Download - Suport Curs Dr Adm 2010

Transcript
  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    1/120

     

    UNIVERSITATEA „AL. I. CUZA” IAŞI FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR 

    DREPT ADMINISTRATIV

    Suport curs

    An universitar 2009-2010

    Lect. Dr. Ana-Maria BERCU

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    2/120

    2

    CAPITOLUL I

    DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC

    1.1. NOŢIUNI GENERALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV 

    Modalităţile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de -a lungultimpului, deşi, în esenţă, specialiştii au fost preocupaţi de analiza aceloraşi instituţiifundamentale. Prezentarea acestor instituţii se realizează din triplă perspectivă: legislativă,

     jurisprudenţială şi doctrinară. Perspectiva legislativă  presupune interpretarea instituţiilor de drept administrativ în

    acord cu dispoziţiile constituţionale şi legale în materie. Perspect iva jurisprudenţială  presupune analiza soluţiilor pronunţate de instanţele

     judecătoreşti unor cauze determinate, soluţii care se bazează pe litera şi spiritul legii. Perspectiva doctrinară  presupune abordările de natură teoretică ale fenomenelor

     juridice de către teoreticienii  dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate,

    monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practică judiciară, analize,investigaţii, interpretări pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic1.

    Dreptul administrativ  face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie să sefacă o delimitare între dreptul public şi dreptul privat. În accepţiunea teoreticienilor2 dreptul

     public  cuprinde normele care se referă la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice,raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi raporturile dintrestate. Aceste norme sunt grupate după obiectul de reglementare în ramuri ale dreptuluipublic, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. .

    Unii autori3  consideră că dreptul administrativ a apărut înaintea altor ramuri ale

    dreptului public, deoarece înaintea oricăror activităţi şi preocupări, omul a trebuit să o

    opună pe cea privind modul în care-şi  organizează comunitatea, cum se apără împotrivaduşmanilor, acestea fiind dimensiuni ale activităţii administrative4.

    Dreptul privat   determină raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fiedintre acestea şi persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu în vederearealizării puterii publice, ci în nume personal. În dreptul privat se înscriu ramura dreptuluicivil, ramura dreptului familiei, ramura dreptului muncii şi securităţii sociale, ramuradreptului comercial etc. .

    Autorii dreptului contemporan5  fac o remarcă privind distincţia dintre dreptul privat şi

    cel public, în sensul că această demarcaţie nu trebuie absolutizată, ci, dimpotrivă, din raţiuniputernice se produc imixtiuni ale dreptului privat în viaţa publică şi invers.

     În studiul dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noţiunea de administraţiepublică ocupă o poziţie centrală6.

    1 N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului , editura All Beck, ed. 2, Colecţia Curs Universitar,

    Bucureşti, 2005, p. 170. 2  I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, Bucureşti,

    2005, p. 5.3 E. Molcuţ, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editură şi Presă „Şansa” SRL, Bucureşti, 1995, p. 7-8.

    4 V. Vedinaş, Drept administrativ , Editura Universul Juridic, ediţia a IIIa revăzută şi adăugită, Bucureşti, 2007, p.

    9.5 Ibidem, p. 5.6 D. Aposol-Tofan, Drept administrativ , vol. I, ediţia a 2a, editura CH Beck, Bucureşti, 2008, p. 4.  

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    3/120

    3

    Administraţia publică se prezintă într-o multitudine de concepte şi teorii menite să odefinească şi să o explice. Dinamica vieţii sociale determină o schimbare şi o modelare atuturor structurilor, instituţiilor, organismelor care compun şi fac ca administraţia publică săfuncţioneze. Timpul prezent demonstrează că teoria şi practica administraţiei publice sunt

     într-o perpetuă şi radicală schimbare sub influenţa unor factori contextuali extrem de

    diferiţi: factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înţelegerea tuturormecanismelor de funcţionare a acesteia reclamă înainte de toate cunoaşterea sensuriloratribuite. Termenul de „administraţie” provine din latinescul „administer”, cuvânt compusdin prefixul „ad” care arată direcţia, sensul şi substantivul „minister” care înseamnă servitor,ajutător, agent. Verbul „administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija.Dicţionarul limbii române explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentrusintagma „administraţie publică” –  totalitatea autorităţilor administrative existente într-unstat, secţie sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sauagent economic. În „Dictionary of American Government and Politics”, editat la The DorseyPress, Chicago, în 1988, sub îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din

    Pittsburgh, sintagmei  public administration  îi sunt date mai multe explicaţii. Astfel că,administraţia publică înseamnă funcţia executivă în Guvern, executarea, aplicarea politiciipublice, organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelorguvernării, arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Se poate constata cănumeroasele explicaţii atribuite termenului nu fac altceva decât să demonstrezecomplexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determină în egală măsură găsireatuturor acelor cadre de manifestare a administraţiei publice, astfel încât aceasta să poată fi

     înţeleasă. O problemă de o importanţă deosebită se pune între conţinutul sintagmelor

    administraţie publică şi administraţie de stat . Astfel că, în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa

    interbelică din ţara noastră a fost utilizată în ţara noastră sintagma de administraţie publică,la care s-a revenit şi după anul 1990, în perioada postbelică a fost utilizată exclusiv noţiuneade administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile socialiste şi legislaţia epocii. 

    Este necesare a se delimita sfera celor două sintagme. Din analiza regimurilorconstituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârşitul secolului alXIX-lea şi prima parte a secolului XX prin noţiunea de administraţie publică se avea în vedereatât activitatea administraţiei centrale, cât şi a celei locale. Drept urmare, sintagmaadministraţie publică  era mult mai cuprinzătoare decât cea de administraţie de stat . Întimpul regimului socialist, dimpotrivă, administraţia publică centrală era supraordonată celeilocale, astfel încât terminologia utilizată era de administraţie de stat  pentru toate structurile

    administrative.Anii de după 1990 marchează transformări în accepţiunile date acestor sintagme,

    astfel că, prin dobândirea de către autorităţile locale a autonomiei locale şi descentralizării,se recâştigă de către acestea regimul de putere publică. Ca urmare, prin administraţiepublică se înţelege atât administraţia publică centrală (de stat) cât şi administraţia publicălocală de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei şcoli

     într-o localitate reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comuneirespective, de care va trebui să se preocupe autorităţile administraţiei publice locale. Pe de

    7 Alexandru Ioan, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 65. 

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    4/120

    4

    altă parte, exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară prezintă un caracter statal, fiindvorba despre o activitate ce se regăseşte la nivelul fiecărei localităţi8.

    Conceptul de administraţie publică presupune două sensuri: a.  din punct de vedere  funcţional, material , administraţia publică este

     înţeleasă ca activitate specifică realizată de anumite structuri

    administrative.b.  din punct de vedere organic,  noţiunea de administraţie publică

    desemnează organele, structurile administrative care realizează activitateade administraţie publică. 

    Din punct de vedere funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea deorganizare a executării şi executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesuluigeneral prin asigurarea unei bune funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unorprestaţii către particulari. 

    Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică este constituită dintr-unansamblu de autorităţi publice care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire legile sau,

     în limitele legii, se prestează servicii publice. Se impune în acest sens, delimitarea noţională a următoarelor categorii: autoritate

     publică, organ de administraţie publică, serviciu public, regim de  putere publică, instituţie publică, interes public. 

    Din analiza reglementărilor constituţionale şi legale actuale, se poate observa faptulcă se utilizează cu predilecţie termenul de autoritate a administraţiei publice şi mai puţin ceade organ al administraţiei publice. Profesorul Iorgovan afirma că între cele două noţiuni nuexistă o distincţie care s-ar putea face, ele fiind una şi aceeaşi categorie juridică,desemnându-se structurile prin intermediul cărora se înfăptuieşte administraţia publică9.Sensul principal al sintagmei autoritate publică  este acela de organ public, adică o

    colectivitate organizată de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statalsau localori, altfel formulat, o structură organizatorică ce acţionează în regim  de puterepublică, pentru realizarea unui interes public. 

    Noţiunea de serviciu public  desemnează o activitate cu caracter continuu şi regulatorganizată sau autorizată de o autoritate a administraţiei publice în vederea satisfacerii unuiinteres public.  Într-o altă accepţiune10, serviciul public este acea activitate desfăşurată sauautorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public.

