en general la GpR desde 2004 (UNDG, 2011).
Como se interpreta de las prácticas de GpR documentadas por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2005), el reconocimiento internacional de
este modelo se manifestó en la suscripción en 2005 de la Declaración de París sobre la
Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo por parte de 88 países de los cinco continentes.
Con respecto a la importación del modelo de Nueva Gestión Pública a México, de acuerdo
con Cejudo (2011: 37-38), puede interpretarse que se dio en el contexto de transición a un
régimen democrático y de cambio en el rol del Estado en la economía. A diferencia de los
países pioneros de la modernización administrativa, en México ésta fue paulatina y no
exclusivamente en el gobierno federal, sino también en los gobiernos estatales y
municipales.
Modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo en América Latina Un precedente inicial de la gestión pública en América Latina se remite a las reformas del
Estado, cuyo propósito fue responder a la necesidad de rediseñar la estructura
administrativa del gobierno a raíz de las crisis económicas en la región. Así consta en el
documento elaborado en 1998 por el Consejo Científico del Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) Una Nueva Gestión Pública para América Latina.
En ese entonces, los gobiernos de los países agrupados en el CLAD exponían los rasgos de
la reforma gerencial, resumida en un conjunto de recomendaciones. Entre estas, sobresalen
la profesionalización de los funcionarios públicos de mayor nivel y su orientación a rendir
cuentas ante los ciudadanos, los demás poderes públicos y los representantes de la
15
sociedad civil; asimismo, la orientación de la estructura administrativa a ser transparente,
descentralizada y desconcentrada, autónoma y enfocada a los resultados, sobre todo
mediante servicios donde el ciudadano-usuario participe en la evaluación y gestión.
En América Latina la GpR fue adoptando un enfoque desarrollista, creando así un modelo
propio conocido como la Gestión para Resultado en el Desarrollo, a partir de la contribución
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el CLAD. La propuesta de la gestión tanto
con un enfoque de resultados como de desarrollo es su adaptación al contexto
socioeconómico, político-administrativo e incluso lingüístico de la región latinoamericana
(BID y CLAD, 2007). A diferencia del modelo de países anglosajones, este se caracteriza por
definir un léxico adaptado al español, así como componentes, agentes involucrados y
herramientas requeridas para su operación.
Al analizar la GpRD como modelo, García y García (2010: 15) han profundizado no solo en
su composición sino en su instrumentación en 24 países de América Latina y el Caribe. A
rasgos generales, el modelo de GpRD que los autores proponen se integra por cinco pilares,
como son la planificación para resultados; el presupuesto por resultados; la gestión
financiera, auditoría y adquisiciones; la gestión de programas y proyectos; y el monitoreo y
evaluación. Es posible interpretar que estos pilares resumen los componentes de las
finanzas públicas de un Estado, enfáticamente aquellas relacionadas al gasto. En una
evaluación comparada e histórica del modelo de GpRD en los mismos países, Kaufmann,
Sanginés y García (2015: 27-29) concluyen que hubo un cambio de 0,5 puntos en el
promedio de 2007 a 2013; Brasil, Chile, Colombia y México permanecen con puntaje alto ≥
3,0.
Cabe mencionar que en Iberoamérica la GpRD adquiere un enfoque centrado en el ser
humano y en su derecho a una buena administración pública. La Carta de los Derechos y
Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública firmada en la ciudad de
Panamá en octubre de 2013, promueve el conjunto de principios que ésta debe cumplir,
además de un nuevo marco de prerrogativas y obligaciones que deben reconocerse en el
derecho administrativo de los países de la región (CLAD, 2013). De tomarse como un
16
acuerdo entre Estado y sociedad, representa un paso sustancial en reconocer y hacer
realidad el derecho humano a la buena administración pública.
De manera que la gestión pública con enfoque en el logro de resultados se adoptó en las
prácticas administrativas de los sectores público, privado y social; en países de diversas
nacionalidades con el paso del tiempo. Particularmente en el sector público, el estudio de
las finanzas públicas habría sido imprescindible para asegurar una recaudación de recursos
orientada a la obtención de resultados. En el siguiente capítulo se analizará este último
aspecto.
17
CAPÍTULO III: LAS FINANZAS PÚBLICAS Y EL CICLO PRESUPUESTARIO EN MÉXICO
Estudio de las finanzas públicas Las finanzas públicas de los gobiernos conforman un elemento importante en la gestión
pública porque representan un insumo y un producto de la misma. Comprenden el recurso
económico que el Estado requiere ingresar para financiar su gasto corriente o de capital, y
así garantizar su operatividad como institución. Al reconocerse derechos y obligaciones
sociales en la Constitución, el fin del gasto sería hacer efectivo su ejercicio en forma de
bienes y servicios públicos entregables a la sociedad.
El INEGI (1994: 1) entiende por finanzas públicas aquellas que “se encargan de estudiar todo
lo referente a la Hacienda Pública; es decir, es el conjunto de acciones gubernamentales
encaminadas a la captación, administración y aplicación de los recursos financieros del
Estado”. En ese tenor, pero tomando un concepto más reciente, el Centro de Estudios de
las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP, 2006: 20) se refiere a aquellas como
la “disciplina que trata de la captación de los ingresos, su administración y gasto, la deuda
pública y la política de precios y tarifas que realiza el Estado a través de diferentes
instituciones del sector público”.
Con base en estas dos definiciones es posible interpretar que las finanzas públicas
responden a cuántos recursos económicos precisa el Estado como un insumo para su
operación; de qué forma organiza su asignación a través de un presupuesto de egresos;
cómo adquiere financiamiento para solventar su déficit; así como las políticas monetarias,
de competencia federal, para preservar la estabilidad macroeconómica del Estado.
Conforme expone Flores (2014), la base del estudio de las finanzas públicas es la economía
financiera del sector público y el derecho administrativo financiero. El autor menciona que
ambas disciplinas convergen en un tipo de derecho de las finanzas públicas cuyo objeto se
centra, específicamente, en “las actividades financieras que realizan las administraciones
públicas” (89). Si bien una rama abarca el ámbito jurídico que brinda legalidad y legitimidad
al ámbito financiero, la otra rama abarca los cálculos presupuestales y actividades
recaudatorias que implica.
18
Ciclo presupuestario en México y sus etapas
Para asegurar que los ingresos del Estado se destinen a bienes y servicios públicos que
generen valor público, las finanzas públicas en México pasan por un ciclo presupuestario.
De acuerdo a la legislación federal, el ciclo se integra secuencialmente por siete etapas, que
son la planeación, la programación, la presupuestación, el ejercicio y control, el
seguimiento, la evaluación y la rendición de cuentas (SHCP, 2015). Al estar articuladas una
con otra, se espera que se cumplan conforme a la ley por parte de cada órgano del Estado
que ejerza recursos públicos.
El fin último del ciclo presupuestario es generar desarrollo para la sociedad en las áreas que
inciden en su progreso y bienestar; educación, salud, empleo, seguridad, medio ambiente,
gobierno, por mencionar algunos. Para cumplir este fin las dependencias de la
administración pública centralizada y organismos descentralizados se valen de mecanismos
para distribuir el gasto, como pueden ser bienes y servicios públicos, los cuales pueden
materializarse principalmente en forma de programas presupuestarios.
El fundamento legal de las etapas del ciclo presupuestario federal reside en varios artículos
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), leyes federales y
generales, así como reglamentos, entre otras normas específicas. Para el pleno
cumplimiento de cada etapa del ciclo presupuestal en sus tres niveles y órdenes de
gobierno, intervienen los tres Poderes de la Unión, los órganos constitucionalmente
autónomos, las entidades federativas, los municipios; en general toda autoridad del Estado
que ejerza recursos públicos. A nivel federal, la tabla 3.1 menciona las acciones de las siete
etapas del ciclo presupuestario, la legislación principal que las fundamenta, así como las
instituciones responsables de coordinar o implementar dicha acción.
19
Tabla 3.1. Etapas, fechas, actividades, legislación principal e instituciones responsables del
ciclo presupuestario federal.
Etapas Fecha Actividades Instituciones
responsables
Legislación
Planeación
Dentro de los 6
meses después
de tomar
posesión el
Presidente.
Se diseña el Plan Nacional de Desarrollo y los programas
derivados, que comprenden una visión sexenal de los
objetivos del desarrollo, así como las estrategias para
lograrlos.
Secretaría de
Hacienda y Crédito
Público (SHCP).
Art. 26, CPEUM.
Ley de Planeación.
Programación Enero a
septiembre.
Se elaboran proyecciones de gasto e ingresos con base
en las respectivas clasificaciones; incluyendo el
desarrollo de programas presupuestarios con base en
las Matrices de Indicadores para Resultados.
Con base en los anteproyectos de presupuesto de
egresos de cada dependencia y entidad, la SHCP integra
el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
(PPEF) y la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación
(ILIF) que presentará ante la Cámara de Diputados.
Entes públicos que
ejercen recursos
públicos federales
SHCP.
Art. 74 y 75, CPEUM.
Ley General de Contabilidad
Gubernamental (LGCG).
Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
(LFPyRH).
Ley Federal de Deuda Pública.
Ley de Disciplina Financiera de
las Entidades Federativas y los
Municipios.
Presupuestación
Septiembre a
noviembre
(noviembre y
diciembre en
año electoral
federal).
La comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la
Cámara de Diputados analiza el PPEF, la ILIF y los
Criterios Generales de Política Económica para su
aprobación o rechazo.
Cámara de
Diputados.
SHCP.
Art. 74 y 75, CPEUM.
Ley de Coordinación Fiscal.
Presupuesto de Egresos de la
Federación.
Ley de Ingresos de la Federación.
LFPyRH.
Ejercicio y
control
Enero a
diciembre.
Una vez aprobado el PPEF entra en vigor el Presupuesto
de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos de la
Federación.
Se ejercen los recursos públicos y se recaudan los
ingresos públicos al mismo tiempo.
Entes públicos que
ejercen recursos
públicos federales
SHCP.
Art. 6 y 134, CPEUM.
LFPyRH.
LGCG.
Seguimiento Enero a
diciembre.
Se entregan a la SHCP informes financieros de
periodicidad mensual, trimestral, semestral y anual.
SHCP, entidades
federativas y
municipios.
LFPyRH.
Ley de Coordinación Fiscal.
Evaluación Enero a
diciembre.
Se establecen los lineamientos y cronogramas para las
evaluaciones externas que deberán hacerse a los
programas presupuestarios y los fondos del Ramo 33.
SHCP y Consejo
Nacional de
Evaluación de la
Política de
Desarrollo Social
Cámara de
Diputados.
Art. 134, CPEUM.
Art. 18 y 72, Ley General de
Desarrollo Social.
Art. 71, 79 y 89 LGCG.
Art. 110, LFPyRH.
Rendición de
cuentas
Abril del año
posterior a su
ejercicio.
Febrero y
octubre del año
posterior a su
presentación.
La SHCP presenta la Cuenta Pública antes de abril del
año siguiente a su ejercicio a la Cámara de Diputados.
La ASF audita el cumplimiento del gasto público y emite
el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de
la Cuenta Pública en febrero del año posterior a su
presentación.
Auditoría Superior
de la Federación
Entidades de
Fiscalización
Superior Locales.
Art. 79, CPEUM.
Ley de Fiscalización Superior y
Rendición de Cuentas de la
Federación.
Fuente: Elaboración propia con base en la SHCP (2015).
20
Como puede observarse, en las siete etapas del ciclo presupuestario se representa alguno
de los conceptos relacionados con las finanzas públicas. Los ingresos se representan en la
programación, como parte de la recaudación de impuestos necesarios para financiar al
Estado mexicano. El gasto público y la deuda pública se representan en las aspiraciones del
plan de desarrollo y el presupuesto se representa en la forma de ejercerlo, evaluarlo y
fiscalizarlo.
Clasificaciones del gasto público en México
Las clasificaciones del presupuesto tienen sus antecedentes en 1976 con el presupuesto por
programas de la entonces Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal
publicada en diciembre de 1976. En específico, el presupuesto basado en desempeño se ha
aplicado desde 1996, con la Reforma al Sistema Presupuestario y la Nueva Estructura
Programática (CIEP y ASF, 2016: 25). El Presupuesto basado en Resultados (PbR),
actualmente aplicado a nivel federal y en la mayoría de las entidades federativas, ha
enfatizado la etapa de evaluación del ciclo presupuestario. Su contribución es responder a
qué resultados produjo el gasto, sobre todo aquél destinado a programas que atienden
problemas públicos con alta demanda por su afectación a un sector social mayoritario.
Ahora bien, para comprender la forma como se organiza el gasto público en México, cabe
referirse a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPyRH). Esta
norma se publica en marzo de 2006 y abroga la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público Federal. La LFPyRH establece dos tipos de gasto; el programable, cuyos montos y
áreas en que se gastará se estiman mediante una fase de programación, como servicios
personales, materiales e inversión pública; y el no programable, cuyos montos no se
estiman mediante una fase de programación y varían, como las participaciones a entidades
federativas, costo financiero de deuda pública y adeudos de ejercicios fiscales anteriores.
A su vez, ambos tipos de gasto e ingresos a nivel federal como de las entidades federativas
se pueden clasificar en al menos 9 formas, según el artículo 28 de la LFPyRH y los artículos 23 al
27 del Reglamento de la misma, el artículo 46 y 61 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental
21
y las siete clasificaciones del CONAC. Enseguida se describen las clasificaciones con base en dichas
normas.
1) Clasificación administrativa del CONAC. Define qué ente público gasta a través de un
desglose compuesto por las categorías de ramos autónomos; ramos administrativos;
ramos generales; empresas paraestatales; entidades de control presupuestario directo.
2) Clasificación funcional del CONAC. Define en qué niveles de finalidad, función y
subfunción se gasta, ya sea gobierno; desarrollo económico; desarrollo social; otros.
