Post on 25-Sep-2018
Del asistencialismo a la promoción social
Desafío para el diseño de una estrategia de reducción de
la pobreza
Roberto Carlos Angulo Salazar Subdirector de Promoción Social y Calidad de Vida
Dirección de Desarrollo social
Departamento Nacional de Planeación
“(…)Si no fuera por la esperanza de que el estudio científico de las acciones sociales de los hombres puede conducirnos, aunque no directa ni inmediatamente, sino después de un tiempo y hasta cierto punto, a resultados prácticos en favor del perfeccionamiento social, no pocos estudiantes considerarían el tiempo dedicado a estos estudios como perdido.
(…)Esto es cierto para todas las ciencias sociales pero especialmente para la economía. Porque esta esfera es precisamente la que más le interesa o inspira”.
PIGOU, A. C. (1920). La Economía del Bienestar
Diagnóstico: pobreza y la dimensión de los programas
sociales.
Algunas nociones conceptuales: canales directo e
indirecto y percepción subjetiva del riesgo
¿Incentivos a la informalidad? ¿Qué hacer?...De la cuna a
la tumba y el Capitalismo más allá de la crisis…
1
2
3
Diagnóstico
Diagnóstico: pobreza y la dimensión de los programas
sociales.
Algunas nociones conceptuales: canales directo e
indirecto y percepción subjetiva del riesgo
¿Incentivos a la informalidad? ¿Qué hacer?...De la cuna a
la tumba y el Capitalismo más allá de la crisis…
1
2
3
Diagnóstico
La pobreza por ingresos autónomos es más alta que la
pobreza multidimensional y su reducción ha sido menor
La desigualdad del ingreso es más alta que la desigualdad
de oportunidades y su reducción ha sido menor
Las brechas urbano-rurales y 13 áreas-otras cabeceras se
han ampliado en términos de pobreza
1
2
3
Diagnóstico
El grado de urbanización tiene una relación fuerte con el
nivel de pobreza y la dinámica de crecimiento pro-pobre
Existe una marcado desequilibrio entre la zona de la
periferia y la zona central en términos de pobreza y
calidad de vida
Coberturas de los programas se han ampliado pero sin fijar
condiciones de salida ni mecanismos de transición
4
5
6
Diagnóstico
La pobreza por ingresos autónomos es más alta
que la pobreza multidimensional y su reducción
ha sido menor
1
3
Diagnóstico
Clima educativo
del hogar
Condiciones de la
niñez y la juventud Ocupación Salud
Servicios públicos y
condiciones de la
vivienda
Logro
educativo
Analfabetismo
Asistencia
escolar
Rezago
escolar
Atención
integral de
primera
infancia
Trabajo
infantil
Desempleo
de larga
duración
Aseguramiento
Acceso a
servicio de
salud dada una
necesidad
Acceso a
fuente de
agua
mejorada
Manejo de
basuras
Pisos
Hacinamiento
crítico
Acceso a
Electricidad
Eliminación
de excretas
Paredes
exteriores
Informalidad
1. La pobreza por ingresos autónomos es más
alta que la pobreza multidimensional y su
reducción ha sido menor
Dimensiones y variables del IPM para Colombia
1. La pobreza por ingresos autónomos es más
alta que la pobreza multidimensional y su
reducción ha sido menor
Pobreza por Ingreso Autónomo
Nacional
53,7%
51,2% 51,0%50,3%
46,0%45,5%
43%
46%
48%
51%
53%
56%
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
2002-2009: -8.2 p.p.
Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta
Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta
Continua de Hogares 2008 y 2009).
Incidencia/Porcentaje de
pobreza multidimensional
1997-2008 Nacional
Fuente: DNP, DDS, SPSCV. 2010
50%
43%
29%
20%
30%
40%
50%
60%
1997 2003 2008
K(6)
Mientras que la pobreza por ingresos se redujo 5 p.p entre 2003 y 2008, la pobreza
multidimensional lo hizo en 14 p.p.
