1. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS Y
SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES MAESTRA EN CIENCIAS
CONTABLES LA PLANIFICACIN OPERATIVA Y LAS TCNICAS DE PRESUPUESTO
POR PROGRAMA Y POR PROYECTO. ANLISIS COMPARATIVO. Trabajo de Grado
para optar al titulo de Magster en Ciencias Contables Autor: Lic.
Robert Andrs Nava Albornoz Tutora: MSc. Nayibe Ablan MRIDA, ENERO
2009
2. ii
3. iii NDICE LISTA DE CUADROS
............................................................................v
LISTA DE
GRFICOS..........................................................................vi
RESUMEN..............................................................................................vii
INTRODUCCIN....................................................................................1
CAPTULOS I EL
PROBLEMA.....................................................................................................4
Planteamiento del
Problema..................................................................................4
Justificacin
........................................................................................................11
Objetivos de la
Investigacin..............................................................................13
Objetivo
General.............................................................................................13
Objetivos
Especficos......................................................................................13
Alcances de la
Investigacin...............................................................................14
Alcance de la Investigacin
............................................................................14
Alcance
Temporal...........................................................................................14
Alcance Metodolgico
....................................................................................14
Limitaciones de la
Investigacin.........................................................................15
II MARCO
TERICO............................................................................................16
Antecedentes de la
Investigacin........................................................................16
Bases
Tericas.....................................................................................................23
Bases legales de la investigacin
........................................................................73
Variables de la investigacin
..............................................................................89
III MARCO
METODOLGICO............................................................................90
Tipo de
Investigacin..........................................................................................90
Objeto de
Estudio................................................................................................91
Diseo de la investigacin
..................................................................................92
Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de Datos
.............................................92 Validacin y
Confiabilidad de los
Instrumentos.............................................93 Tcnicas
de Anlisis e Interpretacin de Datos
..................................................94
4. iv IV ANLISIS DE LOS RESULTADOS
...............................................................96
Objetivo especifico N 3
...................................................................................129
Comparacin de las tcnicas del presupuesto por programas y del
presupuesto por proyectos y acciones centralizadas.
............................................................129
Objetivo especifico N 4:
..................................................................................154
Efectos de la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones
centralizadas en la planificacin pblica
nacional............................................154 V
CONCLUSIONES
............................................................................................160
REFERENCIAS
BIBLIOGRFICAS...............................................167
ANEXOS
...............................................................................................171
5. v LISTA DE CUADROS Cuadro pp. 1 Modelo de matriz POA de la
Gobernacin del estado Mrida....... 38 2 Matriz de planificacin del
proyecto.. 44 3 Estructura del marco lgico... 45 4 Variables de la
investigacin.. 89 5 Matriz de comparacin de datos......... 95 6.1
Objetivos de la tcnica presupuestaria por programas.... 96 6.2
Etapas inherentes de la programacin. 99 6.3 Planificacin operativa
anual.. 107 6.4 Proceso de vinculacin del POA-presupuesto por
programas 110 7.1 Necesidad de cambio de la tcnica de presupuesto
pblico en Venezuela 114 7.2 Objetivo principal de la tcnica del
presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. 116 7.3
Estructura de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones
centralizadas 119 7.4 Proceso de formulacin, ejecucin control y
evaluacin de la tcnica del presupuesto por proyectos y acciones
centralizadas. 122 7.5 Proceso de vinculacin POA-presupuesto por
proyectos y acciones centralizadas 126 8.1 Similitudes y
diferencias en la planificacin operativa con base en las tcnicas
por programas y por proyectos.. 129 8.2 Similitudes y diferencias
en la formulacin y vinculacin con los programas y con los proyectos
131 8.3 Similitudes y diferencias en el proceso de ejecucin del
presupuesto por las diferentes tcnicas de presupuesto en estudio.
135 8.4 Similitudes y diferencias en el control y ejecucin del
presupuesto por programas y por proyectos.. 139 8.5 Ventajas y
desventajas de la aplicacin de la nueva tcnica presupuestaria en el
largo plazo y su repercusin en la economa del pas... 146 9.1
Consecuencias en la planificacin pblica por la adopcin de una nueva
tcnica presupuestaria... 154 9.2 Consecuencias en la transicin y
consecucin de objetivos iniciados con la tcnica de presupuestos por
programas 157
6. vi LISTA DE GRFICOS Grfico pp. 1 Flujograma de Informacin en
la Planificacin Pblica de Venezuela de Acuerdo con la Nueva Tcnica
Presupuestaria.. 34 2 Esquema Jerrquico de la Planificacin Pblica
Nacional. 46 3 Modelo de Gestin y Presupuestos por Proyectos. 67 4
Proyecto Presupuestario.. 68 5 Qu no es un Proyecto Presupuestario
69 6 Acciones Centralizadas... 71 7 Jerarqua de las Leyes
Venezolanas 73
7. vii UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS
Y SOCIALES POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES MAESTRIA EN CIENCIAS
CONTABLES LA PLANIFICACIN OPERATIVA Y LAS TCNICAS DE PRESUPUESTO
POR PROGRAMAS Y POR PROYECTOS. ANLISIS COMPARATIVO Trabajo de grado
para optar al Grado de Magster en Ciencias Contables AUTOR: Lic.
Robert Andrs Nava Albornoz TUTORA: Prof. Nayibe Ablan AO: 2008
RESUMEN El sistema pblico de Venezuela se fundamenta
constitucionalmente en la atencin por parte de la administracin
pblica de la satisfaccin de necesidades de los ciudadanos y en la
prontitud de respuestas a los diferentes sectores y reas de la vida
nacional con criterios de eficiencia y eficacia. En tal sentido, el
Ejecutivo Nacional en el ao 2005 y luego de una serie de anlisis
decidi sustituir la tcnica empleada hasta entonces para la
formulacin, ejecucin y control del presupuesto pblico, argumentado
dicho cambio en la obtencin de beneficios en la gestin pblica y por
ende en la atencin ms efectiva de los requerimientos de la
poblacin. No obstante, la sustitucin de una tcnica por otra se
realiz de manera abrupta, sin tomar en consideracin la opinin de
los entes y rganos de la administracin, y sin una adecuada
preparacin de los mismos. Si se toma en consideracin que el
presupuesto pblico es elemento integral y terminal de la
planificacin pblica, surge la necesidad de analizar
comparativamente la planificacin operativa a la luz de las tcnicas
de presupuesto por programas y por proyectos. La metodologa
aplicada responde a un diseo cualitativo, siguiendo las bases del
enfoque holstico, alcanzando un nivel de anlisis. El tipo de
investigacin es documental y de campo, pues se acude a fuentes
bibliogrficas y a la consulta a expertos en planificacin y
presupuesto pblico, los cuales fueron seleccionados
intencionalmente. Para la recoleccin de datos se utiliz la gua de
observacin documental y la gua de entrevista a los expertos. Dentro
de los resultados ms resaltantes se tiene que el Ejecutivo Nacional
realiz los cambios de tcnica con una visin ms poltica que tcnica,
adems de destacar que la tcnica de presupuesto por programas jams
fue ejecutada de manera plena, a pesar de la legislacin y bases
jurdicas. Palabras clave: presupuesto pblico, planificacin pblica,
administracin pblica, tcnicas presupuestarias.
8. 1 INTRODUCCIN Venezuela es conocida en el mundo entero por
ser un pas rico en recursos naturales, productor de petrleo y con
una de las mayores reservas de este producto as como del gas
natural en el mundo, sin embargo, aun es considerado un pas en vas
de desarrollo, pues no tiene sentido que un pas con todas las
herramientas para convertirse en una potencia econmica no lo haya
logrado, entonces muchas son las posibles causas que impiden que se
consolide econmicamente y administrativamente la eficiencia y
eficacia de los recursos nacionales que permitan la satisfaccin de
las necesidades de los venezolanos y en consecuencia el
mejoramiento continuo y sostenido de su calidad de vida, una de
estas causas pudiera expresarse en una inadecuada poltica de
administracin Pblica desde el punto de vista presupuestario, en tal
sentido esta investigacin procurar realizar un anlisis comparativo
de las tcnicas de presupuestos por proyectos y presupuestos por
programas y su incidencia en el plan operativo. La presente
investigacin se estructura en captulos de la siguiente manera:
Captulo I: Explica el planteamiento del problema, el cual esta
dirigido a orientar al lector de acuerdo con la necesidad latente
de investigacin tomando en cuenta una serie de interrogantes que
emergen del hecho de adopcin de una nueva tcnica presupuestaria del
sector pblico, a partir de estas interrogantes se plantea una
respuesta al problema de investigacin como aporte a las ciencias
sociales, especficamente el sector pblico. De acuerdo con lo antes
expresado se formulan entonces los objetivos de la investigacin, es
decir, el qu? se investiga desde un punto de vista general y
especfico, tambin los alcances y limitaciones del tema objeto de
estudio. Captulo II: Contiene el marco terico; en este captulo se
estructura lo relativo a las diferentes posturas sobre el tema
objeto de estudio. Esta estructura indica en primer trmino lo
relativo a los antecedentes a esta investigacin, las bases tericas
y
9. 2 bases legales existentes a la fecha de la investigacin y
las categoras que se aplicaron en el desarrollo de dicha
investigacin. Captulo III: En el marco metodolgico; se presenta el
orden cientfico seguido con el fin de cumplir con los
procedimientos metodolgicos en la construccin del conocimiento, en
tal sentido, muestra el tipo y las variables de investigacin,
tomando en cuenta el nivel de profundidad y complejidad de la
misma, tambin se revela el diseo de investigacin que detalla y
seala al presente estudio como de tipo cualitativo con un enfoque
holstico del diseo de la investigacin. Por otro lado, se mencionan
las tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos y sus tcnicas de
anlisis e interpretacin. Captulo IV: El anlisis de resultados,
permite la comparacin entre las dos tcnicas de presupuesto sujetas
a estudio, vale decir, la comparacin de las tcnicas del presupuesto
por programas y del presupuesto por proyectos y acciones
centralizadas tomando en cuenta el marco terico seleccionado. En
tal sentido, se analiza la informacin obtenida del estudio
documental y legal y la informacin suministrada por los expertos
entrevistados. De acuerdo con el anlisis comparativo es posible
realizar una relacin entre las ventajas y desventajas de la adopcin
de los presupuestos por proyectos y acciones centralizadas en la
administracin pblica nacional, para ello se toma en cuenta la
recoleccin de datos, producto de la aplicacin de entrevistas y por
el material documental revisado. Tambin se analizan los efectos de
la adopcin de los presupuestos por proyectos y acciones
centralizadas en la planificacin pblica nacional, es decir, se
detallan las posibles consecuencias en el uso de la nueva tcnica
presupuestaria, tomando como punto de comparacin las etapas propias
del proceso de planificacin pblica. Para el logro de este objetivo
especfico se toma en cuenta los aportes realizados por los expertos
entrevistados y la documentacin revisada. Captulo V: En este
captulo se presentan las conclusiones de la investigacin una vez
cumplidos los procedimientos metodolgicos as como el logro de cada
uno de los objetivos especficos presentes en el problema
formulado.
