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ANTOLOGIA CURSO GERENCIA SOCIAL III
PREPARADA POR OTTO EDVIN ARENALES CALLEJAS
ENERO 2,008
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CONTENIDO
INTRODUCCIN .................................................................................................... 8
LA GESTION DEL DESARROLLO ........................................................................ 9
Actores claves en la gestin del desarrollo local............................................................................................. 9 El gobierno local ......................................................................................................................................... 10 La sociedad civil .......................................................................................................................................... 10 El sector privado ......................................................................................................................................... 10
La construccin del nosotros ..................................................................................................................... 11 Caso prctico No. 1 ..................................................................................................................................... 13
EL DESARROLLO MUNICIPAL........................................................................... 13
Reflexin.......................................................................................................................................................... 14
QU SIGNIFICA DIRIGIR UNA ORGANIZACIN?........................................... 15 LOS PRIMEROS DAS COMO GERENTE............................................................................................... 20
Dedquese a escuchar y a observar: Los primeros das dedquelos a escuchar y a observar. No opine nada ni se dedique a poner orden en la organizacin y a dar instrucciones que podran no ser oportunas o las ms adecuadas. Tenga un poco de paciencia y no se deje llevar por sus mpetus de corregir lo que a su juicio no se hace correctamente. .................................................................................................................. 21 Caso prctico No. 2 ..................................................................................................................................... 24
Reflexin.......................................................................................................................................................... 25
ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES ............................................................... 26
DIMENSIONES Y CAMBIOS EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES...................................................................................................................................................... 29
Fuentes de financiamiento ........................................................................................................................... 29 Asignacin de recursos................................................................................................................................ 36 Dimensiones y cambios en la organizacin de la entrega de servicios sociales ......................................... 45 Caso prctico No. 3 ..................................................................................................................................... 53
Reflexin.......................................................................................................................................................... 54
INNOVACIN SOCIAL......................................................................................... 55 Por qu es necesaria la innovacin social? ................................................................................................. 55
Tres dimensiones del sector social................................................................................................................. 56
Crisis social y crisis paradigmtica............................................................................................................... 56
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Qu es innovar en gestin social?................................................................................................................ 57
Seis hiptesis sobre la innovacin social ....................................................................................................... 58
Los pobres y excluidos: Los destinatarios de la gestin social?................................................................ 59 Caso prctico No. 4 ..................................................................................................................................... 60
Reflexin.......................................................................................................................................................... 61
LOS NUEVOS DESAFIOS DE LA GESTION....................................................... 62
Qu significa gestin?................................................................................................................................... 63
Administracin versus gestin....................................................................................................................... 64
Nuevos desafos de la gestin ......................................................................................................................... 65
Qu es modelo de gestin? ........................................................................................................................... 67
Componentes del modelo de gestin ............................................................................................................. 68 Desde el SER ............................................................................................................................................... 68 Desde el Hacer ............................................................................................................................................ 69 Desde el Estar.............................................................................................................................................. 70 Caso prctico No. 5 ..................................................................................................................................... 76
Reflexin.......................................................................................................................................................... 77
LA GESTIN SOCIAL Y LA GESTIN DE PROGRAMAS SOCIALES.............. 78 Una mirada gerencial y estratgica a la implementacin de programas sociales ..................................... 80
El carcter estratgico de la implementacin............................................................................................... 82
Una apuesta por la gestin, es una apuesta por mejorar ............................................................................ 83
La gestin social y el valor pblico................................................................................................................ 86 Nuevas oportunidades para la creacin de valor pblico ........................................................................... 86
La gestin social y los sectores sociales ......................................................................................................... 87
La integracin estratgica entre los operadores .......................................................................................... 89
Los problemas de la gestin social ................................................................................................................ 93
Los ejes de la gestin social............................................................................................................................ 94
La modernizacin en la gestin social........................................................................................................... 95
La lgica de la gestin social.......................................................................................................................... 95
El proceso productivo en la gestin social .................................................................................................... 97
La estructura en la gestin social .................................................................................................................. 98
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Las funciones en la gestin social ................................................................................................................ 100
El contexto en la gestin social .................................................................................................................... 102
DIMENSIONES CENTRALES DEL PROCESO DE GESTIN SOCIAL ........................................... 105
Una agenda para profundizar la reflexin ................................................................................................. 108 FORMAS ORGANIZACIONALES Y PROGRAMAS SOCIALES............................................................... 108 Caso prctico No. 6 ................................................................................................................................... 109
Reflexin........................................................................................................................................................ 110
LOS PRINCIOS E INSTRUMENTOS DE LA GESTIN SOCIAL ...................... 111 Universalismo................................................................................................................................................ 111
Impacto.......................................................................................................................................................... 114
Eficiencia ....................................................................................................................................................... 114
El anlisis costo-impacto.............................................................................................................................. 116
SINTESIS...................................................................................................................................................... 116 Caso prctico No. 7 ................................................................................................................................... 117
Reflexin........................................................................................................................................................ 119
LA DIMENSIN DE ACOMPAAMIENTO EN LA EJECUCIN DE PLANES Y PROYECTOS...................................................................................................... 120
La dimensin de acompaamiento en la ejecucin de planes y proyectos............................................... 121
Herramientas:............................................................................................................................................... 122 Caso prctico No. 8 ................................................................................................................................... 126
Reflexin........................................................................................................................................................ 127
LA GESTIN DE LA CALIDAD EN LAS ONGS ................................................ 128 ACLARANDO CONCEPTOS .................................................................................................................... 128
La Sociedad Civil....................................................................................................................................... 128 Tercer Sector ............................................................................................................................................. 129 Entramado de relaciones ........................................................................................................................... 130 Rasgos Bsicos de las Organizaciones del Tercer Sector ......................................................................... 131
INTRODUCCIN A LA CALIDAD.......................................................................................................... 134 Ideas bsicas sobre el concepto de calidad ............................................................................................... 134
Sistema de calidad ........................................................................................................................................ 134 Evolucin del concepto Calidad ................................................................................................................ 135
El reto de la calidad en las ONG ................................................................................................................. 137
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Condiciones organizativas para la calidad................................................................................................. 141 Qu es una organizacin ........................................................................................................................... 142 Cultura de la organizacin ........................................................................................................................ 144 La configuracin organizacional............................................................................................................... 146 El cambio y la mejora continua ................................................................................................................. 147
Orientacin de la organizacin.................................................................................................................... 148 Misin ........................................................................................................................................................ 149 Visin ......................................................................................................................................................... 150 Valores....................................................................................................................................................... 151
Planificando el futuro: Planificacin estratgica ....................................................................................... 152 Diagnstico................................................................................................................................................ 153 Elaboracin del Plan Estratgico.............................................................................................................. 154
Factor Humano............................................................................................................................................. 156 Definicin de Liderazgo ............................................................................................................................ 156 Es posible la calidad sin liderazgo? ........................................................................................................ 157 5.3. Qu tipo de liderazgo?...................................................................................................................... 157 IDEAS CLAVE SOBRE LA DIRECCIN DESDE EL LIDERAZGO ........................................................ 159 El rol del lder en la implantacin de sistemas de calidad ........................................................................ 159 Trabajo en equipo...................................................................................................................................... 160 LAS IDEAS CLAVE: .................................................................................................................................. 161
