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CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS. SUSCITADA ENTRE EL PRIMER Y SEGUNDO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
MINISTRO PONENTE: JOSÉ VICENTE AGUINACO ALEMÁN. SECRETARIA: CLAUDIA MENDOZA POLANCO.
Vo.Bo.:
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
treinta de noviembre de dos mil uno.
Cotejó:
V I S T O S ; y, R E S U L T A N D O :
PRIMERO. Mediante oficio recibido en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, el treinta y uno de mayo de dos mil
uno, los Magistrados integrantes del Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito
denunciaron ante el Presidente de la Segunda Sala la posible
contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, al resolver la revisión fiscal 201/93 y el emitido por el
citado Segundo Tribunal Colegiado en la misma materia y
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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jurisdicción, al resolver el recurso de revisión fiscal 882/2000,
en los siguientes términos:
"Sr. Ministro Guillermo Ortiz Mayagoitia
Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. --- P r e s e n t e .
--- Por medio de este escrito, los Magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, en
sesión celebrada el siete de mayo de dos mil uno, al fallar el recurso de revisión fiscal 882/2000,
interpuesto por el Secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo; se determinó
denunciar ante esa Superioridad, con
fundamento en el artículo 197-A de la Ley de Amparo y fracción VIII del artículo 21 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación la
posible contradicción de criterios que se presenta entre el sustentado por este Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver dicho recurso y el
sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa también de este Primer Circuito, al resolver, en sesión del treinta y uno
de mayo de mil novecientos noventa y tres, la
revisión fiscal R.F. 201/93, siendo recurrente la
Secretaría de la Contraloría General de la
Federación; la que dio lugar a la tesis número I. 1°. A.226 A. publicada en la Octava Época del
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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Semanario Judicial de la Federación, Tomo XV-II,
febrero de 1995, página 526, de rubro:
‘RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, SANCIONES POR. EL PLAZO PARA SU
IMPOSICIÓN, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS, NO PUEDE COMPUTARSE A PARTIR
DE QUE CONCLUYAN LAS INVESTIGACIONES CORRESPONDIENTES.’ --- Adjunto se remiten
copias certificadas de la ejecutoria dictada en la mencionada revisión fiscal R.F. 882/2000, de este
Tribunal Colegiado, que dio lugar a la tesis
aislada TC012027.AD1, de rubro: ‘RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS, PLAZO DE
PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES
SANCIONADORAS UNA VEZ INICIADO EL
PROCEDIMIENTO DE. COMIENZA A
COMPUTARSE NUEVAMENTE DESPUÉS DE LOS
TREINTA Y TRES DÍAS QUE TIENE LA AUTORIDAD PARA DICTAR RESOLUCIÓN Y
NOTIFICARLA.’, y el respectivo diskette; así
como copia certificada de la ejecutoria del primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito dictada en la revisión fiscal
R.F. 201/93. Secretaría de la Contraloría General
de la Federación. --- 31 de marzo de 1993. ---
Unanimidad de votos. --- Ponente: Samuel
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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Hernández Viazcán. --- Secretario Aristeo
Martínez Cruz.”
SEGUNDO. Por acuerdo del siete de junio de dos mil
uno, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente
relativo a la denuncia de contradicción, con el número 54/2001-
SS, dándose vista al Procurador General de la República para
los efectos de su representación.
El Procurador General de la República se abstuvo de
formular pedimento, según se desprende de la constancia
respectiva que obra a fojas 72 de autos.
Mediante proveído del veintiocho de junio del presente
año, se turnó el expediente al Ministro José Vicente Aguinaco
Alemán, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25,
fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer
de la presente denuncia de contradicción de tesis, en términos
de lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la
Constitución General de la República, 197-A de la Ley de
Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en virtud de que las ejecutorias de las
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cuales deriva la denuncia, corresponden a la materia
administrativa.