    Noţiunea de  putere publică  desemnează drepturile speciale, exorbitante(prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi, implicit, oriceautoritate publică, în vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului

    public, care în cazul unui conflict cu cel particular trebuie să se impună11

    .Noţiunea de instituţie publică se deosebeşte fundamental de cea de autoritate

    publică. Instituţia publică are în vedere structurile subordonate unor autorităţi aleadministraţiei publice, care funcţionează ca urmare a alocării de resurse financiare bugetare.Instituţiile publice se află în raporturi de subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a

     înfiinţat şi care va exercita puterea de instrucţie şi puterea de control asupra lor. În literatura

    8 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ , vol. I, Introducere, Organizare administrativă. Funcţia publică, ed.

    4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.83. 9 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60.

    10 V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 13.11

     A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    5/120

    5

    de specialitate se utilizează şi noţiunea de stabiliment public ca un corespondent al noţiuniide instituţie publică. Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit să dea o mai bunăsatisfacţie interesului general. 

    1.2. EVOLUŢIA ŞI DEFINIREA DREPTULUI ADMINISTRATIV 

    Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat îndouă accepţiuni. Pe de o parte, desemnează o ramură de drept, adică un ansamblu denorme juridice având un obiect propriu de reglementare a unor relaţii sociale specifice. Pede altă parte, dreptul administrativ este o ştiinţă care studiază fenomenul administrativ dinperspectivă juridică. 

     În opinia unor reputaţi specialişti12, dreptul administrativ a fost primul instrumentştiinţific de investigare şi modelare a administraţiei. 

    Doctrina dreptului administrativ consideră că obiectul reglementării reprezintă criteriulobiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voinţa

    legiuitorului, de interesul forţelor politice care conduc societatea.  În acest sens, obiectul şimetoda de reglementare identifică dreptul administrativ ca ramură a dreptului public carecuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii şi a celorlalte acte normativecu putere de lege.

    Profesorul Iorgovan defineşte dreptul administrativ ca „ramură a dreptului public carereglementează concret sau cu valoare de principiu relaţiile sociale din sfera administraţieipublice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structurileprivate, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prinactele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte13.

     În istoria dreptului administrativ regăsim definiţii care edifică aspecte ale rolului şi

    locului ocupat de administraţia publică în cadrul statului şi a raporturilor juridice dintr eaceasta şi celelalte persoane fizice şi/sau juridice. 

    Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinzând regulile după care statulexercită funcţiunea executivă, precum şi pe acelea care guvernează raporturile dintre stat şiindivid născute în urma unui act administrativ14.

    E. D. Tarangul formula definiţia dreptului administrativ de o manieră mai sintetică:„organizarea autorităţilor administrative şi funcţionarea serviciilor administrative”15 

     În opinia noastră, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul denorme juridice care reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice,raporturile dintre aceasta şi alte autorităţi publice şi persoane fizice şi /sau juridice, cele care

    privesc organizarea şi funcţionarea ei, precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentrunerespectarea acestor norme.Din această definiţie se desprind următoarele trăsături ale dreptului administrativ:

    12 I. Alexandru. M. Cărăuşan, S. Bucur , Drept administrativ , Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 83. 

    13 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122.

    14 D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citându-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ , vol I, ed. A IIIA,

    Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 14. 15 Ibidem, citând pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p.54.

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    6/120

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    7/120

    7

     Între dreptul administrativ şi alte ramuri de drept există interdependenţe, după cumurmează. Dreptul constituţional se caracterizează prin teza dublei naturi juridice a unorraporturi sociale, teză ce porneşte de la ideea că toate relaţiile sociale reglementate denormele constituţionale sunt raporturi de drept constituţional , calitate ce nu exclede,dimpotrivă, îngăduie, calificarea unor raporturi juridice şi din perspectiva altor ramuri ale

    dreptului, cum este şi dreptul administrativ. Astfel că, dispoziţiile constituţionale referitoarela puterea executivă, administraţia publică centrală şi locală, contenciosul administrativ,funcţia publică au o dublă natură juridică, fiind în principal norme de drept constituţional, iar

     în subsidiar şi norme de drept administrativ. De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de  factor structurant 

    17, ca urmare a

    desprinderii în timp a unor instituţii ale sale în veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu:dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc.

    Interdependenţa dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. întregeştereglementările privitoare la competenţa autorităţilor administraţiei publice, acestea dinurmă situându-se într-un raport subsecvent faţă de normele dreptului administrativ. 

    Relaţiile externe, cooperarea dintre state sunt parte componentă a activităţii deadministrare a statului şi fac obiectul reglementărilor prin norme juridice de dreptadministrativ în cooperare cu cel internaţional public.

     În literatura de specialitate18  se susţine că obiectul dreptului administrativ cuprindestudiul organizării administraţiei publice, studiul activităţii administrative, studiul mijloacelorde acţiune ale administraţiei (personalul utilizat-funcţionarii publici, bunurile materiale-domeniul public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul

     juridicţional al administraţiei), dar şi al controlului administrativ sau al mecanismelornejurisdicţionale, la care se poate adăuga instituţia răspunderii administrative cu cele treiforme ale sale: contravenţională, disciplinară şi patrimonială. 

    1.4.  FUNDAMENTELE CONSTITUŢIONALE ACTUALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI ADMINISTRAŢIA

    PUBLICĂ 

    Constituţia României de la 1991, revizuită prin legea de revizuire nr. 429/2003,consacră un regim politic semiprezidenţial, parlamentarizat sau atenuat19, sau un regimsemiparlamentar. Legea fundamentală consacră de asemenea şi executivul bicefal, respectivGuvernul şi Preşedintele. Capitolul V al titlului III din Constituţia României este consacratAdministraţiei publice.

    Aceasta grupare a autorităţilor administraţiei publice într-un capitol distinct al titluluiconsacrat autorităţilor statului, impune precizarea că , în conformitate cu principiulseparaţiei puterilor în stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct devedere constituţional, răspunzând cerinţelor democraţiei constituţionale. Ideea dedemocraţie constituţională trebuie înţeleasă din perspectiva cooperării şi colaborării dintreputerile statului, fiind exclusă subordonarea unei autorităţi faţă de alta. 

    17 D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40.

    18  C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar , ediţia a IVa revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex,

    Bucureşti, 2007, p. 54. 19

     Verginia Vedinaş, op. cit., p. 13. 

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    8/120

    8

    Revizuirea Constituţiei a avut ca rezultat includerea între prevederile sale a unordispoziţii care au fundamentat procesul de integrare europeană în structurile euroatlantice.Perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de apune în consonanţă administraţia publică naţională cu structurile administrative ale statelormembre ale acesteia. În acest sens, s-a impus reorganizarea şi compatibilizarea nu numai a

    structurilor de administraţie publică, ci şi a regimurilor serviciilor publice20. Acquis-ulcomunitar contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrativedezvoltate de guvernele naţionale, contribuind în acest sens la crearea unui SpaţiuAdministrativ european. Se poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ

    naţional către cel european unitar. Trebuie specificat faptul că armonizarea legislativă nu pretinde statelor membre o

    identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini între instituţii şi competenţeleacestora, respectarea unor principii largi de organizare şi funcţionare ce ţin de scopulreglementării şi nu de mijloacele prin care finalitatea este atinsă 21. Este cunoscut faptul că,dreptul european este preeminent dreptului naţional, drept urmare principiile de organizare

    şi funcţionare a administraţiei publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. În art. 120, Capitolul V, Titlul III din Constituţia României se stipulează că: „administraţiapublică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării,autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Principiul european al subsidiarităţii,

     înscris în art. 5 al Tratatului de la Maastricht, completează aceste prevederi: „deciziatrebuie luată cât mai aproape de nivelul de bază”. 

