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INTERVENCION URBANISTICA 2014

Primer clase teórica

Los instrumentos de ordenamiento y la construcción de la ciudad. ¿De qué ciudad estamos hablando? ¿Cómo está organizada? ¿Cuál

es el carácter de los elementos que la componen? ¿Qué estado de situación presenta? ¿Cómo se ha ido transformando?

Los desafíos de la ciudad contemporánea

Sostenibilidad. Gestión responsable de los recursos del medio natural y construido.

Inclusión social. Generación de oportunidades para el desarrollo individual y colectivo.

Movilidad. Accesibilidad de todos, a todos los sectores de la ciudad.

Estos mismos se tratan de políticas, estrategias e instrumentos.

Definiciones políticas. Compactar el crecimiento (redefinir densidades/apostar al transporte público. Distribuir los beneficios de la urbanización. Promover

la gestión metropolitana/regional del territorio.

Definiciones proyectuales. Pensar en nuevos tipos edilicios. Pensar en nuevas formas de urbanización. Pensar nuevas formas de distribución de los

equipamientos y del espacio público

Definiciones instrumentales/técnicas. Instrumentos de ordenamiento de escala intermedia. Instrumentos de compensación/captura de plusvalías. Fondo

de desarrollo urbano.

El desarrollo de un proyecto urbano bajo la figura del plan especial.

Proyecto urbano. Consiste en la presentación de una propuesta de transformación para un sector de la ciudad cuya finalidad es, además de la

renovación urbanística del propio sector, influir, impactar positivamente en el desarrollo del entorno urbano donde se encuentra. UNA MODALIDAD DE

INETRVENCION EN LA CIUDAD.

Área del proyecto: dimensiones/división y propiedad fundiaria.

Ubicación: vínculos con elementos estructurales.

Carácter: polifuncionalidad.

Énfasis: espacio público.

Gestión: articulación pública, privada – publico, publico.

Plan especial. Es un instrumento necesario para programar la intervención en un sector de la ciudad que se considera de valor urbanístico singular

(para una zona de la ciudad o para la ciudad en su totalidad) y cuyo ordenamiento, por tal motivo, merece un proyecto y una regulación urbanística

particular. UN INSTRUMENTO DE ORDENAMIENTO DE ESCALA INTERMEDIA.

1. Transformaciones recientes en la ciudad contemporánea.

Los sitios de la transformación – Los grandes proyectos urbanos – Segregación, fragmentación – La movilidad urbana.

2. Proyecto urbano e intervención en la ciudad.

La idea de plan por proyectos – Los alcances del proyecto urbano – Los contenidos del proyecto urbano – La relación plan general, proyecto urbano.

3. El desarrollo de un plan especial.

Los aspectos claves del proyecto – Los elementos del plan y la definición del esquema estructural – Programa de contenidos – Modalidades de

gestión.

4. Proyecto urbano e instrumentos de intervención.

Normas generales – Instrumentos de ordenamiento urbanístico de escala intermedia – Instrumentos de puesta en valor – Instrumentos de gestión.

Segunda clase teórica

PROYECTOS Y PLANES-PROPUESTAS Y MODALIDADES DE INTERVENCIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN DE LA CIUDAD

PROYECTO URBANO / PLAN ESPECIAL

El proyecto urbano consiste en la presentación de una propuesta de transformación para un sector de la ciudad cuya finalidad es, además de la

renovación urbanística del propio sector, influir/impactar positivamente en el desarrollo del entorno urbano donde se encuentra.

Área del proyecto Dimensiones/División y propiedad fundiaria

Ubicación Vínculos con elementos estrcturales

Carácter Polifuncionalidad

Énfasis Espacio público

Gestión Articulación público-privado/público-público

El plan especial es un instrumento necesario para programar la intervención en un sector de la ciudad que se considera de valor urbanístico singular (para

una zona de la ciudad o para la ciudad en su totalidad) y cuyo ordenamiento, por tal motivo, merece un proyecto y una regulación urbanística particular.

El proyecto urbano, una modalidad de intervención en la ciudad.

El plan especial, un instrumento de ordenamiento de escala intermedia.

