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Del asistencialismo a la promoción social

Desafío para el diseño de una estrategia de reducción de

la pobreza

Roberto Carlos Angulo Salazar Subdirector de Promoción Social y Calidad de Vida

Dirección de Desarrollo social

Departamento Nacional de Planeación

“(…)Si no fuera por la esperanza de que el estudio científico de las acciones sociales de los hombres puede conducirnos, aunque no directa ni inmediatamente, sino después de un tiempo y hasta cierto punto, a resultados prácticos en favor del perfeccionamiento social, no pocos estudiantes considerarían el tiempo dedicado a estos estudios como perdido.

(…)Esto es cierto para todas las ciencias sociales pero especialmente para la economía. Porque esta esfera es precisamente la que más le interesa o inspira”.

PIGOU, A. C. (1920). La Economía del Bienestar

Diagnóstico: pobreza y la dimensión de los programas

sociales.

Algunas nociones conceptuales: canales directo e

indirecto y percepción subjetiva del riesgo

¿Incentivos a la informalidad? ¿Qué hacer?...De la cuna a

la tumba y el Capitalismo más allá de la crisis…

1

2

3

Diagnóstico

La pobreza por ingresos autónomos es más alta que la

pobreza multidimensional y su reducción ha sido menor

La desigualdad del ingreso es más alta que la desigualdad

de oportunidades y su reducción ha sido menor

Las brechas urbano-rurales y 13 áreas-otras cabeceras se

han ampliado en términos de pobreza

1

2

3

Diagnóstico

El grado de urbanización tiene una relación fuerte con el

nivel de pobreza y la dinámica de crecimiento pro-pobre

Existe una marcado desequilibrio entre la zona de la

periferia y la zona central en términos de pobreza y

calidad de vida

Coberturas de los programas se han ampliado pero sin fijar

condiciones de salida ni mecanismos de transición

4

5

6

Diagnóstico

La pobreza por ingresos autónomos es más alta

que la pobreza multidimensional y su reducción

ha sido menor

1

3

Diagnóstico

Clima educativo

del hogar

Condiciones de la

niñez y la juventud Ocupación Salud

Servicios públicos y

condiciones de la

vivienda

Logro

educativo

Analfabetismo

Asistencia

escolar

Rezago

escolar

Atención

integral de

primera

infancia

Trabajo

infantil

Desempleo

de larga

duración

Aseguramiento

Acceso a

servicio de

salud dada una

necesidad

Acceso a

fuente de

agua

mejorada

Manejo de

basuras

Pisos

Hacinamiento

crítico

Acceso a

Electricidad

Eliminación

de excretas

Paredes

exteriores

Informalidad

1. La pobreza por ingresos autónomos es más

alta que la pobreza multidimensional y su

reducción ha sido menor

Dimensiones y variables del IPM para Colombia

1. La pobreza por ingresos autónomos es más

alta que la pobreza multidimensional y su


Pobreza por Ingreso Autónomo

Nacional

53,7%

51,2% 51,0%50,3%

46,0%45,5%

43%

46%

48%

51%

53%

56%

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

2002-2009: -8.2 p.p.

Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta

Continua de Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta

Continua de Hogares 2008 y 2009).

Incidencia/Porcentaje de

pobreza multidimensional

1997-2008 Nacional

Fuente: DNP, DDS, SPSCV. 2010

50%

43%

29%

20%

30%

40%

50%

60%

1997 2003 2008

K(6)

Mientras que la pobreza por ingresos se redujo 5 p.p entre 2003 y 2008, la pobreza

multidimensional lo hizo en 14 p.p.