SEGUNDO. La ejecutoria dictada el treinta y uno de marzo
de mil novecientos noventa y tres por el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al
resolver la revisión fiscal 201/93, sostiene en su parte medular,
lo siguiente:
"SEXTO. Del examen a los anteriores conceptos de agravio se advierte que la promovente afirma
en el primero de ellos que, en el caso, se cometió violación a lo dispuesto por el artículo 237 del
código tributario federal, porque la Sala
juzgadora, al declarar la nulidad de la resolución impugnada, no tomó en cuenta los argumentos
vertidos en la contestación a la demanda al
estimar que en la cuestión controvertida transcurrió en exceso el término de tres años a
que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos y determinar que prescribieron las
facultades de la autoridad sancionadora. --- Es infundado el concepto de agravio que nos ocupa,
por lo que a continuación se expone. --- De la
redacción del fallo recurrido se advierte que no
es verdad lo que la recurrente sostiene en este
punto de sus conceptos de agravio, porque la Sala del conocimiento haciendo referencia
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precisamente a lo argumentado en la
contestación a la demanda de anulación,
estableció la siguiente consideración: “...lo cierto es que la autoridad contestante no
controvirtió dicho agravio, es decir no lo objetó, luego entonces debe tenerse por cierto que la
resolución de 13 de marzo de 1987, le fue
notificada a la actora ese mismo día, puesto que respecto a ese concepto de anulación, la
autoridad únicamente manifestó que: “la prescripción comienza a correr a partir del día
siguiente al en que se determina que el
responsable incurrió en la irregularidad detectada; es decir a partir de la conclusión de
las investigaciones realizadas, que condujeron a
su comprobación, por lo que se determinó la
existencia de las infracciones y su consecuente
responsabilidad, después de haberse realizado la
audiencia de ley, la cual tuvo verificativo el día 21
de octubre de l991, en tal virtud, de esa fecha al día 9 de abril del año en curso, en que le fue
notificada la resolución controvertida, no
transcurrió el término de 3 años a que se refiere la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
plazo que resulta aplicable en la especie, atento a
la cuantía del adeudo.”” --- Pero además, las
propias consideraciones de la sentencia sujeta a revisión ponen de manifiesto que concluyendo la
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Sala fiscal sobre el propio punto controvertido a
la luz de lo alegado en la demanda y a los
argumentos expresados en la contestación, estableció la siguiente consideración: --- “No es
óbice para lo anterior, lo argüido por la autoridad demandada, referente a que el cómputo para la
prescripción comienza a correr a partir del día
siguiente al en que se determina que el responsable incurrió en la irregularidad
detectada, es decir, a partir de la conclusión de las investigaciones realizadas, que indujeron a su
comprobación, toda vez que el artículo 78 de la
ley de responsabilidades, en ninguna de sus fracciones prevé tal situación, mismo que al
efecto se transcribe.” --- Las anteriores
situaciones llevan al conocimiento de este
cuerpo colegiado que, al contrario de lo que se
afirma, sí se tomó en cuenta lo argumentado por
la recurrente en su contestación a la demanda,
por tanto, resulta inatendible el agravio expresado en los anteriores términos, pues
tomando en consideración el punto controvertido
en la litis, llegó a la conclusión de que había transcurrido en exceso el término de tres años
que tenía la autoridad demandada para imponer a
la agraviada la sanción de que se trata. --- Lo
que hasta aquí se ha expuesto, nos lleva a una
primera conclusión en el sentido de que no se da la violación al numeral 237 del Código Fiscal de la
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Federación, de la que la promovente se agravia,
por lo que se desestima el razonamiento en
estudio. --- Por otra parte, en su segundo concepto de agravio, se ve que la recurrente
expresó en síntesis lo siguiente: ‘que la Sala al declarar la nulidad de la resolución impugnada
por considerar que prescribieron las facultades
de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación para imponer las sanciones a cargo
de la demandante, realizó una indebida aplicación de lo dispuesto en el artículo 78, fracción II, del
citado ordenamiento, toda vez que no es cierto
que hubiera transcurrido el plazo de tres años a que se refiere dicho precepto, en virtud de que el
mencionado lapso principia a correr a partir del
día siguiente en que concluyeron las
investigaciones que permitieron determinar que
el infractor incurrió en responsabilidad, o sea,
después de haberse verificado la audiencia de
ley, veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y uno, a la en que fue notificada la
resolución controvertida, nueve de abril de mil
novecientos noventa y dos, por lo que no transcurrió el término de tres años a que se
refiere la ley y de aceptar el criterio sostenido por
la Sala fiscal, sería tanto como sancionar sin
previa investigación.’ --- Son infundadas las
anteriores argumentaciones, por lo siguiente. --- A propósito de las sanciones administrativas y
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procedimientos para aplicarlas, por
incumplimiento de las obligaciones a cargo de
los servidores públicos, el artículo 78, fracciones I y II, de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, establece: --- “Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la
Secretaría para imponer las sanciones que esta
ley prevé se sujetarán a lo siguiente: --- I. Prescribirán en tres meses si el beneficio
obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo vigente en
el Distrito Federal, o si la responsabilidad no
fuese estimable en dinero. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente
a aquél en que se hubiera incurrido en la
responsabilidad o a partir del momento en que se
hubiese cesado, si fue de carácter continuo; y ---
II. En los demás casos prescribirán en tres
años.” --- En principio cabe decir que el
transcrito numeral de la ley en consulta pone de relieve que en él se consigna una regla específica
de derecho en el sentido de que tratándose de la