    1.5. DREPTUL ADMINISTRATIV EUROPEAN – CONSIDERAŢII  GENERALE 

    Noţiunea dreptului administrativ european implică cunoaşterea determinărilor,

    evoluţiilor şi trăsăturilor caracteristice ale noilor reglementări juridice care au fundamentatUniunea Europeană. Dreptul administrativ european22  reprezintă ansamblul normelor

     juridice cuprinse în tratatele de institutire sau în actele adoptate de instituţiile comunitareprin care sunt reglementate structurile, rolul si funcţiile instituţiilor Uniunii Europene siraporturile acestora cu instituţiile naţionale, se aplică în cadrul comunităţilor europene ca undrept intern al acestora, dar nu şi relaţiilor cu un pronunţat caracter intern alstatelor

    23(statuare facută de Curtea de Justiţie a Comunitaţii Europene). Aceste norme sunt

    cuprinse în tratate sau sunt emise de instituţii, obiectul lor fiind Comunităţiile si exercitareacompetenţelor lor. Ca atare, dreptul administrativ european are întâietate faţă de dreptulnaţional al fiecarui stat membru24.

     În cazul reglementărilor europene elaborate de către instituţiile comunitare vom întâlni atât norme juridice de drept comercial, drept financiar şi bancar, dreptul muncii şisecurităţii sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar alasigurărilor, dreptul societăţilor comerciale. Aceste dispoziţii cuprinse in reglementările

    20  Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9.

    21 Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativă-componentă a integrării europene, articol în Caietul

    ştiinţific nr. 6/2004, Institutul de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu”, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, p. 90.22

     Dumitru Mazilu, Integrarea europeană, Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti,2004, p. 5423 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar , ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 105 24

     Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    9/120

    9

    comunitare sunt studiate în cadrul disciplinilor juridice de ramură, iar în România vor fistudiate tot in cadrul acestora, pe măsura receptării lor de către legislaţia internă, in cadrulamplului proces de armonizare a acesteia ca acquis-ul comunitar

    25.

    Dreptul administrativ comunitar reglementează raporturile juridice din cadrulComunităţiilor Europene şi dintre acestea şi statele membre, în baza competenţelor

    instituţiilor europene, precum şi a raporturilor juridice dintre aceste instituţii şi organismelestatelor membre.

    Dreptul comunitar este alcătuit din două categorii de norme juridice: 

      cele cuprinse în tratatele constitutive, care au valoare constituţională; 

      cele cuprinse în acte juridice emise de instituţii comunitare care constituie legislatiacomunitară ordinară. Metoda comunitară are la baza permanentul dialog dintre interesele naţionale şi

    interesele comune, respectând diversitatea naţională, dar în acelaşi timp afirmând şi propriaidentitate a Uniunii. Ea a apărut cu scopul de a depaşi antagonisme seculare, pentru a ştergeaerele de superioritate şi pentru a aboli recursul la forţă ce marca relaţiile dintre s tate.

    Această metodă va permite realizarea unei Europe democratice, atasată valorilor libertaţii,generată de nevoia popoarelor de astăzi de a construi un nou continent în care să nu maiexiste antagonismul Est-Vest

    26.

    Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridica comunitară, dreptulcomunitar este complex şi original. Aceste caracteristici îşi găsesc reflectarea şi în sistemulizvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egală măsură diverse şi ierarhizate (corespunzatorautorităţii care le este recunoscută în sistem). 

    Dreptul administrativ comunitar european se aplică pe teritoriul statelor membreexact ca şi un drept naţional intern, având o forţă juridică specifică din care rezultă şicaracterele dreptului:

    a) Normele juridice comunitare dobândesc automat, chiar de la adoptare, statutul dedrept pozitiv în ordinea juridică internă, deci are un caracter de aplicabilitate imediată. 

    b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele însele de a crea drepturi şi obligaţiipentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate directă. 

    c) Normele comunitare conferă particularilor drepturi individuale chiar dacă nu suntdestinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe verticală. Potrivit acestor normeparticularii pot să le invoce în litigiile împotriva altor particulari, rezultă şi caracterul de efectpe orizontală a dreptului administrativ comunitar. 

    d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate faţă de normele naţionale, decidreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial în raport cu dreptul naţional intern.

    In dreptul comunitar se aplică teoria monistă privind relaţiile care trebuie să existe întredreptul naţional si cel comunitar. Această teorie exclude discontinuitatea între aplicareanormelor. Sistemul dualist existent în unele state ale Uniuni Europene consideră că ordinea

     juridică internaţională şi ordinea juridică naţională sunt doua sisteme de drept distincte şiparalele.

    25 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar , Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 6 26

     Dana Victoria Savu, Integrare europeană, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    10/120

    10

    CAPITOLUL II

    IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

    2.1. CARACTERE GENERALE ALE IZVOARELOR DE DREPT 

    Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut aldiscuţiilor teoretice. Abordarea clasică a noţiunii de izvor de drept presupune analizaizvoarelor materiale şi a celor formale. Astfel, abordarea clasică a izvoarelor unei ramuriautonome de drept, şi analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului, au fostpuse în lumină două categorii de accepţiuni ale acestei noţiuni: izvor de drept în sensmaterial si izvor de drept în sens formal. Numite de către Georges Ripert ,,forţele creatoareale dreptului”, iar de către Jean Louis Bergel ,,izvoare substanţiale”, izvoarele materiale suntizvoarele reale ale dreptului pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relevă  condiţiile

    materiale, concrete care generează norma juridică. Ele reprezintă infrastructura oricăruisistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este creaţia conştiinţei juridice a societăţii respective.Din relaţiile sociale care se cumuleaza şi se generalizează apare acel curent general de opiniepe care îl numim constiinţă juridică colectivă a societăţii respective. Din această constiinţăcolectivă a societăţii se iveşte dreptul pozitiv, fie că  este vorba de un drept cutumiar,constituit într-un mod inconştient şi latent, fie că  este vorba de legea scrisă, care seformează prin acţiunea conştientă a legiuitorului. Dar, dreptul pozitiv este rezultatulconştiinţei juridice, mai mult sau mai puţin generalizate, a societăţii respective.

     Într-o altă definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale,ideologice, etc.) reprezintă factorii ce dau conţinut concret dreptului pozitiv, concentrând

    nevoile reale ale vieţii şi relevându-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale(comenzi sociale), şi sunt concepute ca adevarate “dat” -uri ale dreptului, realităţi exterioare,sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice şi reprezintă condiţiile socialecare determină adoptarea unor norme juridice.  Pentru ca o regulă de conduită să devinăobligatorie pentru cei cărora li se adresează , este nevoie ca acea regulă să capete o formă

     juridică, prin care voinţa guvernanţilor să devină voinţa de stat obligatorie pentru membriisocietăţii, pentru a putea să intervină în caz de nevoie forţa de constângere a statului. 

    Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezintă uninteres deosebit, care au în vedere o multitudine de aspecte şi modalităţi prin caresemnificaţia normei de drept este regula de conduită socială şi se impune ca model de urmat

     în relaţiile interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic  inţelegem exteriorizarea uneireguli de conduită printr -o anumită formulare de limbaj juridic, corespunzatoare uneireceptări optime de catre destinatarii săi. 

    Izvoarele formale ale dreptului reprezintă una din necesităţile cele mai de seama,care asigura ordinea juridică, corespunzând unei nevoi profunde, nevoia de securitate asocietăţii. Studiul izvoarelor formale ale dreptului dezvăluie existenţa unei diversităţi deasemenea izvoare, această diversitate fiind motivată de multitudinea şi varietatea relaţiilorsociale care reclamă reglementare juridică. În evoluţia îndelungată a societăţii toate tipurilede drept de până acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuiadintre izvoarele formale de drept în cuprinsul unui sistem de drept se modifică în raport de

    gradul dezvoltării sale, fiind influenţat de complexitatea relaţiilor pe care le reglementează(de pildă în cazul dreptului feudal principala formă de exprimare e obiceiul, pe când în cadrul

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    11/120

    11

    dreptului contemporan pondere a căpătat actul normativ). Acestea sunt actele normativeadoptate sau emise de autorităţiile publice competente, acte ce conţin norme juridice, regulide conduită generale, obligatorii, imperative. Într-o formulare succintă, izvoarele formalereprezintă formele juridice de exprimare a vointei guvernanţilor27.

    2.2. IZVOARELE NESCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV 

    In ceea ce priveşte izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt:obiceiul (cutuma), jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina. 

    Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiţii.Cutuma este o regulă nescrisă , care a fost apli cată în mod repetat o perioadă indelungată detimp şi care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană. Pentru ca obiceiul să fieizvor de drept, trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizareaobiceiului în anumite situaţii. In ceea ce priveşte dreptul administrativ, este puţin probabilposibilitatea recurgerii la cutumă, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca

    izvor de drept în dreptul civil. Astfel potrivit Constituţiei ,obligaţiile proprietarulu i sunt celecare sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei

    28.

    Jurisprudenţa ca izvor de drept are o situaţie diferită în funcţie de sistemul de drept. Prin jurisprudenţă se înţelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecătoreşti. În sistemul dedrept francez, ca şi în alte state, hotărârile instanţelor judecătoreşti nu sunt considerate a fiizvor de drept, întrucât se porneşte de la ideea că rolul insţantelor judecătoreşti este de aaplica legea la cazurile concrete, prin soluţionarea de  litigii juridice, şi nicidecum de a crealegea ca izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunţă. În alte sisteme de drept (deexemplu în dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adică  hotărârile judecătoreştipronunţate anterior, este socotit drept izvor de drept, făcându-se apel la asemenea hotărâri

    pentru soluţionarea unor litigii asemănătoare. Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei

    ramuri de drept. În doctrină a fost susţinută necesitatea de a se face distincţie între aceleprincipii care sunt prevăzute în acte normative, situaţie în care chiar acele acte normativesunt izvoare ale dreptului administrativ, după cum s-a menţionat mai sus, şi acele principiicare, fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, capătândvaloarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale

    dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt

    respectate în administraţia activă şi sunt impuse acesteia de instanţele judecătoreşti, atuncicând sunt încălcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe

    principii de drept formulate de doctrina juridică şi aplicate în practica instanţelor decontencios administrativ care controlează legalitatea administraţiei publice. Spre exemplu,principiul revocării actelor administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege, deşiexisţa propuneri în acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementeazăorganizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Privit ca operaţiunea de încetaredefinitivă a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar trebuiprevăzut expres în viitorul Cod de procedură administrativă . 

    27 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ ,vol 1, Editura. All Beck, Bucureşti 2003, p.48;

    28Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea generală, Editura Universităţii Titu Maiorescu, Bucureşti

    2003, p. 52;

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    12/120

    12

     În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţeibazei legale, în activitatea administraţiei comunitare, principiul egalităţii şi nediscriminăriiprincipiul securităţii juridice şi a protecţiei increderii legitime, principiul proportionalităţii pelangă cel al legalităţii şi al libertăţii de decizie a administratiei30. Referitor la doctrina părerilesunt impărţite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. În ceea ce ne

    priveşte, ne situăm de partea autorilor care susţin că, în sens strict, riguros tehnic juridic,doctrina în general, şi doctrina de drept public, în particular, nu constituie un izvor de drept,dar nu e mai puţin adevarat ca are o influenţă decisivă asupra jurisprudenţei. În toate statelecivilizate un judecător nu-şi poate ingădui să motiveze o soluţie fără să aducă argumente dindoctrină, fiind peste tot lucrări de drept care sunt invocate ,,ratio scripta” de tribunale.Trebuie menţionat că dacă dreptul intern al statelor naţionale dispune de mijloace coercitivede aplicare şi respectare a normelor lor, Comunităţile dispun de dreptul administrativcomunitar ca un mijloc integrator pentru a impune statelor membre obţinerea obiectivelor

     în vederea cărora au fost create. Ca regulă generală, se ştie că dreptul legitimează,organizează comportamentul şi, în acelaşi timp, fixează şi limitele raporturilor sociale, fiind

    astfel o formă constitutivă a lor. Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin

    instituţii şi alte organisme specifice. Ele sunt proprii şi dreptului administrativ comunitar, cumenţiunea că trebuie ridicate la scară Comunităţilor, pentru ca dreptul administrativcomunitar este supranaţional şi are în toate situaţiile întaietate asupra dreptului naţional.Această pozitie a determinat o bogată jurisprudenţă a Curţii de Justiţie a ComunităţiEuropene care pe parcursul timpului a definit natura şi ordinea juridică comunitară. O deciziea Curţii a reafirmat ca tratatele au forţa de lege î n toate statele membre din moment ceacestea le-au ratificat şi că ele primează, în întregul lor ansamblu asupra dreptului intern alstatelor. O altă decizie precizează ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul

    intern al statelor. Se înscrie astfel ca foţa executorie a dreptului comunitar este egală pentrutoate statele, ca preeminenţa dreptului administrativ comunitar înseamnă că şi alte acte,cum sunt de pildă regulamentele, au valoare obligatorie şi sunt aplicabile statelor, catransferurile unor parţi din suveranitatea statelor facute în favoarea Comunităţiilor, potrivitdispoziţiilor din tratate constituie de fapt o limitare definitiva şi voluntară din dreptulsuveran al statelor şi care nu se pot prevala de un act ulterior de drept int ern care ar fiincompatibil cu tratatele pentru a scapă de obligaţiile lor.

    2.3. IZVOARELE SCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV  

    Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituţia şi legileconstituţionale, legea organică şi legile ordinare, ordonanţele de Guvern, decretele învigoare ale fostului Consiliu de Stat, hotărâri de Guvern, actele administraţiei ministeriale,ordinul prefectului, actele autorităţilor administraţiei publice locale, tratatele internaţionale. 

    Constituţia este actul fundamental al oricărui stat. Ea cuprinde în dispoziţiile saledecizii obligatorii pentru întreaga societate, având rolul de a adopta măsuri pentruasigurarea siguranţei publice a fiecărui cetăţean, să reflecte interesele generale şi aspiraţiileunei anumite populaţii, exprimate la nivel constituţional27. Constituţia este cel mai importantizvor de drept administrativ. Trebuie precizat faptul că nu toate prevederile constituţionale

    30 Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53;27

     Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 1.  

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    13/120

    13

    constituie izvor de drept administrativ, ci numai cele care se referă, de exemplu, laorganizarea şi funcţionarea celor mai importante autorităţi ale administraţiei publice(Guvern, Preşedinte, Administraţie de stat, administraţie publică locală, administraţie de stat

     în teritoriu). De asemenea, normele constituţionale  care privesc drepturile şi îndatoririlefundamentale ale cetăţenilor a căror realizare revine administraţiei publice reprezintă izvor

    de drept administrativ. Legea fundamentală face referire expresă şi la raporturile dintreadministraţia publică şi celelalte autorităţi publice, precum şi cu cetăţenii. Se poate aprecia,

     în acest sens, faptul că legea fundamentală este principalul izvor de drept, în general, şi dedrept administrativ, în subsidiar. 

     În literatura de specialitate28  se apreciază că  legea fundamentală este cel maiimportant izvor de drept administrativ din următoarele considerente: a. consacră principii cu caracter general care guvernează statul român; b. reglementează principiile şi instituţiile fundamentale privind administraţia publică în modexpres;

    c. consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevăzându-le sau trimiţând la

    actul normativ care urmează să le prevadă. Legile constituţionale, adică cele de revizuire a Constituţiei, sunt izvor de drept

    administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sferaacestei ramuri de drept. Actuala Constituţie a României a fost revizuită prin Legea derevizuire nr. 429/2003. unele dintre dispoziţiile sale fac trimitere expresă către instituţiiledreptului administrativ: Preşedintele României, guvernul, prefectul, funcţia publică,contenciosul administrativ. Din această perspectivă, legea de revizuire constituie un izvor dedrept administrativ.

    Legile organice (în acord cu prevederile Constituţiei, art. 73) sunt legile ce pot fiadoptate doar în materiile expres prevăzute de Constituţie, deci se constituie ca izvor de

    drept, în general, şi de drept administrativ, în special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privindorganizarea şi funcţionarea Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, cu completările şi modificările ulterioare,Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu completările şi modificărileulterioare.