La desigualdad del ingreso es más alta que la

desigualdad de oportunidades y su reducción ha

sido menor

2

3

Diagnóstico

Fuente: Vélez et. al. 2010. Banco Mundial, Banco de la República de Colombia (Medellín)

Dimensiones y variables del IOH para Colombia

Educación:

•Finalización quinto grado a tiempo –primaria completa-

•Finalización noveno grado a tiempo

•Finalización once grado a tiempo –secundaria completa-

•Asistencia pre-escolar niños entre 4 y 5 años

•Asistencia escolar de niños entre 9 y 15 años

Servicios básicos de vivienda:

•Acceso a agua potable niños entre 0 y 17 años

•Acceso a saneamiento niños entre 0 y 17 años

•Acceso a electricidad niños entre 0 y 17 años

•Niños menores de 5 años en hogares no hacinados

Salud:

•Niños menores de 5 años con seguro en salud

Seguridad e Identidad Jurídica:

•Niños entre 0 y 17 años en ambientes seguros

TIC´s:

•Acceso a teléfono niños entre 0 y 17 años

2. La desigualdad del ingreso es más alta que

la desigualdad de oportunidades y su


2. La desigualdad del ingreso es más alta que

la desigualdad de oportunidades y su


Gini Nacional

0.594

0.573

0.579 0.580

0.589

0.578

0.56

0.57

0.58

0.59

0.60

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

En general este indicador se ha mantenido al

rededor de 0.58.

Fuente: Cálculos MESEP con base en Encuestas de Hogares del DANE (Encuesta Continua de

Hogares 2002-2005 empalmada por MESEP y Gran Encuesta Continua de Hogares 2008 y 2009)

52

58

69

40

50

60

70

80

1997 2003 2008

Índice de Oportunidades para

Colombia

IOH_12

Entre 1997 y 2008 el IOH pasó de 52 a 69.

La tasa promedio de crecimiento anual

entre 1997 y 2008 fue de 1.6%, registrando

un mayor crecimiento en el último

quinquenio (2.1%)

Fuente: Vélez et. al. 2010. Banco Mundial, Banco de la República de Colombia (Medellín)

Los logros en reducción de pobreza

multidimensional están soportados, entre otras

cosas, por el aumento de las coberturas de

servicios sociales…pero sin condiciones de

salida

6

3

Diagnóstico

Reducción Pobreza

Ext

Reducción Pobreza

Reducción Gini

-0,99 -0,36 -0,004

Fuente: Cálculos DNP base en ECV-08

Familias en Acción

Reducción Pobreza

Ext

Reducción Pobreza

Reducción Gini

-0,17 -0,08 -0,001

PPSAM

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

661%

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

900.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

779%

Beneficiarios Recursos

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

2004 2005 2006 2007 2008 2009

296%

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

2004 2005 2006 2007 2008 2009

164%

6. Los logros en pobreza multidimensional están

soportados, entre otras cosas, por aumentos en las

coberturas de servicios sociales…pero sin

condiciones de salida ni mecanismos de transición.

Reducción Pobreza

Ext

Reducción Pobreza

Reducción Gini

-0,05 -0,1 -0,001


Subsidio Cajas de

Compensación Familiar

Reducción Pobreza

Reducción Gini

-6,7 -0,038

Educación

8.000.000

8.500.000

9.000.000

9.500.000

10.000.000

10.500.000

11.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

29%

7.500.000

8.000.000

8.500.000

9.000.000

9.500.000

10.000.000

10.500.000

11.000.000

11.500.000

12.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

42%


2.800.000

3.000.000

3.200.000

3.400.000

3.600.000

3.800.000

4.000.000

4.200.000

4.400.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

36%

400.000

420.000

440.000

460.000

480.000

500.000

520.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

19%






Reducción Pobreza

Reducción Gini

-4,8 -0,025

Salud

Reducción Pobreza

Reducción Gini

-0,58 -0,004

Protección a la niñez

3.000.000

8.000.000

13.000.000

18.000.000

23.000.000

28.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

108%

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

128%


3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

7.000.000

8.000.000

9.000.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

103%

500.000

600.000

700.000

800.000

900.000

1.000.000

1.100.000

1.200.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

66%

Beneficiarios Recursos ICBF





Fuente: Cálculos DNP

Incidencia 2008

% Reducción

(p.p)

Observada 46,8 - Después de subsidios

monetarios 45,7 -1,1 Después de subsidios

totales 32,4 -14,4

Pobreza (ECV)

El efecto estimado en 2003 fue menor (-10.9 p.p.), lo cual es consistente con la

expansión de los programas sociales del estado de ese año a la fecha

Con base en la Encuesta de Calidad de Vida de 2008, los cálculos del DNP indican

que el gasto social habría reducido en 14,4 puntos porcentuales la incidencia de

pobreza en ese año





Programa

Presupuesto 2008

Quintiles 1 y 2 (millones

corrientes)