Informacin y comunicacin ....................................................................................................................... 162
Sistemas de participacin............................................................................................................................. 163
PRINCIPIOS DE CALIDAD, CLIENTES, PROCESOS Y RESULTADOS ......................................... 165 De qu hablamos cuando hablamos de Calidad?.................................................................................... 165 Satisfaccin / orientacin al cliente........................................................................................................... 167 Alguna clasificacin de clientes ................................................................................................................ 168 Gestin de la relacin con los clientes y las partes interesadas................................................................ 172
Gestin por procesos .................................................................................................................................... 173 Elementos de un proceso ........................................................................................................................... 173 Diferentes clasificaciones de los procesos ................................................................................................ 175 Procedimientos .......................................................................................................................................... 176 Implicaciones de la gestin de un proceso ................................................................................................ 176 Gestionar por procesos.............................................................................................................................. 177 Mapa de procesos ...................................................................................................................................... 177 Evaluacin y mejora continua de los procesos.......................................................................................... 178 La importancia de los procesos en la obtencin de resultados ................................................................. 181 Algunas reflexiones finales ........................................................................................................................ 182 Caso prctico No. 9 ................................................................................................................................... 182
Reflexin........................................................................................................................................................ 184
ESTRATEGIA DE COMUNICACIN: UNA HERRAMIENTA PARA LA GESTIN............................................................................................................................ 185
Caso prctico No. 10 ................................................................................................................................. 194
Reflexin........................................................................................................................................................ 196
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LA AUTOGERENCIA ......................................................................................... 197
Conozco mis fortalezas?............................................................................................................................... 197
Cmo me desempeo?.................................................................................................................................. 197 Preguntas claves para nuestro autoconocimiento ..................................................................................... 198
GERENCIANDO HACIA ARRIBA ...................................................................... 201
Haga un buen trabajo .................................................................................................................................. 201
No sea competencia, brinde apoyo .............................................................................................................. 202
Involcrese en su profesin.......................................................................................................................... 203
Observe el estilo de su jefe ........................................................................................................................... 203
Mantenga su palabra.................................................................................................................................... 204
Estudie las preferencias de su jefe............................................................................................................... 204
Aprenda a tolerar el mal humor ................................................................................................................. 205
Ayude a su jefe a tener xito ........................................................................................................................ 205
Aprenda a negociar como un profesional................................................................................................... 205
Aprenda a decir n ....................................................................................................................................... 206
Si no quiere recibir negativas o demoras, aydelo a decidir..................................................................... 207
Administre su tiempo ................................................................................................................................... 207
Si le pregunta, siempre deber tener una opinin ..................................................................................... 208
Lleve soluciones, no solo problemas............................................................................................................ 209
Eduque a su jefe............................................................................................................................................ 209
Antes de actuar, pruebe las aguas............................................................................................................... 210
Sea prolijo con la documentacin................................................................................................................ 210 Caso prctico No. 11 ................................................................................................................................. 210
Reflexin........................................................................................................................................................ 211
EL TRABAJO SOCIAL Y LA GERENCIA SOCIAL? ......................................... 212
La gerencia social: herramienta indispensable para la conduccin de los servicios sociales................. 216
El trabajo social desde la gerencia social.................................................................................................... 224 Gerencia nuevo paradigma? ................................................................................................................... 224 El trabajador social como gerente esta referido a: ................................................................................... 224
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Aportes gerenciales en el trabajo social.................................................................................................... 224 Caso prctico No. 12 ................................................................................................................................. 226
Reflexin........................................................................................................................................................ 227
EL ENFOQUE DE GNERO EN LA GERENCIA............................................... 228 Qu es igualdad de gnero? ....................................................................................................................... 229
El papel de la gerencia como impulsora de la transversalidad de gnero a nivel institucional ............. 230
Una gerencia con liderazgo transformador................................................................................................ 231
Las unidades de gnero y el grupo impulsor como medidas afirmativas en la promocin de la equidad de gnero en la institucin ........................................................................................................................... 232
Las unidades u oficinas de gnero: ........................................................................................................... 233 Los grupos impulsores:.............................................................................................................................. 234 Caso prctico No. 13 ................................................................................................................................. 234
Bibliografa ................................................................................................................................................... 236
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INTRODUCCIN
La presente antologa de Gerencia Social III, ha sido preparada como soporte a los cursos que se sirven en la carrera de Trabajo Social con nfasis en Gerencia del Desarrollo, del departamento de Trabajo Social de la Universidad Rafael Landivar.
Se presenta un compilacin, articulada de lo mejor que existe en el mundo bibliogrfico, relacionado principalmente con la implementacin y gestin de los programas y proyectos sociales, a partir de la innovacin y gestin social.
Esta ordenada por captulos lo que facilita la comprensin a partir de la gestin del desarrollo, las tendencias actuales en las demandas y entrega de servicios sociales, para pasar luego a considerar los procesos de innovacin social, gestin, gestin social, la calidad en los procesos de gestin social. Se hace tambin una relacin del trabajo social y la gerencia social, el enfoque de gnero en los procesos de gestin.
La gestin no debe verse como el acto de pedir o solicitar, sino como el proceso de gerenciar, utilizando las herramientas adecuadas que permitan tener organizaciones exitosas en la gestin del desarrollo.
Cada captulo cuenta con ejercicios de aplicacin, evaluacin del aprendizaje y casos para ser resueltos, con lo que se espera una aplicacin prctica de los contenidos.
Debe considerarse el presente documento como un aporte de consulta y soporte, sujeto a ser enriquecido por las personas que tengan contacto con el, asumiendo que una dimensin de la gerencia social es generar nuevos conocimientos a partir de buenas prcticas.
Guatemala, enero de 2009.
Otto Edvin Arenales C.
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LA GESTION DEL DESARROLLO
La gestin del desarrollo local alude al proceso de toma de decisiones asociado a la bsqueda de soluciones a los problemas evidenciados y/o a la instalacin de procesos y programas que apunten al desarrollo sustentable aplicado al territorio.
Esta toma de decisiones debe ser participativa entre los diferentes actores, compartiendo el poder, es decir, buscando soluciones
mediante el dilogo que nos conduzcan a soluciones creativas e implementadas mejor, dada la comprensin previa existente. La gestin del desarrollo local puede ser promovida desde los distintos sectores que componen las localidades o comunidades. Sin embargo, cada sector privilegia sus propios intereses y preocupaciones, por lo cual es imprescindible la interaccin entre ellos para lograr el bienestar de todos.
Actores claves en la gestin del desarrollo local
Los actores relevantes para la gestin local son todos aquellos que se involucran en una iniciativa que implique el desarrollo de acciones tendientes al mejoramiento de la calidad de vida de una localidad.
La experiencia muestra que no hay ningn actor social que tenga control sobre todas las dimensiones de un territorio dado. Por lo tanto, el desarrollo local necesita de la participacin de todos los actores relevantes en las diferentes dimensiones. Algunos de estos son la municipalidad, las organizaciones sociales, las organizacins privadas y los centros acadmicos. Para promover facilitar la gestin del desarrollo local, estos actores requieren transformarse en agentes conscientes y coordinados del desarrollo local. Vale decir, en un sujeto colectivo de su propio desarrollo.
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El gobierno local
El municipio como una entidad pblica que representa la realidad local, es el organismo que impulsa el desarrollo local a travs de la implementacin de diversos programas sociales, culturales y ambientales. Estos programas son planificados y ejecutados a travs de las diversas instancias municipales, y priorizados de acuerdo a criterios constituidos en las Leyes de Descentralizacin del Pas, as como los emanados de la Secretara General de Planificacin, SEGEPLAN.
En todo caso, los municipios no son todava gobiernos locales en plenitud. Hasta ahora han asumido la educacin y la salud, pero con muchas falencias, actuando, ms bien, slo como administradores de territorios locales.
La sociedad civil
El sector social, las organizaciones comunitarias y grupos de inters organizados formal o informalmente, aportan a un programa de desarrollo local su visin sobre la problemtica, la bsqueda de soluciones y, en la medida que participan de los
diseos, pueden apropiarse de los procesos, facilitando as su sostenibilidad en el tiempo. Poseen adems el dinamismo y flexibilidad que, a menudo, las estructuras estatales carecen, lo que les permite innovar, realizar experiencias, extraer aprendizajes y proponer al Estado modos y estrategias de desarrollo con una enorme rapidez.
El sector privado
El sector privado, al igual que los otros actores, tiene un rol relevante en la puesta en marcha de planes de desarrollo local, a los cuales puede aportar recursos, su experiencia y sistemas de gestin, inversin y empleo.
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La construccin del nosotros
Constituir un sujeto colectivo, en donde todos los actores estn involucrados en planes de desarrollo local, representa un gran desafo. Requiere crear vnculos de negociacin y cooperacin, administrar las diferencias, buscar las coincidencias en medio de un proceso que no es lineal (con avances y retrocesos), pero que en definitiva camina hacia la construccin de una nueva lgica que tienda a establecer relaciones de confianza y colaboracin entre los diversos actores sociales.
Esto se lleva a cabo a travs de tres modalidades que se dan por separado, pero que se potencian para constituir un proceso integral:
Participacin ciudadana: involucramiento de las personas y las organizaciones en los procesos de toma de decisiones y en el diseo, la implementacin y la evaluacin de polticas o acciones pblicas.
Generacin de acuerdos: proceso que se genera entre los distintos actores sociales, econmicos y polticos, que se realiza con el objetivo de concertar y viabilizar iniciativas de beneficio comn. Concertar implica negociar entre intereses y visiones diferentes, en pos de construir un acuerdo aceptable para todos.
Alianzas intersectoriales: es la concrecin de la colaboracin intersectorial, con perspectiva de mediano y largo plazo, en la cual los individuos, grupos y organizaciones de distinta naturaleza acuerdan trabajar conjuntamente a fin de promover el desarrollo local, lo que implica compartir riesgos y beneficios, as como definir mecanismos que permitan que las partes involucradas examinen y actualicen regularmente su relacin.
No olvidar...