3) Clasificación programática del CONAC. Organiza el gasto a través de programas
presupuestarios a los cuales asigna una letra según la modalidad a la que pertenecen.
4) Clasificación por fuente de financiamiento del CONAC. Organiza los ingresos en
aquellos no etiquetados cuyo origen es de libre disposición y financiamiento; y aquellos
etiquetados, cuyo origen son las transferencias etiquetadas.
5) Clasificación por rubro de ingresos del CONAC. Desagrega los ingresos por rubros y
tipos, provenientes de impuestos, aprovechamientos, derechos y productos,
transferencias federales; venta de activos, de títulos, de acciones y rentas de la
propiedad; así como de la disminución de activos y financiamientos.
6) Clasificación por tipo de gasto del CONAC. Organiza las erogaciones en Gasto corriente;
Gasto de Capital; Amortización de la deuda y disminución de pasivos; Pensiones y
Jubilaciones; y Participaciones.
7) Clasificación por objeto del gasto del CONAC. Agrupa el gasto por cuatro niveles de
desagregación, ya sea por capítulo, concepto, partida genérica y partida específica. A
grandes rasgos, ordena los bienes y servicios demandados conforme a nueve capítulos.
8) Clasificación geográfica de la LFPyRH. Define a dónde se destinan los recursos, ya sea
por entidades federativas, municipios, demarcaciones o regiones del país.
9) Clasificación de género de la LFPyRH. Agrupa el gasto según su destino hacia hombres
y mujeres.
De manera que la clasificación del gasto permite comprender cómo se distribuye, hacia qué
áreas y por qué motivo. Un desglose a mayor detalle es la estructura programática del
Presupuesto de Egresos, de la cual se ahondará en el próximo capítulo.
22
23
CAPÍTULO IV: EL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS Y EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO (PbR-SED) FEDERAL Y EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS DE MÉXICO
En México, el PbR-SED se origina como parte de los programas de modernización
administración del gobierno federal iniciados desde 1982 (Sánchez, 2009: 88). No obstante,
es hasta la administración 2006-2012 del presidente Felipe Calderón cuando se crea el
Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del
Desempeño (SHCP y SFP, 2008). Esta norma dio vida formal al modelo de PbR-SED, diseñado
para ser aplicable tanto a nivel federal como en las entidades y municipios que ejercieran
recursos federales.
Un rasgo importante del Acuerdo que establece el SED es que las disposiciones específicas
se agrupan en 5 de las 7 etapas del ciclo presupuestario. Se parte desde la planeación del
desarrollo hasta la evaluación de los programas, haciendo referencia a términos como
programas presupuestarios, indicadores de desempeño, matriz de indicadores, metas y
objetivos, monitoreo y programa anual de evaluación. Esta terminología inicia un
precedente en la gestión pública en México, una dedicada en mayor medida al desempeño
de políticas públicas.
En ese entonces las dependencias responsables de guiar el PbR-SED fueron la SHCP, la
Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL). Previo al Acuerdo se expidió en 2006 la LFPyRH, la cual definió
al Sistema de Evaluación del Desempeño como:
[El] conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración
objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del
grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos
y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los
proyectos.
Los artículos 110 y 111 de la LFPRH relativos a la evaluación establecieron que la SHCP
realizará una evaluación trimestral de los ingresos y egresos. A grandes rasgos, estableció
24
los requisitos de los evaluadores, la publicidad de las evaluaciones y la información que
deben contener. Adicionalmente, obligó a los ejecutores del gasto a incluir indicadores de
resultados en sus informes trimestrales. No hay que soslayar la alusión a que los poderes
Legislativo y Judicial, así como los órganos autónomos también deberán emitir sus
respectivas normas.
A finales de 2012 la SHCP y la SFP eran responsables de instrumentar el SED, hasta que una
reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en enero de 2013 derogó la
SFP y transfirió algunas de sus facultades a la SHCP (DOF, 2013). Si bien la SFP continuó en
funciones hasta su reincorporación en junio de 2016, en octubre de 2015 una reforma a su
Reglamento Interior ya había eliminado la Unidad de Evaluación de la Gestión y el
Desempeño Gubernamental. Con esta y otras reformas a la Ley General de Contabilidad
Gubernamental (LGCG) y a la LFPRH, fue que la SHCP asumió en su totalidad las funciones
en el área de PbR-SED.
Desde 2008 a la fecha, es evidente la contribución del PbR-SED en lograr un gasto público a
través programas presupuestarios más transparente y sujeto al escrutinio en los tres
Poderes de la Unión y los tres niveles de gobierno. A pesar de ser una práctica administrativa
originalmente federal, el modelo de PbR-SED también se ha practicado en entidades
federativas, municipios y demarcaciones. Con respecto a estos tres últimos, el índice de
PbR-SED de la SHCP muestra diversos hallazgos, aunque estos no son comparables con
2016. Por ejemplo, las entidades cumplen más que los municipios y demarcaciones, con un
promedio general de 65.3% y 26% respectivamente (SHCP, 2017a: 19-21).
En suma, la importancia del ciclo presupuestal y la forma de clasificar el gasto público reside
en que sus etapas requieren orientarse a generar resultados a los problemas públicos. De
esta forma el Estado genera desarrollo a través de una gestión para resultados.
Un indicador que es indicativo de la posición del PbR en México a nivel internacional es el
“Uso de prácticas presupuestarias de desempeño en el gobierno central”, elaborado por la
25
OCDE con base en la Performance Budgeting Survey 2016. Este indicador posiciona a los 35
países de la OCDE conforme a tal como lo muestra la gráfica 4.1.
Gráfica 4.1. Uso de prácticas presupuestarias de desempeño en el gobierno central.
Fuente: Elaboración propia con base en OCDE (2016a). Nota: España y República Eslovaca no
reportaron información.
0.05
0.07
0.08
0.20
0.22
0.27
0.28
0.31
0.32
0.32
0.33
0.35
0.35
0.36
0.36
0.38
0.38
0.39
0.40
0.41
0.43
0.44
0.45
0.46
0.49
0.50
0.54
0.54
0.57
0.58
0.58
0.58
0.59
0.61
0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70
Islandia
Hungría
Portugal
Israel
Luxemburgo
Italia
Estados Unidos
Turquía
Japón
Letonia
Noruega
Alemania
Nueva Zelanda
Grecia
Polonia
República Checa
Australia
Bélgica
Chile
OECD - Promedio
Irlanda
Eslovenia
Dinamarca
Francia
Estonia
Países Bajos
Canadá
Finlandia
Suecia
Suiza
Reuni Unido
Austria
México
Corea
26
Como se observa en la gráfica 4.1, México tiene el segundo mayor valor en la encuesta de
desempeño presupuestario de 2016, solo por debajo de Corea; mientras que es el país con
mayor valor en América.
A propósito de la encuesta de desempeño presupuestario, la OCDE (2016b) define el
desempeño presupuestario como la utilización de información del desempeño con el
propósito de asignar o reasignar recursos públicos (por ejemplo, la relación de un
incremento o reducción de los recursos con el incremento o reducción de sus resultados).
Asimismo, definido más ampliamente, la OCDE agrega que el desempeño presupuestario es
el uso de información para:
I. Informar las decisiones presupuestarias (ya sea como aportación directa a las
decisiones de asignación presupuestaria o como información contextual y/o
aportaciones a la planificación presupuestaria);
II. Inculcar una mayor transparencia y rendición de cuentas durante todo el proceso
presupuestario (proporcionando información al público sobre los objetivos de
rendimiento y los resultados).
Conforme a esta definición de la OCDE, su enfoque del desempeño presupuestario es
semejante al del Sistema de evaluación del Desempeño, propuesto por la SHCP y SFP (2008).
Por un lado, se alude a la información del desempeño y los resultados, tanto del gasto
público como de sus programas presupuestarios. Por el otro, se refiere a la utilización de
dicha información para la toma de decisiones en un sentido determinado, así como su
difusión al público como insumo para la rendición de cuentas del Estado hacia la sociedad.
Alineación entre planeación y programación La planeación es un componente esencial del PbR-SED en el ámbito federal, estatal y
municipal de México, pues las aspiraciones, demandas y propuestas de una sociedad se
plasman en planes de desarrollo y estratégicos. Estos planes, para hacerse realidad, se
derivan en programas, mismos que representan acciones organizadas cuyo fin es resolver
un problema público y así contribuir a mejorar las condiciones de vida de la sociedad. Un
rasgo en común de estos programas es contar con una matriz de indicadores para
27
resultados, recursos públicos asignados en el presupuesto de egresos y funcionarios
responsables de su ejecución.
Para comprender el rol de los programas a nivel federal es necesario identificar su
alineación a los instrumentos de planeación. La gráfica 4.1 representa la alineación entre
planeación y programación federal, es decir la relación que debe existir entre el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) y sus programas derivados.
Gráfica 4.2. Alineación entre planeación y programación a nivel federal.
Fuente: Ley de Planeación y Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales
del Sistema de Evaluación del Desempeño.
Como se observa, la alineación sigue una lógica vertical. Primero se plasma una visión del
país en un instrumento general de planeación a mediano plazo. Después, ésta se va
desglosando en cuatro tipos de programas1, los cuales se describen enseguida conforme a
la legislación:
a) Programas sectoriales. Relativos a las acciones del sector administrativo del que se
trate.
1 Véase el listado de programas del PND 2013-2018 aquí: http://pnd.gob.mx/.
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
Programas sectoriales
Programas institucionales, regionales y especiales
Programas presupuestarios
28
b) Programas institucionales. Son aquellos elaborados por entidades de la administración
descentralizada o no sectorizada.
c) Programas regionales. Relativos a las regiones que se consideren prioritarias o
estratégicas conforme al Plan.
d) Programas especiales. Relativos a las prioridades del desarrollo integral conforme al
Plan, que involucran a dos o más dependencias u organismos.
e) Programas presupuestarios. La categoría programática que permite organizar en forma
representativa y homogénea las asignaciones de recursos.
En suma, la alineación entre plan y programas parte de una visión general a objetivos
específicos. Esta alineación debe cumplir con una lógica vertical entre las aspiraciones,
demandas y propuestas de un plan y las acciones concretas de un programa para hacerlas
realidad. Asimismo, debe cumplir una lógica horizontal entre cada tipo de programas, para
que estos sean consistentes entre sí. Sin esta lógica, no sería posible seguir una relación de
causa-efecto, entre las actividades realizadas y el impacto esperado.
Componentes del PbR y el SED a nivel federal
Así como la SHCP elabora el proyecto de presupuesto de egresos federal y recauda ingresos
federales, una de sus funciones es asegurar que el gasto público ejercido por los órganos
del Estado sea evaluado apenas concluya su ejercicio. Para cumplir esta labor, la SHCP
instrumenta el SED a través de la Unidad de Evaluación del Desempeño. Acorde al artículo
63 del Reglamento Interior de la SHCP, las funciones de esta son coordinar acciones con
respecto al PbR-SED, emitir lineamientos y mecanismos de coordinación con otras
dependencias.
Es específicamente a través del SED que el gasto destinado a programas presupuestarios es
susceptible de ser evaluado en sus resultados e impacto. Con el propósito de realizar esta
labor con mayor objetividad, independencia, imparcialidad y transparencia, la SHCP y el
CONEVAL la delegan a evaluadores externos al Estado, como son universidades, centros
públicos de investigación o empresas. Esto es así porque se espera que el conocimiento
especializado de los evaluadores, sumado a los términos propuestos por las dependencias,
29
generen diagnósticos más integrales acerca de los programas, así como de sus áreas de
mejora.
Además de la LFPyRH y su Reglamento, las evaluaciones a programas se realizan con base
en los criterios metodológicos del Programa Anual de Evaluación (PAE) que elabora la SHCP
y el CONEVAL al inicio del año. Este documento contiene el listado de programas
presupuestarios que serán evaluados con información del ciclo fiscal anterior. Con base en
el PAE de 2016 (SHCP y CONEVAL, 2016) y los Lineamientos generales para la evaluación de
los Programas Federales de la Administración Pública Federal (SHCP, SFP y CONEVAL, 2007)
existen seis tipos de evaluaciones2. Estas dependen de qué aspecto del programa se desea
medir.
a) Diseño. Mide la composición del programa con base en si posee los elementos
necesarios para cumplir sus objetivos y metas, si se alinea al PND, su consistencia
con respecto a la normatividad aplicable, su coherencia con otros programas
federales, poblaciones objetivo y potencial, así como su pertinencia en abordar el
problema.
b) Consistencia y resultados. Mide la lógica interna del programa, su vinculación al PND,
su estrategia de cobertura conforme a la población objetivo, la percepción de la
población atendida y sus resultados.
c) Procesos. Mide la gestión operativa del programa y en qué grado sus procesos y
subprocesos contribuyen al logro de objetivos. Asimismo, identifica limitantes y
fortalezas y formula recomendaciones para la mejora de sus procesos.
d) Impacto. Previo a un análisis de la factibilidad de evaluar el programa presentado
por la unidad responsable del mismo a la SHCP, se miden los cambios atribuibles al
programa a través de indicadores de resultados.
e) Específica. Son evaluaciones a programas de desarrollo social a través de una Ficha
de Monitoreo y Evaluación definida por cada unidad responsable del programa.
2 Las evaluaciones complementarias no se incluyen dentro del PAE e implican más de un órgano evaluador y
más de un tipo de evaluación. Así se interpreta de la información de evaluaciones de 2007 a 2015 (SHCP,
2016b).
30
f) Estratégica. Se miden las estrategias contenidas en el PND y sus programas
derivados.
Con respecto a las primeras cuatro tipos de evaluaciones, los evaluadores externos deben
seguir un modelo de Términos de Referencia, mismos que se anexan en el PAE. Solo en el
caso de las evaluaciones de impacto, los términos deben elaborare por la propia unidad
responsable del programa. Los términos y fichas preestablecidos para la evaluación de
programas a nivel federal cumplen un papel significativo al ser una herramienta
estandarizada que aporta información más coherente y valida. En adición a estos, las
unidades responsables y los evaluadores externos siguen un cronograma para la ejecución
en tiempo y forma de las evaluaciones. De acuerdo con información de la SHCP (2017b),
entre 2007 y el segundo trimestre de 2017 se habían realizado 1443 evaluaciones externas
a nivel federal. La tabla 4.2 muestra su distribución por tipo y ramo.