Presupuesto 2009

Quintiles 1 y 2 (millones

corrientes)

Familias en Acción 891.419 1.057.767

PPSAM 205.788 214.537

Familias Guardabosques 101.791 75.354

Subsidio Familiar CCF 118.945 132.320

Total Educación 9.141.522 10.262.983

Total Salud (RS) 3.247.269 3.976.139

Total Protección a la niñez (ICBF) 923.026 1.063.882

Total $ 14.629.761 $ 16.782.981

Déficit anual de ingresos para alcanzar la LP

(millones corrientes) $ 28.384.115 $ 28.988.175

Subsidios como proporción del déficit anual

de ingresos para alcanzar la LP 51,5% 57,9%






sociales.


indirecto



1

2

3

Diagnóstico

Las políticas públicas y la reducción de la pobreza y la

vulnerabilidad

El debate sobre las políticas

públicas de reducción de la pobreza

y la vulnerabilidad

• Política pública y reducción de la pobreza: intervención de los canales directo e indirecto. Bhagwati (1958, 1988).

• La posibilidad del crecimiento a favor de los pobres.

34

• El Canal Indirecto: Consiste en el uso de recursos y reglas para acelerar el crecimiento y por esta vía aumentar los ingresos y mejorar la calidad de vida de los pobres. (Crear Ingresos y Riqueza).

El Canal Directo: Consiste en la provisión pública de

satisfactores básicos como educación, vivienda, salud,

requerimientos nutricionales y transferencias para financiar el

consumo privado de estos y otros componentes del estándar de

vida de los pobres. Se trata de provisión de bienes y servicios,

como por ejemplo los programas de alimentación, salud y

subsidios condicionados.

35



y la vulnerabilidad

• Si las ganancias del crecimiento se concentran en los no pobres, se dice que la tasa de retorno del canal indirecto es cero.

• El crecimiento es creador de miseria cuando la tasa de retorno del crecimiento es negativa para los pobres.

• Si la tasa de retorno de los pobres no es lo suficientemente positiva, la población potencialmente beneficiaria de las políticas del canal indirecto se incrementa.



y la vulnerabilidad

Si el objetivo de política económica es

eliminar la pobreza, es una condición

necesaria que la tasa de retorno del

canal indirecto para los pobres sea

positiva.

37



y la vulnerabilidad

• El diseño óptimo de la política para la reducción de

la pobreza debe combinar los dos tipos de canales.

• El crecimiento puede ser pro-pobreza o creador de

miseria dependiendo del efecto y la eficiencia de los

dos canales.

• A la combinación óptima de las políticas de ambos

canales se le denomina política social, no sólo al

diseño de políticas relacionadas con el canal directo.



y la vulnerabilidad

• ¿Cómo plantear una política social que sea capaz de

mezclar las políticas del canal directo con el canal

indirecto?

• ¿Son las políticas de reducción de la pobreza

residuales o están en el núcleo de la política

económica?

• Si la reducción de la pobreza es un objetivo

indiscutible de la política pública ¿Cómo hacer que

los potenciales beneficiarios del canal directo

disminuyan en el tiempo?

39



y la vulnerabilidad

• Los canales directo e indirecto no siempre van en la

misma vía. Por ejemplo, la hipótesis de que los

programas sociales focalizados desincentivan la

formalización sería un caso de estos.

• El crecimiento no pro-pobre es otro caso.

40



y la vulnerabilidad


sociales.


