SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 2493/2012
Sucre, 3 de diciembre de 2012
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani
Acción de amparo constitucional
Expediente: 01953-2012-04-AAC
Departamento: Oruro
En revisión la Resolución 05/2012 de 11 de octubre, cursante de fs. 797 a 805,
pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ninoska
Leni Villegas Ponce contra Francisco Rocabado Álvarez, Gerente General a.i. y
miembro del Tribunal Jerárquico; Elizabeth Gabriela Encinas Ballón e Iver
Mendoza Nina, miembros del Tribunal Sumariante, todos del Seguro Social
Universitario (SSU) de Oruro.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 28 de septiembre de 2012, cursante de fs. 666 a 709 vta.,
subsanado el 3 de octubre de igual año (fs. 712 y vta.), la accionante expresa los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ejerció funciones como kinesióloga y fisioterapeuta en el SSU de Oruro, desde el 13 de
marzo de 2007, de manera regular; sin embargo, en virtud a un primer embarazo
riesgoso que sobrellevó de febrero a octubre de 2010, que revestía complicaciones, se
sometió a revisiones médico obstétricas constantes, motivo por el que solicitó las
respectivas licencias y bajas pertinentes, acudiendo incluso a la Comisión de
Prestaciones de la entidad a objeto de ser beneficiaria de la prestación de incapacidad por
enfermedad en mérito a los informes del médico ginecólogo y la médica laboralista, que
daban cuenta que era portadora de un embarazo de alto riesgo obstétrico por
primigestación tardía de veintitrés semanas, enfermedad pélvica inflamatoria en
tratamiento con valoraciones periódicas con riesgo de un trabajo de parto prematuro por
esfuerzos y sobreesfuerzos, siendo sus actividades laborales por ese momento
incompatibles con su salud, por lo que se recomendó cambio de puesto o en su defecto,
otorgarle baja médica por el tiempo necesario a fin de evitar posibles complicaciones
posteriores irreversibles.
En base a las valoraciones médicas mencionadas, y la solicitud para que su caso sea
evaluado por la Comisión de Prestaciones, dicha instancia emitió la Resolución
023/2010 de 22 de julio, declarando procedente su incapacidad por enfermedad como
medida de prevención de acuerdo a los arts. 169 del Código de Seguridad Social (CSS) y
55 del Reglamento de la Ley General del Trabajo (LGT). Aprobada la determinación,
era de suponer que no debía merecer ninguna suerte de ejecutoria, más aún si por cada
día que transcurría las molestias y riesgos eran enormes, atingiendo que la Secretaria de
la Comisión codemandada, registre la decisión, la archive y la comunique haciendo
entrega al médico tratante para que elabore el certificado de baja o incapacidad; empero,
no obró así, en perjuicio de su persona.
Agrega que, el padre de su hijo como ex Gerente General del SSU, tenía conflictos
diarios con la codemandada, por las falencias de esta funcionaria y que también generó
antipatía con el representante legal de la Federación de Docentes de la Universidad
Técnica de Oruro (FEDUTO), por actos de fiscalización que había realizado; quien en
“vendeta” solicitó una auditoría direccionada a su persona, en conocimiento que había
procreado un hijo para éste, con la única intención de perjudicarle, sin tomar en cuenta
que ella no tenía nada que ver con estos actos ni con los revanchismos que las personas
citadas tenían con él. Alude que, los miembros de la Comisión de Prestaciones,
paradójicamente fueron los mismos que llegaron a formar parte del Tribunal Sumariante
y Jerárquico; contrariamente, por actos propios que les concernía cumplir; afectando con
ello el juez natural, lesionado también con la participación de Iver Mendoza Nina,
representante del Sindicato del que fue expulsada, constando su firma en las cartas en las
que le expusieron esa decisión. Añade que, el beneficio concedido por la Resolución
23/2010, tuvo un retraso considerable, no siendo de responsabilidad suya que no se
hayan expedido los certificados de baja médica y peor aún que los trámites no hayan
seguido curso regular para hacer conocer al médico tratante y se cumpla lo previsto por
el Reglamento Único de afiliación y Prestaciones del Sistema de Seguridad Social a
Corto Plazo; más aún si se observa el delicado estado de salud en el que se encontraba, y
que por la alergia que presentó tuvo que ser transferida incluso a Cochabamba por falta
de solución en Oruro; y que, se debía velar por el interés superior de la vida y salud de su
hijo gestante.
Relata que; posteriormente, quedó embarazada por segunda vez desde septiembre de
2011 a mayo de 2012; siendo durante este periodo objeto de presiones laborales de parte
del SSU, al extremo que tuvo que representar esta situación al Presidente del Directorio
de la entidad por acoso laboral y discriminación, sumado al inicio del proceso
administrativo interno por las razones glosadas; por lo que cursó reclamo al Defensor del
Pueblo, denunciando dichas circunstancias, pero lamentablemente no obtuvo respuesta.
En otro ámbito, pidió por notas de 27 de febrero y 13 de marzo de 2012, vacación al
amparo del art. 209 del Estatuto del Colegio de Fisioterapia y Kinesiología de Bolivia;
empero, incoherentemente, el 4 de mayo de ese año, le rechazaron su pedido por no tener
supuestamente respaldo legal al no existir reglamentación ni contarse con un estudio
serio sobre las radiaciones ionizantes a las que estaba sujeta en sus funciones, actitud con
la que se demostró la total violación de sus derechos y los de su hijo en gestación;
estando claramente establecido en el art. 83 del citado Estatuto, que los fisioterapeutas y
kinesiólogos expuestos a estas radiaciones tienen derecho a quince días de vacación
anual, extraordinaria y remunerada además de su vacación ordinaria.
Puntualiza que en el proceso administrativo interno: a) La Resolución que dispuso la
realización de auditoría sobre vacaciones, bajas médicas y permisos otorgados a su
persona, fue emitida sin la aprobación de la mayoría de los miembros del Directorio;
toda vez que, concernía estar sustentada al menos con tres firmas de sus componentes.
Asimismo, no se le notificó con los resultados del trabajo de auditoría; b) El Tribunal
Sumariante fue conformado ilegalmente, incumpliendo lo establecido en el Decreto
Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por su similar 26237 de
21 de junio de 2001, en lo concerniente al art. 12, al no haber sido compuesto dentro de
la primera semana del año; de otra parte, era imperiosa la representación de dos
miembros designados por el Colegio de Médicos conforme al art. 42 de su Estatuto, y
especialmente de un miembro de su Colegio Profesional. Al tratar de cumplir estas
exigencias se convocó a Otto Otilio Cuevas Villanueva, quien ni siquiera participó en el
sumario aludiendo la vulneración del artículo prenombrado, haciéndolo figurar en la
Resolución del proceso con voto disidente, sin observar que se abstuvo de participar, por
lo que concernía sustituirlo. Los asesores legales de las entidades del sector público sólo
pueden cumplir la función de secretarios -excepto lo preceptuado por el art. 67 del DS
23318-A-, aspecto confirmado a través del Manual de Funciones de Cargos del SSU para
la Asesora Legal, que prevé que debe oficiar de Secretaria del Tribunal Sumariante. No
obstante, la codemandada fungió como miembro del Tribunal siendo además quien
redactó todas las Resoluciones de primera y segunda instancia; por lo que no se
cumplieron las reglas para la constitución del Tribunal; c) Si bien fue citada con el Auto
de apertura del sumario interno, no se la citó ni convocó para prestar su declaración
informativa, estableciéndose que únicamente en caso de ser necesario se llamaría a los
presuntos responsables para tomar su declaración, en vulneración de su derecho a la
defensa; no siendo negociable el hecho de prestar declaración, incurriéndose en
discriminación al sí convocar a los otros coprocesados; d) El recurso de revocatoria que
presentó, no fue considerado por haber omitido firmarlo, sin observar que por el
principio de informalismo consagrado por el art. 4 inc. l) de la Ley de Procedimiento
Administrativo (LPA), esta omisión involuntaria pudo ser subsanada viendo su intención
tomando también en cuenta el principio de favorabilidad; sin embargo, se lo rechazó
invocando el art. 93 del Código de Procedimiento Civil (CPC), inaplicable a su caso; e)
No existe congruencia en la Resolución que concluyó el proceso administrativo; toda vez
que, el Auto de apertura del sumario no hizo mención alguna a la Ley General del
Trabajo y antagónicamente se la sancionó por la supuesta transgresión del art. 16 inc. e)
de esta Ley, sin la debida motivación de cual era el convenio transgredido, al no hacerse
subsunción alguna y consideración del valor probatorio de éste y no establecer de qué
manera adecuó su conducta a los tipos normativos transgredidos; no se consideró el
desempeño de sus funciones con responsabilidad, eficiencia y logros conseguidos; y, f)
Se la sancionó con su destitución de manera grosera, dolosa y mal intencionada
generando preocupación en su familia y afectando el futuro de sus dos hijos; sin tomar
en cuenta que la baja o incapacidad a cargo del médico tratante es una mera formalidad
que podía ser subsanada, más aún si por derecho le correspondía el descanso pre y post
natal siendo un descanso legítimo; habiéndose dispuesto la pena con excesiva ligereza
prescindiendo de criterios rectores de proporcionalidad y de ausencia de motivación.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Estima lesionados sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a una justa remuneración,
a la seguridad social, a la inamovilidad funcionaria por estado de embarazo y de hijo
menor a un año de edad, a la maternidad, a la no discriminación, a la “seguridad
jurídica”, al debido proceso, a la presunción de inocencia, al vivir bien, a la petición y al
juez natural, así como de los principios de congruencia, proporcionalidad, informalidad y
favorabilidad; citando al efecto los arts. 14.I, II, III y IV; 15.I, II y III; 23; 35.I; 37; 45.II,
III y V; 46.I, II y III; 48.I, II, III, V y VI; 49.III; 115.II; 116.I; 120.I y 178.I de la
Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se le conceda la tutela impetrada, ordenando: 1) La nulidad del proceso
administrativo interno instaurado en su contra; y, consiguientemente de las