imposición de las sanciones que la ley prevé, el plazo de prescripción se contará a partir del día
siguiente a aquél en que se hubiere incurrido en
responsabilidad y, otra, en el sentido de que
dicho plazo se contará a partir del momento en
que hubiere cesado (la responsabilidad), si fue de carácter continuo, agregándose lo concerniente a
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que los demás casos prescribirán en tres
años. --- Los antecedentes expuestos obligan a
considerar que el precepto legal en consulta no hace ninguna mención especial en el sentido de
que el plazo para la imposición de sanciones que la ley prevé se deba contar a partir del día
siguiente al en que se concluyan las
investigaciones que lleven a determinar que el servidor público incurrió en responsabilidad
administrativa, como lo sostiene la recurrente, por lo que no le asiste la razón en cuanto a lo que
afirma. --- En estas condiciones, se impone
desestimar el agravio en estudio toda vez que no es verdad de que la Sala del conocimiento
hubiera realizado una incorrecta interpretación de
la ley como también se señala, ni tampoco una
indebida aplicación de lo dispuesto por el
transcrito dispositivo legal de la ley en consulta
precisamente por no establecer los extremos a
que se refiere la recurrente, sin que por otro lado tengan relevancia las manifestaciones
relacionadas con las tesis jurisprudenciales que
dice haber invocado en la contestación a la demanda, toda vez que analizado el sentido y
alcances de cada una de ellas se observa que no
tienen alguna interpretación directa del numeral
78, fracción II, de la referida Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos. --- Por lo consiguiente, siendo infundados los
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agravios de mérito lo que procede es confirmar la
sentencia sujeta a revisión. --- Por lo expuesto y
fundado, se resuelve: --- PRIMERO. Es procedente pero infundado el recurso de revisión
fiscal. --- SEGUNDO. Se confirma la sentencia de fecha diecinueve de octubre de mil novecientos
noventa y dos dictada por la Cuarta Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación en el expediente número 5854/92 relativo al juicio
de nulidad promovido por Silvia Judith García Cholula, atendiendo a los lineamientos del
presente fallo. --- TERCERO. Se declara la
nulidad de la resolución impugnada de fecha tres de febrero de mil novecientos noventa y dos
dictada por el Director General de
Responsabilidades y Situación Patrimonial de la
Secretaría de la Contraloría General de la
Federación en términos de la sentencia materia
de la presente revisión.”
Tal criterio sirvió de sustento para la siguiente tesis: “RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, SANCIONES POR. EL PLAZO PARA SU
IMPOSICIÓN, CONFORME A LA LEY FEDERAL
DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS, NO PUEDE COMPUTARSE A PARTIR
DE QUE CONCLUYAN LAS INVESTIGACIONES CORRESPONDIENTES. El artículo 78, fracciones
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I y II, de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos prevé el término para que
opere la prescripción para la imposición de sanciones que la propia ley establece, el cual se
contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiere incurrido en responsabilidad, o en su
caso, a partir del momento en que hubiese
cesado si fue de carácter continuo; sin embargo, como el precepto en cita no hace ninguna
mención especial en el sentido de que el plazo para la prescripción de la imposición de
sanciones que la ley prevé se deba contar a partir
del día siguiente al en que concluyan las investigaciones que lleven a determinar que el
servidor público incurrió en responsabilidad
administrativa, no debe tomarse en cuenta la
conclusión de las citadas investigaciones para
efectos del cómputo respectivo.”
TERCERO. En la ejecutoria pronunciada el siete de mayo
de dos mil uno por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal
882/2000, se determinó en su parte conducente:
"QUINTO. La Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación (actual
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa), fundó el sentido de la sentencia
reclamada en las siguientes consideraciones: ---
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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1. Que la conducta por la que se sanciona a
Guadalupe Osiel Padilla de Anda, es el resultado
positivo en el examen antidoping practicado el 25 de junio de 1995. --- 2. Que para efectos de la
prescripción de las facultades para sancionar al servidor público mencionado, no se está en el
supuesto de la fracción I del artículo 78 de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, dado que con dicha conducta no
obtuvo beneficio alguno y no constituye acto de carácter continuo, por lo que tampoco se ubica
en la hipótesis de la fracción II (párrafo segundo).
--- 3. Que si bien la prescripción se computa a partir de que incurrió en responsabilidad, esto es
el 25 de junio de 1995; sin embargo, dado que en
el caso se inició el procedimiento administrativo
a que alude el artículo 64 de la fracción II, se
interrumpió la prescripción, por lo que deberá
computarse a partir de que concluyó dicho
procedimiento. --- 4. Que el procedimiento de responsabilidad inició con el acuerdo de
incoacción de 29 de agosto de 1995 (resultando
cuarto de la resolución controvertida), y concluyó con la declaración de actor y ofrecimiento de
pruebas, de 21 de septiembre de 1995 (resultando
7 y 8 de la resolución combatida, fojas 97 a 110
de autos), de ahí que la prescripción corre a partir
de esa última fecha, toda vez que la autoridad no demostró que con posterioridad hubiera
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efectuado otras diligencias. --- 5. Que del
veintiuno de septiembre de mil novecientos
noventa y cinco a la fecha en que le fue notificada la resolución controvertida –
veintinueve de junio de mil novecientos noventa y nueve-, transcurrió con exceso el plazo a que
alude la fracción II, párrafo primero, del artículo
78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que, en la especie, sí
opero la figura jurídica de la prescripción. --- 6. Que la tardanza en la emisión de las
resoluciones, sí provoca estado de indefensión,
ya que ocasiona incertidumbre jurídica, amén de que la autoridad debió cumplir con emitir su
