Download - umayo - bankinformationcenter.org · Auxiliares de investigación: Marcela Álvarez, Lina María Muñoz, Carolina Salazar. ta-Mocoa utumayo Edición uisa María Navas rección de

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IIRSA

Margarita Flórez, con la colaboración de: Corporación Casa Amazonia, Juan Carlos Espinosa, Héctor Moncayo, Gloria Amparo Rodríguez, Vladimir SánchezAuxiliares de investigación: Marcela Álvarez, Lina María Muñoz, Carolina Salazar

Selva abierta

Vía Pasto-M

ocoa

e hidrovía del Putumayo

Edición

Luisa María Navas

Corrección de esti

lo

María José Díaz Granados M.

Diseño

Paola Susana Escobar

Producción

Marta Rojas

Cartografía

Vladimir Sánchez

Impresió

n

Dupligráfic

as Ltda.

Isbn: 978-958-44-2669-7

© BIC, Bogotá, C

olombia,

diciembre 2007

Contenido

PrefacioResumen ejecutivo

SiglasContenido de mapas, cuadros y tablas.

Sección I Procedencia de la IIRSA

Agenda consensuada de proyectos 2005-2010Listado de proyectos de la IIRSA en ColombiaProyecto Pasto-Mocoa en el Eje Amazonas

Cómo opera la IIRSA. Financiamiento y representación nacionalCoordinaciones nacionalesFinanciaciónLa deuda cuenta y se descuenta

Ejes multimodales en el AmazonasTratado de Cooperación Amazónica (TCA) e IIRSAEvaluaciones ambientales estratégicas: posible mecanismo

Sección II La carretera Pasto-Mocoa, parte del Eje Multimodal Amazonas. Políticas y normativas que favorecen la IIRSA

Colombia adopta el IIRSA como columna vertebral en sus proyecciones de desarrolloVisión 2019Infraestructura y tratados de libre comercioCreciente inversión privada en infraestruturaDebilidad institucional: la corrupción, un fantasma que ronda las entidades encargadas de las obras públicas

32

58

Sección III Carretera Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

Tramos de la carretera Pasto-MocoaEstudios ambientales, socioculturales y económicos sobre la carretera Pasto-Mocoa. Cooperación técnica del BID

¿En qué consisten los estudios ambientales y sociales de la carretera?Hidrovía del Putumayo: del sueño a la realidad

AntecedentesTramo fluvial del corredor intermodal. Hidrovía en IIRSAProyectos asociados y su financiaciónPlan de manejo ambiental del muelle La Esmeralda, parte de la hidrovía

Sección IV Contexto social y político regional de la carretera Pasto-Mocoa

Aspectos socialesCultivos de uso ilícito y fumigaciones

Presencia de actores armadosPlan Colombia: la ayuda de Estados Unidos en la lucha antiinsurgente y antidrogas

Sección V Implicaciones ambientales de las obras

Consideraciones medioambientalesCaracterísticas del piedemonte andino-amazónicoImport-ancia ambiental del piedemonte andino-amazónicoEstado de conservación y degradación del piedemonteandino-amazónico

68

90

106

Población, accesibilidad y vulnerabilidad del piedemonteRequisitos ambientales para obras

Sección VI¿Cómo se plantea la participación de los actores?

Elaboración de la EAR de la vía Pasto-MocoaElaboración del PBMAS de la cuenca alta del río Mocoa Elaboración del EIA

Sección VIIPercepción de algunos actores sobre las obras proyectadas

Campesinos e indígenas¿Quiénes son?

Situación legal de los territoriosTipo de organizaciones localesSitios sagrados

Información sobre las obrasRealización de estudios de impacto socioculturaly proceso de consultaOportunidad de empleo o agudización de presencia militar

FuncionariosPosición desde la sociedad civil

Conclusionesy recomendaciones

122

128

142

�Vía Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

PREFACIO Héctor-León Moncayo S.

En Colombia, al igual que en el resto de los países del subcontinente, se está avanzando en las obras de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana, que se conoce ya popularmente como IIRSA. A primera vista, no son muchos los proyectos que se identifican como parte de este plan, a juzgar por las declaraciones oficiales, pero también es cierto que, bajo el actual gobierno, es de todas maneras difícil orientarse, dado que, como en todos los regímenes autoritarios, en éste también es notable su predilección por las grandes obras. De hecho, si algo resalta el ambicioso documento Visión Colombia II Centenario: 2019 es su hiperbólico plan de vías de comunicación y de infraestructura. No falta allí ninguno de los proyectos que los colombianos han acariciado durante décadas, y que resaltan el inocultable atraso del país en esta materia. No obstante, hay algunos, como la carretera Pasto-Mocoa en conexión con la hidrovía del Putumayo, que evidentemente forman parte de la IIRSA. Remite, por tanto, a la investigación y a los debates que se dan sobre el tema. Tal es el proyecto que aborda este libro.

En esta discusión hay un hecho sorprendente que merece subrayarse. Como bien es sabido, hay en el continente dos corrientes políticas contrapuestas. La que proviene de los grupos hegemónicos del capital en Estados Unidos, materializada muy bien en la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y la que emerge con el ascenso de los llama-dos gobiernos alternativos. Sin embargo, en lo que toca con la IIRSA, parece registrarse un

�SELVA ABIERTA

tácito acuerdo. Desde Lula hasta Chávez, los nuevos gobiernos no han hecho otra cosa que proclamar las bondades de la integración de la infraestructura regional y sobre todo de las grandes obras, incluidas las nacionales. Y han dado pasos efectivos en este sentido. Por el contrario, en los movimientos sociales, a uno y otro lado de la contraposición, no faltan las dudas y hasta las protestas. Pero el camino, desde luego, lo siguen marcando los gobiernos. Es la ideología del desarrollo y el progreso.

Todo hace pensar en una suerte de regresión histórica. Se ha dicho muchas veces que el modelo de desarrollo propuesto por el consenso neoliberal para estos países de la periferia, con su énfasis en la exportación basada en la reprimarización de la economía y con el apoyo de la inversión extranjera directa y el endeudamiento, se asemeja fácilmente al que prevaleció a finales del siglo XIX. Lo que falta por decir es que de la mano del modelo po-día retornar la ideología con la que nuestras clases dominantes pretendieron adaptarse al entorno mundial en aquella época. Una ideología que, entre otras cosas, recogía el culto al ferrocarril como símbolo de progreso. En el plano filosófico, significaba la adopción del po-sitivismo que, en la versión latinoamericana, sumaba a la confianza ingenua en la ciencia y en la técnica, la pretensión de adelantar en gran escala una operación de ingeniería social fabricada desde el Estado. Porfirio Díaz, en México, fue su representante más destacado. En Colombia, tardíamente, entre 1904 y 1909, lo intentó Rafael Reyes. Los resultados, en cuanto a obras, fueron desiguales según las características de los diferentes países, pero, en general, ese pensamiento condujo a gobiernos más o menos autoritarios.

El plan IIRSA –y sobre todo la forma como se justifica– no deja de recordarnos esta época de nuestra historia. Particularmente, como se verá en seguida, cuando se trata del eje del Amazonas. Muchas son las diferencias, naturalmente, empezando por el olvido casi abso-luto del ferrocarril, pero la crítica, que es lo que aquí nos interesa, no puede menos que abordar temas similares. Por fortuna, hoy estamos mejor equipados que entonces para po-ner en duda este objetivo del progreso basado en la explotación inmisericorde del trabajo y la ruina de la naturaleza.

10Vía Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

En sus memorias de aventurero y empresario, Rafael Reyes, quien habría de ser general y presidente de la República, da buena cuenta de su odisea juvenil en el suroccidente del país y del proyecto económico en boga en la segunda mitad del siglo XIX:

Al fin, después de grandes fatigas, atravesada la cordillera y recorridas ya a pie, ya en canoa las 1400 millas del río Putumayo, llegamos al Amazonas. Nuestros esfuerzos habían sido coronados por el éxito feliz. Habíamos conseguido el propósito que perseguíamos, el cual no era sino descu-brir un río navegable a vapor, que comunicara a Colombia con el Amazonas.1

Comenzaba el año de 1875 y todavía le faltaban muchas millas y días para llegar a Belém do Pará, en la desembocadura del Amazonas sobre el océano Atlántico, su objetivo final; pero tal vez ya había pasado lo más difícil. Había partido, semanas antes, de Pasto, desde donde la empresa de la familia –“Elías Reyes y hermanos”– desplegaba sus actividades en la explotación de la quina.

Esta era, pues, la motivación económica fundamental. Para entonces, ya se habían agotado los árboles de quina de la vertiente occidental de nuestra cordillera oriental, que pare-cían inagotables, y comenzaban a aprovecharse los de la vertiente oriental, con lo que se vencían, eso sí, las dificultades de llevar la corteza al Pacífico. Y si, en sentido opuesto, se buscaba un río navegable, era porque el Caquetá, caracterizado por sus innumerables raudales, era inutilizable. Una vez abierta la ruta del Putumayo, sin embargo, la fortuna de la casa Reyes se edificó gracias a las adjudicaciones conseguidas de los enormes bosques baldíos en las partes altas del Caquetá y el Putumayo, donde la corteza de la quina tenía un mayor rendimiento. Mocoa se convirtió entonces en el principal centro de acopio de las quinas que los Reyes exportaban por el río Putumayo.

Pero el negocio también era de importación. Sal, arroz, carne, conservas, vinos, drogas, lienzos, herramientas, anzuelos y escopetas. Espejos y abalorios para los indígenas, y agua de colonia y perfumes para las prostitutas. Muchos otros estaban interesados en esta parte

1

Citado en Eduardo Lemaitre, Rafael Re-yes, biografía de un gran colombiano, Bogotá, Ediciones Espiral, 1�67.

11SELVA ABIERTA

del negocio. Es por eso que, junto con la ruta fluvial, se insistió siempre en la apertura de una vía complementaria por tierra que resolviera las inmensas dificultades que, a pie, ha-bía afrontado Rafael Reyes en su viaje. Así lo consignaba un contemporáneo suyo, Edward André, uno de los tantos viajeros extranjeros que recorrieron nuestro territorio:

Dio el señor Reyes conocimiento al público del feliz éxito de su empresa en carta fechada el 16 de febrero de 1�76 y publicada en Pasto poco antes de mi llegada; con razón se aconsejaba a los habitantes de Pasto la conveniencia de abrir una buena carretera hasta Mocoa (…). Los pastusos en 2 de abril de 1�76 pidieron al gobierno federal una subvención de doce mil patacones para llevar a cabo la obra, y treinta mil a la compañía del Caquetá para construir la carretera de Mo-coa. Pero sobrevinieron acontecimientos políticos, la revolución estalló y el estampido del trueno desvaneció la ilusión.2

Se refería, por supuesto, a una de nuestras guerras civiles. El propio Rafael Reyes haría sus primeras armas en otra, la de 1885, luego de la quiebra de su flamante empresa y perse-guido por sus innumerables acreedores. El negocio de la quina, en efecto, había entrado en crisis irreversible. El precio se había desplomado debido a la sobreoferta producida por las plantaciones inglesas y holandesas en Java y Ceilán. Luego vendría el auge del caucho pero ya sin los Reyes, con otras empresas como la Casa Arana, y en otras regiones, lo que llevó a las conocidas disputas con Perú. El centro fue más bien Iquitos, en la ruta fluvial hacia Manaus. Entre tanto, Mocoa, que había crecido durante el auge quinero, tuvo una breve pero limitada recuperación y se hundió finalmente en el abandono, después de 1903.

Esta historia, de hace más de un siglo, además de informarnos que la idea de la mencio-nada carretera –que finalmente se hizo en condiciones precarias– es bastante antigua, nos ilustra sobre los altibajos y los funestos impactos de estos pretendidos motores del desarrollo. Primero la quina, luego el caucho; más adelante tendríamos el petróleo y hasta la coca. Siempre dentro de un proyecto de economía de extracción orientada a la expor-tación; bajo las ilusiones que crea la fase ascendente del ciclo cuando florece el comercio,

2

Citado por Camilo Domínguez, en Ama-zonia colombiana, economía y dobla-miento, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, julio de 2005.


se estimula la colonización y crecen los centros urbanos, para hundirse después, mientras deja a su paso la destrucción de la selva y el aniquilamiento de la población indígena.

La Amazonia, un ecosistema realmente frágil, parece enorme, pero puede desaparecer y en efecto desaparece gradualmente al paso de estas intervenciones estimuladas por el inmediato acicate de la acumulación de capital que no selecciona técnicas de explotación apropiadas, como no sea por la oportunidad de reducir costos. Una ilustración remota es la del ya mencionado agotamiento progresivo de la quina, cuyo aprovechamiento, en ese entonces, no solamente implicaba derribar el árbol sino también buena parte del bosque a su alrededor, fenómeno que ocurrió de modo análogo en el caso del caucho. Y ello ocurre cuando se utiliza la producción silvestre, pero también, y sobre todo, cuando se propaga el sistema de plantación. Sin contar los efectos de los necesarios sistemas de transporte.

Pero no se trata solamente de un desequilibrio de la naturaleza sino de los sistemas de pro-ducción y de supervivencia de las poblaciones que la habitan. Para los pueblos indígenas, que tradicionalmente comercian de manera ocasional algunos productos, implica un es-fuerzo de vinculación al mercado que altera sustancialmente su modo de vida y su cultura. Para los campesinos colonos, orientados, ellos sí, a la comercialización, la dificultad de la agricultura y la ganadería en tan precarias condiciones se acentúa en la fase descendente del ciclo y en las crisis, lo que convierte al sector agropecuario en el que principalmente presiona para que aparezcan nuevas aventuras económicas y se construyan vías de comu-nicación. Se desencadena, entonces, a partir del generalmente fallido primer intento, una dinámica perversa, que sólo una decisión social y política podría detener.

Los efectos sociales, sin embargo, son todavía más sórdidos. Como es obvio, el trabajo es indispensable para el despliegue de las economías extractivas. La historia de la quina y lue-go la del caucho, durante el siglo XIX y hasta bien entrado el siglo XX, nos ilustran sobre el más vergonzoso episodio de esclavismo en Colombia. Los pueblos indígenas, calificados de salvajes, fueron víctimas de verdaderas cacerías de seres humanos –las famosas “corre-rías”–, y de la más infame trata. Se comerciaron y transportaron miles y miles de indígenas a las zonas de explotación; miles y miles murieron directamente por las condiciones de

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trabajo y de subordinación, o por las enfermedades desconocidas para ellos que arrasa-ron comunidades enteras. Al parecer, Rafael Reyes fue también uno de estos traficantes de seres humanos. El tigre que, al decir de José María Vargas Vila, ofrecía “al Corazón de Jesús como un ex-voto de guerra, las pieles de los indios asesinados por sus manos”. Sus hermanos perecieron en oscuras circunstancias; se dijo que uno de ellos había sido devo-rado por indígenas antropófagos. Y concluye el insigne panfletista: “Más de seis mil indios asesinados y, otros seis mil, vendidos como esclavos al Brasil, fueron los pilares sobre los cuales levantaron el oprobio de su fortuna, aquellos agiotistas del desierto (…)”.3

Vale la pena resaltar una paradoja. Podría decirse que la utilización de la palabra “desierto” es un exceso metafórico. Sin embargo, en la época, y no solamente en Colombia, se utiliza con frecuencia refiriéndose a la Amazonia, junto a la denominación “selva virgen”. Hasta los más sesudos investigadores prescinden de los habitantes. Bien sea por considerarlos salvajes, es decir, no humanos, o bien por estimar, como se diría hoy, la baja densidad de población. El hecho es que esta visión forma parte del imaginario sobre la Amazonia (tam-bién sobre la costa del Pacífico y las llanuras orientales), que opera como una justificación de la gran oportunidad de apropiarse y explotar descontroladamente tan enormes terri-torios –bosques– “baldíos”.4 No somos nosotros los ambientalistas quienes aludimos a la naturaleza “sin gente”, por razones románticas y conservacionistas, sino quienes predican el desarrollo. Nosotros nos preocupamos por quienes han vivido milenariamente en los territorios hoy abiertos a la globalización.

II

En el caso que estamos considerando, la amenaza no proviene exclusivamente de los pro-yectos de economía de extracción. Ha sido desde siempre una peligrosa tentación el solo aprovechamiento de las vías fluviales que conectan con el maravilloso río Amazonas y por éste, con el océano Atlántico, además de las carreteras complementarias hacia el sur o hacia el occidente estableciendo una conexión con el océano Pacífico. La idea es también

3

J. M. Vargas Vila, Los césares de la de-cadencia (1�20) Bogotá, Planeta, Colec-ción Lista Negra, 2005.

4

Véase Germán Palacio, Fiebre de tierra caliente. Una historia ambiental de Co-lombia 1�50-1�30, Bogotá, ILSA, 2006.


antigua. Ya lo decía, con cierto tono delirante, el citado viajero E. André al ponderar la importancia de la carretera Pasto-Mocoa como indicio de la posibilidad de una nueva co-municación entre los ríos Caquetá y Putumayo:

Por otra parte, uniendo el río San Miguel (Sucumbíos) con el Aguarico, se obtendrá la comunica-ción entre el Putumayo y el Napo. Magnífica combinación de ríos y canales –red inmensa abierta por la mano del creador en el Gran Valle del Amazonas–. De Cuzco a los orígenes del Orinoco, de las montañas de Bolivia a las de Colombia, viajeros y mercancías podrían, pues, pasar sin obstáculo ni interrupción por una corriente fluvial y dirigirse al Atlántico, recorriendo a voluntad los ríos Napo, Ucayali, Huallaga, Marañón, Negro, Casiquiari, Orinoco, Madeira, Purús, etc., y convirtiendo el Amazonas en uno de los primeros centros de navegación del globo.5

El efecto social y ambiental de esa colosal intervención es el mismo que en las economías de extracción, con el agravante de que, una vez culminadas las obras civiles, se anula el impacto sobre creación de puestos de trabajo, de modo que queda solamente la actividad en los puertos de paso. Las mercancías que han de pasar tienen seguramente su origen en regiones alejadas. Hoy el proyecto se ha reeditado, pero, como parece reconocerlo hasta el gobierno colombiano, el interés no reside tanto en el acceso al océano Atlántico, ya que son pocos los productos que podrían ofrecer los países amazónicos andinos, sino en el acceso al Pacífico por parte de las empresas brasileras, especialmente las dedicadas a la agroin-dustria. Aunque, desde luego, es también importante para la exportación de recursos na-turales hacia los grandes compradores asiáticos. Una vez más, el costo social y ambiental supera con creces el beneficio, obviamente privado, que, en todo caso, se concentraría en lugares distantes de la Amazonia, incluidas las metrópolis imperiales.

En este sentido, no deja de ser curioso cómo se vuelve a encontrar la redención de estas re-giones aparentemente aisladas, no en su conexión con las economías nacionales sino hacia afuera, merced al hallazgo de supuestos productos exitosos de exportación, o a la simple actividad de transporte y comercio. No obstante, es preciso admitir que la magnitud de la

5

Domínguez, ob. cit.

15SELVA ABIERTA

amenaza y la inutilidad de semejante oferta de desarrollo, no es fácilmente reconocible por parte de las poblaciones involucradas. Para ellas, la sensación de aislamiento tiene siempre una respuesta a la mano en la construcción de vías de comunicación. Lo que se observa no es el eje Amazonas de la IIRSA sino la aparente ventaja de cada tramo que supuestamente ayudaría a la comercialización de uno u otro producto. La verdad es que la propuesta no cae en un espacio vacío y sin historia. Como se dijo, sucesivas intervenciones, responsables de otras tantas fases de poblamiento del territorio, han creado ya una dinámica perversa; las más recientes son las que corresponden al petróleo y la coca, en el centro de una vio-lenta militarización, por lo que se refiere a Colombia.

Por lo demás, es claro que las obras civiles, en sí mismas, constituyen una esfera de valori-zación del capital, tanto para las firmas de ingeniería como para el capital financiero, y una oportunidad de saquear rentas derivadas de la corrupción. Los intereses en juego son, en conjunto, tan enormes como inescrupulosos. En la historia de Colombia, desgraciadamen-te, estas pruebas de fuerza no suelen resolverse por vías pacíficas. Sin que necesariamente pueda afirmarse que éstos son los únicos o los principales promotores de la violencia, es claro que a ellos también les conviene una “limpieza” social y política, y un control férreo sobre la Amazonia. Es por eso que hoy la esquina suroccidental del país se ha convertido en el último eslabón de una estrategia paramilitar que ha controlado ya, a despecho de las intenciones de la insurgencia armada, casi la mitad del territorio colombiano. Lo vivido en los últimos diez años en los departamentos de Putumayo, Nariño, Cauca y Valle es tan atroz que ni siquiera bastaría hablar de violaciones de los derechos humanos. La población de indígenas, afrocolombianos, colonos y habitantes urbanos ha visto sumar a sus ya in-frahumanas condiciones de vida, uno tras otro, episodios de terror, con su saldo de dolor y desolación. Y, para desgracia, no parece terminar aún.

El presente estudio tiene un propósito principalmente educativo. Indaga sobre las carac-terísticas de dos componentes del eje Amazonas de la IIRSA en Colombia: la carretera Pasto-Mocoa y la hidrovía del Putumayo. Averigua por sus previsibles impactos sociales


y ambientales. Muestra todo ello, hasta donde ha avanzado la investigación y el debate público. Pero acepta, a la vez, el desafío de proponer a las comunidades involucradas una reflexión, que aspira a convertirse en acción. Incluso en las difíciles condiciones actuales. En la medida en que las propias entidades de financiación, particularmente el Banco Inte-ramericano de Desarrollo (BID), obligan a realizar estudios de impacto ambiental y social y contemplan, para este efecto, mecanismos de participación, se busca estimular la inter-vención social de la única manera en que ésta es posible y eficaz, es decir, sobre la base de la más amplia y completa información.

Pese a que se trata de una participación sobre la marcha, ya que no se consultó con los ciudadanos y las ciudadanas de los países implicados, y que este punto parecería una resig-nación frente a la imposición del megaproyecto dado que sólo podría llegar a estrategias de mitigación y posiblemente no a su rechazo categórico, aunque no se descarta, contribuye igualmente al debate de fondo, superando las generalidades y ahondando en las particu-laridades y características concretas. En este caso, como seguramente en otros similares, se nos ofrece la oportunidad de colocar la discusión en sus términos adecuados. Bien se sabe que, desde el siglo pasado, se nos ha puesto frente a una falsa contradicción: desa-rrollismo o conservacionismo. Falaz dicotomía de donde surgió el pretendido justo medio del desarrollo sostenible o sustentable. Hoy la Amazonia que, según dice todo el mundo, es del interés de la humanidad, nos hace sospechar, y no por necesidad de conservación, del desarrollo en su verdadero sentido, sin adjetivos.

17SELVA ABIERTA

Resumen ejecutivo

Este trabajo presenta una recopilación de información sobre la incidencia de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) en la planeación vial colombiana, específicamente, en la vía Pasto-Mocoa y en la hidrovía del Putumayo. La vía y la hidrovía son partes del Corredor Intermodal Tumaco-Puerto Asís-Belém do Pará, a su vez, parte del Eje Multimodal del Amazonas, componente este último de la IIRSA.6

La carretera Pasto-Mocoa es una vieja aspiración de los habitantes de esta región surco-lombiana. La vía ha sido desde siempre muy rudimentaria y se mantiene hasta hoy en malas condiciones. Ha sido y es, según esto, necesaria para la gente de la región, al margen de que constituya parte de la IIRSA. ¿Entonces, para qué y por qué ocuparnos de ella si además de requerirse, se va a adelantar en un tiempo relativamente breve, lo que parece una ventaja? Por varias razones: porque es el típico caso de algo que es una necesidad de las comunidades locales, pero, a la vez, corresponde a un proyecto que procura resolver, principalmente, cuellos de botella de las grandes economías exportadoras: la carretera hace parte del Eje Multimodal del Amazonas, que unirá el nordeste y la Amazonia brasile-ña con la colombiana y finalmente saldrá al Pacífico, por el puerto de Tumaco. Nos interesa también porque atraviesa una reserva forestal protectora, que a su vez es asiento de comu-nidades campesinas e indígenas y de colonos. Es decir, surgen inquietudes sobre la manera en que un proyecto planteado así se compagina y puede se armónico con las necesidades locales y el cuidado del ambiente y de las poblaciones que lo habitan.

Como insinuamos, con su construcción se unen zonas hasta ahora aisladas del comer-cio mundial. La razón de ser de esta vía como parte del Eje Multimodal es sobre todo el posible incremento en el flujo de productos provenientes de Brasil en busca del Pacífico, más que la satisfacción de un reclamo local. Por tanto, su alcance y sus dimensiones se corresponden con ese objetivo. Este eje resuelve, a su manera, uno de los problemas que tiene la región: su falta de conectividad, pero más que pensando en el fortalecimiento de sus habitantes, proponiéndolo como remedio a las dificultades que tienen la agroindustria

6

En general, son 30 los proyectos oficia-les de la IIRSA para Colombia. Veinticin-co de ellos corresponden al Eje Andino y cinco, al Eje Amazonas. Estos últimos son: navegación del Putumayo (Perú-Co-lombia), tramo Santa Ana-San Miguel; proyecto ancla: Pasto-Mocoa, variantes de pavimentación; proyecto de electrifi-ca-ción: PCH Leticia e interconexión Le-ticia-Tabatinga (Colombia-Brasil); tramo Mocoa-Santa Ana (Colombia-Ecuador), paso de frontera de San Miguel (Centro Binacional de Atención Fronteriza, Ce-baf) y sus accesos (Colombia-Ecuador).

1�Vía Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

y la minería para encontrar salidas rápidas hacia el océano del siglo XXI: el Pacífico. La región del piedemonte amazónico colombiano ha sido zona de exploraciones intensivas de hidrocarburos y de minería, y en la actualidad se plantea el desarrollo de biocombustibles, que es parte de los intereses que impulsan esta vía. Dada su importancia estratégica, la carretera Pasto-Mocoa es uno de los proyectos “ancla”, es decir, que articula otros, y cum-ple una función de nodo en toda la Iniciativa. En efecto, es una obra que sirve a muchos propósitos de la IIRSA.

La parte del corredor intermodal mencionado que corresponde a Colombia cruza tres de-partamentos en el país: Nariño, Putumayo y Amazonas, limítrofes con Ecuador, Perú y Brasil. A esta variedad de conexiones se agrega que esto se hace explícito para resaltar el hecho de que la vía Pasto-Mocoa integra una serie de corredores viales y multimodales en los ámbitos nacional e internacional. En primer lugar, esta vía hace parte del corredor multimodal Tumaco-Belém do Pará, que conecta el puerto de Tumaco en el Pacífico colom-biano, con Belém do Pará en el Atlántico brasilero, lo que la inserta en el eje vial Tumaco-Pasto-Mocoa-Puerto Asís. En segundo lugar, hace parte del corredor Mocoa-Santa Ana-San Miguel-Quito, que conecta a Colombia con Ecuador en sentido norte-sur. Y en tercer lugar, esta vía permite conectar Pasto y las áreas agrícolas del departamento de Nariño con el centro del país, por medio de la vía Mocoa-Pitalito-Neiva-Bogotá. Por ello, esta vía está lejos de ser un proyecto aislado. En la actualidad, constituye un cuello de botella en todos esos corredores viales, por sus bajas especificaciones técnicas.

En la primera sección del estudio, titulada Procedencia de la IIRSA, se hace una descrip-ción actualizada del origen y desarrollo de la IIRSA, desde que se adoptaron en Brasilia, en el año 2000, su financiación y los proyectos seleccionados como prioritarios. Interesa develar que el modelo de desarrollo que se predica por parte de los gobiernos, sin importar sus enfoques políticos, y el hecho de que la banca multilateral, la regional y aun la nacional ven en este tipo de obras un portafolio de interés para colocar su dinero y para lograr un desarrollo que se viene prometiendo desde hace siglos.

1�SELVA ABIERTA

En la segunda sección, La carretera Pasto-Mocoa, parte del Eje Multimodal Amazonas. Políticas y normativas que favorecen la IIRSA, hacemos una breve descripción de las po-líticas regionales y nacionales que se han adoptado para que la IIRSA se adelante en la cuenca amazónica y en su parte colombiana; de su inserción en la institucionalidad de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) y en el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia. Asi mismo, abordamos su relación con los acuerdos de libre co-mercio, la inversión privada en la infraestructura y algunos aspectos sobre la debilidad de las instituciones encargadas de las obras.

En la tercera sección, Carretera Pasto-Mocoa y la hidrovía del Putumayo, se consignan los detalles del proceso de las obras, el estado de las mismas, el papel de los financiadores de la carretera Pasto-Mocoa y la hidrovía del Putumayo. En este punto hay que destacar que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) destinó una fuerte suma de dinero para los es-tudios previos de la obra, pero queda la duda de cómo se retroalimentarán la complemen-tación y actualización del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), la Evaluación Ambiental Regional (EAR), y el Plan Básico de Manejo Ambiental y Social de la Reserva Protectora de la Cuenca Alta del Río Mocoa, que se están desarrollando de manera simultánea. Hay que decir que el trazado previsto se hará en medio de una reserva forestal protectora del río Mocoa, lo que implica una alta sensibilidad medioambiental.

La siguiente sección, Contexto social y político regional de la carretera Pasto-Mocoa, pre-senta el contexto político de la zona en la que se van a desarrollar los proyectos, haciendo hincapié en lo que han sido sus principales retos por la aparición de sembrados de coca, la zona como lugar de recepción y emisión de innumerables olas de desplazamiento interno, de presencia de grupos armados, de la presencia del Plan Colombia en la región y el alto componente militar que lo acompaña. Acá hacemos un llamado para que las obras conduz-can a una mejoría de esa situación, antes que a otra fuente de conflicto.

La quinta sección trata de las implicaciones socioambientales de las obras. En ella se mues-tran algunos de los impactos en relación con los inmensos valores que posee el piedemonte


amazónico y sugiere algunos elementos para que las evaluaciones ambientales cumplan con su objetivo de asegurar que la carretera ocasione el menor impacto posible.

La sexta parte resalta la forma en que plantean la participación de los actores sociales los textos de la Evaluación Ambiental Regional de la vía Pasto Mocoa, del Plan Básico de Manejo Ambiental y Social para la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Mocoa y del Estudio de Impacto Ambiental.

En la séptima sección se dan a conocer los resultados de una encuesta adelantada en la zona de la obra entre actores de diferente posición, sobre la percepción que sobre el tema se tiene en la zona. También se indican los mecanismos que existen para exigir la parti-cipación ciudadana y la consulta previa, en algunos casos, de las comunidades asentadas en el territorio implicado en las obras. Esto es de mucha importancia dado que no hay una cultura de parte del gobierno para asegurar que grandes emprendimientos respondan efectivamente a los intereses locales y no desborden el manejo de situaciones como pobla-ciones flotantes, que incrementen aún más la problemática ambiental de la zona.