El principal recurso de la gestin del desarrollo local son las propias personas y, por lo tanto, ms all de la cantidad de instituciones u organismos que se crean o se convocan para la generacin de una accin, interesa en especial la calidad de los recursos humanos que la ejecutan.
La institucionalidad estatal actualmente destaca lo colectivo y grupal como el elemento principal de la transformacin. Sin antagonizar por cierto la dimensin individual con la colectiva, hoy en da se exige combinar la revalorizacin del papel de individuos con capacidades emprendedoras y de gestin para crear competitividad, con el respaldo que otorgan las acciones colectivas, todo ello basado en un sistema de valores y de afirmacin de la autoestima.
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La visin positiva, la concertacin y el liderazgo, son tres actitudes claves que favorecen el desarrollo de la gestin local.
Estas se complementan entre s y en conjunto le dan impulso. As, las visiones se elaboran, se transmiten y plasman por una sociedad inspirada por lderes. El xito est condicionado a que existan dirigentes que muestran caminos, que comparten visiones y que tienen la capacidad de trabajar en conjunto.
Dada la complejidad de la vida moderna, las decisiones deben conciliar criterios econmicos con criterios sociales y ambientales. No deben prevalecer unos sobre los otros.
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Caso prctico No. 1
El desarrollo municipal
Santa Ana de Jess, es un municipio del departamento de Solol, ubicado en una zona de vocacin forestal, con una poblacin predominantemente joven, con un nivel educativo adecuado. En el ltimo ao este municipio fue declarado libre de analfabetismo, lo que le vali recibir el reconocimiento de organizaciones nacionales e internacionales.
Santa Ana, es un municipio con una amplia riqueza natural, abundantes bosques, fauna extica, reas arqueolgicas sin ser descubiertas. Su gente es muy trabajadora, amable y cordial. A pesar de todas estas caractersticas, a nivel nacional, se encuentran dentro de los municipios ms pobres, posee el ndice de migracin laboral ms alto de toda Guatemala.
El INTECAP esta interesado en apoyar el desarrollo local, para lo cual esta ofertando la prestacin de construccin de capacidades, principalmente en la poblacin joven. El gobierno ha priorizado a Santa Anda dentro de los programas que ejecuta PRORURAL, Salvemos la ecologa, es una organizacin no gubernamental interesada tambin en la preservacin de los recursos naturales por lo que ha ofrecido involucrarse en procesos coordinados de apoyo a esta comunidad.
El alcalde municipal es un profesional joven, formado en gerencia del desarrollo, que esta muy preocupado por la situacin de su municipio, razn que lo ha motivado a buscar alternativas que permitan gestionar un proceso de desarrollo local en funcin de los recursos y oportunidades con que cuenta el municipio. Para ello ha conformado mesas de trabajo, que permitan hacer un anlisis de la situacin y por sobre todo plantear un modelo de gestin del desarrollo a seguir.
Para trabajar lo anterior, el alcalde recurre a usted como consultora o consultor, con el propsito de que articule la agenda de trabajo en cada una de las mesas, as como en la determinacin de los actores que deben tomarse en cuenta.
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Reflexin
Reflexione con relacin a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. Qu ha fallado en el proceso de gestin del desarrollo en el municipio de Santa Ana?
2. A qu actores debe considerarse para integrar las mesas de trabajo? 3. Cul es la propuesta de agenda que usted plantear? 4. El modelo de desarrollo de Santa Ana, debe basarse en un enfoque de
resolver problemas, de aprovechar oportunidades? Por qu? 5. Elabore el diagrama del modelo de desarrollo para Santa Ana, as como las
acciones gerenciales que deben desarrollarse para cada etapa o fase.
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QU SIGNIFICA DIRIGIR UNA ORGANIZACIN?
Una organizacin es un conjunto de recursos, medios y personas que interactan en torno a una misin comn. Dirigir una organizacin es el proceso de supervisar a una organizacin. Consiste en tener una responsabilidad global. Esto implica garantizar que el trabajo de una organizacin contribuya a su misin y propsito y que sus recursos se utilicen de manera sabia y efectiva. Gobernar tiene ms que ver con supervisar y garantizar que con hacer. Significa asegurarse de que la organizacin est bien gestionada sin tener que involucrarse directamente en la gestin.
La tarea bsica de la administracin en las organizaciones es propiciar el cumplimiento del trabajo a travs del recurso humano con que cuentan. La eficacia con que as personas trabajan en conjunto para conseguir los objetivos depende de la capacidad de la funcin administrativa.
En el mbito pblico las instituciones gubernamentales ejecutan funciones generales y especficas, de carcter tcnico y de carcter poltico. La funcin sustantiva del Estado es la toma de decisiones respecto a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas como respuesta a demandas, problemas o necesidades socioeconmicas de diferentes grupos o sectores dentro de la sociedad.
En esa permanente toma de decisiones prevalen valores respecto a lo que se debe hacer o no hacer en torno a las diversas situaciones o problemas existentes.
El conjunto de organizaciones pblicas constituyen la Administracin Pblica o Burocracia Estatal. Son ellas las responsables de interpretar y ejecutar las decisiones pblicas adoptadas por las autoridades polticas y administrativas dcl Gobierno de turno y. dirigidas a dar respuesta a diversos grupos o sectores dentro de la sociedad, que enfrentan carencias o limitaciones para la satisfaccin de sus necesidades bsicas y por ende, para el disfrute pleno de sus derechos humanos.
Los servicios sociales se enmarcan dentro de las funciones productora y distributiva que el Estado cumple a travs de la Administracin Pblica y de
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organizaciones no gubernamentales. Es as como se producen servicios que, compitan o no con la gestin organizacional privada, se suman a muchas veces refuerzan o facilitan la propia produccin privada.
Asimismo, la funcin distributiva subsidia y complementa el ingreso o nivel de vida familiar a travs de una serie de acciones no remunerativas o productivas (no generadoras de ingresos directos). Brinda servicios de salud, educacin, vivienda, seguridad social, asistencia social, entre otros.
Lo anterior permite afirmar que la prestacin de servicios sociales, como accin pblica, se fundamenta en la capacidad coercitiva y reguladora de la Administracin Pblica, entendida como el principal mecanismo de conversin del Sistema Poltico. Por tanto, la formulacin, interpretacin y gestin de este tipo de servicios es altamente poltica por las negociaciones y decisiones presentes alrededor de todo tipo o clase de demanda o conflicto entre grupos comunidades y organizaciones y. entre stas y el Estado.
Estudiar las formas de gestin que prevalecen en tales las instituciones es de gran importancia en la actualidad en virtud de la crisis econmica que afecta a nuestros pases y que obliga a utilizar de la mejor manera posible los escasos recursos que se asignan a las polticas de corte social. A ello se suma la existencia de una serie de debilidades que se han venido poniendo en evidencia en el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin de estas polticas. Poner en prctica una forma diferente de administrar los servicios sociales exige revolucionarias formas de produccin de tales servicios. Para tal efecto se requiere que el recurso humano, responsable de la gestin o administracin de instituciones, programas y proyectos de carcter social, decida poner en juego su inventiva y creatividad para modificar o crear alternativas tecnolgicas que permitan mejorar la prestacin de los servicios.
Al hacer referencia a nuevas alternativas tecnolgicas se debe pensar en la urgencia de conocimientos acerca de las nuevas tcnicas, nuevos instrumentos y nuevos procedimientos, es decir, en transformar desde la concepcin hasta la implementacin de los servicios sociales.
Ello supone una actitud abierta y de cambio que permita la iniciativa individual y colectiva, en la cual tanto administradores, como ejecutores y beneficiarios, cumplan un rol activo y conciente en el planeamiento, gestin y ejecucin de los servicios sociales.
Replantear la administracin de los servicios de bienestar social es un imperativo para aquellas profesiones que tienen una responsabilidad directa y permanente para con los sectores en mayores condiciones de riesgo social. Tal es el caso del Trabajo Social, cuya razn de ser, en primera instancia, es la de actuar en favor de la prestacin de servicios sociales para la poblacin con carencias en la
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satisfaccin de sus necesidades bsicas y en el pleno disfrute de sus derechos humanos.
Determinar la manera efectiva de satisfacer las necesidades de los usuarios de los servicios sociales obliga a un anlisis riguroso de dos elementos importantsimos en todo servicio social. Por una parte la productividad social que se est obteniendo, y, por otra parte, la responsabilidad social u obligacin moral que adquieren las instituciones gubernamentales y no gubernamentales, de contribuir a satisfacer las expectativas creadas en los sectores con los cuales se trabaja.
Los servicios sociales no necesariamente son tiles por s mismos, por tanto sus efectos en la solucin o satisfaccin de las demandas deben medirse. Todo servicio social se concreta en productos que deben reunir las caractersticas de calidad que las demandas exigen. En este sentido, la productividad tambin es clave en los servicios sociales y resulta de la relacin entre Ia eficacia en brindar el servicio, la calidad del mismo (eficiencia), el tiempo de respuesta y el costo que significa.
