UNIDAD 2: PROGRAMACION
Supuestos y críticas de la programación nacional y regional de los últimos años. La
influencia del neo-institucionalismo y el evolucionismo. Los procesos y las
metodologías. El lugar de la participación y los problemas estructurales. Los marcos
lógicos. Modelos teóricos y reales: el caso de la UE e Italia y casos de América
Latina.
Bibliografía sugerida:
� Ortegón E, Pacheco J, Prieto A. (2005), “Metodología del marco lógico para la
planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas”. Serie
Manuales n°42. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES). Área de proyectos y programación de inversiones.
Santiago de Chile.
� Remes Lenicov M y Lucero S (2010), “Metodología de elaboración de
programas y proyectos”, Ministerio de Economía Provincia de Buenos Aires
(mimeo), Argentina.
� “Instrucciones y orientaciones de la coordinación regional del gasto público
para el presupuesto del sector publico del año 2016”, (2016) Proceso 2016 –
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Commons, PO Box 1866, Mountain View, CA 94042, USA.
2017, MINISTERIO DE INTERIOR Y SEGURIDAD PÚBLICA
SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO,
Chile.
� “Construyendo gobiernos efectivos. Resúmenes ejecutivos de los informes
nacionales, BRASIL”, (2015), Banco Interamericano de Desarrollo.
Bibliografía utilizada también en esta clase:
� • Gosparini, M. F., Narodowski, P. y Sánchez, E. (2016), “Las decisiones de
inversión en infraestructura y el desarrollo local. Una aproximación a tres
escalas para la Región Metropolitana de Bs. As” en Robba, A. et al,
Contribuciones para una formación heterodoxa en economía I: reflexiones
sobre la realidad argentina, UNM Editora.
Actividad n°2:
En esta clase, la actividad es práctica y de aplicación al caso colombiano. Se trata de
investigar en la web sobre programaciones concretas en Colombia, metodologías
aplicadas y temáticas, similar a la caracterización que presentamos en el cuadro en la
última parte de la clase sobre Argentina, Brasil y Chile pero con más detalle.
Responder en no más de cinco carillas (pueden agregar anexos de cuadros o
documentos).
RECUERDEN QUE PUEDEN ENVIAR LA RESOLUCIÓN DE ESTA ACTIVIDAD
ANTES DE LA CLASE 3 O REALIZARLA AL FINAL DEL CURSO COMO UNA
PARTE DEL TRABAJO FINAL.
Desarrollo de la clase 2.
(ACLARACIÓN de los docentes: algunas referencias de autores son textuales, considerarlo en el
marco del desarrollo de la clase como ejemplos de lecturas y no reproducir sin chequear los textos de
referencia por favor)
En esta clase nos dedicaremos el tema de la programación. Los programas se
diseñan porque existe un problema de desarrollo, un obstáculo al desarrollo. Ese
obstáculo se genera porque existe un servicio público deficiente o inexistente. Muchas
veces hay consenso de que la situación actual es insatisfactoria, que se requiere un
cambio. Si existe una situación actual insatisfactoria, podemos decir que existe
también una Situación Futura Deseada que sería el resultado de una intervención
diseñada para mejorar algunos o todos los elementos de la situación actual.
Esa intervención es un proyecto o un programa, que se ejecuta en el corto y mediano
plazo para lograr en el mediano y largo plazo la situación deseada.
Como decíamos en la clase 1 sobre planeamiento, hay una relación de coordinación
técnico-funcional que es de vital importancia para que los proyectos y programas
cumplan con las metas para lo cual fueron diseñados. Para Ortegón, Pacheco y Prieto
(2005), en esta relación, existen tres niveles básicos que deben complementarse:
• El nivel estratégico, asociado al diseño de los planes y estrategias nacionales
de orden macroeconómico, mediante el cual se transparentan las grandes
prioridades, metas o imagen-país, marcan el rumbo y la velocidad sobre lo que
se quiere hacer, cómo se quiere hacer, con quien y para quien.
• El nivel programático donde el rol de las instituciones es fundamental para que
las políticas de carácter multisectorial, regional y local estén en armonía con los
lineamientos estratégicos del nivel central y puedan canalizarse las grandes
decisiones hacia los estamentos o gobiernos subnacionales.
• El nivel operativo donde se diseñan y ejecutan los proyectos y programas en el
nivel sectorial, local o municipal con límites temporales más cortos y propósitos
mucho más específicos.
En este proceso de planificación de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba la
metodología del Marco Lógico puede realizar un gran aporte articulando las piezas y
conceptos del sistema, entrelazando los pasos o etapas del ciclo del proyecto,
facilitando la participación de los beneficiarios y reduciendo el riesgo como
consecuencia de la incertidumbre.
Sin embargo, como sostienen Ortegón, Pacheco y Prieto (2005):
Toda la temática sobre la toma de decisiones de inversión ha estado enormemente
influenciada por el criterio de eficiencia. Sin pretender reducir su importancia y
significación, es oportuno mencionar la poca atención que se le ha dedicado a la
gestión de los programas y proyectos como un todo orgánico, institucional,
presupuestario, humano y cultural donde no solo intervienen recursos sino también
normas, procedimientos, valores e instituciones. Tradicionalmente se ha actuado
creyendo que los problemas de cobertura y atención de pobreza extrema y
necesidades básicas, en particular, se resuelven mediante aumentos presupuestarios
o ampliación de infraestructura, pero poca atención se le ha dado a los cambios en la
forma de hacer las cosas, a los ajustes, reingenierías o adaptaciones para que con los
mismos recursos se puedan cumplir las metas o incluso superarlas (pag.12).
Vamos a presentar primero dos modelos estandarizados de programación que utilizan
la metodología del Marco Lógico como herramienta: el modelo ILPES y el del BID.