Por último, se entregan algunas conclusiones y se hacen recomendaciones a las entidades implicadas en la obra, acerca de la realización de un proyecto de esas proporciones en una región azotada por la violencia, y en la que se encuentran múltiples fuerzas; se señalan también los efectos que deben evitarse en esta zona del piedemonte amazónico, para per-mitir su conservación, y los mecanismos de participación ciudadana que deben adoptarse para garantizar plena transparencia en el proceso.

21SELVA ABIERTA

Conclusiones y recomendaciones

A finales de la década pasada, un grupo de organizaciones de la sociedad civil interesadas en incidir en la formulación de políticas y en las acciones del BID, llamado Alianza frente al BID, nos enteramos de que crecían las obras a las que hacíamos seguimiento, dado que atravesaban países. Es decir, cambió su carácter nacional, por el binacional, o trinacional. Eso era un anticipo de lo que después se conocería como la Iniciativa para Integración de la Infraestructura Suramericana (IIRSA). Ante el lanzamiento de la Iniciativa en el año 2000, nuestra primera reacción fue averiguar por las viabilidades ambientales y sociales del proyecto. Entonces, nos enteramos de que éstas no se habían tenido en cuenta. Así, por diversos medios nos fuimos agrupando como organizaciones interesadas en conocer e influir en las megaobras proyectadas.

Este documento hace parte de un conjunto de análisis que impulsa en la región el Bank Information Center (BIC), ONG estadoudinense que hizo parte de la Alianza frente al BID, y que ahora acompaña a la agrupación que sigue la IIRSA. El BIC indaga acerca de las ac-tividades que afectan la Amazonia. Esperamos que la información recopilada contribuya a que las obras que se requieran se adelanten con el rigor indispensable.

El Eje Multimodal Amazonas tiene en Colombia unos rasgos particulares, ambientales y sociales, lo que nos convocó a examinar sus efectos y a plantear estas conclusiones y reco-mendaciones. En esta sección queremos que nuestra voz se escuche tanto por parte del go-bierno (esto es, de todos aquellos sectores que estén involucrados directa o indirectamente en las obras de la carretera Pasto-Mocoa: el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT); el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (Invías), y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el BID, por cuanto a la cooperación téc-nica debe seguir un contrato de empréstito para la realización de las obras, y por tanto es un actor importante; y las demás fuentes de financiación como la Corporación Andina de Fomento (CAF). Dada la envergadura de las obras que se proponen, nos parece oportuno


que se haga una planeación que integre todos los sectores productivos y de ejecución de las obras para que se armonicen las decisiones.

Sabemos que cualquier recomendación conlleva unos costos, y nos interesa conocer la procedencia de esos dineros. Si se va a destinar para ese efecto, por ejemplo, parte de la financiación de la vía o se constituirá un fondo complementario con ese objetivo. Nos inte-resa recomendar que esa suma sea suficiente, es decir, que debe tomarse como uno de los elementos sustantivos y tener un reflejo presupuestal claro.

Asi mismo, consideramos que muchos de los impactos solo se verán en un mediano plazo y, por tanto, nos interesa que las pólizas que suscriban tanto los consultores de los estudios sobre la certeza de sus apreciaciones y de sus recomendaciones, como los constructores de las obras, amparen suficientemente las medidas encaminadas a lograr la restauración del medioambiente y la mitigación adecuada de los impactos.

Sobre los pueblos indígenas y las comunidades negras

Hacemos un llamado a las autoridades para que se garantice a las comunidades étnicas el ejercicio del derecho a la participación. Para ello, estimamos que debe haber un proceso de capacitación verificable que los encamine a tomar decisiones directamente relacionadas con su permanencia en el territorio y con su existencia como pueblos. No se trata de entrar en procesos de solicitudes de satisfacción de necesidades mínimas, sino de asegurar que su territorio continúe brindando los elementos que han hecho posible su supervivencia.

Así, se debe garantizar el ejercicio de la consulta previa en las decisiones que se adopten con respecto a la explotación de recursos naturales en los territorios de comunidades in-dígenas. También, que los estudios se hagan no para los pueblos, sino en cooperación con ellos, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medioambiente que puedan tener sobre ellos las actividades de desarrollo previstas.

23SELVA ABIERTA

Esto debe darse desde los pasos preparatorios, los estudios ambientales, en los que las comunidades étnicas deben tener la posibilidad de participar en la elaboración de diagnós-tico ambiental de alternativas y en el estudio de impacto ambiental. Su incidencia ha de verse también en el otorgamiento de licencias ambientales.

Acerca de este mecanismo, en el proyecto vial que nos ocupa, Invías considera “la consulta como componente de la participación comunitaria, que implica que la población pueda tomar decisiones conscientes acerca de los temas sobre los cuales es consultada”7. Esta participación debe trascender la negociación de prebendas y el otorgamiento de cargos o de vinculaciones laborales.

A veces tienden a confundir el término de “consulta” con el de “concertación”. Al respecto, el Consejo de Estado señaló que la Ley 21 de 1991, por medio de la cual se ratifica el Con-venio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),

dispone que el gobierno debe asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de las comunidades interesadas, una acción coordinada que permita, el reconocimiento y la protección de los valores, prácticas culturales, religiosas y espirituales, por lo cual deben consultarlas, con el fin de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento acerca de los planes, programas de desa-rrollo nacional y regional que puedan afectarlos, con miras a preservar el medioambiente en los territorios que habitan8.

Es importante señalar que en este caso específico se debe realizar la consulta previa, no solo en el proceso para otorgar la licencia ambiental sino en el de elaboración del Plan Bá-sico de Manejo Ambiental y Social de la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Mocoa y en la Evaluación Ambiental Regional.

Nos interesa relevar que en la zona existe una población campesina que no tiene títulos de propiedad, y por esa razón su situación es de mayor vulnerabilidad. Por ello, solicitamos que se hagan detenidos estudios sobre la situación de ocupación y posesión que allí existe, se valoren esos factores y no se propicien reasentamientos, sin adecuadas compensaciones.

7

Ministerio de Transporte. Invías. EIA. Es-tudio de la Fase III para la Construcción de la variante El Encano–Santiago. In-forme final. Resumen ejecutivo, octubre de 2003, p. 6. Expediente 1442.

�

Consejo de Estado. Sala de Consulta. Ra-dicación 1�17. Consejero Ponente Luis Fernando Álvarez Jaramillo. 17 de mayo de 2007.


Participación de las reservas de la sociedad civil

En la zona de la reserva forestal del río Mocoa existen varias reservas de la sociedad ci-vil. Eso implica que con ellas se debe tramitar un proceso de consulta y de concertación, pues en este tipo de áreas de conservación, siempre y cuando se encuentren debidamente registradas, el Estado se ha comprometido a no ejecutar inversiones sin su consentimiento previo.

Atención del contexto social

Solicitamos que se haga una adecuada inversión de los fondos destinados a la carretera Pasto-Mocoa, para que beneficie realmente a sus habitantes. Asi mismo, que las obras se adelanten de acuerdo con las previsiones presupuestales y temporales estimadas ini-cialmente. Eso obliga a que exista una buena capacidad institucional de ejecución y se-guimiento. Además, es urgente que el discurso que anuncia este tipo de obras no genere expectativas sin fundamento, que haya un anuncio responsable sobre los beneficios eco-nómicos que se esperan, sin que existan estudios suficientes. Esto se advierte, dada la alta conflictividad de la zona, para que no se produzca un aumento en las poblaciones flotantes, cuyas necesidades no resueltas propician condiciones positivas para el clima de violencia que allí se vive.

Desde el punto de vista ambiental

Se recomienda:

§Avanzar en la implementación de evaluaciones ambientales regionales que den cuenta de todos los aspectos físicos, ambientales y sociales; para ello se pide acudir a las fuentes de información actualizadas del Instituto Alexander von Humboldt, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), Colombia, y la Unidad Especial de Parques Nacionales Naturales.

25SELVA ABIERTA

§En el caso específico del área de influencia de la carretera Pasto-Mocoa, se reco-mienda que la definición del área de influencia del proyecto vial se base en criterios ecosistémicos y no en simples distancias a lado y lado del trazado de la vía. Esto en especial para la evaluación ambiental regional, que busca identificar y analizar im-pactos indirectos de la vía y de las consideraciones integrales sobre los corredores viales que se tengan previstos del ámbito nacional e internacional.

§Preservar la conectividad entre hábitat y ecosistemas a lo largo de este gradiente de alturas que es quizás el factor determinante para mantener la riqueza, diversidad y funcionalidad de esta ecorregión.

§Preservar en el trazo la baja accesibilidad a la zona de reserva forestal, o mejor, a sus extensiones más conservadas, o garantizar medidas de control adecuadas para impedir la extracción insostenida e incontrolada de recursos naturales o la conver-sión de ecosistemas naturales en agropecuarios.

§Asi mismo, el BID, como donante de la cooperación técnica para los estudios y en-tidad prestataria de los dineros para la implementación de la obra de la carretera, debiera asegurarse de que las recomendaciones que salgan de los estudios se tomen como columna vertebral para la construcción de las obras e incluso sirvan de condi-cionalidades para la aprobación y la ejecución de cualquier financiamiento futuro.

Participación ciudadana informada

§Reconocer la veeduría ciudadana integral del proyecto, la cual pretende hacer se-guimiento a la construcción o repavimentación de la vía Pasto-Mocoa; para ello se propone tener en cuenta tanto el proceso para el otorgamiento de la Licencia Ambiental, la realización de la Evaluación Ambiental Regional y la elaboración del Plan Básico de Manejo Ambiental y Social de la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Mocoa.


§Adelantar audiencias públicas para que la comunidad se encuentre informada so-bre el proyecto y su viabilidad, que pueda pronunciarse sobre el mismo, y manifes-tar sus percepciones y preocupaciones.

§Realizar consultas en torno al plan de reasentamiento.

Finalmente, como conclusión de todo lo anterior, podemos asegurar que la participación sirve para legitimar los proyectos, permitiendo que la comunidad se beneficie, contribuya y se apropie de ellos. Sabemos que en muchas oportunidades se estima, de manera equivo-cada, lo contrario: que es un obstáculo para el desarrollo.

Dejamos planteadas algunas de las preocupaciones que nos asisten desde el punto de vista socioambiental. Las consideramos importantes para tenerse en cuenta en los estudios pre-vistos y en el plan de manejo de la reserva forestal del río Mocoa.

27SELVA ABIERTA

AIC Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010

AID Agencia Internacional para el Desarrollo

ALCA Área de Libre Comercio de las Américas

ANUC Asociación Nacional de Usuarios Campesinos

AUC Autodefensas Unidas de Colombia

BIC Bank Information Center

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CAF Corporación Andina de Fomento

CARICOM Comunidad del Caribe

CCI Cámara Colombiana de Infraestructura

CCT Comité de Coordinación Técnica

CDE Comité de Dirección Ejecutiva

Cebaf Centro Binacional de Atención Fronteriza

Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Ceticam Comisión Especial de Transporte, Infraestructura y Comunicaciones

Confecámaras Confederación de las Cámaras de Comercio

Corponariño Corporación Autónoma Regional de Nariño

SIGLAS


Corpoamazonia Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonas

CSN Comunidad Suramericana de Naciones

EAE Evaluaciones Ambientales Estratégicas

EAR Evaluación Ambiental Regional

EIA Estudio de Impacto Ambiental

EID Ejes de Integración y Desarrollo

EMA Empresas Multinacionales Andinas

FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

FMI Fondo Monetario Internacional

Fonplata Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata

GRIC Grupo de Revisión e Implementación de Cumbres

GTE Grupos Técnicos Ejecutivos

IAvH Instituto Alexander von Humboldt

IFIS Instituciones Financieras Internacionales

IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana

Inesc Instituto do Estudos Socioeconómicos

InfraFund Fondo de Infraestructura del BID

Invías Instituto Nacional de Vías

MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

OEA Organización de Estados Americanos

OPS Organización Panamericana de la Salud

OTCA Organización del Tratado de Cooperación Amazónica

2�SELVA ABIERTA

PBMAS Plan Básico de Manejo Ambiental y Social para la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Mocoa

Pildaet Proyectos de Iniciativas Locales de Desarrollo Alternativo y Erradicación Temprana

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPA Programa Plurianual

PPCI Programa de Privatizaciones y Concesiones en Infraestructura

PPP Plan Puebla-Panamá

Proinfra Promoción de Proyectos de Infraestructura Sostenible

SIGE Sistema de Información para la Gestión Estratégica

TCA Tratado de Cooperación Amazónica

UAESPNN Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales

Undoc Programa Global de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

Usaid United States Agency Internacional Development (Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional)

VESA Visión Estratégica de Suramérica

WWF World Wide Fund For Nature

ZEEE Zonas Especiales Económicas de Exportación

ZIF Zonas de Integración Fronteriza


Mapa 1 Agenda de Implementación Consensuada de la IIRSA (2005- 2010).

Mapa 2 IIRSA Eje del Amazonas – Seis grupos de proyectos para abrir la Amazonia.

Mapa 3 Eje Amazonas: Puerto Tumaco-Belém do Pará.

Mapa 4 Conexión de la carretera Pasto-Mocoa y de la hidrovía con obras afines en el contexto fronterizo

Mapa 5 Corredor intermodal Pasto-Puerto Asís-Belém do Pará.

Mapa 6 Corredor intermodal Pasto-Puerto Asís-Belém do Pará. Sector Pasto-Mocoa. Transecto El Encano-Santiago.

Mapa 7 Proyecto Pasto-Mocoa. Panorama general Tumaco Puerto Asís e hidrovía del Putumayo.

Mapa 8 Proyecto Pasto-Mocoa. Panorama general Tumaco- Puerto Asís. Principales asentamientos y comunidades indígenas y afrocolombianas.

Mapa 9 Tumaco-Puerto Asís. Comunidades indígenas y afrocolombianas

Mapa 10 Recorrido Pasto-Puerto Asís-río Putumayo. Proyecto Pasto Mocoa. Áreas protegidas del orden nacional.

contenido

de mapas, cuadros y tablas

31SELVA ABIERTA

Mapa 11 Integridad de los Ecosistemas del Piedemonte andino-amazónico.

Mapa 12 Accesibilidad del Piedemonte andino-amazónico

Mapa 13 Carretera Pasto-Mocoa. Área de influencia Pasto-Puerto Asís. Áreas asociadas a la explotación de hidrocarburos.

Cuadros y tablas

Cuadro 1 Ejes de integración y desarrollo de la IIRSA.

Cuadro 2 Proyectos de la IIRSA, Colombia.

Tabla 1 Estado actual de los tramos de la carretera Pasto-Mocoa.

Tabla 2 Carretera Pasto-Mocoa Costos y duración de los estudios ambientales.

I

I

Procedencia de la IIRSA

Agenda consensuada de proyectos 2005-2010

Listado de proyectos de la IIRSA en Colombia

Carretera Pasto-Mocoa en el Eje Amazonas

Cómo opera la IIRSA

Financiamiento y representación nacional

Coordinaciones nacionales

Financiación

La deuda cuenta y se descuenta

Ejes multimodales en el Amazonas

Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) e IIRSA

Evaluaciones ambientales estratégicas:

posible mecanismo

38

40

43

46

47

47

49

51

53

54

I

33SELVA ABIERTA

Desde 1994, cuando comenzó el proceso de cumbres presidenciales de las Américas, atendiendo la iniciativa del mismo nombre lanzada por el gobierno de Estados Unidos, se lanzó el proceso de integración de la infraestructura física y energética.9 El gran objetivo era la conformación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que en el momento se encuentra detenida, pero continúan los acuerdos de libre comercio bilaterales o subregionales. Esto motivó a los países a elaborar un portafolio de obras para posibles inversiones y, en el caso colombiano, éste se in-sertó en la denominada agenda interna de competitividad asociada a los acuerdos comerciales, y también se refleja en el dispositivo normativo e institucional para implementar proyectos de infraestructura en el territorio nacional.

En la Declaración de Presidentes de Miami de 1994, que dio inicio al proceso de las cumbres, se le asignó a la Organiza-ción de Estados Americanos (OEA), junto con el BID, la Co-misión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), un rol protagónico en la integración10.

Luego, en la Cumbre de Québec de 2001, se realizó una eva-luación del progreso de las tareas, teniendo los gobiernos la responsabilidad principal de la coordinación e implemen-

�

Se han realizado cumbres en Miami, 1��4; Cumbre de Desarrollo Sostenible de Bolivia, 1��7; Santiago de Chile, 1��; Québec, 2001; México, 2004; y Mar de Plata, 2004.

10

La Declaración de Miami y el Plan de Acción suscritos por los presidentes de las Américas precisaron el conteni-do de la agenda continental en cuatro áreas fundamentales: la Preservación y el fortalecimiento de la comunidad de democracias de las Américas; la Promo-ción de la prosperidad mediante la in-tegración económica y el libre comercio (Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA); la Erradicación de la pobreza y la discriminación en nuestro hemisferio; la Garantía del desarrollo sostenible y la conservación de nuestro medioambiente para las generaciones futuras.


tación de las acciones que se acordaran, y se instó a los organismos interamericanos para “fortalecer la democracia, crear la prosperidad y desarrollar el potencial humano”, además, los temas se dividieron en 17 grandes capítulos, que contribuirán a lograr los objetivos propuestos. Dentro de ellos, la infraestructura física se consideró vital para todo el proceso integrador, lo que se refleja en la importancia concedida al Plan Puebla-Panamá (PPP), y a la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA).

La IIRSA se relanza en la Cumbre de Presidentes de Brasilia en el año 2000. Según el docu-mento de la reunión ministerial de energía, transporte y comunicaciones, su objetivo,

es el de estimular la organización del espacio suramericano a partir de la contigüidad geográfica, la identidad cultural, y los valores compartidos de los países vecinos suramericanos, empleando y complementado con el desarrollo de los procesos sectoriales necesarios para optimizar la compe-titividad y sostenibilidad de la cadena logística.

El Plan de Acción para la IIRSA se centra en el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las telecomunicaciones, adoptando el enfoque de ejes de integración y desarrollo. Adicionalmente, contemplará también la interrelación con la infraestructura social, la ambiental, y la vinculada a las tecnologías de la información basadas en el conocimiento. Esta visión deberá ser concordante con las posibilidades reales de financiamiento e inversión.11

Esta perspectiva de colocar las esperanzas de desarrollo en los grandes proyectos de in-fraestructura, se ha mantenido, y se incorporó al discurso que dio origen a la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN), la IIRSA se adoptó como punto central, y fue así como el Consenso de Guayaquil sobre integración, seguridad e infraestructura para el desarrollo, expresa que los presidentes,

reiteraron su voluntad de seguir impulsando acciones de coordinación y cooperación con miras a la conformación de un espacio común sudamericano, en este sentido reafirmaron el conjunto de postulados que se han establecido en las distintas cumbres presidenciales que han celebrado, particularmente en la I Reunión de Presidentes de América del Sur, realizada en Brasilia en el año 2000.12

11

Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur. Comité de Coordinación Técnica (CCT), Banco Interamericano de Desarro-llo (BID); Corporación Andina de Fomen-to (CAF); Fondo Financiero para el Desa-rrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata), Montevideo, República Oriental del Uru-guay, 4 y 5 de diciembre de 2000.

12

Fue adoptado a continuación de la re-unión presidencial realizada entre los días 26 y 27 de julio de 2002, firmado por el presidente de Colombia, Andrés Pastrana, y otros once jefes de Estado.

35SELVA ABIERTA

Coincidieron en que esta relación debe tener una Visión Estratégica de Suramérica (VESA), teniendo como base el principio de regionalismo abierto arriba citado, y está condicionada a los resultados del análisis de cinco principios básicos: a) perspectiva neoeconómica; b) sostenibilidad social; c) eficiencia económica; d) sustentabilidad ambiental; y e) desarrollo institucional (punto 6 del documento del Consenso). En el caso de Colombia las funciones de coordinación corresponden al Departamento Nacional de Planeación, Dirección de In-fraestructura.

En diciembre de 2006, en la Cumbre de Presidentes de Cochabamba, celebrada como un paso adelante en la conformación de la CSN, en la Declaración final, los presidentes hicie-ron mención específica de la IIRSA, a las dificultades para su tratamiento, y relevaron la importancia de la participación de la sociedad civil en definir el carácter de la integración. Se afirmó que

la integración sudamericana plantea objetivos regionales, que tienen como base un conjunto de acciones de impacto inmediato para revertir el enorme déficit social de la región. Y la integración energética, para el bienestar de todos, que se traduce en una articulación de las estrategias y políticas nacionales para un aprovechamiento integral, sostenible, solidario de los recursos ener-géticos de la región, y que reconozca las asimetrías entre los países y regiones.

La “Infraestructura para la interconexión de nuestros pueblos y la región: promover la conecti-vidad de la región a partir de la construcción de redes de transporte y telecomunicaciones que interconecten los países, atendiendo criterios de desarrollo socioeconómicos sustentables para acelerar el proceso de integración, preservando el ambiente y el equilibrio de los ecosistemas”. Tomando en cuenta algunos comentarios hechos por la sociedad civil, en cuanto a prevenir los impactos socio-ambientales de las obras propuestas, se estableció una institucionalidad para la Comunidad Sudamericana de Naciones, y en ella se creó la Comisión de Altos Funcionarios, entre cuyos objetivos está asegurar “la implementación de las decisiones presidenciales y ministeriales y la coordinación de las iniciativas existentes”. Esta Comisión se conformará por Grupos de Trabajo en las áreas de infraestructura, integración energética y políticas sociales, los cuales deberán


- Eje Andino (Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia).

- Eje Mercosur (Chile, Brasil, Argen-tina, Paraguay, Uruguay).

- Eje del Escudo Guayanés (Venezuela, Brasil, Guyana y Surinam).

- Eje del Amazonas (Perú, Ecuador y Brasil).

- Eje Perú-Brasil-Bolivia.

- Eje Interoceánico Central (Perú, Chile, Bolivia, Paraguay y Brasil).

- Eje de Capricornio (Chile, Argentina, Bolivia, Paraguay y Brasil).

- Eje del Sur (Chile y Argentina).

- Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná.

- Eje Andino del Sur.

poner a consideración de los Cancilleres y Ministros sectoriales, las agendas e iniciativas concretas en estas áreas, así como los temas medioambientales.

Hasta ahora, la IIRSA se concreta en los Ejes de Integración y Desarrollo (EID), a través de los cuales se diseñan, y arman tramos o franjas que unen varios países y sectores productivos que sir-ven de base, estos EID se planean “en función de los negocios y cadenas productivas con grandes economías de escala a lo largo de estos ejes, bien sea para el consumo interno de la región o para la exportación a los mercados globales”.13

Se han establecido los siguientes ejes de desarrollo:

Cuadro 1. Ejes de integración y desarrollo de la IIRSA

La “Agenda de Implementación Consensuada 2005-2010” (AIC) (mapa 1) fue aprobada por el Comité de Dirección Ejecutiva (CDE) de la IIRSA, definiendo un grupo de 31 proyectos de

13

En Una visión estratégica para América del Sur, Sinergia Latinoamericana, Año 3, No. 10, octubre 2003.

Fuente: http://www.iirsa.org/EjesIntegracion.asp, CodIdiomaESP

37SELVA ABIERTA

integración, acordados por los países a partir de los resultados logrados durante la fase de planificación y ordenamiento territorial.14 De esta selección se desprenden el sentido de las obras y los obstáculos geográficos que pretenden resolver previendo la rapidez que alcanzarán las exportaciones de recursos naturales. Además, el paso de recursos hacia el Pacífico desde países orientales como Brasil y la funcionalidad de hidrovías como la Para-guay-Paraná, que facilita el transporte de soya hacia el mercado europeo. La IIRSA ya es un hecho, sin que los habitantes de las regiones incluidas hayan tenido una participación proporcionada a su envergadura, esperando el cambio a partir de la Cumbre de Cocha-bamba.

Pero no todos los proyectos incluidos en IIRSA, o conectados con ella, siguen este procedi-miento para que se pongan en marcha. Por ejemplo, el gobierno venezolano, apuntando a tener una presencia en América Latina, lanzó uno de los más controvertidos proyectos en los últimos años, el llamado gasoducto del Sur, con una inversión de $23 mil millones que cruzaría toda la región con el objeto de compartir el gas venezolano con el resto del con-tinente, iniciando en Guiria, en el extremo nororiental de Venezuela, para luego dirigirse al Orinoco, después a Manaos en el Amazonas, a Recife, de ahí por el centro por un ramal hasta Brasilia, continuando a São Paulo y Río de Janeiro, para concluir en Montevideo y Buenos Aires. El proyecto recibió la crítica de varias ONG que alertaron sobre los peligros que encerraba un trazo kilométrico por zonas estratégicas de conservación. El mandatario venezolano declaró que este proyecto, calificado como faraónico, se congela, por tanto se desiste de él, defendiendo su buena intención al compartir las riquezas venezolanas con el resto de Latinoamérica.15

Sea cual fuere la fuente del proyecto, sea cual fuere el espíritu, y la ideología de integra-ción que predomine en la región, la IIRSA se mantiene casi incólume a través de los años, puesto que el presupuesto base es la necesidad de implementar una infraestructura que facilite la inserción de los países latinoamericanos en los mercados mundiales. Esta con-cepción es prioritaria para la mayoría de los gobiernos, ya que se continúa añorando una

14

Proyectos, http://www.iirsa.org/ BancoCo-nocimiento/ agenda_de_implementacion_consensuada_2005-2010 / agenda_de_im-plementacion_consensuada_2005-2010.asp. CodIdiomaESP

15

Comunicado de Amigransa_Orinoco Oilwatch.


integración hacia fuera del continente, dado que los únicos mercados que se mencionan son los europeo, norteamericano y asiático, por su tamaño, la competencia que ofrecen y el acceso a cambios tecnológicos.16

Agenda consensuada de proyectos 2005-2010

Dada la gran cantidad de proyectos que se presentaron para ser financiados, y en aras de coordinar las inversiones, se decidió por parte de los gobiernos, en la reunión de Cuzco de 2004, una agenda consensuada de proyectos para el lapso 2005-2010. Esta selección obe-deció a criterios de funcionalidad de las obras dentro de la IIRSA.

Los proyectos prioritarios fueron incluidos en la Agenda de Implementación Consensua-da, 2005-2010 (AIC), conformada por 31 proyectos, la cual fue aprobada por el Comité de Dirección Ejecutiva (CDE) de IIRSA en 2004. Se aspira a que este conjunto de proyectos se nutra del Sistema de Información para la Gestión Estratégica (SIGE), el cual debe generar información y monitoreo adecuados.

En el listado de proyectos de la Agenda de Implementación Consensuada se encuentra, en el caso colombiano, la recuperación de la navegabilidad por el río Meta, y la carretera Pasto-Mocoa.17

En el caso que nos ocupa, debemos observar que la carretera Pasto-Mocoa, y la hidrovía del río Putumayo, no son obras aisladas puesto que hacen parte integral de una serie de corredores viales y multimodales en los ámbitos nacional e internacional. En primer lugar, esta vía hace parte del corredor multimodal Tumaco-Belém do Pará, que conecta el puerto de Tumaco en el Pacífico colombiano con Belém do Pará en el Atlántico brasilero, lo cual la inserta en el eje vial Tumaco-Pasto-Mocoa-Puerto Asís. En segundo lugar, hace parte del corredor Mocoa-Santa Ana-San Miguel-Quito, que conecta a Colombia con Ecuador y Venezuela por Bogotá en sentido norte-sur. Y en tercer lugar, esta vía permite conectar a

16

Fabio Vladimir Sánchez Calderón, Geó-grafo, M.Sc Economía, Universidad Na-cional de Colombia, “Relación megapro-yectos de infraestructura en Colombia y América Latina - elementos para una aproximación crítica”, sin publicar.

17

Proyectos de la Agenda de Implementa-ción Consensuada 2005-2010. http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/A/aic_listado_proyectos/aic_listado_pro-yectos.asp?CodIdioma ESP

3�SELVA ABIERTA

Mapa 1. Agenda de implementación consensuada de la IIRSA (2005-2010)

Fuente: www.iirsa.org


Pasto con las áreas agrícolas del departamento de Nariño y el centro del país por medio de la vía Mocoa-Pitalito-Neiva-Bogotá. En la actualidad a vía Pasto-Mocoa constituye un cuello de botella en todos estos corredores viales por sus bajas especificaciones técnicas.

Listado de proyectos de la IIRSA en Colombia

Los proyectos oficiales de IIRSA para Colombia son 30, de éstos, 25 corresponden al Eje Andino y los 5 del Eje Amazonas, para una inversión total estimada de $2,4 mil millones.18 Ellos son: Navegación del Putumayo (Perú/Colombia), Tramo Santa Ana-San Miguel; Pro-yecto ancla: Pasto-Mocoa variantes de pavimentación; Proyecto de electrificación: PCH Leticia e interconexión Leticia-Tabatinga (Colombia/Brasil), Tramo Mocoa-Santa Ana (Co-lombia/Ecuador), Paso de frontera (Centro Binacional de Atención Fronteriza, Cebaf) de San Miguel y sus accesos (Colombia/Ecuador).

1�

Ver la página sobre Colombia en el por-tal BICECA, http://www.biceca.org/es/Country.5.aspx

Proyectos Presupuesto

(Millones de dólares)

16

0

5

0

50

(Tramo) Mocoa-Santa Ana. Grupo 6. Colombia-Ecuador II

Armonización regulatoria gasífera, eléctrica y petrolera Bolivia; Colombia; Ecua-dor; Perú; Venezuela. Grupo 10. Integración energética

Adecuación del Puerto Tumaco. Grupo 1. Hidrovía del Putumayo

Aprovechamiento de la infraestructura existente y de las nuevas conexiones para aumentar infraestructura de comunicaciones Bolivia; Colombia; Ecuador; Perú; Venezuela. Grupo 11. Comunicaciones y conectividad

Bogotá-Buenaventura/Tramo Buga-Buenaventura. Colombia. Grupo 4. Pacífico-Orinoco-Atlántico

Cuadro 2. Proyectos de la IIRSA - Colombia

41SELVA ABIERTA



0

2

3

1

1

2

20

27�

60

0

23

7

153

0

Cableado de fibra óptica para telecomunicaciones en redes de transmisión. Bolivia; Colombia; Ecuador; Perú; Venezuela. Grupo 11. Comunicaciones y conectividad

Cebaf de Paraguachón. Colombia; Venezuela. Grupo 1.Venezuela-Colombia

Cebaf río Mataje. Colombia; Ecuador. Grupo 5. Colombia-Ecuador-Perú

Cebaf San Miguel y sus accesos. Colombia; Ecuador. Grupo 6. Colombia -Ecuador II

Cebaf Tulcán-Rumichaca. Colombia; Ecuador. Grupo 2. Venezuela-Colombia-Ecuador

Cebaf Cúcuta-San Antonio (del Táchira) Colombia; Venezuela. Grupo 2. Venezue-la-Colombia-Ecuador

Conexión Cúcuta-Maracaibo. Colombia; Venezuela. Grupo 2. Venezuela-Colom-bia-Ecuador

Corredor Buenaventura-Bogotá (Túnel de La Línea) Colombia. Grupo 2. Venezue-la-Colombia-Ecuador

Corredor Periférico de Bogotá. Colombia. Grupo 2. Venezuela-Colombia-Ecuador

Corredor vial Santa Marta-Paraguachón-Maracaibo-Acarigua (existente). Colom-bia-Venezuela. Grupo 1. Venezuela-Colombia.