PROYECTOS URBANOS

-Proyectos de renovación urbana

2 -Centros cívicos

-Reconstrucción

-Reorganización del área central

-Completamiento de vacíos urbanos

-Proyectos de reconversión urbana

-Reconversión de instalaciones obsoletas

-Áreas desafectadas de su uso original

-Proyectos de rehabilitación urbana

-Recuperación de áreas vacante

PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA (centros cívicos)

Plan regulador y de reforma – Buenos Aires, 1923

Plan regulador – Rosario, 1935

Plan regulador – San Miguel de Tucumán, 1938

Plan regulador – Mendoza, 1941

Centros cívicos para Buenos Aires – 1930 – 1940 C.M. Della Paolera

Centros cívicos para Buenos Aires – 1930 – 1940 F. Beretherbide

Centros cívicos para Buenos Aires – 1930 – 1940 C. Belgrano Blanco

Centros cívicos para Buenos Aires – 1930 – 1940 A. Guido

PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA (reconstrucción)

Coventry, 1945 – 1949

Karl Marx Allee (Stalin Allee) – Berlín, 1952 – 1958

Rbat Prospekt – Moscú, 1963 – 1968

PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA (reorganización del área central)

Novy Arbat Prospekt – Moscú, 1963 - 1968

PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA (completamiento de vacíos interiores)

AZCA – MADRID, 1964-Asociación Mixta de Compensación de la Manzana A de la Zona Comercial de la Avenida del Generalísimo.

PROYECTOS DE RECONVERSIÓN URBANA (reconversión de instalaciones obsoletas)

La Vilette– París, 1982

La Promenade Plantée – París, 1988

PROYECTOS DE RENOVACIÓN URBANA (RECONSTRUCCIÓN)

Potsdamer Platz – Berlín, 1991

PROYECTOS DE RECONVERSIÓN URBANA (áreas desafectadas de su uso original)

Hafen City - Hamburgo, 2000

PROYECTOS DE REHABILITACIÓN URBANA (recuperación de áreas vacantes)

Paseo de la costa – Isla 132 – Neuquén, 2000

PROYECTOS DE RECONVERSIÓN URBANA (ÁREAS DESAFECTADAS DE SU USO ORIGINAL)

Dumbo – New York, 2007 down under Manhattan bridge

Apunte n° 1

Teoría y vigencia del proyecto urbano. FELIPE COLAVIDAS

Rectificación que, a partir de los años sesenta, vino a modificar el excesivo peso cobrado desde los años veinte por la cultura del plan, siempre

más idealista y abstractamente sustentada en principios cosmopolitas de ordenación urbana general que tan fácilmente se habrían de deslizar, con el

tiempo -y ampararse en- lo ideológico, frente a la cultura del proyecto de obras -tanto de urbanización como de edificación-, más instrumental y

directamente práctica, preocupada por la concreción formal de los ámbitos urbanos preferentes de intervención inmediata y, sobre todo, por recuperar el

protagonismo morfológico -la voluntad de forma urbana- como tarea específica de los arquitectos en la compleja y paulatina construcción de las ciudades.

En tal sentido, y aunque viniera de más atrás, el P. U. surgió, en lo sustantivo, como el principal instrumento corrector de las desestructuradas periferias

urbanas europeas, de crecimiento vertiginoso desconocido hasta entonces -dígase en relativo descargo del hacer racionalista-, que se llevaron a cabo,

sobre todo, tras la Segunda Guerra Mundial, a partir de los principios urbanísticos del Movimiento Moderno surgidos en el III CIAM (1934) recogidos

posteriormente por Le Corbusier en la Carta de Atenas (1943).

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Se ha caracterizado, en buena medida, por un rechazo completo y simplista de la concepción teórica dominante en el período contiguamente

anterior. Sin que dejase tampoco por ello de haber excepciones, cabe constatar que cada nuevo giro disciplinar no se ha conformado, como humilde y

sensatamente yo creo le correspondía, con dar otra vuelta de tuerca a la razón urbanística y añadir algo al corpus formalizado anterior, sino que,

dogmáticamente y con un espíritu nítidamente fundamentalista que, aunque atenuado, aún está lejos de desaparecer, siempre se ha aspirado a hacer

tabula rasa y ofrecer la "genuina y única concepción verdadera del hecho urbano", cuya construcción, más que a través de un contenido positivo, se ha

intentado realizar mediante una negación plena -una enmienda a la totalidad- de lo inmediatamente precedente.