Luego, veremos las experiencias en la UE con el caso italiano y América Latina.
El modelo del Instituto Latinoamericano y del Caribe d e Planificación
Económica y Social (ILPES) , ha sido muy utilizado en los países de América Latina
y puede resumirse en tres pasos o momentos fundamentales, que desarrollaremos a
continuación.
• Identificación: utilización del método ARBOL DE PROBLEMAS y ARBOL DE
OBJETIVOS para detectar el problema y definir alternativas.
• Preparación del proyecto: diagnóstico de situación y estudio técnico del
problema.
• Evaluación: enfoque amplio que acompaña con conceptos y casos específicos.
Comencemos entonces por la etapa de
(del proyecto, de las alternativas de solución y el marco lógico). Este modelo trata de
identificar el problema y sus efectos a través de un árbol de causas y efectos a partir
de un eje problemático. Dicho orden también permite definir diferentes niveles de
IDENTIFICACIÓN
complejidad e identificar alternativas de solución al mismo. Los pasos que explican el
esquema de un árbol de problema son:
Construcción del árbol de causas
A partir del problema central, hacia abajo, se identifican y se sigue la pista a todas las
causas que pueden originar el problema. Es muy importante tratar de llegar a las
causales primarias e independientes entre sí que se piensa que están originando el
problema.
• Construcción del árbol de causas
• Construcción del árbol de efectos
• Presentación del árbol de causas-efectos
En la medida que se resuelvan las últimas causales del encadenamiento (causa 1,
causa 2.1, causa 2.2 y causa 3.1.1), se puede decir que, analíticamente, se está
contribuyendo a superar positivamente la condición negativa planteada. Así, por
ejemplo, si la causa única 3.1.1 se supera implicará que, “automáticamente”, se
resuelven las causales 3.1 y 3.
Construcción del árbol de efectos
Una vez identificado el problema central se grafican los efectos hacia arriba, algunos
de los cuales podrán estar encadenados y/o dar origen a varios otros efectos, para
ello hay que seguir un orden causal ascendente. Esto quiere decir que el efecto 1, de
primer nivel, provoca el efecto 1.1 y el efecto 1.2 de segundo nivel, esto es el
“encadenamiento de los efectos”.
Presentación del árbol de causas-efectos:
Una vez que se han identificado las causas y efectos del problema central, el paso
siguiente es integrarlas en un sólo cuadro, este cuadro llamado árbol de causas-
efectos, representa el resumen de la situación del problema analizado. A partir de
este problema central, con sus causas y efectos se realiza una Estructura Analítica
del Proyecto (EAP).
Este enfoque propuesto por el ILPES es un
instrumento para establecer jerarquías entre fines,
propósito, los productos o resultados y las
actividades que llevan a cada producto y es la base de
la Matriz de Marco Lógico (MML)
El Marco Lógico se presenta como una matriz con cuatro filas en las que se ubican los
siguientes elementos: el fin, el propósito, los componentes (productos o resultados) y
las actividades. En las columnas, por su parte, se ubica: un resumen narrativo, los
indicadores, los medios de verificación y los supuestos. Entre sus características más
importantes podemos destarar:
• Es una herramienta muy útil para organizar los temas de un proyecto, porque
permite relacionar lógicamente los objetivos con los resultados esperados.
• Sirve para identificar si pueden alcanzarse los objetivos planteados y definir las
hipótesis exteriores al proyecto o programa que pueden influir en su
consecución.
• Puede utilizarse en todas las fases del ciclo del proyecto o programa
• Ayuda a las personas encargadas de la preparación del proyecto a estructurar
y formular mejor su pensamiento. Si la política es mala y los criterios mal
elegidos, el marco lógico revelará la contradicción y las lagunas.
• Es un instrumento que permite ver claramente cómo va a evolucionar la
intervención, mostrando las estrategias los medios.
En cuanto al análisis de alternativas en fase de pre inversión, se trata de definir el
objetivo central e identificar posibles soluciones a los problemas mediante cadenas
lógicas de medios y fines, y se realiza un análisis profundo del problema para que, de
este análisis, surjan las posibles alternativas de solución, sin preconceptos o
soluciones elegidas de antemano. Se reemplaza el árbol de problemas de la etapa
anterior por un árbol de medios y fines, que transforma en positivos los problemas
identificados a partir del cual las causas pasan a ser medios, y los efectos pasan a ser
fines.
Los pasos a son:
• Definir el objetivo central.: Identificación de la situación deseada, es decir, de la
situación problemática solucionada. El “objetivo central” es una hipótesis de
trabajo que centra el análisis del proyecto. A continuación se presenta un
ejemplo:
• Determinar los medios o herramientas para alcanzar el objetivo central, y
elaboración del árbol de medios. Los medios para solucionar el problema se
obtienen reemplazando cada una de las causas que lo ocasionan por un hecho
opuesto, que contribuya a solucionarlo.
• Determinar las consecuencias positivas que se generarán cuando se alcance el
objetivo central, y elaboración del árbol de fines. En esta etapa se cambian
todas las condiciones negativas dadas por los efectos del árbol de problemas
respectivo, a fines que son deseados y viables de ser alcanzados.
• Presentar el árbol de medios-fines. En este paso, se deberán juntar los árboles
de medios y fines, ubicando el objetivo central en el núcleo del árbol, de
manera similar a lo realizado en el caso del árbol de causas – efectos.
• Identificar las acciones y alternativas de solución. La identificación de acciones
es un proceso analítico que permite operacionalizar los medios. Los medios
que deben operacionalizarse son los que están en la parte inferior del árbol de
objetivos. Es decir, son aquellos que no tienen otro medio que los genere y
están en correspondencia con las causas independientes que están en la parte
más baja del árbol del problema. Al mirar el árbol de medios y fines (árbol de
objetivos), en el esquema, esto correspondería a los siguientes medios: Medio
1, medio 2.1, medio 2.2 y medio 3.1.1
Para operacionalizar un medio pueden existir distintas formas de hacerlo, esto implica
que para cada medio existen diversas acciones posibles. La identificación de éstas
dependerá de la creatividad y experiencia de quienes analizan un problema.