Culminación de la pavimentación Tame-Arauca-Colombia. Grupo 3. Venezuela-Colombia III.

Culminación de la pavimentación Tame-Villavicencio. Colombia. Grupo 3.Vene-zuela-Colombia III.

Enlace amazónico con Colombia y Perú-Carretera Troncal del Oriente Colombia; Ecuador.

Estudio de sostenibilidad para la IIRSA. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colom-bia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay, Venezuela.


Exportación por envíos postales para PYMES.

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Su-rinam, Uruguay, Venezuela.

Fortalecimiento de las interconexiones. Cuatricentenario-Cuestecitas y El Corozó-San Mateo. Colombia-Venezuela. Grupo 10. Integración energética.

Implementación de acuerdo de Roaming en América del Sur. Argentina, Bolivia, Bra-sil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay, Venezuela.

Implementación de los Cebaf en los pasos de frontera (Cúcuta-San Antonio-Rumichaca-Tulcán Ipiales). Colombia, Ecuador, Venezuela. Grupo 2. Venezuela-Colombia-Ecuador.

Interconexión vial Venezuela Colombia (corredor vial La Fría-Guarumito-Agua Clara). Colombia-Venezuela. Grupo 2. Venezuela-Colombia-Ecuador.

Mejoramiento Btá-Girardot-Ibagué. Colombia. Grupo 2. Venezuela-Colombia-Ecuador.

Mejoramiento y mitigación de la vulnerabilidad del corredor Tumaco-Lima. Co-lombia-Perú. Grupo 5. Colombia-Ecuador-Perú.

Navegación del río Putumayo. Colombia; Ecuador; Perú. Grupo 6. Red de hidro-vías amazónicas.

Paso de frontera Arauca. Colombia-Venezuela. Grupo 3. Venezuela-Colombia III.

Paso de frontera Puerto Carreño. Colombia-Venezuela. Grupo 4. Pacífico-Orinoco-Atlántico.

Paso de Frontera Saravena. Colombia-Venezuela. Grupo 3. Venezuela-Colombia III.

Programa de Asociación Público Privada en IIRSA. Colombia.

Proyecto ancla: carretera Pasto-Mocoa y variantes de pavimentación. Colombia. Grupo 1. Hidrovía del Putumayo.

1

125

1

4

0

160

0

15

2

1

3

1

1�3



Fuente: http://www.biceca.org/es/Country.5.aspx

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Proyecto Pasto-Mocoa en el Eje Amazonas

En el caso específico representado en la mapa 2, se pueden observar los seis grupos de proyectos en marcha para aprovechar la navegabilidad del río Amazonas en función del comercio, ya que de hecho es una de las vías que actualmente utilizan los habitantes de la región para comunicarse entre sí.

Mapa 2. IIRSA Eje del Amazonas - Seis grupos de proyectos para abrir la Amazonia


Como se advierte, los seis grupos de proyectos integran diversas modalidades de vías: fluviales, carreteras, ferrocarriles, en lo que parece ser la consolidación de una red de in-fraestructura que abra la Amazonia y permita que se constituya en una región vinculada al gran desarrollo agroindustrial, minero y de hidrocarburos de manera coherente con los procesos de integración comercial hacia los centros de poder mundial, antes que en vías que unan nuestros países. Esto lo afirmamos puesto que esta magnitud de emprendimien-tos no se justifica para la escasa cantidad de productos que actualmente se transportan por las vías.

La IIRSA se materializa en la región amazónica colombiana en el Corredor Intermodal Tumaco-Puerto Asís-Belém do Pará (mapa 3), por lo cual el proyecto Pasto-Mocoa es un proyecto “ancla”. Esta calificación proviene del hecho de que sería la solución para resol-ver el cuello de botella que representa para el transporte de carga pesada entre las costas del Atlántico y del Pacífico, y entre Ecuador y Colombia.

Los proyectos en el Amazonas deben ser considerados como grupos de proyectos que in-cluyen hidrovías sobre las cuales no existen mayores preocupaciones ambientales dado que se califican como un medio sostenible de transporte, pero están unidas por carreteras que facilitan la interconexión en una de las regiones más importantes en materia de con-servación para el mundo. Y por causa de las obras se tejen circuitos que conectan regio-nes internas con salidas a los mares, lo que potencia en buena medida sus impactos. Al respecto vale la pena comentar las consecuencias de estos emprendimientos junto con la explotación de recursos naturales.

El Instituto do Estudos Socioeconomicos (Inesc)19 de Brasil ha analizado este mecanismo de articulación entre obras y proyectos de exploración de recursos naturales, como la pe-trolífera en el sudeste amazónico, haciendo un llamado para que se permita la evaluación ambiental regional de todos los proyectos, y se tenga una idea clara de los impactos direc-tos e indirectos que se generan sobre la región.

1�

Boletim de INESC, Orçamento & Política Socioambiental, Ano VI, No. 20, maio de 2007. Disponible em http://www.inesc.org.br/ publicacoes/boletins/boletim-or-camento-politica - socioambiental/ Bole-tim%20SocioAmbientais_20_mai07. pdf /view

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Mapa 3. Eje Amazonas: Puerto Tumaco-Belém do Pará



Cómo opera la IIRSA. Financiamiento y representación nacional

Para conocer cómo opera la IIRSA debemos remontarnos al seguimiento de las cumbres de las Américas, que están a cargo del Grupo Interagencial20 integrado por entidades intergu-bernamentales y banca multilateral, y no por gobiernos. Inicialmente este grupo estuvo conformado por el BID, la Cepal, la OPS y la OEA. Luego, en el Plan de Québec, los socios ins-titucionales se ampliaron al Banco Mundial, y esta agrupación se propuso participar “en to-das las etapas del proceso de la Cumbre de las Américas”, para lo cual firmaron “una carta de entendimiento” a fin de asegurar la coordinación entre las entidades y la inclusión de otras como “los bancos multilaterales subregionales de desarrollo”.21 Así mismo, se designó un Grupo de Revisión e Implementación de Cumbres (GRIC) conformado por los coordinadores nacionales para las cumbres de los 34 países miembros. Dicho grupo cuenta con un Comité Directivo integrado por los países que han sido y serán sede de las cumbres de las Américas, el Comité Ejecutivo está conformado por el Comité Directivo, Brasil, y un representante regional de Comunidad Caricom, Centroamérica, Grupo de Río y Comunidad Andina.

La IIRSA opera22 a través de un Comité de Dirección Ejecutiva (CDE), un Comité de Coordi-nación Técnica (CCT), y Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE). El Comité de Dirección Ejecu-tiva (CDE) está integrado por representantes de alto nivel designados por los gobiernos de América del Sur. La Secretaría del CDE es ejercida por el Comité de Coordinación Técnica (CCT) y conformada por el BID, la CAF y el Fonplata, según el mandato de la Reunión Pre-sidencial de Brasilia.

Las acciones del Comité de Dirección Ejecutiva (CDE) tienen como objetivos básicos: la aprobación y el desarrollo de una visión y un vocabulario unificado; directrices destinadas a las estructuras competentes internas de los gobiernos, la formulación de propuestas que puedan perfeccionar las iniciativas en proceso de implantación.

Este CCT se orienta hacia la identificación de una cartera de proyectos fundamentados en una visión unificada; la intervención del Estado reservada sólo para mitigar las “fallas de

20

Fuente: www.oea.org

21

Informe del Grupo de Trabajo Conjunto, XXIX Reunión del Grupo de Revisión e Implementación de Cumbres (GRIC), Santiago, Chile, junio de 2003. Secreta-ría de Cumbres de las Américas. http:// www.summit-americas.org /S

22

www.iirsa.org

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mercado”; sus riesgos; la promoción de la participación del sector privado en la operación y el financiamiento de proyectos; y en promover, identificar, cuantificar y seleccionar los recursos financieros públicos o privados para el desarrollo de los proyectos.

Los Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE) se constituyen para cada uno de los ejes de inte-gración y desarrollo de los procesos sectoriales de integración aprobados por el CDE. Se encargan de analizar temas específicos para cada eje o proceso, tales como armonización o compatibilización de marcos normativos, métodos para la identificación y evaluación inte-grada de proyectos, estudio de los aspectos ambientales y sociales, acciones que impulsen el desarrollo de zonas de densificación económica abarcadas por el área de influencia del eje respectivo, definición de mecanismos institucionales en cada gobierno para atender las acciones requeridas, entre otros.

Coordinaciones nacionales

El proceso IIRSA se coordina a nivel nacional para vincular entre sí los sectores involu-crados en la iniciativa original, transporte, comunicaciones y energía, a los cuales se han sumado los representantes de relaciones exteriores, y hacienda. A estos representantes nacionales les ha correspondido articular la agenda regional a los planes gubernamentales, coordinar a los actores nacionales (gubernamentales, sector privado, agencias regulado-ras), coordinarse con los responsables de otros países para las reuniones generales, con la secretaría del IIRSA, y presentar a ésta los proyectos de sus países.23

Financiación

La financiación estuvo y está impulsada desde el BID, Fonplata y la CAF.24 Dentro de las modalidades recientemente utilizadas por el BID está el “Fondo para el financiamiento de operaciones de cooperación técnica de iniciativas para la integración de infraestructura”, destinando una partida de US $ 20 millones para financiar la preparación de proyectos de

23

Décima Reunión de Coordinadores Na-cionales, 10/ Jul / 2007, Montevideo, Uruguay. http://www.iirsa.org / Banco Evento/ C/ r10_x_reunión_coordinado-res_nacionales/cnr10_x_reunion_coor-dinadores_nacionales.asp? CodIdioma ESP& Cod Seccion 62

24

Ver, entre otros documentos, en www.iirsa.org: Un nuevo impulso a la inte-gración de la infraestructura regional en América del Sur, Departamento de Ope-raciones 3, BID, 2000.


infraestructuras de integración. Este Fondo ofrece especial mención a los proyectos inclui-dos en la IIRSA; se advierte que esto contribuye a la liberación de sus recursos, con desti-no a: financiar cooperaciones técnicas no reembolsables para el desarrollo de estudios de prefactibilidad, y factibilidad, diseño de proyectos, estudios relacionados con la viabilidad (técnica, económica, financiera, social, institucional y jurídica) de los proyectos, así como preparación y revisión de documentos para atender solicitudes de financiamiento o licita-ciones. En el marco de esas actividades el Fondo podrá también financiar estudios sociales y ambientales, colaboraciones público-privadas para proyectos específicos, evaluaciones ambientales estratégicas, así como actividades de fortalecimiento institucional.25

Respecto a la financiación no se concentra sólo en el BID, o la CAF, sino que se añaden otros entes como el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), de Bra-sil,26 el cual aprobó varias partidas para la construcción, modernización de hidroeléctricas en Venezuela y en Ecuador. Una de las glosas que ha recibido por parte del gobierno boliviano, es que el gobierno brasileño otorga el financiamiento, por medio del BNDES para la construcción de carreteras, con la condición de que se contraten empresas y la compra de insumos brasileños. De acuerdo con el gobierno boliviano lo que se quiere ahora, es que la contratación de la empresa cumpla todos los requisitos. Vale decir, que la adjudicación de la obra sea a través de licitación pública. Actualmente, este proceso se rea-liza a través de una invitación directa debido a que el crédito es gestionado por la empresa o constructora que desea proveer el bien o servicio.27

Otra de las entidades financiadoras, la CAF, hizo alianzas para promover infraestructuras “sostenibles” en América Latina. En este país asistió “al Foro de infraestructuras y servi-cios”, en el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de Madrid, donde disertó sobre los desafíos de América Latina en la actualidad y el papel de la CAF en la financiación de infraestructuras, particularmente en el desarrollo de la red transuramericana.28 Actual-mente las inversiones de la CAF se han dirigido a sectores de infraestructura como puer-tos, pasos de frontera y sistemas de información geográfica, tomados como fundamento de

25

http://www.iirsa.org/BancoConocimien-to/N/noticia_fondo_bid/noticia_fondo_bid.asp?CodIdioma &CodSeccion

26

Mensaje enviado por [email protected]. Fórum Carajás” <[email protected]>To: <[email protected]> Sent: Tuesday, December 02, 2003 6:41 PM Subject: Re: [GTEnergia] IIRSA.BNDES libera US$3�7 milhões para hi-drelétricas na Venezuela e no Equador.Projetos são os primeiros oficializados dentro da política de integração da infra - estrutura na América do Sul. Oldon Ma-chado, Negócios.2/12/2003

27

“BNDES. Según informes de prensa, este banco brasileño otorgó hasta el momen-to �.000 millones de dólares en présta-mos a la región. Argentina, Paraguay y Uruguay son sus principales clientes”, citado por La Razón, domingo 23 de abril de 2006, La Paz, Bolivia, en el artícu-lo, “Evo dejará de contratar créditos no concesionales”.

2�

Comunicado de la CAF, Caracas, 31 de mayo 2006, www.caf.org

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los trabajos de análisis territorial y planificación del desarrollo, y la integración regional, y existe financiación para elaborar estudios y trabajos de preinversión. En desarrollo de este propósito la CAF ha apoyado el Plan Puebla-Panamá desde sus inicios en 2001, como integrante del Grupo Técnico Interinstitucional.

Así mismo, en 2006, la CAF creó el Fondo de Promoción de Proyectos de Infraestructura Sostenible (Proinfa), el cual dispone de US$50 millones para la preparación, estructuración financiera y evaluación de proyectos de infraestructura sostenible que tengan un alto im-pacto en las economías regionales, nacionales o locales, y contribuyan de forma consisten-te a la integración entre los países accionistas de la Corporación Andina de Fomento. Den-tro de la cartera de proyectos se encuentran: estudios sectoriales generales para el análisis de proyectos de infraestructura; estudios de prefactibilidad de opciones de inversión; es-tudios de factibilidad e ingeniería de detalle final; estudios sobre el impacto ambiental y social de proyectos de infraestructura; asesorías para la estructuración de financiamiento de proyectos; asesorías sobre procesos de concesión y convocatoria a licitaciones de obras. Dentro de las operaciones aprobadas se encuentra el corredor vial Buga-Buenaventura; y dentro del programa Puertos de Primera se encuentra el apoyo concedido a los puertos de Buenaventura y Cartagena en Colombia, que se fundamenta en una Asociación Latinoame-ricana de Calidad Portuaria, que es una Marca de Garantía.29

La deuda cuenta y se descuenta

Teniendo como marco coercitivo las restricciones fiscales de los países, que en principio dificultarían la obtención de nuevos créditos para adelantar los proyectos de la IIRSA, se propone combinarlos con la entrada directa del sector privado. Las dificultades se atribu-yen a la situación fiscal de los países, señalando la necesidad de trabajar con organismos multilaterales y con países para desarrollar mecanismos que sean innovadores y atraigan el capital privado, como las alianzas público-privadas o, por ejemplo, los fondos de avales y garantías regionales para eliminar las asimetrías del nivel riesgo-país de cada una de las naciones sudamericanas.

2�

Informe Anual CAF, 2006, pp. �0-�5. http://www.caf.com / view / index. asp? page MS 34335& ms17


Así mismo, según una información periodística,30 uno de los propósitos de una reunión que debió tener lugar en el año 2006, entre el coordinador de la IIRSA del Paraguay con el Fondo Monetario Internacional (FMI), fue tomar la decisión de “que las inversiones públicas no sean consideradas gastos, lo cual es un impedimento para elevar los egresos en obras de infraestructura”. De esta manera, la cartera de proyectos IIRSA en su totalidad se pudiera considerar como proyectos pilotos ante el FMI para que pudieran ser financiados.

Actualmente casi todas las instituciones financieras internacionales (IFIS), con el respal-do de los países financiadores, quieren entrar en la IIRSA, de acuerdo con un reporte de prensa:

Antes de partir para su reciente viaje a un grupo selecto de países sudamericanos, cuyo even-to principal tuvo a Uruguay como anfitrión, el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Henry Paulson, anunció que su país formará una asociación con el Banco Mundial para destinar 17.500 millones de dólares –4.500 por parte de Estados Unidos y 1.�00 de Brasil – a los proyectos de infraestructura, energía y agua de la región.31

Otra modalidad es la inversión directa que hacen los gobiernos en obras de sus propios países o en apoyo de obras que ejecutan sus nacionales en otras naciones. En estos casos se adoptan planes de infraestructura que, como el programa plurianual (PPA de 2004 a 2007) de Brasil, que apunta a fortalecer nueva infraestructura que permita promover las exportaciones, en especial granos (soja), carnes vacunas y algunos productos procesados parcialmente (hierro, aluminio).

En el caso de Colombia, desde la década pasada se impulsó un programa de privatiza-ciones y concesiones en infraestructura (PPPCI) con financiación del BID (927 CO-CO), y posteriormente el Proyecto de Asistencia Técnica para la Reforma Regulatoria con el BIRF (1138-CO). El programa apoyado por el BID se denomina Apoyo al Proceso de Privatización y Concesión en Infraestructura y tiene como objetivo apoyar a Colombia, país prestatario en el proceso de privatización de concesiones del sector transporte. El préstamo del Banco

30

Comentario de Roberto Salinas, coordi-nador por Paraguay de la IIRSA. Pedi-rán al FMI flexibilizar norma-tivas para invertir. Fuente: http://www.lanacion.com.py 24/05/2005

31

Por Víctor L. Bacchetta, Semanario Bre-cha, 20 de julio de 2007.

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Mundial se denomina Proyecto de Cooperación Técnica para la Reforma Regulatoria, y tiene como objetivo mejorar la cantidad y la calidad de los servicios de infraestructura, como carreteras, aumentando la participación privada en el financiamiento y la gestión de actividades en infraestructura dentro de estructuras de mercado competitivas.32

Cualquiera que sea la procedencia de los fondos, lo significativo es que hay una apuesta desde varias fuentes para el desarrollo de la infraestructura, y que este desarrollo es una política de Estado; el modelo se repite, sin importar la posición política de los gobiernos en cualquiera de las democracias que existen hoy en la región.

Ejes multimodales en el Amazonas

La región amazónica posee una extensión de aproximadamente 7,5 millones de km2, y está localizada en ocho países latinoamericanos: Brasil, Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú, Venezuela, Guyana y Surinam, y el río tiene una descarga equivalente al 18% del total de agua dulce de la tierra. Las aguas de la cuenca del río Amazonas nutren aproximadamente el 60% de los bosques tropicales del planeta, con lo cual su aporte particular es importante para regular el clima global. Dada la magnitud del bosque allí representando son nume-rosas las iniciativas que se promueven para mantener su integridad; se piensa que es un patrimonio común de la humanidad. Presenta un alto nivel de endemismo, y en general la distribución de especies está en superficies pequeñas, característica vital en los estudios de impacto ambiental, por cuanto la intervención en determinada área puede conducir a la extinción de una especie.

Al Amazonas todavía se le considera como un territorio inhabitado, se le asocia con múlti-ples olas de riqueza –quina, caucho, especies maderables–, y ahora se anuncia que los ejes multimodales que la cruzarán aumentarán el transporte de productos lo cual beneficiará a sus habitantes, pero no se tiene un mirada regional sobre el beneficio económicos sino que son estudios nacionales sin una debida articulación.33

32

Programa de Privatizaciones y Concesio-nes en Infraestructura (PPCI). Disponi-ble en http://www.dnp.gov.co/archivos/documentos/DIES_Participacion_Priva-da_Infraestructura/DHidalgo-concesio-nes_viales.pdf

33

Eduardo Gudynas, Contexto internacional y desarrollo sostenible amazónico: las posibilidades y límites de un nuevo re-gionalismo, Montevideo, Friedrich Ebert Stigung, Proyecto Amazonia Sostenible, Claes, marzo de 2005. Disponible en http://www.florestania.org/documen-tos/gudynasildisintegracionecol05.pdf


El Eje Multimodal del Amazonas unirá dos extremos Suramérica: el nordeste brasileño con el sur de Colombia, con lo cual se logra un paso entre el océano Atlántico y el Pacífico. Esto resulta beneficioso para poder sacar soya, minerales y otros productos brasileños proce-dentes de los estados de Amazonas, Pará y Maranhao hacia los mercados de Norteamérica y de Asia. En la zona sur y sureste de Pará se encuentra el Proyecto Grande de Carajas, que explota en gran magnitud recursos mineros del país.34

En Colombia, la región amazónica tiene unos 406.000 km2, por ella corren los ríos Amazo-nas, Guainía, Negro, Caquetá-Japurá y Putumayo. La movilización de pasajeros y de carga es baja debido, entre otras causas, a su baja población y circulación de mercancía; por el río Putumayo se moviliza tan sólo el 1% de la carga fluvial y el 4% de los pasajeros fluviales del país.35 Es decir, que su uso local es menor.

De acuerdo con algunos estudios, los sitios de la Amazonia están conectados a la globali-zación; cuando de ellos se extraen recursos como petróleo de la zona oriental del Ecuador, minería del Putumayo, reciben inversión extranjera y dependen de la actividad transna-cional.36 Esto los convierte en “islas”, o eslabones primarios de cadenas productivas globa-les, actividades que a su vez son causa de contaminación por mercurio; la deforestación es producida por esa inserción global que se origina en la expansión ganadera, el cultivo de la coca, y los cultivos de soya con fines de exportación.

La degradación ambiental ha suscitado una gran preocupación internacional, haciendo llamados para la conservación del ecosistema amazónico, generando una situación dual: mientras más se extraen los recursos por los Estados o con su permiso, crece el llamado internacional para la protección mundial de la reserva, con lo cual a su vez se exacerban las invocaciones a la soberanía de parte de los voceros de los Estados. De otro lado, pese a la existencia de normas como el Tratado de Cooperación Amazónica, y de declaraciones permanentes, el tratamiento de la Amazonia no es un asunto regional tomado por el bloque de países, sino que más bien corresponde a planes nacionales. Esto se advierte en actua-

34

Efraín León, Comentarios en torno de la geopolítica de la riqueza biológica ama-zónica, en Geopolítica de los recursos na-turales y acuerdos comerciales en Sudamé-rica, Fobomade, 2005, pp. �� y ��.

35

Pedro Bara Neto, Ricardo J. Sánchez, Gordon Wilmsmeier, Amazonia. Hacia un desarrollo sustentable e integrado. Los corredores de transporte en la cuen-ca amazónica central-occidental y sus afluentes principales en Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, CAF, 2007, p. 12.

36

Ricardo Buitron, Corredores multimoda-les y corredores biológicos. El caso de Ecuador, en Geopolítica de los recursos naturales, y acuerdos comerciales en América, La Paz, Fobomade, 2005.

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ciones que a veces se contraponen, que no resultan de una política de integración sino más de una concurrencia geográfica.

La Agencia Internacional para el Desarrollo (AID),37 coloca dentro de los retos para la con-servación de los recursos amazónicos la alta tasa de deforestación –que se calcula en un 15%–, la expansión agrícola, el fuego, la extracción de petróleo y minerales, la pobre pla-neación de represas y obras de infraestructura, las especies invasivas; otra de las fuerzas que inducen a este cuadro de amenazas para la diversidad se encuentra en la expansión del mercado de comodities. En los mismos términos se pronunció el Tratado de Coopera-ción Amazónica, cuando dentro de los principales problemas ambientales que afectan la sostenibilidad ambiental de la región señala los siguientes:38 a) presión antrópica por el avance de la frontera agrícola y pecuaria; b) deforestación y pérdida de cobertura vege-tal, principalmente causadas por la sobreexplotación de las especies forestales de mayor valor, quemas indiscriminadas y el avance de modelos de uso del suelo que privilegian el monocultivo de especies de ciclo corto; c) contaminación de los cuerpos de agua debido principalmente al uso de precursores químicos para plantaciones de cultivos de uso no líci-to; d) presencia de mercurio por la extracción del oro (garimpeiros), o por alteración natural y antrópica de los suelos, y en algunas áreas vertimientos de crudo provenientes de las explotaciones petroleras. Es decir, existe preocupación por la contaminación, pero no hay todavía visos de correctivos, sino más bien avance en señalar las causas que la producen.

Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) e IIRSA

El Tratado de Cooperación Amazónica fue suscrito por los países que conforman la cuenca amazónica para definir políticas y acciones conjuntas; para implementarlo se creó la Or-ganización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), y siete Comisiones Especiales de la Amazonia, entre ellas las de transporte, comunicaciones e infraestructura de la Ama-zonia. En el texto se privilegia la navegación comercial por el Amazonas y sus afluentes internacionales.

37

Amazon Basin Conservation Initiative, Design, proposed, activities and expec-ted outcomes de febrero de 2007, p. �. Disponible en http://www.usaid.gov/locations/ latin_america_caribbean/en-vironment / docs/ ABCI_Program_Over-view_20English_Jan_07.pdf

3�

Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) - Secretaría Perma-nente, Plan Estratégico 2004-2012, pp. 3� y 5�.


La Comisión Especial de Transporte, Infraestructura y Comunicaciones (Ceticam), fue creada en la IV Reunión del Consejo de Cooperación Amazónica, en mayo de 1990, y en 1991, con ocasión de la IV Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores del TCA, amplió su alcance con temas de comunicaciones e infraestructura.

Su programas y proyectos establecen: a) estrategias para la promoción del transporte en sus diferentes modalidades; b) una planificación general y proyectos sobre el transporte fluvial en el río Amazonas para desarrollar el comercio y contribuir al bienestar de la región; c) promoción de un sistema terrestre, vial y ferroviario, y un transporte aéreo regional; d) facilitar las telecomunicaciones; e) efectuar estudios de prefactibilidad y facti-bilidad de los corredores interoceánicos prioritarios, e identificar alternativas de conexión intermodal entre las cuencas de los ríos Amazonas, Orinoco y La Plata.39

En la denominada consolidación del transporte fluvial, uno de los corredores estratégicos y priorizados es el Amazonas – Putumayo - Pacífico, es decir, la hidrovía del río Putumayo, que facilita la interconexión comercial con Ecuador, Perú y Brasil. El IIRSA es visto como prioritario para la OTCA, y se le analiza como compatible con el tratado fundacional del organismo.40 Para sacarlo avante se pactó con el Comité Ejecutivo de IIRSA, el BID y la CAF, impulsar un programa de trabajo orientado al establecimiento de una red de transportes en la región, haciendo especial énfasis en los sistemas multimodales, y la facilitación de la navegación en la cuenca Amazónica. A la IIRSA se le considera un instrumento de planifi-cación para la integración física en la región Amazónica, y la OTCA debe coadyuvar en su desarrollo en calidad de organismo regional.

Evaluaciones ambientales estratégicas: posible mecanismo

Una de las críticas lanzadas desde las ONG hacia la IIRSA es que su adopción se realizó sin que se hubieran hecho evaluaciones ambientales estratégicas o regionales que permi-

3�

Comisiones Especiales de la Amazonia. Disponible en http://www.otca.info/ ep / Institucional/ index. phpid55

40

Plan Estratégico 2004-2012, p. 57. Dis-ponible en http://www.otca.info/ep/plano.php

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tieran anticipar en conjunto los impactos socioambientales de por lo menos cada uno de los ejes multimodales, ya que hasta ahora lo único que se conocen son estimaciones de los posibles logros económicos que se alcanzarían con el aumento de la conectividad, pero no el impacto sobre los ecosistemas afectados por el conjunto de las obras, ni el que se gene-ra sobre las poblaciones allí asentadas. Reclamamos que es imposible seguir hablando de desarrollo sostenible si se insiste en mantener una perspectiva sectorial sobre las obras, y solicitamos se ponga en funcionamiento el dispositivo estatal, privado y social que per-mita realizar una visión de conjunto sobre los diversos aspectos que se involucran en los proyectos de infraestructura. Un documento claro al respecto es la Declaración de Lima, suscrita en julio del 2005 por 29 organizaciones de la sociedad civil de varios países lati-noamericanos.41

Varios de los Ejes Multimodales de la IIRSA corresponden a dos o más países, son los denominados Proyectos Transnacionales de Infraestructura de Integración, que tendrían un tratamiento conjunto de sectores dadas sus implicaciones. Sobre ellos se comienzan a elaborar metodologías de análisis costo-beneficio social, que resultan importantes para definir parámetros en su formulación e implementación.42

Así mismo, se promueven las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) como mecanis-mo para determinar los posibles impactos ambientales. Dichas evaluaciones se entienden como un proceso formal, sistemático y comprehensivo en una determinada región o eco-sistema para evaluar las posibles repercusiones ambientales de las propuestas de políti-cas, planes y programas durante su proceso de elaboración. Son de carácter preventivo, y tienen como objetivo que se midan y calibren las consideraciones ambientales junto con las económicas y sociales. De esta manera podremos tener una evaluación de los impactos ambientales indirectos, acumulativos y sinérgicos que se puedan derivar de las políticas, los planes y programas de obras de diversa clase que se pretendan adelantar en un deter-minado territorio. Su costo excede el de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), pero sus conclusiones pueden articularse con el caso concreto que este último instrumento analiza,

41

Declaración de Lima. Disponible en http://www.biceca.org/es/Page.LimaDe-claration.aspx

42

Ver Ricardo J. Sánchez, de la División de Recursos Naturales e Infraestructu-ra, DRNI-Cepal, Evaluación de proyectos transnacionales de infraestructura de integración, ponencia presentada dentro del Taller sobre Proyectos de Integración y Modalidad de Financiamiento que tuvo lugar en el Hotel Radisson de la ciudad de Montevideo, Uruguay, el día 12 de julio de 2007. Disponible en http://www.iirsa.org/BancoEvento/F/fir_mon-tevideo07_taller_de_financiamiento/fir_montevideo07_taller_de_financiamien-to.asp?CodIdioma=ESP&CodSeccion=64


y sus resultados debieran ser unos de los primeros documentos de factibilidad que estuvie-ran en la base de los planes de obras que se programan en la región aludida.

Sólo cuando se consideren en el mismo plano todas las variables que intervienen para tomar decisiones tendremos un sistema que permita medir los impactos sociales y am-bientales en las zonas donde se adelantarán los proyectos comprendidos en IIRSA. Estos instrumentos de planificación ambiental y social para IIRSA, recientemente se plantea incorporarlos desde el diseño de las obras.

Entre los objetivos que el documento sobre el tema43 plantea, destacamos:

§ “Mejorar la comprensión de los territorios para potenciar su desarrollo sostenible, y optimizar los beneficios de los Grupos de Proyectos IIRSA;

§Dimensionar los impactos, los aspectos críticos, las áreas vulnerables, e identificar oportunidades de desarrollo socioambientales de los territorios de influencia de los grupos de proyectos IIRSA;

§Establecer lineamientos de gestión e inversiones asociadas que generen opciones de desarrollo más sostenibles, e identificar recomendaciones de diseño e implementa-ción de los grupos de proyectos;

§Crear un espacio para posibilitar actividades participativas, y un diálogo construc-tivo entre los gobiernos y los actores clave del área de influencia de los grupos de proyectos”.