    Legile ordinare (în acord cu prevederile art. 73 din constituţie) reprezintă ansamblullegilor care reglementează domeniile vieţii economico-sociale care nu fac obiectul legilorconstituţionale sau al celor organice. Dacă aceste legi au ca obiect de reglementare instituţiisau relaţii sociale care fac obiectul administraţiei publice atunci se constituie ca izvor dedrept administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ

    menţionăm: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică,Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc. Ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, cu regimul lor specific consacrat de

    art. 115 din Constituţie, sunt acte normative cu forţă juridică egală legii. Având   în vedereorganul emitent putem aprecia că ele se constituie ca izvor de drept administrativ, însă nuexcledem ideea ca ele să fie şi izvoare ale altor ramuri de drept dacă obiectul dereglementare vizează alte domenii şi relaţii ale vieţii economico-sociale. Aşa cum prevedeConstituţia, art. 108 şi art. 115, ordonanţele sunt rodul instituţiei delegării legislative, adicăa împuternicirii pe care o primeşte Guvernul de la Parlament.

    28 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 45. 

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    14/120

    14

    Ordonanţele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adopt ate deParlament „în domenii care nu fac obiectul legii organice”. Pe cale de consecinţă, acest tip deordonanţă poate interveni în domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare. 

    Ordonanţele de urgenţă, despre care constituantul se rezumă să statueze că „intervindoar în situaţii extraordinare” (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice.

    Rolul ordonanţelor de urgenţă este de a completa şi sprijini mecanismele statului de drept,drept urmare Parlamentul permite Guvernului să suplinească o parte a activităţii sale,intervenind cu acte normative adoptate cu o procedură mai suplă şi mai rapidă decât cea alegii.

    Decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite în baza vechii reglementăriconstituţionale de la 1965, constituie izvoare de drept, însă, nu trebuie uitat că menţinerea

     în vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilorconstituţionale şi interpretate în litera şi spiritul acestora. 

    Hotărârile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit „pentru organizarea executăriilegilor”. Ele se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au

    obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiuneainexistenţei lor în cazul nepublicării.  O excepţie de la principiul obligativităţii publicării înMonitorul Oficial, în acord cu prevederile art. 108 alin 4 din Constituţie este cel rpivitor lahotărârile care au caracter militar şi care urmează să se comunice instituţiilor interesate. 

    Actele administraţiei ministeriale, ale autorităţilor administrative centrale autonome,ale autorităţilor administraţiei publice locale, ale prefecţilor constituie izvor de dreptadministrativ numai în măsura în care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilitdupă criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adreseazătuturor, conţinând reguli generale şi impersonale, oricine putând intra sub incidenţa lor la unmoment dat.

    Tratatele şi convenţiile internaţionale reprezintă izvoare ale dreptului administrativnumai cu îndeplinirea atrei condiţii: 

    a. să fie de aplicaţie directă, nemijlocită; b. să fi fost ratificate potrivit dispoziţiilor constituţionale; c. să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului

    administrativ.

    2.4. IZVOARELE PRIMARE ŞI SECUNDARE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV EUROPEAN 

    Ca urmare a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene, sistemul

    normativ al Comunităţii creat prin tratatele internaţionale încheiate între state secaracterizeaza prin două trăsături fundamentale: - prima trăsătură constă în ordinea juridică comunitară, adică într -un sistem de normeierarhizate şi diversificate care înglobează tratatele constitutive precum şi diferitele categoriide acte emise de instituţii şi alte organe în baza abilitării lor de către tratate precum şiprincipiile generale cărora acţiunea Comunităţilor trebuie să li se supună; - o a doua trăsătura caracteristică a sistemului normativ comunitar este ca normele nu seaplică numai Comunităţilor în întegralitatea lor organică şi funcţională ci se integrează înordinea juridică internaţională. Sunt doua trăsaturi care determină originalitatea constructiei

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    15/120

    15

    comunitare31

    .  Cu alte cuvinte, ordinea juridică comunitară are întâietate, este unitară,supranaţională şi imperativă, ea rezultă din diferenţierea normelor conform izvoarelor lor deformare şi din ierarhizarea acestor norme după autoritatea care le -a fost conferită. Ca oricealtă ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr-un ansamblulorganizat de norme care îşi trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse în tratate.

    Astfel se distinge dreptul primar, constituit din norme cuprinse în tratatele constitutive şidreptul derivat ce cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive şi curespectarea procedurilor expres prevăzute de aceste tratate32.

    Normele de drept au aplicabilitate imediată, fie ele de drept primar, fie de dreptderivat, în sensul ca îşi ocupă locul în ordinea de drept naţion al ca drept administrativcomunitar, fără a mai fi necesară o procedură specială de introducere. Judecătorii din statelemembre sunt obligaţi să aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitatea lor este nunumai imediată, ci şi directă, ele dau naştere la drepturi şi la obligaţii statelor membre şipersoanelor particulare. Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrării lor în vigoare,indiferent dacă exista norme de drept naţional incompatibile cu cele de drept comunitar. De

    aici, obligaţia statelor membre de a interzice aplicarea normelor interne care intra în conflictcu normele comunitare. Voinţa statelor de a configure anumite norme juridice estedeterminată de realitaţile dezvoltării economice şi sociale europene ajunse la un anumitnivel, care presupune sancţionarea din punct de vedere juridic a regulilor de conduită şitrasformarea lor în norme de drept. Normele juridice comunitare se exprimă printr-ovarietate de mijloace juridice ce formeaza izvoarele dreptului comunitar

    33.

     În regula generală, se disting două categorii esenţiale de izvoare ale dreptuluicomunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)

    34.  In prima categorie izvoarele

    primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunităţii Europene, precum şidin Tratatele şi actele care le modifică, completează şi adoptează. Cu alte cuvinte este vorba

    despre un număr impresionant de instrumente conveţionale şi în categoria acestor izvoare s-ar putea include şi acordurile internaţionale prin care Comunităţile s -au obligat, inclusiveacordurile cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale incheie în exercitareacompetenţelor externe. 

    Tratatele comunitare 

    Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel

    naţional cu dreptul constituţional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii şiprecizează competenţa instituţiilor din sistemul care participă la procesul de luare adeciziilor, procedurilor legislative, precum puterile şi prerogativele care sunt recunoscuteacestor instituţii. Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între

    guvernele member pentru fiecare stat în parte (în principiu prin aprobare de catreparlamentul naţional sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate consideratefundamentale, Tratatul instituind o Comunitate Europană şi Tratatul asupra UniuniiEuropene, sunt avute în vedere şi Tratatul instituind Comunitatea Europeana a EnergieiAtomice, tratatele de aderare ale altor state decât cele fondatoare şi protocoale.

    31  Irina Moroianu Zlatescu,  Drept institutional comunitar si drepturile omului,  Editura  Institutul Roman,

    Bucuresti, 2005, p.8332

     Jean Paul Jacgue, Droit institutionnel de l’Union Europenne , Cours Dalloz, Paris, 2004, p.49333 Viorel Marcu, Drept comunitar general . Tratat , Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.7734

     Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar , Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    16/120

    16

    O prezentare exhaustivă de actualitate a acestor tratate şi acte modificatoare estedificil de realizat, dacă nu chiar imposibil, în măsura în care modificările şi completările aduseTratatelor institutive rezultă nu numai din tratate propriu-zise, ci şi  din actele instituţiilorcomunitare, sau din acte care au o natura juridică specială, ,,deciziile’’ care trebuie să fieratificate de catre statele membre. Însă, dintre cele mai importante modificari aduse celor

    trei tratate originare de-a lungul timpului, reţinem atenţia, dupa cum urmează, actele princare s-au pus bazele instituţiilor comune: Convenţia cu privire la anumite instituţii comune,semantă şi intrată în vigoare în acelaşi timp cu Tratatele de Roma, Tratatul instituindConsiliul Unic şi o Comisie Unica pentru Comunităţii şi Protocolul Unic cu privire la imunităţişi privilegii, semnate la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 şi intrate în vigoare la 1 Iulie 1967,tratatele bugetare cu privire la creşterea puterii financiare a Parlamentului European,semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970 (intrat în vigore la 1 Ianuarie 1971) şi la Bruxelles, la22 Iulie 1975 (intrat în vigoare la 1 Iulie 1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire laalegerea reprezentanţiilor Adunării prin sufragiu universal direct, fondată, în special, pearticolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978,

    actele de aderare care adaptează şi completează tratatele anterioare35.Actul Unic European, semnat la Laxemburg şi la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986,

    intrat în vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7Februarie 1992 şi Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare aledreptului administrativ comunitar şi au un caracter compozit.

    Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, decât în măsura în care acestea, prindispoziţiile pe care le conţin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV,din Tratatul de la Maastricht). În schimb, celelalte dispoziţii, în special cele care sunt înscrisela Titlurile V şi VI, care corespunde pilonilor doi şi trei, fac parte, în cel mai fericit caz, dincategoria dreptului administrativ european complementar

    36.

    Tratatul de la Amsterdam are o structura inedită, in trei parţi.Prima, cea mai substanţială, conţine modificările de fond aduse Tratatului asupra

    Uniunii Europene şi celor trei tratate comunitare.A doua parte realizează o simplificare a tratatelor comunitare, cuprizând şi anexele şi

    protocoalele lor, în scopul suprimării dispoziţiilor şi adaptării, în consecinţa, a textului dinanumite dispoziţii. De asemenea, tot aici, este prevăzută şi abrogarea Convenţiei din 25Martie 1957, cu privire la anumite instituţii comune şi a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie1965.

    A treia parte, în afara dispozitiilor generale şi finale, obişnuite într-un astfel de tratat,realizează o renumerotare făcând să dispară astfel juxtapunerea articolelor identificate prin

    cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene şi   din Tratatul instituindComunitatea Europeană.Deşi Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferinţa a decis să -i

    adauge , la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor două tratate. Deci,nu este vorba despre noi tratate, ci despre tratatele iniţiale aşa cum se prezintă ele după

    35 Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50

    36 Augustin Fuerea, op, cit, p.51

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    17/120

    17

    modificările de fond, simplificările şi renumerotarea realizate prin Tratatul de aAmsterdam

    37.

    Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european

    Această a două categorie de izvoare  ale dreptului administrativ european esteformată din ansamblul actelor unilaterale ale instituţiilor, nemaifiind, deci, în prezenţa unuidrept conveţional, ci în prezenţa unui drept ,,legiferat’’ adică a unui grup de reguli (acte,norme realizate chiar de către Comunitate, în şi pentru aplicarea tratatelor)55. 

    Denumirea de drept derivat (legislaţie sau drept secundar) indică atât funcţia pe careactele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevăzute de tratate) cât şi subordonarea lor

     în raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menţionate, dreptul derivat nu poatederoga de la cel originar, iar instituţiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare

     îndeplinirii misiunii lor.Termenul “act comunitar” înseamna orice instrument legislativ sau administrativ

    adoptat de autorităţile administrative ale comunităţilor. Având caracter derivat, dreptul secundar nu poate contraveni dreptului primar; în caz contrar, el va fi lipsit de efecte

     juridice. În acelasi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale,generale, ale Comunităţilor şi obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfaptuite prinintermediul diverselor politici comunitare şi, chiar dacă Tratatul nu enunţă expres obiectivespecifice ale unei anumite activităţi, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare.

    Ele, însa, trebuie să fie conforme principiilor generale ale dreptului administrativeeuropean comunitar, în sensul că, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie să respecteprincipiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acorda unui stat membru operioadă mare de implementare, precum şi prohibiţiile specifice enuntaţe de Tratat în

    diverse domenii.Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care îl constituie sunt subordonate

    dispoziţiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituţiile comunitare sunt abilitatesă emită astfel de acte, numai în condiţiile în care ele sunt necesare pentru aducerea la

     îndeplinire a obiectivelor lor şi dacă tratatele prevăd această atribuţie56. Sunt acte interne cucaracter juridic obligatoriu, privitoare la organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare,sau acte funcţionale preparatorii. În anumite circumstanţe, în practică, au mai apărut şi alteacte care produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care

    atribuie noi obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la

    mărirea numărului de avocaţi generali şi altele. Nomenclatura acestor acte este variată, dar 

    există corespondenţe care permit stabilirea şi a unei nomenclaturi comune. Aşa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau „recalificate” decătre Curte, dacă nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; deasemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiţie a Comunităţi Europene,

    37  J.P. Jacgue, Le traite d’Amsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport

    explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels

    Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 199738

      Augustin Fuerea, op, cit, p. 5255

     Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european, Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 3656  Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituţional european, Editura Olimp, Bucureşti, 1999,p.146

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    18/120

    18

    adoptarea oricărui act normativ de organele comunitare trebuie să fie motivată, fiindconsiderat ca viciu de formă, atât lipsa motivaţiei, cât şi insuficienţa acesteia. 

    Analizate după modul în care sunt definite în tratatele constitutive, izvoarele derivatesunt clasificate în: - regulamente: sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii şi direct aplicabile statelor

    membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament şi Banca CentralăEuropeană. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de bază sau deexecuţie. Cele de bază sunt de competenţa Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament, iarcele de execuţie sunt emanaţia celorlalte organe abilitate.- directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar în atingerea scopuluipentru care sunt adoptate, însă lasă la latitudinea autorităţilor naţionale alegerea formei şi amijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevăzute57; în principiu, ele nu auinfluenţă generală, deoarece se adresează direct unui stat membru şi nu au nici aplicabilitatedirectă în ordinea juridică internă. - decizii: se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci se adresează

    unor destinatari precis determinaţi şi identificaţi, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care îi desemnează. 

    - recomandări şi avize: sunt acte comunitare fără forţă juridică obligatorie, neavând efectconstrângător, deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statelecomunitare.

    Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european 

    Spre deosebire de izvoarele derivate şi de cele care sunt constituite dinangajamentele externe ale Comunităţilor, care rezultă ambele din exercitarea de cătreinst ituţ i i le  comunitare a competenţelor ce le-au fost atribuite prin tratate, în acest caz

    avem de-a face cu izvoare care rezultă din acordurile încheiate între statele membre îndomeniile de competenţă naţională. în măsura în care obiectul lor se situează în câmpulşi în prelungirea obiectivelor definite de tratate, poartă denumirea de, drept (izvoare)complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar şi pot fi consideratenorme de drept comunitar, în sens larg74.

    Alături de actele comunitare precizate în articolul 249 Tratatul ComunităţiEuropene, există o serie de acte derivate numite „atipice", deoarece nu apar înclasificarea făcută de articolul menţionat. în această categorie intră următoarele actecomunitare: aşa-numitele acte interne, care cuprind regulamente de organizare şifuncţionare a organelor sau instituţiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o

    parte, iar, pe de altă parte, actele sui generis, şi anume: hotărâri cu caracter general,rezoluţii, declaraţii, concluzii, programe de acţiune, comunicări ale Comisiei, acorduriinter-instituţionale.Adoptarea acestui tip de acte a fost legitimată de Curtea Justitie aComunitatii Europene, sub rezerva ca acestea să nu deroge de la prevederile Tr atatelorconstitutive, principiul valabil, de altfel, pentru întregul drept derivat ai cărui emitenţisunt instituţiile comunitare. 

    Actele interne ale instituţiilor comunitare  

    57 Viorel Marcu, Dre pt instituţional comunitar, Ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 110-11174

     I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    19/120

    19

    Aceste acte privesc activitatea internă a instituţiilor. Aşa cum precizam mai   sus,este vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel,

    fiecare dintre instituţiile comunitare are dreptul, prevăzut de Tratate, de a -şi elaboraRegulamentul de organizare internă şi de funcţionare. De asemenea, putem da caexemple care intră în această categorie: actele adoptate de o instituţie în executarea

    statutului funcţionarilor comunitari, regulamentele financiare prevăzute de articolul 27 aTratatului Comunităţii Europene75.

    Acte pregătitoare în cadrul etapelor procesului decizional în această categorieintră: propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie să le adopte instituţiile;recomandarea adresată de Comisie Consiliului în vederea încheierii unui acordinternaţional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea şi încheierea unui acordinternaţional. Acte care modifică dispoziţiile instituţionale ale Tratatelor. Astfel, articoluldin Tratatului Comunităţii Europene, prevede că, la cererea Curti de Justiţie a ComunităţiiEuropene, Consiliul, statuând cu unanimitate, poate creşte numărul judecătorilor şipoate face adaptările necesare modului de organizare a sesiunilor Curţii în plen sau în

    Camere.Aceste acte nu produc, în general, efect juridic decât în cadrul relaţiilor inter -

    instituţionale, există situaţii în care efectele se extind şi în afara acestui cadru. Astfel,Statutul funcţionarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar acteleadoptate de instituţii în baza Statutului pot determina efecte juridice în afaraadministraţiei comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedură al Curţi de Justiţiea Comunităţii Europene determină, evident, şi efecte externe, şi exemplele pot continua.  