31
Tabla 4.2. Evaluaciones por tipo y ramo de 2007 a 2017.
Tipos de evaluación.
Específica de desempeño
Consistencia y Resultados
Diseño Procesos Complementaria Específica de
Costo - Efectividad
655 323 290 47 46 20
45.4% 22.4% 20.1% 3.3% 3.2% 1.4%
Específica de perspectiva de
género Impacto Estratégica Específica
Específica de Percepción de Beneficiarios
Resultados
19 17 16 5 4 1
1.3% 1.2% 1.1% 0.3% 0.3% 0.1%
Evaluaciones por ramo del presupuesto
Ramos Monto % Ramos Monto %
Total general 1443 100% 5 Relaciones exteriores 18 1.2%
11 Educación Pública 248 17.2% 51 ISSSTE 16 1.1%
16 Medio Ambiente y Recursos Naturales 203 14.1% 21 Turismo 15 1.0%
20 Desarrollo Social 174 12.1% 19 Aportaciones a Seguridad
Social 9 0.6%
6 Hacienda y Crédito Público 153 10.6% 17 Procuraduría General de la
República 8 0.6%
12 Salud 118 8.2% 27 Función Pública 4 0.3%
8 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 104 7.2% 36 Seguridad Pública 4 0.3%
10 Economía 98 6.8% 46 Comisión Nacional de
Hidrocarburos 3 0.2%
15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 57 4.0% 31 Tribunales Agrarios 3 0.2%
38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 44 3.0%
45 Comisión Reguladora de Energía 2 0.1%
4 Gobernación 37 2.6% 13 Marina 2 0.1%
14 Trabajo y Previsión Social 36 2.5% NA - 2 0.1%
18 Energía 33 2.3% 23 Provisiones Salariales y
Económicas 2 0.1%
9 Comunicaciones y Transportes 29 2.0%
33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios 1 0.1%
50 IMSS 19 1.3% 47 Entidades no Sectorizadas 1 0.1%
Fuente: Elaboración propia con base en SHCP (2017b).
32
Como se observa pueden interpretarse dos hallazgos. El primero, que las evaluaciones
mayoritarias son las específicas de desempeño con el 45% de las evaluaciones. Hay una
preponderancia del gobierno federal por conocer el resultado de los programas con
respecto a sus objetivos propuestos. Después están las evaluaciones de consistencia y
resultados y diseño, que evidencian la prioridad de evaluar no tanto la composición y
gestión operativa de los programas sino el resultado de su producto o entregable a los
beneficiarios.
El segundo hallazgo es que la mayoría de los ramos administrativos del PEF son evaluados,
excepto la Oficina de la Presidencia de la República y la Consejería Jurídica del Ejecutivo
Federal. Es comprensible que el ramo de educación sea el de mayores evaluaciones (17.2%),
debido a la proporción de recursos que ejerce en el presupuesto. No obstante, no se explica
por qué el gasto federalizado del Ramo 33 solo ha sido evaluado una vez, aunque puede ser
debido a que a cada entidad federativa y el CONEVAL les corresponde evaluar cada uno de
los 8 fondos federales que componen el mismo.
Programas presupuestarios y evaluaciones externas
Para entender el concepto de programa presupuestario, en el marco del PbR, es necesario
citar una definición oficial y actualizada. Según la SHCP (2016a: 14) por programa
presupuestario se entiende:
[La] categoría programática que permite organizar, en forma representativa y
homogénea, las asignaciones de recursos de los programas federales y del gasto
federalizado a cargo de los ejecutores del gasto público federal para el cumplimiento
de sus objetivos y metas, así como del gasto no programable.
Como parte de la estructura programática del Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF) 2016 existieron 851 programas presupuestarios aprobados con y sin recursos,
diseñados e implementados por las dependencias centralizadas y organismos
descentralizados de la administración pública federal (SHCP, 2016b: 14). Estos programas
se han justificado debido a la necesidad del Estado de intervenir en la solución de problemas
33
que afectan negativamente el bienestar del público. Este tipo de programas se distinguen
de los programas sectoriales, institucionales, regionales, especiales e
institucionales derivados del PND. Como ya se explicó, estos últimos representan un
conjunto de acciones que orientan de forma general las aspiraciones de la sociedad. Los
programas presupuestarios, en cambio, representan acciones específicas que, al menos,
cuentan con recursos financieros asignados, entregables a una población objetivo, reglas
de operación, cronogramas de ejecución, responsables de implementación, indicadores de
desempeño y mecanismos de seguimiento, evaluación, mejora y rendición de cuentas.
Es complejo precisar las diferencias y similitudes entre un programa presupuestario de
carácter público y una política pública, dado que la legislación mexicana carece de una
definición clara de política pública y, a su vez, la literatura en América Latina carece de una
definición teórica de programa. Una vez analizado el concepto de programa desde un
enfoque legal, corresponde analizar el de política pública.
Acorde con Merino (2013: 17), una política pública se puede entender como “la
intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o
económica que ha sido reconocida como problema público”. Desde este enfoque, en un
sentido amplio, la política pública es una acción gubernamental cuya finalidad es intervenir
en un problema. En cambio, en un sentido estricto, la política pública puede entenderse
como un curso de acciones interrelacionadas tanto diseñadas como seguidas por actores
gubernamentales, con el propósito de realizar una situación social deseada, con base en
recursos, medios y reglas (Aguilar, 1996: 7). Esto es, las acciones del gobierno orientadas a
lograr un objetivo a partir de los insumos que dispone.
Aun cuando los conceptos de programa y política pública difieren, es evidente que ambos
comparten al menos tres rasgos. 1) son una acción del Estado implementada con recursos
públicos; 2) pretenden resolver un problema social; 3) cumplen un ciclo de vida, agrupado
convencionalmente en las etapas de diseño, implementación, seguimiento y evaluación.
34
No obstante, los programas o las políticas públicas no son solo intervenciones del Estado
implementadas de forma aislada. Para lograr su propósito de resolver un problema público
multidimensional y complejo, es necesario que, como proponen Cejudo y Michel (2014: 3),
las políticas sean coherentes en tres niveles. La coherencia interna, al ser consistente la
teoría que justifica la intervención del Estado y el problema; la coherencia externa, entre
un conjunto de políticas de una misma área y un problema en común; y la coherencia entre
políticas de áreas distintas, con objeto de resolver de forma multidisciplinaria un problema
común.
Ahora bien, para comprender a cabalidad la importancia de la evaluación aplicada a los
programas, es menester aludir a la definición propuesta por Weiss (2016: 49-50), quien
entiende esta como “la valoración sistémica de la operación y/o de los impactos de un
programa o política al compararlos con un conjunto de estándares implícitos o explícitos
para contribuir al mejoramiento del programa o política en cuestión”.
Derivado de esta definición, puede interpretarse que el objeto principal de una evaluación
son los mecanismos de intervención del Estado en la solución de los problemas públicos,
los cuales se expresan regularmente a través de políticas públicas, o bien programas
presupuestarios como se conocen en México. Esta evaluación requiere ser sistemática, lo
cual implica una valoración integral a sus rasgos, con base en estándares previamente
definidos. Más que una mera actividad valorativa, la evaluación externa aporta información
que abona al mejoramiento del programa.
Con relación a los estándares oficiales que un programa federal requiere seguir en México,
la SHCP y el CONEVAL (2016) establecen los Aspectos a considerar para la elaboración del
diagnóstico de los programas presupuestarios de nueva creación que se propongan incluir
en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, del siguiente ejercicio fiscal.
Estos lineamientos son relevantes para diseñar nuevos mecanismos de intervención con el
presupuesto y evaluables a nivel federal, debido al rol de la SHCP como administradora de
las finanzas públicas nacionales y al rol del CONEVAL como ente evaluador de la política
social.
35
Además de los lineamientos de la SHCP, la SFP y el CONEVAL que regulan los tipos de
evaluación externas de programas presupuestarios y recursos federales, existen los
Lineamientos para la construcción y diseño de indicadores de desempeño mediante la
Metodología de Marco Lógico, propuestos por el CONAC (2013b). Una función de esta
norma es definir los criterios, dimensiones y características básicas para que los indicadores
proporcionen efectivamente la información válida y significativa sobre el avance y el logro
de los programas. Sin indicadores de seguimiento y evaluación a los avances de un
programa, difícilmente puede haber información verídica sobre su eficacia y eficiencia.
Ahora bien, a efecto de diseñar un programa consistente y una valoración objetiva del
mismo la SHCP emplea el Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD). A
diferencia de los indicadores de desempeño el MSD proporciona información anual y
homogénea a modo de índice sobre el ejercicio presupuestario, la lógica interna, los
resultados, las recomendaciones atendidas, así como la información sobre beneficiarios de
los programas. Con base en la evidencia cualitativa y cuantitativa generada sobre los
programas, el MSD la resume en una métrica compuesta por cinco variables
secuencialmente articuladas, cuyo resultado genera un valor del 1 al 5 sobre el desempeño
del programa (SHCP, 2016c).
La herramienta del MSD para el PbR-SED es también relevante, puesto que proporciona
información del desempeño de los programas susceptible de escrutinio público. De los 582
programas incluidos en el PEF 2016 el valor promedio del MSD fue 3.7 de 5.0, lo cual se
ubica en un grado medio. Si bien solo 205 programas, o sea el 35% de estos, tuvieron una
evaluación externa (SHCP, 2016b), el resto de programas no evaluados por externos
tuvieron valor promedio de desempeño ligeramente mayor, de 3.8 en un grado medio-alto,
en comparación a los sí evaluados, de 3.6 con un grado medio.
La variable de los Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) es una herramienta relevante,
debido a las recomendaciones hechas por los evaluadores externos a los programas
presupuestarios. Para que los hallazgos de los evaluadores sirvan de retroalimentación a las
UR del programa, estas deben seguir el Mecanismo para el seguimiento a los aspectos
36
susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programas
presupuestarios de la Administración Pública Federal, coordinado por la SHCP, la SFP y el
CONEVAL (2011). Prueba de que los ASM han contribuido a su propósito es el informe
reciente del CONEVAL (2016a: 22), según el cual de 2008 a 2016 el cumplimiento a las
recomendaciones de 108 programas y acciones de desarrollo social a nivel federal se han
finalizado en un 89.46%.
Un ejercicio complementario a la etapa de evaluación del desempeño es la del seguimiento
a los objetivos, metas y acciones del PND mediante la publicación anual de los logros
alcanzados en programas transversales, especiales, sectoriales, regionales e institucionales.
Por primera vez el PND 2013-2018 incluye indicadores que permiten calcular el avance de
las metas nacionales y sus programas. Para este propósito, los informes anuales deben
ajustarse al Acuerdo 01/2013 por el que se emiten los Lineamientos para dictaminar y dar
seguimiento a los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y a los
Criterios para la Publicación de Logros de Programas derivados del Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018 que emite la SHCP.
Aunque la etapa del seguimiento, también asociada al monitoreo, está relacionada
secuencialmente a la evaluación, ambos conceptos son diferentes en su propósito y
metodología. Pallavicini (2014: 51-52) distingue al monitoreo de la evaluación en que aquel
se realiza de forma continua, con objeto de medir avances en la gestión e identificar
posibles ajustes al plan o programa. Contrario a la evaluación, no mide el cumplimiento de
objetivos ni la consistencia entre la intervención y los resultados. La función del seguimiento
es insoslayable, ya que los informes de avances a un programa sirven de información para
la evaluación de procesos.
En síntesis, la evaluación externa de los programas presupuestarios federales es
significativa para conocer en qué se gasta, cómo se gasta y cuáles fueron los resultados.
Para responder estas cuestiones, la labor de la SHCP, el CONEVAL, la SFP y el CONAC ha sido
proponer, más que modelos y lineamientos a seguir, un conjunto de herramientas
funcionales en materia de PbR-SED a nivel federal y estatal.
37
Modelo de PbR-SED en las entidades federativas El Índice de Presupuesto basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño
(PbR-SED) se ha elaborado por la SHCP desde 2010, a excepción de 2012. La versión de 2017
muestra diversos hallazgos, aunque estos no son del todo comparables con la de 2016. Las
tres entidades federativas con mayor cumplimiento en la instrumentación del PbR-SED en
2017 fueron, en orden ascendente Estado de México, Baja California y Guanajuato. En la
categoría de marco jurídico, la brecha entre ambos es de 53.3 puntos mientras que en la de
planeación es de 27.8 puntos (SHCP, 2017a: 30-49). Cabe mencionar que la estructura
administrativa del gobierno de una entidad no es comparable directamente con el de un
municipio, aunque la primera puede servir como punto de referencia para aquellos
municipios metropolitanos.
Un rasgo principal de los modelos de PbR-SED en las entidades federativas es la asimetría
en los avances, asociado a que las normas y prácticas de administración presupuestaria no
están homologadas a nivel federal y estatal. En comparación a las de contabilidad
gubernamental, es posible interpretar que hay mayor simetría en el cumplimiento de
criterios del Información Relativa a la Presentación de la Cuenta Pública 2015 del CONAC
(2017) o del Diagnóstico en Monitoreo y Evaluación del CONEVAL (2016b). La tabla 4.3
muestra el porcentaje obtenido por cada entidad en estos indicadores.
38
Tabla 4.3 Porcentajes de cumplimiento en el Índice de PbR-SED de 2017, cuenta pública
2015 y diagnóstico de monitoreo y evaluación 2015 por entidad federativa.