Analizar la calidad de los servicios sociales obliga a contar con patrones aceptables, deseables, predefinidos por los usuarios potenciales y reales, los grupos administradores y los funcionarios responsables de su intervencin -ejecucin. Las instituciones pblicas de carcter social tienen como tarea bsica la satisfaccin de necesidades sociales que afectan a la poblacin ms pobre del pas. El cumplir con esa tarea exige la presencia de una funcin gerencial que garantice la cooperacin de todos los funcionarios de la organizacin, as como de los usuarios del servicio en la generacin del mismo. Ello adems hace indispensable que la persona o el grupo administrador maneje y aplique principios administrativos que propicien el logro de los objetivos con eficiencia en el uso de los recursos disponibles.
La tarea actual de quien o quines administran servicios sociales es la de interpretar los objetivos propuestos por la organizacin y transformarlos en accin organizacional (productos o servicios) a travs del planeamiento, la organizacin, la direccin y el control de los esfuerzos realizados en todas sus reas y niveles. Cumplir con esa tarea exige tomar en cuenta las condiciones externas a la organizacin (contexto), las interacciones y acciones internas y. el impacto de los servicios que se suministran en la modificacin de las condiciones sociales que les dieron origen.
El trabajo administrativo o gerencial, tal y como se est conceptualizando aqu, exige contar con conocimientos, modelos y estrategias que permitan poner en prctica alternativas metodolgicas efectivas para solucionar problemas organizativos en favor de una prestacin de servicios sociales ms acertada.
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El administrador no es ejecutor sino que debe coadyuvar a que el trabajo de prestacin directa del servicio se realice de la mejor manera. Dirige y orienta modificando comportamientos y actitudes. De aqu que la administracin o gestin no sea un fin en s mismo, sino un medio para que el trabajo que se necesita para dar respuesta a problemas sociales se realice de la mejor manera posible. En este sentido, es un arte que necesita de un cuerpo de conocimientos emanado de la experiencia y de la investigacin cientfica acerca de las organizaciones sociales y de su funcionamiento.
Un buen o una buena gerente social debe estudiar, conocer y comprender el servicio social que tiene a su cargo, con el propsito de que est en capacidad de describirlo en su estructura y procesos internos, explicar su funcionamiento; identificar obstculos o limitaciones y, definir y aplicar medidas correctivas, es decir, formas alternativas de gestin o de intervencin.
Concretamente la Gerencia Social se concibe como un proceso que busca el logro de los objetivos de un servicio social, (enmarcado en una institucin pblica o privada), mediante determinada tecnologa (conocimientos, tcnicas, instrumen-tos, procedimientos, materiales y equipos). En este sentido, investigar las necesidades sociales del contexto es un requisito para elaborar respuestas estratgicas que conduzcan a reformar o revolucionar las polticas sociales en las cuales se inscriben los servicios sociales. A la vez, es una condicin para explorar nuevas posibilidades metodolgicas que permitan la productividad social de los servicios.
Investigar necesidades sociales (contexto). Reformar o revolucionar poltica social (apoyar la toma de decisiones). Explorar nuevas posibilidades (mejorar formas de intervencin). Producir nuevas alternativas de servicios.
Lo expuesto significa poner en prctica una gerencia estratgica del bienestar social, en la medida en que el proceso permite influir en el contexto en vez de quedarse nicamente en la reaccin ante l. Es decir que se debe trascender las respuestas inmediatistas y dar prioridad a la planeacin a mediano y largo plazo, en aras del crecimiento y desarrollo de servicios sociales efectivos.
Este nuevo modelo de gestin de los servicios sociales en ltima instancia, integra elementos terico-metodolgicos de las diversas formas de administracin que se han venido desarrollando a travs de la historia. De aqu que retome aportes importantsimos respecto al ambiente interno de las organizaciones, tales como el trabajo, la estructura organizativa, la tecnologa, el recurso humano, y los procesos organizacionales (poder, comunicacin, conflicto, toma de decisiones) y, respecto al contexto, entre las que destacan las condiciones polticas, sociales, econmicas existentes, las demandas sociales, los insumos polticos (decisiones),
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los recursos, la competencia, la tecnologa y la aceptacin o el rechazo de los servicios producidos, entre otros.
El modelo parte de que las personas que constituyen el recurso humano tienen objetivos propios que intentan alcanzar, independientemente de las coacciones a que sean sometidas. Su conducta no es totalmente previsible, adems de que cambia constantemente porque el individuo la ajusta a las nuevas situaciones que enfrenta.
Esto significa que la forma de gestin estar siempre modificndose, no es nica, rgida y permanente.
Sus caractersticas, contenido, estilo, tcnicas, instrumentos y procedimientos deben ser el resultado de un proceso de construccin en el cual participen todos los miembros responsables del servicio social, as como los sectores afectados e involucrados por las decisiones y acciones a realizar.
El gerente, bajo este en foque, debe ser capaz de formular estrategias para enfrentar la complejidad y encarar la incertidumbre. Debe para ello desarrollar vas de informacin que permitan captar las condiciones del entorno. Adems, debe ser capaz de realizar anlisis de informacin de alta calidad.
La evidencia sugiere de un modo contundente que un enfoque multilateral da lugar a decisiones ms creativas y ms positivas que un enfoque unilateral.
Otro elemento clave de esta nueva forma de gestin es la mentalidad de colectivismo, como un valor dentro de las entidades responsables de los servicios sociales. Esto significa que el trabajo sustantivo que se requiere para llevar a cabo el servicio se deriva de un esfuerzo colectivo, del trabajo en equipo. Todo servicio social es importante en contenido, estilo y formas alternativas de gestin o de intervencin.
Moverse en la inestabilidad de los contextos modernos, obteniendo informacin respecto a la realidad, es decir, acerca de problemas, demandas, grupos afectados, magnitud de los problemas, oportunidades para atender los problemas, amenazas ante eventuales respuestas.
La concertacin y el consenso para la toma de decisiones respecto a los servicios sociales a brindar, las prioridades de atencin a la cobertura de los servicios; las formas de intervencin a utilizar, entre otros.
Manejo de metodologas en gerencia social. Esto significa conocer formas alternativas de administracin de los servicios sociales, dependiendo de las caractersticas de la poblacin a la cual se dirigen los servicios, de los problemas a atender, de la cobertura del servicio, de los recursos disponibles, de los intereses
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de los actores individuales y colectivos, involucrados y afectados por la poltica social en la cual se inscribe el servicio.
Compromiso y sensibilidad hacia los beneficiarios del servicio social a su cargo. Debe existir respeto por la poblacin a atender: sus demandas, problemas, necesidades, valores, intereses, aspiraciones, nivel educativo, creencias religiosas, raza, color, preferencia sexual, conviccin poltica, sexo, edad, entre otros.
Concepcin de los funcionarios de la institucin, programa o provecto como seres humanos, capaces de hacer y de crear: en quienes se puede delegar y a los cuales se les puede controlar con base en los resultados de su trabajo. Suscitaren todos los niveles de la institucin, programa o proyecto social el compromiso y la participacin voluntaria y creativa de los funcionarios, propiciando que el trabajo en s sea importante, motivador y satisfactorio.
Aceptar sugerencias y recomendaciones del personal responsable de la ejecucin del servicio social, para alimentar as la toma de decisiones orientadas a mejorar los estilos y formas de gestin y de intervencin existentes. Conjugar os objetivos del servicio social con los objetivos del personal y de los beneficiarios.
Habilidad para negociar, regatear y construir alianzas que le permitan decidir qu hacer, cundo, cmo y con qu.
lntepretar polticas y disear organizaciones y servicios de carcter social.
LOS PRIMEROS DAS COMO GERENTE
A pesar de la formacin adquirida en la universidad, la experiencia generada con el trabajo, siempre el iniciar la gestin de una organizacin, en el rol de gerente social, plantea un campo de incertidumbre y complejidad, por lo cual a continuacin se describen ciertos criterios a tomar en cuenta y que puede ayudar a desarrollar una gerencia adaptativa al contexto organizacional.
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Dedquese a escuchar y a observar: Los primeros das dedquelos a escuchar y a observar. No opine nada ni se dedique a poner orden en la organizacin y a dar instrucciones que podran no ser oportunas o las ms adecuadas. Tenga un poco de paciencia y no se deje llevar por sus mpetus de corregir lo que a su juicio no se hace correctamente.