El P. U., en cuanto instrumento urbanístico de ordenación de la ciudad, viene pues a clarificar, y a intentar resolver, el conflicto disciplinar entre

teoría y práctica con una evidente toma de partido por esta última. A partir del siglo XIX y, también, como ya he dicho, en la mayor parte del propio

urbanismo desde que éste se estableciera como disciplina autónoma -según acuerdo muy común- entre la última década del siglo XIX y primeros años del

XX. el P. U. Hace en favor de la profesionalidad específica del urbanista, el cual ha de asumir como tarea inexcusable y central de su quehacer la

intervención; algo que la corriente del P. U. ha impulsado desde su responsable oposición a que se sustituya el conjunto de conocimientos histórico-

instrumentales y técnicos acumulados en el oficio urbanístico por unos análisis políticos, sociológicos, legislativos, del marco general de vida, de los

modos de producción y desarrollo... disciplinalmente extemporáneo en el contexto de la intervención formal. Se trata, pues, de una llamada al

aprendizaje de la instrumentalidad necesaria para ser urbanista realizador-ejecutor y, por tanto, prioritariamente de los aspectos propositivos y formales

más directos de intervención urbana, frente a los de conocimiento general, de análisis y diagnóstico.

Apoyado en esta misma concepción, el P. U. rompe con el rigorismo cientificista que encuentra una relación mecánica directa, automática, entre

análisis / diagnóstico urbano, por un lado, y propuesta de intervención, por otro; asumiendo así el peso relativo que siempre tiene la subjetividad en el

proceso de intervención urbanística -el cierto salto al vacío que inevitablemente conlleva el acto creativo-, lo que se constata en la pluralidad de

respuestas formales adecuadas y admisibles para un mismo problema urbanístico. De igual forma, el P. U. incorpora también la autonomía disciplinar

como acción física realista con la que se ha hecho posible siempre la construcción de la ciudad y, por tanto, hace de la identificación de ámbitos acotados

para la intervención directa una de sus labores preferentes.

Cabe decir que esta tendencia urbanística se ha asentado entre nosotros con inusitada permanencia y vitalidad disciplinar; y tan es así que, a la

postre, no ha resultado desmesurada la temprana denominación que suscitó como "momento de refundación disciplinar".

El P. U. ha devenido, por tanto, un instrumento sustantivo de la disciplina urbanística así entendida y, en cierto sentido, una herramienta

urbanística prioritaria y hasta trascendente, dado que con ella se han construido siempre de manera mayoritaria, y aún se siguen levantando ahora, las

ciudades. Con todo, y a pesar de ser éste su carácter dominante de instrumento para la intervención física directa en la ciudad, el P. U., a mi juicio,

trasciende el pragmatismo técnico e intervencionista y alberga también una concepción cultural bien determinada de lo urbano. Tal concepción teórica

rechaza la determinación de la metrópoli como totalidad única, uniforme y homogénea, hasta llegar a asimilarla como artefacto complejo de múltiple

contenido histórico, muy diversificado en la "condición plural de cada una de sus partes". La ciudad-territorio que ahora impulsa el P. U. se apoya así en

un "urbanismo que disfruta con la condición distinta de cada parte de la ciudad", teniendo como límite de tales diferencias una mínima compostura

urbana: el cumplimiento de la función social del urbanismo y la arquitectura.

El P. U. no se corresponda con ninguna figura concreta de nuestra legislación urbanística, ni de planeamiento ni de proyecto de obras

propiamente sino que más bien se formalice como una integración conjunta de ambos contenidos: un instrumento, pues, ampliamente demandado desde

la intervención y el quehacer profesional de los propios urbanistas. Es, así, una figura que, sin perder su carácter operativo, se mueve en un terreno

compartido de planeamiento y proyecto, que suma a las reflexiones sobre la previa estructura de la ciudad, la formalización volumétrica y la

materialización constructiva de la fábrica urbana y que, por tanto, recorre (siempre con ese interés último por la realización) las más diversas escalas -que

van desde lo territorial (escalas menores a 1/10.000) hasta la ordenación urbana (entre 1/5.000 y 1/500), el diseño urbano (entre 1/500 y 1/50) y los

detalles constructivos (mayores que 1/50)- hasta llegar a completar el proceso general de la forma urbana, que incluye la definición de secciones

esquemáticas y constructivas, y todos aquellos instrumentos morfológicos y de realización que tan relegados han sido en el planeamiento de principios

generales.

Apunte n°2

Grandes proyectos urbanos latinoamericanos. Aportes para su conceptualización y gestión desde la perspectiva del gobierno local.

BEATRIZ CUENYA

Procesos contextuales y papel que juegan los grandes proyectos urbanos en el desarrollo

las ciudades.