Entidades Índice PbR-SED 2017
CONAC 2015 Monitoreo y Evaluación
2015
Baja California Sur 13.7% 82% 29%
Colima 23.4% 95% 62%
Guerrero 36.8% 84% 59%
Veracruz 38.2% 86% 79%
Durango 48.5% 100% 61%
Ciudad de México 53.6% 100% 94%
Sonora 57.5% 96% 57%
Zacatecas 57.6% 86% 57%
Coahuila 58.1% 98% 39%
Michoacán 58.6% 26% 59%
San Luis Potosí 60.3% 92% 74%
Tamaulipas 61.0% 100% 53%
Aguascalientes 61.3% 88% 58%
Nuevo León 61.7% 97% 73%
Tabasco 64.0% 100% 72%
Chiapas 65.7% 100% 40%
Sinaloa 67.1% 97% 49%
Quintana Roo 67.8% 100% 57%
Campeche 68.5% 100% 64%
Nayarit 69.0% 96% 58%
Querétaro 70.0% 100% 77%
Oaxaca 71.2% 91% 88%
Hidalgo 74.7% 100% 87%
Tlaxcala 77.9% 98% 64%
Jalisco 78.0% 94% 96%
Morelos 82.2% 97% 70%
Chihuahua 82.9% 100% 80%
Puebla 84.7% 100% 75%
Yucatán 88.5% 100% 69%
Guanajuato 94.7% 99% 90%
Baja California 95.8% 100% 56%
Estado de México 96.8% 100% 94%
Promedio 65.3% 94% 67%
Desviación estándar 0.192 0.135 0.166
Fuente: Elaboración propia con base en CONEVAL (2016), CONAC, (2017) y SHCP (2017a).
39
Es posible interpretar que las entidades federativas presentan una desviación estándar en
el Índice de PbR-SED un poco mayor que la del cumplimiento de la cuenta pública, así como
la del diagnóstico de monitoreo y evaluación. Esto indica que hay mayor varianza en el
primer indicador con respecto al promedio: los gobiernos de las entidades tienen a cambiar
más de posición en la consolidación de un modelo de PbR-SED. Por el contrario, los
porcentajes reportados por el CONAC en materia de contabilidad gubernamental son más
homogéneos y por ello varían menos. Se interpreta que el cumplimiento con la
armonización contable por parte de las entidades es mayor: el promedio general alto
evidencia un mayor compromiso de las entidades con respecto a la información contable
que reportan. En suma, las entidades cumplen más con una etapa del ciclo presupuestario
como la contabilidad gubernamental, que con la mayoría de las etapas como el modelo de
PbR-SED o monitoreo y evaluación.
40
41
CAPÍTULO V: SOPORTE TEÓRICO DE VARIABLES
En este capítulo se amplían los argumentos que justifican haber seleccionado la variable
independiente y dependientes de la hipótesis, así como sus respectivos indicadores de
medición.
Se plantea la hipótesis de que un mayor grado de consolidación del PbR-SED en la
administración pública de las entidades federativas mexicanas se da en un contexto de
finanzas públicas autónomas, integrales, sostenibles y transparentes. El concepto en común
entre la variable independiente y dependientes es la gestión pública de los gobiernos
estatales, así como el ciclo presupuestario por el cual pasan sus ingresos y egresos,
principalmente. Otro concepto en común es el modelo de PbR-SED, dado que los programas
presupuestarios que reciben recursos públicos ameritan ser sujetos a evaluaciones
externas. Enseguida se describe con mayor profundidad estas variables y por qué estarían
relacionadas.
Grado de consolidación del PbR-SED en la administración pública de las entidades
federativas mexicanas
El desempeño de las acciones gubernamentales va ligado al Presupuesto basado en
Resultados, en tanto los recursos públicos se asignan racionalmente con base en
información sobre el cumplimiento de los objetivos de aquellas (Curristine, 2005). Se
entiende entonces que el resultado de la intervención del Estado en problemas públicos a
través de políticas, programas, servicios, bienes, inversión o regulaciones tendrá una
retroalimentación. Así, la información sobre el resultado de estas acciones incidirá en el
monto de dinero que reciban a futuro. En caso de cumplir sus metas y objetivos, servirá
para asignarle mayor monto de recursos y aprovechar sus fortalezas; en caso contrario,
servirá para mejorar su rumbo ante una eventual desviación, o bien asignarle menores
recursos.
Con respecto al fundamento teórico de un Sistema de Evaluación del Desempeño, este va
más allá de ser un modelo de la gestión pública orientada al logro de resultados en un
gobierno. Conforme al enfoque organizacional de Arellano, Lepore, Zamudio y Blanco
42
(2012: 22), se puede entender al SED como una herramienta para rendir cuentas al hacer
explícitos aquellos supuestos, axiomas, teorías y cadenas causales de una política pública.
De tal forma que un SED no se limita a la evaluar resultados de acciones en un política
pública en general o programa en específico, sino que pone al escrutinio público la razón de
ser de las mismas.
Retomando lo expuesto en el capítulo IV sobre el modelo de PbR-SED, se interpreta que
este tiene como fundamento teórico reciente la Gestión para Resultados, así como el
antecedente del enfoque de la gestión pública. Desde las reformas administrativas de la
década de los ochenta y noventa en el gobierno federal de México, se ha ido consolidando
un modelo propio a nivel nacional en materia de PBR-SED. La SHCP, en conjunto con la SFP,
el CONEVAL y el CONAC han cumplido un rol significativo en generar instituciones, recursos
humanos, metodologías, principios y herramientas de evaluación.
A casi una década de publicarse el Acuerdo que estableció las disposiciones generales del
SED a nivel federal, las entidades federativas y los municipios, su cumplimiento ha sido
medido anualmente por la SHCP desde 2010, a excepción de 2012. El diagnóstico sobre el
cumplimiento del PbR-SED es hasta ahora el informe que proporciona un indicador
cuantitativo y cualitativo más confiable en la materia, tanto a nivel estatal como municipal.
Su metodología actual consta de un cuestionario proporcionado a las unidades de enlace
en el gobierno de la entidad federativa con la SHCP. En la medición de las entidades, se
compone por 190 preguntas agrupadas en 6 secciones (PbR-SED, Transparencia,
Capacitación, Adquisiciones, Recursos Humanos y Buenas Prácticas) y 12 categorías (Marco
Jurídico, Planeación, Programación, Presupuestación, Ejercicio y Control, Seguimiento,
Evaluación, Transparencia y Lenguaje Ciudadano, Capacitación, Adquisiciones, Recursos
Humanos y Buenas Prácticas). El resultado es un porcentaje que, en el índice general,
representa los rangos alto si ≥ 70%; medio alto si < 70% e = 60%; medio bajo si = 50% y <
60%; y bajo < 50%.
Con el propósito de medir la variable independiente de la hipótesis se seleccionó el
indicador del índice de PbR-SED de 2017. Esta versión del diagnóstico es la más reciente y
43
la fuente de información es con base en el ciclo presupuestario de 2016 y el primer trimestre
de 2017.
Autonomía financiera de ingresos propios sobre ingresos federales
A medida que una entidad federativa dispone una mayor proporción de ingresos propios
que de ingresos federales, es indicativo de una autonomía financiera. Para el Instituto
Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED, 2016) la autonomía
financiera se entiende como los ingresos que un gobierno estatal recauda directamente. Su
cálculo resulta de dividir los ingresos propios entre los ingresos totales y multiplicar el
resultado por 100. De tal forma que se excluyen los ingresos federales distribuibles
geográficamente.
Considerando este indicador, la principal fuente de información para conocer la autonomía
financiera una entidad federativa es su respectiva Ley de Ingresos y el PEF aprobados en un
mismo ciclo fiscal. Cabe mencionar que ambas leyes contienen montos presupuestados,
que pueden variar a medida que se recaudan o ejercen los recursos.
Por lo que respecta al gasto federalizado, o ingresos federales (según el nivel de gobierno
desde el cual se observe), destinados a las entidades federativas y municipios, se consideran
aquellos cuyo origen es el PEF aprobado por el Congreso de la Unión. De acuerdo al CEFP
(2017a), los ramos y partidas que comprenden son el Ramo 28 de Participaciones, el Ramo
33 de Aportaciones, el Ramo 25 de Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos para la Ciudad de México, los Convenios
de Desconcentración y Descentralización, programas federales de Protección Social en
Salud y el Ramo 23 de Provisiones Salariales y Económicas. En cambio, por ingresos propios
se consideran aquellos cuya atribución corresponde recaudar y distribuir a la entidad, sea
tributaria o no. Estos se establecen en la Ley de Egresos aprobada por el Congreso de cada
entidad.
Para entender la lógica de la autonomía financiera entre ingresos locales y federales en
México, es menester referirse a la fundación del pacto fiscal. Este inicia formalmente con el
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en 1976. El SNCF se creó con objeto de
44
conformar un acuerdo entre las entidades y la federación en torno a quién le compete
imponer gravámenes a qué actividades, así como definir lineamientos para distribuir el
gasto federalizado. Los instrumentos legales para cumplir con el mismo son la Ley de
Coordinación Fiscal, los Convenios de Adhesión al SNCF, y los Convenios de Colaboración
Administrativa en Materia Fiscal Federal y anexos.
A partir de la legislación en materia de coordinación fiscal se establece que la federación
cobra por Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios, principalmente; y luego les distribuye a las entidades federativas,
municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México a través de los ramos y
partidas citadas. En el caso del Ramo 25 para la Ciudad de México, el Ramo 28 y el Ramo
33, su monto es distribuible geográficamente en el PEF y, por ende, susceptibles de un
análisis estadístico comparado entre entidades.
Con base en lo anterior, el indicador seleccionado para medir la variable de finanzas
públicas autónomas en el aspecto de ingreso es el monto de la respectiva Ley de Ingresos
2017 aprobada por la respectiva entidad. Esto es así, porque dicha normativa permite
calcular los ingresos propios, restando los federales al total de ingresos. Cabe mencionar
que los montos del Ramo 25, Ramo 28 y Ramo 33 en el PEF y la Ley de Ingresos de las
entidades son distintos en un 1.6%, debido a cambios en las proyecciones de estos, hechas
por las dependencias encargadas de elaborar la respectiva ley.
Observaciones a la gestión financiera en la Cuenta Pública de 2011 a 2014
Una vez ejercido el gasto público e integrado en la Cuenta Pública al terminar el ejercicio
fiscal, es menester asegurarse que efectivamente se haya apegado a la normatividad,
entiéndase los principios del artículo 134 de la CPEUM, el PEF y la Ley de Ingresos. Para esta
labor existe la Auditoría Superior de la Federación (ASF), un órgano con autonomía técnica
y de gestión de la Cámara de Diputados, encargado de fiscalizar la ejecución de los recursos
públicos y entregar un informe anual de resultados de la Cuenta Pública al Congreso de la
Unión.
45
Las herramientas principales de fiscalización que dispone la ASF son las auditorías, mismas
que revisan el apego a la ley de la gestión financiera en bienes, servicios, obras, proyectos
y programas que reciben recursos públicos del Estado mexicano. De forma agregada, esta
labor se manifiesta en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública, el cual recaba las observaciones y recomendaciones sobre el ejercicio del gasto,
producto de dichas auditorías. Es suma, la ASF se pronuncia sobre la legalidad con la que se
ejerció el presupuesto.
El papel de la ASF en la fiscalización del gasto que ejercen los órganos del Estado es
significativo para lograr una rendición de cuentas entre los Poderes de la Unión y las
entidades federativas, así como hacia la sociedad que contribuye a generar los ingresos
públicos y, por lo tanto, debe recibir un valor público producto de los bienes y servicios. La
fiscalización ha estado asociada a la rendición de cuentas, ya que esta implica verificar el
pleno cumplimiento de la legislación relativa al ciclo presupuestario. Según Roldán (2013:
5), la rendición de cuentas plantea “una primera vinculación entre un sujeto (A), que tiene
una responsabilidad (R) respecto de una función, rol, actividad o conducta (F)”, la cual
posibilita que “A se coloque como el sujeto obligado frente a B y éste (u otro) le pueda
imputar o atribuir una consecuencia (C), sean sanciones o incentivo”. En este sentido, al
revisar el ejercicio de la Cuenta Pública, la ASF exige una explicación sobre los resultados
del gasto y, eventualmente, reconoce su correcta gestión. De lo contrario realiza
observaciones y promueve las sanciones correspondientes en caso de desviación.
El proceso fiscalizador realizado por la ASF se realiza conforme a los principios de legalidad,
definitividad, imparcialidad y confiabilidad del artículo 79 de la CPEUM. Al fiscalizarse el
gasto comprobado en la Cuenta Pública, implícitamente se audita la intervención del Estado
mexicano en los problemas públicos, a través de políticas públicas o programas. En caso de
que detectar desviaciones a la legislación, la ASF puede emitir observaciones al ente
auditado y requerir se solventen los recursos no comprobados, incluso fincar
responsabilidades o denuncias penales.
46
Varios indicadores que pueden tomarse para medir la variable de finanzas públicas legales.
Uno puede ser los hallazgos de auditorías hechas por la ASF por entidad federativa. No
obstante, este ejercicio implica un análisis cualitativo minucioso de las mismas. En cambio,
otro indicador puede ser la suma de tres indicadores que la ASF publica en el Informe, que
incluye c) Monto pendiente de solventar de 2011 a 2014; d) Importe de procedimientos
resarcitorios; y e) Monto observado en la Cuenta Pública de 2015.
La pertinencia de este último indicador es que se basa en información pública de la Cuenta
Pública federal. Los montos de recursos con observación por entidad, se asume que están
fundamentados en auditorías elaboradas bajo normas del Sistema Nacional de
Fiscalización.
Transparencia en la información presupuestal
La información pública es, desde la perspectiva de gestión pública, un recurso que el Estado
genera y utiliza en su actuar diario para crear bienes y servicios que beneficien al público.
El acceso a la información pública es al mismo tiempo una obligación para el Estado
garantizarla, como un derecho político de la ciudadanía acceder a él.