10. 3 Por ltimo, se muestran las referencias bibliograficas de
toda la documentacin empleadas para cumplir con el cometido de la
presente investigacin, para finalizar con los respectivos anexos de
los instrumentos de recoleccin y anlisis de datos.
11. 4 CAPTULO I EL PROBLEMA Planteamiento del Problema En el
mundo entero y desde la prehistoria, el hombre en su afn de bsqueda
de una mejor la calidad de vida ha procurado crear caminos que lo
conduzcan de manera cada vez ms directa a la satisfaccin de sus
necesidades, categorizadas stas de diferentes maneras. En la
procura de satisfacer en mayor grado cada insuficiencia personal se
descubre la similitud de carencias personales entre los diferentes
seres humanos, de manera tal que por la consecucin de fines comunes
los seres humanos se asocian en comunidades que permite la
concepcin del esfuerzo conjunto para muchos aspectos de la vida.
Desde el punto de vista del aspecto econmico, la historia nos
muestra como las comunidades evolucionadas en naciones, deben
garantizar la mayor y mejor cantidad de bienes y servicios en una
lucha infinita en la satisfaccin del mayor nmero de necesidades de
la poblacin frente a la escasez de los recursos, lo cual amerita
las acciones de captacin de ingresos y realizacin de gastos. Es de
esta manera como un gran nmero de naciones ha empleado un
instrumento que le permite conocer ingresos y egresos de manera
anticipada. Desde la revolucin industrial se le denomina
presupuesto, es decir, refiere a una serie de suposiciones bajo las
cuales deben girar los hechos econmicos. Segn Burbano (1996), a
finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX Francia,
Inglaterra, Alemania, Estados Unidos entre otros comenzaron la
aplicacin de el presupuesto para el manejo de sus ingresos y
egresos, obtenindose una mejora significativa en los procesos
administrativos del sector pblico, lo que trajo como consecuencia
la adopcin de dicho procedimiento por parte de un gran nmero de
pases.
12. 5 En Venezuela, segn lo indica el Ministerio del Poder
Popular para las Finanzas, (2007), luego de su separacin de la Gran
Colombia en el ao 1830, los ingresos y otros recursos percibidos
por la nacin eran priorizados segn anlisis realizado bajo
instrucciones del para entonces, Ministerio de Hacienda y por la
Presidencia de los Estados Unidos de Venezuela. Cabe destacar que
con la intencin de formalizar el manejo de los recursos pblicos, se
emite la primera Ley de Presupuesto General de Gastos Pblicos con
fecha del 12 de Junio de 1861. En sta, las prioridades
presupuestarias estaban relacionadas con la inversin en la ciudad
de Caracas y algunas provincias de relativa importancia para ese
entonces, en consecuencia el desarrollo econmico de la nacin se
fragment al punto de tener, como consecuencias hoy da, diferencias
significativas en las regiones del pas. Segn la Oficina Nacional de
Presupuestos (2007), esta situacin tuvo muy pocas modificaciones y
aunque en nuestro pas se han hecho variados esfuerzos para
establecer un escenario que permita realizar metodolgicamente la
estimacin y distribucin de esos recursos, no es sino hasta el ao
1958 que se cre un rgano que a nivel nacional se encargara de
dirigir y coordinar todo lo relacionado con los lineamientos y los
procedimientos a seguir para una adecuada planificacin, dando
nacimiento a la denominada Comisin de la Administracin Pblica
Nacional a travs del decreto nmero 287, del 27 de Junio de 1958, de
esta forma se inicia la modernizacin del Sistema Presupuestario
Nacional. De igual manera, el 30 de Diciembre del mismo ao el
Gobierno Nacional decreta con el nmero 492 la creacin del Sistema
de Planificacin de la Comisin de la Administracin Pblica Nacional,
consecuentemente se cre tambin la Oficina Central de Presupuesto
(OCEPRE) y la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin
(CORDIPLAN), esta ultima adscrita directamente a la Presidencia de
la Repblica. De acuerdo con la Asociacin Venezolana de Presupuesto
Pblico (1995), la administracin pblica continu su reestructuracin,
con la Constitucin de la Repblica de Venezuela de 1961, y planific
cada una de sus acciones
13. 6 administrativas, divididas en periodos fiscales de un ao
cada uno, el cual adems coincide con el ao civil, es decir, todos
los esfuerzos realizados por la administracin pblica encaminados al
mejoramiento continuo de la calidad de vida de los venezolanos se
planifican para ejecutarse de enero a diciembre de cada ao, tomando
en cuenta la forma de organizacin del Estado. Esta forma de
organizacin, dividida en poderes, en Venezuela a su vez se extiende
en una larga estructura jerrquica de mltiples rganos y entes, tales
como, institutos autnomos, empresas pblicas, fundaciones y
asociaciones entre otras, todos siendo parte de la gran organizacin
que funciona con recursos econmicos pblicos que son captados a
travs de una compleja red macroeconmica de recaudacin de impuestos
y las rentas de sus principales industrias. Normalmente estos
recursos incluso antes de ser percibidos se estiman y distribuyen o
dividen en tres tipos de erogaciones planificadas, estos son a) Los
recursos asignados para el personal que labora en la administracin
pblica, b) Los recursos asignados para el funcionamiento de la
estructura del Estado y c) Los recursos asignados para la inversin
en todos y cada uno de los sectores de la vida nacional. Para la
planificacin de esas erogaciones, se debe tener presente una serie
de instrumentos, parmetros y lineamientos que permitan realizar
adecuadamente dicha labor. Burbano (1996), destaca que la
planificacin de las erogaciones pasa por la formulacin de los
presupuestos, el cual es un proceso que se realiza tomando en
consideracin una variedad de elementos y hechos econmicos pasados,
presentes y futuros, tangibles e intangibles con el fin de ser
analizados y traducidos metodolgicamente hasta convertirlos en el
documento presupuestario. En los inicios de la formulacin
presupuestaria de la administracin pblica como instrumentos de
planificacin nacional, es usada la tcnica presupuestaria
tradicional, sta se aplic desde finales de la dcada de los aos
sesenta y trajo como consecuencia que los usuarios del presupuesto
no contaban con informacin suficiente ni detallada que les
permitiera observar el destino de los ingresos recaudados por los
diversos conceptos, esta situacin, produjo la reaccin de
quienes
14. 7 regan los destinos del pas. (La Asociacin Venezolana de
Presupuesto Pblico 1995). Luego de varios aos de la utilizacin de
la tcnica presupuestaria tradicional, el gobierno venezolano adopta
al igual que muchos pases una nueva tcnica presupuestaria que nace
para dar una respuesta a las desventajas y contradicciones
implcitas en las tcnicas del presupuesto tradicional, adems esta
nueva tcnica permite al Estado y a los rganos y entes que lo
componen que se disponga de un documento e instrumento con
programas que correlaciona la produccin de los bienes y servicios
con el alcance de objetivos y logro de metas previstas en los
planes de desarrollo de la nacin, esta nueva tcnica presupuestaria
es denominada presupuestos por programas. (La Asociacin Venezolana
de Presupuesto Pblico 1995). En Venezuela, el presupuesto por
programa, se comienza a utilizar por mandato de ley a partir del ao
1971. El cambio brusco y repentino ocasiono fallas en las distintas
etapas presupuestarias de esta nueva tcnica, desde la formulacin
hasta la evaluacin, ya que fue utilizado ms como un documento o
material de anexo de informes de gestin que como instrumento de
primer orden en la planificacin nacional. Esta situacin gener adems
un ambiente de duplicidad en la tcnica presupuestaria tradicional y
por programas, pues muchos rganos y entes siguieron elaborando y
ejecutando presupuestos tradicionales. Es hasta el 22 de diciembre
del ao 1976, despus de varios aos de debilidades legales, que el
Ejecutivo Nacional decide dar un piso firme para estructurar las
bases del presupuesto por programa, en tal sentido, se promulgan la
Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y la Ley Orgnica de
Administracin Central. (La Asociacin Venezolana de Presupuesto
Pblico 1995). Es de resaltar, que sendas leyes asigna entre otras
funciones a CORDIPLAN la preparacin de un Plan Nacional de
Desarrollo de mediano a largo plazo, de la misma manera la
elaboracin de un Plan Operativo Anual (POA), documentos de
planificacin cuyo objetivo principal es crear compatibilidad entre
los programas presupuestarios y los planes del gobierno, cabe
destacar entonces que el POA debe
15. 8 enmarcarse dentro de los lineamientos del plan de mediano
a largo plazo dirigiendo sus objetivos, metas y otros instrumentos
inherentes a l en trminos anuales. A mediados de la dcada de los
aos noventa se convierte a CORDIPLAN en un Ministerio de
Coordinacin y Planificacin, otorgando entonces por decreto al tema
de la planificacin el ms alto nivel dentro de la estructura
gubernamental. Posteriormente, como consecuencia de algunas
polticas gubernamentales sociales y econmicas, el pas se adentra en
una crisis que confluye en la convocatoria a una Asamblea Nacional
Constituyente con el fin de redactar una nueva Constitucin
Nacional, misma que fue aprobada y entra vigencia desde diciembre
de 1999, en tal sentido nace un nuevo ordenamiento jurdico nacional
obligando a que muchas de las leyes venezolanas sean sometidas a
procesos de modificacin. Es as como en los aos subsiguientes se
promulgan varias leyes relativas a la planificacin nacional. Las
mas importantes de estas leyes segn Contaste, Arriechi, Calderaro,
Dilena, Monroy y Nez (2003) son aprobadas en el siguiente orden: en
marzo del ao 2000 Rgimen de Transicin del Poder Pblico, en
septiembre del ao 2000 Ley Orgnica de Administracin Financiera del
Sector Pblico (LOAFSP), en octubre de 2001 Ley Orgnica de la
Administracin Pblica (LOAP), as tambin, en noviembre de 2001 la Ley
Orgnica de Planificacin (LOP), de esta manera quedan derogadas la
Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario y la Ley Orgnica de
Administracin Central. La aplicacin de estas nuevas leyes, a pesar
de que son consideradas completas y mejora en muchos aspectos las
leyes anteriores, no resuelve muchos de los problemas de la
planificacin pblica. El Estado ha realizado esfuerzos en la
conformacin de un piso jurdico estable para la aplicacin de la
tcnica presupuestaria por programas, sin embargo, un gran nmero de
entes y rganos no logra vincular los objetivos y metas con la
asignacin presupuestaria, es decir, los programas con el gasto
pblico y los conceptos que originan los recursos. En conclusin, en
muchos casos se ha seguido utilizando el presupuesto tradicional
por falta de conocimiento cierto del presupuesto por programas. Al
hacer una revisin a la cronologa de la situacin jurdica antes
mencionada, se puede afirmar que adicionalmente, el Ejecutivo
Nacional ha elaborado una serie de
16. 9 reglamentos de leyes antes mencionadas, todos de gran
importancia e inters para un adecuado uso de las tcnicas
presupuestarias y otras interpretaciones metodolgicas de la ley.