Conozca la organizacin: En esos primeros das, conozca la organizacin, todas sus instalaciones, sus actividades, el sector en el que opera. Hgase una idea lo ms completa posible de ella y de su entorno, del campo en el que se mueve. Tome notas, vea planes, conozca las oficinas. No deje de entrar en todos los rincones de la organizacin. Puede tomar fotos con su cmara digital, para analizar detalles con calma.
Analice la situacin financiera de la organizacin: Le guste o no, tendr que entrar en los nmeros y las cifras econmicas de la organizacin. Pida balances de situacin, cuentas de prdidas y ganancias, memorias anuales, balances de sumas y saldos, extractos de cuentas, informes de auditoria. Con sta informacin podr ver la situacin y marcha econmica de la organizacin, su historia reciente econmico-financiera. Y sabr, ms o menos, donde est y cual es su punto de partida. Al final, las cifras contables y econmicas son bsicas para el da a da de un gerente. Y, con frecuencia, son las que aprietan ms y ponen a prueba la resistencia personal.
Hable con la gente: Para todo lo anterior, es fundamental que hable con la gente. Deber conocer desde el primer da al personal de la organizacin. Primero a quienes van a ser sus colaboradores directos, despus al resto del personal. Entre los primeros, tendr posiblemente y segn los casos a un Director, Jefe o Encargado (los nombres del cargo variarn en consonancia con la dimensin y estructura de la organizacin). Este ser su equipo. Debe tratarlos desde el principio y conocerlos.
Prudencia, no se case con nadie: Una vez que sabe sus nombres, sus puestos de trabajo y, ms o menos, lo que hacen, tenga en cuenta que entra en una selva: la de las intricadas redes de relaciones humanas y profesionales en una organizacin. Y Ud. es nuevo en ella, desconoce no solamente las caractersticas y personalidades de cada cual, sino los lazos de unin y las luchas intestinas, ms o menos soterradas o a plena luz del sol, que en todas partes suelen existir. Por este motivo, le recomendamos inicialmente prudencia!. No se case con nadie. No se deje atrapar por las redes que le pretenda tender alguno de esos colaboradores, que trate de hacerse con Ud., ser su leal y firme colaborador y amigo y ganar desde el primer da su confianza y su favor. El empleado o subordinado pelota o trepador suele dar seales de vida en el primer momento, para ganar posiciones respecto a otros compaeros. Y esto es extensible hasta el ltimo empleado de la organizacin. Ya est Ud. en guardia y prevenido. Pero
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contine algunos das ms en esa actitud. Escuche, oiga, pregunte, comente...con todos y cada uno de esos colaboradores. Trate de conocer su manera de ser, al mismo tiempo que observa y aprende lo que hacen y cmo lo hacen. Es una primera idea, necesitar ms tiempo para llegar al fondo de todo esto. Pero no se deje llevar a juicios definitivos sobre las personas desde esa primera idea. Por lo general, la gente trabajadora, responsable, eficaz y leal no se muestra as, tan a la vista, desde el primer da. Deber Ud. de ir descubrindola poco a poco.
Consejo 10.- Al resto de los empleados deber de ir conocindolos en el sentido de saber sus nombres, sus circunstancias laborales en la organizacin y el trabajo que desempean. Un caso aparte ser el de la secretaria o secretarias que estn ms directamente a su servicio y, en su defecto, de aquellas personas de Administracin que hagan ese papel.
Est Ud. ante las personas que van a estar ms cerca de su mesa de trabajo. Aunque no lo crea, muchos asuntos de importancia van a pasar por sus manos y, en cierta forma, se la juega un poco con esas personas. En especial de cara al exterior, a beneficiarios, donantes, terceros en general. Y, tambin, ante sus propios colaboradores. Empiece por observar bien a quien tiene en esos puestos y su forma y manera de ser.
Pida opinin acerca de la organizacin: Aunque no sea para que se lo crea todo tal como se lo cuentan, pregunte y escuche a sus colaboradores sobre los ms diversos aspectos de la organizacin. Cada cual le va a dar sus opiniones teidas por su propia subjetividad. Es ley universal. Nadie escapa, por lo general, a dar sus juicios acerca de acontecimientos, situaciones y personas con total neutralidad y objetividad. Pero, nadie mejor que esas personas, que llevan un cierto tiempo en la organizacin, para darle informacin abundante.
Socialice los cambios: Dentro de la planificacin general de las actividades de la organizacin, si Ud. ha decidido comenzar a hacer cambios, modificar la estructura personal o material, reformar o racionalizar procesos o, sencillamente, cambiar de puesto de trabajo a personas, le recomendamos que lo explique bien a sus colaboradores, a su equipo. Busque convencerlos, escuche sus razones y sugerencias. Si tiene que modificar su criterio inicial por alguna convincente razn de cualquier colaborador, no se obstine en oponerse a ello. No caiga en la trampa de dudar, pensando que su autoridad y su liderazgo, se puede ver resentido por modificar criterios.
Es de sabios rectificar y es de tontos o soberbios, llamados a estrellarse, tarde o temprano, el mantener tozudamente ideas preconcebidas o planes ideados. Un equipo tiene ms ojos y ms cabezas que el Jefe. Aunque el Jefe, aparte de mximo responsable, sea el ojo vigilante y la cabeza pensante. Lo que tratamos de indicarle es que, dado que Ud. lleva todava poco tiempo en la organizacin, corre el riesgo de hacer una revolucin que acabe por empeorar las cosas o de encontrarse que el personal le pone la proa, al no saber a qu viene ese cambio si all siempre se hicieron las cosas de otra manera. Y funcionaban.
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Antes hay que ganarse al personal para la causa, si la causa ha sido testeada en reuniones y comentarios con sus colaboradores inmediatos.
Calma y sentido comn: Por el contrario, y sin que sea renegar del punto anterior, Ud. deber sacar las medida correctoras, los cambios, reformas o novedades que crea debe poner en marcha, para el bien futuro de la organizacin, caiga quien caiga. Aunque haya oposicin, que la habr. Siempre hay alguien que se opone, que va a la contra y que hace guerra de guerrillas en los pasillos y tomando el caf con los compaeros.
Tenga en cuenta, adems que siempre hay alguien que suea con llegar a ser el gerente o que piensa que a l le debera corresponder ese puesto. Y ya sabe, enemigo a la vista y trampas en el camino! Y recuerde que quien le contrat, el organizacin, lo ha hecho para mejorar o para solucionar problemas. Y ah no se puede fallar. Pero con calma y sentido comn.
Cuide el buen ambiente y las relaciones humanas entre su gente: Dedique algo de su tiempo, escaso sin duda, a vigilar este tema. Mire, los tiempos van cambiando y hoy en da temas como el clima laboral en la organizacin son muy valorados. Y con un buen ambiente, se puede producir y trabajar ms y mejor. Y esto lleva a mayor competitividad.
Aprenda a delegar: Delegue las funciones y tareas que sean precisas para un buen funcionamiento de su organizacin. No haga que todo dependa de Ud. y de su presencia fsica. Quizs se haga imprescindible, pero se puede resentir la actividad de su organizacin, y la paciencia de algn cliente o proveedor. Pero no deje de supervisar todo lo que ha delegado.
Es una buena solucin disear un sencillo manual u hojas de funciones y responsabilidades. Defina, para cada empleado de la organizacin, qu tareas ha de hacer y qu funciones le corresponden y asgnele la cuota de responsabilidad correspondiente. As podr pedir cuentas a cada cual de lo suyo y evitar tierras de nadie y zonas superpuestas. Y esto es organizacin.
Anticipe el cambio: Procure adelantarse siempre, un poco o un mucho, a su tiempo. Es decir, no se quede en la rutina ni se duerma en los laureles. El mundo de la organizacin es muy dinmico. Y el cambio se desplaza en forma galopante por el da a da. No pierda de vista lo que puede llegar maana o pasado maana.
No se agobie: Es el ltimo, pero podra se el primero. No se agobie. No se agote. No se encierre en su despacho u oficina y pierda de vista el exterior y la luz del sol. Ud. tiene, seguramente, una familia. Tiene unos amigos, unos pasatiempos o aficiones, unos valores, unas creencias... y tiene una salud. Todo este entorno personal es vital para el ser humano. Y Ud., gerente de esa organizacin, es un
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ser humano. Y por ello, tremendamente limitado. No podr hacerlo todo. No podr acabar su da habiendo tachado de su agenda todo lo que se haba propuesto hacer. Se habr quedado a medias. E incluso, puede que haya ms cosas anotadas al final del da que al principio. Y as pasan al da siguiente. Recuerde que no pasa nada...uno de los lemas de mi vida, heredado de mis mayores, es el de que, al final, no pasa nada!. As que tmese su tiempo de descanso y atienda a los suyos. A su esposa o a su novia, a sus hijos, a sus familiares, a sus amigos. Haga deporte, si lo practica, o lea y escuche msica, si le gusta. Haga algo ms que pensar en su nueva organizacin.