resolución en un determinado lapso (3 años, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 78 de la
Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos), y si no lo hizo en ese
período, la ley otorga al actor el beneficio de la
prescripción. --- 7. Por último, que si el cómputo debe realizarse a partir de que el actor incurrió en
responsabilidad, 25 de junio de 1995, de esta
fecha al 9 de junio de 1999, en que concluyó el procedimiento de responsabilidad, también
transcurrió en exceso el plazo de 3 años a que
alude el artículo 78 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
por ende, en la especie, sí operó la prescripción. --- Por su parte, la autoridad recurrente manifestó
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substancialmente, que la Cuarta Sala Regional
Metropolitana del Tribunal Fiscal de la
Federación, en su sentencia de 10 de diciembre de 1999, emitida en el juicio de nulidad 9151/99-
11-04-8, violó lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, así como los
artículos 129 en relación con el 197 y 202 del
Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria en materia administrativa,
en virtud de que no hizo una debida valoración y análisis de la contestación a la demanda y de la
resolución de 25 de mayo de 1999, recaída al
procedimiento administrativo 659/95, realizando una interpretación errónea del artículo 78,
fracción II, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos. Y
que por tanto, no se actualiza la causa de
ilegalidad prevista en la fracción IV del artículo
238 del Código Fiscal de la Federación, de
acuerdo con lo siguiente: --- 1. No se acreditó que se haya perdido la facultad de la Contraloría
Interna para emitir la resolución impugnada, de
conformidad con el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, en virtud de que el término
para emitir la resolución correspondiente
dependerá del momento en que hayan sido
agotadas todas y cada una de las investigaciones que esta autoridad considere pertinentes para
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mejor promover. --- 2. Que el artículo 65 de la ley
antes citada, señala que las contralorías internas
tienen libertad de actuación al acatar las reglas del numeral 64 y dado que los procedimientos
administrativos son de orden público, es obligación de las autoridades resolver los
procedimientos de que conozcan y jamás se
pierde tal facultad para resolver, pues incluso los particulares pueden recurrir a solicitar la emisión
de la resolución correspondiente, aun fuera del término fijado para ello, razón por la que no
procede que se declare la nulidad de la
resolución impugnada. --- 3. Que la Sala del conocimiento violó lo dispuesto por el artículo
114 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que tiene prioridad sobre las
demás leyes secundarias, como la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
razón por la cual las facultades sancionadoras de
la Contraloría Interna no se encontraban prescritas al emitirse la resolución reclamada, y
por ende tampoco excedió el término para
notificarla. --- 4. Que la Sala del conocimiento para hacer el cómputo del término de
prescripción, tomó en consideración la fecha en
que se cometió la irregularidad administrativa y
aquélla en que se emitió la resolución respectiva,
lo cual está fuera de contexto legal pues deja de apreciar lo establecido en el último párrafo del
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citado artículo 78. --- 5. Que de la fecha en que
sucedieron los hechos, 25 de junio de 1995, a la
fecha del acuerdo de incoación del procedimiento administrativo número 659/95, 29 de agosto de
1995, transcurrió un lapso de 1 mes 4 días, por lo que el término prescriptorio para imponerle
sanción, que prevé la fracción II del artículo 78 de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no había fenecido. ---
SEXTO. El artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
establece: --- ‘Artículo 78. Las facultades del
superior jerárquico y de la Secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se
sujetarán a lo siguiente: --- 1.
Prescribirán en un año si el beneficio obtenido o
el daño causado por el infractor no excede de
diez veces el salario mínimo mensual vigente en
el Distrito Federal, y --- II. En los demás casos
prescribirán en tres años. --- El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente
a aquél en que se hubiera incurrido en la
responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo. ---
En todos los casos la prescripción a que alude
este precepto se interrumpirá al iniciarse el
procedimiento administrativo previsto por el
artículo 64. --- El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios,
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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prescribirá en un año, a partir de la notificación
de la resolución administrativa que haya
declarado cometida la falta administrativa.’ --- Como manifestó la Sala del conocimiento, no se
está en el supuesto de la fracción I del artículo antes transcrito, porque en la conducta ilícita
(resultar positivo en el examen antidoping), el
servidor público no obtuvo beneficio alguno, y tampoco está en el supuesto del párrafo segundo
de la fracción II, porque no se trata de actos continuos; por lo tanto, el término para la
prescripción, aplicable al caso, lo es el de tres
años, previsto en el primer párrafo, fracción II, del artículo en cita. --- Sin embargo, dado que en el
caso, el plazo anterior se interrumpió con el inicio
del procedimiento administrativo de
responsabilidad –29 de agosto de 1995-,
procedimiento que en su fase instructiva
concluyó el 21 de septiembre de 1995, comienza
nuevamente a correr el término de prescripción para el ejercicio de las facultades sancionadoras,
pues como la propia autoridad recurrente lo dice
‘el término para emitir la resolución correspondiente dependerá del momento en que
hayan sido agotadas todas las investigaciones’.
Debiéndose poner de manifiesto que la autoridad
no combate lo que dijo la Sala en el sentido de
que, después de la audiencia de ley (veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa y cinco),
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no se efectuó diligencia alguna de investigación.