Dentro de estos reglamentos reviste gran importancia el reglamento
N 1 de la LOAFSP sobre el Sistema Presupuestario, publicado en
Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela el 18 de
diciembre de 2001 segn decreto 1590 y reformado por primera vez el
27 de junio de 2002 segn decreto 5592 y por segunda vez el da 12 de
agosto de 2005 segn decreto 5781. Precisamente en el ao 2005, el
Ejecutivo Nacional, por intermedio del Ministerio del Poder Popular
para la Planificacin y Desarrollo, el Ministerio del Poder Popular
para las Finanzas y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE),
luego de haber realizado algunos anlisis sobre la tcnica
presupuestaria utilizada en Venezuela, impuls el empleo de una
nueva tcnica para la asignacin de recursos la cual se denomina
presupuesto por proyectos y acciones centralizadas. Es de hacer
notar que esta tcnica es novedosa en Venezuela, y hasta donde se
sabe, no ha sido puesta en prctica en la administracin pblica por
ningn otro pas. El Ejecutivo Nacional anuncia entonces que la
ONAPRE esta al frente de la adecuacin de la nueva tcnica
presupuestaria, por tal motivo la elaboracin del presupuesto pblico
nacional en vez de realizarse por programas se realizar por
proyectos. El Ejecutivo Nacional hace nfasis en que dicha tcnica
ceder mayor eficiencia en el manejo de los recursos y mayor control
del gasto, consecuencialmente permitir combatir la burocracia. El
Ministerio de Finanzas (2005), seala que la decisin tomada por el
gobierno para su aplicacin desde el ao 2006, se realiza como parte
de una serie de reformas denominadas reestructuracin del aparato
administrativo para mejorar el modelo de gestin, el alcance de la
eficiencia, la eficacia, la agilidad, una adecuada poltica de
recursos humanos y la transparencia al tiempo de luchar contra la
corrupcin y la perdida de recursos financieros y no financieros.
Segn el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas (2006), slo
el hecho de elaborar el presupuesto con esta nueva tcnica mantendr
el crecimiento del producto interno bruto (PIB) por lo menos en un
5% y bajar la inflacin a 10%, en un escenario
17. 10 de realizacin de la cesta petrolera en 26 dlares por
barril adems de incrementar los ingresos por conceptos fiscales. Al
mantener, como mnimo, el escenario anterior en estos parmetros se
lograr una reduccin significativa en el nivel de endeudamiento del
pas. Por su parte el Director de la ONAPRE, Acosta (2005), inform
que la nueva tcnica ya comenz a ser aplicada por el organismo a su
cargo en conjunto con los despachos de Finanzas y Planificacin y
Desarrollo, ya que a travs de estos entes es que se diseara todo el
cronograma de adopcin conjuntamente con la evaluacin y correccin
del mismo. En tal sentido, la Ley Anual de Presupuesto del ao 2006
fue elaborada y ejecutada con la tcnica presupuestaria Presupuestos
por Proyecto y Acciones Centralizadas, la cual, segn el Ejecutivo
Nacional, permiti una mayor vinculacin del plan operativo de los
entes y organismos con el Presupuesto Nacional. Acosta (2005), el
cambio obedece a que la tcnica que se utiliz hasta ahora se basaba
en la definicin de programas que se creaban en funcin de la misin
del organismo, sin embargo, la gestin de Gobierno se ha visto en la
necesidad de emprender proyectos con mltiples objetivos,
gerenciados por un rgano o ente, que en ocasiones traspasan la
misin de stos. Se presume entonces que este cambio de tcnicas
presupuestarias se hace en el marco del artculo 14 de la Ley
Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, y segn el
Ejecutivo Nacional, lo que busca es mejorar la efectividad, la
eficiencia y la transparencia de la gestin pblica, en funcin de los
objetivos y estrategias del desarrollo nacional. No obstante, el
cambio de la tcnica presupuestaria se ha llevado a cabo de manera
improvisada, sin un marco conceptual slido, en ausencia de una
adecuada preparacin por parte de los entes y rganos que integran la
administracin pblica, y sin considerar la opinin de los mismos. Es
necesario entonces, una vez acumulados dos aos de experiencia con
la tcnica, profundizar en la discusin del cambio en la tcnica de
formulacin, ejecucin y
18. 11 control del presupuesto pblico pues con ello se
involucran otros instrumentos de la planificacin pblica venezolana.
De acuerdo con todo lo antes expresado, el investigador se ha
formulado las siguientes preguntas de investigacin: 1. En qu
consiste la tcnica de presupuesto por programas? 2. Qu es un
presupuesto por proyectos? 3. Qu diferencias y similitudes se
pueden observar en la planificacin operativa, formulacin, ejecucin
y control presupuestario en las tcnicas de presupuestos por
programas y presupuestos por proyectos? 4. Que impacto tiene en la
planificacin pblica y en la eficiencia administrativa, la adopcin
de presupuestos por proyectos? Justificacin La presente
investigacin se realiza motivado a que el Gobierno Nacional despus
de haber dado jerarqua de primer orden nacional al tema de la
planificacin pblica, emite una nueva Constitucin Nacional, una Ley
Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico entre otras
leyes, sus reglamentos y todo un marco jurdico sobre el tema, as
como tambin ha diseado una nueva metodologa para la elaboracin de
los presupuestos pblicos, sustituyendo la metodologa o tcnica de
elaboracin en base a programas usada hace mas de veinte aos por una
nueva que se fundamenta en los proyectos y acciones centralizadas.
Su intencin es evitar debilidades en la administracin pblica
nacional entre los que se encuentran principalmente la corrupcin,
la burocracia, as como mejorar en ndices porcentuales el producto
interno bruto, y la eficiencia y eficacia de la gestin. En este
orden de ideas, es necesario entender que la sustitucin de las
tcnicas presupuestarias ya se ha iniciado, no obstante, es
prcticamente imposible involucrar en dicho cambio a todos los
rganos y entes ejecutores de presupuesto con sus distintas
categoras jerrquicas y objetos de accin en el corto plazo, por
tanto, se ha
19. 12 planteado a nivel nacional aplicar la tcnica de
presupuesto por proyectos y acciones centralizadas en tres etapas.
La primera etapa obliga a todos los entes del poder pblico nacional
central a la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos a
partir del ejercicio econmico fiscal 2006. La segunda fase obliga a
los entes del poder pblico regional y local a la elaboracin y
ejecucin del presupuesto por proyectos solo en el rea de inversin a
partir del ejercicio econmico fiscal 2007 y de manera general a
partir de ejercicio econmico 2008. La tercera etapa obliga a todos
los entes del poder pblico no incluidos en las dos primeras etapas,
la elaboracin y ejecucin del presupuesto por proyectos, a partir
del ejercicio econmico fiscal 2008. Es importante destacar que la
aplicacin de las fases segunda y tercera no se han cumplido como
fue previsto, situacin que no permite determinar los efectos
esperados en la aplicacin de dicha tcnica, pues existe una porcin
de la administracin Pblica usando la tcnica por proyectos y
acciones centralizadas y otra que utiliza la tcnica de presupuestos
por programas. En consecuencia, toda la administracin pblica debe
estar enmarcada en la nueva tcnica presupuestaria luego del 2008
con un nuevo plan de adopcin. Segn se aprecia, la estructura del
estado asentar sus bases, sobre nuevos mtodos, una nueva tcnicas,
por tanto los profesionales y en general los miembros de la
sociedad venezolana, tomando en cuenta el principio de
participacin, debe observar, analizar y opinar sobre todo el
proceso de adopcin de esta nueva tcnica de presupuesto por proyecto
siempre en busca del camino a la perfeccin y a los mejores
resultados, de manera tal que esta investigacin brinda un aporte
para el conocimiento mas exacto de la nueva tcnica, en especial al
ser comparado con la tcnica que le sirve de base, el presupuesto
por programa.
20. 13 A tres aos de sustituida la tcnica del presupuesto por
programas por los presupuestos por proyectos, se hace necesario
realizar una revisin terica de las fortalezas y debilidades en el
proceso de adopcin y la incidencia de este cambio sobre la
planificacin pblica y la eficiencia administrativa. Queda claro que
al obtener y analizar los resultados de esta investigacin los
mismos podrn ser puestos a disposicin de funcionarios pblicos
responsables de la planificacin pblica, en el entendido de aportar
conocimiento en el proceso de adopcin de las tcnicas para la
elaboracin y ejecucin de los presupuestos, as como su adecuada
vinculacin con otros instrumentos de planificacin. Esta
investigacin contribuir a facilitar a los entes y rganos estadales
y municipales que todava no han sustituido la tcnica de
presupuestos por programas por la tcnica de presupuestos por
proyectos, a realizar ese proceso con una mayor y mejor informacin.
Objetivos de la Investigacin Objetivo General Analizar las tcnicas
de Presupuestos por Proyectos y Presupuestos por Programas y su
incidencia en la planificacin operativa. Objetivos Especficos 1.
Explorar la tcnica del Presupuesto por Programas. 2. Describir la
tcnica del Presupuesto por Proyecto y Acciones Centralizadas. 3.
Comparar las tcnicas del Presupuesto por Programas y del
Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas en las etapas
de planificacin operativa, formulacin, ejecucin y control
presupuestario. 4. Precisar los efectos de la adopcin de los
Presupuestos por Proyectos y Acciones Centralizadas en la
planificacin pblica y la eficiencia administrativa nacional.