    75 I.P.Filipescu, op.cit. p 45

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    20/120

    20

    CAPITOLUL III

    NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

    3.1. DEFINIŢIA ŞI STRUCTURA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV  

     În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită  ca „celula de bază” adreptului, este sistemul juridic elementar. În conţinutul oricărei norme juridice este

     înmaganizată o anumită reprezentare conştientă a legiuitorului în legătură cu conduitaposibilă sau datorată a subiectelor participante la relaţiile sociale. Pe cale de consecinţă,norma juridică este un etalon, un model de comportament, ce reflectă pretenţiile şiexigenţele societăţii faţă de conduita membrilor săi în anumite categorii de relaţii29.

    Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturilesociale care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor

    administrative, între acestea şi particulari. În doctrină au fost formulate o serie întreagă de definiţii care sunt menite să explice

    conţinutul şi aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridică reprezintă o regulă deconduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare e steasigurată prin conştiinţa juridică, iar, la nevoie, prin forţa de contrângere a statului. Normelede drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecţilor care participă, într-o formă saualta, la realizarea administraţiei publice. Dumitru Brezoianu defineşte norma juridică dedrept administrativ ca acele reguli juridice care reglementează relaţiile sociale ce fac obiectuldreptului administrativ, ca ramură de drept30.

    Ca urmare, normele de drept administrativ reprezintă regula socială de

    comportament caracterizată prin generalitate, impersonalitate şi obligativitate, instituită saurecunoscută de autoritatea publică având acest atribut conferit de societate şi a căreiaplicare se asigură prin acceptare conştientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiindsancţionată de forţa specializată a statului31.

    Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structurătripartită, din punct de vedere al structurii interne, logico - juridice: ipoteza, dispoziţia şisancţiunea. Structura externă sau tehnico- juridică este reprezentată de forma exterioară pecare o îmbracă norma juridică: articole şi alineate în cadrul actelor normative. 

    3.2. IPOTEZA, DISPOZIŢIA ŞI SANCŢIUNEA NORMEI DE DREPT ADMINISTRATIV 

    Ipoteza poate face referire la:

    a.   împrejurările, condiţiile, situaţiile în care se aplică norma juridică (ea poate conţine,spre exemplu, definiţii, pincipii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termenietc.). ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltată pentru aoferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente în vederea identificăriicadrului legal al acţiunii lor; 

    29 N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 130.  

    30 D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004.  31

     Radu Stancu, Norma juridică, Ed. Tempus, 2002, p. 43.  

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    21/120

    21

    b.  subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidenţanormei;

    După modul de determinare ipoteza poate f i:a.  absolut determinată, când legea impune cu precizie administraţiei un anumit

    comportament, îi dictează ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună

     întocmai. Este vorba în acest sens de o competenţă legată.b.  relativ determinată, când legea crează cadrul general şi lasă posibilitatea

    administraţiei publice să aprecieze, în funcţie de circumstanţe, dacă va face sau nuceea ce ea consacră în termeni generici. În această situaţie este vorba de putereadiscreţionară a administraţiei publice sau competenţa de apreciere a acesteia.Dispoziţia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care

    conţine prescripţia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu faceceva

    32.dispoziţia normei de drept administrativ cuprinde fondul, conţinutul

    reglementării, indicând conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care se referă,ce trebuie să facă sau să nu facă acestea. Administraţia publică se desfăşoară în regim de

    putere publică şi are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziţianormei de drept administrativ va fi imperativă, categorică, impunând o anumită prestaţiesau interzicând o anumită activitate. 

    Se cunosc trei categorii de dispoziţii, care se regăsesc într-un mod specific în sferaacestui tip de norme juridice:

    a.  dispoziţii imperative, prin care se impune o anumită conduită subiectului dedrept;

    b.  dispoziţii prohibitive, prin care se interzice o anumită conduită subiectului dedrept;

    c.  dispoziţii permisive, atunci când se prevede o anumită acţiune, lăsând la alegerea

    subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu-l obligă. Ca şi ipoteza, dispoziţia poate fi absolut determinată sau relativ determinată. Sancţiunea normei de drept administrativ prevede consecinţele juridice ce decurg în

    cazul nerespectării normei. În teoria dreptului, sancţiunea este analizată din douăperspective:

    a.   în sens larg, sancţiunea înseamnă orice măsură de natură să asigure respectul reguliide drept, fie prin a împiedica violarea normei (sancţiune   preventivă), fie prin areprima această violare (sanţiune represivă). 

    b.   în sens restrâns, prin sancţiune se înţelege orice măsură de represiune împotrivaviolării regulilor de drept. 

    Sancţiunile normei de drept administrativ se clasifică după următoarele criterii:a.  după obiect: -  sancţiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări etc.); -  sancţiuni cu privire la persoane, instituţii, autorităţi publice (amendă, avertisment); -  sancţiuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcţii ilegale); -  sancţiuni mixte (destituirea şi anularea unui act emis de un funcţionar public). b.  din punct de vedere al temeiului obiectiv:

    -  sancţiuni administrativ-disciplinare (intervin în cazul săvârşirii ilicitului administrativpropriu-zis, sub forma unei abateri administrative);

    32 Radu Stancu, op. cit., p. 58.

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    22/120

    22

    -  sancţiuni administrativ-contravenţionale (intervin în cadrul săvârşirii ilicituluicontravenţional); 

    -  sancţiuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci când s-a săvârşit o faptăcauzatoare de prejudicii materiale şi morale). 

    Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative,

    ele putând să îmbrace cele mai variate forme33.

    3.3. CLASIFICAREA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV 

    Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează: a.  după obiectul de reglementare:-  norme organice care reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea

    structurilor administrative;

    -  norme de drept material care vizează drepturile şi obligaţiile corelative aleautorităţilor administraţiei publice sau agenţilor autorizaţi implicaţi  în activitatea

    administrativă; -  norme de drept procedural (procesual) al căror obiect îl reprezintă procedura de

    concretizare a activităţii administrative. b.  după caracterul normelor: -  norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaţii- să facă –  norme

    onerative sau să nu facă- norme prohibitive;-  norme permisive, care îngăduie o conduită determinată, care dă posibilitatea

    subiectului de drept de a avea o anumită conduită, de a uza de anumite drepturi fărăa i se impune acest lucru.

    c.  din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare: 

    norme cu caracter general, care se aplică tuturor organelor de administraţie publicăsau unei sfere mari de organe;

    -  norme speciale care se referă la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privindorganizarea şi funcţionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutulfuncţionarilor publici cu modificările şi completările ulterioare). 

    d.  după izvoarele de drept care le consacră: -  norme cuprinse în Constituţie; -  norme cuprinse în legi organice şi ordinare; -  norme cuprinse în ordonanţe de Guvern, simple sau de urgenţă; -  norme cuprinse în hotărâri de Guvern şi acte ale autorităţilor centrale de specialitate; 

    norme cuprinse în acte ale autorităţilor autonome locale etc. 

    3.4. CODIFICAREA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV 

    Codificarea juridică reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului, codurileconstituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie 34. Problemacodificării dreptului administrativ a preocupat şi preocupă pe specialiştii domeniului. Trebuieprecizat faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative codul are forţa juridică a unei

    33 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 145.  

    34  Ioan Şantai, Codificarea administrativă, cerinţă a statului de drept şi a integrării europene a României, înRevista de drept public nr. 1/2003, p. 58.

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    23/120

    23

    legi, însă nu una obişnuită: codul trebuie să reflecteze structura internă a ramurii de dreptrespective

    35. Una dintre calităţile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea deconcepţie, care obligă pe toţi autorii unui act normativ de o asemenea importanţă să aibăcapacitatea de a depăşi disensiunile, diferenţele de concepţie, pentru a putea contribui laelaborarea unei opere legislative unitare.

    Există o serie de dificultăţi pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ le-ar ridica:

    -  diversitatea şi caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect dereglementare al acestei ramuri de drept;

    -  numărul mare de autorităţi publice competente să edicteze reguli administrative; -  multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă; -  specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia,

    administraţia publică, aflată într-o continuă schimbare şi transformare, pentru aputea face faţă unei realităţi. 