Arango y Tamez (2016) plantean que la transparencia es una cualidad indispensable en el
gobierno, la cual fortalece el sistema democrático de un Estado, si está asociada a la
rendición de cuentas. Puede interpretarse que la mera publicación de oficio de la
información, sea financiera, contable, fiscal o de otro ámbito político-administrativo, va de
la mano con que esta sea justificada ante la ciudadanía por parte de sus representantes.
Esto, con el propósito de contribuir a una democracia más representativa, incluso
participativa.
Conforme relata Gutiérrez (2013: 192-194), la transparencia en materia de finanzas públicas
inició con la creación de una nueva legislación en materia de acceso a la información y
contabilidad gubernamental, principalmente. De gran relevancia fue la reforma al artículo
6 de la CPEUM, pues su propósito fue homologar los principios y bases mínimas para la
garantía del derecho al acceso a la información por parte de los sujetos obligados a nivel
federal estatal y municipal. Otros cambios posteriores fueron la expedición de la Ley
47
General de Contabilidad Gubernamental, así como la reforma a la Ley de Coordinación
Fiscal.
La reciente reforma de 2014 en materia de transparencia, protección de datos personales
y archivos representó un cambio significativo en la forma de publicar la información
presupuestal. En específico lo fue la, aplicable a los tres niveles y Poderes de la Unión,
incluidos otros sujetos obligados que reciban ejerzan recursos públicos o realicen actos de
autoridad.
Conforme resume Guerra (2016), el escenario normativo e institucional garante del acceso
a la información aún era heterogéneo antes de la reforma en materia de transparencia
aprobada en 2014. La expedición de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, amplió el ámbito aplicable a los tres niveles y Poderes de la Unión,
incluidos otros sujetos obligados que reciban y ejerzan recursos públicos o realicen actos de
autoridad. Además, esta ley creó un Sistema Nacional de Transparencia, cuyas atribuciones
son coordinar a las instituciones federales en la materia y establecer lineamientos para
cumplir con la misma, por citar algunas. Esto incide en el formato de publicación de
información relativa a finanzas públicas de las entidades, en específico del gasto público,
pues es determinante al momento de definir qué órgano del Estado o persona debe hacer
pública la información, como acto de escrutinio público.
Entre los indicadores sobre transparencia en materia de finanzas públicas destacan dos. El
primero es el Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal, elaborado
por la empresa aregional (2016), cuya metodología consiste en seis bloques (Marco
Regulatorio, Costos Operativos, Marco Programático-Presupuestal, Rendición de Cuentas,
Evaluación de Resultados, y Estadísticas Fiscales). Si bien el ITDIF sirve de referencia a
gobiernos de las entidades para organizar en sus sitios web la información relativa a
finanzas públicas, los resultados del índice y su base de datos no son hechos públicos. No
obstante, una ventaja es que incorpora variables más allá de ingresos, egresos y deuda, y
abarca en general todo el ciclo presupuestario.
48
Otro indicador relativo a transparencia en materia de finanzas públicas es el Índice de
Información Presupuestal Estatal (IIPE), elaborado desde 2008 por el Instituto Mexicano
para la Competitividad (IMCO, 2016). Este evalúa la calidad de las leyes de egresos e
ingresos publicadas, con base en 100 criterios desglosados en 10 secciones (Acceso Inicial,
Aspectos Generales, Clasificaciones, Poderes/Dependencias/Organismos, Municipios,
Tabuladores/Plazas, Deuda Pública, Recursos Federales, Rubros Específicos y Criterios). Así
como la fuente de información del indicador es la publicada por el Congreso local, la
metodología y los resultados de este indicador son públicos. No obstante, dificultan su
comparación debido al cambio en la legislación a lo largo del periodo.
Considerando la composición de ambos indicadores, se seleccionó el IIPE para medir la
variable de finanzas públicas transparentes. Esto, debido a que su metodología y resultados
son públicos y los criterios hacen énfasis específicamente en la información relativa
presupuesto de ingresos y egresos.
Deuda pública como porcentaje del Producto Interno Bruto Estatal
Cuando un gobierno prevé recaudar un monto de ingresos tributarios, no tributarios y de
gasto federalizado menor al presupuesto de egresos, incurre en déficit presupuestal. A nivel
estatal y municipal, este déficit entre ingresos y gastos presupuestados se puede cubrir con
ingresos derivados de financiamiento, es decir deuda pública. Como demuestra Peña (2015:
116), las entidades federativas establecen en sus leyes un concepto de deuda diferente,
aunque a final de cuentas, “la deuda (se supone) no es otra cosa que anticipar ingresos
futuros”.
Independientemente del monto de deuda pública destinada a cubrir un déficit
presupuestal, si el gobierno ha consolidado un modelo de PbR-SED, puede haber mayor
certeza de que su destino generará un mayor valor público para la sociedad. Asimismo,
según su destino, la deuda pública puede generar resultados en el presente si está
destinada a inversión productiva o a programas con un alto desempeño e impacto. De lo
contrario, se compromete a las generaciones futuras a pagarla mediante sus impuestos, sin
ofrecer a cambio una retribución. Asimismo, dependiendo de su nivel, la deuda puede ser
49
sostenible cuando los ingresos netos son suficientes para pagar al menos los intereses, así
como el gasto público (Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCT, 2003: 3-7).
La deuda pública puede ser contraída por el gobierno federal, los estados y municipios en
función de diversos factores. Sea un desastre natural o una crisis económica; una
proyección de inversión productiva o ampliación de la estructura administrativa, el nivel
requiere ser sostenible. Para garantizar esto, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades
Federativas y los Municipios ya regula a mayor especificidad los criterios para la
contratación de deuda, con el propósito de lograr un balance presupuestario sostenible y
evitar el déficit.
En México se tiene actualmente la deuda pública en las entidades federativas más alta en
la historia moderna de las finanzas públicas; $568.6 miles de millones de pesos en términos
nominales; $4,650 pesos per cápita; y de 3.1% como porcentaje del PIB en 2016 (CEFP,
2017b: 4-16). El nivel de deuda pública es indicativo del déficit creciente entre sus ingresos
menos gastos presupuestados, también puede medirse en función de los ingresos de libre
disposición o el Producto Interno Bruto Estatal (PIBE).
Los indicadores de mayor confiabilidad para medir la deuda pública de entidades
federativas y municipios son elaborados por la SHCP. Esto es así porque dicha dependencia
concentra la información oficial relativa a recaudación de ingresos netos, elaboración del
proyecto de PEF, así como obligaciones de financiamiento a nivel federal, estatal y
municipal.
Con el propósito de medir la variable dependiente de la hipótesis relativa a finanzas públicas
sostenibles se tomó el indicador de “Saldo como por ciento del Producto Interno Bruto
Estatal por Entidad Federativa al cierre de cada año y al 30 de septiembre de 2016” (SHCP,
2016d). Esto, debido a que su cálculo es elaborado con base en reportes financieros oficiales
de la entidad federativa.
50
51
CAPÍTULO VI: COMPROBACIÓN CUANTITATIVA – CORRELACIONES DE VARIABLES
En este capítulo se pone a prueba la hipótesis de si un mayor grado de consolidación del
modelo de PbR-SED en la administración pública de las entidades federativas mexicanas, se
relaciona con finanzas públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes. Para ello
se elabora un modelo de Coeficiente de Correlación de Pearson entre la variable
independiente y las dependientes. La pertinencia de este modelo estadístico es que permite
estimar el valor de una variable con relación a otra (Lind, Marchal y Wathen, 2005: 458-
459). Es importante aclarar que la correlación elaborada entre las variables no implica una
relación de causa o efecto directa, sino solamente un cruce entre indicadores que en un
mismo concepto se complementan.
Hallazgos de la correlación entre variable independiente y dependientes
Tabla 6.1 Coeficientes de correlación de Pearson entre las variables independiente y
dependientes.
Autonomía
financiera de
ingresos propios
sobre ingresos
federales en 2017
Observaciones por
la ASF de 2011 a
2014 en el Informe
de Cuenta Pública
2015
Deuda pública
como
porcentaje del
PIBE en 2016
Índice de
Información
Presupuestal
Estatal 2016
Índice de PbR-SED 2017
Correlación de Pearson
.088 -.074 -.039 .288
Sig. (bilateral) .630 .687 .830 .110
Fuente: SHCP (2017a), Leyes de Ingresos de 2017 de las 32 entidades federativas publicadas, ASF (2017),
SHCP (2016d) e IMCO (2016). Nota: Las correlaciones no son significativas al nivel bilateral. N: 32.
Como se observa en la tabla 6.1, los coeficientes de correlación entre los valores del
indicador del índice PbR-SED y los indicadores de autonomía financiera e información
presupuestal es positiva en un grado débil; con relación a las observaciones por la ASF y la
deuda como porcentaje del PIBE la correlación es negativa en un grado débil. Debido a que
ningún valor resultó significativo debido a que la muestra era pequeña, aceptar o rechazar
la hipótesis sería arriesgado.
No obstante, la interpretación de los grados de correlación sí es indicativo de que la
consolidación del modelo de PbR-SED en las entidades federativas, generalmente, no se da
52
en un contexto donde estas tienen mayor autonomía financiera de ingresos propios de la
entidad federativa; menores observaciones a la gestión financiera hechas por la ASF; menor
deuda pública como porcentaje del PIBE; ni mayor información presupuestal publicada por
su gobierno. En esos términos, la hipótesis se rechaza.
Ahora bien, este hallazgo no es del todo generalizable, pues al correlacionar de forma
agregada los valores de 32 entidades, podría existir al menos una entidad que tenga un
modelo de PbR-SED consolidado y una situación óptima de sus finanzas públicas.
Dado que no se encontró literatura referente a modelos de PbR-SED relacionados a finanzas
públicas, la validación externa de este modelo estadístico aún no está disponible. De tal
forma que una investigación semejante podrá comprobar o refutar la hipótesis expuesta en
esta investigación.
Finalmente, en el Anexo 1 se encuentran los valores estadísticos utilizados, así como un
enlace a la base de datos para su réplica y validación, analizada con apoyo del software
Statistical Package for the Social Sciences - SPSS.
53
CAPÍTULO VII: COMPROBACIÓN CUALITATIVA – ANÁLISIS DE CASO Y EXPERIENCIA DEL MODELO DE PBR-SED EN NUEVO LEÓN
En este capítulo se analiza la hipótesis previamente puesta a prueba desde un enfoque
cualitativo, centrado en evidencia documental del modelo de PbR-SED y las finanzas
públicas de Nuevo León. Asimismo, se incorpora la opinión de actores clave por su rol en
materia de PbR-SED en el Gobierno del Estado de Nuevo León (GENL).
La composición del ciclo presupuestario en Nuevo León no se reconoce como tal por la
Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado de Nuevo León (SFyTGE), la
dependencia encargada de administrar la hacienda pública del Estado. No obstante, existe
un marco jurídico e institucional equiparable al federal que contribuye a cada una de las
etapas del ciclo. Con objeto de ejemplificar de forma integral este ciclo en Nuevo León, se
utiliza el modelo propuesto por la SHCP a nivel federal. La tabla 7.1 resume sus etapas y
principales actividades, legislación e instituciones responsables.
54
Tabla 7.1. Etapas, fechas, actividades, instituciones responsables y legislación principal del
ciclo presupuestario de Nuevo León.
Etapas Fecha Actividades Instituciones
responsables Legislación principal
Planeación
Dentro de los 6
meses después
de iniciar una
nueva
administración.
Diseño del Plan Estatal de Desarrollo y el Plan
Estratégico y sus programas derivados.
Coordinación Ejecutiva de
la Administración Pública
del Estado (CEAPE) y
Consejo Nuevo León para
la Planeación Estratégica.
Ley de Planeación Estratégica
del Estado de Nuevo León.
Programación
A más tardar el
mes de octubre
de cada año.
Se elaboran proyectos de gasto e ingresos con base en las respectivas clasificaciones; incluyendo el registro de programas presupuestarios con base en las Matrices de Indicadores para Resultados en el Sistema Integral de Planeación, Programación y
Presupuesto.
Con base en los anteproyectos de presupuesto de
egresos e ingresos de cada dependencia y
organismo, la Secretaría de Finanzas y Tesorería
General del Estado (SFyTGE) integra las iniciativas
de Ley de Egresos y Ley de Ingresos que presentará
ante el Congreso del Estado.
Poderes, dependencias,
organismos del Estado y
municipios que ejercen
recursos públicos.
SFyTGE
103, 128 Constitución Política
del Estado de Nuevo León
(CPENL).
Ley de Hacienda del Estado.
Ley de Hacienda para los
Municipios del Estado de Nuevo
León.
Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León
(LAFENL).
Presupuestación Entre octubre y
diciembre.
La Comisión de Presupuesto del Honorable
Congreso del Estado de Nuevo León (HCNL) analiza
el paquete fiscal y lo aprueba.
SFyTGE
HCNL
Art. 63, IX y X; 85, XXI, CPENL.
Ley de Coordinación Hacendaria del Estado de Nuevo León.
LAFENL Ley de Egresos y Ley de Ingresos.
Ejercicio y
control
Enero a
diciembre.
Una vez aprobado el paquete fiscal, entra en vigor
para su ejercicio y se ejercen los recursos.
Entes públicos que
ejercen recursos públicos
estatales y federales.
SFyTGE
Art. 85, V; 128 CPENL.
Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del
Estado de Nuevo León.
Ley de Egresos y Ley de Ingresos.
Seguimiento Enero a
diciembre.
Se entregan a la SFyTGE informes financieros
trimestrales, los cuales se presentan al HCNL. SFyTGE y entes públicos
LAFENL Ley de Egresos y Ley de Ingresos.
Evaluación Abril a
diciembre.
Se establecen los lineamientos y cronogramas para
las evaluaciones externas que deberán hacerse a
los programas presupuestarios.
CEAPE, SFyTGE y
evaluadores externos.