--- Que si bien es obligación de las autoridades,
resolver los procedimientos de que conozcan, ello no implica que puedan ejercer sus facultades
sancionadoras en cualquier tiempo, pues equivaldría a dejar en un estado de incertidumbre
jurídica permanente al gobernado, violando con
ello su garantía de legalidad. --- Aunado a lo anterior, el propio artículo 64 de la ley de
responsabilidades establece en su fracción II, lo siguiente: --- ‘Artículo 64. La Secretaría impondrá
las sanciones administrativas a que se refiere
este capítulo mediante el siguiente procedimiento: --- ... II. Desahogadas las pruebas,
si las hubiere, la Secretaría resolverá dentro de
los treinta días hábiles siguientes, sobre la
inexistencia de responsabilidad o imponiendo al
infractor las sanciones administrativas
correspondientes y notificará la resolución al
interesado dentro de las setenta y dos horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la
dependencia y al superior jerárquico.’ --- De ahí
que la facultad de las autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes,
no es atemporal, sino que una vez concluido el
procedimiento en su fase de desahogo de
pruebas, cuenta con un plazo determinado para
resolver. --- Ahora bien, el artículo 114 constitucional en su primer párrafo se refiere al
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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juicio político y en su segundo párrafo establece
que en caso de responsabilidad penal de los
servidores públicos ésta será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la
ley penal, los cuales nunca serán inferiores a tres años, pero ambos párrafos no son aplicables al
caso en estudio, mientras que el tercer párrafo
del numeral en comento establece: --- ‘La ley señalará los casos de prescripción de la
responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencias de los
actos y omisiones a que hace referencia la
fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de
prescripción no serán inferiores a tres años.’ ---
Como se puede advertir de la lectura del párrafo
tercero del artículo 114 constitucional, para
efectos de la prescripción, establece que será la
ley respectiva la que determinará los plazos,
siendo en el caso la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
por lo que es incorrecto lo manifestado por la
autoridad recurrente en el sentido de que lo dispuesto por la ley de responsabilidades
contraviene el precepto constitucional en
comento. --- Ahora bien, si la etapa de instrucción
del procedimiento administrativo de
responsabilidad concluyó el veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa y cinco y
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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la sentencia recurrida se emitió el diez de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve,
transcurrió con exceso, incluso, el término de tres años para la prescripción de las facultades
sancionadoras, establecido en el artículo 78, fracción II, primer párrafo, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Aun cuando es cierto que el cómputo no debe reiniciar el día de la audiencia de ley, sino
después de los treinta y tres días que tiene la autoridad para dictar resolución y notificarla, de
acuerdo con el artículo 64, fracción II, de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. --- Pero aun contando del trece de
noviembre de mil novecientos noventa y cinco
(día siguiente al período de treinta y tres días) al
veintinueve de junio de mil novecientos noventa
y nueve, transcurrió en exceso el plazo de tres
años; así que resultaría ocioso declarar fundado
este recurso, sólo para que la Sala efectuara ese ajuste en el cómputo y llegara al mismo
resultado. --- De aceptar que el plazo para la
prescripción no puede reiniciar después de iniciado el procedimiento administrativo, a pesar
de que la autoridad, violando el artículo 64,
fracción II, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
se tarde años en dictar la resolución, se haría nugatoria la disposición contenida en el artículo
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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78 de la propia ley, referente a la prescripción de
las facultades de la autoridad para imponer
sanciones. --- Por las razones antes vertidas, este Tribunal no comparte el criterio del Primer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, plasmado en la tesis intitulada:
‘RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA,
SANCIONES POR. EL PLAZO PARA SU IMPOSICIÓN, CONFORME A LA LEY FEDERAL
DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, NO PUEDE COMPUTARSE A PARTIR
DE QUE CONCLUYAN LAS INVESTIGACIONES
CORRESPONDIENTES.’, que aparece publicada con el número I.1º.A.226 A., en la página 526 del
Tomo XV-II febrero de 1995, correspondiente a la
Octava Época del Semanario Judicial de la
Federación, por lo que de acuerdo con el artículo
197-A de la Ley de Amparo, procede denunciar
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la
contradicción de tesis. --- Aunado a lo anterior, la Sala del conocimiento, en la sentencia de diez de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve,
no violó lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, puesto que sí
analizó las pruebas que obran en el expediente, la
contestación a la demanda y la resolución de
veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y
nueve, tan es así, que como resultado de ello consideró aplicable al caso el artículo 78,
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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fracción II, de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos,
para efectos de la prescripción de las facultades sancionadoras y, por tanto, consideró que se
actualizó lo dispuesto en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, al
dictarse una resolución sancionadora cuando ya
habían prescrito las facultades para ello. --- En mérito de lo anterior, y al no quedar comprobado
que la Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación (actual Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) haya
incumplido las disposiciones contenidas en los artículos 237 y 238 del Código Fiscal de la
Federación, se impone declarar infundado el
presente recurso. --- Por lo expuesto y con
fundamento en el artículo 104, fracción I-B,
constitucional, 248 del Código Fiscal de la
Federación y 37, fracción V, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, se resuelve: --- PRIMERO. Es procedente e infundado el
recurso de revisión, en términos del último
considerando de esta resolución. --- SEGUNDO. Denúnciese ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nación la contradicción de tesis que se
presenta entre este Tribunal y el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito.”