Si
atendemos este esquema podríamos decir, leyendo de izquierda a derecha, que la
acción que se propone permite obtener unos medios que eliminan la causa que
genera el problema.
Seguimos con la etapa de que incluye
el diagnóstico de la situación y la propuesta técnica de pre inversión.
En el diagnóstico se incluye la definición del área de trabajo y las características
generales de la misma. Los temas del diagnóstico dependen del tipo de proyecto,
pero en principio, parece claro que habrá una demanda y una oferta actuales y
potenciales, tanto en cantidad como en calidad. De aquí, surge el déficit y su
proyección. Además, se definen las características técnicas de las principales
alternativas para el proyecto. Desde la localización, la tecnología, la forma de gestión
del mismo, el financiamiento del proyecto y del acceso a sus resultados, si
corresponde. Con estos pasos, se define básicamente el área de programación.
PREPARACION DEL PROYECTO
A partir de aquí, se identifican los costos y beneficios de cada alternativa y se
establece el mecanismo para decidir entre alternativas.
En cuanto a la definición del perfil o factibilidad, es la etapa donde se avanza en el
análisis de oferta y demanda, para poder realizar la estimación de costos y beneficios,
de las principales alternativas.
La factibilidad es una etapa en que se realizan los estudios específicos para el
proyecto, pero cuando los datos de la pre-factibilidad son suficientes para decidir la
inversión, esta etapa no se realiza.
En esta etapa se trata de comparar costos y resultados, impactos o beneficios, para
decidir finalmente entre alternativas. En realidad lo que se mide es el cambio en el
bienestar de los individuos en los que se focaliza un proyecto. Se realiza la evaluación
del proyecto.
Los métodos que se recomiendan para la evaluación son los siguientes:
• Análisis costo-beneficio: consiste en comparar, mediante determinadas
técnicas, los costos e inversiones que demandará el proyecto con los
beneficios que generará.
Para evaluar un proyecto necesitamos conocer al menos dos elementos: un flujo de
fondos y una tasa de interés. El flujo de fondos nos muestra los beneficios,
inversiones y costos que el proyecto va a generar hasta su finalización, y la tasa de
interés nos permitirá actualizarlos, es decir, estimar cuánto valen hoy esos flujos
futuros.
Luego es necesario tomar cada flujo monetario que el proyecto generará en el futuro,
expresarlo en moneda de hoy, y sumarlo a los otros flujos, restándoles la inversión
inicial. Este es el concepto de valor actual neto, que será uno de los criterios centrales
de decisión.
El indicador de Valor Actual Neto se define como la diferencia entre el valor actual de
los beneficios brutos y el valor actual de los costos y las inversiones. El VAN a través
del uso de una tasa de descuento que representa el valor tiempo del dinero o costo de
oportunidad del dinero, transforma todos los flujos de beneficios y costos en un stock
ubicado en el presente y respecto del cual entrega una regla de decisión: si el VAN es
positivo, el proyecto es rentable y, por tanto, conveniente de realizar; si es negativo,
no es conveniente por no ser rentable.
Por su parte el indicador Tasa Interna de Retorno (TIR), puede definirse
operativamente como aquella tasa que hace al Valor Actual Neto igual a cero. Se
podría pensar a la TIR como la rentabilidad interna del proyecto, y el criterio de
decisión, es aceptar el proyecto si la TIR es superior a la tasa de descuento o de
interés que es relevante para el tipo de proyecto.
Debido a la existencia de imponderables no menores, para una mejor evaluación se
pueden suponer distintos escenarios y realizar las estimaciones en función de cada
uno de los escenarios posibles. Este análisis de sensibilidad es de gran utilidad para
saber cómo se modifica la rentabilidad del proyecto cuando los supuestos previos
toman otros valores.
• Las distintas formas de calcular el costo y el beneficio
Para el estudio de los flujos, en realidad, deben considerarse los costos y los
beneficios en términos de su valor presente, es decir netos del costo de la sociedad
por sostenerlos. Podemos diferenciar dos maneras:
1. En la evaluación privada o financiera se utiliza el concepto de costo de
oportunidad pero con precios de mercado. Los beneficios surgen de la función
objetivo que la empresa ha definido, en general, se trata de la rentabilidad
financiera del proyecto. El instrumento utilizado es el flujo de fondos del
proyecto.
2. En un enfoque de evaluación económica, se distinguen los impuestos; en otro
enfoque de la evaluación económica, se trabaja desde lo conceptual, buscando
los precios sombra. Por un lado, se distinguen los impuestos y se utilizan
precios de mercado idealmente competitivos, que reflejen la dotación de los
factores. En el caso de los beneficios económicos, el supuesto básico es que
hay que medir los cambios de bienestar en sentido neoclásico, bajo la hipótesis
de plena competencia.
La medición económica que exige la productividad perdida en las fábricas, se mide
por el salario de un supuesto mercado competitivo, que refleje la real productividad y
no otro tipo de arreglos institucionales; los costos de transporte se deben medir netos
de subsidios.
Por ejemplo, en un proyecto de vivienda se deben tener en cuenta las mejoras futuras
en la vida de las familias, según su perfil actual y potencial y asumiendo que los
precios necesarios para los cálculos se determinan en mercados competitivos.