Nos parece oportuno que los organismos financiadores comiencen a plantear este tipo de instrumento en toda su magnitud, extensión, duración y repercusión desde el inicio de la planeación de los proyectos, ya que pueden incluirlos en las cláusulas de financiación que preceden a todas las inversiones que se contratan con los gobiernos.

43

Yanet Bagarozza, consultora CAF, Las evaluaciones ambientales y sociales con enfoque estratégico como instrumentos de planificación ambiental y social para IIRSA, Reunión de coordinadores nacio-nales del IIRSA, Montevideo, julio de 2007. Disponible en http://www.iirsa.org/ Banco Evento/C/ cnr10_x_reunión_coordinadores_nacionales/ cnr10_x_re-union_coordinadores_nacionales.asp?CodIdioma=ESP&CodSeccion=62

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I

I

Colombia adopta el IIRSA como columna vertebral en

sus proyecciones de desarrollo

Visión 2019

Infraestructura y tratados de libre comercio

Creciente inversión privada en la infraestructura

Debilidad institucional: la corrupción, un fantasma que

ronda las entidades encargadas de las obras públicas

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63

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65

65

II La carretera Pasto-Mocoa,

parte del Eje Multimodal Amazonas.

Políticas y normativas que favorecen la IIRSA

5�SELVA ABIERTA

El Corredor Intermodal localizado en el sur de Co-lombia atraviesa los departamentos de Nariño, Putumayo y Amazonas, y limita con Ecuador, Perú y Brasil, combina medios marítimos, fluviales, terrestres y aéreos. Dentro de los incentivos para el desarrollo de esta clase de obras se encuentran normas nacionales y andinas provenientes de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), las cuales pro-mueven el desarrollo fronterizo, como las Zonas Especiales Económicas de Exportación (ZEEE), que tienen como fina-lidad, “atraer y generar nuevas inversiones, para fortalecer el proceso de exportación nacional mediante la creación de condiciones especiales, que favorezcan la concurrencia del capital privado, que estimulen y faciliten la exportación de bienes y servicios producidos”. Precisamente en el área del Corredor Intermodal dos municipios cuentan con la condi-ción de ZEEE, estos son Ipiales y el Puerto de Tumaco.44

A nivel subregional andino se expidió la Decisión 501 de la CAN, por medio de la cual se establece el marco comunita-rio para la creación de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), a través de las cuales “se propende por la definición de espacios geográficos en los cuales se llevarán a cabo pro-gramas, proyectos y acciones conjuntas, tendientes a pro-

44

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Ministerio de Rela-ciones Exteriores República de Colombia, Corredor Íntermodal, Tumaco-Puerto Asís -Belém do Para, “Un camino verde hacia la paz”, documento de la asistencia pre-paratoria proyecto Col/01/025, Bogotá, noviembre de 2003.


mover el desarrollo social y económico, aplicando modelos de cooperación internacional, horizontal y triangular, que permitan desarrollar propuestas de interés común a los países que integran la ZIF”.

Las zonas de frontera declaradas ZIF deben incorporar en ambos países áreas deprimidas económica y socialmente que presenten una articulación vial de carácter potencial para la región. Del mismo modo, deben articular zonas con características especiales en capa-cidad productiva de recursos que en el momento no hagan parte de la frontera activa, que coadyuven al desarrollo de las cuencas hidrográficas binacionales en las que se localicen los proyectos de actividades de interés compartido.

Los planes, programas y proyectos que se acuerden para las ZIF deberán incorporarse en los planes nacionales de desarrollo, así como en sus políticas nacionales de fronteras. Se establecerán acuerdos bilaterales entre los países que establezcan las ZIF, y en esos trata-dos se definirán las competencias para la administración y ejecución de los planes, progra-mas y proyectos identificados o convenidos.

Todas las acciones de la ZIF deben procurar comprometer la participación de los diferen-tes actores sociales, trabajadores, empresarios, para que se estimule la inversión local, nacional, binacional y extranjera, y que esta misma promueva las diferentes iniciativas que procuren generar alianzas estratégicas empresariales y la creación de Empresas Mul-tinacionales Andinas (EMA).45

Para responder a los propósitos contemplados en la propuesta de creación de las ZIF, se deben establecer o perfeccionar los regímenes de tránsito de personas, vehículos y mer-cancías con el fin de dinamizar los procesos de integración fronteriza. Se espera de esta manera obtener nuevos mercados, una de las metas que son contempladas a su vez dentro de los objetivos de los ejes multimodales.45

Ibíd.

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Colombia adopta el IIRSA como columna vertebral en sus proyecciones de desarrollo

Para entender la importancia del IIRSA en Colombia, anotamos que el país ocupó el quinto lugar en inversión privada de infraestructura en la región de Latinoamérica y el Caribe en el periodo 1990-2002.46 Desde el inicio de los años noventa, la privatización ha sido una constante y el país se convirtió en uno de los pioneros de la región en adoptar las medidas de apertura en materia agrícola, privatizaciones de servicios públicos, flexibilidad labo-ral, teniendo como prioridad el tema de las obras de infraestructura. Colombia tradicio-nalmente ha adecuado sus instituciones de manera rápida a los requerimientos que se le exigen, siguiendo con esa apuesta política; la infraestructura se encuentra en la tercera generación de proyectos a partir de que se iniciara en los años noventa la participación sistemática y creciente del sector privado.47

De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un Estado comunitario, PND 2002 -2006 (que es el instrumento de planificación al cual deben someterse todos los programas y proyectos en Colombia) el sector transporte representa un 5,5% del PIB, teniendo un gran valor estratégico, vinculando actividades productivas, comerciales y sociales. Uno de los principales retos que se plantearon para ese cuatrienio fue el de integrar las zonas aisladas con los centros de consumo, la distribución para mejorar los niveles de productividad, po-tenciando la explotación agrícola, y mejorar el nivel de vida en las regiones.

Para lograr estos objetivos se adoptó una estrategia integral que incluyó: nuevas inversio-nes, cambios institucionales y modificaciones a la regulación existente. Se espera fortale-cer la institucionalidad, consolidando los esquemas de participación privada. Se promovió una interconexión modal para integrarlas con el ámbito regional, nacional e internacional. Esto se consigue con “la definición de competencias institucionales para lograr una admi-nistración eficiente y unificada de la red de carreteras, se fortalecerá el proceso de parti-cipación privada en la ejecución de proyectos de infraestructura” .48

46

BID, Programa de Apoyo al Proceso de Participación Privada y Concesión en In-fraestructura - Segunda Etapa (PPCI-2) (CO-0263), I: Marco Referencia, A. Marco socioeconómico, B. Los sectores de in-fraestructura, punto 1.7, p. 15.

47

Acerca de la evolución de la normati-vidad sobre contratación pública ver Anexo I.

4�

Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, presidente Álvaro Uribe Vélez. Título II: Impulsar el crecimiento económico sos-tenible y la generación de empleo; 3. In-fraestructura estratégica en transporte.


Se contemplan otras modalidades de transporte como el fluvial, dadas las consideraciones de bajos costos, y el reducido impacto ambiental. La conservación y renovación de las redes fluviales, buscan la integración de las regiones más aisladas y la conexión de las hidrovías con otras modalidades de transporte.

En la ley del Plan Nacional de Desarrollo, Estado comunitario: desarrollo para todos, pre-visto para el 2006-2010, se menciona la infraestructura como uno de los asuntos que incide sobre el crecimiento, el mejoramiento del sector privado, y el desarrollo social;49 se reitera el posicionamiento medio del país en infraestructura en la región de América Latina; en el aparte de accesibilidad territorial, determina que para mejorar la situación de regiones tradicionalmente apartadas de los centros de desarrollo se hace necesario realizar siste-mas de movilidad rural intermodal, por lo cual se apoyará la red de ríos, caños y esteros en los sistemas alternativos de infraestructura de transporte.

En el capítulo 4, Transporte y logística, internacionalización, tecnologías de la informa-ción, se refrenda la tesis de que los servicios de infraestructura en Colombia han enfren-tado serias limitaciones geográficas; en su sentir, la casi mitad del territorio está desha-bitado, con la consecuente centralización de la actividad económica.50 Por consiguiente, si se quiere integrar el resto del país hay que mejorar su conectividad, más si se piensa en el comercio exterior, debe optarse por mejorar la infraestructura para la competitividad.

Se planea realizar el Programa para el Desarrollo de Concesiones de Autopistas 2006-2014, cuyo objetivo es mejorar la capacidad de la infraestructura de transporte y adaptarla a las exigencias que impone la dinámica de los flujos de comercio internacional, con par-ticipación del sector privado. Respecto del transporte fluvial se apoyará el desarrollo de proyectos en los principales corredores fluviales a través de la ejecución de acciones para el control de inundaciones y sedimentación, mantenimiento de las condiciones de nave-gabilidad, y expansión de infraestructura portuaria. Uno de los corredores estratégicos es el Amazonas-Putumayo-Pacífico, del cual hace parte el río Putumayo, constituyéndose en

4�

Plan Nacional de Desarrollo, Capítulo 3: 3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad; 3.6 Infraestruc-tura para el desarrollo.

50

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; 4. Crecimiento alto y sostenido: la con-dición para un desarrollo con equidad, pp. 252-25�.

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una importante vía de comunicación que propicia una mayor integración con Ecuador, Perú y Brasil, priorizando las obras para la navegabilidad del río Putumayo con el fin de aumentar el comercio entre los países de América del Sur. Dentro de esta lógica se tiene pensado adelantar obras en el Eje Atrato-San Juan, como alternativa para el transporte de carga y pasajeros, complementándose con el Canal de Panamá.

Esto se refrenda en el actual Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, el cual concede una alta prioridad a la inversión en infraestructura, ligando su ejecución con el propósito nacional de sacar del olvido institucional buena parte del país que actualmente se encuentra aislada.

Visión 2019

Esta meta sobrepasa los cuatrienios de los gobiernos, y en el “Documento Visión Colombia. II Centenario: 2019”, se diseña el modelo de desarrollo y los alcances que se quieren lograr en todos los sectores de la vida económica nacional. En el tema de infraestructura, parte de un diagnóstico según el cual el país tiene una posición privilegiada frente a otros del continente que debe ser aprovechada, tanto en términos de transporte como de comercio externo e interno de la subregión latinoamericana; al mismo tiempo se insiste en que dada su topografía se producen enormes aislamientos que le restan competitividad.

Dentro de las metas que debe cumplir el sector de infraestructura se señalan: “Globaliza-ción: es necesario que empresarios y población tengan acceso a las ventajas que se derivan de la globalización económica; debe haber un aumento de la participación del sector priva-do en la prestación de los servicios de infraestructura”. En cuanto a la clase de transporte se afirma que se deben fortalecer los sistemas multimodales, lo que permitirá menor costo y una articulación mayor con el entorno regional en la actividad económica global. La noción de infraestructura, utilizada en este documento, incluye “los equipamientos em-pleados en los sectores de minas y energía, telecomunicaciones y transporte”.51

51

Documento Visión Colombia. II Centena-rio, Generar una infraestructura adecua-da para el desarrollo, p. 24, Departamen-to Nacional de Planeación (DNP), 2006. Disponible en www.dnp.gov.co


Infraestructura y tratados de libre comercio

Con el objeto de mejorar las condiciones del país para la competencia económica que impo-nen los acuerdos de comercio que Colombia ha firmado o espera firmar como el Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Colombia, con Canadá, y ahora el de la Unión Europea con la CAN, y los otros que se llegaren a firmar con otros países, el DNP lideró un proceso de-nominado construcción de la “Agenda interna para la productividad y la competitividad”, el cual estuvo financiado por el Banco Mundial (BM), el BID y la CAF. La agenda se entiende como “un acuerdo de voluntades entre el gobierno, las regiones, los actores políticos, y el sector privado sobre el conjunto de acciones estratégicas que el país debe realizar en cor-to, mediano y largo plazo, para mejorar la productividad y competitividad de su aparato productivo”.

Dentro de la sección “Apuestas productivas regionales y sectoriales”, se sostiene que “En relación con infraestructura, las acciones le apuntan principalmente a la construcción y el mejoramiento de infraestructura de transporte terrestre, portuaria, aeroportuaria y fluvial, e infraestructura productiva como redes de frío para alimentos o productos pe-recederos, centros de acopio, plantas de procesamiento, parques temáticos, y centros de convenciones, entre otros”. En las apuestas productivas propuestas regionales se relaciona la conformación de cadenas de servicios logísticos y de transporte, y se tienen como mer-cados objetivo a Estados Unidos, Perú y Brasil; mencionando las necesidades principales, el mejoramiento de instalaciones, la operación de infraestructura vial, portuaria, fluvial y aérea, así como la extensión de las concesiones, como mecanismos para fomentar la in-versión privada.52

Dentro de las perspectivas de la economía colombiana del gobierno nacional en materia de comercio exterior, se adelanta un Plan Nacional de Logística, uno de cuyos ejes es el de infraestructura, transporte de carga y logística para la competitividad. Para ello se crea-rá el Comité de Apoyo Técnico de Transporte y Logística dentro del Sistema Nacional de

52

Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad. Disponible en http://www.dnp.gov.co/ archi-vos/documen-tos/DIES_Transporte/ dnpagenda.PDF

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Competitividad, con participación del sector público y privado. La meta es incrementar la inversión en el sector del 1,2% del PIB en 2002 a 4,6% en 2010.53

Creciente inversión privada en infraestructura

El mejoramiento de la infraestructura es básico para todos los proyectos de integración, y por tanto recibe un apoyo sustancial de parte del gobierno actual, de los gremios y de la banca. El incremento de la participación del sector privado en la realización de las obras que demanda la infraestructura se adoptó elaborando el discurso del aumento de la com-petitividad del país, la cual está unida al impulso de los corredores de exportación. Colom-bia ha tenido tres generaciones de concesiones, la primera se adelantó entre 1993 y 1997; la segunda entre 1995 y 1999, y la tercera desde 1999 en adelante.

De las tres etapas se desprenden varias lecciones sobre su impacto, tanto positivo como negativo. Entre los impactos positivos está un avance en nuevas construcciones, mejores trazos, una mayor coordinación interinstitucional, mejor estructuración de los proyectos, y adecuación de normas; dentro de los impactos negativos se cuenta un inestable proceso de adjudicación que devino en que los contratos fueran modificados, adjudicaciones directas por no haberse surtido el trámite de licitación pública, y altas sumas de dinero que debió entregar el gobierno a causa de compensaciones por garantías de tráfico, sobre costos en ge-neral54,55 y reclamaciones judiciales que pudieran resultar en enormes condenas al Estado.

Debilidad institucional: la corrupción, un fantasma que ronda las entidades encargadas de las obras públicas

Uno de los argumentos destacados en la propuesta de reforma a la Ley de Contratación Es-tatal fue el ataque frontal a la corrupción, que acompaña algunos procesos de licitación de

53

Carolina Rentería Rodríguez, directo-ra Departamento Nacional de Planea-ción, Logística para la Competitividad. Presentación en PPT, XXXII Congreso Nacional del Transporte, septiembre de 2007 Cartagena. Disponible en http://www.dnp.gov.co/ archivos/documentos / DIES_Transporte / 3b.PDF Cartagena, pp. 23 y 24.

54

Darío Hidalgo, Concesiones viales: ba-lance y perspectivas, Seminario “Evo-lución y tendencias de la participación privada en infraestructura en Colombia”, Departamento Nacional de Planeación, 2004.

55

Tabla comparativa de las principales ca-racterísticas de las concesiones viales de primera y de segunda generación. Estudio sectorial sobre concesiones, Contraloría Delegada para la Infraestructura, Contra-loría General de la República de Colombia, 2001, pp. 5 y �. Disponible en http://www.contraloriagen.gov.co/ html / publi-caciones/ publicaciones_inicio.asp


obras públicas. Se sostuvo que había adjudicación de contratos “a dedo”; preferencia por el bajo costo de las obras o servicios que ofrecen los contratistas, que luego son inviables; violación de los procedimientos de contratación; monopolio ejercido por las grandes em-presas que contratan con el Estado y que aíslan a las pequeñas y medianas. Éstas fueron algunas de las razones aducidas para reformar la Ley 80 de 1993, que regula las licitacio-nes y contrataciones de obras públicas en Colombia.

La Confederación de las Cámaras de Comercio (Confecámaras), entidad que agrupa y re-presenta a las cámaras de comercio del país, realizó la “Encuesta de Probidad 2006 - Per-cepción de empresarios proponentes sobre eficiencia en la gestión y transparencia en los procesos contractuales de entidades estatales”, en la que se preguntó a 1.697 empresarios de 18 ciudades del país cómo ven la transparencia y eficiencia de la contratación admi-nistrativa. Respecto a la corrupción los empresarios encuestados manifestaron que ésta se debe principalmente a: la pérdida de valores éticos tanto del sector público como del privado (36,8%); la falta de control administrativo (17,9%); los vacíos o la falta de claridad en la legislación (10,8%); la carencia o inoperancia de los mecanismos de denuncia (10,4%); y el bajo nivel de sanción (10,0%). La Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI) está trabajando en un código de autorregulación gremial con el fin de colaborar para que el fenómeno de la corrupción se aleje de los procesos de construcción de obras.

Sobre el mismo punto, la Contraloría General de la República propuso que en la nueva Ley de Contratación Estatal se incluyera una mayor participación de su entidad a fin de que este organismo no quedara reducido al papel de simple verificador al final de los proce-sos de contratación pública, hecho común en la ejecución deficiente e incompleta de los contratos que en muchas ocasiones causa daños irreparables y graves perjuicios no solo al patrimonio del Estado sino al interés público. Uno de los reparos que la Contraloría hizo en este sentido fue el hecho de que dentro del proyecto no se estableciera la responsabilidad fiscal de los interventores en los contratos públicos.

67SELVA ABIERTA

El asunto del control social y estatal al tema de la corrupción es vital para emprender obras de gran magnitud como las previstas en la IIRSA, por cuando en el primer semestre del presente año 2007 fueron múltiples los señalamientos acerca del desvío de dineros del Instituto Nacional de Vías (Invías), entidad ejecutora de la cooperación técnica otorgada por el BID para los estudios preliminares de la carretera Pasto-Mocoa, y que le corres-ponde la contratación de la ejecución de la obra, si ésta se decide. En efecto, durante el primer semestre de 2007 se desató en el país el llamado escándalo de la parapolítica que involucró a numerosos funcionarios y congresistas acusados de haber tenido vínculos con paramilitares.56 El asunto tomó proporciones enormes que llevaron a la separación del director del Invías (el titular de un periódico fue “Invías fue ‘tomado’ por investigadores de Mintransporte y Oficina Anticorrupción de Vicepresidencia”). Se recopiló información sobre contratos y procedimientos administrativos supuestamente dudosos en la entidad, una de las más apetecidas por los políticos debido a los billonarios recursos que maneja.57 Se ordenó la caducidad de 14 contratos de Invías por supuestas irregularidades, incumpli-mientos y retrasos. Las obras están localizadas en Antioquia, Chocó, Magdalena, Boyacá, Santander, San Andrés y Providencia, Tolima y Nariño.58

En síntesis, lo que se quiere destacar es que cualquier inversión en obras debe ser vigilada al extremo en su ejecución por los antecedentes de problemas de malversación o desvío de fondos que se han presentado.

56

El escándalo de la parapolítica llega a Casanare, departamento que deriva sus mayores ingresos de las regalías petrole-ras, situado al oriente de Colombia, con la orden de captura a seis alcaldes. Las investigaciones por los nexos entre pa-ramilitares y políticos se trasladaron al oriente del país. Fecha: abril 4 de 2007. Disponible en http://www.semana.com/ wf_Info Articulo.aspx ?IdArt=101��5

57

http://www.eltiempo.com/justicia/2006-11-27/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR -3342�73.html, noviembre 27 de 2006.

5�

http://eltiempo.com/justicia/2006-11-2�/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-3344346.html, noviembre 27 de 2006.

I

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III Carretera Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

Tramos de la carretera Pasto-Mocoa

Estudios ambientales, socioculturales

y económicos sobre la carretera Pasto-Mocoa.

Cooperación técnica del Banco Interamericano

de Desarrollo (BID)

¿En qué consisten los estudios ambientales y sociales

de la carretera?

Hidrovía del Putumayo: del sueño a la realidad

Antecedentes

Tramo fluvial del corredor intermodal. Hidrovía en IIRSA

Proyectos asociados y su financiación

Plan de manejo ambiental del muelle

La Esmeralda, parte de la hidrovía

6�SELVA ABIERTA

El Eje Multimodal Amazonas tiene influencia en tres departamentos colombianos: Nariño, Putumayo y Ama-zonas; con los países limítrofes de Ecuador, Perú y Brasil, representan tres regiones homogéneas claramente defini-das y diferenciadas por sus características biofísicas, eco-nómicas y culturales: la llanura o andén pacífico, la región andina y la selva amazónica.

El gobierno nacional, a través del Ministerio de Transporte y del Instituto Nacional de Vías (Invías), destaca la impor-tancia de la obra vial Pasto-Mocoa, argumentando que ésta permite la integración del sur del país, y su acercamien-to con los principales centros de producción y consumo, mediante la conexión transversal de las tres principales troncales: Troncal de Occidente o Carretera Panamericana, Troncal Central o del Magdalena, la futura Troncal Oriental o Marginal de la Selva, y Pie de Monte Llanero. Adicional-mente, plantea que el mejoramiento de la infraestructu-ra vial con la construcción de la variante San Francisco-Mocoa, tiene como ventajas evitar el aislamiento de Pasto como principal centro urbano y productor industrial, ante la futura habilitación del paso de frontera por San Miguel entre Ecuador y Colombia.59

5�

Invías, TDR, Elaboración de una evalua-ción ambiental regional de la vía Pasto-Mocoa, Bogotá, enero 22 de 2007, pp. �-�.


Mapa 4. Conexión de la carretera Pasto-Mocoa y de la hidrovía con obras afines en el contexto fronterizo


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Por otra parte, vale la pena resaltar que el corredor multimodal Tumaco-Puerto Asís-Belém do Pará se relacionará con otros corredores de infraestructura de transporte propuestos para Colombia en el marco de la IIRSA, tales como la Carretera Panamericana, la troncal central, el corredor de bajas alturas Caracas-Bogotá-Quito, y otros proyectos viales, como las carreteras de Mataje, Rumichaca y San Miguel.

Tramos de la carretera Pasto-Mocoa

§Pasto-El Encano: se tiene planeado rehabilitar la estructura de la vía en este tra-mo (véase mapa 5).

§El Encano-Santiago (véase mapa 6): para este tramo se propuso la construcción de una variante de 28 km que mejoraría las posibilidades de movilización de tráfico pesado por la vía. Se realizó un diagnóstico ambiental de alternativas y un estudio de impacto ambiental sobre la alternativa seleccionada.60 Sin embargo, el Invías desistió de construir esta variante por sus altos costos de construcción, por su alto impacto ambiental y social (la variante impactaría el área Ramsar de la laguna de La Cocha, la Reserva Forestal Protectora de La Cocha y pasaría por áreas actual-mente en reclamación por parte de comunidades indígenas), y por la imposibilidad de llegar a acuerdos de consulta previa con las comunidades indígenas de la zona.

Se decidió entonces rehabilitar la vía existente, para lo cual se deberían tomar me-didas específicas en torno al área Ramsar y la reserva forestal, bajo supervisión de Corponariño; el contrato para el mejoramiento de este tramo se adjudicó en el año 2006. Sin embargo, a finales del 2006 se interpuso una acción popular, impugnando la decisión del Invías de no construir la variante, argumentando que ésta generaría mayor progreso para la región, y que presenta menor impacto ambiental que la vía existente. Esta acción popular aún se encuentra en trámite. Cabe anotar que a pesar de que en el corto plazo el Invías optó por el mejoramiento de la vía actual, la misma

60

La alternativa propuesta comenzaría en El Encano, continuaría por el carreteable hacia el hotel Sindamanoy, la quebrada Quiinzayaco y la quebrada Santa Marta; ascendería hacia la divisoria de aguas departamental (el potrero), para luego descender por las veredas Santa Clara, El Carrizal y San Francisco (carreteable de Juisanoy) hacia la vía existente.


Mapa 5. Corredor intermodal Tumaco-Puerto Asís-Belém Do Pará

Fuente: Mapa departamental del Putumayo, IGAC (1��5). Ministerio de Transporte de Colombia (2006). Corredor inter-modal Tumaco- Puerto Asís- Belém do Pará- Sector Pasto- Mocoa. Mapas de las territo-riales del Invías de Nariño y Putumayo. El trazado de las variantes es aproximado. Elaboró Vladimir Sánchez, geógrafo.

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Mapa 6. Corredor intermodal Pasto-Puerto Asís-Belém do Pará. Sector Pasto-Mocoa. Transecto El Encano-Santiago

Fuente: Mapa departamental del Putumayo, IGAC (1��5). Ministerio de Transporte de Colombia (2006). Corredor inter-modal Tumaco- Puerto Asís- Belém do Pará- Sector Pasto- Mocoa. Mapas territoriales del Invías de Nariño y Pu-tumayo. El trazado de las variantes es aproxi-mado. Elaboró Vladimir Sánchez, geógrafo.


entidad considera improbable que ésta soporte grandes movimientos de carga como se esperaría una vez esté en pleno funcionamiento el corredor multimodal.

§Santiago-San Francisco: se ha propuesto la adecuación de la vía, y la construcción y el mantenimiento de obras de drenaje. Estas obras, que incluyen la ampliación de la sección de la vía de 7 a 12 metros, el corte de curvas, la construcción de viaduc-tos y la pavimentación de la vía, están por ejecutarse.

§San Francisco-Mocoa: la vía actual es intransitable, se ha elegido una variante que está contemplada dentro de los acuerdos que hizo el gobierno con los dirigentes cocaleros en 1996. Se ha propuesto una variante de 47 km que aumentaría la ve-locidad de diseño y disminuiría la pendiente longitudinal de la vía, mejorando sus especificaciones geométricas; en 1996 se inició el trámite para su construcción. En ese momento, el Ministerio de Medio Ambiente –hoy Ministerio de Ambiente, Vi-vienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)–, respondió negativamente a la evaluación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, pues de cualquier forma se impactaría la zona de reserva forestal, y dictaminó que el desarrollo de la región no podía verse desde una perspectiva meramente económica, pues la dimensión ambiental, necesaria, tiene que ver con las relaciones que establece una sociedad determina-da con su entorno natural. Esta primera decisión negativa del MAVDT, es el origen de los nuevos estudios que se analizarán más adelante en la sección sobre impactos socio-ambientales.

En julio de 1999 se llevó a cabo una audiencia pública en Mocoa, en la que el gobernador de Putumayo, los alcaldes de Mocoa y San Francisco, y la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonas (Corpoamazonia) apoyaron el proyecto. En el año 2005, Invías presentó el estudio de impacto ambiental de la variante, y Corpoamazonia realizó el acompañamiento a la visita técnica, revisión y evaluación del mismo.61

El trazo aprobado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MA-VDT) fue “Hidromecánicas-Ladera sur del río Mocoa o margen derecha aguas abajo”, con

61

La Corporación para el Desarrollo Sos-tenible del Sur de la Amazonia (Cor-poamazonia) recomendó la definición y ejecución de un plan de manejo y esta-blecimiento de alternativas para evitar la tala en los ecosistemas de la actual vía, y en el área de influencia de la que se va a construir, así como asegurar un buen manejo y disposición del material estéril para evitar que se aporten sedi-mentos al río Mocoa.

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47 km de extensión. Pero esta alternativa presenta una grave disyuntiva desde el punto de vista ambiental, ya que de los 47 km, 31 se encuentran en la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa.

El MAVDT ha exigido que para poder otorgar la licencia ambiental es necesario que com-plementen el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Esta solicitud hecha al Invías se basa, entre otros aspectos, en la alta sensibilidad de varios puntos tales como el impacto de los 44 puentes y viaductos, botaderos y uso de explosivos en zonas ambientalmente sensibles. Otros temas apuntan a establecer cómo se hará el control ambiental durante las obras, y la disponibilidad de recursos naturales necesarios para su ejecución. Un punto crucial es el desplazamiento de las comunidades.

Los proyectos en curso se encuentran contemplados desde el año 2001 en la Red Nacional de Carreteras, bajo el nombre de “Transversal Tumaco-Leticia”.62 El proyecto será desarro-llado en dos fases, con las cuales se tendrá concluido el corredor con buenas especificacio-nes técnicas de 7.30 m de ancho de calzada, con una longitud total de 400 km.

§La Fase I comprende tener pavimentado todo el corredor desde Tumaco-Pasto-San Francisco de 354 km. Dicha fase se desarrollará en tres vigencias, tiene un valor de 40 millones de dólares y se realizará con recursos de la nación.

§La Fase II comprende la construcción de la variante San Francisco-Mocoa de 47 km de longitud, que iniciará a partir del año 2008 (luego de terminados los diseños de los puentes y tramitada la licencia ambiental). Esta fase se desarrollará en cin-co vigencias, tiene un valor de 150 millones de dólares y se realizará con crédito externo.

62

Decreto 1735 de 2001. Disponible en http://www.presidencia.gov.co/pren-sa_new/decretoslinea/2001/agosto/2�/dec17352�2001.doc


Estudios ambientales, socioculturales y económicos sobre la carretera Pasto-Mocoa. Cooperación técnica del BID

Dado el interés del gobierno colombiano de realizar la carretera Pasto-Mocoa, y habida cuenta de que se requieren complementación de estudios, evaluación ambiental regional, y un plan que asegure la continuidad de la reserva forestal del río Mocoa, el BID, del fondo IIRSA, Infrafund, concedió a Colombia una cooperación técnica no reembolsable, la CO-

Tramo Estudios faltantes Costo estudios Costos construcción Longitud (millones de dólares/05) (millones de dólares/05) (kilómetros)

Pasto-El Encano Viabilidad ambiental 3,7 1�

Variante Fase IIIEncano-Santiago Licencia ambiental 0,1 36,� 2�

Santiago- Consulta previaSan Francisco Obras de drenaje y de protección 0,� 20

Variante Licencia ambientalSan Francisco complementar estudios Fase III 1,7 140, 0 47-Mocoa

Subtotal 1,8 181,3 113ToTaL 183,1

Fuente: Cuadro elaborado con base en la informacióndel Corredor Intermodal Tumaco-Puerto Asís-Belém do Pará. Sector Pasto-Mocoa, Ministerio de Transporte, sin fecha.

Tabla 1. Estado actual de los tramos de la carretera Pasto-Mocoa

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1038, de 1,2 millones de dólares para las obras preliminares de la carretera Pasto-Mocoa, y el gobierno de Colombia, de los recursos ordinarios, colocó la cantidad de 2,0 millones de dólares, para un total de 3,3 millones para realizar los estudios del corredor vial.63

63

BID, CO-T103�, Preparación del proyecto de infraestructura regional Corredor Vial Pasto-Mocoa, perfil de proyecto, 2006. Disponible en http://www.iadb.org/pro-jects/Project.cfm?language Spanish & PROJECT CO2DT103�.