Caso prctico No. 2
Escoba nueva
Mario es Trabajador Social, recien egresado de la universidad, ha laborado anteriormente como coordinador de programas de una ONG, con el lanzamiento del programa del adulto mayor, el Ministerio de Trabajo le ha contratado para hacerse cargo de la gerencia de dicho programa.
A Mario le choca la burocracia estatal, por lo que su principal motivacin es demostrar eficiencia en su gestin, lo primero que ha hecho, ha sido dictar una serie de normas y reglas que el personal debe cumplir, ajusto los turnos para el almuerzo.
El sindicato ha solicitado hablar con el, para plantearle algunas sugerencias de cmo mejorar la gestin del programa, pero Mario ni fu ni fa, el ha sido nombrado gerente, comprende que debe asegurar que las personas hagan las cosas para las cuales se les contrato.
A medida que el tiempo ha transcurrido, la asociacin de adultos mayores ha protestado por la lentitud con que gestionan los procesos, hay ancianos que estn enfermos, sin la capacidad de recibir atencin mdica. Por si fuera poco en el Congreso de la Repblica, diputados de oposicin estn solicitando interpelar al ministro de trabajo, por la lentitud de respuesta del programa del adulto mayor.
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Reflexin
Reflexione con relacin a lo que plantea el caso problema y responda por escrito las siguientes preguntas:
1. Es adecuado el proceso desarrollado por Mario? 2. Qu hara usted de manera distinta? 3. Quines son los actores relacionados con el programa, a los que habra
que tomar en cuenta? 4. Cmo jefe de Mario, cual sera la actitud que usted asumira? 5. Elabore un flugrograma lgico del proceso que Mario debi desarrollar para
lograr una direccin eficaz.
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ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES Tomado de material educativo del INDES.
En los ltimos aos, han ocurrido en Amrica Latina cambios importantes en el financiamiento y organizacin de sus servicios sociales. Ejemplos de estos cambios son: el financiamiento de la demanda; el creciente papel asignado a los mercados; la focalizacin; la descentralizacin y la participacin comunitaria. Es a travs de ellos que se empiezan a forjar nuevas tendencias que permean la discusin y el quehacer pblicos y a recomponer el intrincado andamiaje que define la poltica social de un pas.
La proliferacin de nuevas modalidades de entrega de los servicios sociales en la regin, es, en parte, el desenlace de las reformas econmicas y los cambios institucionales ocurridos en la ltima dcada, como tambin el fruto del reconocimiento de que, a travs de ellos, se pueden mejorar los resultados de los servicios sociales, que, hoy por hoy, son inferiores a sus posibilidades reales, sobre todo en la satisfaccin de las necesidades de la poblacin.
Los cambios ocurridos en los mbitos del financiamiento y la organizacin son, por definicin, propios de la
entrega de los servicios sociales. Merecen ser estudiados a la luz de la aparicin de nuevas modalidades y sus impactos, como tambin en funcin de cmo se relacionan entre s y con los contextos sectoriales, econmicos e institucionales en donde se desenvuelven. Esto ltimo es particularmente importante para la regin, caracterizada por la falta de articulaciones adecuadas entre sus modalidades de entrega de servicios, como entre ellas y los contextos en que se ofrecen los mismos.
A continuacin, se presentan las distintas modalidades de entrega de los servicios sociales financiamiento y organizacin- y analizar sus alcances, limitaciones e impacto sobre la provisin de los mismos.
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Tendencias emergentes en la entrega de servicios sociales
Los servicios sociales existen y cobran vida cuando el usuario finalmente los recibe, es decir en el momento de la entrega misma del servicio. Para que ello ocurra han mediado, implcita o explcitamente, decisiones relacionadas con la forma de financiamiento y su organizacin. Las modalidades adoptadas en esos mbitos pueden ser el resultado del modelo que orienta la poltica social del pas, siempre que aquel sea lo suficientemente explcito en precisar los cambios deseados en la entrega de los servicios sociales. Sin embargo, eso rara vez sucede, porque bsicamente dichos modelos, cuando existen, se centran en los objetivos que se persiguen y no en cmo obtenerlos. Tambin, porque responden a cambios institucionales y econmicos o a intereses particulares, los cuales no necesariamente estn en sintona con los objetivos generales de la poltica social de un pas.
En consecuencia, el financiamiento y la organizacin terminan teniendo su propia dinmica, generalmente no explcita, en que la modalidad, adoptada responde a una tradicin o a los intereses de los involucrados con mayor poder de decisin o sea la ms adecuada para la entrega del servicio. Para compensar esta dinmica es necesario conocer y hacer explcitos los impactos de cada una de las modalidades a la luz de criterios, tales como la equidad o la eficiencia en la prestacin de los servicios. Este hecho, as como el reconocimiento de los condicionantes polticos e institucionales detrs de cada modalidad, son, entonces, los elementos centrales en la discusin de la entrega de servicios sociales. La prctica actual en la entrega de los servicios sociales en sus dos categoras bsicas de financiamiento y de organizacin, se pueden estudiar desde las siguientes siete dimensiones: Fuentes de los recursos financieros; asignacin de los recursos; articulacin de los oferentes; descentralizacin; regulacin; participacin ciudadana y evaluacin
Cada dimensin ofrece, a su vez, una amplia gama de modalidades para ser desarrollada, en cuya adopcin y manera de articulacin se estn moldeando en la prctica gran parte de las polticas sociales de un pas. En el Cuadro 1 se presenta un esquema sobre las tendencias recientes en las diferentes dimensiones de la entrega de los servicios sociales.
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Estas modalidades, en conjunto, pueden estar moldeando la tendencia emergente de la poltica social de la regin, destacando los siguientes lineamientos:
El financiamiento pblico y nacional se cambia por uno ms descentralizado las finanzas subnacionales empiezan a tener mayor importancia- y el pago directo de los usuarios financiacin privada- tienen tambin mayor peso.
Los recursos se quieren asignar, hoy en da, de modo directo a los usuarios o, si se prefiere, se utilizan mecanismos que tengan abiertamente en cuenta los comportamientos de la demanda.
Los servicios sociales tienden a estar administrados de forma ms descentralizada, con las consecuentes alteraciones en la tradicional concentracin de poder de las decisiones y del manejo de los servicios sociales.
Los servicios dejan de ser ofrecidos por un nico proveedor, generalmente pblico y dependiente directamente de los ministerios de lnea, y pasan a ser ofrecidos por diversos proveedores, algunos de los cuales son privados.
Los espacios de participacin de la comunidad son, mal que bien, cada vez mayores en la nueva organizacin de los servicios sociales.
Las normas experimentan un cambio importante hacia una mayor simplificacin antes muy complejas para el sector pblico- y se asigna una creciente pero todava incipiente regulacin al sector privado.
El espritu de evaluacin empieza a cambiar para convertirse en el instrumento por excelencia de aprendizaje y mejora de los programa sociales.
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A continuacin se discute la direccin de los cambios en cada una de las dimensiones sealadas, destacando las modalidades que las desarrollan dentro de una variedad amplia de posibilidades. En cada caso se analizan los efectos sobre los cuatro criterios bsicos: eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad1 de las modalidades tradicionales y de las nuevas. Aunque este esquema no muestra las articulaciones entre dimensiones, s ofrece las claves para que el lector pueda sacar sus propias conclusiones en funcin de su contexto, pas y sector, acerca de las modalidades dominantes para su pas y cmo se articulan entre s. La presentacin no toma partido con alguna de las modalidades particulares, pues las ventajas y desventajas de cada una deben ser analizadas a la luz del contexto, especialmente de ndole institucional y de desarrollo sectorial en cada pas.
DIMENSIONES Y CAMBIOS EN EL FINANCIAMIENTO DE LA ENTREGA DE SERVICIOS SOCIALES
En el financiamiento de los servicios sociales se han producido cambios importantes que se pueden clasificar en dos grandes grupos y complementarios entre s. Un grupo abarca los cambios sucedidos en cmo se financian los servicios fuentes de financiamiento- y el otro, en cmo se asignan los recursos a los prestadores de los servicios mecanismos de asignacin. En ambos, la gama de modalidades es hoy mayor, lo que permite que haya mayores posibilidades de combinacin; adems, las modalidades dominantes empiezan a cambiar. A continuacin, se discuten los cambios en cada uno de estos grupos.