21. 14 Alcances de la Investigacin Alcance de la Investigacin
La investigacin esta dirigida a obtener un anlisis comparativo de
la planificacin operativa y las tcnicas de presupuesto por programa
y por proyecto y acciones centralizadas en la planificacin pblica
venezolana, del poder ejecutivo centralizado y descentralizado
nacional, estatal y local o municipal, la investigacin se realizar
en fases secuenciales que presentaran niveles de profundidad
distintos, comenzando desde el menor hasta el mayor, es decir,
desde la exploracin del problema hasta el logro del objetivo
general de la investigacin. Los resultados de la investigacin sern
validos al segmento del sector pblico regido en la actualidad por
la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, la
Ley Orgnica de Planificacin, la Ley Orgnica de Administracin Pblica
y dems leyes que sirven de marco jurdico para la planificacin
pblica, con la finalidad de tomar previsiones futuras al proceso de
adopcin de las nuevas tcnicas diseadas por la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE). Alcance Temporal La investigacin se enmarca
en el periodo de tiempo entre los aos 2005 y 2008 ya que este fue
el lapso propuesto por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)
para la implementacin definitiva y a todos los niveles jerrquicos
de los rganos y entes de ejecucin de presupuesto y planificacin
pblica. Alcance Metodolgico La investigacin se desarrolla en fases
secuenciales y recursivas que indican niveles de profundidad desde
la menor hasta la mayor, a saber: Exploracin del problema: se
describe el fenmeno de la adopcin de mtodos para la elaboracin de
los presupuestos pblicos con base a proyectos y
22. 15 acciones centralizadas, as como las variables que la
configuran. se aborda este fenmeno con base en las opiniones de los
expertos, y se analizan las ventajas en la nueva metodologa de
ejecucin de presupuestos por proyectos. Aplicabilidad de los
resultados: estos son vlidos y aplicables a los rganos y entes
ejecutores y los presupuestos por proyectos y acciones
centralizadas. Limitaciones de la Investigacin Toda investigacin
tiene limitaciones, fundamentalmente cuando se trata de predecir el
comportamiento de fenmenos. En este caso en particular, se observan
en perspectiva las siguientes limitaciones: Se evidencia falta de
conocimiento por parte de los funcionarios encargados de la
elaboracin y ejecucin del presupuesto pblico sobre la adopcin de la
tcnica creada por la ONAPRE en cuanto a los presupuestos por
proyectos y acciones centralizadas as como sus consecuencias en
otros instrumentos de planificacin pblica. La adopcin de la nueva
tcnica de presupuesto por proyectos y acciones centralizadas en
Venezuela no significa simplemente cambiar una normativa por otra,
sino de observar y hacer seguimiento a una serie de procedimientos
legales que permitan que la planificacin pblica nacional cumpla con
sus objetivos de una manera ms eficiente. Para la presente
investigacin, se estudiar la segunda fase de implementacin de la
metodologa, es decir, las instituciones que actualmente estn
presupuestando solo las inversiones por proyectos y ser a partir
del ao 2008 que se comenzara a formular el presupuesto por
proyectos y acciones centralizadas de manera general para ser
ejecutado en el ejercicio econmico 2009.
23. 16 CAPTULO II MARCO TERICO Antecedentes de la Investigacin
Conforme a la exploracin documental efectuada no existe historial
directo en cuanto a estudios previos vinculados con la comparacin
de las tcnicas presupuestarias por programas y presupuestos por
proyectos y acciones centralizadas en la administracin pblica y sus
efectos en la planificacin a corto plazo, ni en Venezuela ni en
ningn otro pas, lo que muestra entonces lo novedoso e interesante
de la presente investigacin. En el mundo entero, el tema de la
planificacin dentro de la administracin pblica ha generado una
constante actualizacin de los procedimientos necesarios para
alcanzar su fin, en tal sentido, el tema correspondiente a las
tcnicas presupuestarias como instrumentos de alto valor al proceso
de planificacin ha evolucionado desde el presupuesto tradicional
hasta nuestros das. Segn Guerrero-Lpez (2000), el presupuesto
elaborado de acuerdo con tcnica tradicional, tiene sus orgenes a
fines del siglo XVIII en Inglaterra, con miras de brindar
planificacin, estimacin y control de los gastos del Ministerio de
Finanzas ingls, se fundamenta en que los recursos deben ser
asignados tomando en cuenta, como elemento bsico, la adquisicin de
bienes y obtencin de servicios segn su naturaleza, lo que origina
la dificultad o imposibilidad de relacionar dichos bienes o
servicios con los objetivos que se desean alcanzar y con las metas
que se propongan lograr. Segn esta descripcin, el presupuesto
tradicional es meramente un instrumento de control y no de
planificacin, ya que deja ver, que la metodologa empleada para la
realizacin de los anlisis es rudimentaria, pues su fundamento se
atribuye en mayor grado a la intuicin y no a la razn, por lo que
permite que la
24. 17 administracin pblica al realizar sus acciones sin
vincularse a un proceso consciente de planificacin racional.
Burbano (1996) explica que la tcnica de presupuesto tradicional al
comienzo tuvo gran aceptacin y un importante nmero de pases la
aplic, pero las desventajas inherentes a sta, en consecuencia
produjeron la reaccin de quienes regan los destinos de muchos
pases. En el mundo entero se creaba la necesidad de controlar los
gastos gubernamentales que permitieran una mayor vinculacin entre
los objetivos y metas propuestas en un anlisis racional. En este
sentido, se comenzaron a desarrollar nuevas tcnicas
presupuestarias. En Estados Unidos, la marina de guerra realiz
desde 1946 estudios sobre la tcnica de presupuestos por programas,
la cual por los avances mostrados fue introducida oficialmente a la
administracin pblica en el ao 1965, nombrndola para entonces
Sistema de Planeacin por Programas y Presupuestos. Este sistema fue
empleado con la intencin de disponer de criterios ms efectivos para
la toma de decisiones en la distribucin y asignacin de los recursos
pblicos financieros y fsicos captados por diferentes conceptos, sin
embargo como gobierno federal, algunos estados y el departamento de
agricultura de los Estados Unidos, prefiri adoptar para su
planificacin y control otra tcnica presupuestaria denominada
Presupuesto Base Cero, esta tcnica usada en 1964 por vez primera,
introduce una nueva metodologa que busca determinar y precisar si
las acciones que se ejecutan a travs de los diferentes rganos o
entes del estado son o no eficientes, originando de esta manera
decisiones que permitan otorgar el grado adecuado a cada accin,
hasta el hecho de determinar si es necesario eliminar dicha accin y
as orientar la atencin a otras acciones que requieran mayor atencin
o a las que sean mas prioritarias. (Del Ro, 2003) Guerrero-Lpez
(2000), indica adems que la Repblica de Mxico, dio jerarqua
constitucional al control del gasto pblico comenz por la adopcin de
tcnica presupuestaria rudimentarias sin metodologa precisa con la
elaboracin de los presupuestos anualmente y con un sistema de
contadura mayor que se encargaba
25. 18 de la formulacin, ejecucin y control del gasto
presupuestario para proceder luego a la elaboracin de la respectiva
rendicin de cuentas de ese ao. En aras de un constante mejoramiento
en el control interno, inicia una serie de cambios en la estructura
y dependencia de algunos rganos de control en la administracin
pblica mexicana, estos cambios producen como consecuencia la
creacin de la Ley Orgnica del Presupuesto, cuyo objetivo principal
es el de regular y reglamentar todos los actos relacionados con el
presupuesto de la nacin desde su formulacin hasta su evaluacin, a
partir de este momento el gobierno mexicano adopt con algunas
deficiencias la tcnica de presupuestos tradicional o tambin
denominada presupuestos por objeto de gastos, la cual se fue
perfeccionando hasta mediados de los aos sesenta. Esta tcnica
presupuestaria al igual que en una gran cantidad de pases que
usaban esta tcnica presupuestaria, present fallas importantes por
la poca relacin entre el presupuesto y la planificacin (objetivos y
metas), concentrndose en el supuesto de no gastar ms de lo
presupuestado a parte de no determinar el impacto o efecto de la
ejecucin de los gastos. De acuerdo con lo antes planteado,
Guerrero- Lpez (2000) confirman que el gobierno mexicano inicia una
reforma de leyes y dependencias oficiales de control y presupuesto
de la administracin pblica a mediados de los aos sesenta para
mejorar la eficiencia y gestionar los recursos pblicos desde una
ptica racional. Se crea en 1976 la secretaria de programacin y
presupuesto y se establece de manera formal y oficial la tcnica de
presupuestos por programas. De esta manera, el gobierno mexicano
intenta vincular los gastos realizados con los resultados
esperados, esta vinculacin se lograra a travs de las actividades
concretas que cada rgano o ente debe realizar para cumplir con el
programa que involucran los objetivos y las metas que se intentan
lograr. Desde 1995 el estado mexicano se ha propuesto hacer una
serie de reformas sobre el sistema y tcnica presupuestaria
establecidos en los planes de la nacin agregando indicadores que
muestran el desempeo redundando en una administracin pblica
26. 19 mas eficaz y eficiente, incrementando el control y
evaluacin de desempeo. (Guerrero Lpez, 2000) La Repblica de Chile,
de acuerdo con la Comisin Econmica Para Amrica Latina (1998), por
el contrario a lo desarrollado en Estados Unidos y Mxico no adopt
ninguna tcnica presupuestaria especifica para la administracin
pblica, sin embargo el manejo y ejecucin que se ha dado a su gasto
pblico presenta un alto grado de eficiencia y eficacia, su xito se
debe a una excelente coordinacin casi absoluta por parte del
Ministerio de Hacienda, en menor grado por el Ministerio de
Planificacin, encargado este ltimo slo de los proyectos de
inversin. En Chile, el presupuesto responde a polticas pblicas
acordadas en gabinete, sin embargo, cada sector de la vida pblica
representado por los distintos entes y rganos de esta administracin
deben realizar un trabajo de la mano (coordinacin) con el
Ministerio de Hacienda, quien en definitiva es quien analiza y
asigna prioridades conjuntamente con la Presidencia de la Repblica.
El caso de Chile es interesante y digno de estudio, ya que en este
tipo de casos, los encargados de los presupuestos dirigen sus
esfuerzos a garantizar el cumplimiento de las polticas pblicas
previamente acordadas a travs de la coordinacin presupuestaria, al
tiempo de dar cumplimiento a los objetivos diseados para la
satisfaccin de necesidades. Makn (2000), indica claramente que los
procesos de reforma en el aspecto relativo a la administracin
financiera debe darse de manera integral tomando en cuenta todos
los elementos propios de cada pas tanto en el marco legal como en
el operativo, vale decir, la centralizacin y descentralizacin, ya
que podemos observar lo ocurrido en Ecuador en la dcada de los aos
70, en donde se present una profunda reforma en cuanto al marco
legal de la administracin financiera logrando producir y disponer
de una moderna legislacin, sin embargo la aplicacin operativa no se
incentiv de manera concreta ni como un sistema lo que concluyo en
resultados poco satisfactorios en la administracin pblica de dicha
nacin, entre tanto, dicho proceso ha servido de gua y ejemplo para
un gran nmero de pases de la regin que se han encaminado en la
reforma de la administracin financiera.