La desigualdad del ingreso es más alta que la
desigualdad de oportunidades y su reducción ha
sido menor
2
3
Diagnóstico
Fuente: Vélez et. al. 2010. Banco Mundial, Banco de la República de Colombia (Medellín)
Dimensiones y variables del IOH para Colombia
Educación:
•Finalización quinto grado a tiempo –primaria completa-
•Finalización noveno grado a tiempo
•Finalización once grado a tiempo –secundaria completa-
•Asistencia pre-escolar niños entre 4 y 5 años
•Asistencia escolar de niños entre 9 y 15 años
Servicios básicos de vivienda:
•Acceso a agua potable niños entre 0 y 17 años
•Acceso a saneamiento niños entre 0 y 17 años
•Acceso a electricidad niños entre 0 y 17 años
•Niños menores de 5 años en hogares no hacinados
Salud:
•Niños menores de 5 años con seguro en salud
Seguridad e Identidad Jurídica:
•Niños entre 0 y 17 años en ambientes seguros
TIC´s:
•Acceso a teléfono niños entre 0 y 17 años
2. La desigualdad del ingreso es más alta que
la desigualdad de oportunidades y su
reducción ha sido menor
2. La desigualdad del ingreso es más alta que
la desigualdad de oportunidades y su
reducción ha sido menor
Gini Nacional
0.594
0.573
0.579 0.580
0.589
0.578
0.56
0.57
0.58
0.59
0.60
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
En general este indicador se ha mantenido al
rededor de 0.58.
Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de
Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Continua de Hogares 2008 y 2009)
52
58
69
40
50
60
70
80
1997 2003 2008
Índice de Oportunidades para
Colombia
IOH_12
Entre 1997 y 2008 el IOH pasó de 52 a 69.
La tasa promedio de crecimiento anual
entre 1997 y 2008 fue de 1.6%, registrando
un mayor crecimiento en el último
quinquenio (2.1%)
Fuente: Vélez et. al. 2010. Banco Mundial, Banco de la República de Colombia (Medellín)
Los logros en reducción de pobreza
multidimensional están soportados, entre otras
cosas, por el aumento de las coberturas de
servicios sociales…pero sin condiciones de
salida
6
3
Diagnóstico
Reducción Pobreza
Ext
Reducción Pobreza
Reducción Gini
-0,99 -0,36 -0,004
Fuente: Cálculos DNP base en ECV-08
Familias en Acción
Reducción Pobreza
Ext
Reducción Pobreza
Reducción Gini
-0,17 -0,08 -0,001
PPSAM
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
661%
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
779%
Beneficiarios Recursos
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
2004 2005 2006 2007 2008 2009
296%
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
2004 2005 2006 2007 2008 2009
164%
6. Los logros en pobreza multidimensional están
soportados, entre otras cosas, por aumentos en las
coberturas de servicios sociales…pero sin
condiciones de salida ni mecanismos de transición.
Reducción Pobreza
Ext
Reducción Pobreza
Reducción Gini
-0,05 -0,1 -0,001
Fuente: Cálculos DNP base en ECV-08
Subsidio Cajas de
Compensación Familiar
Reducción Pobreza
Reducción Gini
-6,7 -0,038
Educación
8.000.000
8.500.000
9.000.000
9.500.000
10.000.000
10.500.000
11.000.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
29%
7.500.000
8.000.000
8.500.000
9.000.000
9.500.000
10.000.000
10.500.000
11.000.000
11.500.000
12.000.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
42%
Beneficiarios Recursos
2.800.000
3.000.000
3.200.000
3.400.000
3.600.000
3.800.000
4.000.000
4.200.000
4.400.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
36%
400.000
420.000
440.000
460.000
480.000
500.000
520.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
19%
6. Los logros en pobreza multidimensional están
soportados, entre otras cosas, por aumentos en las
coberturas de servicios sociales…pero sin
condiciones de salida ni mecanismos de transición.