Los grandes proyectos urbanos se inscriben en un contexto marcado por profundas transformaciones económicas, sociales, políticas y

espaciales, que vienen experimentando las grandes ciudades del mundo desde el último cuarto del siglo XX.

1- Un primer elenco de procesos se refiere a los requerimientos de aglomeración de funciones centrales, servicios altamente especializados y

actividades culturales por parte de una economía manufacturera en transición hacia una economía postfordista progresivamente mundializada y de sus

actores. La mayor parte de los estudios coinciden en que la internacionalización de la economía no sólo transformó los sistemas urbanos de países y

regiones, sino que tuvo su expresión en la estructura interna de las grandes ciudades y en la centralidad urbana.

El papel de los grandes proyectos es crear escenarios apropiados que, por un lado, proporcionen a las empresas infraestructura, medios de

transporte, equipamientos y servicios para funcionar a escala internacional, regional y nacional y por otro lado, que garanticen un confort urbano a los

cuadros gerenciales y técnicos ligados a las empresas líderes y también a los usuarios locales de alto poder adquisitivo y al turismo internacional. Desde

este ángulo, las nuevas formas de estructuración del espacio pueden verse como una respuesta a las demandas y objetivos globales.

2- Un segundo núcleo de fenómenos, que también desde afuera hacia dentro permite explicar la emergencia y desarrollo de grandes

emprendimientos público-privados, es la creciente importancia que ha cobrado el capital inmobiliario en la orientación y contenido del desarrollo urbano.

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La creciente financierización de la economía mundial ha impulsado una incontenible movilidad y autonomización de los capitales. Debido a esa

dinámica se ha intensificado a escala mundial una oferta de capital inmobiliario, legal e ilegal.

La concentración de firmas financieras, empresas de servicios y trabajadores de altos ingresos en las grandes ciudades contribuyó a expandir

un mercado inmobiliario de altos precios. En este mercado, la demanda de espacio se circunscribió a localizaciones centrales, lo cual llevó a la

rehabilitación de áreas poco atractivas que se reconstruyeron como complejos de lujo para oficinas y residencias de primer nivel.

Según HARVEY (HARVEY, 2004) La historia mundial de la urbanización muestra que cuando ha habido excedente de capital que no tenía dónde

ser colocado, éste terminó financiando gigantescos proyectos metropolitanos que resultaron cruciales para la estabilización del orden capitalista.

Atendiendo a esta faceta de la globalización, podría decirse que los grandes proyectos urbanos se relacionan con la formación de un mercado

de bienes raíces internacionalizado, una de cuyas características es la inversión en áreas centrales para alojar las actividades de punta.

3. Se trata de la ampliación del rol de los gobiernos locales y de sus complejas agendas de actuación, en un marco de reformas económicas y

nuevos enfoques en las políticas urbanas progresivamente guiadas por la lógica del sector privado, particularmente en cuanto a la rentabilidad del suelo.

Los GPU se conciben como operaciones trascendentes no sólo para el posicionamiento estratégico de las ciudades en el nuevo escenario global,

sino para contrarrestar la declinación económica de las ciudades y aumentar los recursos fiscales. Mediante la atracción de inversiones privadas se busca

re-funcionalizar áreas que habían quedado relegadas debido al declive industrial (zonas ferroviarias, portuarias, aeroportuarias en desuso) y generar

plusvalías urbanas que abran oportunidades al sector público, especialmente cuando es el propietario mayoritario de las tierras re-urbanizadas.

TABLA 1: COTEXTO Y PAPEL QUE JUEGAN LOS GRANDES PROYECTOS ENEL DESARROLLO URBANO.

Articulación de los nuevos entornos

construidos con el suelo urbano de localización

Central.

Los grandes proyectos urbanos se

implantan en áreas estratégicas en cuanto a su

accesibilidad y sus posibilidades de transformación

urbana. Se trata de porciones de suelo que se

encuentran dentro del perímetro urbano que han

quedado relegadas por el declive de los usos que

albergaban o por la cercanía de asentamientos

precarios.

Estas áreas se consideran también áreas de

oportunidad en términos económicos porque, por las

razones antedichas, los precios iniciales son bajos

aunque tienen un enorme potencial de expansión en

el mercado inmobiliario, dada su posición, sus características funcionales y el tipo de actuaciones que recibirán.