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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La tesis que derivo del anterior criterio, es del rubro y tenor
siguiente:
‘RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS, PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES
SANCIONADORAS UNA VEZ INICIADO EL
PROCEDIMIENTO DE. COMIENZA A COMPUTARSE NUEVAMENTE DESPUÉS DE LOS
TREINTA Y TRES DÍAS QUE TIENE LA AUTORIDAD PARA DICTAR RESOLUCIÓN Y
NOTIFICARLA. --- Si bien es cierto que el artículo
78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no hace mención alguna
acerca de que el plazo para la prescripción de las
atribuciones para imponer sanciones, se deba
contar a partir del día siguiente al en que
concluyan las investigaciones que lleven a
determinar si el servidor público incurrió o no en
responsabilidad administrativa, esa circunstancia no significa que la autoridad pueda ejercer sus
facultades sancionadoras en cualquier tiempo,
pues eso equivaldría a dejar en estado de incertidumbre jurídica al gobernado. Tan es así,
que la propia Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos en su artículo 64,
fracción II, establece que una vez desahogadas
las pruebas, si las hubiere, la Secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes,
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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sobre la inexistencia de responsabilidad o
imponiendo al infractor la sanción administrativa
correspondiente, y que notificará la resolución al interesado, a su jefe inmediato, al
representante designado por la dependencia y al superior jerárquico, dentro de las setenta y dos
horas posteriores. De ahí que la facultad de las
autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes no sea atemporal, en
tanto que debe estar sujeta a los plazos y términos fijados por la propia ley, por lo que de
aceptar que la prescripción no pueda operar una
vez instaurado el procedimiento administrativo, implicaría conceder a la autoridad un plazo
indefinido para dictar la resolución
correspondiente, lo cual, independientemente de
violar lo dispuesto en el artículo 64, fracción II, de
la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, haría nugatoria la
disposición contenida en el artículo 78 de la propia ley, que establece la prescripción de las
facultades de la autoridad para imponer
sanciones. Por lo tanto, el cómputo del plazo para la prescripción de las facultades
sancionadoras deberá reiniciar no el día siguiente
a aquél en el que se celebró la audiencia de ley,
sino después de los treinta y tres días que tiene
la autoridad para dictar resolución y notificarla, de acuerdo con una interpretación sistemática de
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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los artículos 64, fracción II y 78 de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores
Públicos.’ CUARTO. La denuncia de contradicción de tesis proviene
de parte legítima, en términos de lo dispuesto en el artículo 197-
A de la Ley de Amparo, toda vez que la formularon los
Magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, al estimar que su
criterio en la revisión fiscal 882/2000, es contrario al emitido por
el Primer Tribunal Colegiado en la misma materia y jurisdicción,
en la revisión fiscal 201/93.
QUINTO. Del análisis de las ejecutorias transcritas se
desprende que no existe la contradicción de tesis denunciada,
ya que no se reúnen los requisitos necesarios para ello.
En efecto, la ejecutoria dictada por el Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, tiene
los antecedentes que a continuación se detallan:
• Mediante escrito presentado el veinte de mayo de mil
novecientos noventa y dos, Silvia Judith García Cholula
demandó en el Tribunal Fiscal de la Federación
(actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa) la nulidad de la resolución del tres de
febrero de ese año, pronunciada por el Director General
de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la
Secretaría de la Contraloría de la Federación, puesto
que consideró ilegal el hecho de que no obstante que
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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desde el trece de marzo de mil novecientos ochenta y
siete, se le había considerado presunta responsable de
diversas irregularidades cometidas durante el
desempeño de sus funciones y se le inhabilitó por el
término de dos años en el cargo que tenía como titular
del Órgano de Control Interno del Centro de
Investigaciones y Docencias Económicas dependiente
de la Secretaría de Educación Pública, el nueve de
abril de mil novecientos noventa y dos le habían
notificado la resolución cuya nulidad demanda.
• El diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y
dos, la Cuarta Sala Regional Metropolitana del
entonces Tribunal Fiscal de la Federación declaró la
nulidad de la resolución administrativa antes referida, al
estimar que habían prescrito las facultades de la
autoridad para imponer sanciones, en términos de lo
dispuesto en el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos
(vigente en esa época), del que se desprende, sostuvo,
que si no se sanciona en el lapso de tres años,
prescribirá el derecho para hacerlo.