Para el Infrafund, véase http://www.iadb.org/infrafund/requesting.cfm?language en

CoMPoNENTE Costos (miles de dólares)**

Meses aporte BID aporte local Total

1. Ingeniería Fase III 12 - 2.000 2,000 y complementación del EIa

2. Estudios ambientales y sociales 1.065 - 1.065

Evaluación Ambiental Regional 6 130 -

Plan de Manejo de la Reserva Forestal* 12 600 -

Evaluación Económica y Línea de Base 4 1�5 -

Otros (estudios de detalle) 4 150 -

3. Fortalecimiento institucional 24 85 - 85

4. Supervisión de los estudios 12 150 - 150

ToTaL 1.300 2.000 3.300

Tabla 2. Carretera Pasto-Mocoa. Costos y duración de los estudios ambientales

* Incluye costo del estudio sociocultural ** Valores estimados.Fuente: tomado de Estudios ambientales para el corredor vial Pasto–Mocoa, ingeniero Mauricio Bayona Pulido, consultor del BID, presentación en el Foro sobre Megaproyectos de Infraestructura, Foro Nacional Ambiental, Bogotá, 25 de septiembre de 2007.


La cooperación técnica otorgada por el BID tiene como objeto apoyar el desarrollo de los estudios ambientales, socioculturales y económicos complementarios que se requieran para atender los requerimientos del MAVDT y las políticas del Banco;64 los estudios de-ben considerar la implementación de la variante en un contexto integrado de desarrollo sostenible de región y la maximización de los beneficios para las poblaciones locales. Se incluyen entre otros aspectos, la revisión y complementación del EIA considerando tres áreas de estudio:

§El área suprarregional, referida al corredor Intermodal Tumaco-Pasto-Mocoa-Be-lém do Pará en lo que se refiere a un nivel estratégico de los potenciales impactos indirectos, acumulativos y sinérgicos.

§El área de influencia indirecta que abarca toda la extensión de la vía Pasto-Mocoa.

§El área de influencia directa a lo largo del trazado de la variante. En ella, el estudio deberá enfatizar, el manejo adecuado de la reserva forestal de la alta cuenca del río Mocoa y otras áreas sensibles, el patrimonio arqueológico y, de ser aplicable, el reasentamiento de población a ser desplazada.

Una vez finalizados estos estudios, se entrará a la etapa de financiación directa de la vía, con préstamos del BID o de cualquier otra entidad de crédito. Sobre esta base, el Invías inició la elaboración del Plan básico de manejo ambiental y social de la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa y los ajustes del estudio de impacto ambiental de la variante.65

¿En qué consisten los estudios ambientales y sociales de la carretera?

La carretera Pasto-Mocoa incluye una parte de repavimentación y mejoramiento, y otra de construcción de la variante San Francisco-Mocoa. Para el primer caso, de acuerdo con la normatividad colombiana no se requiere de licencia ambiental, sin embargo, si se van a

64

En especial las salvaguardias incluidas en las siguientes políticas: Medioam-biente (OP-703); Reasentamiento in-voluntario (OP-710); Pueblos indígenas (OP-765); Disponibilidad de información (OP-702); y Desastres naturales e ines-perados (OP-704).

65

BID Comunicado de Prensa, “BID aprue-ba donación de US $1,3 millones para proyecto de infraestructura regional en Colombia”, noviembre 1 de 2006. Dis-ponible en http://www.iadb.org /NEWS/ articlede-tail.cfm?language Spanish & ARTID 336� & ARTTYPE PR&PARID2

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afectar o a utilizar recursos naturales se deberán tramitar ante las autoridades los corres-pondientes permisos ambientales. Para el caso de la construcción de la variante se debe tramitar la correspondiente licencia ambiental.

Dadas las condiciones de significativa sensibilidad en materia geológica, ambiental y so-cial que enmarca el mejoramiento y la pavimentación de la vía, el gobierno colombiano solicitó la cooperación técnica arriba mencionada, con el objeto de apoyar dos estudios de carácter ambiental y sociocultural que contribuyeran a garantizar un adecuado diseño e implementación del proyecto de carretera Pasto-Mocoa, en especial la variante San Fran-cisco-Mocoa, que sería financiada por la misma entidad. De conformidad con el marco legal colombiano y las políticas del Banco, estos estudios son:

§Actualización y complementación de los diseños Fase III, y del estudio de impacto ambiental de la variante San Francisco-Mocoa.

§Plan básico de manejo ambiental y social para la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa (PBMAS): estudio que busca contribuir a la conservación y el manejo adecuado de esta reserva, la cual será atravesada por la variante San Francisco-Mocoa que se va a construir.

Evaluación ambiental regional de la vía Pasto-Mocoa (EAR),66 estudio que busca diagnosti-car en detalle los impactos indirectos que la construcción y el mejoramiento de la carretera Pasto-Mocoa pueden tener sobre la población local en su área de influencia. Se analizarán posibles impactos como un incremento en la migración a la zona, posibles cambios en las prácticas económicas y socioculturales de las comunidades locales, los efectos de la inser-ción de la economía local en una de mercado regional e internacional, aspectos ambienta-les como la deforestación y la extracción o degradación de otros recursos naturales.

Para los tres estudios señalados el Invías elaboró una primera versión de los términos de referencia, a finales de octubre de 2006, la cual fue socializada en dos jornadas de discu-sión pública en Mocoa y en Bogotá (16 y 21 de noviembre de 2006). Algunas entidades que

66

Se cambió el título desde EAE a EAR para disminuir el alcance y las expectativas del estudio. Correspondencia del Bank Information Center (BIC), con Mauricio Bayona Pulido, consultor del BID, Bogo-tá, 2002. Otro elemento sería considerar la falta de experiencia para adelantar estos estudios por parte de Invías, y en general de las entidades en el país.

�0Vía Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

participaron en una sesión de trabajo hicieron sugerencias a estos términos de referencia. El Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos (ILSA) argumentó que no se veía lógico que fueran simultáneos los tres estudios: 1) complementar el estudio de impacto ambiental, 2) elaborar la evaluación ambiental regional, y 3) elaborar el Plan básico de manejo ambiental y social para la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa. En nuestro criterio, la evaluación regional debiera ser el marco para los demás estudios, y solicitamos que se atendiera a las finalidades específicas para hacer un proceso con una secuencia lógica. Finalmente, este razonamiento no fue tenido en cuenta,67 y se procedió a hacer los tres estudios en forma paralela, con lo cual creemos se restan posibilidades de coordinación al proceso total. Aspiramos a que se tenga previsto una metodología que garantice que los resultados de las evaluaciones se reflejen en el plan de manejo de la reserva forestal, si pretendemos que haya aplicaciones directas de sus recomendaciones.

Acerca del desarrollo de los estudios previos del proyecto, y de acuerdo con el último Bo-letín del Invías, tenemos el siguiente avance:68

§Estudio de tránsito, capacidad y niveles de servicio, que está en la última etapa, y para finalizarlo se requiere tener el diseño definitivo de la vía.

§Topografía. Se finalizó la localización, secciones y nivelación del eje. Se encuentra pendiente la ampliación de secciones en los sitios donde se definieron alternativas de optimización del trazado y parte de la referenciación del proyecto.

§Diseño geométrico. Se tiene definido el proyecto en planta y perfil, entre el km 0+000 y el km 17+500 del frente de Mocoa, y entre el km 0+000 y el km 14+000 de San Francisco. Está pendiente el diseño y la localización de la variante al inicio del frente de Mocoa, en el sector donde están ubicados los desplazados.

§Estudio de geología. Se ha hecho reconocimiento de campo y evaluación de sitios de ponteadero entre el km 0+000 y el km 16+000 del frente de Mocoa, y de todo

67

Comunicaciones cruzadas entre ILSA y la doctora Vera Lucía Vicentini, especialis-ta en infraestructura del BID, 24 y 27 de noviembre de 2006.

6�

Boletín núm. 3. Nota de avance de estu-dios socio-ambientales del proyecto BID. Apoyo a la preparación del Programa de Infraestructura de Integración Regional Corredor Vial Pasto-Mocoa, variante San Francisco-Mocoa (CO-T103�).

�1SELVA ABIERTA

el frente de San Francisco (km 0+000 a km 21+931). Se estudiaron las fuentes de materiales: río Mocoa 1 y 2, río Caquetá y río Guineo, en el frente de Mocoa, y Las juntas (quebrada San Francisco) y quebrada San Pedro en el lado de San Francisco.

§Estudio geotécnico para pavimentos. Se ha adelantado el trabajo de campo (apiques y sondeos) en los primeros 14 km de los frentes de Mocoa y San Francisco. De la anterior información se tienen analizados los primeros 7 km del frente de Mocoa. Se ha avanzado un 50% en el análisis de la información de las muestras obtenidas en las fuentes de materiales.

§Estudio de suelos para el diseño de fundiciones de puentes. Se terminaron las per-foraciones (dos en cada uno) de los puentes quebrada La Vieja y quebrada Rancho Quemado.

§Estudio de estabilidad de taludes. Se ha levantado la topografía de los sitios ines-tables, entre el km 0+000 y km 16+000 del frente de Mocoa. Durante la última semana de agosto se inició la investigación del subsuelo mediante perforaciones en el frente de San Francisco.

§Estudio de hidrología e hidráulica. Se tienen definidas las cuencas mayores y las cuencas menores de los primeros 7 km del frente de Mocoa. Se tiene completo el reconocimiento de campo.

§Estudio estructural. No se ha iniciado.

Acerca de la complementación del EIA:

§Caracterización ambiental: se está ajustando la información con base en la nueva delimitación de áreas (se incluyó la vía actual).

§Medio físico: los trabajos de campo se encuentran terminados. Está en ejecución el informe de hidrología y climatología.


§Medio biótico: los trabajos de campo se encuentran terminados. Está en proceso la información de campo del inventario forestal (parcelas adicionales).

§Medio socioeconómico y cultural: se están haciendo ajustes a lo presentado en el informe preliminar.

§Zonificación ambiental: se encuentra en un 80%.

§ Identificación y evaluación de impactos: se terminó la identificación de impactos y la calificación en la matriz de importancia. Falta la matriz con indicadores am-bientales.

De otro lado, se suscribió un convenio entre Corpoamazonia e Invías para la dirección técnica del Plan básico de manejo ambiental y social de la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa. En este documento se acordó que Corpoamazonia realizará la dirección técnica de dicho Plan, contratado por el Invías.

El Convenio tiene las siguientes características principales:69

§ Invías y el BID aportan los recursos financieros para el Convenio.

§Corpoamazonia se encargará de: a) la supervisión técnica y científica a la consul-tora encargada de desarrollar el Plan de manejo ambiental de la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa. b) La contratación del personal técnico especializado para hacer la supervisión del PMA. c) La adopción del Plan de manejo ambiental de la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa.

Según los datos suministrados por el Invías y el BID70, el proceso estaba retrasado por el estado de los informes y el control de calidad que tenían, pero al mismo tiempo se habla de que la fecha de terminación de los estudios es diciembre, lo cual resulta contradictorio dados los argumentos anteriores. Tampoco es claro cómo el resultado de estos estudios se

6�

Información tomada del Boletín núm. 1. Nota de avance de estudios socio-am-bientales del 6 de julio de 2007, entre-gado por Invías a las organizaciones de la sociedad civil.

70

Reunión en octubre 5 de 2007, entre Invías, BID y WWF Colombia, ILSA, y la Línea de Estudios Étnicos y Ambientales de la especialización de la Universidad del Rosario.

�3SELVA ABIERTA

verá reflejado en las condicionalidades que podría pactar el BID con el gobierno, en caso de que se adelante la obra con esta clase de empréstito.

Hidrovía del Putumayo: del sueño a la realidad

Antecedentes

Una parte importante del corredor multimodal del Amazonas es la hidrovía del río Putu-mayo, uno de los afluentes del río Amazonas. El Putumayo nace en la vertiente montañosa de los Andes colombianos, es transitable por embarcaciones en casi toda su trayectoria, excepcionalmente en el verano su caudal desciende, dificultando su navegabilidad. La re-gión amazónica colombiana tiene periodos de alta precipitación en invierno y de menor en verano, varía de 3.000 a 3.500 mm. Como característica de suelo se especifica que el río Putumayo tiene suelos superficiales, aluviales, recientes, en terrenos planos o semiplanos, inundables. El estudio anota que en los suelos amazónicos la despensa de nutrientes que mantiene la vegetación densa y exuberante de la selva tropical se encuentra en la fase biológica del sistema natural, por tanto, la supervivencia de la vegetación depende de la “delgada capa orgánica”.71

Consultadas las fuentes oficiales acerca de este proyecto, encontramos que desde 1989 existe el Plan colombo-peruano para el desarrollo integral de la cuenca del río Putumayo, diagnóstico de la zona colombiana.72 Este Plan tiene como propósito “preparar y estructu-rar el diagnóstico integrado de la región que determine las potencialidades y limitantes, que conduzca a objetivos, metas, estrategias generales y específicas para llegar a un Plan de desarrollo que identifique programas, proyectos que se puedan ejecutar nacional o bi-nacionalmente, que estén enmarcados a la vez en planes de inversión y financiamiento, como componentes del mismo”.

71

Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (Sinchi), Informe de corre-rías por los ríos Putumayo, Cara-Paraná e Ipara-Paraná, segundo semestre de 1��1, referencia 05�31, pp. 10-15.

72

Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (Sinchi), referencia 4712, pp. 66 - 6�; 120- 126. El Sinchi es una institución del orden nacional, dedicada a la investigación científica en temas ambientales de la Amazonia colombia-na. Está vinculado al Ministerio de Am-biente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ejerce funciones de autoridad científica a través del desarrollo y la ejecución de proyectos de investigación que involu-cran aspectos de la biodiversidad, alter-nativas productivas para el mejoramien-to de la calidad de vida, estudios sobre los procesos y dinámicas de ocupación, y genera información georeferenciada de la región.


La del Putumayo es una de la seis hidrovías en la IIRSA,73 para la región amazónica, y en un estudio de la Corporación Andina de Fomento (CAF)74 acerca de la necesidad de maximizar las interconexiones entre las grandes cuencas suramericanas, que ocupan las dos terceras partes del subcontinente, se deduce que el transporte fluvial se presenta como uno de los más económicos, eficaces y con reducidos impactos medioambientales.75

En dicho estudio las hidrovías que conformarían este sistema suramericano de navegación se analiza como un conjunto que debe ser objeto de investigaciones en su totalidad, en cada uno de los proyectos en particular, con el fin de proceder con las debidas evaluaciones sociales, económicas, políticas y ambientales. En su calidad de académicos reconocidos los profesores advierten sobre los retos que representa este plan y que pueden generarse con la interconexión.

En el siguiente aparte anotan que se requiere estudiar más y mejor los grandes ríos de Suramérica, expresan con claridad:

Ya hemos subrayado que para llevar a cabo las obras de integración fluvial es necesario, además de estos estudios de conjunto, continuar con seriedad los estudios de detalle para los proyectos de menor envergadura, pues una vez realizados, producirán los cambios que se desean. Son proyectos que los organismos locales conocen y que en gran medida han sido incluidos en los inventarios hechos. Sin embargo, por no tener resueltos los detalles técnicos necesarios –más que por falta de fondos– no han podido ser considerados para su ejecución. En lo que directamente a los ríos se refiere, hay que tener en cuenta que además de haberse empezado a estudiarlos desde hace poco tiempo, como la práctica lo demuestra, nuestros gigantescos ríos son, en su mayoría muy distintos a los ríos de otras latitudes, los cuales han sido domados. Por eso, concienzudamente, debemos realizar más y mejores estudios en el campo, para llegar a conocer a fondo las características.76

Tramo fluvial del corredor intermodal.77 Hidrovía en IIRSA

De acuerdo con la página electrónica oficial de la IIRSA, la navegación del río Putumayo corresponde al Eje del Amazonas, Grupo 06, Proyecto Ancla. Tiene un carácter transnacio-

73

Patricio Padilla, gerente de la Autoridad Portuaria de Manta, ha preparado los estudios de prefactibilidad de la ruta in-termodal Manta-Manaos. Este documen-to contiene los aspectos fundamentales de los estudios y concreciones opera-tivas y financieras. Los componentes que tiene el proyecto son el terrestre, el aéreo y el fluvial. Manta, La Hora, 31 de julio de 2007. Disponible en http://www.lahora.com.ec/frontEnd/main.php?idSeccion=5��; véase también Biceca, Megaproyecto Manta-Manaus. Disponible en http://www.biceca.org/es/Project.Overview.511.aspx.

74

Guillermo Vega Alvear (1��). Los ríos nos unen. Integración fluvial suramerica-na, Colombia, CAF

75

Ibíd., cuadro 12.1, p. 3�.

76

Ibíd., pp. 50 y 51.

77

Ministerio de Relaciones Exteriores, Un camino verde hacia la paz, Río de Janei-ro, 2003.

�5SELVA ABIERTA

nal, es un proyecto de naturaleza pública; dentro de la descripción general y objetivos se dice que es para “Propiciar mayor integración de la red de infraestructura de transporte de Colombia con Ecuador y Perú, promover el desarrollo socioeconómico del país en el sector norte de Ecuador y Perú. Mejorar el comercio entre los países de América del Sur”.78

Dentro del Grupo 1 – Acceso a Hidrovía del Putumayo existe una serie de obras: la carre-tera Pasto-Mocoa, variantes de pavimentación; la adecuación del puerto de Tumaco; la vía perimetral de Túquerres; la adecuación del puerto de Puerto Asís; la adecuación del Puerto de San Lorenzo; San Lorenzo-El Carmen, obras de rehabilitación, pavimentación y adecuación Puerto El Carmen.

En el Mapa 7 se observa la localización de la hidrovía del Putumayo y su relación con el resto de obras programadas en la región.

Se fija como objetivo la integración nacional entre áreas productivas del sur de Colombia, departamento de Nariño, con los departamentos amazónicos del Putumayo y Amazonas, y la dinámica del grupo de obras abarca zonas del norte ecuatoriano, en especial la provincia de Sucumbíos.

Según el plan, se realizará una complementación económica costa y sierra/selva, que ser-virá para el transporte de alimentos, materiales de construcción, tejidos y confecciones, Fosfatos /ZFM, aluminio, papel y celulosa. Como desafíos se catalogan el manejo adecuado de las cuencas, la compatibilidad de los tráficos, la cadena logística articulada, y la inter-mitencia. Combinaría transporte aéreo, transporte multimodal, pasos de frontera. Respec-to de la navegación fluvial se aspira a lograr una mayor capacidad de carga por recorrido; un menor consumo de combustible, y menores niveles de contaminación ambiental.

La CAF y el Banco Nacional de Desenvolvimiento Económico y Social de Brasil (BNDES),79

seleccionaron como proyectos para financiar el corredor de 474 kilómetros de carretera entre Tumaco y Puerto Asís, su continuidad con la navegación fluvial por el río Putumayo

7�

www.iirsa.org./ejes

7�

Seminario “Prospección, de proyectos de integración física suramericana”, reali-zado en Río de Janeiro, en el año 2003.


Mapa 7: Proyecto Pasto-Mocoa. Panorama general Tumaco-Puerto Asís e hidrovía del Putumayo

Fuente: Mapa departa-mental del Putumayo, IGAC (1��5). Ministerio de Transporte de Co-lombia (2006). Corredor intermodal Tumaco- Puerto Asís- Belém do Pará- Sector Pasto- Mocoa. Mapas de las territoriales del Invías de Nariño y Putumayo. Resguardos indígenas, Territorios colectivos de las comunidades afroco-lombianas y Sistema de áreas protegidas. Insti-tuto Geográfico Agustín Codazzi (archivos.shp/abril 2007). Infor-mación sobre grandes proyectos: ONIC/Ceco-in/GhK (1��), UPME (2000). Minambiente (2005). El trazado de las variantes es aproxi-mado. Elaboró Vladimir Sánchez, geógrafo.

�7SELVA ABIERTA

a lo largo de 4.488 kilómetros. Este proyecto, llamado “Un camino verde hacia la paz”, tar-daría diez años en finalizarse y al facilitar el tránsito de personas y mercancías de origen regional, nacional e internacional, el costo de operación rebajaría unas diez veces. Dentro de la lógica de mejor posicionamiento se le considera una competencia directa del Canal de Panamá; se constituiría como una salida para Brasil al océano Pacífico, se otorgaría a Colombia acceso a puertos como Manaos y Belém do Pará. Los trabajos todavía no han comenzado en el río propiamente dicho, sino obras preliminares.

Proyectos asociados y su financiación80

Una parte del corredor intermodal en el río Putumayo es el muelle La Esmeralda, el cual fue construido para embarcaciones mayores, con un costo aproximado de US$1.017.500 dólares.81 Se encuentra ubicado en el municipio de Puerto Asís, en la zona occidental del departamento de Putumayo, a unos 7 kilómetros aguas abajo de la cabecera municipal. Esta obra fue contratada82 por el Ministerio de Transporte con el consorcio El Puerto.83 Posteriormente, el MAVDT advirtió que la infraestructura anexa se encontraba en estado de abandono, constituyéndose en un factor de deterioro y riesgo ambiental. El proyecto tendrá una segunda fase, en donde las obras que se realizarán estarán focalizadas a la protección de taludes de la zona aledaña al muelle flotante, éstas obras están en proceso de licitación, y estarán a cargo del Instituto Nacional de Vías (Invías), para ello el Mi-nisterio de Transporte ya otorgó la Licencia Ambiental, objeto del proyecto “muelle La Esmeralda”.84 Como parte de la hidrovía del río Putumayo se están adelantando obras con recursos de la nación, como el muelle Arica en Amazonas85. Así mismo, se avanza86 en las obras portuarias pertinentes al mejoramiento de las condiciones de operación del muelle flotante Victoria Regia, y obras de adecuación para el muelle Malecón de Leticia-Ama-zonas, río Amazonas. Dentro de los nuevos proyectos se tiene dispuesto la construcción del muelle en la Tagua Putumayo, y el estudio y construcción del muelle de pasajeros en Puerto Asís.

�0

Información página web de Invías.

�1

Ministerio de Relaciones Exteriores, Un camino verde hacia la paz, Río de Janei-ro, agosto de 2003.

�2

Contrato 100/01.

�3

Oficio Ministerio de Transporte MT-4562-2, radicado el 13 de mayo de 2004 en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

�4

Ministerio de Ambiente, Vivienda y De-sarrollo Territorial, Resolución 2262, del 22 de noviembre de 2006, p. 4.

�5

Contrato 2�6� de 2006 para el estudio, diseño y construcción por un valor de $505.544.000 (pesos colombianos).

�6

Contrato 37�6 de 2005 por un valor de $3.47�.345.40�.

��Vía Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

Plan de manejo ambiental del muelle La Esmeralda, parte de la hidrovía

De acuerdo con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial87,

El muelle La Esmeralda fue construido en 1��2 [y está] formado básicamente [por] lozas y escale-ras de concreto, fundidas sobre el terreno natural. Esta estructura fue desestabilizada totalmente por las crecientes del río, contrayéndose posteriormente una rampa con protección del talud y sus alrededores en bolsacretos, la cual colapsó también por la acción erosiva del río. Para la ade-cuación del muelle se presentaron diferentes alternativas constructivas como la construcción del muelle flotante o muelle fijo.

Sobre la base de su competencia, el MAVDT le exigió al Ministerio del Transporte un plan de manejo ambiental, que debería señalar en las áreas degradadas, el tipo de obras comple-mentarias para la restauración y recuperación de las márgenes, que garanticen la estabili-dad de la nueva infraestructura, incorporando esta amenaza en el análisis de riesgos para la implementación del plan de contingencia en las etapas de construcción de operación durante el seguimiento de la obra, hacer llegar al MAVDT, el informe de aquellas una vez se hayan realizado.

Además, se dispuso realizar drenajes, disponer de zonas de residuos sólidos, se prohibió verter contaminantes al río y presentar un plan de contingencia para la operación portua-ria del muelle flotante. Pero este Plan, que sólo cubre el muelle La Esmeralda, no se ha cumplido, por cuanto:

§No se había acondicionado el área de las nuevas instalaciones con los respectivos drenajes superficiales para el manejo de aguas de escorrentía, lo que ha generado ero-sión en un sector de la margen izquierda, comprometiendo la estabilidad de la obra.

§No se identificaron las áreas de disposición de residuos sólidos y sistemas de trata-miento de residuos líquidos.

�7

Ministerio de Medio Ambiente, Concepto Técnico 175 del 13 de febrero de 2002.

��SELVA ABIERTA

§No se ha presentado el plan de contingencia para la operación portuaria.

§No se han presentado los informes de interventoría ambiental establecida para la construcción del proyecto.

El tema ha sido objeto de múltiples requerimientos entre los ministerios involucrados, imposición de multas, y conminaciones, lo cual denota una falta de poder de la autoridad ambiental para hacer cumplir las exigencias que ella prescribe en sus actos administra-tivos. Y además indica que no hay suficiente control del gobierno para hacer cumplir sus exigencias en materia ambiental. Y, si estas fallas institucionales ocurren en casos concre-tos y de relativa pequeña magnitud, no se nos garantiza que en grandes obras, como las comprendidas en el Eje Multimodal Amazonas, esta incapacidad no se repita tanto para la ejecución de las obras como para su seguimiento durante un tiempo suficiente para garan-tizar que éstas no causen deterioro al medioambiente.

I

I

95

99

101

103

IVContexto social y político regional

de la carretera Pasto-Mocoa

Aspectos sociales

Cultivos de uso ilícito y fumigaciones

Presencia de actores armados

Plan Colombia: la ayuda de Estados Unidos en la lucha

antiinsurgente y antidrogas

�1SELVA ABIERTA

Tanto la carretera Pasto-Mocoa, como la hidrovía del Putumayo, se adelantan en los departamentos de Putu-mayo y Nariño. En este aparte nos proponemos mostrar las especiales condiciones sociales y políticas de esa región.

El departamento del Putumayo se encuentra ubicado en el sur de Colombia, en límites con Ecuador y Perú, con una extensión de 24.875 km2, y la mayor parte de su territorio corresponde a las llanuras amazónicas que desde antes de la conquista han sido territorio de pueblos indígenas. Tiene trece municipios situados en tres subregiones: el alto Pu-tumayo, que hace parte de la cordillera oriental; el medio Putumayo, sección entre el piedemonte y la zona de des-embocadura de otros caudales en el río Putumayo, y el bajo Putumayo, zona de llanura amazónica. Alberga una pobla-ción estimada de 841.781 habitantes, concentrada princi-palmente en áreas de piedemonte y llanuras aluviales de los grandes ríos, generando un cambio en la cobertura ori-ginal y uso del suelo en un porcentaje aproximado al 23%.

Con una densidad promedio de 3,5 habitantes por km2, su población está representada por indígenas (6,3%), afroco-lombianos (2%), campesinos y colonos (91,7%) provenientes


de diversas partes del país, que contribuyen a la consolidación de núcleos poblacionales con diferencias marcadas en su manera de “sentir” y aprovechar la oferta natural exis-tente. Cuenta con un patrón de ordenación jurídico-normativo representado por áreas de manejo especial como resguardos indígenas, parques nacionales naturales, reservas fores-tales, y distritos de conservación de suelos y de drenaje, entre otros.88

Cerca de un 8% de su población son pueblos indígenas, el resto primordialmente es produc-to de diversas olas de colonización desde finales del siglo XIX, conexas con ciclos extrac-tivos y con políticas estatales de articulación regional.89 Primero se impulsó una coloniza-ción dirigida desde el Estado para la explotación de la quina y el caucho. Posteriormente, la violencia desde los años cincuenta, setenta y ochenta arrojó una gran cantidad de des-plazados de otras regiones, que se refugiaron en al zona para sobrevivir; después llegaron más habitantes atraídos por la extracción de petróleo y los cultivos de coca.

La economía del departamento está basada especialmente en la producción agropecuaria desarrollada en el piedemonte, y en la explotación de los recursos petroleros y forestales. El plátano, la yuca, el maíz, la papa y la caña panelera son los principales productos en la agricultura; en la ganadería, lechería, cría, levante y ceba de vacunos.

La explotación petrolífera es el renglón más importante en los ingresos departamentales y de la región trinacional, su producto es transportado por el oleoducto trasandino hasta el puerto de Tumaco, sobre el océano Pacífico, punto extremo occidental del Eje Multimodal Amazonas en Colombia.

Dentro del diagnóstico ambiental se anota que las actividades petroleras en la zona, y el fenómeno de la colonización han causado impactos socio-ambientales de grandes propor-ciones. A este respecto hay que anotar que en años recientes se ha desarrollado un avance petrolero importante en la zona amazónica, en especial la del sector de los ríos Putumayo y Napo, que ha suscitado acciones de parte de pueblos indígenas y organizaciones ambien-talistas por la destrucción y afectación de sus territorios.

��

Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia (Corpoamazonia), Síntesis del “Plan de Gestión Ambiental de la Región del Sur de la Amazonia Co-lombiana (PGAR), 2002-2011”. Disponi-ble en http://www.corpoamazonia.gov.co / download / Síntesis_PGAR_2002_2011.pdf

��

María Clemencia Ramírez, Entre el Estado y la guerrilla: identidad y ciudadanía en el movimiento de los campesinos cocale-ros del Putumayo, Bogotá, Icanh, 2001, p. 33.

�3SELVA ABIERTA

Esta problemática ha sido analizada por los pueblos indígenas en el encuentro trinacional sobre la situación frente a la explotación petrolera en la triple frontera, en el cual se resal-tó la contradicción entre estos emprendimientos en hidrocarburos con las características regionales, de ser uno de los centros de más alta biodiversidad en el país.

El mapa 8 muestra la relación de las obras con los resguardos indígenas, y territorios de comunidades negras.

Representantes de comunidades afectadas por el desarrollo petrolero previsto en la zona de triple frontera entre Ecuador, Perú y Colombia, en la cuenca del río Napo, donde se construirá la hidrovía del mismo, convocaron a un “Encuentro trinacional para discutir la situación petrolera en la triple frontera”, en 2006.90 Allí se resaltó la magnitud de los proyectos: tres campos petroleros en Ecuador: Bloque 31 (Petrobrás), Bloque 16 (Repsol) y campo ITT (aún no licitado). En Perú están los bloques 39 (Repsol), 121 (no licitado aún), y 117 (Petrobrás). También en el lado peruano, en la margen del río Putumayo hay varios bloques bajo convenios con Petrobrás. En Colombia, no hay licitaciones pe-troleras aún, pero se ha delimitado un bloque contiguo a la reserva La Paya, situado en el departamento del Putumayo. Así mismo, se anotó que el área de posible explotación petrolera es al mismo tiempo el territorio de los pueblos indígenas Cofán, Witoto y Nasa en Colombia; Secoya y Achuar en Perú, y Huaorani en Ecuador. Existen zonas protegidas como: Parque Nacional Yasuní en Ecuador, la reserva Gueppi en Perú, y la reserva La Paya en Colombia.