La diferencia entre el precio de mercado y el precio sombra, se denomina “factor de
corrección”, su definición es muy difícil. El enfoque no parece razonable ya que lo que
gana o pierde una sociedad está determinado por sus políticas y no por las
asignaciones realizadas por un mercado presuntamente competitivo, por eso, la
utilización de costos-beneficios reales, con las distorsiones incluidas parece una
solución coherente.
Por otro lado, mientras en la evaluación privada importa sólo el beneficio del
accionista, aquí se tienen en cuenta otros efectos: los directos, que afectan bienes y
servicios del proyecto e indirectos en otros mercados; se valoran externalidades y
efectos redistributivos. Debería tener en cuenta una cantidad de efectos difíciles de
valorar, como la generación de un contexto.
Entonces, los precios sombra son valores que reflejan el verdadero costo para la
sociedad, de las unidades adicionales de recursos utilizados en la ejecución y
operación de un proyecto de inversión.
Entre los más importantes podemos señalar:
Precio sombra de la divisa: La discrepancia entre el precio sombra de la divisa y el
costo privado se origina si la economía valora una divisa adicional en más o menos de
lo que efectivamente le cuesta en términos de recursos productivos sacrificados. La
causa de esta discrepancia es la existencia de distorsiones en la economía,
especialmente en los sectores de bienes y servicios transables internacionalmente
(aranceles y/o subsidios). En la práctica se aplica un factor de corrección de la divisa.
El tipo de cambio social representa por un lado el costo marginal social de obtener
una divisa adicional (costo social de exportaciones adicionales o sustitución de
importaciones) y por el otro el valor marginal social de contar con una divisa adicional
(valor social de menores exportaciones, o mayores importaciones)
El tipo de cambio ideal se emplea para valorar las divisas que el proyecto utiliza si hay
que importar insumos, las que genera cuando produce bienes que pueden ser
importados, o las que libera cuando produce un bien que sustituye importaciones.
Precio sombra de la mano de obra: Se considera como precio sombra del trabajo, el
costo marginal en que incurre la sociedad por emplear un trabajador adicional de
cierta calificación (calificado, semi calificado y no calificado). La diferencia entre
ambos precios de la mano de obra, está dada principalmente por la existencia de
desempleo y los costos previsionales, además de la existencia de impuestos al
trabajo.
El costo social de la mano de obra puede diferir del costo privado por diferencias entre
el precio de demanda y el precio de oferta o por desequilibrios en el mercado de
trabajo
En caso de que no existan impuestos o subsidios al trabajo, y en situación de pleno
empleo, la oferta es igual a la demanda y el costo social de la mano de obra es igual
al privado. Cuando existe desempleo, el costo social se acerca al ingreso mínimo que
el desempleado aceptaría por obtener un trabajo.
Tasa de descuento de equilibrio: Representa el costo en que incurre la sociedad
cuando el país utiliza recursos para financiar todos los proyectos llevados a cabo.
Estos recursos provienen de las siguientes fuentes: de menor consumo (mayor
ahorro); de menor inversión privada; del sector externo.
Así expresado, depende de la tasa de preferencia intertemporal del consumo, de la
rentabilidad marginal del sector privado y de la tasa de interés de los créditos
externos. A diferencia del caso del precio social de la mano de obra, o de la divisa, los
antecedentes y experiencias respecto de la tasa social de descuento son muy
diversos. Se han verificado, en algunos países como por ejemplo Chile, en los que se
sugiere una sola tasa para los proyectos de inversión pública. En otros casos, como
Argentina, España, Guatemala o Estados Unidos, se aplican diferentes tasas según el
sector para el que se desarrolla el proyecto. Las sugerencias metodológicas del BID
para Argentina, en los proyectos de inversión para Mejoramiento Vial proponen una
tasa de descuento del 10%.
Finalmente, la etapa de se
realiza durante la ejecución y suele encararse desde distintas perspectivas. Se trata
fundamentalmente de controlar la realización de las actividades, mediante el análisis
de la eficiencia (recursos/actividades), para identificar logros y problemas, y hacer
recomendaciones para seguir adelante. El monitoreo puede ser entendido como el
seguimiento físico-financiero, avance de las obras o acciones.
Con respecto a la evaluación, esta se efectúa durante todas las etapas del proyecto,
incluso muchos años después, si así se ha convenido. La evaluación ex post trata de
analizar la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las acciones en función
de fines y propósitos. La misma será consecuente con la evaluación ex ante
MONITOREO Y EVALUACION EX POST
realizada; por eso, esta será diferente en la medida de que se haya basado en el
enfoque de costo beneficio o si se utilizó un marco lógico.
Pasemos ahora a analizar el modelo propuesto por el Banco Internacional para el
Desarrollo (BID). Las etapas ex ante de la Programación que propone el organismo
son:
• Identificación del Proyecto y/o Coherencia con el marco lógico: En todos los
proyectos en el que el BID participa se utiliza el marco lógico y un manual de
ejecución programático. Éstos deben ser lo suficientemente breves, de modo de que
sea fácil la difusión entre todos los actores participantes de aquello que se pretende
lograr, cómo puede mensurarse el éxito, quién y cuándo debe ejecutar las distintas
tareas, y cuáles son los riesgos que requieren seguimiento y capacidad de antelación.
El marco lógico en particular, debe elaborarse con la participación inicial de un equipo
técnico del país, y luego evolucionar con la participación activa del prestatario, de sus
consultores, del equipo de proyecto, de la representación y del ejecutor. Esto implica
una modificación y mejora sucesivas tanto durante la preparación como durante la
ejecución del proyecto. La situación ideal es que el equipo del país, recurriendo a los
involucrados o partes interesadas, identifique el Fin durante la preparación del
Documento de Programación de País y la Misión de Programación e imponerlo
durante la Misión de Identificación.