Art. 129, CPENL
Ley de Desarrollo Social para el
Estado de Nuevo León
LAFENL.
Ley de Egresos y Ley de Ingresos.
Rendición de
cuentas
A más tardar el
30 de marzo
posterior a su
ejercicio.
Mayo del año
posterior a su
presentación.
La SFyTGE presenta la Cuenta Pública a más tardar
el 30 de marzo del año posterior a su ejercicio al
HCNL.
La ASE audita la cuenta pública y emite el Informe
del Resultado, el cual se dictamina y vota por el
HCNL dentro de los dos periodos de sesiones
posterior a su presentación.
Congreso del Estado y
Auditoría Superior del
Estado (ASE).
Art. 63 XIII, 136 y 127 CPENL
Ley de Fiscalización Superior del
Estado de Nuevo León.
Fuente: Elaboración propia con base en la legislación del Estado de Nuevo León.
55
Con respecto la situación de las finanzas públicas de Nuevo León, producto del Primer Foro
de Finanzas Públicas organizado por el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica
(CONL, 2016) el 31 de agosto del 2016 en la Biblioteca Universitaria Raúl Rangel Frías de la
Universidad Autónoma de Nuevo León se derivaron diversos hallazgos. De manera
resumida, se concluyó que Nuevo León es un Estado productivo, pero con baja inversión
pública, obligado a reestructurar su deuda, reducir su gasto corriente y aumentar sus
ingresos propios.
Al primer trimestre de 2017, Nuevo León tiene una autonomía financiera del 29%,
ubicándose en el sexto lugar de las 32 entidades federativas. En monto de observaciones
por la ASF en 2015 asciende a 5,245.5 mil millones de pesos, situada así en el onceavo lugar.
En cuanto a información presupuestal cumple con un 58%, situada así en el lugar 27. Por
último, su deuda pública como porcentaje del PIBE es del 4.8%, lo cual la ubica en el sexto
lugar. En suma, puede añadirse al diagnóstico que, comparada al resto de las entidades,
Nuevo León tiene una autonomía alta en sus recursos propios, una legalidad insuficiente en
su cuenta pública, una transparencia presupuestaria media y una deuda alta proporcional
a su economía.
Tomando en cuenta la situación de las finanzas públicas de Nuevo león, ahora cabe referirse
al informe de la SHCP (2017a: 113) relativo al diagnóstico del avance de PbR-SED. Se
interpreta que en Nuevo León ya hay un cumplimiento del 100% en sección de adquisiciones
y la categoría de marco jurídico, el gobierno estatal aún puede mejorar sus prácticas. En
cambio, en la sección de capacitación y la categoría de evaluación se cumple en un 50% y
un 35.6%, respectivamente. No obstante, más allá de las cifras, es menester analizar la
variable independiente aplicada a la realidad que vive el gobierno de la entidad; analizar si
hay indicios de un presupuesto con base en los resultados de evaluaciones a programas, así
como la experiencia de actores clave en la materia.
El modelo de PbR-SED en Nuevo León
Desde 2011 el GENL a través de la SFyTGE ha realizado acciones para consolidar la Gestión
para Resultados en el Poder Ejecutivo. Un primer antecedente fue la implementación
56
gradual del Modelo de Gestión de Resultados (GENL, 2015), el cual se propuso que los
recursos públicos se asignaran conforme a los programas de mayor beneficio a la sociedad.
Es decir, la transición de un presupuesto inercial hacia uno basado en resultados, a partir
del rediseño de los programas presupuestarios, su evaluación mediante matrices de
indicadores y mecanismos de seguimiento a recomendaciones de mejora.
Una herramienta para la mejor gestión de las finanzas públicas que se instauró en este
modelo fue la creación del Sistema Integral de Planeación, Programación y Presupuesto
(SIPPPRES). Esta administra la información de las Matrices de Indicadores para Resultados
de cada programa presupuestario. El SIPPPRES integra información cualitativa y cuantitativa
de los niveles y componentes de la matriz, la cual permite emitir informes trimestrales sobre
el avance físico y financiero de los programas que manejan las dependencias y organismos
del GENL.
En el ámbito organizacional, este modelo fue más allá de las herramientas, estableció en
2014 la creación del Comité de Planeación, Presupuesto y Rendición de Cuentas (CPPyRC).
Con respecto a la labor formal de este Comité hay escasa información. No es sino hasta el
22 de febrero de 2017 que se instala formalmente, integrado por los titulares de la
Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública, la Contraloría y Transparencia
Gubernamental y la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado. Se anuncia que
su función será coordinar las acciones en materia de PbR-SED al interior del Poder Ejecutivo
del Estado, el cual incluye las dependencias centralizadas y organismos descentralizados
(GENL, 2017c).
En efecto, es hasta el primer trimestre de 2017 que la actual administración de 2015-2021
reanuda el trabajo de este Comité y del modelo de PbR-SED, específicamente con la
expedición de los Lineamientos Generales del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León
para la consolidación del Presupuesto por Resultados (PpR) y el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED). Esta norma establece los criterios para la puesta en práctica de las
evaluaciones a programas, el seguimiento a las recomendaciones derivadas (GENL, 2017b).
Incluso sirve de directriz para el diseño de la MIR en cada dependencia u organismo.
57
Los Lineamientos tienen como antecedente los Criterios de Definición, Clasificación y
Alineación de Programas y Proyectos, emitidos por el GENL (2011) con el fin de orientar, a
través de la SFyTGE, a las dependencias y organismos en crear una nueva estructura
programática de la Ley de Egresos. Esto, a partir del modelo de PbR-SED y la GpR adaptado
al contexto administrativo y organizacional de Nuevo León.
Uno de los cambios más representativos que estas normas introdujeron fue el mecanismo
para gestionar y dar seguimiento al avance físico y financiero de los programas a la SFyTGE.
Se introdujo la elaboración de una Matriz de Indicadores para Resultados para cada uno de
ellos, la cual se debe enviar trimestralmente a la SFyTGE para su validación y publicación en
el sitio oficial de transparencia / indicadores de gestión:
http://sgi.nl.gob.mx/Transparencia_2015/EntidadesDeConcepto.aspx?ConceptoId=316. Al
cuarto trimestre de 2016 en este sitio era posible encontrar las MIR de al menos 87
programas presupuestarios3.
Estructura programática de Nuevo León en la Ley de Egresos 2017
En la Ley de Egresos del Estado de Nuevo León para el Ejercicio Fiscal 2017 se aprobó un
presupuesto total de $89,589,496,032 mil millones de pesos (mmdp). $15,025,023,708
mmdp se asignaron a 56 programas presupuestarios, un 16.8% del presupuesto total del
Estado; o bien un 23% de la administración central y paraestatal, que asciende a
$65,341,450,439 mmdp. El Anexo 2 muestra el listado de programas con su respectivo
monto y variación en la iniciativa de Ley de Egresos y la Ley de Egresos 2017 aprobada.
De los 56 programas de la Ley de Egresos 2017 solo 15, el 26.7%, cuentan con una
monografía que contiene la MIR, publicada en el sitio www.nl.gob/programas. Es decir,
tienen una identidad o ficha de información sobre sus objetivos, apoyos entregados,
población beneficiada, alineación al Plan Estatal de Desarrollo, indicadores de monitoreo y
evaluación, por ejemplo. Su presupuesto asciende a $4,216,534,501 mmdp. Es decir, del
presupuesto total destinado a los programas, un 28% es posible identificar en qué y cómo
3 Esta cifra es aproximada, ya que los programas públicos se identifican dentro del POA de cada dependencia u organismo estatal con una clave programática alfanumérica.
58
se gasta. A su vez, estos 15 han pasado por una evaluación externa en 2014 o 2015: 12 de
diseño, 2 de consistencia y resultados y 1 de ambas; asimismo cuentan con aspectos
susceptibles de mejora en casi un 100%.
Como se muestra en el Anexo 2, en la iniciativa de Ley de Egresos 2017 (presentada al HCNL
el 20 de noviembre de 2016) se propuso un monto de $14,996,302,127 mmdp a los 56
programas, mientras que en la Ley de Egresos 2017 (aprobada por el HCNL el 18 de
diciembre de 2016) se aprobaron $15,025,023,708 mmdp. Es decir, hubo una variación de
$28,721,581 mdp, expresada en un 0.2%, que se explica por la reducción de $114,740,354
mdp menos a 44 programas y el aumento de $143,461,935 mdp más a 4; en 8 el monto se
mantuvo igual.
Con base en lo anterior, cabe preguntarse si el monto de recursos asignados a los programas
con una monografía y evaluados entre 2014 y 2015, varió en la etapa de presupuestación
hacia 2017. Esta etapa es nodal, pues es donde se manifiesta el PbR: el Congreso discute
junto con el gobierno estatal las iniciativas de Ley de Ingresos y Ley de Egresos, las cuales
se aprueban con modificaciones. Para ello se toman como fuente de información el
presupuesto asignado a estos 15 programas entre la iniciativa de Ley de Egresos 2017 y la
Ley de Egresos 2017 aprobada y publicada. Cabe aclarar que este ejercicio no puede
replicarse con la Ley de Egresos 2016 o 2015 debido a que, si bien clasificaron de forma
programática el gasto, ambas no incluyeron un listado de programas presupuestarios con
monto de presupuesto.
Al calcular la variación presupuestal tanto absoluta como porcentual, los 15 programas con
evaluaciones externas y MIR les fueron aprobados en total -$36,803,112 mdp menos que
en la iniciativa, un -0.9% menos. Al contrario, a los 41 programas restantes les fueron
aprobados $65,524,693 mdp más que en la iniciativa, un 0.6% más. Puede interpretarse
que, aun cuando hubo programas evaluados en la anterior administración que disponían de
una monografía, se decidió disminuirles el monto de recursos propuesto en la iniciativa. En
esta decisión pudo haber incidido los hallazgos de dichas evaluaciones, si su diseño o
consistencia y resultados no fueron satisfactorios.
59
Ahora bien, del total de 56 programas es posible identificar 7 con más del 4% del
presupuesto total fueron, cuyo monto total asciende a $12,762,298,010 mmdp. Estos
concentran el 85% del presupuesto total destinado a los 56, aunque solo 4 de ellos cuentan
con una monografía. Se interpreta que, no por el hecho de recibir un porcentaje de recursos
públicos preponderante, las dependencias u organismos responsables de los programas
hacen disponible públicamente la identidad del mismo.
Como se observa, el programa con mayor presupuesto asignado del GENL, Financiamiento
público responsable, no cuenta con una monografía. Por el título se infiere que es de
finalidad gobierno y estaría orientado al pago de deuda pública y sus servicios.
Posiblemente este puede ser similar y susceptible de fusionarse con el programa Ejercicio
responsable del gasto público, el cual tampoco cuenta con monografía. De ambos
programas se desconoce la dependencia responsable, aunque pueden referirse a alguno de
la SFyTGE.
En cuanto al programa Protección institucional, puede referirse a Protección infantil y
desarrollo integral de la familia. Además de contar con una monografía, este fue evaluado
en 2014 tanto en su diseño como en consistencia y resultados.
Ahora bien, de forma articulada a los programas está el Programa Anual de Evaluación. El
PAE 2016 publicado por el GENL comprende aquellos programas susceptibles de evaluación
externa consistencia y resultados y procesos son los 5 que ejercen recursos federales y 32
de inversión (GENL, 2016). Si bien se establece que estos últimos deberán contar con un
indicador de rentabilidad social, se desconoce si cumplen o no. Una adición del PAE 2016
con respeto al de 2015 es que incluye en su evaluación programas de inversión del Gobierno
en turno. Sin embargo, no contempla evaluaciones más integrales, como de costo-
beneficio, desempeño, impacto, estratégicas y complementarias. Asimismo, omite
especificar si las evaluaciones contribuyen a un valor estándar para todos los programas,
semejante al Modelo Sintético de Información del Desempeño que existe a nivel federal.
Una práctica destacable en cuanto a rendición de cuentas es el formato del 1er Informe de
Gobierno del actual Gobernador Constitucional Jaime Rodríguez Calderón. La estructura del
60
mismo fue basada en los programas estatales. En él se incluyeron 91 programas, entendidos
en un sentido amplio como actividades gubernamentales. De estos, 68 se relacionaron con
los cerca de 87 programas de los POA de 2016. De los 23 programas públicos restantes, la
mayoría recibió recursos públicos en la Ley de Egresos 2017 aunque su monto se encuentra
disperso en diversos anexos de la misma. La tabla 7.3 muestra estos 23 programas según su
monto de recursos aprobados.
Tabla 7.3 Presupuesto aprobado a los programas adicionales reportados en el 1er Informe de
Gobierno de Jaime Rodríguez.
Programas Presupuesto en la
Ley de Egresos 2017
Atención a grupos indígenas ND
Voluntariado ciudadano Héroes por Nuevo León ND
Donaciones ND
Escuelas al CIEN (Certificados de Infraestructura Educativa Nacional) ND
Apoyo a los programas estratégicos de la administración pública del Estado ND
Urbanización de lotes para grupos socialmente vulnerables ND
Programa de transparencia ND
Gobernabilidad democrática ND
Planeación, manejo eficiente de recursos ND
Mejora regulatoria ND
Familias con futuro $165,392,285
Aliados Contigo $124,726,397
Vinculación con la sociedad civil (Secretaría de Educación) $73,725,398
Universidad Ciudadana de Nuevo León (UCNL) $68,018,305
Universidad de Ciencias de la Seguridad $66,000,000
Coordinación General de Comunicación Social y Radio TV Nuevo León $50,979,219
Profesionalización magisterial $32,006,268
Atención a víctimas $28,007,399
Estrategia y comunicación en nuevos medios $23,260,925
Formación Integral de Profesionales Técnicos (UTC) $18,000,000
Universidad Politécnica de Apodaca $8,000,000
Colaboración público-privada para la planeación de largo plazo $3,811,830
Universidad Politécnica de García $2,475,000
Total $664,403,026 Fuente: Fuente: GENL (2016b; 2017a) ND: No disponible o no identificado en la Ley de Egresos
2017.