Resoluciones: Sin número de 7 de febrero, 1 de marzo y 23 de marzo, todas de 2012, que
concluyeron con la sanción de su destitución; 2) Remisión de antecedentes al Ministerio
Público para la apertura de proceso por el delito de prevaricato, incumplimiento de
deberes y resoluciones contrarias a la Constitución Política del Estado y la ley, contra las
autoridades demandadas; y, 3) Resarcimiento de daños y perjuicios además de costas del
proceso hasta la suma de Bs50 000.- (cincuenta mil bolivianos), a pagarse por los
demandados; por las lesiones y traumas sicológicos ocasionados hasta el presente y a
futuro al ser madre soltera y único sostén de sus hijos.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional se
realizó el 11 de octubre de 2012, en presencia de la accionante asistida de su abogado, de
los demandados miembros de los Tribunales Jerárquico y Sumariante, Francisco
Rocabado Álvarez y Elizabeth Gabriela Encinas Ballón; ausentes el codemandado
miembro del Tribunal Sumariante, Iver Mendoza Nina, los terceros interesados y el
representante del Ministerio Público, según consta en el acta cursante de fs. 772 a 796,
produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El abogado de la accionante ratificó in extenso los argumentos que sustentan su
demanda.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Francisco Rocabado Álvarez y Elizabeth Gabriela Encinas Ballón, miembros del
Tribunal Jerárquico y Sumariante del SSU, respectivamente, presentaron informe escrito
cursante de fs. 753 a 762, manifestando: i) La legislación nacional delimita con claridad
absoluta la competencia que tiene la jurisdicción constitucional para conocer y dilucidar
las contingencias judiciales suscitadas, siendo la tutela que brinda distinta a la de la
justicia ordinaria; en ese marco, no le corresponde evaluar los elementos probatorios
aportados a la causa, constituyéndose la tarea de valorar la prueba exclusiva competencia
de los jueces y tribunales ordinarios; ii) La jurisprudencia constitucional estableció
claramente que no puede analizar aquellos defectos o errores procesales que no tienen
relevancia constitucional; iii) En cuanto al caso, aducen que el Directorio del SSU, tomó
conocimiento de diversas denuncias sobre vacaciones, bajas médicas y permisos
otorgados a la accionante como funcionaria de dicha institución, que denotaban trato
preferencial, por lo que el 4 de abril de 2011, el Presidente del Directorio, requirió una
auditoría especial; toda vez que, incluso cursaba denuncia del Sindicato Mixto de
Trabajadores en la que se hacía conocer favoritismos con empleados que ingresaron en
la gestión del “Lic. Rivero”, así como de la FEDUTO, que ameritaron la emisión de la
Resolución 016/2011, instruyendo la realización de la auditoría; iv) El proceso
administrativo instaurado contra la accionante, se sostuvo en un informe circunstanciado
de auditoría interna, legal, que determinó en forma precisa los hechos y actos que dieron
lugar a la responsabilidad administrativa que derivó en su destitución; no siendo
necesario el pronunciamiento de un informe de auditoría con indicios de responsabilidad,
cuando se identifican acciones judiciales probablemente cercanas a prescribir, debiendo
remitirse antecedentes a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), con un breve informe
circunstanciado de los hechos, tal como aconteció en el asunto examinado; v) El
Tribunal Sumariante fue conformado legalmente de acuerdo a lo regulado en el
Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por DS 23318-A,
modificado por su similar 26237, aplicables al no tener el SSU de Oruro, un Reglamento
Especial; vi) En virtud al art. 29 de la Ley de Administración y Control
Gubernamentales (LACG), se sancionó a la actora con su destitución, de un análisis del
grado de intencionalidad y culpabilidad, perjuicio o daño ocasionado, deterioro de la
imagen de la entidad, reiteración de conducta, así como circunstancias y modalidades
empleadas para el hecho motivo de sanción; vii) No se observó el principio de
subsidiariedad que caracteriza a la acción de amparo constitucional, ya que en caso que
una trabajadora o trabajador sean sujetos de un eventual retiro intempestivo sin causa
legal justificada, debe denunciarse ese hecho ante las Jefaturas Departamentales de
Trabajo, entidades que asumirán el trámite previsto por el DS 0495 de 1 de mayo de
2010; cuyas decisiones pueden ser impugnadas en la justicia ordinaria a través de una
acción laboral dentro de los alcances del art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT),
norma que posibilita al empleador a constituirse en parte demandante en un proceso
social. Por su parte, en caso que la trabajadora o trabajador sea sometido a proceso
interno en el que se lo sancione con su despido por las causales insertas en los arts. 16 de
la LGT y 9 de su Decreto Reglamentario, el procedimiento del DS 0495, no es aplicable,
correspondiéndole demandar su reincorporación ante la judicatura laboral; viii) No
puede alegarse en el caso de la accionante, daño económico a la funcionaria; por cuanto,
la misma sigue trabajando así como percibiendo los subsidios de ley por su condición de
madre de un menor de menos de un año; y, ix) El pedido de nulidad del proceso es
incongruente con la demanda interpuesta, en la que se solicitó la anulación de la
Resolución de 7 de febrero de 2012, sin observar que la presentación del memorial de
recurso de revocatoria no contenía su firma; no cumpliéndose tampoco lo precisado en
cuanto al tema de las nulidades procesales por la SC 0731/2010-R de 26 de julio, ni lo
establecido por la doctrina al respecto.
Por memorial cursante de fs. 765 a 768, los codemandados mencionados en el párrafo
precedente, en sus condiciones de Gerente General a.i. del SSU y autoridad jerárquica
del SSU; y, miembro del Tribunal Sumariante, presentaron más argumentos para la
denegatoria de la acción de tutela interpuesta en su contra y otro, puntualizando: a) No
existe una clara relación de hechos, identificación de los derechos y garantías vulnerados
y la petición concreta, incumpliendo la acción de defensa presentada el art. 33.4, 5 y 8
del CPCo; b) La accionante arguye con excesiva aversión que los miembros del Tribunal
Sumariante así como la autoridad jerárquica no eran idóneos para el ejercicio de sus
funciones por haber formado parte de la Comisión de Prestaciones que evaluó la
situación de la demandante; sin embargo, si tenía dicho criterio sobre la existencia de
rencores, odios, premeditación en la emisión de resoluciones y otros, y por ende,
cuestionaba al juez natural en su componente de imparcialidad, debió promover
recusación contra esas autoridades en el primer memorial de apersonamiento que
presentó; al no obrar así, dejó precluir su derecho a impugnar la imparcialidad aludida;
aclarando que si bien se promovió recusación contra la autoridad jerárquica, fue
rechazada in límine por falta de especificidad, sin que se haya impugnado dicha decisión
a través del amparo constitucional; c) La accionante tenía el esencial deber de diligencia
para la satisfacción de sus derechos ante las autoridades correspondientes, al no obrar así
no puede pretender que la jurisdicción constitucional esté supeditada en forma indefinida
a otorgarle protección; en ese sentido, la falta de “socializado” de la Resolución de la
Comisión de Prestaciones y la falta de certificado médico de incapacidad, era deber en
interés propio de la demandante, quien intenta retrotraer el trámite incluso hasta que la
Comisión de Prestaciones obligue al médico a extender certificado médico, aspecto
impropio sobre el objeto y finalidad de la presente acción tutelar; d) La actora reclama
que no se le habría dado el goce completo de vacaciones, circunstancia que merece ser
analizada por un juez laboral o en su defecto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social, no siendo competencia de la jurisdicción constitucional; e) Dictado el
Auto de inicio de proceso administrativo, la demandante en lugar de producir prueba y
presentar descargos, planteó incorrecta e indebidamente recurso de revocatoria, que sólo
procede contra la resolución final del proceso administrativo; f) La acción de amparo
constitucional no es la vía idónea para cuestiones de competencia, estando establecido
para ello el recurso directo de nulidad; teniendo en relación a la Resolución Final del
sumario que ésta se suscribió por dos de los miembros del Tribunal, habiendo
abandonado o dimitido del proceso el restante miembro; alejamiento voluntario y auto
separación que no implicaba de modo alguno el retroceso del proceso a punto cero; g) Es
falso que la codemandada Elizabeth Gabriela Encinas Ballón, haya tenido la autoría de
todas las Resoluciones emitidas por los distintos órganos del SSU; habiéndose
presentado al efecto un examen pericial unilateral y pagado; h) La accionante confesó
que olvidó firmar su memorial de recurso de revocatoria, estando frente a un sujeto
procesal negligente que pretende subsanar sus propios errores con la interposición de
esta garantía jurisdiccional; enmarcándose en la causal de improcedencia prevista por el
art. 53.2 del CPCo; toda vez que, los arts. 92.IV y 93 del CPC, son claros al establecer
que el memorial debe estar firmado por el interesado y únicamente cuando se trate de
cuestiones de mero trámite podrá firmarlo el abogado por el momentáneamente
impedido o ausente; con dicha omisión generó la ejecutoria de la Resolución que no fue
adecuadamente impugnada; i) En el memorial de esta acción, se transcribe íntegramente
casi todo el proceso sumario; empero, no se precisan ni fundamentan cuales son los
agravios expresados en el recurso de revocatoria sin firma, el que es completamente
lacónico; en este marco, si el recurso de revocatoria no impugna casi nada y el recurso
jerárquico incurre en el mismo error, no es posible suplir dicha negligencia mediante esta
acción de defensa; j) La accionante, procura a través de su amplio y confuso memorial
de demanda, la revisión de la valoración de la prueba realizada tanto por el Tribunal
Sumariante como por la autoridad jerárquica; que no compele a la jurisdicción
constitucional; y, k) El petitorio no es preciso, al solicitar se revoque y/o anule sólo la
Resolución de 7 de febrero de 2012, lo que implica que no impugna la Resolución del
recurso jerárquico de 23 de marzo de ese año; conllevando dicha situación un
contrasentido evidente.