• Contra esa determinación las autoridades demandadas
interpusieron recurso de revisión, cuyo conocimiento
correspondió al Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, el cual el treinta y
uno de marzo de mil novecientos noventa y tres,
resolvió que de la interpretación del artículo 78 de la
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, vigente hasta el veintiuno de julio de mil
novecientos noventa y dos, se advertía que no hacía
mención alguna en el sentido de que el plazo de tres
años para la imposición de sanciones con la finalidad
de que no opere la prescripción, se deba contar a partir
del día siguiente al en que concluyan las
investigaciones que lleven a determinar que el servidor
público incurrió en responsabilidad administrativa,
motivo por el cual, consideró infundado el recurso de
revisión fiscal.
Por su parte, la ejecutoria pronunciada por el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa en el Distrito
Federal, tiene los siguientes antecedentes.
• Mediante escrito presentado en el Tribunal Fiscal de la
Federación (actualmente Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa) el nueve de julio de mil
novecientos noventa y nueve, Guadalupe Osiel Padilla
de Anda demandó la nulidad de la resolución emitida
por el Contralor Interno de la Procuraduría General de
la República el veinticinco de mayo de ese año.
• Mediante resolución del diez de diciembre de mil
novecientos noventa y nueve, la Cuarta Sala Regional
Metropolitana del entonces Tribunal Fiscal de la
Federación declaró la nulidad del fallo impugnado, pues
consideró que en términos de lo dispuesto en el artículo
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos, (vigente en esa fecha), había
operado la figura de la prescripción, pues con la
conducta del servidor público no se había obtenido
beneficio alguno y no constituía una responsabilidad de
carácter continuo. Además, el procedimiento
administrativo concluyó con la declaración del actor y el
ofrecimiento de pruebas que tuvo verificativo el
veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa y
cinco y, dado que la resolución impugnada se le
notificó al servidor público hasta el veintinueve de junio
de mil novecientos noventa y nueve, transcurrió en
exceso el plazo de tres años a que alude el precepto
legal en cita.
• Contra la anterior determinación, el Contralor Interno
de la Procuraduría General de la República interpuso
recurso de revisión, cuyo conocimiento correspondió al
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito, el que lo consideró infundado
mediante sentencia del siete de mayo de dos mil uno,
estimando, en lo conducente, que de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos vigente,
por lo que hace al supuesto aplicado, desde el veintidós
de julio de mil novecientos noventa y dos, la
prescripción se interrumpe al iniciarse el procedimiento
administrativo correspondiente; sin embargo, si la etapa
de instrucción del procedimiento administrativo de
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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responsabilidad concluyó el veintiuno de septiembre de
mil novecientos noventa y cinco y la resolución
impugnada se emitió el diez de diciembre de mil
novecientos noventa y nueve, transcurrió con exceso el
término de tres años para la prescripción de las
facultades sancionadoras.
En ese orden de ideas, se advierte que los recursos de
revisión fiscal sometidos al conocimiento de los órganos
colegiados, derivan de procedimientos administrativos
substanciados de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos;
procedimientos que culminaron con la declaración de nulidad de
las resoluciones impugnadas, al considerarse que habían
prescrito las facultades para que las autoridades sancionaran la
conducta del servidor público; y también se evidencia que no
obstante que los Tribunales Colegiados confirmaron esas
determinaciones, lo hicieron con argumentos contrarios, pues
mientras el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito concluyó que el artículo 78 de la citada ley
no hace distinción en cuanto a que el plazo para la prescripción
se debe contar a partir del día siguiente al en que se concluyan
las investigaciones relativas a determinar la responsabilidad
administrativa, el Segundo Tribunal Colegiado en la misma
materia y jurisdicción determinó que del artículo 78 del
mencionado ordenamiento legal, la prescripción se interrumpe
con el inició del procedimiento para determinar la
responsabilidad administrativa y reinicia no el día siguiente a
aquel en que se celebró la audiencia de ley, sino después de
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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los treinta días que la autoridad tuvo para dictar la resolución y
notificarla.
Empero, las diferentes soluciones a las que arribaron los
Tribunales Colegiados son consecuencia del examen de un
precepto legal que sufrió reformas notables, a saber, el artículo
78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos aplicado, por una parte, antes de la modificación
publicada en el Diario oficial de la Federación del veintiuno de
julio de mil novecientos noventa y dos y, por otra, después de
ésta, tal como se demuestra a continuación:
El artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, que sirvió de fundamento para la
resolución del recurso de revisión fiscal 201/933, del índice del
Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, disponía:
“ARTÍCULO 78. Las facultades del superior
jerárquico y de la Secretaría para imponer las
sanciones que esta Ley prevé se sujetarán a lo
siguiente: - - - I. Prescribirán en tres meses si el
beneficio obtenido o el daño causado por el
infractor no excede de diez veces el salario
mínimo diario vigente en el Distrito Federal, o si
la responsabilidad no fuese estimable en dinero. El plazo de prescripción se contará a partir del
día siguiente a aquél en que se hubiere incurrido
en la responsabilidad o a partir del momento en
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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que hubiese cesado, si fue de carácter continuo;
y - - - II.- En los demás casos prescribirán en tres
años.”