Fuente: Cálculos DNP base en ECV-08
Reducción Pobreza
Reducción Gini
-4,8 -0,025
Salud
Reducción Pobreza
Reducción Gini
-0,58 -0,004
Protección a la niñez
3.000.000
8.000.000
13.000.000
18.000.000
23.000.000
28.000.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
108%
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
128%
Beneficiarios Recursos
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
8.000.000
9.000.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
103%
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
1.000.000
1.100.000
1.200.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
66%
Beneficiarios Recursos ICBF
6. Los logros en pobreza multidimensional están
soportados, entre otras cosas, por aumentos en las
coberturas de servicios sociales…pero sin
condiciones de salida ni mecanismos de transición.
Fuente: Cálculos DNP
Incidencia 2008
% Reducción
(p.p)
Observada 46,8 - Después de subsidios
monetarios 45,7 -1,1 Después de subsidios
totales 32,4 -14,4
Pobreza (ECV)
El efecto estimado en 2003 fue menor (-10.9 p.p.), lo cual es consistente con la
expansión de los programas sociales del estado de ese año a la fecha
Con base en la Encuesta de Calidad de Vida de 2008, los cálculos del DNP indican
que el gasto social habría reducido en 14,4 puntos porcentuales la incidencia de
pobreza en ese año
6. Los logros en pobreza multidimensional están
soportados, entre otras cosas, por aumentos en las
coberturas de servicios sociales…pero sin
condiciones de salida ni mecanismos de transición.
Programa
Presupuesto 2008
Quintiles 1 y 2 (millones
corrientes)
Presupuesto 2009
Quintiles 1 y 2 (millones
corrientes)
Familias en Acción 891.419 1.057.767
PPSAM 205.788 214.537
Familias Guardabosques 101.791 75.354
Subsidio Familiar CCF 118.945 132.320
Total Educación 9.141.522 10.262.983
Total Salud (RS) 3.247.269 3.976.139
Total Protección a la niñez (ICBF) 923.026 1.063.882
Total $ 14.629.761 $ 16.782.981
Déficit anual de ingresos para alcanzar la LP
(millones corrientes) $ 28.384.115 $ 28.988.175
Subsidios como proporción del déficit anual
de ingresos para alcanzar la LP 51,5% 57,9%
6. Los logros en pobreza multidimensional están
soportados, entre otras cosas, por aumentos en las
coberturas de servicios sociales…pero sin
condiciones de salida ni mecanismos de transición.
Diagnóstico: pobreza y la dimensión de los programas
sociales.
Algunas nociones conceptuales: canales directo e
indirecto
¿Incentivos a la informalidad? ¿Qué hacer?...De la cuna a
la tumba y el Capitalismo más allá de la crisis…
1
2
3
Diagnóstico
Diagnóstico: pobreza y la dimensión de los programas
sociales.
Algunas nociones conceptuales: canales directo e
indirecto
¿Incentivos a la informalidad? ¿Qué hacer?...De la cuna a
la tumba y el Capitalismo más allá de la crisis…
1
2
3
Diagnóstico
Las políticas públicas y la reducción de la pobreza y la
vulnerabilidad
El debate sobre las políticas
públicas de reducción de la pobreza
y la vulnerabilidad
• Política pública y reducción de la pobreza: intervención de los canales directo e indirecto. Bhagwati (1958, 1988).
• La posibilidad del crecimiento a favor de los pobres.
34
• El Canal Indirecto: Consiste en el uso de recursos y reglas para acelerar el crecimiento y por esta vía aumentar los ingresos y mejorar la calidad de vida de los pobres. (Crear Ingresos y Riqueza).
El Canal Directo: Consiste en la provisión pública de
satisfactores básicos como educación, vivienda, salud,
requerimientos nutricionales y transferencias para financiar el
consumo privado de estos y otros componentes del estándar de
vida de los pobres. Se trata de provisión de bienes y servicios,
como por ejemplo los programas de alimentación, salud y
subsidios condicionados.