• Análisis de alternativas en fase de preinversión: Durante la identificación, el
prestatario, la representación y el grupo de trabajo técnico consideran alternativas de
proyectos que podrían contribuir a la solución del problema definido en el marco
lógico. De este modo queda establecido el primer perfil, que resulta de la selección
del mejor de ellos y define el Propósito y los indicadores correspondientes. Es de
esperar que diversos proyectos o medidas puedan contribuir a solucionar los
problemas que han sido identificados. En el contexto del enfoque de Marco Lógico, el
objetivo de la Misión de Identificación es establecer cuál contribuiría en mayor medida
(o de una manera más efectiva en términos del costo) a la solución.
El mecanismo de selección se realiza a través de un análisis en el que se evalúan, en
forma preliminar, los costos de realización y el posible daño resultante de las distintas
alternativas. De este modo, el análisis económico trata de determinar la alternativa de
mínimo costo; el análisis institucional identifica las alternativas más viables de ejecutar
y operar el proyecto, y el análisis financiero examina la capacidad de aportar capital y
sostener la futura operación del proyecto en el contexto de las demandas financieras
de todo el sector. En el mismo proceso, se incorporan los objetivos del proyecto como
indicadores de Fin o de Propósito (que pueden versar en medio ambiente, la mujer, la
población de bajos ingresos, rendimiento financiero, modificaciones institucionales,
etc.).
• Diagnóstico de la situación y propuesta técnica de preinversión: En la lógica de
un programa el diagnóstico de situación es el punto de partida. Este se compone de
dos partes fundamentales: Una definición analítica del problema y/o reto que ser
pretende enfrentar y la identificación de causas y determinantes solucionables del
mismo. En el proceso de preparación del Documento de Programación, el equipo del
país, la Representación y la Oficina de Planificación del país se concentran
únicamente en el problema por resolver: el Fin y sus indicadores.
• Definición del Perfil. Factibilidad: Aquí se define el perfil, que consiste en
dimensionar el proyecto, a cargo del equipo. Esto involucra establecer la relación
entre los indicadores de Propósito y la cantidad, tipo, volumen y costo de los
Componentes del proyecto. Esto puede implicar una modificación en los indicadores
desde el equipo de proyecto, pero no deberían cambiar ni el Fin y ni el Propósito. De
lo contrario, se estaría cambiado el proyecto, lo que implica definir nuevamente el
primer y/o el segundo perfil. En definitiva, el perfil debe incluir los Componentes, sus
indicadores y los supuestos que tienen que cumplirse para lograr el Fin, Propósito y
Componentes. Si bien, como se dijo anteriormente, el ejecutor del proyecto no
controla ni el Propósito ni el Fin del mismo, debe encargarse del seguimiento de todos
los factores que los determinan, informar a las autoridades superiores cuando parece
que los supuestos no se van a cumplir, y sugerir acciones que permitan alcanzar el
Propósito. Una herramienta útil en este sentido es el análisis ex-ante, que de acuerdo
al BID, consiste en simular los beneficios del proyecto. El típico análisis ex-ante con
fines de programación es el de costo-beneficio, que es un análisis económico que
compara los costos y beneficios económicos y sociales directos, en las mismas
unidades monetarias y llega a un índice específico. A partir de este, puede
establecerse si un proyecto es económicamente factible, y el orden de priorización
entre distintos proyectos.
En cuanto a la definición del grupo en el que se focaliza el proyecto y las fuentes de
información, el mecanismo elegido es a través de la focalización. La focalización
busca aumentar la efectividad del gasto social, asignando los recursos a los grupos a
los que deberían ir dirigidas las acciones que involucra el proyecto. Por medio de
esta, también se busca minimizar comportamientos de dependencia de los usuarios
de la política social por medio de una detallada identificación de los beneficiarios y de
las condiciones requeridas para su acceso. Para ello, las fuentes de información a las
que suele recurrirse son las encuestas de ingresos y gastos de hogares, de niveles de
vida, de demografía y salud, de mercado laboral, Censos Nacionales, registros
administrativos, de instituciones financieras, sindicatos, información de monitoreo de
los administradores, etc.
• Monitoreo y evaluación: Siguiendo las etapas anteriormente citadas, los
evaluadores saben qué resultados se esperaban y dónde hallar información para
verificar si lo lograron. El mecanismo para llevar a cabo esta etapa de evaluación
ex–post es la evaluación de impacto, por la que busca medirse los cambios en los
beneficios atribuibles al programa, y por ello es un elemento indispensable.
Antes de pasar a los casos de América Latina, vamos a presentar el ejemplo del
Marco Lógico de los fondos estructurales europeos, a partir del esquema
italiano .
Este es el enfoque que utiliza Italia para administrar (esto es, asignar, ejecutar y
evaluar) los proyectos de desarrollo desde el Departamento de Política de Desarrollo
del Ministerio de Economía y Finanzas, organismo que es autoridad de aplicación. El
presente enfoque promueve un sistema de premios y castigos, para la asignación de
los fondos. La introducción de este tipo de mecanismos parte de una normativa de la
UE que Italia decide aplicar especialmente en el Sur, la región más atrasada de
Italia, que amplía en un porcentaje mayor de fondos, más allá de los estrictamente
europeos. El modelo resulta de interés por diversos elementos tales como su
sistema de premios.