27. 20 Por su parte Brasil en los aos setenta inicio con xito
un profundo proceso de reforma de la administracin financiera en
donde se tomaron en cuenta cada uno de los elementos que la
componen, es decir, presupuesto, contabilidad, tesorera y crdito
pblico, generando una modernizacin en el campo operativo e
informtico que se convirti con posterioridad en punto de referencia
exitosos en reformas de los sistemas de administracin financiera en
Amrica Latina. (Comisin Econmica Para Amrica Latina, 1998) Makn
(2000) en su trabajo Sistemas integrados de administracin
financiera pblica en Amrica Latina seala que en la segunda mitad de
los aos 80 y en casi toda la dcada de los aos 90 prcticamente todos
los pases de Amrica Latina han usado la tcnica de presupuesto por
programas, algunos quizs han tenido mayor xito que otros,
destacando como importante la experiencia Argentina en cuanto a la
implantacin institucional de subsistemas y otros desarrollos
metodolgicos que en la actualidad sirvan de referencia para otras
naciones. Casi todos los pases de la regin han realizado alguna
reforma en sus sistemas de administracin financiera, lo que trae
como consecuencia la generacin de una basta experiencia en reformas
totales o parciales de la administracin pblica, experiencia que
necesariamente debe tomarse en cuenta y aprovechar los aspectos
positivos y desechar los negativos de quienes han iniciado dichas
reformas. Para un ptimo aprovechamiento de la experiencia habida en
nuestra regin, en cuanto a reformas en administracin financiera,
Makn (2000) nos seala algunos aspectos necesarios a tomar en
cuenta: Situacin inicial que permita explicar no slo cmo se
encuentran los diversos sistemas que conforman la administracin
financiera en el punto de partida, sino tambin el contexto poltico
y econmico nacional en que se desenvuelven y que los condicionan.
Los aspectos conceptuales y metodolgicos definidos para orientar y
enmarcar la reforma y que constituyen la imagen-objetivo futura
planteada para el funcionamiento de la administracin financiera. La
estrategia seguida para instrumentar la reforma y, por tanto, el
camino utilizado para alcanzar dicha imagen-objetivo.
28. 21 Aprendizaje de la experiencia La experiencia permite
identificar los resultados de reformas tanto en aspectos positivos
como negativos, tambin para quienes se encuentran en proceso de
reforma como para los que desean iniciarlo, en todo caso, segn
investigaciones realizadas por las Naciones Unidas y el Banco
Interamericano de Desarrollo (1998) se deben tener presente los
siguientes factores como aporte de la experiencia: La definicin
conceptual de la reforma Definicin clara y explcita del marco
conceptual y metodolgico a adaptarse en el proceso de reforma y un
proceso de capacitacin masiva para los diferentes estratos
polticos, directivos y tcnicos de la burocracia pblica. Es crucial
para inducir una profunda transformacin en los mecanismos de
asignacin y uso de los recursos pblicos y, por tanto, para alcanzar
los objetivos de una mayor eficiencia, eficacia y economicidad en
la gestin pblica; dos pilares bsicos de esta definicin conceptual
son el cambio en el modelo de gestin de la administracin de
recursos y el criterio de interrelacin de sistemas. La tctica de
iniciar la instrumentacin de la reforma partiendo de la
priorizacin, en una primera etapa, del desarrollo de los sistemas
de informacin financiera, como fue el caso argentino, parece ser
adecuada. Ello es as, pues los procesos de reforma de la
administracin financiera son de larga maduracin y no presentan
resultados espectaculares que satisfagan directamente necesidades
de la sociedad. En la medida en que el apoyo poltico es un
requisito esencial para el xito de las reformas de este tipo, es
necesario definir un camino o trayectoria que implique priorizar,
en cada momento, los requerimientos que plantean los niveles
polticos y directivos del Estado. El apego a un excesivo
tecnocratismo que implique encarar la reforma sin atender su
viabilidad poltica, atenta contra una efectiva implantacin de la
misma.
29. 22 La reforma no requiere slo de normas, metodologas y
desarrollos de software informticos: Firme, explcita y permanente
decisin y apoyo poltico del ms alto nivel al proceso de reforma.
Dicho proceso garantiza transparencia pues posibilita publicitar
los actos de gobierno y, por tanto, la ciudadana puede ejercer un
control del destino de los recursos que ella aporta; pero, por otro
lado, la reforma tambin significa atacar la burocracia pblica. Esto
implica un cambio cultural en la gestin diaria de los funcionarios
pblicos que requiere aos para su maduracin. El cumplimiento formal
de las normas debe ser acompaado por la utilizacin plena de
criterios de eficiencia y eficacia en la gestin de los
funcionarios. Para ello, es esencial que los procesos de
capacitacin no se concentren exclusivamente en la transmisin de
conocimientos sobre metodologas y procedimientos, sino tambin en la
transmisin de pautas de comportamiento y en la visin que debe tener
el funcionario pblico de estar al servicio de la sociedad,
administrando recursos financieros que le han sido entregados en
consignacin. No existe proceso de reforma que tenga xito en su
instrumentacin si no va acompaado de un plan amplio y masivo de
capacitacin; es conveniente, en este caso, la existencia de
unidades especializadas que lleven a cabo las acciones de
capacitacin bajo la orientacin y prioridades de quienes son
responsables de dirigir la reforma. Para que opere el nuevo modelo
de gestin se requiere tambin una redefinicin del papel de los
organismos pblicos: Para contar con el apoyo poltico necesario se
requiere que la reforma presente resultados rpidos y permanentes
que le permitan a los niveles polticos percibir los beneficios que
la misma les brinda. Similarmente, tambin es importante que les
permita a los directivos mejorar su gestin y lograr, as que la
gerencia pblica est comprometida con el cambio. En primer lugar, es
necesario que los rganos rectores (presupuesto, tesorera y
contabilidad) lleven a cabo, en forma progresiva, un proceso de
descentralizacin de controles en la administracin de medios y
prioricen el cumplimiento de los fines por
30. 23 parte de las instituciones pblicas; la excepcin de este
criterio general, es el caso del sistema de crdito pblico que
normalmente presenta un alto nivel de centralizacin, originado en
la historia de endeudamiento anrquico de los pases. En segundo
lugar, es conveniente que exista un rgano central responsable de
dirigir y coordinar la administracin financiera, del cual dependan
los rganos rectores, a efectos de que el funcionamiento de los
mismos se efecte en forma armnica y coherente. En tercer lugar, las
unidades de servicios administrativos institucionales deben
redefinir su papel, ejerciendo plenamente su responsabilidad de
unidades de apoyo tcnico-administrativo de los niveles polticos y
gerenciales de las instituciones, sin pretender reemplazarlos en el
proceso de toma de decisiones sobre asignacin y uso de recursos
reales. Por ltimo, los responsables de las unidades ejecutoras de
programas no slo deben tener responsabilidades en la produccin de
los bienes y servicios que demanda la sociedad, sino que deben
contar con facultades para tomar decisiones sobre la mejor y ms
eficiente administracin de los insumos reales que requieran. Tambin
es necesario disponer de una estrategia de desarrollo de los
recursos humanos ya que una gerencia pblica comprometida con el
proceso de reforma y bien remunerada, es tambin un requisito
esencial para lograr xito en la instrumentacin de los cambios.
Bases Tericas Los principios del presupuesto Los principios
presupuestarios segn Bastidas (1999), as como para Contaste,
Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003), son las bases
donde se asientan las polticas, estrategias, tcnicas y
procedimientos para la elaboracin, formulacin, aprobacin, ejecucin,
seguimiento, control y evaluacin de la planificacin y el
31. 24 presupuesto. Para efectos de esta investigacin, sern
analizados con el propsito de establecer la adecuacin de la nueva
tcnica diseada por el Gobierno Nacional. Es importante resaltar,
que no es el gobierno de Venezuela quien define dichos principios
sino que estos son el resultado de mltiples anlisis que se le han
aplicado a los presupuestos durante todas sus etapas, en tal
sentido estos son universales y deben necesariamente considerarse
para la gestin presupuestaria. Dentro de los principales se tienen:
Principio de anualidad: Conforme a este principio, el presupuesto
debe abarcar el perodo de un (1) ao el cual es conocido como
ejercicio fiscal, en la administracin pblica nacional ese ao
coincide con el ao civil, es decir de enero a diciembre. (Bastidas
1999) Principio de universalidad: Segn este principio, todos los
ingresos y gastos de la nacin, de los estados y los municipios
deben estar incluidos en el presupuesto; no debe quedar rengln de
ingreso ni de egreso que no aparezca expresado en el documento que
apruebe el Concejo Municipal, el Consejo Legislativo Regional y la
Asamblea Nacional, ello a los fines del control del proceso
presupuestario; en caso contrario, de no existir la correspondiente
previsin presupuestaria, no podr acordarse gasto alguno. Por otra
parte, prohbe efectuar gastos para los cuales no exista una
previsin o crdito presupuestario. Segn la LOAFSP, con posterioridad
al treinta y uno de diciembre de cada ao, no podrn asumirse
compromisos ni causarse gastos con cargo al ejercicio que se cierra
en esa fecha. (Bastidas 1999) Principio de flexibilidad: La rigidez
del principio anterior queda amortiguada en parte por el principio
de la flexibilidad, es de suponer que existan mecanismos para
suplir las deficiencias que pudieran producirse en la ejecucin del
presupuesto aprobado. Tales mecanismos son: los traslados de
crditos presupuestarios, los crditos adicionales y las
rectificaciones
32. 25 al presupuesto. La decisin ser publicada, salvo casos de
emergencia. No se podrn decretar crditos adicionales a los crditos
para rectificaciones de presupuesto, ni incrementar esto mediante
traspaso. (Bastidas 1999) Principio de unidad: Este principio
guarda cierta relacin con el de la universalidad. Con el principio
de la unidad se pretende evitar la proliferacin de fondos o cuentas
especiales, es decir, la afectacin de determinado rubro de ingresos
para el pago de un gasto estipulado. Quiere evitarse con este
principio la prctica de destinar o afectar algn rubro de ingreso a
un fin especfico. (Bastidas 1999) Principio de equilibrio
presupuestario: El principio de equilibrio presupuestario establece
que los ingresos y los egresos deben guardar una perfecta armona,
es decir, que los unos no deben exceder a los otros, que el monto
total estimado para los gastos debe ser igual al total de los
ingresos previstos para el mismo perodo fiscal. No debe esperarse
en la ejecucin presupuestaria ni un supervit ni un dficit. Este
equilibrio se consigue tambin mediante los ajustes que puedan
acordarse en los gastos cuando se evidencie una reduccin en los
ingresos estimados. (Bastidas 1999) Principio de especificidad:
Este principio tiene por finalidad lograr que el presupuesto
contenga toda la informacin que se considere indispensable,
necesaria para el cabal entendimiento, control y evaluacin de dicho
documento. (Bastidas 1999) Principio de publicidad: Toda actividad
presupuestaria debe estar sometida a conocimiento de la
colectividad, al dominio pblico. Este principio se impone donde la
razn del secreto, de la confidencia, tiene un campo sumamente
reducido, en el que ciertas reas, como
33. 26 la defensa y seguridad. En consecuencia del principio de
publicidad, el presupuesto debe publicarse, y motivar la discusin
del mismo en forma pblica. (Bastidas 1999) Antecedentes del sistema
presupuestario y de planificacin en Venezuela Venezuela desde su
separacin de la Gran Colombia en el ao de 1830, con un ambiente
poltico tenso, una sociedad devastada por la guerra de
independencia y sin la experiencia en la conduccin de la vida del
pas por el rumbo republicano, ha realizado esfuerzos para realizar
una adecuada administracin de los bienes de la nacin, en este
sentido se tienen registros en la ONAPRE sobre los distintos
presupuestos anuales elaborados y su respectiva ejecucin, no
obstante, dichos presupuestos se elaboraron sin atencin a ninguna
metodologa o tcnica pues los mismos constaban de el registro de la
posible captacin de recursos y el destino de los mismos en funcin
de la recuperacin poltica, social y econmica de la naciente nacin
Venezolana. (Ministerio Del Poder Popular Para Las Finanzas 2007)
El control, el seguimiento y por ende la evaluacin de los
instrumentos presupuestarios era deficiente y en ocasiones nulo,
las consecuencias se reflejaron en problemas internos sobre la
sociedad y la disidencia que condujo al pas a una nueva guerra
interna entre quienes apoyaban un gobierno conservador centralizado
con todo el poder, principalmente el poltico y social, sobre sus
hombros y quienes motivados por experiencias de pases del
hemisferio solicitaban una repblica federal. Lamentablemente para
los venezolanos el destino del pas transcurri sobre caminos
escabrosos en los que predominaron los gobiernos dictatoriales con
pequeos periodos de transicin, entre unos y otros congelaron el
desarrollo nacional en todos los sentidos. (Ministerio Del Poder
Popular Para Las Finanzas 2007) Con la aparicin del petrleo en
Venezuela, especficamente durante el gobierno dictatorial del
General Juan Vicente Gmez, el pas comenz a percibir recursos con
mayor rotacin y se volc sobre Venezuela una lluvia de inversiones
que dieron cierta confianza al gobierno sobre mantener las
practicas administrativas de la nacin, error este que con el paso
del tiempo condujo al pas a una situacin de derroche del gasto
pblico, sin control, sin seguimiento, sin evaluacin evadiendo
responsabilidades y
34. 27 prioridades y aunque el Producto Per Cpita Nacional se
incrementaba a causa de la explotacin petrolera, la situacin social
de pobreza del pueblo se acrecentaba, sntoma ste de una inadecuada
poltica de presupuestacin sin planificacin alguna. (Ministerio Del
Poder Popular Para Las Finanzas 2007) Segn Contaste, Arriechi,
Calderaro, Dilena, Monroy y Nez (2003), terminada la poca de las
dictaduras, en 1958 con la cada del gobierno del General Marco Prez
Jimnez, el pas se enrumba seguro sobre el camino de la democracia y
en ste mismo ao se emiten dos decretos, el primero de ellos
(Decreto 287, del 27 de Junio de 1958) para la modernizacin del
Sistema Presupuestario Venezolano y el segundo (Decreto 492 del 30
de Diciembre de 1958), destinado a la creacin de un sistema de
planificacin, vinculando entonces por vez primera metodolgicamente
los conceptos de planificacin y presupuesto en Venezuela. Despus de
1961, al aprobarse la nueva constitucin se fortalece un poco ms,
aunque no lo necesario, dicho sistema nacional de planificacin y
presupuestario, la tcnica presupuestaria utilizada para entonces,
no vincula de manera eficiente la planificacin y la ejecucin
financiera de esa planificacin, es decir, el presupuesto; en tal
sentido comienzan a crearse una serie de rganos nacionales,
regionales y locales para realizar un control mas exhaustivo,
seguimiento y evaluacin presupuestaria, sin mayores resultados. Con
el cambio de la constitucin y dado el avance en otros pases en
cuanto a las tcnicas presupuestario, Venezuela comienza a realizar
reformas sobre el sistema presupuestario, estas reformas intentaron
sin xito la adopcin de la tcnica de presupuesto por programas y las
mismas no fueron aplicadas con el nfasis necesario, incluso, por
vez primera en 1961 el presupuesto por programas fue realizado, de
hecho, como un documento anexo al verdadero presupuesto de la
nacin, como consecuencia se crea entonces una situacin de
duplicidad en la tcnica presupuestaria venezolana. (Contaste,
Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Segn la Asociacin
Venezolana de Presupuesto Pblico (AVPP) (1995), en Venezuela,
aunque tmidamente comenz la aplicacin de la tcnica presupuestaria
por programas luego de la aprobacin de la constitucin nacional de
1961, en la
35. 28 prctica se continuaba utilizando el presupuesto
tradicional, es decir, la vinculacin plan-programas como fundamento
de la tcnica del presupuesto por programas se dejo a un lado, de
manera tal que para las etapas de formulacin, elaboracin y
aprobacin se planteaba una pequea relacin entre los recursos y las
necesidades a satisfacer pero al momento de la ejecucin, control y
seguimiento, el uso del presupuesto se separaba de dichos planes
ejecutando el gasto segn el criterio de los responsables de la
aplicacin del presupuesto, principalmente segn la cotidianidad o la
prioridad del momento, tal cual como se realizaba con la tcnica
tradicional, como consecuencia la evaluacin de los diferentes
presupuestos anuales y la aplicacin de los indicadores mostraban
una desviacin sistmica de los resultados esperados. A partir de
1971 ao crucial para la historia del presupuesto en Venezuela, pues
en este ao por ley el presupuesto de la nacin debe presentarse por
la tcnica presupuestaria por programas, de manera tal que deja de
emitirse la programacin como documento anexo a la ley de
presupuestos de ingresos y egresos para convertirse en ley, esta
transicin es posible al subsanar los vacos legales y la
interpretacin pobre que exista sobre la programacin presupuestaria.
El establecimiento de la tcnica presupuestaria en Venezuela tom mas
impulso a partir de ese ao, sin embargo, la introduccin a la
totalidad del gobierno no poda realizarse de manera simultnea, ya
que, la legislacin deba adaptarse y formar el piso jurdico que
permitiera la fundamentacin y creacin de instrumentos necesarios
para la aplicacin presupuestaria definida por programas. En este
sentido, el Ejecutivo Nacional acompaado de todos los ministerios
baj a todos los entes y rganos de la administracin pblica los
lineamientos elaborados por parte del Ministerio de Hacienda y de
CORDIPLAN. (AVPP, 1995) Expresa tambin la AVPP (1995), los
problemas en cuanto formulacin se superaron con algunas
excepciones, sin embargo, por algunos errores en la clasificacin en
la programacin, la ejecucin y control presenta graves fallas pues
lamentablemente, los planificadores y ejecutores del presupuesto
tomaron la programacin como un mero documento que sirvi para la
asignacin de recursos
36. 29 ms no como la gua de aplicacin de dichos recursos,
entonces se formularon dichos recursos en atencin al presupuesto
tradicional. Esta problemtica permanece en la administracin pblica
central y paulatinamente, a medida que se incorpor, a las regiones
y localidades la programacin como tcnica presupuestaria, las fallas
y distorsiones en la aplicacin de sta tcnica se extendieron a toda
la estructura de la administracin pblica. En atencin a la situacin
que venia generando la inadecuada adopcin del presupuesto por
programa en cada una de sus etapas, se realiz un anlisis
comparativo con otras naciones latinoamericanas que distinto a lo
sucedido en Venezuela, presentaban resultados con un cierto grado
de eficiencia, por lo que el Gobierno Nacional se da a la tarea de
subsanar las fallas presentadas y hace intentos de perfeccionar la
tcnica en cuestin. Posteriormente, seala la AVPP (1995), que en el
ao 1976, al promulgar la nueva Ley Orgnica de Rgimen
Presupuestario, que conjuntamente con la nueva Ley Orgnica de la
Contralora y la Ley Orgnica de Administracin Central se logran
grandes avances en el sistema de planificacin con su respectiva
vinculacin con los programas presupuestarios, en este momento
Venezuela estructura una serie de elementos mnimos para garantizar
el desarrollo de la nacin, dentro de los elementos mas resaltantes
estn: Las bases para la planificacin a largo plazo (plan de
desarrollo de la nacin) iniciada en 1961. La planificacin a corto
plazo (plan operativo anual) en donde se plasman los objetivos,
metas y actividades a presupuestar. La tcnica presupuestaria
definida por programas vinculados a la planificacin. El
seguimiento, control y evaluacin a travs de la gestin del
ejecutante pero principalmente a travs de la contralora. El
incremento del ingreso petrolero y la denominada etapa de
nacionalizacin de 1975.
37. 30 Juntos, estos elementos configuran lo que pudo ser el
inicio de la consolidacin del desarrollo socio-econmico del pas,
lamentablemente para los venezolanos no fue as, sin embargo, de
acuerdo a lo expresado por Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena,
Monroy y Nez, 2003), dentro de los mayores avances de los que se
nutri la administracin pblica nacional son los siguientes: Se
modific el clasificador de cuentas adaptndolo a la realidad
nacional de la dcada de los setenta. La programacin de objetivos y
metas, deja de ser un documento anexo de la planificacin pblica y
se convierte en ley de presupuesto de ingresos y egresos por
programas. Se crea la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario lo que
indica una modificacin en las disposiciones generales del
presupuesto. El presupuesto deja de ser de uso exclusivo para la
administracin central y se distribuye a lo largo de la estructura
federal e institucional jerrquica del pas. Nace la necesidad de
elaborar un sistema de registro de transacciones presupuestarias o
tambin llamado sistema de contabilidad de la nacin o contabilidad
pblica, el cual se consolida por resolucin del entonces Ministerio
de Hacienda en diciembre de 1980 y modificado en 1990 con la
aparicin del Sistema de Informacin Contable y Presupuestaria Pblica
(SICOP). Se crea la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE) como
rgano rector del sistema de presupuestario nacional, al que entre
otras funciones destacan fijar los lineamientos para la formulacin
del presupuesto aun cuando su esfuerzo se dirige al seguimiento,
control y evaluacin de la ejecucin presupuestaria. El nuevo sistema
presupuestario trae consigo la creacin de tres reglamentos de dicha
ley los cuales son: a) Competencias de las unidades que cumplen
funciones presupuestarias, b) Responsables de programas, c)
Contratacin de obras, servicios y adquisiciones. Se elabora un
sistema de evaluacin de gestin financiera del presupuesto.