     În ciuda acestor dificultăţi, ne raliem la părerea conform căreia o administraţie publică

    modernă, într-un stat democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţileomului, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic sunt valorisupreme şi garantate, nu poate fi decât o administraţie transparentă, iar transparenţa nueste de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lume a. Statulde drept nu înseamnă pluralitate de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe câtposibil identice şi când este vorba de colectorul de taxe şi când este vorba de Guvern36.

    35  Liliana Vişan, Diana Iuliana Pasăre, Mutaţii aduse instituţiei contenciosului administrativ de revizuirea

    Constituţiei. Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene aRomâniei, în Caietul ştiinţific nr. 6/2004, Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrăriieuropene, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, Institutul de Ştiinţe Administrative „Paul

    Negulescu”, Sibiu, p. 55-56.36

     A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    24/120

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    25/120

    25

    -  trăsătura generală a raporturilor juridice de drept  administrativ prin prismaobiectului lor este aceea că acţiunea subiectelor sau inacţiunea lor, în generalconduita părţilor se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de dreptadministrativ fiind raporturi de putere publică. 

    Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela

    administrativă. Tutela reprezintă o limită impusă autorităţilor administrative locale , învederea asigurării legalităţii şi apărării interesului public. Constituţia consacră în art. 123 alin.5 instituţia tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizată de Legea nr.215/2001 şi Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului. 

    Potrivit acestor reglementări, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercită un controlasupra activităţii autorităţilor autonome locale şi judeţene sau asupra organ executiv creat,potrivit legii, la nivel judeţean, putând ataca în contencios administrativ actele acestoraatunci când le consideră ilegale. 

    Raporturile de tutelă administrativă au următoarele trăsături: a.  subiectele acestora au o reprezentare constituţională şi legală, ele fiind

    reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precum şi de autorităţile autonomelocale şi cele judeţene; 

    b.  naşterea şi realizarea lor exprimă voinţa legiuitorului.Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela neexistând nici fără text, nici

    dincolo de text37

    .

    37 V. Vedinaş, op. cit., p70. 

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    26/120

    26

    CAPITOLUL V

    ACTUL ADMINISTRATIV

    Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi realizează

    misiunea , f iind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic.  În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub denumirea ,,

    actele puterii executive’’,distingându-se actele administrative de autoritate şi acteleadministrative de gestiune.Actul administrativ de autoritate era definit de către RomulusIonescu , ca fiind ,, o manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, princare creiază o situaţiune juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în care găsim ideia de dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiunereprezenta ,, tot o manifestare de voinţă făcută de un organ competinte ,însă el tinde săcreieze unui organism administrativ o situaţiune juridică de caracter patrimonial,reglementată de dreptul privat’’. Interesant este faptul că în sfera actelor puterii executive nu

    apare termenul de contract, deşi actul administrativ de gestiune se aprecia că are, în realitate,caracter de act civil.

    Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu -  încheie un contract devânzare- cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică decumpărător şi o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii

     juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi,prin acte bilaterale. Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune38.

    Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actuladministrativ şi actul administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub

    aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era ospecie a actelor de drept privat.

    Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg răspândită înliteratura juridică europeană a perioadei interbelice39.

    Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de dreptadministrativ, alţii pe cel de act administrativ.Sintagma ,,act de drept administrativ’’ a fostfundamentată de Şcoala de la Cluj , prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu pr inlucrarea ,,Actele de drept administrativ’’, din dorinţa de a releva regimul juridic careguvernează actele organelor administraţiei de stat ,care este unul de dreptadministrativ.Noţiunea de ,, act administrativ’’ a fost fundamentată de reprezentanţii Şcolii de

    la Bucureşti,care au apreciat că este cea mai potrivită pentru a evoca efectele juridice aleorganelor administraţiei de stat.40 

    38 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ , vol.I, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, p.304. 

    39 “Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii ştiinţifice,

     îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Esteadevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei.„Un oraş, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au  un patrimoniu şi pot avea ocazia de avinde, de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare celor făcutede oricine în gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie I orgovan,Tratat de drept administrativ , volumul II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 21, nota nr. 2). 40  Romulus Ionescu, Drept administrativ , Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.216, citat deVerginia Vedinaş, Drept administrativ , Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.79.

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    27/120

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    28/120

    28

    materială.In cadrul acestei competenţe, autorităţile publice locale adoptă sau emit diferiteacte juridice în numele şi în interesul colectivităţilor locale sau al cetaţenilor care le compun şisăvârşesc fapte materiale producătoare de efecte juridice , în scopul naşterii , modificării saustingerii raporturilor juridice, de regulă de drept administrativ,dar şi raporturi juridiceaparţinând altor ramuri de drept. Misiunea administraţiei   publice locale de organizare a

    executării legii se realizează printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv şi printr-oactivitate cu caracter de prestaţiune în cadrul diferitelor servicii publice45.

    5.2.ACTELE ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE 

    Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale.Actelenormative se caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonaleşi de aplicabilitate repetată , la un  număr nedeterminat de subiecţi 46.Actele administrativeindividuale se caracterizează prin faptul că ,, manifestarea de voinţă a organului competentcreează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau

    mai multor persoane dinainte determinate’’47. În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile

    administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele desancţionare(procesele verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi acteleprivind patrimoniul public local.

    1)  Actele atributive de statut personal

    Din această categorie , fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publicelocale.Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public. Potrivit Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006

    art.38,alin(2),lit.v), autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale conferăpersoanelor fizice, române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare aloraşului sau al comunei. Prin acest titlu nu se urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulentemateriale, întrucât statutul de cetăţean de onoare este acordat tocmai pentru că o persoană adepus o activitate importantă în folosul exclusiv al colectivităţii, fără a urmări avantajemateriale.

    Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constând în recunoaşterea socială faţăde o persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii.Se pune

     întrebarea , dacă poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un actpolitic sau o operaţiune tehnico-materială. 

    Anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul localadoptă o hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda aceastădistincţie.Această hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând omanifestare unilaterală de voinţă a consiliului local pentru punerea în aplicare a art.38 alin(2)lit.v) din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 . 

    45  Alexandru Negoiţă , Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ   , Editura Lumina Lex,

    Bucureşti, 1992, p.6.46 Ilie Iovănaş, op.cit., p.218.47

     Idem, p.219.

  • 8/18/2019 Suport Curs Dr Adm 2010

    29/120

    29

    Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura uneioperaţiuni tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local , în vedereaexecutării acestei hotărâri. 

    Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare , fiind un act juridic , dă naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său

    statut social, prin îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare, precum înmânarea solemnă atitlului, asigurarea publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuniprevăzute în hotărârea de acordare ori în statutul comunei sau al oraşului. 

    Se exclude varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic,deoarece acordarea acestui titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale , prevăzută de lege ,iar exercitare unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice. 

    Legea a stabilit competenţa consiliilor locale , încât să le dea posiblitatea rezolvăriişi promovării intereselor locale , atât prin acţiunea lor directă , cât şi prin asocierea ,colaborarea sau atragerea de parteneri , persoane fizice sau juridice , care-şi pot aducecontribuţia la ceea ce este util, valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală. 

    2)Autorizaţiile Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care

    se stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi , cărora li se adresează48.Competenţa autorităţilor publice locale, rezultă atât din legea organică cât şi din

    alte legi speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraţiapublică locală, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele,acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege. 

    O categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitareaunei profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea şidesfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative.Acest Decret- lege , prin

    art.28, prevedea că autorizaţiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociaţii familialesau pentru desfăşurarea , de către persoanele fizice, a unor activităţi independente, se emitde primăriile judeţene sau a municipiului Bucureşti.Competenţa generală în materia eliberăriide autorizaţii aparţine primarilor. 

    3) Actele de sancţionare contravenţională Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale

    ale administraţiei publice locale.Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se face numai de cătreprimar, preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţiiacestora.Faptele ce constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acteadministrative normative , inclusiv ale administraţiei publice locale.Constatarea

    contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se face de către autorităţilecompetente în mod direct sau prin împuterniciţii lor, ca o consecinţă a atribuţiil