Veamos la metodología propuesta para la etapa ex ante de la programación:
1. Identificación del Proyecto y/o Coherencia con el marco lógico.
En una primera etapa se encuentra la programación de los Fondos Estructurales
europeos (instrumentos que buscan promover un desarrollo armonioso del conjunto
de la UE), que condicionan el uso de los fondos de las regiones pobres de la Unión
Europea, de ella surgen los objetivos y prioridades. Aquí aparece el sistema de
premios que es la introducción de mecanismos basados en premios y sanciones que
parte de una normativa de la Unión Europea que, Italia decide aplicar especialmente
en el Sur y ampliar a un porcentaje mayor de fondos, más allá de los estrictamente
europeos. Según los documentos explicativos, se ha elegido un mecanismo de
evaluación basado en la experiencia anglosajona, en la cual los premios no se
Como este sistema incluye proyectos sectoriales, territo riales, con
asistencia técnica y con infraestructura, exige tod a una estructura de
gestión y coordinación sectorial-territorial que re sulta de utilidad
como modelo de gestión para la articulación de polí ticas de
desarrollo implementadas conjuntamente entre difere ntes niveles de
gobierno y actores del contexto económico.
vinculan a los resultados económicos o sociales de la inversión pública (ya que en
general sólo se pueden evaluar en el largo plazo y difícil de diferenciar de los
elementos exógenos que intervienen), sino a los resultados del proceso, los cuales
son: 1) La capacidad de programar el gasto 2) La modernización interna de las
oficinas de la administración 3) La incorporación de sistemas de planificación y
gestión, etc. Este mecanismo de evaluación busca asegurar el logro de un nivel
mínimo de performance considerado aceptable. Para cada criterio se indica un nivel
mínimo determinado, generalmente igual para todos los proyectos. En algunos casos
en los que resulte necesario, se solicita un análisis cualitativo extra. Y por otro lado,
existe un sistema de evaluación ex ante que se realiza mediante la metodología del
análisis FODA (Fortalezas -Debilidades -Oportunidades -Amenazas), de las
situaciones regionales prestando especial atención a la coherencia interna entre el
diagnóstico y objetivos específicos.
2. Análisis de alternativas en fase de preinversión. Situación Económica y FODA
Uno de los elementos principales en este tipo de programación son los criterios de
elegibilidad. Estos criterios buscan determinar las prioridades a tener en cuenta en
base a los resultados emergentes de un FODA. Estas prioridades serán definidas
por los siguientes objetivos: - Contribuir claramente a alcanzar los objetivos de, por
lo menos, una de las prioridades y medidas del programa. - Demostrar
compatibilidad con las políticas nacionales y/o regionales. - Incluir los territorios
considerados en el Programa. - Manifestar una voluntad de coparticipación. -
Presentar un aspecto innovador, que constituya un avance con relación a lo que ya
se hizo o esté en curso de realización y deberán de tener un efecto multiplicador. -
Presentar los indicadores cuantificados de actividades y de resultados, los objetivos
a alcanzar, las estructuras de gestión y el presupuesto. Este esquema resulta
suficiente para la evaluación.
3. Diagnóstico de la situación y propuesta técnica de preinversión
En el diagnóstico debe demostrarse la adecuación del o los proyectos con los
objetivos generales del Programa. Para ello, el diagnóstico y la propuesta de pre-
inversión deben contener: • Una breve descripción del proyecto: Presentación del
proyecto y su utilidad. • Aspectos innovadores del proyecto: Se debe indicar la
metodología, las herramientas y los enfoques que permiten justificar el componente
innovativo del proyecto. • Coordinación de las actuaciones: Se define forma de
funcionamiento del partenariado, (frecuencia de las reuniones, sistema de circulación
de la información) • Lista y descripción de todas prioridades y acciones: Definición y
programación de las acciones por ejecutar para obtener los resultados esperados
4. Evaluación ex ante de resultados/impacto. Indicadores
La evaluación ex ante permite presuponer los resultados que las diferentes líneas de
acción pueden producir en función de los objetivos prefijados. Esta evaluación se
apoya en los elementos siguientes: • Análisis FODA detallado para definir las
prioridades y los sectores en los que resulta necesario intervenir. • Análisis de las
tendencias del mercado del trabajo, medioambiente. • Análisis de impacto de las
mejoras en el sistema productivo. • Coherencia entre el diagnóstico estratégico
(análisis FODA) y objetivos específicos. • Según las siguientes pautas: Los
indicadores se desarrollan fundamentalmente en el nivel de objetivos globales y
específicos, aunque los hay a nivel de variable de ruptura.
1) Variables de ruptura, variables macroeconómicas clave sobre las cuales se debe
trabajar para inducir a la mencionada discontinuidad del modelo de desarrollo. Estas
variables se relacionan con la búsqueda de autonomía y autosuficiencia en el marco
de un modelo endógeno. En el documento se listan las variables de ruptura y en
cada una se sugieren indicadores. 2) Ejes prioritarios, definidos de un modo
agregado. Son problemas de primer nivel que hay que enfrentar para lograr el
objetivo general y generar las rupturas mencionadas. 3) La matriz ejes/territorio, que
surge del cruce de los ejes y las distintas formas territoriales (ciudades, sistemas
locales, áreas difusas). Se tiene una visión espacial de las prioridades y se pueden
sugerir acciones operativas de acuerdo a las especificidades de cada área, porque
no tendrán la misma importancia un eje y ciertas acciones si se las piensa en un
área metropolitana o en una zona periurbana. 4 Objetivo global y objetivos globales
secundarios. A cada eje prioritario le corresponde un objetivo global prevaleciente y
diversos objetivos globales secundarios (que pueden tener como referencia más de
un eje); los mismos se conectan entre si para incidir en las variables de ruptura y
realizar el objetivo general. En la mayoría de los casos, son las variables de ruptura
expuestas como objetivos. Cada objetivo global tiene su indicador. 5) Los objetivos
específicos, que describen la contribución de cada sector y cada instrumento de
intervención, dentro de cada eje prioritario, y cada objetivo global, según nexos de
causalidad que deben ser coherentes, convergentes, medibles. 6) Los objetivos
operativos corresponden a la realización, es decir, a las operaciones concretas que
se efectúan para la consecución de los objetivos específicos. 7) Fuera de los ejes
prioritarios, el sistema de programación identifica cinco perfiles transversales que
deben considerarse en los Programas Operativos Nacionales y los Programas
Operativos Regionales, compatibles con todos los ejes prioritarios y los objetivos
específicos. En el documento estos perfiles se delinean mediante elementos
generales que deben ser incorporados a los ejes.