La valorización del suelo se produce tanto en los predios en los que se implantan como en

las áreas aledañas. En virtud de las peculiaridades del mercado del suelo, se sabe que el valor del mismo en los lotes regulares (pequeñas parcelas) está

determinado básicamente por factores externos a los predios (servicios y mejoras en el vecindario y otras partes de la ciudad).

La valorización del suelo que promueven los grandes proyectos tiene tres fuentes de origen: a) las inversiones en infraestructura que se

realizan para acondicionar el área (obras viales y redes de servicios públicos de todo tipo, usualmente a cargo del sector público; b) las decisiones

regulatorias a cargo del Municipio, que autorizan modificar los usos del suelo y las densidades edilicias contempladas en la zonificación vigente para

permitir la subdivisión de los predios existentes, el desarrollo de nuevos usos de más jerarquía o un mayor aprovechamiento del suelo en edificación,

elevando los índices de ocupación y de construcción en altura; c) las inversiones realizadas en los mismos predios por los actores privados que desarrollan

los emprendimientos inmobiliarios y construyen sobre los lotes diversos edificios de gran calidad urbana.

En suma, puede decirse que los grandes proyectos constituyen instrumentos de generación público-privada de plusvalías urbanas. Los

mecanismos y procedimientos de creación, distribución y captación de la plusvalía tienen incidencia en el perfil de los proyectos y condicionan los

principales problemas que plantean su producción y gestión.

Características y problemas centrales de los grandes proyectos.

1. En primer lugar, la oportunidad de captar plusvalías en áreas degradadas de localización central explica que la iniciativa de grandes proyectos

en América Latina recaiga en instituciones del sector público, especialmente el Estado nacional, que es todavía uno de los principales propietarios de

grandes extensiones de localización estratégica.

2. En segundo lugar, los grandes proyectos incluyen un componente de manejo del suelo que es precisamente el que permite la generación y

captación de las plusvalías. Adopta muchas formas específicas, que varían en cada ciudad. Pero, en términos generales, el reparcelamiento de suelo

urbano y su comercialización o gestión con un nuevo régimen de usos es el núcleo del dispositivo inmobiliario de los grandes proyectos. En cualquier

caso, el diseño del componente de manejo del suelo es una instancia fundamental en la gestión de estos proyectos, que antecede a la ejecución de obras

y venta de los nuevos edificios a los usuarios.

Cuando el proyecto se orienta a maximizar las plusvalías, el diseño del plan siempre está subordinado a la ecuación económica. ―cuando el

proyecto se propone desarrollar una parte rentable, las parcelas que se propongan deben inscribirse en un mercado de parcelas urbanas y, por lo tanto,

deben resultar atractivas para la localización de diferentes inversiones y contar con determinados atributos que las posicionen mejor en comparación con

otras ofertas competitivas‖ (GARAY, 2004:104).

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Cuando el proyecto busca un cierto equilibrio entre usos rentables del suelo y usos destinados, por ejemplo, a grandes espacios verdes y

equipamientos, se acota la obtención de lucro.

3. La tercera característica esencial de estos proyectos es que ellos requieren y se sustentan en una asociación/negociación entre tres actores

claves: los dos que generan las plusvalías (fundamentalmente Municipio y desarrolladores privados) y el propietario del suelo que permite el acceso de los

dos primeros a las áreas estratégicas. en este tipo de partnership entre el sector público y el sector privado se plantean múltiples problemas e

incertidumbres cuando se trata de dimensionar el monto de los beneficios generados, cuando se debe determinar la fórmula de distribución de esta

plusvalía tanto en términos sociales como territoriales (LUNGO y SMOLKA, 2005) y cuando para captar la plusvalía los municipios deben apelar a

instrumentos que no están preparados para ese fin.

En el mercado privado del suelo un actor clave es el promotor; es él quien juega un papel fundamental en la liberación del terreno para

organizar su cambio de uso, en la concepción de los productos inmobiliarios y en la puesta en marcha de las complejas etapas de comercialización de los

predios a las empresas privadas que habrán de construir los edificios. En teoría, la figura del promotor aparece cuando el capital inmobiliario es autónomo

con respecto a la propiedad del suelo, dando lugar a un mercado capitalista del suelo y junto con ello a un eventual antagonismo entre el promotor y el

propietario por la repartición de las plusvalías.