38. 31 Se crean instructivos que sirven de gua para la
elaboracin de los presupuestos por programas dirigidos por
jerarqua, actividad de cada rgano o ente de la administracin pblica
nacional, regional y local. La AVPP (1995) seala que la Ley Orgnica
de Rgimen Presupuestario de 1976, poco despus de su sancin crea un
ambiente de detractores y aduladores. Con el propsito de continuar
la exigencia del estado venezolano por lograr mejorar la gestin de
recursos en el sector pblico, sta ley se reforma de manera parcial
por primera vez el 30 de diciembre de 1980. Despus del ao 1980 el
pas entra a un camino turbulento desde el punto de vista econmico,
la moneda se va en picada en relacin con otras monedas y en
consecuencia la calidad de vida del venezolano decae, en tal
sentido el gobierno de turno promueve una serie de reformas, desde
la ptica presupuestaria se hacen algunas modificaciones a los
instructivos prepuestos por la OCEPRE, tambin se realizaron
reformas econmicas a finales de la dcada de los aos ochenta,
conduciendo en una segunda reforma parcial de la Ley Orgnica de
Rgimen Presupuestario, sancionada en diciembre de 1990, es decir,
diez (10) aos despus de la primera reforma. (Contaste, Arriechi,
Calderaro, Dilena, Monroy y Nez, 2003) Menos de cuatro aos despus
de la segunda reforma, con la subida al poder de un nuevo
presidente, en abril de 1994 se realiza la tercera reforma parcial
a la Ley. En 1999, despus de un proceso complejo de reformas, el
pas estrena nueva Constitucin de la Repblica, especficamente en
diciembre de 1999, con esta constitucin se inicia un proceso de
transicin jurdica en Venezuela y el piso jurdico nacional del
planificacin y presupuesto, como es lgico, se ve afectado,
especficamente en septiembre del ao 2000 se promulga y sanciona la
Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP),
derogando la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, (reformada en
2001, 2003, 2005 y 2007). Posteriormente se deroga la ley orgnica
de administracin central y nace en octubre de 2001 la nueva ley
orgnica de administracin pblica y menos de un mes despus,
39. 32 en noviembre de 2001 surge la ley orgnica de
planificacin. (Contaste, Arriechi, Calderaro, Dilena, Monroy y Nez,
2003) Es importante destacar que durante las reformas presentadas
se mantiene la aceptacin por parte del gobierno venezolano en la
aplicacin de la tcnica de presupuestos por programas, por supuesto,
con las mejoras y detalles presentados en la transicin jurdica,
destacando entre ellos (AVPP 1995): El otorgamiento de grado
constitucional y con alto nivel de importancia para la
administracin pblica de la planificacin pblica y la adecuada
presentacin y ejecucin de los presupuestos pblicos. La creacin de
un sistema de planificacin, definiendo claramente quienes deben
planificar tanto a largo plazo como al corto plazo. La actualizacin
del sistema de contabilidad, se crea la Oficina Nacional de
Contabilidad. Se transforma CORDIPLAN en Ministerio de Planificacin
y Desarrollo. Se crea el sistema evaluacin paralelo a los
indicadores de gestin financiera con los indicadores de gestin de
eficiencia. Se transforma la Oficina Central de Presupuesto en
Oficina Nacional de Presupuesto. Por ultimo en agosto de 2005 luego
de estudios realizados por el Ministerio de Planificacin y
Desarrollo de la mano de la ONAPRE el ejecutivo toma la decisin de
cambiar la tcnica presupuestaria por una basada en proyectos y
acciones centralizadas, argumentando para ello la consecucin del
aumento del Producto Interno Bruto, mayor eficiencia, eficacia,
efectividad y productividad lo que despus de un periodo determinado
se constituir en control de la inflacin y mejoramiento de la
economa y la calidad de vida de los venezolanos.
40. 33 La planificacin pblica venezolana En la actualidad
venezolana la planificacin pblica ha sido objeto de mltiples
discusiones, su caminar ha transitado de la mano del presupuesto
pblico independientemente de la tcnica, procedimiento o mtodo
utilizado. Hoy en da los distintos rganos planificadores del sector
pblico nacional, dentro de los que destacan la Presidencia de la
Repblica y el Ministerio de Planificacin y Desarrollo cuentan con
una amplia experiencia basada en su propia trayectoria as como la
acumulada por pases latinoamericanos con caractersticas similares.
Se presume entonces que estas experiencias han dado como resultado
la elaboracin de un piso jurdico-legal que permite el seguimiento
de una serie de lineamientos a los cuales deben apegarse las
polticas del gobierno de turno, es decir, el proyecto de pas que
configure un gobierno determinado debe plasmarse en una serie de
instrumentos en donde se traduzca la poltica a la accin, esa
traduccin de ideas y proyectos se realiza a travs de planes o
documentos con formatos preestablecidos, con carcter pblico y con
objetivos racionales y coherentes claramente definidos. Para
consolidar una base de datos nacional de proyectos, se crea un
rgano adscrito al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, en
coordinacin directa con la sala situacional del poder Ejecutivo, el
cual se denomina La Nueva Etapa. (Ver grfico 1).
41. 34 Grfico 1. Flujograma de informacin en la planificacin
pblica de Venezuela de acuerdo con la nueva tcnica presupuestaria.
Fuente: www.mpd.gov.ve Elaborado por el Ministerio de Planificacin
y Desarrollo (2007). Los planes de la administracin pblica nacional
venezolana, como proceso normativo que permite definir las
estrategias y polticas del pas, pueden ser de variada ndole y con
las caractersticas propias del proceso que se este planificando,
sin embargo en cuanto a la administracin pblica, el estado
venezolano debe cumplir con el basamento legal establecido en la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en la Ley
Orgnica de Administracin Pblica y de manera particular en la Ley
Orgnica de Planificacin. Es importante destacar que en esta ltima
ley se establece los tipos de planes que deben elaborarse en
Venezuela, los ms relacionados con la presente investigacin son el
plan nacional de desarrollo y el plan operativo anual (POA).
42. 35 La planificacin de desarrollo econmico y social de la
Nacin Es un documento que define las lneas generales del plan de
desarrollo econmico y social de la Nacin al cual debe ajustarse el
plan nacional de desarrollo como parte de la visin general de
desarrollo del pas, segn lo establecido en la Ley Orgnica de
Planificacin del ao 2001, normalmente estas lneas generales se
realizan para cada periodo constitucional del Ejecutivo Nacional
(Presidencia de la Repblica) y en l se plasman las polticas
generales y objetivos de gestin pblica en cada sector de la
administracin pblica nacional. (Ministerio Del Poder Popular Para
la Planificacin y el Desarrollo, 2007) Para el perodo 2007 2013, se
elabor un plan de desarrollo econmico y social de la nacin con el
fin de dar continuidad y profundizar los logros del plan 2001-
2007, el cual contaba de cinco directrices. En este prximo perodo
2007 2013, el Ejecutivo Nacional orienta la administracin de la
gestin pblica y el desarrollo de Venezuela a travs de las siete
directrices siguientes (Ministerio Del Poder Popular Para la
Planificacin y el Desarrollo, 2007): 1. Nueva tica Socialista:
Propone la refundacin de la Nacin Venezolana, la cual hunde sus
races en la fusin de los valores y principios de lo ms avanzado de
las corrientes humanistas del socialismo y de la herencia histrica
del pensamiento de Simn Bolvar. 2. La Suprema Felicidad Social: A
partir de la construccin de una estructura social incluyente, un
nuevo modelo social, productivo, humanista y endgeno, se persigue
que todos vivamos en similares condiciones, rumbo a lo que deca el
Libertador: La Suprema Felicidad Social. 3. Democracia Protagnica y
Revolucionaria: Para esta nueva fase de la Revolucin Bolivariana se
consolidar la organizacin social, de tal manera de transformar su
debilidad individual en fuerza colectiva, reforzando la
independencia, la libertad y el poder originario del individuo. 4.
Modelo Productivo Socialista: Con el fin de lograr trabajo con
significado, se buscar la eliminacin de su divisin social, de su
estructura jerrquica y de la disyuntiva entre la satisfaccin de las
necesidades humanas y la produccin de riqueza subordinada a la
reproduccin del capital.
43. 36 5. Nueva Geopoltica Nacional: La modificacin de la
estructura socio- territorial de Venezuela persigue la articulacin
interna del modelo productivo, a travs de un desarrollo territorial
desconcentrado, definido por ejes integradores, regiones programa,
un sistema de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable.
6. Venezuela: Potencia Energtica Mundial: El acervo energtico del
pas posibilita una estrategia que combina el uso soberano del
recurso con la integracin regional y mundial. El petrleo continuar
siendo decisivo para la captacin de recursos del exterior, la
generacin de inversiones productivas internas, la satisfaccin de
las propias necesidades de energa y la consolidacin del Modelo
Productivo Socialista. 7. Nueva Geopoltica Internacional: La
construccin de un mundo multipolar implica la creacin de nuevos
polos de poder que representen el quiebre de la hegemona unipolar,
en la bsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantas
de paz, bajo la profundizacin del dilogo fraterno entre los
pueblos, su autodeterminacin y el respeto de las libertades de
pensamiento. La planificacin nacional de desarrollo Esta
planificacin tiene sus inicios despus la aprobacin de los decretos
287 y 492 de 1958 y actualmente esta establecida en los artculos 31
al 33, de la Ley Orgnica de Planificacin de 2001. La misma tiene
como propsito la ejecucin de un proceso normativo que define los
objetivos, las estrategias, las polticas y metas del Gobierno
Nacional de manera que se logre homogenizar el desarrollo nacional
planificado, esta planificacin se divide en los tres niveles
jerrquicos de gobierno mas importantes, es decir, el nacional,
estadal y municipal. (AVPP 1995) El plan nacional de desarrollo, es
el instrumento de planificacin ms importante y de mayor jerarqua en
la planificacin nacional y en ellas se expresan a largo plazo, las
polticas, objetivos y estrategias en materia econmica, social y
poltica del pas como un todo y de manera coherente del quehacer
pblico. La planificacin nacional de desarrollo debe ajustarse a la
visin general de desarrollo del pas, contenida en las lneas
generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin, de
acuerdo al articulo 32 de la Ley Orgnica de Planificacin
(2001).
44. 37 La planificacin operativa anual Es un proceso
establecido en la ley, especficamente en los artculos del 34 al 43
de la Ley Orgnica de Planificacin Pblica, que busca otorgar
operatividad al plan plurianual en periodos de tiempo anuales, es
decir es la transformacin del largo plazo al corto plazo, a travs
de la relacin de ingresos o recursos en productos o resultados,
esto ultimo con una adecuada combinacin en cantidad y calidad de
dichos recursos y los ejecutores o responsables gubernamentales de
su aplicacin. El POA es el documento de planificacin con mayor
vinculacin con el presupuesto anual de ingresos y egresos, este
plan es contentivo de las operaciones que tienen asignacin
financiera en la ley de presupuesto y expresa en trminos prcticos
la produccin organizacional. A travs de este plan se encauza el
presupuesto hacia los objetivos y metas del plan nacional de
desarrollo en trminos anuales y esta orgnicamente vinculado a ste.