5. Definición del Perfil. Factibilidad del Programa.
En base al diagnóstico y a la propuesta técnica, se define el perfil del programa que
se requiere para el logro de los objetivos priorizados como así también su factibilidad.
Los criterios que los componen, son:
1) Criterio de Eficacia: a) Realización física: Conseguir el objetivo previsto por al
menos el 50% del costo total del Programa Operativo.
2) Criterios de Gestión: a) Calidad del sistema de indicadores de los procedimientos
de monitoreo (criterio obligatorio). b) Calidad del sistema de control. c) Criterios de
selección. d) Calidad del sistema de evaluación intermedia. e) Calidad del sistema de
evaluación de los efectos sobre la ocupación:
3) Criterios Financieros a) Plan financiero. Incluye el logro de un nivel de pagos del
100%. b) Financiamiento del proyecto: Por lo menos 4 proyectos deben ser
seleccionados con mecanismos de FPP (financiamiento público-privado). Este tipo de
financiamiento además de incrementar la magnitud de los programas, por el aporte
privado, implica una mejora en la gestión de los recursos, por la intervención del
sector privado en el desarrollo del proyecto.
Para el análisis de factibilidad se calculan el Valor Actual Neto (VAN) y la Tasa Interna
de Retorno (TIR) con total libertad acerca de los procedimientos. El VAN y el TIR son
dos formas alternativas que evaluar el proyecto, generalmente aplicables de manera
indistinta. Para la realización de los cálculos se define una tasa del 6% (la
determinación de dicha tasa es acorde a la consideración del beneficio social que
tiene el proyecto). El tiempo para el proyecto se asume en 25 años. Luego realiza el
análisis socio-económico, para el cual se requiere, según el documento, verificar la
“conveniencia” para la sociedad confrontado con un escenario “sin proyecto”. Los
costos económicos internos surgen de los costos financieros multiplicados por un
coeficiente de conversión. Éstos se generan solamente depurando aquellos de
transferencias desde y hacia el Estado.
En la etapa de la implementación del programa se realizan todas las acciones
necesarias para que el proyecto se lleve a cabo. En primer lugar la ejecución de las
obras, y luego, la ejecución de las actividades incluidas en el proyecto.
6. Monitoreo y evaluación.
El Sistema de Monitoreo Público surge por un proyecto de Ley del Poder Ejecutivo,
aprobado por el Legislativo, que tiene además la adhesión de las regiones. Este
sistema tiene por objetivo tratar de comprender específicamente el impacto que la
premialidad tuvo en el aparato institucional del Estado. El monitoreo se centra en
indicadores fundamentalmente institucionales, que son: • Forma en que se asignaron
las responsabilidades de los Proyectos • Puesta en marcha de la Unidad Interna de
Control de Gestión • Creación y funcionamiento de los Núcleos de Evaluación •
Acciones referidas a la incorporación de TICs en las oficinas del proyecto • Desarrollo
de ventanillas únicas para los actores vinculados a los Proyectos • Sistema de
Planificación de las acciones en los diversos campos • Sistema de Evaluación de los
efectos del programa
A partir de la evaluación ex-ante enumerada anteriormente, se considera la
evaluación intermedia, donde se observan los primeros resultados de las
intervenciones, su pertinencia y el grado de logro de los objetivos. Esta evaluación
intermedia permite la toma de medidas necesarias para reencauzar las acciones en
función a los objetivos predeterminados, evitando así, la continuidad de su desvío.
Estima el empleo de los fondos, el desarrollo de los sistemas de control y las
realizaciones. De los resultados de esta fase surgen los criterios para la evaluación ex
post, también genera posibles relocaciones y sirve también para distribuir el premio.
Por otro lado, la evaluación ex post apunta a rendir cuentas sobre la base de los
resultados de las evaluaciones ex-ante e intermedia, del empleo de los recursos, de la
eficiencia y eficacia de las intervenciones y su impacto real. Es efectuada por
evaluadores independientes pero nombrados por la Comisión Europea. La evaluación
debe completarse dentro de los tres años del periodo de la realización del programa.
En Remes Lenicov y Lucero (2010) pueden ver la apli cación al caso Programma
di sviluppo Mezzogiorno (PSM)
En el siguiente cuadro, revisamos brevemente las metodologías utilizadas en Chile,
Brasil y Argentina .
País Breve descripción de la metodología
Chile El modelo chileno basa su identificación de programas en un árbol
idéntico al que recomienda el ILPES, mientras que su Matriz de Marco
Lógico, si bien posee algunos detalles mínimos en las
especificaciones, también es muy similar al implementado por el
ILPES. El modelo chileno recomienda además un análisis FODA
como se usa en la metodología Europea-Italiana para el desarrollo del
Marco Lógico. En base a la información que surge de los análisis
sugeridos se expresan las prioridades y orientaciones ya sea en
programas, estudios y proyectos. En base al FODA y al Marco Lógico,
las Regiones deben señalar directrices estratégicas a modo de
generar iniciativas desde las instancias públicas, gobierno regional y
municipalidades que apunten en esa dirección. La Coordinación
Regional de la Inversión (CRI) tendrá luego ciertas pautas para
considerar los diferentes proyectos que entren en el programa. La
Coordinación Regional de Inversiones (CRI) es quien debe llevar a
cabo el proceso de armonización en los territorios (provincias,
comunas y localidades), y de las acciones que las instituciones
públicas realizarán con los recursos asignados para cada ejercicio
presupuestario. Esta es una labor de programación y
compatibilización de la información multisectorial, cuyo objeto es
mejorar las decisiones de gobierno en el territorio.