indirecto



1

2

3

Diagnóstico

Informalidad

Comparabilidad de los cálculos

Tasa de informalidad: Nacional Cabecera Resto

Cálculo Subdirección de Empleo Datos: GEIH

64.2% 61.8% 72.7%

ECV 2008, definición DANE 63.4% 58.4% 80.5%

ECV 2008, definición salud y pensiones 68.8% 62.3% 91.1%

Porcentaje de informalidad según distribución

del gasto total individual

DANE: 87.1%

Salud y Pensión: 96.6%

77.1%

85.7% 60.9%

65.0% 35.5%

38.4%

Porcentaje de informalidad según puntaje del

Sisben, Cabecera

DANE: 85.6%

Salud y Pensión: 95.6%

64.9%

68.5%

46.5%

48.9%

29.6%

34.9%

Rango de ingreso Total Salarial Ganancias Otros

Pobres extremos 2,7 -12,8 5,9 20,7

Pobres (No extremos) -1,1 -5,2 1,1 6,6

No pobres (LP - 3 LP) -0,1 -0,4 0,6 -0,5

No pobres (3 LP o más) -1,4 -0,1 -2,1 -2,3

Crecimiento del ingreso per cápita real total y por fuentes 2008-2009

por rangos de ingreso

Nacional

• Los ingresos de los pobres extremos fueron los únicos que crecieron

Por fuentes de ingreso:

•Las Ganancias crecen con mayor énfasis entre los pobres y pobres extremos.

Igualmente los Otros ingresos

•Los Salarios decrecen en todos los rangos, especialmente en los más bajos.

• La hipótesis de que los programas sociales focalizadas

incentiven la informalidad se fundamentan en el hecho

de que se da una relación costo beneficio “en el

margen” del umbral de focalización, en la que el

individuo tiene el poder de decidir sobre su

formalización y opta por no hacerlo para seguir

recibiendo programas sociales.

• ¿Cuál es el problema? La focalización? los programas

sociales focalizados?, en la relación costo beneficio hay

dos lados: de un lado el ser beneficiario de programas

sociales, población potencial beneficiaria (identificado

como pobre según Sisbén por ejemplo), del otro lado el

trabajo formal. Que la balanza se incline hacia el

incentivo por la informalidad deja ver varias cosas:

• Programas sin condiciones de salida. Asistencialistas.

• Trabajo formal precario y de mala calidad.

• Un diseño del SPS sin canales de transición que

incentiven a la salida (zonas grises).

• 3 tipos de condiciones de Salida (Promoción Social y

Tiempo de Salir), contempladas en el borrador del

próximo Plan de Desarrollo:

– Condiciones de salida en el marco de la

reclasificación del SISBEN III.

– En el marco de la política de generación de ingresos.

– Condiciones de salida permanentes por diseño del

programa.

Un ejemplo (no oficial, ejercicio técnico) que destaca la necesidad de

fijar condiciones de salida en Familias en Acción…

• Según datos de Acción Social, en 2008 había: Familias inscritas: 1.541.482

Familias potenciales no inscritas: + 895.897

Total familias inscritas + elegibles: 2.437.379

• Utilizando la ECV 2008: Familias inscritas: 1.556.104

Familias potenciales no inscritas: + 1.100.318

Total familias inscritas + elegibles: 2.656.422

Familias en Acción y medidas de pobreza

76.83% 74.06%

50.51% 35.54%

c = 6.3

Familias = Inscritas en el programa

% por debajo

de la LP

% pobre

según IPM

% que se

percibe como

pobre

% pobre

según las 3

medidas

Familias en Acción y medidas de pobreza

78.99% 73.78%

52.00% 36.64%

c = 6.4

Familias = Inscritas + Potenciales elegibles

% por debajo

de la LP% que se

percibe como

pobre

% pobre

según las 3

medidas% pobre

según IPM

Las familias

potencialmente

elegibles no

inscritas en el

programa

evidencian

condiciones de

pobreza

ligeramente

superiores a

las de las

familias

vinculadas al

programa.