En audiencia, los abogados de la parte demandada, Félix Lafuente Aspiazu y Lolín
Choque Veliz, ratificaron el contenido de los informes presentados, precisando sus
fundamentos, por lo que pidieron se deniegue la tutela solicitada.
El codemandado, Iver Mendoza Nina, miembro del Tribunal Sumariante del SSU, no
presentó informe escrito ni concurrió a la audiencia de amparo constitucional pese a su
legal citación (fs. 719 vta.).
En uso de su derecho a réplica, el abogado de la accionante cuestionó que de los
informes de la parte demandada se advierta que la decisión asumida fue por prever y
cuidar que no se produzca el deterioro de la imagen del SSU, dándole más relevancia a
la imagen de la entidad que a los derechos de su defendida. Por otra parte, discutió que
se señale que el ser oído en un proceso no significa inmediación, cuando éste es un
principio inalienable e irrenunciable tanto para el juzgador como para las partes, siendo
importante el contacto entre el juzgador y los sujetos procesales. En cuanto al petitorio,
refirió que los demandados dieron lectura de manera sesgada; toda vez que, lo que
solicitaron en el memorial de demanda es la nulidad del proceso administrativo y por
ende de todas las Resoluciones dictadas en el mismo. Relativo a la recusación, se
cuestionó que no se la hubo presentado; sin embargo, en momento alguno se desvirtuó lo
que establece el Manual de Funciones del SSU, en sentido que la asesora legal asume
funciones como Secretaria de la Comisión de Prestaciones y oficia de Secretaria del
Tribunal Sumariante, demostrando que sí podía integrar legalmente el Tribunal; en este
tema, precisa que no se trata de un conflicto de competencia, tal cual se alega, sino de un
cuestionamiento al juez natural. Agrega que, se alude que la accionante tendría la
concentración de asumir su defensa técnica como material; no obstante, no se observa
que en base al principio de informalismo, in dubio pro actione y principio de
favorabilidad, el sujeto administrativo objeto de sumario interno no está empapado de la
técnica y la lexicología jurídica; por lo que si bien no imprimió su firma en el memorial
del recurso de revocatoria, debió ser admitido y no rechazado en aplicación de normas
del procedimiento civil. Así también se rechazó in límine la recusación planteada contra
la autoridad jerárquica con el sustento que el memorial no precisaba la o las causas para
su procedencia, incurriendo en una omisión indebida manifiesta. En otro aspecto, se
indicó que su defendida pudo acudir a la instancia del juzgado laboral a objeto de
demandar su reincorporación, cuando el art. 10 del DS 28699, prevé que cuando el
trabajador sea despedido por causales no contempladas en el art. 16 de la LGT, puede
optar por el pago de sus beneficios sociales o su reingreso; no acomodándose al caso de
su patrocinada, quien fue retirada en base al artículo mencionado en su inc. e).
Finalmente, dado el daño sicológico ocasionado a la accionante así como a la existencia
de un hijo menor de un año, ni siquiera resulta viable observar el principio de
subsidiariedad al existir un conflicto de intereses que requiere una protección inmediata.
De igual manera, la pretensión que su defendida pida audiencia de careo para que se le
reciba su declaración no tiene apoyo más aun cuando en la parte final de la Resolución
del Tribunal Sumariante, se señala que éste vería por conveniente si tomaba la
declaración o no.
Ejerciendo su derecho a la dúplica, el abogado de la parte demandada, Lolin Choque
Veliz, insistió que en ninguno de los primeros apersonamientos de la accionante, se
demandó la ilegalidad de la codemandada Elizabeth Gabriela Encinas Ballón, para
formar parte del Tribunal, debiendo tomarse en cuenta que en toda institución del
Estado, la autoridad sumariante unipersonal es siempre el abogado. Así también,
inversamente a lo que describe la parte accionante, el tema se centraría en el tema
competencia, no siendo la acción de amparo constitucional el medio idóneo para acusar
ni fundamentar aspectos relativos a ésta. Respecto a la inmediación no es el único modo
o vía por la que podía ejercer su derecho a la defensa, la que se consolida no sólo en el
derecho de ser oído sino a contestar, presentar prueba, impugnar y otros que hacen al
debido proceso. Sobre la falta de recusación, conforme se afirmó únicamente se presentó
un memorial contra la autoridad jerárquica que fue rechazado in límine por falta de
especificidad y prueba. Pretender revisar porqué se arribó a la Resolución dictada y a la
destitución impugnada, implicaría una revisión de la valoración de la prueba. Por último,
se respetó de manera plena la Ley 975 de 2 de marzo de 1988, defiriendo los efectos de
la decisión asumida para cuando el hijo de la accionante cumpla un año de edad.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Los terceros interesados, Fernando Ayala Medrano, César Choque García, María del
Carmen Villavicencio Terceros, Roberto Coca Farro, Otto Otilio Cuevas Villanueva y
Jaime Alfredo Loredo Maldonado, no asistieron a la audiencia de consideración de la
presente acción tutelar ni presentaron memorial alguno, pese a su legal citación (fs. 715 a
716 vta.).
I.2.4. Resolución
La Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro,
constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 05/2012 de 11 de octubre,
cursante de fs. 797 a 805, por la que concedió la tutela impetrada respecto a los derechos
al debido proceso, a la defensa y a la “seguridad jurídica” invocados por la accionante;
denegando la petición de responsabilidad civil y remisión de antecedentes al Ministerio
Público; con los siguientes fundamentos: 1) Pronunciada la Resolución de 7 de febrero
de 2012, dentro del proceso administrativo interno que determinó la sanción de
destitución al declararse probados los indicios de responsabilidad administrativa
atribuidos; la accionante formuló recurso de revocatoria, cuyo memorial si bien fue
proveído con “se tiene presente”, a través de la Resolución de 1 de marzo de ese año, se
declaró ejecutoriado el fallo impugnado, alegando consentimiento tácito por no estar
firmado el memorial por la agraviada, de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 90 y 515
inc. 2) del CPC; decisión que sujeta a recurso jerárquico fue confirmada por Resolución
de 23 de igual mes y año; 2) El fallo dictado por ese Tribunal de garantías, es basado en
el art. 3.8 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que no requiere una lexicología
técnica, siendo claros los actos ilegales denunciados por la accionante, en cuanto al
rechazo del recurso de revocatoria que presentó sólo por la falta de su firma, lo que
ocasionó violación del debido proceso; 3) El principio de informalismo rige en los
procedimientos administrativos, entendiéndose que la observancia de exigencias
formales no es esencial por parte del administrador al poder ser cumplidas
posteriormente; previendo al respecto el art. 119 del Reglamento de la LPA, DS 27113
de 23 de julio de 2003, que la autoridad administrativa en estos casos deberá requerir al
interesado la subsanación de las deficiencias observadas; razón por la que compelía la
admisión del recurso de revocatoria y su resolución en los temas de forma y de fondo
cuestionados; 4) Al respecto, se evidenció de obrados que la accionante al advertir la
omisión en la que incurrió, presentó memorial de 8 de marzo de 2012, pidiendo
complementación y enmienda al Tribunal Sumariante, en sentido que debieron pedirle la
subsanación y no actuar contrariamente a los arts. 115 y 119 de la CPE, más aún si
tenían conocimiento efectivo que fue ella quien presentó el memorial y que por un lapsus
olvidó firmarlo, al tener una discusión previa con el codemandado Iver Mendoza Nina,
por la ausencia de la página diecinueve de la Resolución; 5) En ese sentido, el art. 180 de
la Norma Suprema, garantiza el principio de impugnación en los procesos judiciales,
debiendo ser la interpretación de esta norma extensiva y no restrictiva. Lo expuesto
denota que, al no haber considerado los fundamentos del recurso de revocatoria, se
conculcó la garantía del debido proceso en su vertiente del derecho a la defensa así como
la seguridad jurídica; y, 6) En relación a los demás derechos invocados, no se los analiza
al no haberse ingresado al fondo del proceso en sí.
En la vía de la complementación y enmienda, la parte demandada solicitó aclarar si la
eficacia de la Resolución jerárquica persistía y cuál la situación del resto de los
coprocesados en el proceso administrativo; dictando el Tribunal de garantías, el Auto de
la misma fecha, estableciendo: i) La nulidad de la Resolución de 1 de marzo de 2012 y
de la Resolución jerárquica de 23 de ese mes y año, emitidas dentro del proceso; ii) Que,
el Tribunal Sumariante, en previsión del Decreto Reglamentario de la LPA, conceda
cinco días a la accionante a efectos que subsane la falta de firma en su memorial de
revocatoria; y, iii) La no afectación de los derechos de terceros con la declaratoria de
nulidad de las Resoluciones citadas, entendiéndose que los fallos de los Tribunales
sumariante y jerárquico, no podían agravar en su nuevo pronunciamiento a terceros.
II. CONCLUSIONES
De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se
establece lo siguiente:
II.1. Por certificado médico de 6 de julio de 2010, expedido por el Ginecólogo
Obstetra del SSU, se diagnosticó a la accionante, embarazo de veintitrés
semanas a esa fecha, alto riesgo obstétrico, primigestación tardía, enfermedad
pélvica inflamatoria con riesgo de parto prematuro por esfuerzos y
sobreesfuerzos en las funciones que cumplía (fs. 160). En igual sentido, la
valoración médico laboral suscrita por la médica laboralista, de higiene y
seguridad ocupacional, indicó que al ser labores de la accionante la
rehabilitación y kinesiología en niños especiales, adultos y otros, con empleo de
magnetoterapia -si bien no legislada su regulación, con efectos para el ser en
formación- y la advertencia de un embarazo con primigesta añosa, sus labores
eran incompatibles con su salud por su estado gestacional; por lo que sugirió el
cambio de puesto de trabajo o baja médica por el tiempo necesario para evitar
complicaciones posteriores e irreversibles (fs. 162 a 163).