Brasil La metodología brasilera parte de un manual que tiene como objetivo
orientar a los órganos sectoriales para la presentación de los estudios
de pre-viabilidad de proyectos a la Comisión de Control y Evaluación
del Plan Plurianual (CCE). En el Manual se exponen detalladamente
los conceptos relevantes a considerar y los requerimientos en la
presentación de proyectos dentro del Plan Plurianual Brasilero. En el
caso que el programa al cual el proyecto pertenece está relacionado a
un problema, hay que analizar acciones concernientes para enfrentar
las causas de dicho problema, armando lo que sería en el modelo del
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES) un árbol de causas y efectos. Si el programa estuviera
ligado a una oportunidad, el proyecto debe dar condiciones para el
aprovechamiento de tal oportunidad. De ese mismo problema, se
arman un árbol de causas y efectos (consecuencias), en donde, de un
eje problemático se analizan las causas y efectos o consecuencias, y
en base a ellos, se elabora un programa acorde a una solución al
problema. De aquí surge el marco lógico, que es una matriz donde se
analizan datos cruzados, por un lado, las metas, indicadores (con su
fórmula), fuente de información y una evaluación comparativa
(aferiçäo do indicador) y se analizan en función del producto que se
analiza y los resultados intermedios y finales que se esperan obtener.
Argentina El Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN) ha sido diseñado
para reunir información relevante acerca de los proyectos de inversión
del Sector Público Nacional, a lo largo de su ciclo de vida. Permite de
esta forma el seguimiento del proyecto en sus diferentes fases
(preinversión, ejecución, operación). Vale destacar, que el mismo no
incluye proyectos de gasto social, apoyo a la producción, a la
innovación, al desarrollo local, etc. En el caso Chileno, vimos que
existe una descentralización de tres niveles de gestión en el proceso
de toma de decisiones, Nacional, Regional, y Comunal, sin embargo,
están articulados de forma tal, que todos sigan las pautas de una
metodología en común. Mientras que en Argentina a nivel nacional se
aplica el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP), pero sin
embargo, cada provincia tiene su propia legislación de aplicación de
metodologías, aunque vale destacar que el BAPIN II, justamente lo
que está buscando, por ahora con suerte dispar, es unificar todas las
provincias bajo una misma normativa. Como en el ILPES o en el
modelo Chileno, la metodología argentina parte de un árbol de
problemas y otro de objetivos. De ahí surge el análisis de alternativas,
y en base a eso, se estructura un Marco Lógico. A su vez, la Matriz de
Marco Lógico, tiene una estructura idéntica a la MML del ILPES, la
cual como dijimos antes, posee una columna más que la chilena,
donde se hace una Narración de Objetivos
Como hemos visto, los enfoques actuales no son muy diversos al método de
Harberger, ONUDI, OCDE y Banco Mundial en la primera parte de los ’70 que
presentamos en la clase 1, todos basados -en lo que hace a la evaluación económica-
en la teoría del bienestar y en general con costos de oportunidad, entre ellos una tasa
social de descuento para la productividad marginal del capital. El resultado debía ser
la relación costo-beneficio.
Como sostienen Gosparini, Narodowski y Sánchez (2016), la mayor parte de las
evaluaciones sociales no abordan el problema de la diferenciación del impacto por
segmento socio-económico ni diferencian entre actividades focalizadas en la ruptura
de problemas estructurales (que podría resolverse mediante ponderadores). Para
hacer frente a estas cuestiones han proliferado esquemas de programación a partir de
marcos lógicos que parten de una visión general y van hacia lo particular, generando
lineamientos programáticos. En estos esquemas, los proyectos deben corresponderse
con algún lineamiento que surge de esa programación. Suelen ser el marco general
mediante el cual se priorizan los proyectos antes de pasar a la factibilidad económica.
Al comienzo de la clase comentamos que en América Latina han sido muy influyentes
los modelos del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES) en los que el ciclo del Proyecto incluye la identificación del problema y
las alternativas de solución; se trabaja con un marco lógico que incluye árbol de
causas y efectos hasta llegar a análisis de alternativas en fase de preinversión, con un
objetivo general y los específicos, árbol de medios y fines e indicadores de impacto.
Como siempre, se sugiere para la factibilidad, el análisis costo-beneficio, costo
mínimo o costo – efectividad. La metodología del Banco Interamericano de Desarrollo
no varía demasiado, aunque cuando define los indicadores a nivel de fines, se
propone diferenciar grupo social y lugar, si es relevante.
En este sentido, la importancia del modelo italiano reside en que establece la mayor
parte de los lineamientos de todo el proceso de proyectación de cada rincón de cada
región de Italia, en base a un documento más general “I Orientamienti”. No sólo se
intenta una coordinación entre escalas sino que también incluye un componente: las
variables de ruptura, que son las variables claves sobre las cuales se debe trabajar
para quebrar los problemas estructurales. En el documento se listan las variables de
ruptura y en cada una se sugieren indicadores, diferenciados del resto.
Para cerrar, retomamos la propuesta de Gosparini, Narodowski y Sánchez (2016)
Una planificación coordinada entre escalas, con una metodología
respaldada en un modelo de desarrollo con determina ciones
específicas, que incluya una primera programación e n la que se
consideren los problemas estructurales mencionados (con el ejemplo
del modelo italiano), que esa programación tenga un a base territorial
firme (a nivel de radio censal si es posible) y vay a de allí a los niveles
más generales, diferenciando las incumbencias de ca da escala. Que el
análisis de factibilidad se atenga a esta definició n política anterior,
tenga ponderadores de impacto social y reconozca y amplíe el impacto
indirecto sobre la demanda agregada.
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