35
El debate sobre las políticas
públicas de reducción de la pobreza
y la vulnerabilidad
• Si las ganancias del crecimiento se concentran en los no pobres, se dice que la tasa de retorno del canal indirecto es cero.
• El crecimiento es creador de miseria cuando la tasa de retorno del crecimiento es negativa para los pobres.
• Si la tasa de retorno de los pobres no es lo suficientemente positiva, la población potencialmente beneficiaria de las políticas del canal indirecto se incrementa.
El debate sobre las políticas
públicas de reducción de la pobreza
y la vulnerabilidad
Si el objetivo de política económica es
eliminar la pobreza, es una condición
necesaria que la tasa de retorno del
canal indirecto para los pobres sea
positiva.
37
El debate sobre las políticas
públicas de reducción de la pobreza
y la vulnerabilidad
• El diseño óptimo de la política para la reducción de
la pobreza debe combinar los dos tipos de canales.
• El crecimiento puede ser pro-pobreza o creador de
miseria dependiendo del efecto y la eficiencia de los
dos canales.
• A la combinación óptima de las políticas de ambos
canales se le denomina política social, no sólo al
diseño de políticas relacionadas con el canal directo.
El debate sobre las políticas
públicas de reducción de la pobreza
y la vulnerabilidad
• ¿Cómo plantear una política social que sea capaz de
mezclar las políticas del canal directo con el canal
indirecto?
• ¿Son las políticas de reducción de la pobreza
residuales o están en el núcleo de la política
económica?
• Si la reducción de la pobreza es un objetivo
indiscutible de la política pública ¿Cómo hacer que
los potenciales beneficiarios del canal directo
disminuyan en el tiempo?
39
El debate sobre las políticas
públicas de reducción de la pobreza
y la vulnerabilidad
• Los canales directo e indirecto no siempre van en la
misma vía. Por ejemplo, la hipótesis de que los
programas sociales focalizados desincentivan la
formalización sería un caso de estos.
• El crecimiento no pro-pobre es otro caso.
40
El debate sobre las políticas
públicas de reducción de la pobreza
y la vulnerabilidad
Diagnóstico: pobreza y la dimensión de los programas
sociales.
Algunas nociones conceptuales: canales directo e
indirecto
¿Incentivos a la informalidad? ¿Qué hacer?...De la cuna a
la tumba y el Capitalismo más allá de la crisis…
1
2
3
Diagnóstico
Diagnóstico: pobreza y la dimensión de los programas
sociales.
Algunas nociones conceptuales: canales directo e
indirecto
¿Incentivos a la informalidad? ¿Qué hacer?...De la cuna a
la tumba y el Capitalismo más allá de la crisis…
1
2
3
Diagnóstico
Informalidad
Comparabilidad de los cálculos
Tasa de informalidad: Nacional Cabecera Resto
Cálculo Subdirección de Empleo Datos: GEIH
64.2% 61.8% 72.7%
ECV 2008, definición DANE 63.4% 58.4% 80.5%
ECV 2008, definición salud y pensiones 68.8% 62.3% 91.1%
Porcentaje de informalidad según distribución
del gasto total individual
DANE: 87.1%
Salud y Pensión: 96.6%
77.1%
85.7% 60.9%
65.0% 35.5%
38.4%
Porcentaje de informalidad según puntaje del
Sisben, Cabecera
DANE: 85.6%
Salud y Pensión: 95.6%
64.9%
68.5%
46.5%
48.9%
29.6%
34.9%
Rango de ingreso Total Salarial Ganancias Otros
Pobres extremos 2,7 -12,8 5,9 20,7
Pobres (No extremos) -1,1 -5,2 1,1 6,6
No pobres (LP - 3 LP) -0,1 -0,4 0,6 -0,5
No pobres (3 LP o más) -1,4 -0,1 -2,1 -2,3
Crecimiento del ingreso per cápita real total y por fuentes 2008-2009
por rangos de ingreso
Nacional
• Los ingresos de los pobres extremos fueron los únicos que crecieron
Por fuentes de ingreso:
•Las Ganancias crecen con mayor énfasis entre los pobres y pobres extremos.