II.2. Por Resolución de 22 de julio de 2010, la Comisión de Prestaciones del SSU de
Oruro, determinó declarar procedente la incapacidad por enfermedad de la
accionante como medida de prevención de acuerdo al art. 159 del Reglamento
del CSS, aplicable por analogía del art. 55 del Reglamento de la LGT, con
relación a la incapacidad durante el embarazo en base a los certificados médicos
del ginecólogo obstetra y de la médica laboralista, higiene y de seguridad
ocupacional -antes glosados-, ordenando que el médico tratante emita el
certificado de incapacidad determinando el tiempo de la baja (fs. 272 a 274).
II.3. Por cite 099/2011 de 28 de marzo, la Federación de Docentes de la Universidad
Técnica de Oruro (UTO), solicitó al auditor interno del SSU, la realización de
auditoría especial respecto al uso indebido de vacaciones, permisos y bajas
médicas de la accionante, en conocimiento que dicha funcionaria había
procreado un hijo con el ex Gerente General de esa entidad, indicando que debía
emitirse criterio respecto a la constancia de indicios de responsabilidad civil,
penal y/o administrativa si fuera el caso (fs. 725). Igualmente, por cite
00118/2011 de 4 de abril, esa instancia remitió nota en ese sentido al Presidente
del SSU (fs. 724).
II.4. Mediante la Resolución de Directorio 16/2011 de 29 de julio, el Directorio del
SSU, con el voto de su Presidente, Ermindo Barrientos Pérez y del representante
del sector de docentes, Willie Córdova Eguívar, resolvió proceder a efectuar dos
auditorías especiales sobre el vínculo existente entre Rafael Fernando Rivero
Terán, ex Gerente General de esa institución y la funcionaria Ninoska Leni
Villegas Ponce -hoy accionante-, con relación a la Ley Financial de la gestión
2010 y sobre vacaciones, bajas médicas y permisos otorgados a esta última (fs.
733 a 734).
II.5. A través del informe de auditoría especial de vacaciones, bajas médicas y
permisos otorgados a la accionante, correspondiente a las gestiones 2009, 2010
y de enero a junio de 2011 -con data de febrero de 2012-, se concluyó la
existencia de indicios de responsabilidad civil solidaria de ésta, del Jefe de
RR.HH. y del ginecólogo obstetra del SSU; responsabilidad sujeta a control
fiscal por percepción indebida de sueldos, salarios, honorarios, dietas y otras
remuneraciones análogas con fondos del Estado; estableciendo en cumplimiento
de los arts. 39 y 40 del Reglamento del Ejercicio de las Atribuciones de la
Contraloría General del Estado (CGE), aprobado por DS 23215 de 22 de julio
de 1992, que el contenido del informe debía ser de conocimiento de los
presuntos involucrados para que en el plazo de diez días remitan sus
aclaraciones y justificaciones anexando la documentación pertinente (fs. 185 a
204).
II.6. El informe de auditoría referido fue remitido a asesoría jurídica del SSU,
dictando el Tribunal Sumariante de dicha entidad, compuesto por los hoy
codemandados más Otto Otilio Cuevas Villanueva, el Auto 1/2012 de 10 de
enero, resolviendo abrir proceso administrativo contra Ninoska Leni Villegas
Ponce, hoy accionante y otros, por vacaciones, bajas médicas y permisos que le
hubieran sido otorgados de manera irregular y en contravención de los arts. 594
inc. d) del CSS; 39 inc. d) del Reglamento Interno de Personal del SSU y 198
inc. e) del Estatuto Orgánico del Colegio de Fisioterapia y Kinesiología de
Bolivia. En la parte in fine del fallo se consigna en el punto diez: “En caso de
ser necesario se convocará a los presuntos responsables para su declaración
informativa en término probatorio de diez días hábiles” (sic); y, en el punto
ocho la apertura del periodo probatorio de diez días hábiles (fs. 8 a 19).
II.7. El 27 de igual mes y año, la accionante formuló recurso de revocatoria contra el
Auto descrito en la Conclusión anterior, impugnando que no se le hizo conocer
el informe de auditoría para que en mérito al DS 23215, se le otorgue el plazo de
diez días a partir de su recepción y pueda remitir sus aclaraciones y
justificaciones; que se trataba sólo de un informe circunstanciado de hechos que
denotaba imprecisión al no contarse con dictamen final en contravención de los
arts. 28 de la LPA y 1 del DS 26237, existiendo únicamente una sui géneris
“ilegal e inconstitucional” emisión de informe; por otra parte que, Otto Otilio
Cuevas Villanueva, no podía ser parte del Tribunal Sumariante como
representante del Colegio Médico de Oruro, al pertenecer ella al Colegio de
Fisioterapia y Kinesiología de Oruro y por ende al Colegio Nacional; así
también la codemandada Secretaria de la Comisión de Prestaciones, quien debió
remitir la Resolución de dicha instancia al médico tratante, por lo que debió
excusarse del conocimiento de su proceso, más aún si uno de los motivos para
iniciarle proceso fue causado por dicho actuar; cuestionando por ende y por la
inobservancia de los principios de precisión, de congruencia, de
fundamentación, del debido proceso, de inocencia, de legalidad y otros, la
licitud de la causa seguida en su contra, al no estar el Tribunal idóneamente
conformado (fs. 122 a 123 vta.).
II.8. Por cite 67/2012 de 7 de febrero, Otto Otilio Cuevas Villanueva, designado
como miembro del Tribunal Sumariante, se abstuvo de seguir participando en el
proceso administrativo, por incumplimiento evidente del art. 42 del Estatuto del
Médico Empleado y la Carrera Funcionaria, alegando la imposibilidad de
encausar a personas que no sean profesionales, como el caso de los procesados
en el proceso administrativo (fs. 141 a 143).
II.9. Por Resolución de 7 de febrero de 2012, el Tribunal Sumariante sin la
participación de Otto Otilio Cuevas Villanueva -quien es consignado en la parte
final del fallo como de voto disidente-, determinó en cuanto a la accionante, su
destitución por violación del art. 16 inc. e) de la LGT, defiriendo la ejecución
del fallo al cumplimiento del año de su hijo -nacido el 19 de mayo de 2012 (fs.
750)- en cumplimiento a la Ley 975; estableciendo asimismo, en la parte inicial
que no correspondía la nulidad ni el recurso de revocatoria presentado contra el
Auto de apertura (fs. 346 a 365).
II.10. El 16 de febrero de 2012, la accionante planteó recurso de revocatoria
impugnando la Resolución citada, dictada -según refiere- sin la debida
fundamentación, declarando de manera sesgada y parcializada probados los
indicios de responsabilidad administrativa, sin tomar en cuenta que se siguió el
proceso sin la participación de un miembro colegiado del Colegio de
Fisioterapia y Kinesiología que resguarde sus derechos como procesada;
haciendo asimismo a un lado al tercer miembro sin convocar a uno nuevo,
viciando de nulidad el proceso; también, denunció que no se motivó
adecuadamente las razones de la decisión ni se analizó su recurso de revocatoria
presentado contra el Auto de apertura, confundiendo la Resolución final con la
de este recurso pronunciada además fuera de plazo; por otra parte, no se
consideró que se la sancionó por hechos atribuibles a otras personas, siendo su
destitución una medida extralimitada con exceso y abuso de poder; se le notificó
sesgadamente sin conocer el contenido de la página diecinueve del fallo. No
consta en este actuado la firma de la accionante sino únicamente de su abogado
(fs. 340 a 341 vta.).
II.11. El 27 de igual mes y año, la procesada presentó recurso jerárquico contra el
Auto 1/2012, reiterando los argumentos vertidos en su recurso de revocatoria,
enfatizando que la causa administrativa seguida en su contra se inició en base a
una auditoría no finalizada, siendo el documento que la motivó un informe
circunstanciado de hechos que a más no se puso a su conocimiento en
observancia de los arts. 39 y 40 del DS 23215; además, demandó que el fallo
carecía de precisión, congruencia, fundamentación, lesionando el debido
proceso, la presunción de inocencia, la legalidad y especificidad. Por otra parte,
observó la conformación del Tribunal sumariante por la ilegalidad en su
composición (fs. 292 a 294).
II.12. Mediante nota de la misma fecha, la accionante requirió al Gerente General a.i.
del SSU, el otorgamiento de los quince días de vacación establecidos por el art.
209 del Estatuto del Colegio de Fisioterapia y Kinesiología de Bolivia, en
consideración del uso del equipo de magnetoterapia y su estado de gestación (fs.
175). Por nota de 13 de marzo del año citado, reiteró dicha petición a fin de
precautelar funestos sucesos en sus últimos meses de embarazo en conocimiento
de las consecuencias de la utilización del equipo mencionado y el riesgo de
ocurrir complicaciones como resultado de ello (fs. 176 a 177). En respuesta, la
MAE, le negó lo requerido, alegando falta de reglamentación del artículo
expuesto (fs. 178).
II.13. El 1 de marzo de 2012, el Tribunal Sumariante dictó Resolución determinando
que no compelía la consideración del recurso de revocatoria incoado por la
accionante, con el fundamento que el memorial presentado a ese efecto no
llevaba su firma, estando suscrito únicamente por su abogado patrocinante, sin
señalar que éste hacía uso de la previsión expresa contenida en el art. 93 del
CPC, siendo que este recurso es personalísimo; declarando por ende la
ejecutoria de la Resolución de 7 de febrero de ese año, por el consentimiento
tácito de la actora al no firmar su memorial de revocatoria conforme dispondrían
los arts. 90 y 515 inc. 2) del Código aludido (fs. 280 a 288).