Dentro de los recursos mineros existentes en el área de influencia del corredor se obser-va la existencia de hidrocarburos, gas natural, oro, cobre, zinc y plomo; actualmente se prioriza la extracción de materiales de construcción. El petróleo se ha venido explotando desde 1963 principalmente en el campo de Orito, es el renglón más fuerte; otros sectores económicos están representados por el ecoturismo, las artesanías, el aceite de palma, las bebidas y la madera. Dentro de los desafíos se encuentran la investigación y desarrollo de nuevos productos de estrategia de mercadeo, a esto se le ha denominado nueva oferta

�0

Encuentro trinacional para discutir la situación petrolera en la triple frontera, en la Amazonia ecuatoriana, los días 14, 15 y 16 de agosto de 2006. Oilwatch, comunicado del 10 de agosto.www.oi-lwatch.org


Mapa 8. Proyecto Pasto-Mocoa. Panorama general Tumaco-Puerto Asís. Principales asentamientos y comunidades indígenas y afrocolombianas

Fuente: Mapa departa-mental del Putumayo, IGAC (1��5). Ministerio de Transporte de Co-lombia (2006). Corredor intermodal Tumaco- Puerto Asís- Belém do Pará- Sector Pasto- Mocoa. Mapas de las territoriales del Invías de Nariño y Putumayo. Resguardos indígenas, Territorios colectivos de las comunidades afroco-lombianas y Sistema de áreas protegidas. Insti-tuto Geográfico Agustín Codazzi (archivos.shp/abril 2007). Información sobre grandes proyec-tos: ONIC/Cecoin/GhK (1��), UPME (2000). Minambiente (2005). El trazado de las variantes es aproximado. Elaboró Vladimir Sánchez, geógrafo.

�5SELVA ABIERTA

regional, tal vez por oposición, o complemento, de las varias olas de riqueza de quina, caucho, madera y coca.

Por la importancia que presenta en exploraciones y explotaciones de minerales, el Putu-mayo es considerado un distrito minero, que de acuerdo con la definición encontrada en el Plan Nacional de Desarrollo Minero 2007-2010, es una región en la cual la actividad minera es económica o socialmente significativa y, en mayor o menor grado, constituye un soporte de las estructuras socioeconómicas locales, regionales y, en varios casos, naciona-les. Cada distrito posee características específicas relacionadas con el segmento o segmen-tos de productores presentes, con el destino y volumen de su producción minera, y con el perfil de las potencialidades minera y ambiental de su territorio.91 El mapa 9 presenta la relación de la localización de comunidades locales con los proyectos de explotación de recursos naturales en la región.

La explotación forestal ofrece gran variedad de maderas, plantas medicinales, oleagino-sas, fibrosas y resinosas, y la sobreexplotación de algunas especies ha sido característica de esta zona. Más adelante, en el aparte sobre medioambiente, se caracteriza con algún detalle la cobertura vegetal.

Aspectos sociales

Hasta hace unas tres décadas, el Putumayo fue parte de los denominados “territorios nacio-nales” que dependían del Estado central, y su territorio forma parte de la reserva forestal de la Amazonia. Así que el proceso de titulación de sus tierras todavía es incipiente,92 por lo cual uno de los puntos más sensibles es el destino que tendrán los cientos de campesinos que habitan la porción aledaña a la carretera, que se encuentran en la reserva forestal. De otro lado, existen resguardos indígenas, pero se informa de solicitudes de ampliación de ellos, así como de reivindicaciones territoriales de población afrocolombiana.

�1

Plan Nacional de Desarrollo Minero 2007-2010, gráfica �, pp. 54, y 5�. Dis-ponible en http://www.upme.gov.co/In-dex4.htm

�2

Según información de la Asociación Na-cional de Usuarios Campesinos (ANUC), del Putumayo, cerca del �0% del depar-tamento está sin títulos legales.


Fuente: Mapa departa-mental del Putumayo, IGAC (1��5). Ministerio de Transporte de Co-lombia (2006). Corredor intermodal Tumaco- Puerto Asís- Belém do Pará- Sector Pasto- Mocoa. Mapas de las territoriales del Invías de Nariño y Putumayo. Resguardos indígenas, Territorios colectivos de las comunidades afro-colombianas y Sistema de áreas protegidas. Instituto Geográfico Agustín Codazzi (archi-vos.shp/abril 2007). El trazado de las variantes es aproximado. Elaboró Vladimir Sánchez, geógrafo.

Mapa 9. Tumaco-Puerto Asís. Comunidades indígenas y afrocolombianas

�7SELVA ABIERTA

En el área de influencia del proyecto se encuentran diferentes comunidades representati-vas de diversas culturas colombianas como los asentamientos de pueblos indígenas (inga, quillacinga, kamsá, páez), además de colonos y campesinos dedicados a la agricultura y la ganadería, algunos de ellos propietarios de reservas de la sociedad civil. También se encuentran en la zona otros actores: las instituciones, las organizaciones no gubernamen-tales y organizaciones de la sociedad civil; en la sección sobre percepciones de la obra, líderes de estas comunidades se expresan sobre los efectos que ésta tendría, a pesar de que reconocen su urgencia.

Uno de los aspectos que se denen tener en cuenta cuando se desarrollen las obras es deter-minar qué tipo de asentamientos humanos existen en las áreas implicadas en los proyec-tos. Y a veces no hay seguridad sobre la existencia de asentamientos humanos, incluidos los de las comunidades que gozan de protección étnica.93 Para demostrar esta falta de cer-teza nos remitimos a la situación que se presentó cuando para el estudio preliminar de las obras de la hidrovía, ante la solicitud del Ministerio del Transporte, la Dirección General de Etnias,94 entidad que tiene a su cargo la certificación sobre existencia de territorios, o la presencia de comunidades étnicas en el territorio nacional, primero certificó de mane-ra definitiva la presencia de comunidades cuando así se le preguntó por parte. Primero se certificó en el 2002, que no existía población afrocolombiana en el trayecto, y luego cambió el concepto para admitir que sí existían comunidades negras en esa área. Esto es preocupante por cuanto se trata de comunidades que tienen un registro oficial como terri-torios colectivos, y esa situación genera mayor incertidumbre para quienes sólo tienen un título individual.

El Putumayo, como receptor de colonos, ha acogido a miles de campesinos expulsados de sus zonas de origen, entre otras razones, según los analistas del tema agrario, por la ten-dencia en el país de privilegiar la ampliación de la frontera agrícola y la generación de un proceso permanente de valorización de tierras para luego ser concentradas en pocas manos. La política ha sido denominada “tú desmontas y yo ocupo”. Y esa concentración y expul-

�3

Para iniciar las obras del muelle La Esme-ralda, el Ministerio de Transporte radicó solicitud bajo el núm. 3113-1-13�51 del 2� de octubre de 2001, ante el Minis-terio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) para el Plan de Mane-jo “Construcción de las obras del muelle flotante La Esmeralda sobre el río Putu-mayo, en el municipio de Puerto Asís”.

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Comunicación del Ministerio del Interior del � de agosto de 2001, donde se cer-tifica que según su base de datos en la zona de influencia del proyecto no exis-ten dichas comunidades.

��Vía Pasto-Mocoa e hidrovía del Putumayo

sión de población hacia zonas sin la menor infraestructura social es parte de la explicación del auge de los cultivos de uso ilícito como instrumento para lograr ingresos que no han obtenido con otra actividad productiva.95 Este diagnóstico coincide con la Defensoría del Pueblo que refrenda las precarias condiciones de vida de los pequeños campesinos.96

Esta afirmación se basa en que los departamentos que tuvieron estas características –Ca-quetá, Guaviare y Putumayo –, fueron los que más se dedicaron al cultivo de la coca. El incremento de la siembra en esa región condujo a que Colombia, que era un país proce-sador en los años ochenta, se convirtiera en un país productor en los años siguientes; el Putumayo es uno de los más involucrados en el cultivo; a la situación de abandono de los campesinos se añadieron los efectos adversos de la política de apertura a las importaciones que se impuso desde 1990, que condujo a la disminución del área cultivada y al incremento en la importación de alimentos.

Los campesinos abandonaron los cultivos tradicionales, se dedicaron a “raspar” la hoja de coca, dando origen al término “raspachines”, utilizado por el gobierno para denominarlos. A partir de 1997, el “Movimiento cocalero del sur del país” se fortaleció en la lucha con-tra la expedición de decretos que reprimían su actividad, desató una serie de protestas y ocurrieron…

marchas de campesinos e indígenas en las cabeceras municipales de Mocoa, Orito y Puerto Asís en Putumayo, y Florencia, Morelia, Solita, La Montañita, El Paujil, El Doncello, Puerto Rico y Cartage-na del Chairá en Caquetá, con el bloqueo de vías y enfrentamiento con la fuerza militar. Al final, después de innumerables reuniones con el alto gobierno, se pactó un acuerdo, y el gobierno acep-tó realizar una serie de inversiones sociales en la región con miras a paliar parte de las necesidades básicas de la población de colonos, campesinos e indígenas cocaleros que habitan la región.97

Finalmente, los acuerdos con el gobierno surgieron de una fuerte posición de reclamo de ciudadanía de los habitantes del Putumayo, que se han considerado excluidos del espacio de las decisiones sobre los temas que los afectaban, y que en cierta manera, ante el auge de

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Henry Salgado, “Conflicto agrario y ex-pansión de los cultivos de uso ilícito en Colombia”, Controversia, Segunda etapa, núm. 1�2, junio de 2004, pp. 67 y ss.

�6

Defensoría del Pueblo, Resolución De-fensorial 026 de 2002, Derechos huma-nos, derecho internacional humanitario en el marco del conflicto armado y de las fumigaciones de los cultivos de coca, departamento del Putumayo.

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Darío Fajardo, “Tierra, poder político y reforma agraria y rural”, Cuadernos de tierra y justicia, núm. 1, Bogotá, ILSA, 2002.

��SELVA ABIERTA

los cultivos ilícitos, sintieron que era el Estado el responsable por no haberlos incorporado a la economía formal. Estas marchas de cocaleros, como expresión de movimientos socia-les articulados con los gobiernos locales, que buscaron ejercer presión política mediante los levantamientos campesinos, han sido objeto de estudios como parte de los nuevos mo-vimientos que buscan un empoderamiento que les permita influir en las agendas sociales, económicas y políticas. Estos cocaleros reflejaron la enorme desigualdad de la región res-pecto del resto de la nación, y señalaron nítidamente que requerían mejores oportunida-des, si el Estado pretendía que los cultivos de uso ilícito se erradicaran.

Cultivos de uso ilícito y fumigaciones98

Actualmente se menciona que en el departamento ha rebajado la extensión dedicada al cultivo de coca en relación con la porción que se ocupaba en el año 2000, cuando el depar-tamento era el productor del 40% del total que había en Colombia. Para medir el impacto que tienen los cultivos ilícitos en los departamentos de Putumayo y Nariño, citamos algu-nos de los datos que trae el Informe del Programa Global de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Undoc), de junio de 2007. De acuerdo con este documento, el incremento más importante, cerca de 37% en el área cultivada de coca para uso ilícito, correspondió a los departamentos del Putumayo y Ca-quetá. Putumayo, que junto con Nariño, acumulan un aumento de unas 5.022 hectáreas, lo cual los coloca como los dos primeros departamentos dedicados a esta actividad, con cerca de un 36% del total nacional. La mayor parte de los cultivos se encuentran en el piedemon-te putumayense, y a lo largo de la frontera con Ecuador. El precio de la hoja de coca, según el estudio citado, se redujo entre 2005 y 2006, de US$910 el kg a US$879 el kg, y el precio pagado en Putumayo es de los más bajos a nivel nacional (US$891).

Para la erradicación de los cultivos de uso ilícito se ha fumigado desde hace cerca de tres décadas en Colombia. Primero, para acabar con la marihuana en la Sierra Nevada de Santa Marta se utilizó el paraquat, y, en 1997 se comienza a fumigar en Putumayo para eliminar

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Henry Salgado Ruiz, El Plan Colombia, una política de (in)seguridad humana para las poblaciones del Putumayo. Dis-ponible en http://www.indepaz.org.co/xsys3/index.php.optioncom_content


la coca.99 El éxito de las fumigaciones se mide por las cifras de hectáreas erradicadas, las cuales no son únicas sino que varían dependiendo de quienes las produzcan o las citen. Esta práctica ha sido duramente criticada por su ineficacia, y por la degradación ambiental que añade a las zonas objeto de ella.

Actualmente, al problema de las fumigaciones se le suma otro elemento: la enérgica reac-ción del gobierno ecuatoriano que ha reclamado al colombiano por los perjuicios causados contra sus ecosistemas, y sus poblaciones en las zonas fronterizas que resultan afectadas por las aspersiones. En enero de 2007, se conformó la Comisión Científica Técnica, que produjo el documento “El sistema de aspersiones aéreas del Plan Colombia y sus impactos sobre el ecosistema y la salud en la frontera ecuatoriana”.100 En síntesis, el documento pre-senta los siguientes argumentos:

EL VENENO VIENE DEL CIELO: POBLACIONES ECUATORIANAS AFECTADAS POR EL PLAN COLOMBIA

Desde el año 2000, el gobierno de Colombia ha llevado a cabo un programa de erradicación de la coca y la amapola a través de aspersiones aéreas con un paquete herbicida que incluye Roundup (glifosato y POEA) y el coadyuvante Cosmoflux. El programa ha cubierto varios departamentos de Colombia, incluyendo los fronterizos con Ecuador: Nariño y Putumayo. Desde entonces, las poblaciones ecuatorianas que viven al otro lado de los ríos San Miguel, Mataje y otras pobla-ciones de frontera, han sus sido víctimas. Estudios de salud hechos desde ese año revelan un incremento de patologías, las cuales aumentan a mayor proximidad con la frontera…

Frente a esta problemática, la Comisión Científica del Ecuador realizó constataciones y verifi-caciones; receptó testimonios de la población afectada y determinó una inobjetable afectación en su territorio. También recopiló y sistematizó los conocimientos generados, en gran volumen

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Ricardo Vargas Meza, “La política de erradicación forzosa en Colombia. Las fumigaciones: una visión departamental de los impactos sociales en la Amazonia. Caso Putumayo, en Fumigación y conflic-to. Políticas antidrogas y deslegitimación del Estado en Colombia, Bogotá, Tercer Mundo, 1��, pp. 107-110.

100

Comisión Científica Ecuatoriana (2007), “El sistema de aspersiones aéreas del Plan Colombia, y sus impactos sobre el ecosistema y la salud en la frontera ecuatoriana”, Quito, 2007. Disponible en http://www.accionecologica.org/we-bae/images/2005/fumigaciones/docu-mentos/comisionct.pdf

101SELVA ABIERTA

Estos datos nos permiten afirmar que cualquier proyecto debe examinar las implicaciones de estos aspectos que generan una alta sensibilidad en la zona, y donde concurren diversos intereses.

Presencia de actores armados

Putumayo ha sido escenario de duros enfrentamientos entre las fuerzas insurgentes y las paramilitares en las últimas dos décadas, en una disputa territorial encarnizada, y repri-mida a medias por parte del Estado, con ayuda del gobierno estadounidense. Así mismo, es la zona que más cultivos de coca ha reportado en los últimos años y en donde, a pesar de la fumigación persistente, resurgen los cultivos. Allí, buena parte de la economía recibe ingresos por el narcotráfico. En los párrafos siguientes señalamos algunos de los actores de este conflicto.

Uno de los grupos que tiene asiento allí son las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-lombia (FARC), que tienen su origen desde 1964, con la creación de Marquetalia, una de las llamadas repúblicas independientes surgidas del periodo de la violencia de los años

en los últimos años, acerca del glifosato, por investigadores e instituciones de todo el mundo, muchos motivados por el seguimiento crítico de las prácticas de aspersión aérea masiva...

El documento recoge también argumentos jurídicos nacionales e internacionales, fundamenta-dos en instrumentos normativos vigentes, acuerdos legales, sustentados por la Organización de Naciones Unidas, la Organización Mundial de la Salud, el Convenio sobre Diversidad Biológica y convenios sobre derechos humanos y otros, que resaltan, promueven y legitiman el Principio de Precaución como sustento del reclamo ecuatoriano ante el gobierno colombiano, y el pedido de cese definitivo de las aspersiones aéreas con paquetes herbicidas nocivos.


cincuenta, y a las cuales el gobierno de la época enfrentó con todo el rigor militar, y se dice que con ayuda de Estados Unidos. La represión de lo que se sostiene era una movilización campesina reclamando tierra, en uno de los países con más alta concentración de ella, hace que se convierta en el grupo guerrillero más beligerantes y el de mayor cobertura en la actualidad. Su poder militar se fue extendiendo por todo el país, se autoproclamaron como un ejército del pueblo, y están organizados en siete bloques por todo el territorio nacional: Oriental, Occidental, Sur, Central, Magdalena Central, Caribe, Cesar.

Estos bloques se dividen en frentes, que son más numerosos, e hicieron presencia en va-rios municipios del país. El gobierno sostiene que las fuerzas guerrilleras deben su forta-lecimiento a los ingresos que obtiene por el narcotráfico, y ellas a su vez dicen que sólo devengan dinero por el gramaje o impuesto que cobran a los cultivadores y traficantes. Durante el gobierno actual a las FARC se les denomina terroristas, y de manera oficial no se reconoce que haya un conflicto armado en Colombia.

Respecto al Putumayo, la presencia guerrillera se inicia entre los años setenta y ochenta, y tuvo su pico más alto a finales de siglo con acciones armadas a lo largo del territorio, situándose en el piedemonte, y manteniendo una guerra permanente con los grupos de autodefensas que comenzaron a entrar en combate abierto en varias zonas, disputándose el control del río Putumayo; se asegura que las partes bajas están en poder de las auto-defensas.

La respuesta militar del Estado se reforzó con la aparición, o mejor, con la actuación local de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), que se dice se crearon por los excesos de la guerrilla en materia de extorsiones y secuestros; esta razón, que pudo ser creíble al principio, poco a poco fue desmontada dada la envergadura que tomó ese otro ejército. Las AUC tuvieron un crecimiento enorme hasta llegar a crear ellas mismas bloques y frentes, para repeler la amenaza guerrillera. Estos enfrentamientos produjeron la muerte y desaparición de miles de civiles acusados de pertenecer o ser auxiliadores de la gue-rrilla. En el caso específico de Putumayo se ha comprobado la existencia de cientos de

103SELVA ABIERTA

fosas comunes donde se encuentran los despojos mortales de campesinos y campesinas de todas las edades que desaparecieron o fueron asesinados en la primera parte de esta década, y cuyos sitios de entierro no habían sido denunciados por amenazas y presencia de las AUC.

La ignominia a que llegó el conflicto armado, y el accionar paramilitar se está aclarando a raíz de la puesta en marcha del Plan Nacional de Búsqueda creado a partir de la Ley 589 del 2000, la cual tipificó la desaparición forzada de personas. Esta iniciativa ha develado la existencia de cientos de fosas comunes, y el Putumayo tiene el triste récord de presentar el mayor número de fosas descubiertas hasta el momento.101

Lo concreto es que el tráfico de narcóticos es un combustible para esta lucha armada, y las AUC admitieron abiertamente que financiaban a sus tropas con base en sus ingresos por el narcotráfico.102

Plan Colombia: la ayuda de Estados Unidos en la lucha antiinsurgente y antidrogas

Otro elemento que se registra es el apoyo millonario que ha dado Estados Unidos a la estra-tegia contrainsurgente como motor de la lucha antidrogas. El más importante es el que se conoce como Plan Colombia, lanzado en 1998 por el gobierno de Bill Clinton, y se denominó Iniciativa Andina Antinarcóticos, con una duración estimada de seis años contados a partir del 2000. Su objetivo era “reducir los cultivos de drogas, mejorar los derechos humanos y el Estado de derecho, y propiciar un final pacífico a una guerra que lleva varias décadas”.103

Según este informe, durante los primeros seis años se desembolsaron US$3,2 mil millones, con lo que Colombia se constituyó en uno de los mayores receptores de asistencia exterior de Estados Unidos fuera del Medio Oriente. De acuerdo con el reporte que hace la orga-nización The Center for Internacional Policy´s for Colombia Program, desde el año 2002

101

Véase “En Putumayo, el mayor número de los hallazgos de fosas”, El Tiempo, 6 de mayo de 2007; “El terror en Putumayo lo sembraron Macaco, El Blanco y Pipa, por orden de Carlos Castaño”, El Tiempo, 7 de mayo de 2007, y “El regreso de los muer-tos”, El Espectador, 12 de mayo de 2007.

102

James J. Brittain (profesor de sociolo-gía en la Universidad de New Brunswick, Canadá), “Las FARC, su historia y dimen-sión actual”, en Monthly Review, vol. 57, núm. 4, Estados Unidos, septiembre de 2005. Traducción de Ernesto Herrera, correspondencia de prensa. Disponi-ble en http://ecuador.indymedia.org/ es/2005/11/1201�.shtml

103

Latin America Working Group Education Fund, Center for International Policy (WOLA), US Office on Colombia, Pro-puesta para una nueva política hacia Colombia, abril de 2005.


Colombia ha recibido cuantiosa ayuda militar y para la policía, con niveles que superan los US$300 millones anuales, e incluso en el año 2002 subieron a US$433 millones.104

Otro investigador105 opina que el Plan Colombia se presentó como casi la única alternativa de solución a la crisis sociopolítica y económica que enfrenta Colombia, causada por el in-cremento del narcotráfico. Esto conllevó el aumento de la capacidad militar y policial del Estado, y la implementación de un programa de fumigaciones para la erradicación de las plantaciones de coca abandonando, o mejor relegando, la erradicación manual que se hizo en el pasado. Se conectó el conflicto armado interno con la cruzada internacional contra el terrorismo, con lo cual se recibió el espaldarazo norteamericano. De acuerdo con el Se-cretario de Estado Colin Powell, “el terrorismo amenaza la estabilidad de Colombia, y si amenaza la estabilidad de Colombia, amenaza la estabilidad de nuestra parte del mundo, de nuestro vecindario, de nuestro patio trasero, y eso debe importarnos”.106

Para la Comisión Internacional de Juristas, “el narcotráfico ha ejercido una profunda in-fluencia corruptora en la sociedad colombiana y ha permeado numerosos estamentos e instituciones”.107 Se señala que en el “negocio” participan grupos armados ilegales, gue-rrilla y paramilitares, sectores de la elite política-económica del nivel nacional y local; confirma que este tráfico está en el centro de la agudización del conflicto colombiano de los últimos años.

El Plan Colombia, al narcotizar el conflicto, ha contribuido a su escalamiento, y al forta-lecimiento de las fumigaciones; si bien se ha traducido en erradicación parcial o temporal de los cultivos de coca en determinadas regiones, como el Putumayo, también ha conlle-vado su itinerancia, cultivándose ahora en espacios antes libre de coca, como el Pacífico colombiano, y de otro lado ha amenazado la seguridad alimentaria de los campesinos, cultivadores o no de la planta.

Salgado opina que el Plan Colombia fortaleció la capacidad militar del Estado, al mismo tiempo que se incrementaron las fumigaciones como estrategia de erradicación.108 A partir

104

Just the facts: a civilian guide to U.S. defense and security assistance to Latin America and Caribbean. International Narcotics Control Funding. Disponible en http://www.ciponline.org/ facts/co.htm

105

Henry Salgado, El Plan Colombia, una po-lítica de (in)seguridad humana para las poblaciones del Putumayo, ob. cit.

106

Revista Semana, marzo 15 de 2002.

107

“Colombia: socavando el Estado de de-recho y consolidando la impunidad”, Comisión Internacional de Juristas, In-forme de enero del 2005.

10�

Henry Salgado, “Las dos caras del Plan Colombia”, en Cien días vistos por Cinep, vol. 10, núm. 51, noviembre de 2002, pp. 24 y ss.

105SELVA ABIERTA

de la explicación del narcotráfico como causa principal de conflicto se asume ahora que el narcotráfico y sus actores se denominan terroristas, sindicación que se puso en el tapete como resultado de los atentados del 11/11 en 2001. Por tanto, deja su solución al plano militar.

Hay que comentar que se han ensayado diversos programas de erradicación de cultivos ilícitos con resultados discutibles, dada su falta de sostenibilidad en el tiempo: Plan Raíz por Raíz, los pactos sociales, los Proyectos de Iniciativas Locales de Desarrollo Alternativo y Erradicación Temprana (Pildaet), financiados por la United States Agency International Development (Usaid). En el actual gobierno se denomina Programa Guardabosques y con-siste en otorgar una ayuda financiera de cerca de US$25.000 anuales a las familias que quieran comprometerse con la no siembra de la coca.

En este aparte nos interesaba mostrar cómo los componentes militares, y la presencia de cultivos de uso ilícito que se presentan en la zona, complican la realización de obras en la región, y creemos que frente a estos hechos sólo queda esperar que las nuevas carreteras no estimulen esta guerra y más bien sean una opción para llegar a un progreso que neutra-lice las posibilidades de conflicto en la región.

I

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107

111

111

114

116

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V Implicaciones ambientales de las obras

Consideraciones medioambientales

Características del piedemonte andino-amazónico

Importancia ambiental del piedemonte

andino-amazónico

Estado de conservación y degradación del piedemonte

andino-amazónico

Población, accesibilidad y vulnerabilidad

del piedemonte

Requisitos ambientales para obras

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Consideraciones medioambientales

El proyecto de carretera Pasto-Mocoa y la hidrovía, se en-cuentra ubicado en una zona de gran riqueza natural, pro-ductora de agua y con alta biodiversidad, y así lo reconocen los términos de referencia para los estudios que patrocina el BID:

Los corredores biológicos existentes a lo largo y ancho de la vía Pasto-Mocoa, son muestra del intercambio de biodi-versidad inherente a esta región, es el caso del Corredor Estratégico Binacional para el Nudo de los Pastos, que va desde la vertiente pacífica hasta la vertiente amazónica de los Andes, incluyendo reservas ecológicas como Cotacachi-Cayapas, El Ángel y Cayambe-Coca en el Ecuador, volcanes Chiles, Cumbal, y el Humedal, la Laguna de La Cocha, en Colombia.109

La vía Pasto-Mocoa se encuentra en una zona de condi-ciones especiales en los siguientes aspectos: pluviometría, hidráulica, geología y geomorfología, que la hacen especial-mente crítica a los fenómenos de estabilidad, de acuerdo con los diferentes estudios que se han realizado en la zona, entre los cuales citamos: “Estudio de diagnóstico ambiental

10�

Invías, TDR, Elaboración de una evalua-ción ambiental regional de la vía Pas-to-Mocoa, Bogotá, enero 22 de 2007, p. 12.


de alternativas”, elaborado por Hidromecánicas Ltda.,1996; “Estudios para la construc-ción de la variante San Francisco-Mocoa en el departamento del Putumayo”, de la firma La Viabilidad Ltda., 2002, y “Los estudios de la Fase II, segunda etapa para la construcción de la variante San Francisco-Mocoa”, de Consultoría Colombiana S. A. 2002. Entre las zonas críticas con alta sensibilidad se señalan las siguientes: a la altura del kilómetro 7, el pro-yecto atraviesa la Falla de Minchoy, entre los kilómetros 11 y 12; entre el 18 y 19, se tienen zonas con presencia de coluviones con altos contenidos de agua; y entre los kilómetros 12 y 16, los cortes darían lugar a inestabilidades por la posición estructural de la roca.110

El área de influencia de la vía Pasto-Mocoa está situada en ecorregiones estratégicas de alta biodiversidad, sensibilidad ambiental y geológica como el Páramo de Bordoncillo, el Cerro de Patascoy, el Lago Guamés o Laguna de La Cocha (sitio Ramsar), y la Reserva Fo-restal protectora de la cuenca alta del río Mocoa; además, se encuentran las comunidades indígenas quillacinga “Refugio del Sol”, inga de Santiago y los campesinos mestizos de El Encano y alto Sibundoy.111

La principal área protegida es el Parque Nacional Natural La Paya, ubicado en el muni-cipio de Puerto Leguízamo. Es un centro de diversidad cuyo punto principal es la laguna La Apaya, un humedal de 3.000 ha de extensión, y tiene como objetivo conservar más de 422.000 ha donde se ubican las últimas reservas de aguas, bosques, pantanos y relictos de ecosistemas que ya no se encuentran en el resto del departamento. Posee bosques prima-rios, secundarios y la categoría especial de bosques de varzea que resulta de una selección natural de especies como consecuencia de los periodos de inundación de las áreas. Posee un sistema hídrico compuesto por grandes ríos de origen andino –Caquetá y Putumayo–, ama-zónico –Caucaya, Sencilla y Mecaya–, e importantes sistemas lagunares. El Parque Nacional Natural La Paya es uno de los sitios de mayor importancia de fauna amazónica debido a su historia geológica y por la presencia de varios endemismos. A la fecha no se cuenta con inventarios actualizados de los diferentes grupos; sin embargo, se tienen registros de 84 es-pecies de peces, 9 de anfibios, 17 de reptiles, 291 de aves y 58 de mamíferos en la zona.112

110

Estudios complementarios de ingeniería de fase III, Invías, 2006, variante: San Francisco-Mocoa.

111

Perfil de cooperación técnica, prepara-ción del programa de infraestructura re-gional corredor vial Pasto-Mocoa, 22 de junio de 2006 (CO-T103�).

112

Información general Parque Nacional La Paya. Disponible en http://www.parques-nacionales.gov.co / pnn/portel/ librería / php /decide.php?patron=01.01110�&f_patron=01.0111

10�SELVA ABIERTA

Mapa 10. Recorrido Pasto-Puerto Asís-río Putumayo. Proyecto Pasto-Mocoa. Áreas protegidas del orden nacional.

Fuente: Mapa departa-mental del Putumayo, IGAC (1��5). Ministerio de Transporte de Co-lombia (2006). Corredor intermodal Tumaco- Puerto Asís- Belém do Pará- Sector Pasto- Mocoa. Mapas de las territoriales del Invías de Nariño y Putumayo. Resguardos indígenas, Territorios colectivos de las comunidades afroco-lombianas y Sistema de áreas protegidas. Insti-tuto Geográfico Agustín Codazzi (archivos.shp/abril 2007). Información sobre grandes proyec-tos: ONIC/Cecoin/GhK (1��), UPME (2000), Minambiente (2005). El trazado de las variantes es aproximado. Elaboró Vladimir Sánchez, geógrafo.


Uno de los aspectos fundamentales para evaluar el impacto ambiental de un proyecto como la construcción y adecuación de la carretera Pasto-Mocoa es la definición de su área de influencia. De esto depende en gran medida que se puedan llevar a cabo análisis inte-grales de impactos directos e indirectos bajo un enfoque sistémico.113

Un ejemplo de ello es el de la carretera Ánimas-Nuquí, una vía de 70,5 kilómetros que atraviesa el departamento del Chocó en sentido oriente-occidente, recorriendo áreas de altísimo valor ambiental como la serranía del Baudó y las selvas húmedas del Chocó bioge-ográfico. Este proyecto, cuyo proceso de licenciamiento ambiental está por culminar, tiene un alto valor estratégico porque brinda la opción de conectar el centro del país –en especial al eje cafetero– con el Océano Pacífico y con el posible proyecto portuario de Tribugá.