Fuentes de financiamiento
Modalidades en las fuentes de financiamiento
Los tipos de financiamiento de los servicios sociales pueden ser de fuentes pblicas y de fuentes privadas. Cada una tiene, a su vez, diferentes modalidades de desarrollo, algunas de las cuales se mencionan a continuacin:
Las fuentes pblicas son las ya tradicionales y mayoritarias. Varan segn quin las recauda y quin tiene la autonoma para disponer sobre ellas. A grosso modo y teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto- se puede hablar de dos grandes modalidades de fuentes pblicas: nacionales y subnacionales. Las primeras tienen como fuente dominante los ingresos corrientes de la nacin, que dan lugar a los presupuestos nacionales, y que se dividen, a su vez, en las modalidades de ingresos tributarios, contribuciones a la seguridad social aportes empleado/empleados, llamados a veces cotizaciones y destinados a cubrir las pensiones o la seguridad social en salud- e ingresos no tributarios, destacan los
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impuestos directos que pueden aplicarse directamente a los salarios de las personas o a los ingresos de las organizaciones- y los impuestos indirectos como el impuesto al valor agregado- que hoy en da son los mayoritarios en la regin Dentro de la modalidad de fuentes subnacionales, es decir departamentales y municipales, destacan los impuestos a la propiedad, vehculos, juegos de azar, licores, cigarrillos, timbres, otros.
Las fuentes privadas tienen bsicamente dos modalidades: los aportes directos de los usuarios, que pueden financiar total o parcialmente el servicio social (co-pagos, tarifas moderadoras, matrculas, otros) y los distintos aportes monetarios o en especia de las comunidades. La discusin sobre las fuentes de financiamiento y, por ende, las modalidades que pueden ser adoptadas, ha estado dominada por dos tensiones:
hasta dnde llega el financiamiento pblico y hasta dnde el privado? Y, recientemente, hasta donde llega el financiamiento subnacional
(departamental y municipal)? La primera tiene que ver con la responsabilidad y tambin la posibilidad real del Estado de asegurar los servicios sociales. La segunda est relacionada con quien tiene la autonoma y, por lo tanto, el poder de orientar y administrar los recursos. Adicionalmente, el teln de fondo a estas tensiones lo constituyen los retrasos atvicos y al hecho de que, ante las crecientes demandas por los servicios sociales, se puede elevar el nivel de recursos de los sectores sociales de manera que stos sean suficientes para responder a las necesidades de la poblacin. A esta discusin, se aaden tres nuevos elementos que la complementan: cmo darle mayor estabilidad a los recursos pblicos destinados a los sectores sociales para que sean menos susceptibles a los vaivenes polticos y econmicos propios de la regin? cules son las formas ms eficaces de obtener dichos recursos? cules son las que mejor contribuyen a la equidad? En gran medida, la adopcin de las modalidades en las fuentes, no excluyentes, es consecuencia de la manera en que estas tensiones se han venido resolviendo en cada pas.
Si bien la consecucin de recursos no ha sido un tema tradicional y cercano a los planificadores sociales, hoy da est ganando importancia entre ellos, pues se empieza a reconocer los impactos directos que tienen las formas de recaudacin sobre los criterios bsicos que califican los resultados de los servicios sociales. En efecto, las modalidades de recaudo estn en la base de proporcionar no slo mayores recursos lo que sugiere que se puede avanzar hacia su eficacia- sino tambin en su sostenibilidad y equidad respecto de los sectores sociales. Por ejemplo, el financiamiento del servicio basado en aportes directos de los usuarios, es regresivo.
Finalmente, la distribucin de los ingresos entre sectores, niveles y servicios, si bien es propia de la asignacin de recursos, tiene tambin relacin con sus fuentes. En efecto, no puede olvidarse que es frecuente la creacin de fuentes especficas de financiamiento de un servicio, tal como en el caso de las
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cotizaciones para financiar la seguridad social o los timbres para financiar una universidad. As, desde las fuentes mismas, pueden estar definindose las prioridades y la orientacin de los recursos disponibles.
Implicaciones de las modalidades en las fuentes de financiamiento
La seleccin de opciones en las fuentes de financiamiento tiene implicaciones sobre la eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de los servicios sociales. Estas implicaciones se sintetizan en el Cuadro 2, donde se muestra el efecto de cada modalidad sobre los cuatro criterios. Cuando el efecto de la modalidad es positivo sobre los resultados sociales se indica con el signo (+); si es negativo, con el signo (-). El impacto descrito en cada celda del cuadro se debe interpretar ceteris paribus, es decir que se supone que las otras modalidades son fijas. Por ejemplo, la modalidad de pago por parte del usuario tiene un impacto negativo sobre la eficacia porque aleja al usuario del servicio y, por ende, no se pueden obtener resultados servicios entregados- sobre el usuario. Sin embargo, su impacto sobre la eficiencia es positivo, pues disminuye el sobreuso o la demanda por los servicios, ya que el usuario racionalizar su uso al tener que pagar parte de los costos. Su impacto sobre la equidad es negativo, pues quienes son ms afectados con el pago directo, son los usuarios con menos recursos.
Independientemente del efecto terico que cada modalidad tiene sobre los criterios, la misma puede ser diseada a su vez de distintas maneras. La intensidad de los efectos anotados variar segn el diseo adoptado. As, por ejemplo, el pago o co-pago por el usuario tiene impacto regresivo sobre la equidad al condicionar el otorgamiento del servicio al pago de parte del mismo por el usuario. Pero, este efecto se incrementa en cuanto qu representa este pago sea como porcentaje del valor de servicio o como porcentaje del ingreso del usuario- o
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si debe ser asumido o no por todos. Es decir, en funcin del diseo que se haga de esta modalidad.
Como ejemplo, la modalidad de los ingresos nacionales tiene un efecto positivo, en principio, sobre la eficacia de los resultados ya que puede promover mayores recaudos base de mayores resultados- pues se tiene mayor experiencia en su recaudo. Sin embargo, no promueve la eficiencia en la prestacin de los servicios sociales, ya que con esta modalidad la imagen del servicio es de costo cero. En efecto, en vista de que los recursos vienen desde arriba, ni los usuarios, ni los proveedores tienen conciencia acerca de los recursos que se estn invirtiendo, ni de las dificultades inherentes a su consecucin A la luz de los prestadores y, particularmente, de los usuarios, el servicio, parece no tener costo.
Como los servicios sociales suelen considerarse como ineficientes lo cual no es cierto pues no hay metodologas vlidas que permitan medir su eficiencia no es de extraar que la racionalidad dominante en el cambio de las fuentes sea la bsqueda de mayor eficiencia. Esto es particularmente claro en las modalidades que descentralizan las fuentes y que buscan acercar al financiador y al prestador, induciendo por esa va mayor conciencia de los costos incurridos en los servicios sociales.
Es de notar que si bien cada una de las nuevas modalidades para las fuentes puede tener efectos positivos sobre la eficiencia, no necesariamente permanecen cuando se agregan todas las fuentes. En efecto, las diferentes modalidades de fuentes no siempre son armoniosas al regirse por dinmicas opuestas y, en forma agregada, pueden tender a distorsionarse entre s afectando la eficiencia global.
El efecto es negativo sobre la equidad de las modalidades de ingresos subnacionales, de otros ingresos tal como las cotizaciones- y de pagos por el usuario los que, como se ver enseguida, son dos de las modalidades emergentes. Ejemplos constituyen la segmentacin de los servicios producida por las cotizaciones y los efectos regresivos de los co-pagos. En efecto, las cotizaciones tienden a crear sistemas paralelos de prestacin de servicios. En este caso, quienes financian los servicios empleadores y empleados pertenecientes al sector formal de la economa- quieren mantener independencia en sus sistema de prestacin, puesto que son sus aportes y que al ser superiores a los de los de otros sectores de la poblacin, les permiten esperar beneficios mayores. Se crean as dos sistemas paralelos, el de seguridad social y el pblico. El primero es mejor financiado que el segundo y se acrecientan las dificultades para tener un sistema armnico de prestacin de servicios.
El pago de los servicios por parte del usuario si bien evita el sobre-uso de los mismos, tiene evidentemente efecto regresivo ya que las personas que no tienen capacidad de pago se ven excluidas o intimidadas para utilizarlos.
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El efecto sobre la sostenibilidad de los servicios sociales sigue siendo un punto crtico de las modalidades de fuentes de financiamiento. Aquellas basadas en los ingresos nacionales siguen siendo tan voltiles como la economa misma. Las basadas en otros ingresos departamentales o municipales buscan, en principio, apoyarse en fuentes diferentes -juegos de azar, propiedades, timbres, otros- con cierta independencia de los ciclos econmicos. Su efecto sobre la sostenibilidad contina siendo incierto ya que gran parte de las nuevas modalidades siguen siendo igualmente vulnerables a los vaivenes de la economa. Adems, su recaudo depende de la capacidad administrativa e institucional de los niveles departamentales o locales, que es muy variable.