61
Estos 21 programas adicionales en el Informe de Gobierno de Jaime Rodríguez no se
incluyen explícitamente en la lista de 56 programas públicos de la Ley de Egresos 2017. Esto
se explica probablemente porque fueron programas creados durante 2016 o fueron
actividades y organismos públicos con un logro considerado destacable en el Informe. Se
observa que 10 programas no tienen un monto de recursos en la Ley de Egresos 2017.
La difusión del Informe de Gobierno en formato de programas es un avance sustancial, dado
que presenta los bienes y servicios entregados a la población beneficiada de Nuevo León,
así como de los avances y resultados desde el nivel operativo hasta el estratégico. No
obstante, este no se relaciona aún con los resultados de las evaluaciones externas del PAE
del año anterior, las cuales representan un insumo de información para decidir sobre el
desempeño del gobierno.
En suma, 25% de los 56 programas públicos de 2017 ha sido evaluados en su diseño o
consistencia y resultados en 2014 o 2015 y cuentan con una monografía. No es asunto
menor, ya que estos 14 representan apenas un 4.7% del gasto total del Estado o un 6.4%
de la administración central y paraestatal para 2017. Resalta que 7 programas hayan
concentrado el 85% del gasto total en estos. Por último, en cuanto a la información sobre
el desempeño de los programas públicos susceptibles de evaluarse, esta no es del todo
transparente y accesible al público. Las evaluaciones externas del PAE 2016 aún no se
publican en el sitio oficial del GENL.
Análisis de lógica horizontal y vertical de programas
Una vez conocidos los programas del GENL por sus sitios de transparencia y la Ley de
Egresos de 2017, se planteó la posibilidad de analizar a mayor profundidad la lógica vertical
y horizontal de su MIR. No obstante, se descartó este ejercicio metodológico debido a que
la información no estaba disponible públicamente en el formato necesario. Al 12 de mayo
de 2017, 6 dependencias centralizadas aún no publicaban las MIR de sus programas, estas
fueron la Coordinación Ejecutiva de la Administración Pública, la Secretaría General de
Gobierno, la Contraloría y Transparencia Gubernamental, la Secretaría de Educación, la
Secretaría de Desarrollo Sustentable y el Tribunal Local de Conciliación y Arbitraje; mención
62
aparte merece la Secretaría de Infraestructura, la cual publica información del avance
financiero sobre inversión pública. Una práctica destacable de la Secretaría de Economía y
Trabajo fue publicar su información en formato de datos abiertos.
Pese a que el esquema de MIR los Lineamientos para la consolidación del PbR y el SED en
Nuevo León establecen que las matrices de los programas deberán desagregar sus niveles
por fin, propósito, componentes y actividades, las MIR publicadas al tercer trimestre de
2017 no incluyen este último nivel. Asimismo, el escaso acceso público a las monografías
actualizadas de los programas, así como a evaluaciones externas de los mismos, impidió el
análisis de lógica horizontal y vertical. Aun cuando el 4 de noviembre de 2016 se presentó
mediante la Plataforma Nacional de Transparencia la solicitud de acceso a la información
pública en la materia, dirigida a la SFyTGE con folio 711216, la respuesta remitió a la propia
página del GENL sobre indicadores de gestión.
El análisis de lógica vertical y horizontal es nodal, con base en la metodología de Matriz de
Marco Lógico del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES, 2004) y la SHCP, la SFP y el CONEVAL (2010), es posible identificar si los programas
cumplen con la misma. La lógica vertical identifica la identidad de programa y analiza la
relación de causa-efecto entre los niveles del resumen narrativo de la MIR, de abajo hacia
arriba. En cambio, la lógica horizontal identifica si hay una relación de causa-efecto entre
los medios de verificación, indicadores y el resumen narrativo de objetivos, de derecha a
izquierda.
Al igual que la lógica horizontal y vertical de la matriz de un programa, existe la coherencia
del mismo en comparación a otros programas. La coherencia interna y externa en el ámbito
de las políticas pública propuesta por Cejudo y Michel (2014) es un enfoque pertinente para
su análisis cualitativo. Según los autores, esta lógica se presenta al interior del programa,
entre programas y entre áreas de intervención de programas. De tal forma que con este
enfoque es posible conocer cómo se asimila o complementa un programa con otro, o
conjunto de programas entre sí.
63
Entrevistas a actores clave en materia del PbR-SED en Nuevo León
Además de la información documental en los sitios oficiales del GENL, se complementaron
los hallazgos de la hipótesis con la experiencia percibida por actores clave relacionados al
modelo de PbR-SED y las finanzas públicas del GENL. El método cualitativo utilizado fue la
entrevista semiestructurada, con un guion basado en las variables independiente y
dependientes, así como en el rol del actor.
Para garantizar un equilibro en las posturas, se decidió entrevistar a un funcionario con
incidencia en la actual administración y a un consultor externo con incidencia en la anterior
administración. De esta forma fue posible entrevistar al Contador Público Gerardo Guajardo
Cantú (GGC), quien se desempeña como Encargado del Despacho de la Coordinación
Ejecutiva de la Administración Pública y Coordinador Técnico de Gabinete y Eficiencia
Gubernamental y es integrante del CPPyRC en la administración 2015-2021 del Gobierno
del Estado de Nuevo león. Asimismo, se entrevistó al Maestro Eduardo Sánchez Rosete
(ESR), Socio Director de la consultora Evaluación Socioeconómica de Programas y Proyectos,
quien se desempeñó como consultor adscrito a la SFyTGE de 2014 a 2015.
La dinámica de las entrevistas aplicada a ambos personajes fue semiestructurada y partió
de un guion que motivó el diálogo con el entrevistador. La primera entrevista se realizó el
día viernes 12 de mayo y la segunda el martes 16 de mayo. Enseguida se presentan
fragmentos de sus respuestas redactados de forma parafraseada en tercera persona, con
base en las preguntas detonadoras del diálogo.
a) En la actual administración del Gobernador Jaime Rodríguez se reanuda el modelo de
PbR-SED con la creación del Comité de Planeación, Presupuesto y Rendición de Cuentas
¿Cómo considera que ha sido esta experiencia, comparada a la anterior administración?
GGC: El reto es el compromiso de hacerlo, romper paradigmas al interior del gobierno.
Primero, tener convicción; segundo tener ‘expertise’ en los funcionarios. Asimismo,
convencer internamente a los responsables de los programas y coordinarse con la SFyTGE
quien administra recursos y con la Contraloría, quien revisa y audita el logro de resultados.
64
Ha implicado un esfuerzo en la CEAPE y se ha podido avanzar porque su función es
coordinación, planeación y participación ciudadana.
ESR: Debe haber una línea desde el Ejecutivo y a partir de allí hace extensivo y obligatorio el
modelo. Actualmente no hay un compromiso real. En 2014 se creó el Comité, pero hasta
ahora no se ha visto un compromiso por parte de todas las secretarías. Si no tiene un área
que haga las cosas, la dependencia no compra el proyecto.
b) A principios de mayo de 2017 la SHCP publicó la noticia de que Nuevo León avanzó del
lugar 28 al 19 de 32 en el cumplimiento con las disposiciones de PbR-SED en 2017. ¿Qué
opinión le merece?
GGC: Se avanzó porque se lo propuso el Gobierno, más allá de solo cumplir con la
normatividad. El propósito fue que la gente y los servidores públicos se acostumbre, lo
internalicen que sepan que no se pueden utilizar recursos sin saber su utilidad.
ESR: Son otros factores que determinan los valores del índice. Hay un cierto grado de
subjetividad al momento de interpretar el cuestionario. Desde una apreciación propia,
Nuevo León debería estar entre los primeros 5 lugares.
c) La clasificación programática del gasto propuesta por el CONAC desglosa el presupuesto
por programas en los tres Poderes del Estado. ¿Considera que el PbR SED, que en Nuevo
León se ha implementado exclusivamente en el Poder Ejecutivo, podría en un futuro
implementarse en los demás poderes?
GGC: Sí, el PbR-SED es una herramienta que puede ser aplicada en cualquier ámbito de
gobierno. En los poderes se debería implementar la presupuestación basada en resultadas,
y adaptados a la naturaleza de su función. No es privativo al Poder Ejecutivo nada más. Por
un lado, el rol del PbR debe tener preeminente al elaborar el presupuesto. Por otro lado, el
informe de gobierno debe ser una relatoría de logros alcanzados con los recursos utilizados.
ESR: El modelo está por ley, debe ser obligatorio. No es optativo. En su momento se capacitó
al Poder Judicial de Nuevo León, pero no dio seguimiento. Lo que hace reaccionar son
observaciones de auditorías. La Comisión de Transparencia está llamando a municipios a
65
que presenten información. Van muy retrasados, no hay ninguno que tenga PbR-SED. La
Auditoría Superior del Estado no ha hecho mucho porque deberían tener auditorías de
desempeño.
Con base en los puntos de vista expresados por ambos entrevistados, se interpreta que, si
bien ha habido un interés de la actual administración en Nuevo León por cambiar un modelo
de presupuesto inercial carente de evaluación a programas, es menester que haya mayor
compromiso político en las dependencias y organismos. Se avanzó en aspectos normativos
y la reanudación del trabajo del Comité en la materia y esto incidió en que se mejorara la
posición en el indicador de la SHCP; sin menoscabo de que hay otras variables que
determinan un avance y una efectiva rendición de cuentas hacia la ciudadanía. Por último,
se coincide en ampliar las prácticas de presupuestación y evaluación a otros poderes del
Estado.
66
67
CAPÍTULO VIII: ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS
Reflexiones finales
Para responder a la pregunta planteada sobre qué relación había entre la consolidación del
PbR-SED en las entidades federativas mexicanas y sus finanzas públicas, se planteó la
hipótesis de que un mayor grado de (A) consolidación del modelo de PbR-SED en la
administración pública de las entidades federativas mexicanas se relaciona con (B) finanzas
públicas autónomas, legales, sostenibles y transparentes. Conforme a los hallazgos
encontrados en el método cuantitativo, en general, no hay una correlación fuerte entre
ambas variables, en sentido positivo con la autonomía financiera y la transparencia
presupuestaria; en sentido negativo con la deuda y las observaciones.
Habiendo analizado el caso de Nuevo León, el hallazgo anterior se asocia a que, en el
gobierno de esta entidad, las etapas de presupuestación basada en resultados y evaluación
de los programas para conocer su desempeño no están claramente ligadas. Si bien el
gobierno estatal elabora programas presupuestarios, implementa matrices de indicadores,
clasificaciones del gasto y una nueva normatividad en cuanto al modelo de PbR-SED, resta
conocer el proceso de toma de decisiones y los actores clave que inciden en las etapas,
sobre todo al interior del Poder Ejecutivo, al interior del Congreso del Estado y entre ambos.
En ese sentido, puede interpretarse que el modelo se encuentra en consolidación.
Ahora bien, ¿las variables debieron haberse correlacionado fuertemente? No
necesariamente a un grado absoluto, pero sí al menos en uno moderado. En Nuevo León, a
la vez que se reanudó el modelo de PbR-SED por parte de las dependencias integrantes del
CPPyRC, se han realizado acciones para aumentar los ingresos propios, reestructurar y
disminuir la deuda pública estatal, revisar las cuentas públicas y abrir la información
financiera pública en formatos más accesibles.
Al analizar el caso de Nuevo León con base en su estructura programática y las entrevistas
a actores clave, se interpreta que no hay evidencia suficiente para asegurar que los
resultados de la evaluación a los programas se utilizan para la asignación del presupuesto
basado en resultados. Así como en la administración anterior hubo un esfuerzo por
68
instrumentar una Gestión para Resultados de forma gradual, en la actual administración se
ha retomado el compromiso con modelo de presupuesto y evaluación.
Dado que la mayoría de la literatura, marco jurídico e institucional, así como prácticas
destacables provienen de la federación, es perceptible un intento de la Secretaría de
Hacienda de generar una del modelo homologado de PbR-SED entre la federación, las
entidades federativas y los municipios y demarcaciones. Al menos en lo que respecta al
gasto federalizado que se les transfiere, el énfasis en generar un estándar en la
presupuestación y evaluación es mayor.
Conclusiones
En esta tesis de licenciatura se estudió el problema del avance contrastante en la
consolidación del modelo de PbR-SED en las entidades federativas, con relación a la
situación de sus finanzas públicas. El principal hallazgo es que, acorde a la hipótesis, no hubo
una correlación fuerte entre la variable independiente y las dependientes, en sentido
negativo o positivo. Una contribución a la disciplina de la administración pública es este
hallazgo de hipótesis, ya que podrá ser comprobado o refutado por estudios posteriores.
Por ahora, se generó el conocimiento de alcance nacional y en Nuevo León, en un tema
poco explorado en la literatura mexicana.
Entre las preguntas que quedaron sin resolver fueron ¿qué incentivos tiene una entidad
para implementar mejores prácticas de presupuestación y evaluación para optimizar sus
recursos, si estas no se asocian con la mejora de sus finanzas públicas? En este ámbito
pueden ponerse a prueba variables adicionales a las expuestas en esta investigación, de
preferencia comparables entre las 32 entidades y a través del tiempo. Otra pregunta de
gran pertinencia que no se resolvió fue conocer cuál era el monto de recursos invertidos en
las secciones que componen el PbR-SED frente al resultado reflejado en las finanzas
públicas. En efecto, un ejercicio interesante será realizar una aproximación al costo-
beneficio de implementar este modelo.
Una sugerencia para investigaciones posteriores será analizar la lógica vertical y horizontal
de los programas de la actual administración, en específico aquellos considerados insignia.