Igualmente los Otros ingresos
•Los Salarios decrecen en todos los rangos, especialmente en los más bajos.
• La hipótesis de que los programas sociales focalizadas
incentiven la informalidad se fundamentan en el hecho
de que se da una relación costo beneficio “en el
margen” del umbral de focalización, en la que el
individuo tiene el poder de decidir sobre su
formalización y opta por no hacerlo para seguir
recibiendo programas sociales.
• ¿Cuál es el problema? La focalización? los programas
sociales focalizados?, en la relación costo beneficio hay
dos lados: de un lado el ser beneficiario de programas
sociales, población potencial beneficiaria (identificado
como pobre según Sisbén por ejemplo), del otro lado el
trabajo formal. Que la balanza se incline hacia el
incentivo por la informalidad deja ver varias cosas:
• Programas sin condiciones de salida. Asistencialistas.
• Trabajo formal precario y de mala calidad.
• Un diseño del SPS sin canales de transición que
incentiven a la salida (zonas grises).
• 3 tipos de condiciones de Salida (Promoción Social y
Tiempo de Salir), contempladas en el borrador del
próximo Plan de Desarrollo:
– Condiciones de salida en el marco de la
reclasificación del SISBEN III.
– En el marco de la política de generación de ingresos.
– Condiciones de salida permanentes por diseño del
programa.
Un ejemplo (no oficial, ejercicio técnico) que destaca la necesidad de
fijar condiciones de salida en Familias en Acción…
• Según datos de Acción Social, en 2008 había: Familias inscritas: 1.541.482
Familias potenciales no inscritas: + 895.897
Total familias inscritas + elegibles: 2.437.379
• Utilizando la ECV 2008: Familias inscritas: 1.556.104
Familias potenciales no inscritas: + 1.100.318
Total familias inscritas + elegibles: 2.656.422
Familias en Acción y medidas de pobreza
76.83% 74.06%
50.51% 35.54%
c = 6.3
Familias = Inscritas en el programa
% por debajo
de la LP
% pobre
según IPM
% que se
percibe como
pobre
% pobre
según las 3
medidas
Familias en Acción y medidas de pobreza
78.99% 73.78%
52.00% 36.64%
c = 6.4
Familias = Inscritas + Potenciales elegibles
% por debajo
de la LP% que se
percibe como
pobre
% pobre
según las 3
medidas% pobre
según IPM
Las familias
potencialmente
elegibles no
inscritas en el
programa
evidencian
condiciones de
pobreza
ligeramente
superiores a
las de las
familias
vinculadas al
programa.
Promedio de privaciones según Indice de Pobreza
Multidimensional de las Familias en Acción
Número promedio de privaciones
Familias en Acción (Inscritas) 6.3
Familias potencialmente elegibles
(No inscritas) 6.5
Composición de la pobreza muldimensional
Porcentaje de familias en acción (inscritas + elegibles) con privaciones
Familias en Acción
Resto de familias
Logro educativo 87.1% 50.6%
Analfabetismo 27.6% 10.4%
Asistencia escolar 13.7% 3.0%
Rezago escolar 62.7% 24.9%
Atención integral de primera infancia 20.1% 8.0%
Trabajo infantil 18.6% 5.2%
Desempleo de larga duración 16.5% 12.0%
Empleo informal 87.3% 62.6%
Aseguramiento en salud 30.5% 21.9%
Acceso a servicio de salud dada una necesidad 16.2% 6.8%
Acceso a fuente de agua mejorada 29.6% 8.0%
Electricidad 6.8% 1.7%
Eliminación de excretas 35.5% 7.9%
Manejo de basuras 44.0% 14.0%
Pisos 22.8% 3.1%
Paredes exteriores 8.2% 1.6%
Hacinamiento crítico 35.0% 6.0%
Distribución de las familias inscritas en
Familias en Acción según Nivel del Sisben
55.32
36.53
7.48
0.56 0.110
10
20
30
40
50
60
Sisben N1 Sisben N2 Sisben N3 Sisben N4 Sisben N6
Porcentaje de familias inscritas en Familias en Acción - 2008
Distribución de las familias inscritas en
Familias en Acción según Nivel del Sisben
73.83
21.4
4.380.33 0.06
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Sisben N1 Sisben N2 Sisben N3 Sisben N4 Sisben N6
Porcentaje de Familias en Acción - 2008Inscritas + potenciales
• Familias en Acción debería introducir
condiciones de salida:
– El tamaño mínimo, según este ejercicio, sería del
orden del 35% de lo que es hoy.