II.14. Por memorial presentado el 8 de marzo de 2012, la accionante solicitó la
complementación y enmienda de la Resolución prenombrada en la que se
advertía mala intención y ensañamiento por cuanto lo correcto en virtud al
principio de informalismo era que se ordene la subsanación de la omisión
incurrida por ausencia de su firma, más aún si se tenía conocimiento que fue ella
quien presentó el escrito pero que por un lapsus calami ante la falta de la página
diecinueve de la Resolución impugnada que ocasionó una discusión con el
codemandado Iver Mendoza Nina, olvidó firmarlo (fs. 289 a 290).
II.15. Mediante memorial presentado el 12 de marzo de 2012, la accionante solicitó la
anulación del proceso administrativo e interpuso recurso jerárquico contra la
Resolución de 1 de ese mes y año, que declaró ejecutoriado el fallo
sancionatorio a su persona por falta de su firma en el escrito de revocatoria;
impugnando -entre otros- el incumplimiento de plazos establecidos por el art. 22
del DS 26237; que sus actuaciones no se acomodaron a las disposiciones
normativas supuestamente transgredidas; exceso en la sanción de destitución; el
incumplimiento a los requisitos de precisión, congruencia, fundamentación,
debido proceso, oportunidad, legalidad y del principio de presunción de
inocencia; ilegalidad en la composición del Tribunal sumariante y que pese a la
renuncia de uno de ellos, se lo consignó como de voto disidente en la
Resolución (fs. 233 a 236 vta.).
II.16. El 16 de marzo de 2012, la accionante planteó recusación contra la MAE del
SSU, Francisco Rocabado Álvarez, por las causales previstas en los arts. 3.7 y 9,
y 4 de la Ley de Abreviación Procesal Civil y de Asistencia Familiar
(LAPCAF), en aplicación del art. 26 del DS 26237 (fs. 134 y vta.). Por proveído
de 24 del mes y año referidos, se rechazó in límine esta petición, señalando que
el memorial no consignó en forma concreta la o las causas para su procedencia
ni prueba que la respalde (fs. 118).
II.17. El 23 de marzo de 2012, la MAE -Gerente General a.i. del SSU-, emitió la
Resolución 1/2012, ratificando la Resolución sujeta a recurso jerárquico,
alegando que era la accionante quien debía presentar a la Jefatura de RR.HH. las
bajas respectivas para hacer uso de su descanso pre y post natal, habiendo
demostrado irresponsabilidad al no haber obrado de esa manera; toda vez que,
no podía esperar que “alguien” lleve el tiempo de su embarazo a objeto de
prevenir aspectos de reemplazos y otros (fs. 212 a 219).
II.18. Por cite 0326/2012 de 4 de mayo, el Gerente General a.i. del SSU, denegó la
convalidación de los certificados de incapacidad de la accionante, que pidió
autorización a ese efecto, para que se proceda retroactivamente a la revalidación
de sus certificados pre y post natal (fs. 179).
II.19. Mediante oficio de 27 de abril de 2012, la accionante denunció ante la
Defensora del Pueblo, Clotilde Calancha, la existencia de proceso
administrativo injusto en su contra además de acoso laboral (fs. 107 a 109). Así
también, por notas de 24 de enero y 23 de marzo de ese año, demandó al
Directorio del SSU y al Rector de la UTO, la tramitación de un proceso iniciado
sin haberle notificado con el informe de auditoría para que presente sus
descargos, impidiéndole que pueda contar con información oportuna para su
defensa, y la carencia de sustento jurídico normativo (fs. 135; 136 y vta.).
II.20. A través del oficio de 10 de septiembre de 2012, el miembro del Tribunal
Sumariante codemandado, Iver Mendoza Nina, respondió a la accionante
afirmando que su autoridad era componente del Sindicato que la expulsó por
unanimidad de la Asamblea antes de la apertura del proceso administrativo (fs.
119 a 120).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante alega la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a una
justa remuneración, a la seguridad social, a la inamovilidad funcionaria por estado de
embarazo y de hijo menor a un año de edad, a la maternidad, a la no discriminación, a la
“seguridad jurídica”, al debido proceso, a la presunción de inocencia, al vivir bien, a la
petición y al juez natural, así como de los principios de congruencia, proporcionalidad,
informalidad y favorabilidad, por cuanto: a) Dentro del proceso administrativo interno
seguido en su contra: 1) No se le notificó con el informe de auditoría realizado en
incumplimiento a los arts. 39 y 40 del DS 23215; 2) El Tribunal Sumariante fue
ilegalmente conformado, así también la autoridad jerárquica actuó lesionando al juez
imparcial; 3) El Auto Inicial del proceso administrativo consignó como un punto final
que sería convocada para prestar su declaración informativa, únicamente si se veía
conveniente, siendo procesada sin haber sido oída en proceso; 4) Se rechazó su recurso
de revocatoria presentado contra la Resolución que la sancionó, alegando ausencia de su
firma, sin observar que por el principio de informalismo dicho aspecto era subsanable; 5)
No existió congruencia entre el Auto Inicial y la Resolución del proceso que la sancionó
por la transgresión del art. 16 inc. e) de la LGT, no señalado en el Auto citado; menos
motivación al no haberse hecho subsunción alguna, otorgar el valor probatorio
respectivo ni indicar de qué manera adecuó su conducta a los tipos normativos
supuestamente infringidos; y, 6) Se la sancionó con su destitución de manera dolosa e
intencionada, prescindiendo de los criterios de proporcionalidad y fundamentación; y,
como otro punto que, en el transcurso de su segundo embarazo: b) Se le negó el uso de
quince días de vacación establecidos en el art. 209 del Estatuto del Colegio de
Fisioterapia y Kinesiología de Bolivia, sin considerar los riesgos asumidos por el uso del
equipo de magnetoterapia en el desarrollo de sus funciones y los riesgos para el ser que
gestaba. En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son
evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional
La presente garantía jurisdiccional se halla instituida por el art. 128 de la Ley
Fundamental, como una acción de defensa contra actos u omisiones ilegales o
indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que
restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos
por la Constitución Política del Estado y la ley. Conforme a esta precisión, el
art. 51 del CPCo, prevé que esta acción tutelar: “…tiene el objeto de garantizar
los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución
Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas
de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o
amenacen restringir o suprimir”.
Enfatizando la Norma Suprema que puede presentarse por la persona: “…que
se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad
correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal
competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la
protección inmediata…” (art. 129.I).
III.2. De los derechos invocados como vulnerados en la presente acción tutelar
En forma inicial a resolver el fondo de la causa analizada, compele referirse a
los derechos denunciados como lesionados dentro del proceso administrativo
interno seguido contra la accionante, así como en el desarrollo de sus funciones
y como gestante de su segundo hijo, al señalar que no se le confirió el derecho
de usar de los quince días de vacación previstos por el art. 209 del Estatuto del
Colegio de Fisioterapia y Kinesiología de Bolivia, al no estar supuestamente
regulada dicha determinación, en perjuicio de su vida y salud así como del
nasciturus por las labores que desarrollaba y el uso del equipo de
magnetoterapia con las consecuencias que ello acarreaba.
En ese orden, corresponde inicialmente señalar que los procesos
administrativos se inician por la acción u omisión en la que incurren el o la
servidora pública de una norma preestablecida, conducta antijurídica que deriva
en la responsabilidad por la función pública. En ese marco, el art. 29 de la
LACG, expresa que: “La responsabilidad es administrativa cuando la acción u
omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que
regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por
proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la
auditoría si la hubiere. La autoridad competente aplicará, según la gravedad de
la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración
mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución”. Siendo
innegable que, en este tipo de procesos, al igual que en los jurisdiccionales,
deben respetarse los derechos fundamentales y garantías constitucionales del
procesado, logrando la protección otorgada en el ámbito de la normativa
constitucional. Al respecto, no debe olvidarse que la esencia del derecho
sancionador administrativo no difiere de la del derecho penal general,
distinguiéndose ambos por un dato formal; es decir, por la autoridad que
impone las sanciones: En el ámbito penal, los tribunales en materia penal y en
el administrativo, la administración (García de Enterría, E. y Fernández, T. R.,
curso de Derecho Administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, pág. 159).
Debido proceso en el ámbito administrativo
Conforme se expresó precedentemente, la garantía del debido proceso
consagrada en el art. 115.II de la CPE, debe ser amparada también en el ámbito
administrativo, respetando los derechos del procesado a fin que éste obtenga
una resolución con una sanción justa como culminación de un proceso en el
que se hayan observado todos sus derechos fundamentales. En ese marco, la
jurisprudencia emanada de este órgano de control de constitucionalidad,
estableció la imperiosa necesidad que dentro de los procesos administrativos se
cumplan: “…todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados
en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad
y defensa irrestricta (…). El proceso administrativo, reconoce el actuar
procesal de las partes, que son las personas físicas o morales que intervienen
en el proceso propiamente dicho y sobre las cuales gravitan las consecuencias
de todos los aspectos del mismo, desde el inicio hasta la conclusión definitiva;
en resumen, las partes de un proceso administrativo son: el órgano colegiado
o autoridad investida con la facultad de sancionar o dicho de otra manera, el
juez natural de ‘orden administrativo’ y el servidor público, que actúa a
nombre del Estado, contra el cual se sustanciará determinada acción
disciplinaria’. (…) El debido proceso, es el derecho de toda persona a un
proceso justo, ante el juez natural previamente determinado, proceso que
deberá ser llevado a cabo sin dilaciones de una manera equitativa a procesos
instaurados a sus pares, dentro del cual se garantice al administrado o
procesado la certeza de una notificación con la totalidad de la sindicación a
efectos de una defensa efectiva, permitiendo ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, presentar las excepciones
que correspondan a criterio suyo, sobre las cuales en todos los casos deberá
existir pronunciamiento expreso del tribunal o autoridad a cargo del proceso
disciplinario" (las negrillas son nuestras) (SC 0287/2011-R de 29 de marzo).