Tendencias emergentes en las fuentes de financiamiento
Las tendencias emergentes en las fuentes de financiamiento han buscado, entonces, dar mayor estabilidad a los recursos para los sectores sociales y aumentar su volumen. Ellas se pueden sintetizar as:
Diversificacin de las fuentes de financiamiento. De los servicios financiados casi exclusivamente por fuentes nacionales y pblicas, se ha pasado a servicios
cuyo financiamiento proviene de recaudos nacionales y, adicionalmente, de recaudos crecientes aunque todava incipientes- de fuentes departamentales y municipales y, en algunos casos, de aportes privados o si se prefiere directamente de los usuarios.
Fortalecimiento de los impuestos con destino especfico. A diferencia de la tradicional forma de recaudo que origina recursos de libre asignacin, distribuidos a travs de los presupuestos en que compiten los distintos sectores, los nuevos recaudos tienen destino especfico y no pueden ser asignados a otros sectores distintos para los cuales fueron creados. Estos ltimos impuestos buscan contrarrestar la debilidad de los sectores sociales en la negociacin de los presupuestos pblicos.
Estas ltimas medidas no son consensuales y sus opositores han destacado que este tipo de rentas atadas restan flexibilidad y dinamismo a la economa. Pero tambin han sido vistas como la tabla de salvacin a la cual han acudido los sectores sociales, sobre todo en momentos de crisis econmica cuando los recortes golpean de manera particularmente fuerte a los servicios sociales.
Los impuestos nacionales con destino especfico ms significativo son las cotizaciones a la nmina, instituidas en un amplio grupo de pases de la regin para financiar los sectores de la salud y la seguridad social. Tienen, por su construccin, vnculos estrechos con la economa formal. En los departamentos y municipios destacan algunos timbres como por ejemplo los impuestos especficos para financiar las instituciones universitarias o los impuestos a los juegos y
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bebidas, cuyo recaudo se destina a financiar el sector de la salud. Asimismo, los porcentajes de cumplimiento obligatorio son crecientes en la regin. Se definen como un porcentaje fijo de los presupuestos nacionales o locales- que debe ser dirigido a un sector en particular, generalmente la educacin o un nivel educativo o la salud. Estos porcentajes tienden a estar atados a los ingresos nacionales o a las transferencias hechas desde el nivel central a los niveles regionales y locales.
Un efecto no despreciable de estas fuentes con destino especfico, es que ha influido en la mayor complejidad del manejo y entendimiento de las finanzas de cada sector, tendiendo un velo de incertidumbre sobre el volumen total de recursos asignados y sobre las competencias de los diferentes niveles para manejarlos. No siempre hay claridad contable sobre estas fuentes, ni armona en ellas.
Otro cambio importante que bien podra ser otra tendencia emergente, ha sido la concentracin de las fuentes pblicas y, particularmente, las nacionales en los servicios sociales bsicos. Esta ltima tendencia ha implicado el que algunos servicios, antes cubiertos con fondos nacionales y considerados como no bsicos, empiecen a financiarse con aportes directos de los usuarios. Es bsicamente en este contexto que se entiende la privatizacin en los sectores sociales: slo en los servicios sociales no bsicos donde puede decirse que se ha dado simultneamente la disminucin significativa del gasto pblico y, asimismo, el incremento de los aportes privados directos. En ellos, el servicio pasa a depender en gran medida de la capacidad de pago de los usuarios. En cambio, la privatizacin ha sido poco significativa en los servicios sociales bsicos, los que tienden a conservar el carcter compartido y solidario de sus fuentes. Con todo hay ejemplos contrarios, paradigmticos con esta afirmacin, como es el cambio en los sistemas de pensiones hacia sistemas de ahorro individual, sujeto a los aportes individuales, dejando de lado sus elementos anteriores de solidaridad. Es tambin el caso de los sistemas de salud en la regin, como en Chile, en que una parte se ha privatizado y donde el aporte individual es de uso exclusivo para cubrir su propio seguro de salud.
Descentralizacin. Detonante de las tendencias emergentes
Estas tendencias, y particularmente la primera, han ido de la mano de la descentralizacin. En la medida en que los gobiernos centrales han reconocido que los gobiernos departamentales y municipales tienen la capacidad de orientar y administrar algunos de los programas y polticas bajo su responsabilidad, les han delegado esta responsabilidad.
La descentralizacin de los servicios y de las responsabilidades ha conducido, a su vez, a la descentralizacin del gasto. Por efecto de la descentralizacin, el gasto departamental y municipal, han venido ganando participacin a mediados desde la dcada de los noventa. El gasto departamental y municipal representaba el 19% del gasto pblico total, habiendo ganado cuatro puntos de participacin en ste en los ltimos diez aos. La proporcin de esos gastos es ya mayor en tres
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pases de la regin (Argentina, Brasil y Colombia) al promedio de los pases de la OECD (Fig. 1).
Para ser congruentes con este proceso, parte de los recaudos si no todos- deberan tambin descentralizarse. Sin embargo no es as. La escasa informacin existente sobre los recaudos departamentales y municipales en Amrica Latina seala que los gobiernos departamentales y municipales siguen dependiendo fuertemente de las transferencias de los niveles superiores y que su incremento en recaudacin directa no ha sido significativo.
Lo que est en juego, adems de la prdida de poder en el manejo del presupuesto, es objetivamente qu tipos de impuestos pueden ser recaudados de modo ms eficaz y eficiente a nivel departamental o municipal. Intervienen consideraciones logsticas el recaudo de impuesto es exigente en la capacidad organizativa y, en algunos casos, hay claras economas de escala que no lo hacen rentable a pequea escala- las de atribucin de la propiedad del impuesto y de sus beneficios el lugar de recaudo no necesariamente coincide con el de origen de la actividad productiva, donde residen las personas o donde se debe canalizar el beneficio del recaudo- y las redistributivas existen impuestos que deben recaudarse nacionalmente para que efectivamente puedan distribuirse con criterios redistributivos entre toda la poblacin.
Puede afirmarse que la incipiente descentralizacin de los recaudos ha pretendido favorecer su eficacia y, en parte, su eficiencia. Al igual que en el caso de los gastos, lo que se busca al acercar la fuente de financiamiento al proveedor e incluso al usuario mismo, es aumentar su potencial para ser controlado por los usuarios. No se ha avanzado ms, ya que la cesin de recaudos lleva, adems de los elementos objetivos ya anotados, una importante cesin del poder central.
Eficiencia. Criterio dominante de las fuentes
En general se puede afirmar que la introduccin de nuevas opciones en las fuentes, ha tenido como racionalidad dominante la bsqueda de mayor eficiencia en el uso de los recursos. No en vano todas las opciones emergentes tienen, tericamente, impactos positivos sobre la eficiencia como consecuencia bsicamente de acercar el ente que financia al proveedor y de darle un papel ms activo al beneficiario. Sin embargo, no puede afirmarse que se haya conseguido mejorar la eficiencia de los resultados. En parte, los resultados sociales estn tambin condicionados por los efectos de las otras modalidades financieras y las organizativas an no discutidas. Asimismo las ganancias tericas en eficiencia que individualmente pueden introducir nuevas modalidades en las fuentes, como la diversificacin de fuentes- dificultan el manejo y la eficiencia en la consecucin agregada de resultados. En efecto, la diversificacin de fuentes sin articulacin introduce ineficiencias al concentrar a cada uno de los financiadores slo en sus competencias que, a veces, son slo parte del servicio. Sin combinar adecuadamente las distintas fuentes, se limita la prestacin de todo el servicio. Asimismo, no siempre la diversificacin supone mayores recursos, particularmente
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cuando hay poca claridad en la contabilidad y en los mecanismos para agregar los diferentes recursos. En la prctica pueden estar producindose sustituciones entre fuentes y lo que se gana en unas de ellas, se pierde en otras, en especial si son pblicas.
El teln de fondo de estos movimientos seguir siendo entonces la bsqueda de mayores recursos. Al respecto, en Amrica Latina y el Caribe, se mantienen, en promedio, restricciones importantes: los ingresos tributarios de la regin, por ejemplo, representaron el 13% del Producto Interno Bruto (PIB) frente al 29% de los pases de la OECD, en un promedio grueso de los porcentajes observados en el quinquenio 1990-1995 (CEPAL, 1998). La otra dificultad es que sin una contabilidad clara y pocas posibilidades de combinar adecuadamente los recursos, no necesariamente las nuevas fuentes se traducirn en ms recursos o en un mejor uso de ellos.
Respecto de la sostenibilidad y la equidad, no se presentan avances significativos. Los compromisos de la sociedad alrededor de las fuentes pblicas tradicionales de financiamiento, siguen siendo dbiles. Aunque se han qu