Por otro lado, la reforma al artículo 78 de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que se aplicó
en la revisión fiscal 882/2000, del índice del Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
establece:
“ARTÍCULO 78. Las facultades del superior
jerárquico y de la Secretaría para imponer las
sanciones que esta Ley prevé se sujetarán a lo siguiente: - - - I. Prescribirán en un año si el
beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario
mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y
- - - II. En los demás casos prescribirán en tres años. - - - El plazo de prescripción se contará a
partir del día siguiente a aquél en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del
momento en que hubiese cesado, si fue de
carácter continuo. - - - En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se
interrumpirá al iniciarse el procedimiento
administrativo previsto por el artículo 64. - - - El derecho de los particulares a solicitar la
indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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resolución administrativa que haya declarado
cometida la falta administrativa.”
De las anteriores transcripciones se desprende que antes
de la reforma, el artículo 78 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos establecía que
las facultades de la autoridad para imponer sanciones a los
servidores públicos prescribían en tres meses si la
responsabilidad no fuese estimable en dinero; o, si el beneficio
obtenido o el daño causado por el infractor no excedía de diez
veces el salario mínimo. Plazo que debía contarse a partir del
día siguiente a aquel en que se hubiere incurrido en
responsabilidad o hubiese cesado si fuere de carácter continuo,
pues en los demás supuestos, las facultades para sancionar
prescribían en tres años.
Después de la reforma, el precepto en cuestión dispone
que las facultades de las autoridades para imponer sanciones
prescriben en un año si el beneficio obtenido o el daño causado
por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo y, en
los demás casos, en tres años, contados a partir del día
siguiente a aquél en que se haya incurrido en responsabilidad
o a partir del momento en que haya sido cesado si fue de
carácter continuo; sin embargo, establece una disposición
específica que antes no existía, consistente en que en todos
los supuestos, la prescripción se interrumpe cuando se inicia el
procedimiento administrativo que prevé el artículo 64 de la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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Esas notas distintivas, originaron los criterios discrepantes
de los Tribunales Colegiados, pues mientras uno determinó, en
términos del precepto legal antes de su reforma, que con
independencia del inicio de las investigaciones administrativas,
la oportunidad para que las autoridades sancionen al servidor
público prescribe en tres meses si el beneficio o el daño no
excede de diez veces el salario mínimo; o, en tres años en los
demás casos; el otro órgano estimó que la prescripción opera
en un año, tratándose de la primera hipótesis y en tres años en
otros supuestos, interrumpiéndose con el inicio del
procedimiento administrativo, en términos de la modificación del
artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos.
Lo expuesto pone de manifiesto que las soluciones
diversas a las que llegaron los órganos colegiados, derivan del
análisis de diferentes preceptos del ordenamiento legal
multicitado; que revelan el examen de premisas diversas y no
permiten concebir la actualización de una contradicción de
criterios para efectos de este procedimiento; en consecuencia,
debe decirse que no se surte la contradicción de tesis
denunciada, puesto que los criterios opuestos deben derivar del
estudio de los mismos dispositivos legales o aunque de
diversos en tiempo y ordenamiento vigente, coincidir en lo que
establecen, para que a partir del punto en común de los
criterios, se esté en aptitud de determinar si lo que uno de los
tribunales afirma el otro niega.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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Resulta aplicable la tesis sustentada por esta Segunda
Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo V, marzo de 1997, página 487, que literalmente
dice:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES INEXISTENTE
CUANDO LOS CRITERIOS JURÍDICOS SE BASAN
EN DISPOSICIONES LEGALES DE CONTENIDO DIFERENTE. Es inexistente la contradicción de
tesis cuando los Tribunales Colegiados examinan el mismo problema jurídico pero lo hacen
fundándose en, e interpretando, disposiciones
legales distintas y no coincidentes, de tal suerte que, de lo sostenido por uno y otro tribunales, no
puede surgir contradicción, pues para ello sería
necesario que hubieran examinado el problema
jurídico a la luz de un mismo dispositivo legal o
de preceptos distintos pero que coincidan en
cuanto a lo que establecen, y que hubieran
sostenido criterios diversos."
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO. No existe la contradicción de tesis denunciada a
que se refiere este expediente.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan
los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el
expediente como totalmente concluido.
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Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los
señores Ministros: Juan Díaz Romero, Sergio Salvador Aguirre
Anguiano, José Vicente Aguinaco Alemán y Presidente
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ausente el señor Ministro Mariano
Azuela Güitrón por atender comisión oficial. Fue Ponente el
Ministro José Vicente Aguinaco Alemán.
Firman los Ministros Presidente y Ponente, con el
Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da
fe.
EL PRESIDENTE:
MTRO. GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA.
EL PONENTE:
MTRO. JOSÉ VICENTE AGUINACO ALEMÁN.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 54/2001-SS.
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EL SECRETARIO DE ACUERDOS:
LIC. MARIO ALBERTO ESPARZA ORTIZ.
Esta foja corresponde a la Contradicción de Tesis 54/2001-SS.
Suscitada entre el Primer y Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito. Fallada el treinta de noviembre de dos mil uno, en el sentido siguiente: Único. No existe la contradicción de tesis denunciada a que se refiere este expediente. Conste.