A pesar de la importancia estratégica y el impacto ambiental de este proyecto, su estudio consideró un área de influencia directa de apenas un kilómetro a lado y lado de la carre-tera, impidiendo de esa manera realizar análisis significativos de degradación, pérdida de coberturas naturales, fragmentación de ecosistemas, afectación de especies o impactos sobre cuencas hidrográficas. En este sentido, para la vía Pasto-Mocoa se propone definir un área de influencia con base en criterios ecosistémicos y no simplemente de distancia a lado y lado del proyecto vial.

Es muy importante recordar que la vía Pasto-Mocoa no debe ser analizada como un proyec-to aislado, sino como parte integral de una serie de corredores viales y multimodales en los ámbitos nacional e internacional. En primer lugar, esta vía hace parte del corredor multimodal Tumaco-Belém do Pará, que conecta el puerto de Tumaco en el Pacífico colom-biano con Belém do Pará en el Atlántico brasilero, lo cual la inserta en el eje vial Tumaco-Pasto-Mocoa-Puerto Asís. En segundo lugar, hace parte del corredor Mocoa-Santa Ana-San Miguel-Quito, que conecta a Colombia con Ecuador en sentido norte-sur. Y en tercer lugar, esta vía permite conectar a Pasto con las áreas agrícolas del departamento de Nariño y el centro del país por medio de la vía Mocoa-Pitalito-Neiva-Bogotá. En la actualidad la vía

113

En esta sección se proporcionan elemen-tos claves que debieran considerarse en los estudios que actualmente se llevan a cabo para determinar el impacto am-biental del proyecto vial Pasto-Mocoa, desde la perspectiva de la World Wide Fund For Nature (WWF) Colombia, y con base en su experiencia de trabajo en el piedemonte andino-amazónico. Este documento fue escrito por Juan Carlos Espinosa, WWF Colombia.

111SELVA ABIERTA

Pasto-Mocoa constituye un cuello de botella en todos estos corredores viales por sus bajas especificaciones técnicas.

Una vez se culmine su adecuación, la construcción de la variante San Francisco-Mocoa potenciará el volumen de tráfico de pasajeros y carga a lo largo de todos ellos. Esta inter-relación brinda elementos adicionales para determinar el área de influencia de la carretera Pasto-Mocoa.

Características del piedemonte andino-amazónico

Una parte de esta región es zona de influencia de la vía Pasto-Mocoa. Posee un área apro-ximada de 15.800 km2, está delimitada al norte por la divisoria de aguas entre la vertiente Amazónica y la hoya del río Magdalena, al occidente por la divisoria de aguas con la cuen-ca del Pacífico, al sur por la frontera con Ecuador y al oriente por el límite altitudinal de 300 metros sobre el nivel del mar.

Hacen parte del piedemonte andino-amazónico la Serranía de los Churumbelos, el Cerro Patascoy, los valles aluviales de los ríos Guamués, Fragua, Alto Orito y San Miguel, los alti-planos del Valle de Sibundoy y el Páramo de Bordoncillo, en jurisdicción de 22 municipios en los departamentos de Caquetá, Cauca, Nariño y Putumayo.114

En esta región se inscribe gran parte de trazado vial de la carretera Pasto-Mocoa, cuenta con un gran significado ambiental que debe ser tenido en cuenta en los análisis y estudios que se realizan actualmente sobre el proyecto vial.115

Importancia ambiental del piedemonte andino-amazónico

El piedemonte andino-amazónico forma parte de la Cordillera Real Oriental, la cual bordea el oeste de la cuenca amazónica de Colombia, Ecuador y el norte del Perú. Con un área de

114

O. L. Hernández y L. G. Naranjo, “Geo-grafía del piedemonte andino-amazóni-co”, en L. G., Naranjo (ed.), Escenarios de conservación en el piedemonte an-dino-amazónico, Cali, WWF Colombia - Instituto Humboldt - Unidad de Parques Nacionales.

115

La información que se incluye a conti-nuación fue tomada de la publicación Escenarios de conservación en el piede-monte andino-amazónico de Colombia, editada por Luis Germán Naranjo, 2007, que recoge los principales resultados de un proyecto desarrollado conjuntamente por WWF Colombia, el Instituto Alexan-der von Humboldt (IAvH) y la Unidad Administrativa Especial de Parques Na-cionales Naturales (UAESPNN) bajo el auspicio de la Fundación McArthur, la Unión Europea, el GEF y el Banco Mun-dial.


9,5 millones de hectáreas, la Cordillera Real Oriental abarca dos ecorregiones terrestres: los páramos de los Andes del Norte y los bosques montanos de la Cordillera Real.

Los bosques montanos de la Cordillera Real Oriental ocupan una franja altitudinal que oscila entre los 300 y los 3.500 metros sobre el nivel del mar, han sido considerados como los ecosistemas con mayor riqueza de especies por unidad de área en todo el Complejo Ecorregional de los Andes del Norte.116

Además, el piedemonte andino-amazónico es una importante estrella fluvial. En sus mon-tañas nacen numerosos ríos de las hoyas hidrográficas del Caquetá y el Putumayo perte-necientes a la gran cuenca del Amazonas. Debido a su amplio rango de elevaciones, esta región cuenta con un sinnúmero de microclimas desde los páramos (con una temperatura media inferior a 15°C) hasta la llanura amazónica (con temperaturas promedio superiores a 30°C). Esta variación térmica, sumada a una elevada humedad relativa (entre 70 y 85%), genera altos niveles de evadotranspiración y la formación de densos bancos de neblina, que al ser arrastrados a las partes más altas generan lluvias más abundantes y constantes que en la misma llanura amazónica. De esta manera, los páramos reciben más de 2.000 milímetros de lluvia anual, y los bosques montanos hasta 4.500 milímetros en algunos lugares en años lluviosos.

La compleja topografía, el clima, la geología y la historia biogeográfica del piedemonte an-dino-amazónico han contribuido a configurar en su interior un mosaico de hábitats y co-munidades biológicas restringidas a superficies geográficas relativamente pequeñas. Gran parte de la diversidad biológica de esta región radica en que ella es el punto de confluencia de especies andinas, amazónicas y del Pacífico.

A continuación se enumeran algunos rasgos de la extensa variedad de especies de fauna y flora del piedemonte andino-amazónico de Colombia:117

Plantas: esta región es reconocida como una de las de mayor riqueza de plantas medici-nales y mágico-religiosas en el mundo.118 La multiplicidad de microclimas de la región, la

116

G. Kattan, D. Díaz-Martín, O. L. Hernán-dez, E. Yerena, X. Viteri, E. Corrales y D. Arancibia, Complejo ecorregional de los Andes del Norte: hacia una visión de su biodiviersidad, Cali, WWF - Fundación Natura - Fudena, 2001; Hernández y Na-ranjo, ob. cit.

Para más información sobre el complejo ecorregional de los Andes del norte ver la página web de WWF Colombia: www.wwf.org.co

117

J. H. Restrepo y L. G. Naranjo, “Diver-sidad de flora y fauna”, en L. G. Naran-jo (ed.), Escenarios de conservación en el piedemonte andino-amazónico, Cali, WWF Colombia - Instituto Humboldt - Unidad de Parques Nacionales.

11�

W. Davis, One River: Explorations and Dis-coveries in the Amazon Rain Forest, New York, Touchstone, 1��6.

113SELVA ABIERTA

singularidad de su historia biogeográfica hacen de ella uno de los sitios con mayor diversi-dad de especies de plantas en toda la cuenca amazónica.

Insectos: a pesar de la poca información disponible acerca de especies de insectos en esta región, los inventarios de mariposas diurnas levantados hasta la fecha indican que más de la mitad de las especies son endémicas, situación que probablemente se repita para muchos otros grupos de insectos dada la riqueza de plantas hospederas, la diversidad de microclimas, y la presencia de importantes barreras de dispersión que favorecen altos índices de especiación.

Peces: la información recopilada de especies de peces para las dos principales cuencas hidrográficas de la región (Caquetá y Putumayo), revela un elevado número de especies, así como una alta singularidad entre las cuencas, comparten menos de la tercera parte de las especies.

Anfibios y reptiles: hasta el momento se ha registrado un notable número de especies de ranas y serpientes en esta región.

Aves: de acuerdo con la guía de aves de Colombia de Hilty y Brown,119 952 especies pueden encontrarse en la región del piedemonte, las cuales equivalen, aproximadamente, al 51% de las aves que han sido registradas hasta el momento en el país.

Mamíferos: el número estimado de especies de mamíferos en el piedemonte andino-ama-zónico confirma su importancia como centro de diversidad biológica. Los principales gru-pos representados en esta región son los murciélagos, roedores, carnívoros, primates y marsupiales. La presencia de 24 especies de carnívoros y 18 de primates en el piedemonte es particularmente notable, pues confirma la funcionalidad ecológica de los ecosistemas de la región.

11�

S. L. Hilty y W. L. Brown, A Guide to the Birds of Colombia, Princeton, N.J., Prin-ceton University Press, 1��6.


Estado de conservación y degradación del piedemonte andino-amazónico120

Estos análisis fueron elaborados con el fin de generar información espacial que permitiera identificar áreas con diferente vulnerabilidad frente a impactos antropogénicos, así como escenarios para el mantenimiento a largo plazo de los atributos esenciales de la biodiver-sidad.

Para el año 2002, el 84% del área del piedemonte andino-amazónico estaba cubierto por ecosistemas naturales. Sin embargo, estos ecosistemas se encuentran en distintos grados de fragmentación, y los ecosistemas transformados abarcaban principalmente las zonas bajas del área de estudio, con excepción del valle del Sibundoy, el cual fue transformado en la década de los sesenta por la conversión de humedales a suelos de uso agrícola.

Según una reciente evaluación ecorregional de la Cordillera Real Oriental,121 el piedemonte andino-amazónico de Colombia posee aún altos niveles de integridad y múltiples sitios de relevancia para la conservación de la biodiversidad. Alrededor del 85% de los ecosistemas en la cuenca alta del río Putumayo, y el 90% de los de la cuenca alta del río Caquetá se mantienen intactos, y en esta última cuenca la vegetación entre 300 y 4.100 metros de elevación está prácticamente ininterrumpida.122 Las zonas más integras se encuentran por lo general por encima de los 1.000 metros, siendo las pendientes al sur del macizo colom-biano, y las laderas empinadas del límite occidental del piedemonte las porciones más íntegras de esta región, y sin duda los mayores bloques continuos de vegetación natural en la porción colombiana de la Cordillera Real Oriental, como se muestra en el mapa 11.123

Un elemento importante para evaluar la integridad de los ecosistemas del piedemonte andino-amazónico es la continuidad de su gradiente altitudinal. Como se mencionó, gran parte de la riqueza biológica de esta región está determinada por su escarpada geografía, variedad de alturas y climas. Las áreas con una mejor cobertura altitudinal de ecosistemas se ubican en la parte norte del piedemonte, en donde se encuentra una continuidad en el gradiente de elevación desde los 300 metros hasta la altura de la carretera Pitalito-Mocoa

120

En esta sección se describen algunos re-sultados del análisis de paisaje para el piedemonte andino-amazónico llevado a cabo por O. L. Hernández, F. Cuesta y L. G. Naranjo, “Análisis de paisaje”, en Naranjo, L. G. (ed.), Escenarios de con-servación en el piedemonte an-dino-ama-zónico, Ob. cit.

121

F. Cuesta, F. Baquero, A. Ganzenmuller, B. Rivera, M. Sáenz, G. Riofrío, M. L. La-rrea, R. Cisneros y K. Beltrán, Evaluación ecorregional de los páramos y bosques montanos de la Cordillera Real Oriental: componente terrestre, Quito-Ecuador, EcoCiencia - The Nature Conservancy, 2005.

122

Hernández y Naranjo, ob. cit.

123

Hernández, Cuesta y Naranjo, ob. cit.

115SELVA ABIERTA

Mapa 11. Integridad de los ecosistemas del piedemonte andino-amazónico

Fuente: Hernández, Cuesta y Naranjo. Ob. cit.


(1.200 metros) en donde la cobertura vegetal se interrumpe, y desde allí hasta elevaciones superiores a 3.000 metros en el Parque Nacional Natural Puracé y el complejo volcánico de Doña Juana. En la zona sur del piedemonte se presenta mayor fragmentación altitudinal, habiéndose perdido la conexión entre la zona andina y la planicie amazónica, con lo que solamente se mantiene el gradiente altitudinal desde los 1.000 metros de elevación hasta la divisoria de aguas.124

Población, accesibilidad y vulnerabilidad del piedemonte

Otro elemento que se tuvo en cuenta en el análisis de paisaje del piedemonte andino-ama-zónico fue un análisis de su vulnerabilidad debido a presiones antrópicas. Se tuvieron en cuenta factores sociales, políticos y económicos, encontrándose que en el piedemonte el principal factor de transformación de ecosistemas es el avance de la frontera agropecua-ria, tanto las pasturas como las zonas de producción agrícola ocupan la mayor proporción de las áreas intervenidas. Se analizaron dos procesos de significativa incidencia en la de-gradación de los ecosistemas: el desarrollo de infraestructura y la densidad poblacional, bajo el supuesto de que la intensidad y extensión en el desarrollo de sistemas de produc-ción agrícola aumenta en la medida en que se incrementa la población como consecuencia de una mayor accesibilidad en la zona. Aunque esta explicación es, sin duda, simplista y no incorpora diferencias culturales de relacionamiento hombre-naturaleza, y de aprove-chamiento de recursos naturales, no deja de ser una aproximación válida para analizar la vulnerabilidad del piedemonte andino-amazónico a la luz del desarrollo de macroproyec-tos de infraestructura.

El mapa 12 muestra los resultados de la modelación de accesibilidad para el piedemonte andino-amazónico, y se aprecia cómo las áreas bajas al oriente de esta región son las de mayor accesibilidad, hecho que coincide con las de mayor poblamiento y desarrollo de infraestructura vial. Otras áreas con alta accesibilidad son la zona cercana a la laguna de La Cocha y el Valle del Sibundoy, zonas relativamente planas, con claras vías de acceso,

124

Idem.

117SELVA ABIERTA

con un importante desarrollo agrícola. Otro aspecto destacado es que por sus condiciones topográficas existe un fácil acceso a la reserva en cercanías de Mocoa, y este acceso se dificulta en otras zonas como por el ejemplo el Valle del Sibundoy.

El acceso de áreas con potencial de extracción de maderas finas en el tramo medio del pro-yecto, el cual corresponde a la reserva forestal protectora, constituye un atractivo para la tala de estos bosques, y el cambio de uso del suelo por cobertura de pastos. La alta fragili-dad del ecosistema que se pretende intervenir con la construcción de la vía, implica entre otros los siguientes impactos ambientales: compactación; cambios en el uso del suelo; fragmentación de coberturas boscosas; pérdida de biodiversidad; contaminación o pérdida de recursos naturales; reducción del área para usos agropecuarios y forestales; afectación del hábitat; pérdida de individuos; alteración de los desplazamientos de algunas especies; incremento de los niveles de ruido, entre otros.

La ejecución del proyecto presentará un movimiento de tierras mayor al presupuestado para la rehabilitación y pavimentación de la vía existente. Adicionalmente, se presenta alteración del patrón de drenaje del bosque protector en la reserva forestal y por efecto de la remoción directa de la vegetación y los procesos de fragmentación. Esto se agudi-zaría por la tendencia creciente de ocupación e intervención de áreas que antes estaban aisladas.125

Requisitos ambientales para obras

En Colombia, todo proyecto, obra o actividad que pueda producir impacto grave a los recursos naturales renovables o al medioambiente requiere de una licencia ambiental, la cual debe ser tramitada previamente a su ejecución. En esta autorización se establecen las condiciones y obligaciones para la prevención, mitigación, compensación y manejo de dichos efectos directos ambientales. El proceso de licenciamiento abarca las siguientes etapas:

125

Ministerio de Ambiente, Vivienda y De-sarrollo Territorial, Dirección de Licen-cias, Permisos y Trámites Ambientales, expediente 1422, concepto 1574 del 2� de agosto de 2005, folio 2�2.


Fuente: Hernández, Cuesta y Naranjo, 2007.

Mapa 12. Accesibilidad del piedemonte andino-amazónico

11�SELVA ABIERTA

§Estudio de factibilidad: se analiza la viabilidad técnica y financiera del proyecto. En algunos casos se incorpora también un análisis sobre la viabilidad ambiental y social del mismo.

§Diagnóstico ambiental de alternativas: tiene como objetivo suministrar infor-mación para evaluar y comparar las diferentes opciones del proyecto en cuanto a los aspectos geográficos, características ambientales, sociales, efectos y riesgos de la obra.

§Estudio de impacto ambiental: una vez escogida la alternativa, se desarrolla un estudio de impacto ambiental, el cual corresponde a las características y entorno del proyecto. Es el documento más importante para el proyecto, en el cual se iden-tifican los posibles impactos directos e indirectos de la construcción y operación del proyecto, y se formula un plan de manejo para prevenir, mitigar o compensar dichos impactos.

§Participación: durante todo el proceso de otorgamiento de la licencia ambiental puede haber lugar a diferentes mecanismos de participación entre los cuales des-tacamos la Consulta Previa. Si el proyecto afecta territorios colectivos de pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, es necesario llevar a cabo un proceso de consulta previa con dichas comunidades. Este mecanismo de participación tiene como objetivo, además de proteger la identidad cultural, social y económica de es-tas comunidades, que ellas se pronuncien sobre la viabilidad del proyecto y sobre las posibles afectaciones.

§Obtención de la licencia ambiental: una vez cumplidos los pasos descritos ante-riormente, de acuerdo con el procedimiento establecido por el Decreto 1220 de 2005, se podrá otorgar o negar la licencia por parte de la autoridad ambiental competente.

Acerca del proceso en general nos permitimos señalar algunos aspectos que dificultan su dinámica. En efecto el licenciamiento ambiental, como instrumento de planificación am-


biental, fue establecido en Colombia por el Código de Recursos Naturales en 1974, pero sin una reglamentación que hiciera posible su operatividad. Es sólo a partir de la Ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente, que se materializó este trámite, y ha sido reglamentado mediante decretos, el último de los cuales es el Decreto 1220 de 2005, que mantiene la condición del otorgamiento de la licencia como requisito previo para obtener cualquier otro permiso o autorización que deba ser expedido por el Estado, pero disminuyó los eventos en los cuales interviene directamente el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT).

En efecto, sólo quedó la competencia privativa de este ente en los siguientes casos: 1) cons-trucción de presas, represas o embalses con capacidad mayor de 200 millones de metros cúbicos de agua; 2) tendido de las líneas de transmisión del sistema nacional de interco-nexión eléctrica, compuesto por el conjunto de líneas con sus correspondientes módulos de conexión (subestaciones) que se proyecte operen a tensiones iguales o superiores a 220 kw. Acerca de proyectos viales y obras fluviales la licencia procede en algunos casos, como los proyectos de la red vial nacional referidos a la construcción de carreteras, la construcción de segundas calzadas, y la construcción de túneles con sus accesos. En la red fluvial na-cional la construcción de puertos; el cierre de brazos y madre viejas activos; los dragados de profundización en canales navegables y en áreas de deltas, así como los proyectos que afecten las áreas del sistema de parques nacionales naturales. La mayoría de los casos de licencias está a cargo de las corporaciones autónomas regionales, y las corporaciones de desarrollo sostenible, entidades encargadas de la gestión ambiental pero que disponen de una menor capacidad científica y técnica para adelantar el proceso de licenciamiento.

A pesar de que ahora casi ninguna obra requiere licencia,126 y que se ha simplificado el proceso, su trámite se relaciona directamente con la demora en las obras públicas. Esto se advirtió claramente cuando en la declaratoria de caducidad de algunos de los contratos que se habían celebrado para cumplir con las metas del Plan 2500 (el más ambicioso para interconectar el país de los últimos años), una de las causales aducidas, fue “la demora en

126

Dentro de las actividades exentas de li-cencia ambiental se encuentran: “rehabili-tación de la red vial y de la red férrea; la construcción de puentes; la exploración geológico minera por métodos de subsuelo; la ampliación, mejoramiento, reconstruc-ción y rehabilitación de infraestructura para proyectos mineros. En el caso de proyectos energéticos no requieren de este requisito las subestaciones eléctricas sobre líneas existentes; la restitución o sustitución de unidades de generación térmica por otras de tecnologías más limpias; ampliación de la capacidad de generación a gas sobre ins-talaciones preexistentes; la ampliación de líneas de transmisión de circuito sencillo a doble y triple circuito; repotenciación de líneas de energía existentes; sistemas de generación sobre instalaciones preexisten-tes de desarrollo hidráulico; líneas de co-nexión de plantas de generación al sistema interconectado nacional no mayor de trein-ta (30) kilómetros; las pequeñas centrales hidroeléctricas; las centrales térmicas con capacidad de generación menor o igual a diez (10) megavatios; las plantas de gene-ración de energía con fuentes solar o de biomasa, menores de un (1) megavatio; las redes de distribución eléctrica del Sistema Interconectado Nacional; los sistemas de telecomunicaciones sobre infraestructura existente”. Tomado de: Gloria Amparo Ro-dríguez (abogada, directora de la especiali-zación en derecho ambiental y de la Línea de Investigación en Derecho Ambiental de la Facultad de Jurisprudencia de la Universi-dad del Rosario), “La licencia ambiental, un acto administrativo especial y su proceso de flexibilización”, en Retos y perspectivas del derecho administrativo, Bogotá, Universidad del Rosario, 2007 (en preparación).

121SELVA ABIERTA

la expedición de las licencias ambientales, labor que le corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, es decir, el mismo gobierno”.127 Es decir se le considera un obs-táculo y no un elemento que coadyuva a la conservación de los ecosistemas.

En cambio, para la sociedad civil la reducción de las actividades que deben surtir el trá-mite de licenciamiento ambiental disminuyen sus posibilidades de acción puesto que hay menos oportunidades de hacer uso de los mecanismos de información y participación ciu-dadana.

Dejamos plasmadas hasta aquí algunas impresiones sobre la obra y su envergadura. La sección siguiente presenta la forma como se tiene prevista la participación de los habitan-tes en los estudios apoyados por el BID.

127

Plan 2500: no va ni la quinta parte. Problemas con capacidad y con licen-cias ambientales. Disponible en http://www.portafolio.com.co/hist_imp/por-ta_secc/porta_porta/2006-11-24/AR-TICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-3345636.html

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VI¿Cómo se plantea la participación de los actores?

Elaboración de la EAR de la vía Pasto-Mocoa

Elaboración del (PBMAS)

de la Cuenca Alta del Río Mocoa

Elaboración del EIA

123SELVA ABIERTA

Examinados los estudios acordados en la coopera-ción técnica del BID con el gobierno nacional, encontramos que la participación ciudadana se ha planteado en los si-guientes documentos:

§Términos de referencia para la Evaluación ambien-tal regional (EAR).

§Términos de referencia para la elaboración del Plan básico de manejo ambiental y social de la reserva forestal protectora de la cuenca alta del río Mocoa, PBMAS.

§Términos de referencia para el estudio de impacto ambiental (EIA).

A continuación presentamos la manera como está contem-plada la participación en estos términos de referencia.

Elaboración de la EAR de la vía Pasto-Mocoa128

En un principio se tenía previsto realizar una evaluación ambiental estratégica (EAE), pero dado que los alcances previstos no correspondían con el trabajo que era posible

12�

Invías, Términos de Referencia, Elabora-ción de una evaluación ambiental regio-nal de la vía Pasto-Mocoa, Bogotá, enero 22 de 2007.


realizar, el Invías y la oficina nacional del BID resolvieron que lo que se iba a adelantar era una evaluación ambiental regional (EAR), la cual permitirá analizar tempranamente los posibles riesgos, oportunidades en la gestión ambiental y sociocultural, inducidos in-directamente por el mejoramiento de la vía, y ponerlos a discusión antes de su implemen-tación.

Acorde con los términos de referencia de la EAR, ésta incluye para su elaboración una metodología participativa; debe involucrar a instituciones públicas, grupos del sector pri-vado, cooperativas, asociaciones gremiales, ONG, organizaciones de la sociedad civil y comunidades indígenas que pudieran ser beneficiadas o afectadas debido al mejoramiento de la vía; en el proceso de identificación, análisis, monitoreo de las oportunidades, riesgos ambientales, socioculturales y económicos que afectan el área de influencia de la vía Pas-to-Mocoa, se debe asegurar la amplia divulgación a los sectores interesados o afectados/be-neficiados de los resultados de los estudios ambientales y socioculturales que se elaboren. En su formulación, se proponen cinco fases: 1) preparación del plan de trabajo; 2) identifi-cación de la situación y tendencias; 3) evaluación de los impactos; 4) implementación del proceso de consulta pública y, 5) preparación del informe final. Todas estas fases incluyen diagnóstico con comunidades y la fase de implementación del proceso de consulta pública se considera parte integral del desarrollo de la EAR.

En cada fase se deben desarrollar metodologías y materiales para dos procesos de con-sulta. Se requiere entonces identificar grupos significativos y organizar reuniones con cada uno de ellos. Se considera adecuado realizar una etapa de entrevistas y sesiones de trabajo con interlocutores claves y una etapa de presentación de grupos de interés (sector público, privado, sociedad civil, comunidades indígenas, campesinas). El informe final de la EAR se presenta a las personas que toman la decisión sobre la variante San Francisco-Mocoa. Acá conviene anotar que un punto crucial es el método de seguimiento a los compromisos por parte de las entidades y los medios que se pacten para adelantar dicho proceso.

125SELVA ABIERTA

Elaboración del PBMAS de la cuenca alta del río Mocoa

El PBMAS se deberá adelantar con una metodología participativa que involucre procedi-mientos, técnicas e instrumentos y mecanismos adaptados a la realidad social y cultural de la población. Se deben garantizar mecanismos de consulta pública, libre e informada, así como de concertación y negociación de buena fe con los grupos sociales. Así mismo, el diagnóstico sociocultural participativo, con comunidades indígenas y no indígenas presen-tes en el área de influencia de la zona de reserva, debe servir para identificar, caracterizar, cualitativa y cuantitativamente los potenciales impactos sociales y culturales directos, indirectos y acumulativos, generados por las actividades que se desarrollan en ella y espe-cialmente por los proyectos lineales previstos a través de su territorio, así como identificar o evaluar las necesidades y oportunidades de desarrollo de dichos actores, medidas de prevención, mitigación, control o compensación adecuadas.

Es de suma importancia el tema de la seguridad jurídica para los territorios de los pueblos indígenas que habitan en la zona en relación con la ampliación o constitución de resguar-dos indígenas, así como las implicaciones que tendrían estas ampliaciones, o constitucio-nes, sobre la reserva.

El componente de diagnóstico socioeconómico y cultural del PBMAS aporta información detallada acerca de las características sociales, económicas y culturales del área de re-serva forestal y de su zona de influencia y se plantea sobre la base de tres principios fundamentales: 1) el carácter participativo y consultivo, 2) el tratamiento equitativo e incluyente de las comunidades pertenecientes a pueblos indígenas y 3) la utilización de metodologías socioculturales apropiadas, que permitan evidenciar el punto de vista ético de los actores sociales sobre los diferentes aspectos que se estudiarán, y proponer reco-mendaciones concertadas y sostenibles desde el punto de vista social y cultural; para ello se sugiere contemplar una estrategia de información a las instituciones y de comunica-ción con la comunidad. Deben garantizarse unos mecanismos de consulta libre e informa-


da, así como de concertación y negociación de buena fe con los grupos sociales, y tener en cuenta que en la convocatoria se asegure la representatividad por grupo social, por género y edad.

El componente estratégico debe gestionarse de manera participativa con las autoridades locales y las comunidades del área de influencia de la reserva, por medio de talleres di-rigidos e involucrar los grupos de intereses en la zona de influencia directa del estudio. De acuerdo con lo prescrito en el componente programático, estos grupos de interés en la zona de influencia directa del estudio deben integrarse en la formulación de los pro-gramas, proyectos, obras y actividades del PBMAS. Para lograr ese objetivo, se propone una estrategia de información, consulta y concertación pública, mediante la cual se iden-tifiquen procesos de desarrollo social y culturalmente apropiados a las características de los habitantes de la región, priorizando la integridad cultural y territorial, la relación armónica con el medioambiente, respetando los derechos de las comunidades campesinas y los pueblos indígenas. El objetivo general de este proceso es la búsqueda de consensos, acuerdos internos entre los diferentes actores, con el propósito de materializar sus pro-puestas y articularlas con los planes propuestos.

Elaboración del EIA

El estudio de impacto ambiental (EIA) tiene como objetivo identificar, definir y evaluar los impactos directos que se puedan generar sobre los recursos naturales y el medioam-biente por el desarrollo del proyecto, además de diseñar el Plan de Manejo Ambiental que contiene los planes para prevenir, mitigar, corregir o compensar los efectos negativos. En el capítulo sobre información, se determina que ésta debe suministrarse de manera cuan-titativa y cualitativa y en las actividades con los actores interesados; propone realizar acercamientos e informarles sobre el proyecto y sus implicaciones.

127SELVA ABIERTA

Con respecto a las comunidades étnicas se prevé avanzar en un proceso de consulta pre-via con antelación a la decisión de viabilidad ambiental. El EIA debe contener aspectos relacionados con temas de importancia para las comunidades, como asuntos territoriales, arqueológicos, culturales, demográficos, de salud, sobre su religiosidad, de economía tradi-cional, sobre la organización sociocultural, entre otros. El Plan de manejo ambiental inclu-ye programas de información, proyectos de participación comunitaria mediante reuniones y talleres, y diseño de programas de apoyo productivo para las comunidades de la zona.

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VII Percepción de algunos actores sobre

las obras proyectadas

Campesinos e indígenas

¿Quiénes son?

Situación legal de los territorios

Tipo de organizaciones locales

Sitios sagrados

Información sobre las obras

Realización de estudios de impacto sociocultural

y proceso de consulta

Oportunidad e empleo

o agudización de presencia militar

Funcionarios

Posición desde la sociedad civil

12�SELVA ABIERTA

Como se anotó anteriormente, en el departamento de Putumayo se refleja buena parte de la problemática de la guerra, los cultivos de uso ilícito y las fumigaciones con glifosato. Estos son factores que deben tenerse en cuenta para el trazo y la ejecución de la obra. La construcción de la carretera Pasto-Mocoa atenderá las necesidades de mo-vilidad de los habitantes de esa región, pero consideramos que ellos no están debidamente informados de su alcance como parte de un eje multimodal, que el objetivo principal para sus impulsores excede la simple interconexión y res-ponde a una lógica exportadora. Por ello quisimos medir el grado de conocimiento, la percepción sobre sus efectos, su envergadura y, en general, lo que opinan diferentes actores locales sobre ella.129 Las respuestas fueron diversas, depen-diendo del lugar social de los entrevistados y del estado de la organización de la que hacen parte.

Se preguntó a líderes y lideresas de comunidades indígenas, funcionarios públicos, campesinos y empresarios privados acerca de lo siguiente:

§Las obras correspondientes a la carretera Pasto-Mo-coa y a la hidrovía del río Putumayo.