– De las Familias Actuales podrían salir o entrar en
transición para hacerlo el 45% de las familias.
– No tiene sentido achicar la cobertura sin hacer una
reasignación.
– Con reasignación, el tamaño máximo podría ser del
75% de los potenciales beneficiarios+inscritos.
– Los cálculos preliminares con SISBEN III nos están
dando un achicamiento de entre 13%-18%
• De la cuna a la tumba (Milton y Rose
Friedman/Cap 4 Libertad de Elegir):
El despilfarro es angustiante, pero constituye el menor de los
males de los programas paternalistas que han crecido hasta
alcanzar este volumen. El peor mal consiste en el efecto que estos
planes tienen sobre el tejido de nuestra sociedad. Tales proyectos
debilitan la familia; reducen el incentivo al trabajo, al ahorro, a
la innovación; impiden la acumulación de capital y limitan nuestra
libertad. Estos son los patrones fundamentales por los que se
debería juzgar.
• Capitalismo más allá de la crisis (Amartya Sen
2009):
Dado que el sufrimiento de la gente con menos recursos en cada economía
–y en el mundo– exige atención más urgente, el papel de la cooperación
entre empresas y gobierno no puede limitarse a una expansión
mutuamente coordinada de una economía. Existe la necesidad de prestar
especial atención a los más desamparados de la sociedad con la creación
de un plan de respuesta a la crisis actual y yendo más allá de las medidas
destinadas a producir una expansión económica general. Las familias
amenazadas por el desempleo, por falta de seguro médico y por
privaciones sociales, además de económicas, han sido golpeadas con
particular dureza.
• ¿Qué hacer?
Pasar de la asistencialismo a la promoción social
• Rediseño del componente de Promoción Social del SPS:
fijar condiciones de salida, mejorar cada vez más la
focalización. Diseñar mecanismos de transición de la
población sin capacidad de pago a la población con
capacidad de pago. Integrar y ordenar en la RED
JUNTOS.
• Mejorar la calidad del empleo, elevar la empleabilidad.
Formalización y política de generación de ingresos.
62
Seguridad Social
Integral
Acceso a activos
Formación en capital humano
Manejo de Riesgos
Covariantes
S I S T E M A D E P R O M O C I Ó N S O C I A L
Pob
laci
ón
pobr
e y
vuln
erab
le
100%
de
la
pobl
ació
n
Seguridad Social
Integral
Acceso a activos
Formación en capital humano
Manejo de Riesgos
Covariantes
S I S T E M A D E P R O M O C I Ó N S O C I A L
Seguridad Social
Integral
Acceso a activos
Formación en capital humano
Manejo de Riesgos
Covariantes
S I S T E M A D E P R O M O C I Ó N S O C I A L
Seguridad Social
Integral
Acceso a activos
Formación en capital humano
Manejo de Riesgos
Covariantes
S I S T E M A D E P R O M O C I Ó N S O C I A L
Pob
laci
ón
pobr
e y
vuln
erab
le
100%
de
la
pobl
ació
n
SISTEMA DE PROTECCISISTEMA DE PROTECCIÓÓN SOCIALN SOCIALSISTEMA DE PROTECCISISTEMA DE PROTECCIÓÓN SOCIALN SOCIAL
11 22 33
55
44
Población Pobre y Vulnerable
Gracias
3