A mayor abundamiento, la SC 0702/2011-R de 16 de mayo, realizando un
análisis amplio de esta garantía, precisó: “…En el ámbito normativo, el debido
proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se
encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos
internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8)
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que
conforme al art. 410.II de la CPE, forman parte del bloque de
constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art. 115
parágrafo II; al mismo tiempo, a nivel constitucional, se le reconoce como
derecho fundamental y como garantía jurisdiccional, (…). En consonancia con
los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia
constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido
proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho
a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo;
garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la
acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado
del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones
indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio
del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a
la motivación y congruencia de las decisiones (…); sin embargo, esta lista en
el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien
enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido
proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y
jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor
justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la
Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: ‘En
opinión de esta Corte, para que exista ‘debido proceso legal’ es preciso que
un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en
forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables.
Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la
mayor medida posible, la solución justa de una controversia…” (las negrillas
nos corresponden).
En ese sentido, el debido proceso otorga a los procesados el beneficio de un
juicio imparcial ante los tribunales y que sus derechos sean enmarcados a lo
previsto en las disposiciones jurídicas aplicables. Hallándose determinado por
disposición del art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH), que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías
y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter”; garantía que por ende abarca también como se
estableció, al ámbito disciplinario.
Derecho a la defensa
Este derecho, como componente de la garantía del debido proceso -previsto
también en la norma contenida en el art. 115.II de la CPE-, otorga a toda
persona sindicada sea en sede penal o administrativa, la facultad de desvirtuar
las acusaciones que se le atribuyen, siendo aplicable en cualquier fase del
procedimiento. Su finalidad radica en asegurar al procesado, la efectiva
consecución de los principios procesales de contradicción, inmediación e
igualdad, a objeto de evitar desequilibrios entre las partes y la generación de
situaciones de indefensión prohibidas por la Ley Fundamental.
En un análisis del mismo, la SCP 0832/2012 de 20 de agosto, reiterando
jurisprudencia anterior, que identificó sus connotaciones, concluyó que: “‘…La
primera, es el derecho que tienen las personas, cuando se encuentran sometidas
a un proceso con formalidades específicas, a tener una persona idónea que
pueda patrocinarle y defenderle oportunamente, mientras que la segunda, es el
derecho que precautela a las personas para que en los procesos que se les
inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los mismos
en igualdad de condiciones conforme a procedimiento preestablecido y por
ello mismo es inviolable por las personas o autoridad que impidan o restrinjan
su ejercicio…’” (las negrillas fueron agregadas).
Presunción de inocencia
Este principio está garantizado por el art. 116 de la Norma Suprema, implicando
definitivamente: “…un estado constitucional que parte de la buena fe, al
considerar que toda persona es inocente entre tanto no exista en su contra
sentencia condenatoria ejecutoriada…” (SC 0239/2010-R de 31 de mayo).
Deberá tomarse en cuenta también que por previsión del art. 117: “Ninguna
persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un
debido proceso…”. Derivando en ese sentido, la imperiosa necesidad no
únicamente que el procesado tenga la posibilidad de aportar las pruebas que
viera conveniente a fin de desvirtuar las alegaciones sentadas en su contra, sino
que a través de una verdadera inmediación entre el juzgador y el acusado, sea
escuchada su versión acerca de los hechos suscitados que ocasionaron el inicio
del proceso al que es sometido.
Seguridad jurídica
Prevista en el art. 178.I de la CPE, como un principio que sustenta la potestad de
impartir justicia emanada del pueblo; y, por el art. 306.III de la misma Norma
Suprema, como un principio articulador de la economía plural en el modelo
económico boliviano. No es tutelable a través de la acción de amparo
constitucional que tiene por finalidad la protección de derechos fundamentales,
no principios; empero, su reconocimiento constitucional, deriva en que no pueda
ser desconocido por las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas a
momento de resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, siendo por ende
de inexcusable observancia.
En ese marco, la SC 0070/2010-R de 3 de mayo, expresó que: “…la seguridad
jurídica como principio emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica
la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la
relación Estado-ciudadano(a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y
determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la
Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización
de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental, es
decir, que sea previsible para la sociedad la actuación estatal…".
Sobre el “vivir bien” y su relación -entre otros- con los derechos a la vida,
a la salud y al trabajo aludidos
El “vivir bien”, tiene directa relación con los derechos a la vida, a la salud, al
trabajo, a la seguridad social y otros comprendidos dentro de la temática que se
analiza. En ese contexto, se debe tener presente que el art. 8.I de la Ley
Fundamental, asume y promueve como principios
ético-morales de la sociedad plural, el suma qamaña (vivir bien), ñandereko
(vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj
ñan (camino o vida noble), entre otros; siendo que a partir de la cosmovisión de
los pueblos indígenas, éstos se conducen por la defensa de la vida y que el
Estado, además de los fines y funciones esenciales a los cuales se halla
constreñido por disposición de la Ley Fundamental, debe garantizar el
bienestar, seguridad, protección e igual dignidad de las personas, las naciones,
pueblos y comunidades; dando observancia por ende a los principios, valores,
derechos y deberes amparados en la Constitución Política del Estado.
El Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, debe asegurar
para la sociedad en su conjunto, el cumplimiento del “vivir bien”, al cual la
Norma Suprema constriñe, al regularlo como un principio
ético-moral de la sociedad plural. “Vivir bien”, que conforme se ha dejado
establecido en anteriores fallos, tiene varias acepciones, como: “vivir en paz”,
“vivir a gusto”, “convivir bien”, “llevar una vida dulce” o “criar la vida del
mundo con cariño”; asumiendo un sentido más pleno desde un punto de vista
biológico, humano y espiritual; entendiendo la vida como una integralidad que
explica la convivencia armónica entre el ser humano y la naturaleza, mediada
por la espiritualidad.
En ese orden, el “vivir bien” no debe quedarse como un simple enunciado
inserto en la Norma Suprema, sino que debe buscarse su cumplimiento, más
aún cuando se trata de derechos fundamentales de significativa importancia,
como son la vida, la salud, el trabajo, una remuneración justa y la seguridad
social; debiendo asegurarse la observancia de los derechos que incluye la Ley
Fundamental y los tratados y convenios internacionales, con la máxima
búsqueda del “vivir bien” al que el Estado se halla obligado.
Resalta entonces que, lo que busca la Constitución Política del Estado, es que
todas las personas que forman parte del Estado Plurinacional de Bolivia,
accedan a un “vivir bien”, dirigiendo sus fines hacia ello al estar vinculado
íntimamente con derechos de máxima importancia que posibilitan al ser
humano vivir con dignidad contando con los mínimos esenciales para su
supervivencia; cuestiones que no son cumplidas cuando se impide por actos
ilegales, acceder a las condiciones que garantizan una existencia digna.
Prohibición de discriminación dispuesta en la Norma Suprema
En este punto, cabe recordar que por expresa disposición del art. 14.III de la
CPE, se halla establecida la prohibición de discriminación entre personas, al
prever la obligación que tiene el Estado Plurinacional de Bolivia de garantizar a
todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz
ejercicio de los derechos previstos en la Norma Suprema, las leyes y tratados
internacionales de Derechos Humanos.
El art. 5 inc. a) de la Ley contra el Racismo y toda Forma de Discriminación
(LCRFD), expresa que la discriminación es: “…toda forma de distinción,
exclusión, restricción o preferencia fundada en razón de sexo, color, edad,
orientación sexual e identidad de géneros, origen, cultura, nacionalidad,
ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica,
estado civil, condición económica, social o de salud, profesión, ocupación u
oficio, grado de instrucción, capacidades diferentes y/o discapacidad física,
intelectual o sensorial; estado de embarazo, procedencia, apariencia física,
vestimenta, apellido u otras que tengan por objetivo o resultado anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de
derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por la Constitución
Política del Estado y el derecho internacional. No se considerará
discriminación a las medidas de acción afirmativa”.
A su vez, el art. 2 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial, indica que los Estados Partes condenan
este tipo de discriminación, comprometiéndose a seguir por todos los medios
adecuados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminarla en todas sus
formas. Dentro del contexto laboral, el Convenio 111 sobre la Discriminación
(Empleo y Ocupación), suscrito como producto de la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) el 25 de junio de 1958, en
Ginebra -y que entró en vigor el 15 de junio de 1960-, establece que por
discriminación se comprende: “a) Cualquier distinción, exclusión o preferencia
basada en motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia
nacional u origen social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de
oportunidades o de trato en el empleo y la ocupación; b) Cualquier otra
distinción, exclusión o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la
igualdad de oportunidades o de trato en el empleo u ocupación que podrá ser
especificada por el Miembro interesado previa consulta con las organizaciones
representativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas
organizaciones existan, y con otros organismos apropiados”. Comprensión
asumida en el marco de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que
en su art. 23, en síntesis determina el derecho de toda persona a contar con un
trabajo, en condiciones equitativas y a la protección contra el desempleo; a más
de tener derecho, sin discriminación alguna, a mismo salario por trabajo igual;
así también a una remuneración equitativa satisfactoria que le asegure tanto al
trabajador como a su familia una existencia digna que debe ser completada, en
caso necesario, por cualquier otro medio de protección social.
Resulta claro entonces que, en el ámbito laboral ni en ningún otro, está
permitida la discriminación por motivo alguno, habiéndose eliminado por
disposición constitucional toda forma de racismo, discriminación, colonialismo
y toda práctica de segregación y discriminación que acompañan a la misma, a
objeto de un disfrute completo de los derechos fundamentales consignados en
el orden constitucional.