El POA es un instrumento que relaciona los planes estratgicos de
los rganos y su presupuesto, este plan operativo anual indica las
estrategias, objetivos y metas de un plazo plurianual o de largo
plazo, en planes, objetivos y metas de corto plazo vinculados con
las disponibilidades de recursos para ese perodo. La elaboracin de
estos dos instrumentos POA-Presupuesto son actividades que se deben
llevar de la mano pues una lleva a la otra. Para la elaboracin del
POA es necesario construir una serie de elementos articulados entre
si que permitirn el control y seguimiento mensual, trimestral y
anual pormenorizado de la ejecucin fsica y financiera de la gestin
en un plazo determinado. (AVPP 1995) La ONAPRE, define al POA segn
la informacin disponible en www.onapre.gob.ve de la siguiente
manera: El Plan Operativo Anual (POA) es uno de esos instrumentos
que complementan la eficacia del presupuesto, al POA se conoce como
un documento, como un instrumento que ayuda a la gestin, que
detalla el funcionamiento adecuado de la economa y que proporciona
la instrumentacin de la poltica econmica en el corto plazo de forma
tal que los planes, programas y proyectos contenidos en el mediano
plazo se hagan realidad. Planes de mediano y largo plazo que se
reducen en los planes anuales y su accin como meta contiene un
ciclo de un ao.
45. 38 El plan operativo anual se elabora tomando en cuenta las
Lneas Generales del plan de Desarrollo Econmico y Social de la
Nacin, a travs de la concertacin de acciones del Estado en un
conjunto de objetivos y resultados especficos, a los cuales se les
estiman y cuantifican recursos presupuestarios necesarios para su
ejecucin. Adicionalmente identifica indicadores de gestin los
cuales son indispensables para realizar el control y evaluacin
durante su vigencia. Cuadro 1. Modelo de matriz de POA de la
gobernacin del Estado Mrida PLAN OPERATIVO ANUAL DEL AO 200X
ORGANISMO AREA ESTARTEGICA SUB-AREA DIRECTRIZ ESTRATEGICA OBJETIVO
ENUNCIADO INDICADORES DE GESTION MEDIOS DE VERIFICACION SUPUESTOS
Producto Ejecucin presupuestaria Bs. 1.Monto del presupuesto
asignado. 2.% Comprometido. 3.% Causado. 4.% Pagado. 1.Programacin
presupuestaria. 2.Ejecucin presupuestaria. Disponibilidad
Presupuestaria Fuente: Gobernacin del Estado Mrida Elaborado por:
DIPREPLAN 2005
46. 39 De acuerdo con el cuadro 1 antes descrito se puede
visualizar una serie de elementos que necesariamente deben tomarse
en cuenta para la planificacin operativa, segn la Direccin de
Planificacin y Presupuesto de la Gobernacin del estado Mrida
(DIPREPLAN, 2004) dentro de los que destacan, estn: 1. Organismo:
Ente rgano de la administracin pblica encargado de ejecutar un
presupuesto anual de acuerdo con la directrices de su rgano de
adscripcin, del Ministerio de Planificacin y de la ONAPRE. 2. rea
Estratgica: mbito de accin donde se enfatiza la gestin del Gobierno
Nacional. Debe estar en concordancia con las siete directrices del
Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. 3. Sub-rea
Estratgica: mbito de accin donde se enfatiza la gestin del Gobierno
Regional. 4. Directriz Estratgica: Enunciado breve, descriptivo y
comprensivo de lo que se pretende alcanzar en el rea estratgica. 5.
Objetivo: Es el propsito especifico que en trminos de un resultado
esperado, se debe alcanzar en el marco de la directriz estratgica
definida. 6. Producto: Bien o servicio obtenido, o que se pretende
obtener, que concreta el objetivo propuesto. Debe ser cuantificado
a travs de las metas. 7. Enunciado: Breve descripcin del contenido
de la directriz estratgica, del objetivo, de los productos y de la
asignacin financiera. 8. Asignacin Presupuestaria o Financiera:
Recursos necesarios para obtener el bien o servicio. 9.
Indicadores: Medida que permite evaluar el progreso alcanzado en
relacin con los productos, los objetivos y directrices estratgicas.
1) Secuencia lgica para establecer indicadores: Saber que se quiere
medir Determinar el tipo de informacin necesaria. Seleccionar los
indicadores pertinentes.
47. 40 Definir los estndares esperados. Disear el procedimiento
para recoger los datos. Levantamiento de datos. Comparar los
resultados. 2) Tipos de indicadores: De gestin (economa, eficacia,
eficiencia, calidad, impacto) Financieros (liquidez, solvencia,
endeudamiento, patrimonio, entre otros) 10. Medios de Verificacin:
mecanismos a travs del cual se puede constatar o comprobar el
resultado que seala el indicador de gestin. 11. Supuestos:
Condiciones externas al rgano o ente, fundamentales que deben darse
para alcanzar los objetivos, los productos y los recursos
financieros. Pasos para la elaboracin de un POA (AVPP 1995) 1.
Enunciacin del objetivo: en este paso se debe dar respuesta a las
siguientes preguntas para garantizar la definicin del objetivo que
realmente es requerido: el qu, el cmo; adems debe cumplir las
siguientes condiciones: a corto plazo y vinculacin con la directriz
estratgica 2. Formulacin del producto: definicin del bien o
servicio requerido para alcanzar el objetivo, el mismo debe ser:
cuantificable, especifico y debe tener comprobada vinculacin con el
objetivo. 3. Conformacin de los medios de verificacin, es decir
crear el instrumento para constatar el resultado que seala el
indicador. 4. Preparacin de los supuestos: establecer las
condiciones fundamentales para alcanzar, los objetivos, productos y
los recursos financieros. 5. Asignacin presupuestaria, definir con
claridad la cantidad de recursos necesarios y suficientes para la
consecucin del objetivo y sus productos, destacando las fuentes de
financiamiento de dichos recursos.
48. 41 El marco lgico como tcnica de elaboracin del POA Existen
algunas tcnicas para la elaboracin del POA, dentro de las que ms
destaca la aplicacin del marco lgico tambin conocido por sistema
del marco lgico. El sistema del marco lgico surge a finales de la
dcada de 1960 como una metodologa desarrollada por la agencia de
desarrollo de los Estados Unidos (USAID), en la actualidad es
utilizada por casi todos los organismos internacionales y en
nuestro pas es aplicada por el Ejecutivo Nacional para la
elaboracin del POA por su capacidad de lograr integrar los tres
niveles de planificacin, es decir, estratgico, tctico y operativo,
en sus tres etapas las cuales son planificacin, gestin y evaluacin.
Segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2007), el marco
lgico se define como: Un instrumento de planificacin que permite
estructurar los principales elementos de un proyecto, subrayando
los lazos lgicos entre los insumos previstos, las actividades
planteadas y los resultados esperados. Permite mejorar la
planificacin del proyecto al resaltar los lazos que existen entre
los elementos del proyecto y los factores externos. Es un conjunto
de conceptos inter independientes que describen de modo operativo y
en forma de matriz los aspectos ms importantes de un proyecto.
Permite verificar si el proyecto ha sido elaborado en forma
correcta y facilita el seguimiento, proporcionando una evaluacin ms
satisfactoria. Ventajas de marco lgico: Aporta una terminologa
uniforme que facilita la comunicacin y sirve para reducir
ambigedades. Aporta un formato para llegar a acuerdos precisos
acerca de los objetivos, metas y riesgos que comparten todos los
involucrados. Suministra un temario analtico comn que puede ser
utilizado por el equipo planificador, el ente evaluador y cualquier
otro actor que se vincule al proyecto (informacin necesaria).
49. 42 Enfoca el trabajo tcnico en los aspectos crticos y puede
acortar documentos de proyectos en forma considerable. Ventajas del
marco lgico segn el Ministerio de Planificacin y Desarrollo.
Clarifica el propsito y justifica el proyecto. Identifica las
necesidades de informacin. Define los elementos claves de un
proyecto. Analiza el entorno del proyecto desde su inicio. Facilita
la comunicacin entre las partes involucradas. Identifica cmo medir
el xito o fracaso del proyecto. A continuacin se presentan los
instrumentos del marco lgico, segn el Ministerio de Planificacin y
Desarrollo. Para una adecuada utilizacin de la tcnica del marco
lgico es necesario realizar un anlisis a cada uno de los siguientes
instrumentos: 1. Los involucrados en el problema. Los involucrados
son todas las personas naturales o jurdicas que se relacionan o se
afectan por el problema en consideracin y para un adecuado anlisis
se toman en consideracin: Los intereses de esos grupos en relacin
con el problema. La percepcin de esas personas sobre el problema.
Los recursos financieros, polticos, legales, humanos, entre otros
de los que disponen los involucrados. Reacciones en cuanto a la
aplicacin de estrategias a utilizar para resolver el problema. Los
conflictos existentes o potenciales entre ellos. Un adecuado
anlisis en el que se tomen en cuenta los aspectos anteriores puede
indicar las actitudes requeridas, deseadas y factibles desde el
punto de vista de los
50. 43 involucrados, es decir, con este anlisis se puede
detectar el problema central a resolver. 2. Los problemas a
resolver. Una vez realizado el anlisis de los involucrados, se
contina con el anlisis sobre dicho problema, el cual consiste en el
establecimiento de las relaciones causa-efecto, entre los factores
negativos de una situacin existente. Es importante tener en cuenta
que el o los problemas se expresan en estados negativos y deben
describir en forma apropiadas una situacin que se considera
insatisfactoria. El problema central no se convierte inmediatamente
en el objetivo del proyecto, ya que se debe continuar con el
anlisis. 3. Los objetivos a alcanzar. Los objetivos constituyen la
proyeccin a futuro de una situacin que los afectados consideran
deseable, imprimen una orientacin a las acciones a realizar, as
como tambin debe ser alcanzable con los recursos disponibles. Desde
esta ptica el anlisis de los objetivos se realiza con el propsito
de convertir los estados negativos del problema en estados
positivos alcanzables de manera tal de transformar el problema
central o cualquier otra situacin negativa en objetivo del
proyecto. Para lograr eficientemente dicha conversin se debe tener
presente que si existen dificultades en la formulacin del objetivo,
que seale deficiencia en el anlisis de los problemas, entonces debe
reiniciarse el proceso de anlisis de los instrumentos. 4. Las
alternativas para la solucin. Po