69
Asimismo, en caso de haber evaluaciones de diseño y consistencia y resultados, será
oportuno comparar sus resultados entre sí para identificar mejoras. Algunos de los criterios
a considerar pueden ser la representatividad presupuestal, la publicidad de su información
y la cantidad de población beneficiaria.
Por último, con base en los hallazgos encontrados y la información cuantitativa y cualitativa
recabada, se identifican dos áreas de oportunidad en el Gobierno del Estado de Nuevo León
en materia de PbR-SED. Enseguida se expresa una propuesta respecto a ambas.
1. Consolidar política y administrativamente al Comité de Planeación, Presupuesto y
Rendición de Cuentas.
En el ámbito organizacional, la principal área de oportunidad es institucionalizar el CPPyRC
en Nuevo León, a fin de que tenga, cuando menos, personal de carrera, una visión
transexenal y multidisciplinaria, así como mecanismos de monitoreo y evaluación de
programas.
Es menester que los titulares del Comité sean directores con puestos directivos y operativos
en la dependencia, no solo ejecutivos. Actualmente los titulares del Comité son los propios
titulares de la Contraloría, la SFyTGE y la CEAPE, quienes son nombrados por el Honorable
Congreso del Estado de Nuevo León a propuesta del Gobernador. Si bien estos representan
a dependencias clave en la asignación, administración y control de recursos públicos y su
autoridad puede incidir en el compromiso del Poder Ejecutivo con las acciones de PbR-SED,
su presencia en el cargo está limitada a un sexenio, no es de tiempo completo a tareas
operativas y su marco de atribuciones, recursos y rendición de cuentas no es del todo claro
en su respectiva dependencia.
Aunque ya hay funcionarios en cada dependencia y organismos cuya función es ser enlace
ante la SFyTGE para la gestión de los programas, sus acciones no son del todo accesibles
públicamente. Al haber información pública limitada, es difícil para la ciudadanía conocer
el rol y compromiso del Comité con la orientación al logro de resultados de la gestión
pública del Estado; más aún, la percepción sobre el mal desempeño del gobierno o falta de
70
rendición de cuentas puede aumentar. Al estar constituido el Comité, esta percepción se
canalizaría a un órgano del Estado ya coordinado.
2. Acompañar a los demás Poderes del Estado y municipios en la implementación de su
modelo de PbR-SED.
Otra área de oportunidad es que los programas presupuestarios de Nuevo León solo
abarcan al Poder Ejecutivo y no al Legislativo, Judicial, municipios e incluso órganos
autónomos, mismos que también reciben un monto significativo de recursos públicos,
destinados a una acción del Estado que pretende resolver un problema público. Por ello, es
menester que una vez consolidado en el Poder Ejecutivo el modelo de PbR-SED, se
acompañe a los demás poderes, en el marco de una gestión pública orientada a resultados.
Desde luego, esta deberá ser adaptada a la finalidad de estos poderes y aplicable al menos
en sus órganos técnicos, de apoyo o administrativos.
Si se observa el ciclo presupuestario, no toda la atribución compete al Poder Ejecutivo, sino
también del Poder Legislativo, el cual discute, modifica y aprueba el paquete fiscal, incluidas
la Ley de Ingresos y la Ley de Egresos. Actualmente no hay certeza de que la Comisión de
Presupuesto decida sobre el aumento o disminución del monto de recursos destinado a
programas con base en información objetiva sobre su desempeño. Por ello es menester que
esta información deba al menos incluirse como anexo a la Ley de Egresos, de manera que
sirva incluso como rendición de cuentas a la ciudadanía.
71
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Alberto Vélez Valdés. El autor es egresado de la licenciatura en Ciencia Política y
Administración Pública en la Universidad Autónoma de Nuevo León. Ha hecho prácticas
profesionales en el Consejo Nuevo León para la Planeación Estratégica y el Honorable
Congreso del Estado de Nuevo León. Actualmente se desempeña como consultor en temas
de evaluación del desempeño. Correo electrónico: alberto.velezva@uanl.edu.mx.
© Todos los derechos reservados. Se autorizan la reproducción y difusión total y parcial por
cualquier medio, indicando la fuente.
Vélez, Alberto (2017). Finanzas públicas y modelo de Presupuesto basado en Resultados y
Sistema de Evaluación del Desempeño en las entidades federativas mexicanas.
Análisis de caso en Nuevo León. Tesis de licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública. México: Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales – Universidad Autónoma de Nuevo León.
80
81
ANEXO 1 VALORES ESTADÍSTICOS DE LAS VARIABLES INDEPENDIENTE Y DEPENDIENTES.
Entidades IPBR_SED_17 aut_fin_17 obs_ASF_15 iipe_16 deuda_pibe_16
Guerrero 37% 4% 13241.0 68% 1.0%
Tamaulipas 61% 5% 937.3 61% 2.4%
Oaxaca 71% 5% 7813.1 76% 3.7%
Tlaxcala 78% 6% 1541.4 98% 0.0%
Nayarit 69% 6% 2291.0 71% 5.1%
Michoacán 59% 6% 26116.7 50% 4.7%
Morelos 82% 7% 4457.5 66% 2.3%
Durango 49% 8% 4237.9 71% 3.3%
Veracruz 38% 9% 34057.1 65% 4.7%
Puebla 85% 9% 3656.2 100% 1.4%
Hidalgo 75% 9% 3261.9 86% 1.9%
Guanajuato 95% 13% 9295.4 99% 1.0%
Tabasco 64% 13% 5814.3 79% 0.8%
Campeche 69% 14% 957.9 92% 0.2%
Baja California Sur 14% 15% 4548.4 75% 1.7%
Aguascalientes 61% 15% 1398.2 83% 1.4%
Coahuila 58% 16% 2752.6 100% 6.1%
Chiapas 66% 20% 13483.9 97% 5.6%
Colima 23% 20% 1050.7 92% 3.0%
San Luis Potosí 60% 22% 2955.2 63% 1.2%
Baja California 96% 23% 5729.8 97% 3.5%
Quintana Roo 68% 24% 2022.4 48% 8.0%
Yucatán 89% 25% 1283.0 90% 0.9%
Querétaro 70% 28% 1724.8 56% 0.4%
Jalisco 78% 28% 17567.5 100% 2.1%
Estado de México 97% 28% 20190.6 59% 2.5%
Nuevo León 62% 29% 5245.5 58% 4.8%
Sinaloa 67% 30% 3728.1 71% 1.9%
Zacatecas 58% 31% 3804.6 56% 3.9%
Chihuahua 83% 33% 2828.9 94% 9.4%
Sonora 58% 35% 3883.6 61% 4.7%
Ciudad de México 54% 53% 4579.4 53% 2.2%
Promedio 65% 18% 76% 3.0%
Desviación estándar 0.192 0.116 0.172 0.023
Total 216455.9* Fuente: Fuente: SHCP (2017), Leyes de Ingresos de 2017 de las 32 entidades federativas publicadas, ASF
(2017), SHCP (2016d) e IMCO (2016). *Las cifras en miles de pesos representan mmdp. Base de datos disponible en: https://goo.gl/3uIyox.
ANEXO 2. PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN EN LA INICIATIVA DE LEY DE EGRESOS Y LA LEY DE EGRESOS 2017.
Programas presupuestarios Presupuesto
2017 (iniciativa) Presupuesto 2017
(aprobado) Variación absoluta
Variación porcentual
Porcentaje del total
Monografía pública
Tipo de evaluación en 2015
Financiamiento público responsable $7,572,966,069 $7,620,098,828 $47,132,759 0.62% 50.72%
Ministerio público $1,555,208,085 $1,552,563,495 -$2,644,590 -0.17% 10.33% Sí Diseño
Administración y evaluación del recurso humano $968,671,140 $964,291,219 -$4,379,921 -0.45% 6.42%
Ejercicio responsable del gasto público $750,555,100 $740,110,804 -$10,444,296 -1.39% 4.93%
Operación de los centros de reinserción social $683,831,928 $675,290,484 -$8,541,444 -1.25% 4.49% Sí Diseño
Protección institucional $625,086,396 $608,530,811 -$16,555,585 -2.65% 4.05% Sí Diseño - Consistencia y Resultados
Adulto mayor (70 años o más) vulnerable $576,763,272 $601,412,369 $24,649,097 4.27% 4.00% Sí
Discapacidad en condición vulnerable $245,111,633 $244,992,847 -$118,786 -0.05% 1.63%
Brigadas impulso ciudadano $173,636,014 $172,755,485 -$880,529 -0.51% 1.15% Sí Diseño
Bienes patrimoniales controlados $173,834,672 $165,392,285 -$8,442,387 -4.86% 1.10%
Impartir justicia laboral a trabajadores $134,414,671 $132,581,721 -$1,832,950 -1.36% 0.88% Sí Diseño
Comunicación participativa $135,489,708 $129,792,195 -$5,697,513 -4.21% 0.86%
Programa aliados contigo $127,780,200 $124,726,397 -$3,053,803 -2.39% 0.83%
Fortalecimiento de los ingresos públicos $122,037,637 $120,535,109 -$1,502,528 -1.23% 0.80%
Registro civil $129,278,829 $119,932,093 -$9,346,736 -7.23% 0.80% Sí Diseño
Capital humano y empleo $104,271,150 $101,795,547 -$2,475,603 -2.37% 0.68%
Jefas de familia $90,407,957 $90,262,298 -$145,659 -0.16% 0.60% Sí Consistencia y Resultados
Centros comunitarios de desarrollo social $107,138,384 $86,094,797 -$21,043,587 -19.64% 0.57% Sí Diseño
Fomento agropecuario $4,834,959 $74,796,676 $69,961,717 1447% 0.50%
Vinculación con organizaciones de la sociedad civil (OSC) $73,725,398 $73,725,398 $0 0.00% 0.49% Sí Diseño
Protección civil $66,068,122 $66,039,403 -$28,719 -0.04% 0.44% Sí Diseño
Justicia administrativa pronta y expedita $63,562,295 $62,984,817 -$577,478 -0.91% 0.42%
Adquisiciones y servicios eficientes y transparentes $69,803,455 $57,776,345 -$12,027,110 -17.23% 0.38%
Prepa espacios abierto $40,000,000 $40,000,000 $0 0.00% 0.27%
Control y auditoria del desempeño institucional $38,081,372 $37,350,857 -$730,515 -1.92% 0.25%
Capacitación y competitividad para el trabajo $32,199,696 $32,006,268 -$193,428 -0.60% 0.21%
Infraestructura para el desarrollo y el bienestar $29,871,423 $31,589,785 $1,718,362 5.75% 0.21%
Atención a víctimas y violaciones a derechos humanos $28,047,467 $28,007,399 -$40,068 -0.14% 0.19%
ANEXO 2. (CONTINUACIÓN)
Fuente: GENL (2016c; 2017a).
Programas presupuestarios Presupuesto 2017
(iniciativa) Presupuesto 2017
(aprobado) Variación absoluta
Variación porcentual
Porcentaje del total
Monografía
pública
Tipo de evaluación
en 2015
Servicios de educación básica $27,151,435 $27,149,107 -$2,328 -0.01% 0.18%
Desarrollo político $25,906,957 $24,189,961 -$1,716,996 -6.63% 0.16%
Abre tu casa a la educación $20,000,000 $20,000,000 $0 0.00% 0.13%
Inspección y defensa del trabajo $18,351,423 $17,731,129 -$620,294 -3.38% 0.12%
Fomento rural $18,498,624 $17,718,780 -$779,844 -4.22% 0.12%
Ser. de inf. Comunitaria y localización de personas $17,365,412 $16,933,002 -$432,410 -2.49% 0.11% Sí Diseño
Servicios de educación media superior $15,784,742 $15,738,315 -$46,427 -0.29% 0.10%
Reinserción social $12,673,430 $12,673,430 $0 0.00% 0.08% Sí Diseño
Gobierno digital e innovador $12,208,037 $12,144,753 -$63,284 -0.52% 0.08%
Proyectos sur del estado $12,000,000 $12,000,000 $0 0.00% 0.08%
Defensa del trabajo $11,759,328 $11,757,038 -$2,290 -0.02% 0.08%
Salud mental y adicciones $10,388,347 $10,384,584 -$3,763 -0.04% 0.07%
Regulación de notarías $9,460,332 $9,444,183 -$16,149 -0.17% 0.06%
Arbitraje médico $7,802,317 $7,652,935 -$149,382 -1.91% 0.05%
Sistema de justicia penal $7,491,505 $7,461,260 -$30,245 -0.40% 0.05%
Servicios y apoyos para el magisterio $6,937,048 $6,915,409 -$21,639 -0.31% 0.05%
Prevención social del delito y violencias $5,786,706 $5,786,706 $0 0.00% 0.04% Sí Diseño
Fasp: seguridad publica integral - general de gobierno $5,560,445 $5,494,946 -$65,499 -1.18% 0.04%
Desarrollo urbano $5,193,525 $5,192,888 -$637 -0.01% 0.03%
Regulación asuntos jurídicos $4,892,660 $4,860,856 -$31,804 -0.65% 0.03%
Seguridad jurídica a trabajadores del estado $3,990,541 $3,982,268 -$8,273 -0.21% 0.03%
Transparencia gubernamental $3,813,224 $3,811,830 -$1,394 -0.04% 0.03%
Agua potable y alcantarillado en zonas urbanas (APAZU) $3,327,134 $3,327,134 $0 0.00% 0.02%
Sanidad e inocuidad $2,993,937 $2,966,593 -$27,344 -0.91% 0.02%
Servicios de legalización y apostilla de documentos $1,953,009 $1,953,009 $0 0.00% 0.01% Sí Diseño
Control sanitario $1,163,525 $1,156,938 -$6,587 -0.57% 0.01%
Salud pública $1,020,873 $1,012,400 -$8,473 -0.83% 0.01%
Servicios de educación superior $150,579 $148,522 -$2,057 -1.37% 0.00%
Presupuesto total a programas $14,996,302,127 $15,025,023,708 $28,721,581 0.2% 100.00% 15