Derecho al juez natural
La accionante, impugna asimismo, la vulneración del derecho al juez natural,
habiendo alegado la parte demandada que su estudio no puede ser sujeto de
análisis por vía de esta acción tutelar al corresponder su análisis a través del
recurso directo de nulidad; sin embargo, conviene recordar que la SCP
0832/2012 de 20 de agosto, que moduló el razonamiento asumido en la SC
0099/2010-R de 10 de mayo, precisó que: “…es imperativo concluir que el
debido proceso y el juez competente, independiente e imparcial, constituyen un
derecho humano fundamental consagrado y proclamado con vehemencia por
el sistema internacional de derechos humanos y por nuestro sistema
constitucional; siendo por ello que su protección corresponde a la acción de
amparo constitucional, cuyo ámbito protector comprende todos los derechos
fundamentales no protegidos de forma expresa por otra acción tutelar, no
siendo compatible con la Constitución sustraer de su alcance, alguna de las
garantías o derechos que lo conforman, como el juez natural competente.
A mayor abundamiento, se debe señalar que la inasistencia de competencia en
el juzgador, es conocido en otras jurisdicciones como defecto orgánico, tal el
caso de Colombia, siendo una de las causales para la concesión de tutela
constitucional.
Además de lo expuesto, si bien la acción de amparo constitucional tiene entre
sus características la subsidiariedad, entendiendo por ella el agotamiento
previo de otras instancias ordinarias al alcance de las personas, el que, sin
embargo, no implica acudir a un otro recurso ante el Órgano de control de
constitucionalidad; es decir, a un recurso no ordinario, como es el recurso
directo de nulidad.
Por otra parte, no hay que perder de perspectiva que el recurso directo de
nulidad busca declarar la nulidad de aquellos actos de las personas que
usurpan funciones que no les competen así como los actos de las que ejercen
jurisdicción o potestad que no emane de la ley, lo que difiere de una determinación de tutela en el que se busca reparar un derecho conculcado.
Ahora bien, siendo el derecho a un juez competente, independiente e
imparcial, un derecho protegido por el debido proceso y por ello su garantía
jurisdiccional por excelencia la acción de amparo constitucional; no es
pertinente la remisión de la protección del juez competente al recurso directo
de nulidad por la naturaleza de esta acción; para demostrar esta afirmación,
conviene referir que el recurso directo de nulidad constituye un proceso
constitucional de resguardo de funciones y no de control de mera legalidad o
tutelar de derechos fundamentales, pues protege a cada órgano constitucional
al que la Norma Fundamental le asigna funciones, evitando que alguna
persona u otra autoridad se arrogue las mismas; tal como ha sido explicado en
la SC 0265/2012 de 4 de junio. La conclusión de defensa del derecho al
debido proceso y al juez natural por medio del amparo constitucional,
importa la superación de los razonamientos expuestos en la SC 0099/2010-R
de 10 de mayo, que estableció que el elemento competencia del derecho al
juez natural se descifra por medio del recurso directo de nulidad, por todas
las disquisiciones expuestas precedentemente” (las negrillas nos pertenecen).
Derecho a la maternidad
Es necesario también hacer referencia al derecho a la maternidad; toda vez que,
se advierte que la accionante considera que se lesionó éste al negarle las
vacaciones establecidas por el Estatuto del Colegio de Fisioterapia y
Kinesiología de Bolivia, por la utilización del equipo de magnetoterapia que
empleaba en el ejercicio de sus funciones. Es substancial resaltar en este punto,
que los derechos reconocidos a favor de la mujer embarazada, del neonato y del
recién nacido, son de innegable importancia, al tratarse de sectores de la
población particularmente vulnerables, debido a la concurrencia de variables
históricas y culturales de sometimiento, disgregación y exclusión. En ese
sentido, el art. 45.V de la CPE, instituye que las mujeres tienen derecho a una
maternidad segura, gozando de especial asistencia y protección del Estado
durante el embarazo, parto y períodos pre y postnatal. Por su parte, el art. 48.VI
de la misma Ley Fundamental, prevé que: “Las mujeres no podrán ser
discriminadas o despedidas por su estado civil, situación de embarazo, edad,
rasgos físicos o número de hijas o hijos. Se garantiza la inamovilidad laboral de
las mujeres en estado de embarazo, y de los progenitores, hasta que la hija o el
hijo cumpla un año de edad”.
Sobre el tema, la SC 1497/2011-R de 11 de octubre, precisó: “De esta
disposición constitucional, se desprende que la intención del Constituyente no
fue únicamente proteger a la mujer en estado de gravidez, sino a la futura
madre. Reconocimiento no sólo constitucional sino que se halla en
innumerables tratados y convenios internacionales ratificados por Bolivia, que
forman parte del bloque de constitucionalidad.
Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), en el art. 25,
señala: ‘La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia
especiales’. Estableciendo por su parte, el art. 10.2 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos y Sociales, que: ‘Se debe conceder especial protección a
las madres durante un período de tiempo razonable antes y después del parto’.
La protección otorgada a este sector de la sociedad, cobra una importancia
trascendental en cuanto involucra el derecho a la vida del nasciturus, que
recibe amparo jurídico en nuestro ordenamiento. Por lo que, la madre en
estado de embarazo recibe protección especial. Debiendo al efecto, brindarle
toda la atención y cuidados necesarios que le permitan el desarrollo de un
embarazo normal preservando la vida del futuro ser. En secuela, si la madre
no recibiera un apoyo específico, su embarazo podría verse gravemente
afectado, en inobservancia de la protección integral que la sociedad y el
Estado están constreñidos a otorgarle.
Los fundamentos constitucionales de la protección a la mujer embarazada
deben materializarse y no ser simples enunciados que desconozcan sus
derechos; estando por ende, el Estado a través de sus autoridades y la
sociedad, en la obligación de brindar una garantía especial y efectiva de los
derechos de la maternidad. En especial cuando su desconocimiento, compromete el mínimo vital de la futura madre, del feto o recién nacido” (las
negrillas son agregadas).
III.3. Análisis del caso concreto
Desarrollados los derechos denunciados como vulnerados por la parte
accionante, corresponde efectuar el estudio de fondo de los puntos demandados
resumidos en el primer párrafo de los Fundamentos Jurídicos, a objeto de
concluir si procede o no la tutela que se pretende en resguardo de los derechos
fundamentales y garantías constitucionales de la procesada.
Así las cosas, en cuanto al primer punto denunciado, relativo a que no se
notificó a la procesada con el informe de auditoría elaborado en febrero de
2012, sobre las vacaciones, bajas médicas y permisos otorgados a ésta,
correspondientes a los periodos 2009, 2010 y enero a junio de 2011, que
concluyó con la concurrencia de indicios de responsabilidad civil en relación a
su persona y a otros funcionarios del SSU; se advierte que efectivamente, no
consta notificación alguna con este actuado, a objeto que la actora pudiera
presentar las aclaraciones y justificaciones pertinentes, cuya permisión se halla
inserta en los arts. 39 y 40 del DS 23215, estableciendo que los involucrados en
una auditoría tienen el plazo de diez días hábiles o más, para presentar sus
aclaraciones y justificativos con la respectiva documentación que las sustente.
En base a éstas recién, se procederá a la elaboración del informe
complementario, ratificando o modificando el informe original. Circunstancia
que no aconteció en el caso de la accionante; toda vez que, sin proceder
conforme a la normativa, en desmedro de su derecho a la defensa y de la
garantía del debido proceso, se remitió el informe a la Unidad de Asesoría
Jurídica del SSU, dando inicio a un proceso administrativo defectuoso viciado
de nulidad por lo expuesto; mereciendo por ende la tutela que otorga esta
garantía jurisdiccional; por cuanto, el Tribunal Sumariante no advirtió dicha
omisión dictando el Auto inicial de la causa.
Se advierte de igual manera que la vulneración de sus derechos persistió en el
pronunciamiento del Auto Inicial del proceso, en el que en su parte in fine, se
consignó que en caso de ser necesario se convocaría a los presuntos
responsables para que presten su declaración informativa en el término
probatorio de diez días hábiles; lo que no aconteció en cuanto a la accionante,
demostrando total negligencia de parte del Tribunal Sumariante, y
desconocimiento de las previsiones constitucionales instituidas en resguardo de
los derechos de los procesados; por cuanto, en base al principio de
inmediación, que exige el contacto directo entre el juzgador y el acusado, no es
de libre discrecionalidad su llamamiento para que preste su declaración
informativa, siendo este un derecho de máxima trascendencia que permite que
pueda ser oído por el tribunal que tiene a su cargo el conocimiento de su causa,
pudiendo efectuar sus alegaciones y defensa oralmente; obrar de manera
contraria, implica el desconocimiento total de su derecho a la defensa y de la
presunción de inocencia, al impedirle que a través de un contacto directo con el
juzgador presente sus alegatos respecto a los hechos atribuidos a su persona.
Sin que los posteriores medios de defensa que pudiera utilizar suplan esta
omisión.
En cuanto al rechazo de su recurso de revocatoria, se advierte que dicha
decisión se sustentó en la falta de firma en el escrito de su interposición, lo que
motivó por ende la ejecutoria de la sanción de destitución impuesta contra la
accionante. Esta determinación, no subsanada por la MAE de la institución, una
vez interpuesto el recurso jerárquico, denota un riguroso formalismo y
desconocimiento del principio de informalismo que sustenta a la actividad
administrativa; toda vez que, ni siquiera se tomó en cuenta que fue la actora
quien personalmente se apersonó a objeto de presentar el memorial,
demostrando su clara intención de hacer uso de este medio de impugnación
para que se revise la decisión asumida en desmedro de sus derechos, más aún si
ésta implicaba su alejamiento de la institución y la perdida de su fuente laboral
que le generaba los ingresos necesarios para su diario vivir y el de sus hijos.