12�

Contrato de consultoría con Casa Ama-zonia-BIC. Consultoría para medir la percepción sobre las obras: variante San Francisco-Mocoa y la hidrovía del río Pu-tumayo, mayo-julio de 2007.


§La situación de los pobladores (tipo de pobladores de las zonas implicadas, si se ha-bían adelantado consultas con los indígenas, campesinos y afrocolombianos, condi-ciones de vida, presencia de lugares sagrados).

§El tipo de organizaciones sociales existentes en la zona.

§Clase de título de las tierras que habitan y posibles expectativas sobre la tenencia de la tierra ante proyectos de la envergadura de la carretera y la hidrovía.

§Opiniones sobre el tipo de protección por razones de conservación que existen en el área afectada y su magnitud.

§Posibles afectaciones de los ecosistemas protegidos.

Las entrevistas realizadas a los actores sociales para hacer una lectura sobre su conoci-miento alrededor del tema de megaproyectos evidencian percepciones diferenciadas según sean campesinos y líderes indígenas, funcionarios públicos y ONG. A continuación desta-camos algunos de los comentarios de los entrevistados.

Campesinos e indígenas

¿Quiénes son?

En el Valle del Sibundoy, que hace parte del transecto previsto para la vía, habita un pue-blo antiquísimo, los camentsa, uno de los originarios según la mitología local, así como el pueblo inga. Son famosos como médicos tradicionales. Tienen un estilo de vida dedicado a actividades de chagra, sitio que les permite mantener sus tradiciones sobre plantas me-dicinales y sagradas. Alguno de los líderes dice “que el Valle del Sibundoy es muy rico en especie humana”. Tienen tal grado de reconocimiento hacia su labor médica que al lugar se le denomina “Centro de Sanación”.

131SELVA ABIERTA

Algunos lugares no permanecen habitados de manera permanente, pero conforman el te-rritorio ancestral. En el alto, medio y bajo Putumayo hay cerca de doce pueblos indígenas y ha sido objeto de protección por parte de los “sabedores”, lo cual ha permitido poseerlo como herencia de los mayores.

Además, existen colonos, campesinos y comunidades afrodescendientes. Acerca de las con-diciones socioeconómicas en las que viven, les preocupa la falta de sanidad, el mal estado de las vías, la falta de agua potable y de luz eléctrica permanente. Los servicios son ele-mentales y las condiciones de calidad de vida son mínimas. Algunos aseguran la alimenta-ción con sus chagras, pero otros manifiestan que no les alcanza lo que producen para vivir. Les falta espacio vial y tan sólo parecen existir condiciones en el Valle de Sibundoy, que se declara como área privilegiada.

Situación legal de los territorios

Señalan los entrevistados que parte de los territorios son resguardos y declaran que hay 134 en Putumayo; de ellos, sólo 34 están titulados, es decir, cuentan con un territorio defi-nido totalmente. En otros casos, se encuentran procesos de titulación y luchan para que se les haga el reconocimiento oficial, o se amplíen los resguardos existentes.

Los que sí padecen de una falta de seguridad jurídica sobre la tierra son los campesinos. Su condición de colonos les hace muy difícil que los institutos encargados les adjudiquen las tierras que ocupan. En la misma situación están las comunidades afrodescendientes, que incluso tienen formas propias de gobierno, pero no tienen títulos sobre las tierras que reclaman como colectivas.

Otro elemento para la discusión es la compra de terrenos por parte de gente que, ante el anuncio de nuevas obras, se encuentra adquiriendo tierras en la zona de influencia de ellas. Un líder dice que es gente que tiene “visión futurista”.


Tipo de organizaciones locales

Existen cooperativas, organizaciones agropecuarias, asociaciones de artesanos, de made-reros. En el mundo indígena, los cabildos, sus organizaciones regionales, en razón del conflicto y el desplazamiento forzado, cuentan con el apoyo de organizaciones eclesiales, internacionales y con ONG locales y nacionales que tienen presencia en la zona.

Sitios sagrados

Para algunos indígenas, el Valle de Sibundoy es uno de los sitios sagrados que protege todo un patrimonio originario, manteniendo vivas sus tradiciones. En otros casos, la selva misma se considera un nicho espiritual, y los entrevistados señalan algunos lugares específicos: el cerro Doña Juana, el de Churumbelo, la cueva de los Guácharos –además de ser un santua-rio para la protección de esta especie, es lugar de rescate de vestigios arqueológicos–.

Emerenciana Chicunque:

alcaldesa mayor, cabildo Camentsa de Sibundoy

Uno [de los sitios sagrados] es el páramo que proporciona el agua. Están más de 23 lagunas en la parte alta de la montaña del Valle de Sibundoy, son hermosas y misteriosas. Quienes tienen más contacto con las reservas forestales son los taitas, quienes recolectan plantas medicinales, cáscara y ahí no queremos que haya presen-cia de otros que dañen e irrespeten estos lugares que tienen mucho sentir para nosotros. Otro lugar que fue respetado por nosotros es el río San Pedro donde hay yacimientos de oro y que hoy el blanco está dinamitando para sacar este mineral y debido a esto el cauce del río ha sufrido cambios (deterioro y desbordamiento del río llegando a las cementeras) y muerte de las especies acuáticas.

Onofre Córdoba: gobernador de Los Pastos

Los sitios que tenemos es toda la naturaleza. Son sitios sagrados que se han venido conservando y respetando milenariamente, porque allí están los pasos, la memoria y el contacto mismo con nuestros sabedores. Hoy son profanados y aun más, están siendo declarados parques nacionales, cuando estos lugares son donde iban a

133SELVA ABIERTA

recoger sus plantas, a comunicarse e interpretar el lenguaje de la selva, de los pájaros, del viento, era como lo que hoy conocemos una universidad del saber. Tenemos el cerro Doña Juana, el cerro de Churumbelo, la cueva de los Guácharos, donde no se han respetado nuestros derechos como pueblos indígenas, porque allí nos están truncando la visión de las diferentes culturas.

Información sobre las obras

Los entrevistados han tenido alguna información sobre el tema, aunque evidentemente no de manera sistemática ni desde una perspectiva integral. Hace más de treinta años han oído hablar del proyecto local, de la carretera Pasto-Mocoa, a la cual reconocen como una necesidad; en los últimos tiempos se ha divulgado su puesta en marcha y se tienen proyectados un aeropuerto internacional en Puerto Asís, una represa en el Caquetá, obras de interconexión eléctrica binacionales (Colombia-Ecuador), la continuación del muelle La Esmeralda en Puerto Asís; en fin, numerosas obras de desarrollo para la región.

En la mayoría de los casos han sido convocados a reuniones para “informarlos” –nun-ca para consultarlos– sobre la implementación de algunas obras: construcción de vías, exploraciones, explotación minera, petrolera y otras. Corpoamazonia ha realizado varias audiencias públicas con el fin de socializar estos temas pero no para concertar sobre su realización. Sólo un líder de las cerca de 40 personas encuestadas dice haber estado en diferentes asambleas, reuniones en las que se enteró de las obras, específicamente de la variante San Francisco-Mocoa.130

Aureliano Garreta: pueblo inga

No habido un verdadero proceso de consulta. Lo que hacen es llegar a la comunidad a hacer un par de reuniones o darles algo que ven que están necesitando y con eso ellos han hecho todo. Esto no puede seguir así. Para el caso, con la Empresa de Energía de Bogotá tuvimos varios diálogos pero luego hicieron valer las firmas de estos acercamientos como si hubiéramos firmado un acuerdo, sin ni siquiera ver la cantidad de impactos sociales y

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Coordinador de derechos humanos de la Asociación de Cabildos Nasa.


culturales que se generarían dentro de nuestros territorios. Estuvimos en pie de la consulta pero las institu-ciones dijeron que eso eran obras de mucho impacto, de progreso para la región y que si no había carreteras y energía no se daban las posibilidades para el comercio. Y se ha dejado que las cosas se hagan sin concertar, debido a la debilidad organizativa que padecemos de organizaciones y los que lideran estos procesos.

La información que se ha brindado a la gente está dirigida a lo que para ella significa una respuesta a sus necesidades más urgentes. Incluso es utilizada en campañas políticas: por ejemplo, pavimentación de carreteras, oferta de empleo por la presencia de compañías mineras y petroleras. Ha sido tarea exclusiva de unas pocas ONG propiciar espacios de análisis sobre los impactos y las dimensiones reales de estas obras.

Con respecto a las implicaciones que podrían tener esas obras sobre los territorios habita-dos por las comunidades indígenas y campesinas, los entrevistados mencionan las conse-cuencias sobre su manera de vivir, es decir, sobre cambios sustanciales de índole cultural. Por el cambio de empleo o de medios de subsistencia se abandonarán las prácticas tradicio-nales, espirituales, sociales, lo que conlleva la debilidad de sus propias formas de vida.

Se alude a otros impactos graves: el abandono de la lengua y de las tradiciones; se dice que probablemente se termine la tranquilidad de los lugares sagrados, se abandonen o se per-turben. Temen que se termine con la alimentación tradicional, unidad de la espiritualidad.

Por otro lado, se generan expectativas por el mejoramiento de sus condiciones de vida. Va-loran los avances de la ciencia y la tecnología encaminados hacia el desarrollo y la evolu-ción personal, pero les generan temor las rupturas y los cambios culturales y ambientales asociados a la implementación de estas obras.

Los líderes y las lideresas indígenas ambientalistas tienen la convicción de que los mega-proyectos traen consigo alteraciones drásticas del orden ancestral y natural, que generan desequilibrios que los seres humanos son incapaces de manejar. Los ven como intervencio-nes de impacto negativo. Anotan que la intervención sobre la reserva natural protectora

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del río Mocoa genera impactos en actividades tradicionales como la cacería y, por ende, conduce a la merma de la población animal, o a su extinción; así mismo, acusan la posible pérdida de bosques que suministran plantas medicinales de fuentes de agua, o su privati-zación, y la tala de árboles.

Realización de estudios de impacto sociocultural y proceso de consulta

Acerca de este punto, la mayoría de entrevistados expresa que recientemente no han hecho parte de diálogos de consulta. En años pasados, cuando se elaboró el primer trazado, sí hubo un estudio socioambiental. Se han citado reuniones pero no con el carácter de consul-ta; en el caso de las comunidades indígenas, aducen que si las obras pasan por su territorio deberían hacer la consulta, puesto que la ley los protege.

(Los miembros de ONG dicen que sí se van a hacer las consultas. Sostienen que hubo re-uniones en Puerto Asís y Pasto para comenzar socializando el proyecto, pero no en el caso de Puerto Leguízamo).

Las comunidades indígenas dicen que estos megaproyectos no son desarrollo para los pue-blos. Ellos manifiestan que el desarrollo “es vivir y morir como indios”.

Taita Miguel Chindoy

En la lengua Camentsa no existe el término desarrollo, política, religión, pero existe el término shabejuakna, que es el bienestar colectivo con la naturaleza, de manera que bienestar es una dinámica que permite tran-quilidad y armonía permanente y constante entre la gente y el entorno, equilibrada entre el orden espiritual y material, porque si el mundo fue creado para conocerlo, entonces el mundo fue creado para amarlo: nadie ama lo que no conoce, nadie respeta lo que no conoce. Solo eso puede equivaler al desarrollo.

Expresan que el desarrollo está vinculado con el empleo u oficio que tenga la gente. Pero “bienestar” es el término que representa mejor la sensación de estar bien, cómodo; de tener


una vida digna; el desarrollo se ha expresado en la explotación petrolera, actividad que ha dejado la naturaleza destruida, que ha generado desplazamiento y muerte y se preguntan si eso es desarrollo.

Argumentan la necesidad de prepararse para resistir, porque lo que se busca con los me-gaproyectos es quedarse con los territorios que ancestralmente les pertenecen. Además de adueñarse de los recursos como el agua, el petróleo, el oro y todas las riquezas, se va a generar, en términos de lo ambiental y sociocultural, una ruptura del tejido social, porque solo se benefician los capitalistas que persiguen la biodiversidad. Por eso, dicen, tanta insistencia en que el Tratado de Libre Comercio (TLC) sea un hecho. Reconocen que la im-plementación de grandes obras de infraestructura está en directa relación con el TLC.

Cabe anotar que estas posturas están claras y coherentemente argumentadas desde lo dis-cursivo, pero en un contexto de conflicto de necesidades básicas insatisfechas como el que se vive en Putumayo, una oferta laboral, venga de donde venga, rompe las convicciones y desarticula los procesos organizativos fundamentados en ellas. Es un círculo vicioso, en el que se perciben las claras intenciones de dominio y despojo.

Oportunidad de empleo o agudización de presencia militar

Uno de los entrevistados contestó que habría que diferenciar el pensamiento del individuo que considera los proyectos como una oportunidad de empleo, y el del colectivo, que se resiente por la intromisión de gente que llega de afuera, por los cambios en sus estilos de vida y por la militarización de la zona para garantizar la seguridad de las empresas. Se estimula la extracción de madera y de otros recursos; algunos ven la carretera como una oportunidad para mejorar las condiciones de vida.

Se prevé un aumento del pie de fuerza, que puede recrudecer el desplazamiento forzoso, como ha ocurrido con exploraciones petroleras.

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Como se anotó en secciones anteriores, el Putumayo tiene una presencia militar del Es-tado, de grupos insurgentes y paramilitares, que desde tiempo atrás ha determinado una dinámica de guerra. Según los entrevistados, la implementación de estos megaproyectos implica la militarización de los territorios. Esto es aún más complejo en la zona de fron-tera, por la presencia histórica de la guerrilla, lo que aumenta los riesgos para la pobla-ción civil. Por obvias razones, las personas deben soportar requisas, retenes, seguimientos, restricciones y posibles violaciones de sus derechos, pues desde la lógica de la seguridad democrática, que es la actual política gubernamental, estas medidas de control garantizan la protección de la infraestructura y de los inversionistas, en detrimento de los derechos de la población.

Los líderes y las lideresas no desconocen la relación entre fuerza pública, paramilitares y empresas de inversión transnacional. Éstas han aplicado estrategias de control basadas en el terror, en acciones ejemplarizantes y de intimidación a la población. Señalan que para las comunidades no hay ningún beneficio con su presencia. Estos son proyectos extracti-vitas en los que nuevamente los habitantes de la zona verán pasar las riquezas pero no las podrán usufructuar.

La inseguridad y el desplazamiento que han venido generándose en estos territorios se deben a la presencia de actores armados legales e ilegales por el control de los territorios. Las comunidades lo ven como un peligro para el desarrollo de las futuras generaciones y la integridad de las mismas. En este mismo sentido, las fumigaciones y el monocultivo de la coca se ven como estrategias pensadas para generar las condiciones de implementación de los megaproyectos. De este modo se propició la agudización del conflicto, lo que ocasionó desplazamientos forzados (colectivos e individuales); así, la capacidad de resistencia por parte de las comunidades se menguó, de modo que se hizo más fácil el camino para estas inversiones.

A partir de este panorama, líderes y lideresas reconocen la necesidad de mantener fortale-cidas sus organizaciones para generar procesos de resistencia y protección. Por lo anterior,


es pertinente que se adelante un proceso de información sobre el tema desde una pers-pectiva integral de derechos que trascienda las bases sociales, para motivar procesos de exigibilidad de derechos con acompañamiento y asesoría, en aras de la protección de los habitantes de la zona.

Funcionarios

La visión de funcionarios públicos y privados frente al Eje Multimodal del Amazonas y las obras proyectadas en el Putumayo es diferente a la de las comunidades. Perciben estos pro-yectos como factores de desarrollo, pues acortan las distancias entre los océanos Pacífico y Atlántico y, por tanto, facilitan el intercambio comercial.

Ello mismos exponen dudas frente a los impactos ambientales de esas obras. Parten del hecho de que la carretera pasa por una reserva forestal protectora de la cuenca del río Mocoa, que surte de agua a la capital del departamento y a municipios vecinos. Según algunos de los entrevistados, se verán afectados ecosistemas valiosos como los páramos y el bosque alto andino. Mencionan también las reservas privadas de la sociedad civil, que se encuentran en la reserva protectora mencionada. La zona afectada es amplia y se prevé un incremento en la tala de árboles, aumento en la contaminación ambiental, la sedimen-tación de la corriente de agua, pérdida de especies e incremento del ruido.

Respecto de la tenencia de tierras, los funcionarios consideran que en la reserva forestal existen propiedad privada y zonas de baldíos. Con respecto a los títulos, dicen que pueden no ser válidos cuando existan, porque deben ser anteriores a la declaratoria de la reserva, que data de más de treinta años. Así mismo, y por la característica de ser reserva, señalan que hasta ahora están prohibidas muchas de las acciones que se prevén como inevitables por la ejecución de la obra.

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Recomiendan elaborar un plan de manejo que contenga suficientes elementos y aspectos socioambientales, de modo que se garantice la mitigación del impacto de las obras en la reserva forestal y se asegure su permanencia, después de que se adelanten las obras.

Posición desde la sociedad civil

En la IIRSA en general y, en particular, en el proyecto de la vía Pasto-Mocoa no se han sur-tido etapas de socialización de la información sobre el conjunto de las obras y de los pasos que se señalan para los estudios previos de la carretera. Esa preocupación nos condujo a varias organizaciones a reunirnos en torno a una veeduría que enlazara los intereses sobre aspectos sociales y ambientales. Proponemos que esta participación se dé y se garantice durante el procedimiento para otorgar las licencias o permisos ambientales, que no se constituya en simple instancia de “legalización”131 de los proyectos, sino que también se tenga en cuenta en las decisiones finales, cuando se expidan los actos administrativos. Para ello, nos basamos en las múltiples normas que en Colombia garantizan el derecho y el deber de participar.

Consideramos que la participación debe constituirse en un ejercicio permanente durante todo el desarrollo de la obra. Esto significa que de manera individual o colectiva se puede tomar parte en el proceso, puesto que es de interés de la comunidad, en tanto le afecta o le incumbe, dado que la realización de las obras o actividades puede generar impactos ambientales, sociales, económicos o culturales. La participación y la consulta se miden en función de la contribución eficaz a la toma de decisiones, que se consigue a través de la promoción, la organización y el fortalecimiento de la sociedad civil que se puede ver afectada por el proyecto.

Para participar, nos hemos organizado en veedurías ciudadanas, a nivel regional y na-cional, ya que este mecanismo permite a los ciudadanos ejercer vigilancia a la gestión

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El término “legalización” se entiende en el caso de los procesos de participación, como la simple promoción de reuniones a las que asiste la comunidad, donde se pronuncia y realiza demandas, pero en cuyos resultados lo anterior no se evi-dencia, porque la autoridad ambiental decide sin tener en cuenta las solicitudes o argumentaciones de las comunidades: “yo participo, tú participas, otro deci-de”.


pública, verificando el cumplimiento correcto de políticas, planes, programas de inver-sión pública y de ONG, como también la vigencia, respeto de la moral pública y la ética. Igualmente, facilitar la ejecución, la calidad técnica de las obras y programas regionales; recibir informes, observaciones, sugerencias que presenten los ciudadanos; comunicar a la ciudadanía dichos informes; hacer conocer a las autoridades correspondientes los co-mentarios y sugerencias, además de denunciar ante las autoridades competentes cuando se presenten irregularidades en los proyectos, planes o programas.

Las veedurías ciudadanas son un ejercicio que facilita una amplia participación comu-nitaria. Se inscriben en las Personerías locales o en la Cámara de Comercio y para ello se requiere de un acta de constitución, en la que consten el nombre de los integrantes, el do-cumento de identificación, el objetivo, el lugar o nivel territorial donde actúan, la duración de y su sede. Para registrarse, es indispensable señalar exactamente el proyecto u obra que interesa vigilar. En el caso de estudio, este mecanismo de participación puede contribuir eficazmente al cumplimiento de la normativa, de las políticas ambientales, étnicas y de participación existentes en el país. Además, facilitaría la protección de los recursos natu-rales, del medioambiente y de los ecosistemas estratégicos existentes en la zona donde se adelantaría el proyecto.

Así mismo, a través de las veeduría nos proponemos hacer parte de procedimientos ad-ministrativos ambientales, con el propósito de dar la autorización para la realización de cualquier proyecto, obra o actividad, bien sea licencia, permiso o proceso sancionatorio ambiental. También participaremos en las audiencias públicas ambientales en las que se da a conocer a las organizaciones sociales, a la comunidad en general y a las entidades pú-blicas y privadas la solicitud de licencias, los permisos y/o las concesiones ambientales, la existencia de un proyecto, obra o actividad; los impactos que éstas puedan generar o estén generando, y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir, mitigar, corregir o compensar estos impactos. Hemos elevado derechos de petición, es decir, solici-tudes a las autoridades, con el fin de obtener información y recibir una pronta respuesta.

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Falta utilizar los recursos judiciales: la acción de tutela, la acción de cumplimiento, la acción popular y las de grupo, si se hacen necesarios.

En general, las experiencias en torno a la participación invitan a reflexionar tanto a las autoridades ambientales y al gobierno impulsor del mismo, como a las comunidades in-volucradas, en la importancia de la gestión colectiva del proyecto. También convoca a examinar la necesidad de proponer la implementación de diferentes mecanismos de par-ticipación, un reto para el desarrollo de la obra, una estrategia adicional para apoyar el esfuerzo que en el país se está dando hacia el desarrollo, que no puede estar por encima o desconocer los derechos ambientales, sociales y culturales de la nación colombiana.


Conclusiones y recomendaciones

A finales de la década pasada, un grupo de organizaciones de la sociedad civil inte-resadas en incidir en la formulación de políticas y en las acciones del BID, llamado Alianza frente al BID, nos enteramos de que crecían las obras a las que hacíamos seguimiento, dado que atravesaban países. Es decir, cambió su carácter nacional, por el binacional, o trina-cional. Eso era como un anticipo de lo que después se conocería como la Iniciativa para In-tegración de la Infraestructura Suramericana (IIRSA). Ante el lanzamiento de la Iniciativa en el año 2000, nuestra primera reacción fue averiguar por las viabilidades ambientales y sociales del proyecto. Entonces, nos enteramos de que éstas no se habían tenido en cuenta. Así, por diversos medios nos fuimos agrupando como organizaciones interesadas en cono-cer e influir en las megaobras proyectadas.

Este documento hace parte de un conjunto de análisis que impulsa en la región el Bank Information Center (BIC), ONG estadoudinense que hizo parte de la Alianza frente al BID, y que ahora acompaña la agrupación que sigue la IIRSA. El BIC indaga acerca de las acti-vidades que afectan la Amazonia. Esperamos que la información recopilada contribuya a que las obras que se requieran se adelanten con el rigor indispensable.

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En Colombia, el Eje Multimodal Amazonas tiene unas características especiales de ca-rácter ambiental y social, que nos convocaron a examinar sus efectos y a plantear estas conclusiones y recomendaciones. Esta sección se escribe especialmente para el gobierno, es decir, para todos aquellos sectores que estén involucrados directa o indirectamente en las obras de la carretera Pasto-Mocoa: MAVDT, Ministerio de Transporte, Invías y el DNP. También para el BID, por cuanto a la cooperación técnica debe seguir un contrato de em-préstito para la ejecución de las obras, y por tanto es un actor importante, y a otras fuentes de financiación, como la CAF.

Sabemos que cualquier recomendación socioambiental significa costos y nos interesa co-nocer cómo se incluyen en el prespuesto de financiación de las obras, o si se constituirá un fondo complementario con ese objetivo. Nos interesa recomendar que esa suma sea sufi-ciente: esto quiere decir que debe tomarse como uno de los elementos sustantivos y que se refleje claramente en el presupuesto.

Así mismo, consideramos que muchos de los impactos solo se verán en un mediano plazo. Por tanto, nos interesa que las pólizas que suscriban tanto los consultores de los estudios sobre la certeza de sus apreciaciones y de sus recomendaciones, como los constructores de las obras amparen suficientemente las medidas encaminadas a lograr la restauración del medioambiente y a mitigar de manera adecuada los impactos.


Sobre los pueblos indígenas y las comunidades negras

Hacemos un llamado a las autoridades para que se garantice a las comunidades étni-cas el ejercicio del derecho a la participación. Para ello, estimamos que debe haber un proceso de capacitación verificable que los encamine a tomar decisiones directamente relacionadas con su permanencia en el territorio y con su existencia como pueblos. No se trata de entrar en procesos de solicitudes de satisfacción de necesidades mínimas, sino de asegurar que su territorio continúe brindando los elementos que han hecho posible su supervivencia.

Así, se debe garantizar el ejercicio de la consulta previa en las decisiones que se adopten con respecto a la explotación de recursos naturales en los territorios de comunidades in-dígenas. También, que los estudios se hagan no para los pueblos, sino en cooperación con ellos, para evaluar la incidencia social, espiritual, cultural y sobre el medio ambiente que puedan tener sobre ellos las actividades de desarrollo previstas.

Esto debe darse desde los pasos preparatorios, los estudios ambientales, en los que las comunidades étnicas deben tener la posibilidad de participar en la elaboración de diagnós-tico ambiental de alternativas y el estudio de impacto ambiental. Su incidencia ha de verse también en el otorgamiento de licencias ambientales.

Acerca de este mecanismo, en el proyecto vial que nos ocupa, Invías considera “la consulta como componente de la participación comunitaria, que implica que la población pueda tomar decisiones conscientes acerca de los temas sobre los cuales es consultada132”. Esta participación debe trascender la negociación de prebendas y el otorgamiento de cargos o de vinculaciones laborales.

A veces tienden a confundirse los términos consulta y concertación. Acerca del particular, el Consejo de Estado señaló que la Ley 21 de 1991, por medio de la cual se ratifica el Con-venio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT):

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Ministerio de Transporte. Invías. EIA. Es-tudio de la Fase III para la Construcción de la variante El Encano–Santiago. In-forme final. Resumen ejecutivo, octubre de 2003, p. 6. Expediente 1442.

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dispone que el gobierno debe asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de las comunidades interesadas, una acción coordinada que permita, el reconocimiento y la protección de los valores, prácticas culturales, religiosas y espirituales, por lo cual deben consultarlas, con el fin de llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento acerca de los planes, programas de desa-rrollo nacional y regional que puedan afectarlos, con miras a preservar el medio ambiente en los territorios que habitan.133

Es importante señalar que en este caso específico se debe realizar la consulta previa no solo en el proceso para otorgar la licencia ambiental sino en el de elaboración del Plan Bá-sico de Manejo Ambiental y Social de la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Mocoa y en la Evaluación Ambiental Regional.

Nos interesa relevar que en la zona existe una población campesina que no tiene títulos de propiedad, y por esa razón su situación es de mayor vulnerabilidad. Por ello, solicitamos que se hagan detenidos estudios sobre la situación de ocupación y posesión que allí existe, se valore esos factores y no se propicien reasentamientos, sin adecuadas compensaciones.

Participación de las reservas de la sociedad civil

En la zona de la reserva forestal del río Mocoa existen varias reservas de la sociedad ci-vil. Eso implica que con ellas se debe tramitar un proceso de consulta y de concertación, pues en este tipo de áreas de conservación, siempre y cuando se encuentren debidamente registradas, el Estado se ha comprometido a no ejecutar inversiones sin su consentimiento previo.

Atención del contexto social

Solicitamos que se haga una adecuada inversión de los fondos destinados a la carretera Pasto-Mocoa, para que beneficie realmente a sus habitantes. Así mismo, que las obras

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Consejo de Estado, Sala de Consulta, Ra-dicación 1�17. Consejero ponente Luis Fernando Álvarez Jaramillo, mayo 17 de 2007.


se adelanten de acuerdo con las previsiones presupuestales y temporales estimadas ini-cialmente. Eso obliga a que exista una buena capacidad institucional de ejecución y se-guimiento. Además, es urgente que el discurso que anuncia este tipo de obras no genere expectativas sin fundamento, que haya un anuncio responsable sobre los beneficios eco-nómicos que se esperan, sin que existan estudios suficientes. Esto se advierte, dada la alta conflictividad de la zona, para que no se produzca un aumento en las poblaciones flotantes, cuyas necesidades no resueltas propician condiciones positivas para el clima de violencia que allí se vive.

Desde el punto de vista ambiental

Se recomienda:

§Avanzar en la implementación de evaluaciones ambientales regionales que den cuenta de todos los aspectos físicos, ambientales y sociales: para ello, se pide acudir a las fuentes de información actualizadas del Instituto Alexander von Humboldt, el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) Colombia, y la Unidad Especial de Par-ques Nacionales Naturales (UAESPNN).

§En el caso específico del área de influencia de la carretera Pasto-Mocoa, se reco-mienda que la definición del área de influencia del proyecto vial se base en criterios ecosistémicos y no en simples distancias a lado y lado del trazado de la vía. Esto en especial para la evaluación ambiental regional, que busca identificar y analizar im-pactos indirectos de la vía y de las consideraciones integrales sobre los corredores viales que se tengan previstos del ámbito nacional e internacional.

§Preservar la conectividad entre hábitat y ecosistemas a lo largo de este gradiente de alturas que es quizás el factor determinante para mantener la riqueza, diversidad y funcionalidad de esta ecorregión.

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§Preservar en el trazo la baja accesibilidad a la zona de reserva forestal, o mejor, a sus extensiones más conservadas, o garantizar medidas de control adecuadas para impedir la extracción insostenida e incontrolada de recursos naturales o la conver-sión de ecosistemas naturales en agropecuarios.

§Así mismo, el BID, como donante de la cooperación técnica para los estudios y entidad prestataria de los dineros para la implementación de la obra de la carre-tera, debiera asegurarse de que las recomendaciones que salgan de los estudios se tomen como columna vertebral para la construcción de las obras e incluso sirvan de condicionalidades para la aprobación y la ejecución de cualquier financiamiento futuro.

Participación ciudadana informada

§Reconocer la veeduría ciudadana integral del proyecto, la cual pretende hacer se-guimiento a la construcción o repavimentación de la vía Pasto- Mocoa, para ello, se propone tener en cuenta tanto el proceso para el otorgamiento de la Licencia Ambiental, la realización de la Evaluación Ambiental Regional y la elaboración del Plan Básico de Manejo Ambiental y Social de la Reserva Forestal Protectora de la Cuenca Alta del Río Mocoa.

§Adelantar audiencias públicas para que la comunidad se encuentre informada so-bre el proyecto, que pueda pronunciarse sobre el mismo, manifestar sus percepcio-nes, preocupaciones y sobre su viabilidad.

§Realizar consultas en torno al plan de reasentamiento.


Finalmente, como conclusión de todo lo anterior, podemos asegurar que la participación sirve para legitimar los proyectos, permitiendo que la comunidad se beneficie, contribuya y se apropie de ellos. Sabemos que en muchas oportunidades se estima, de manera equivo-cada, lo contrario: que es un obstáculo para el desarrollo.

Dejamos planteadas algunas de las preocupaciones que nos asisten desde el punto medio-ambiental. Las consideramos importantes para tenerse en cuenta en los estudios previstos y en el plan de manejo de la reserva forestal del río Mocoa.

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