Promedio de privaciones según Indice de Pobreza

Multidimensional de las Familias en Acción

Número promedio de privaciones

Familias en Acción (Inscritas) 6.3

Familias potencialmente elegibles

(No inscritas) 6.5

Composición de la pobreza muldimensional

Porcentaje de familias en acción (inscritas + elegibles) con privaciones

Familias en Acción

Resto de familias

Logro educativo 87.1% 50.6%

Analfabetismo 27.6% 10.4%

Asistencia escolar 13.7% 3.0%

Rezago escolar 62.7% 24.9%

Atención integral de primera infancia 20.1% 8.0%

Trabajo infantil 18.6% 5.2%

Desempleo de larga duración 16.5% 12.0%

Empleo informal 87.3% 62.6%

Aseguramiento en salud 30.5% 21.9%

Acceso a servicio de salud dada una necesidad 16.2% 6.8%

Acceso a fuente de agua mejorada 29.6% 8.0%

Electricidad 6.8% 1.7%

Eliminación de excretas 35.5% 7.9%

Manejo de basuras 44.0% 14.0%

Pisos 22.8% 3.1%

Paredes exteriores 8.2% 1.6%

Hacinamiento crítico 35.0% 6.0%

Distribución de las familias inscritas en

Familias en Acción según Nivel del Sisben

55.32

36.53

7.48

0.56 0.110

10

20

30

40

50

60

Sisben N1 Sisben N2 Sisben N3 Sisben N4 Sisben N6

Porcentaje de familias inscritas en Familias en Acción - 2008

Distribución de las familias inscritas en

Familias en Acción según Nivel del Sisben

73.83

21.4

4.380.33 0.06

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Sisben N1 Sisben N2 Sisben N3 Sisben N4 Sisben N6

Porcentaje de Familias en Acción - 2008Inscritas + potenciales

• Familias en Acción debería introducir

condiciones de salida:

– El tamaño mínimo, según este ejercicio, sería del

orden del 35% de lo que es hoy.

– De las Familias Actuales podrían salir o entrar en

transición para hacerlo el 45% de las familias.

– No tiene sentido achicar la cobertura sin hacer una

reasignación.

– Con reasignación, el tamaño máximo podría ser del

75% de los potenciales beneficiarios+inscritos.

– Los cálculos preliminares con SISBEN III nos están

dando un achicamiento de entre 13%-18%

• De la cuna a la tumba (Milton y Rose

Friedman/Cap 4 Libertad de Elegir):

El despilfarro es angustiante, pero constituye el menor de los

males de los programas paternalistas que han crecido hasta

alcanzar este volumen. El peor mal consiste en el efecto que estos

planes tienen sobre el tejido de nuestra sociedad. Tales proyectos

debilitan la familia; reducen el incentivo al trabajo, al ahorro, a

la innovación; impiden la acumulación de capital y limitan nuestra

libertad. Estos son los patrones fundamentales por los que se

debería juzgar.

• Capitalismo más allá de la crisis (Amartya Sen

2009):

Dado que el sufrimiento de la gente con menos recursos en cada economía

–y en el mundo– exige atención más urgente, el papel de la cooperación

entre empresas y gobierno no puede limitarse a una expansión

mutuamente coordinada de una economía. Existe la necesidad de prestar

especial atención a los más desamparados de la sociedad con la creación

de un plan de respuesta a la crisis actual y yendo más allá de las medidas

destinadas a producir una expansión económica general. Las familias

amenazadas por el desempleo, por falta de seguro médico y por

privaciones sociales, además de económicas, han sido golpeadas con

particular dureza.

• ¿Qué hacer?

Pasar de la asistencialismo a la promoción social

• Rediseño del componente de Promoción Social del SPS:

fijar condiciones de salida, mejorar cada vez más la

focalización. Diseñar mecanismos de transición de la

población sin capacidad de pago a la población con

capacidad de pago. Integrar y ordenar en la RED

JUNTOS.

• Mejorar la calidad del empleo, elevar la empleabilidad.

Formalización y política de generación de ingresos.

62

Seguridad Social

Integral

Acceso a activos

Formación en capital humano

Manejo de Riesgos

Covariantes

S I S T E M A D E P R O M O C I Ó N S O C I A L

Pob

laci

ón

pobr

e y

vuln

erab

le

100%

de

la

pobl

ació

n

Seguridad Social

Integral

Acceso a activos


Manejo de Riesgos

Covariantes


Seguridad Social

Integral

Acceso a activos


Manejo de Riesgos

Covariantes


Seguridad Social

Integral

Acceso a activos


Manejo de Riesgos

Covariantes


Pob

laci

ón

pobr

e y

vuln

erab

le

100%

de

la

pobl

ació

n

SISTEMA DE PROTECCISISTEMA DE PROTECCIÓÓN SOCIALN SOCIALSISTEMA DE PROTECCISISTEMA DE PROTECCIÓÓN SOCIALN SOCIAL

11 22 33

55

44

Población Pobre y Vulnerable

Gracias

3

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