Así, el principio de informalismo, inserto en el art. 4 inc. l) de la LPA, prevé
que en la actividad administrativa podrá excusarse al administrado la
inobservancia de exigencias formales no esenciales que pueden ser cumplidas
posteriormente, sin que ello interrumpa el procedimiento.
Al respecto, la SC 1724/2010-R de 25 de octubre, señala que éste: “Constituye
otro de los principios sobre los que se debe regir la actividad de la
Administración Pública, entendido como la facultad del aparato estatal de
excusarle al administrado, en su beneficio y en aplicación del principio de
favorabilidad, el cumplimiento de exigencias formales no esenciales,
pudiendo proseguirse el procedimiento administrativo sin perjuicio de que
aquellos se cumplan con posterioridad; en este sentido, la jurisprudencia
constitucional estableció que: ‘...el principio de informalismo consiste en la
excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que
pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso
(Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348);
la excusación referida, debe ser interpretada siempre a favor del interesado o
administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la
interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para
asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el
fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente en virtud a
ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar
el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados...’
(SC 0642/2003-R de 8 de mayo)”.
Resalta en consecuencia que, el principio de informalismo y el de favorabilidad
aseguran al administrado la observancia de sus derechos, principios y valores
consagrados por el orden constitucional, a objeto de garantizar el debido
proceso y el derecho a la defensa de quienes se hallan procesados; otorgando la
posibilidad que la autoridad administrativa efectúe una interpretación favorable
corrigiendo las equivocaciones formales en las que pudo haberse incurrido. Por
lo que, en base a este principio y a la comprensión jurisprudencial que este
Tribunal ha efectuado sobre el mismo, correspondía la admisión del recurso y su
respectivo pronunciamiento en el fondo, resolviendo los puntos demandados por
la accionante; al no haber procedido en ese sentido, se impidió que la accionante
pueda obtener respuesta a sus denuncias y en su caso, la revocación de la
Resolución considerada como vulneratoria a sus intereses y derechos
fundamentales; desconociéndose que en el marco de un debido proceso, debió
asegurarse que tenga derecho a un pronunciamiento efectivo sobre las
impugnaciones realizadas.
En lo concerniente a la congruencia entre el Auto Inicial del proceso y la
Resolución que culminó su destitución, se evidencia que a más de constatarse
una falta de fundamentación adecuada respecto a los hechos atribuidos a su
persona, subsumidos a las disposiciones presuntamente transgredidas, la
Resolución de 7 de febrero de 2012, la sancionó con su destitución por violación
además de la normativa interna de la institución, del art. 16 inc. e) de la LGT, no
consignado en el Auto Inicial del proceso. Lo que obviamente generó
inseguridad jurídica en la accionante; toda vez que, en base al Auto Inicial del
proceso, y las disposiciones supuestamente transgredidas, es que las partes
desarrollan su defensa. De otro lado, debe observarse que la sanción debe
efectuarse en el marco de una proporcionalidad incontrastable que no signifique
una medida desmedida, tomando en cuenta los hechos por los que se somete a
proceso administrativo a una persona, el grado de intencionalidad y las
consecuencias generadas por su accionar; decisión que en todo caso debe estar
debidamente fundamentada y no existir parámetros de evidente disconformidad
entre otras situaciones y sanciones emitidas contra otros funcionarios, que
denoten aspectos de discriminación y evidente desigualdad. En ese marco,
resulta claro que la autoridad administrativa deberá tomar como elementos para
asumir su decisión, los hechos acaecidos, las circunstancias que los rodean,
valorar las pruebas y las causas de justificación aplicables a cada caso, así como
evaluar los descargos presentados considerando las atenuantes que se esgrimen
en las argumentaciones expuestas, y también las agravantes; contrastando todo
ello con las disposiciones legales aplicables a los hechos objeto de
investigación, encontrando la causalidad entre los hechos o faltas cometidas y la
norma que describe su sanción.
Relativo a la composición del Tribunal Sumariante, se tiene que uno de los
elementos esenciales de la garantía del debido proceso es el derecho al juez
natural competente, independiente e imparcial: Entendiéndose por: “…juez
competente aquel que de acuerdo a las normas jurídicas previamente
establecidas, conforme criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado
para conocer y resolver una controversia judicial; Juez independiente aquel
que, como se tiene referido, resuelve la controversia exento de toda ingerencia
o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado; y Juez imparcial aquel
que decida la controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo
interés o relación personal con el problema, manteniendo una posición objetiva
al momento de adoptar su decisión y emitir la Resolución” (SCP 0832/2012).
Advirtiéndose que el Tribunal Sumariante, estuvo compuesto por la
codemandada Elizabeth Gabriela Encinas Ballón, Asesora Legal de la entidad
quien en el Manual de Funciones de la misma, tiene como atribución fungir
como Secretaria de este Tribunal; y, que fue componente asimismo, de la
Comisión de Prestaciones que emitió la Resolución 023/2010, que declaró
procedente la incapacidad por enfermedad de la accionante como medida de
prevención de su embarazo, y que dispuso que debía remitirse esta decisión al
médico tratante para que emitiera la respectiva baja; siendo dicha omisión uno
de los motivos por los que se le inició la auditoría a la actora. Por otra parte, por
Iver Mendoza Nina, quien conforme al oficio de 10 de septiembre de 2012,
afirmó que asumió la decisión de la expulsión del Sindicato al que estaba
afiliada la accionante, antes de la apertura del proceso administrativo.
Denotando que no se respetó el juez natural. En cuanto al tercer miembro, Otto
Otilio Cuevas Villanueva, se tiene que éste se apartó del conocimiento del
proceso, aludiendo el incumplimiento al Estatuto del Médico Empleado y la
Carrera Funcionaria; no obstante, extrañamente se lo consignó como si fuera de
voto disidente en la Resolución sancionatoria, demostrándose una vez más la
vulneración de los derechos de la accionante y la inseguridad jurídica que se le
provocó por todos estos aspectos. No resultando evidente que no se hubiera
impugnado la vulneración del derecho al juez natural en el curso del proceso tal
cual afirman los demandados, al haberse constatado que al contrario, en
diferentes actuados la accionante reclamó esta situación sin haber merecido
respuesta alguna.
Finalmente, en cuanto a que se le denegó a la accionante los quince días de
vacación establecidos en su Estatuto, por el uso del equipo de magnetoterapia en
el desarrollo de sus funciones, por supuesta falta de reglamentación; se
comprueba que con esta actitud, el Gerente General a.i. del SSU, le impidió que
hiciera uso de un derecho previsto precisamente en resguardo de su derecho a la
salud, y al estar en estado de gestación de su segundo hijo, de la vida y salud de
éste, por las consecuencias que conlleva el uso de este aparato más aún para el
nasciturus. Actitud asumida, en desconocimiento total del derecho a la
maternidad consagrado por la Norma Suprema, que busca la protección no sólo
de la madre gestante sino que involucra el derecho a la vida y salud del
nasciturus, por lo que merece tutela especial; emergiendo de ello la obligación
de brindar toda la atención y cuidados necesarios que permitan a la gestante el
desarrollo de un embarazo normal preservando la salud y vida del futuro ser, sin
que diversas situaciones afecten el mismo.
De todo lo expuesto, se concluye ser ciertas las alegaciones vertidas por la
accionante en su memorial de acción de amparo constitucional, resultando
viable la tutela intentada; toda vez que, desde el inicio se lesionó la garantía del
debido proceso; y en consecuencia, sus derechos a la defensa, a la presunción de
inocencia, al juez natural, el “vivir bien”, los principios de seguridad jurídica, de
informalismo, de congruencia, de fundamentación y otros -en el marco de lo
desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2-, en las diferentes etapas del
proceso, denotándose evidente discriminación en diversos ámbitos en cuanto a
su persona -pese a que se defirió la sanción impuesta al año de nacimiento de su
hijo-; por lo que corresponde corregir el procedimiento e iniciarle el proceso
administrativo en base a un informe de auditoría debidamente notificado a
efecto que pueda ejercer su defensa desde el primer momento presentando sus
aclaraciones y justificaciones, que den lugar a un informe final; otorgarle la
posibilidad de prestar su declaración informativa ante un Tribunal legalmente
conformado, y que pueda ejercer ampliamente su derecho a la defensa a través
de todos los medios de impugnación y recursos previstos por ley. Cabe aclarar
que la decisión de este Tribunal no implica de modo alguno, la consideración de
la inocencia o culpabilidad de la accionante de los cargos que se le imputaron en
sede administrativa; sino únicamente la conclusión de que, en el marco de un
debido proceso, su procesamiento debe ser efectuado en sujeción y
cumplimiento riguroso de sus derechos fundamentales y garantías
constitucionales.
Por las consideraciones precedentes, el Tribunal de garantías al conceder la tutela
impetrada, obró correctamente.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad
que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y el art. 12.7
de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve:
1º CONFIRMAR la Resolución 05/2012 de 11 de octubre, cursante de fs. 797 a 805,
pronunciada por la Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia
de Oruro; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada.
2º Disponer la nulidad del proceso administrativo interno seguido contra la accionante
hasta que sea notificada con el informe de auditoría especial elaborado en febrero de
2012, que lo motivó, a fin que pueda presentar las aclaraciones y justificaciones
correspondientes sobre los hechos atribuidos a su persona en previsión de los arts.
39 y 40 del DS 23215; al haberse comprobado del análisis de los antecedentes
arrimados al expediente y por los fundamentos esgrimidos en la presente Sentencia
Constitucional Plurinacional, la evidente vulneración de sus derechos fundamentales
y garantías constitucionales que le provocaron inseguridad jurídica no deseada por el
orden constitucional. Debiéndose respetar en el nuevo proceso administrativo,
todos los derechos inherentes a la procesada en el marco del debido proceso.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Tata Gualberto Cusi Mamani
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga
MAGISTRADA
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