4. Finalmente, un último rasgo que merece destacarse en la articulación de los GPU con el suelo urbano es el hecho de que, una vez

terminados, ellos cambian de manera drástica la morfología del lugar, lo que puede agudizar la segmentación y los contrastes si las áreas circundantes no

reciben inversiones equivalentes. Por otro lado, tienden a elevar los precios del suelo de las áreas circundantes, pudiendo llevar a procesos de

gentrificación, especialmente verificables si los entornos corresponden a barrios de sectores medios-bajos (CUENYA, 2004).

TABLA 2: ARTICULACIÓN DE LOS GRANDES PROYECTOS CON EL SUELO URBANO

Grandes proyectos y actores sociales

involucrados

Dadas las características señaladas

anteriormente, resulta evidente que los grandes

proyectos urbanos producen beneficios y perjuicios a

una gama de actores sociales involucrados. El medio

ambiente construido está modelado por procesos

estructurales que operan en distintas escalas y también

por la acción de agentes individuales y colectivos que

actúan con diversas lógicas y capacidad

transformadora. De eso depende la posibilidad de

encontrar soluciones más o menos equitativas a los

problemas que plantean estos emprendimientos.

De un lado podemos identificar a un grupo

de actores beneficiados principales. Tienen una

incidencia directa en la definición del proyecto y, más

allá de sus lógicas particulares de actuación, tienen

interés y posibilidad de exigir una participación en los

beneficios que se generan con la forma de plusvalías inmobiliarias y/o ganancias empresarias. Estos actores incluyen genéricamente a: a) los propietarios

del suelo, que son los que normalmente toman la iniciativa de los proyectos; b) los promotores inmobiliarios encargados de la organización del cambio de

usos y de la comercialización del suelo; c) las empresas constructoras, que ponen en marcha los componentes constructivos del emprendimiento; d) los

bancos y organismos financieros encargados de aportar los fondos para los distintos componentes de las operaciones; e) el Estado, en tanto regulador

del régimen de usos del suelo.

La distribución de la extraordinaria valorización del suelo generada por los grandes proyectos es objeto de una puja entre propietario del suelo-

promotor /desarrollador- regulador del régimen de usos del suelo. A pesar de que el Estado nacional y el municipal pueden condensar estos tres roles.

Otros actores beneficiados auxiliares que también obtienen ventajas económicas a través de la producción y ejecución de estos grandes

proyectos incluyen a: a) grandes estudios de arquitectura de gran prestigio que intervienen en el diseño y producción de estos entornos mediante

millonarios contratos con los organismos promotores; b) firmas consultoras, contratadas también por elevadas sumas para la realización de estudios de

factibilidad, de impacto y asesoramiento de modelos de gestión de las operaciones sobre la base de la experiencia internacional; c) empresas de servicios

de segunda línea, como estudios de contabilidad y seguros, publicidad, seguridad privada, entre otros; d) burocracia pública a cargo de la gestión de los

proyectos y posicionada como una suerte de elite gerencial que opera con condiciones de privilegio dentro del aparato estatal.

Del otro lado se ubican los actores perjudicados, que incluyen esencialmente a: a) los habitantes de bajos ingresos localizados irregularmente

en los predios donde se desarrollan los proyectos y que pierden su lugar de vida y de trabajo en la ciudad; b) las empresas que todavía desarrollan

actividades en el área de implantación de los proyectos, c) los residentes en las áreas aledañas, que pueden verse afectados por la suba de los valores

del suelo y los consecuentes procesos de gentrificación que eso conlleva.

Un gran proyecto urbano no es más el resultado de la concepción de un solo actor (el Estado planificador) sino de múltiples actores

involucrados.

Balance y recomendaciones: la gestión urbana municipal.

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Los grandes proyectos son registrados como éxitos cuando se conciben como instrumentos para lograr ciertos objetivos estratégicos y se

ejecutan de acuerdo con un plan.

Desde mi punto de vista, una vara adecuada para evaluar la buena gestión de este tipo de emprendimientos es examinar en qué medida el

sector público ha logrado que se cumplan los siguientes objetivos: 1) que el Municipio participe de manera significativa en las plusvalías generadas en la

zona por efecto de las regulaciones urbanas, junto con las inversiones públicas y privadas; 2) que los ingresos captados no se usen meramente para

financiar las infraestructuras del propio proyecto (lo que terminaría beneficiado a los inversores privados más que nada), sino que permitan compensar

los impactos negativos que el emprendimiento puede producir en el área (desplazamiento de población residente en el área, entre otros) o para atenuar

las desigualdades urbanas ya existentes en la ciudad.

En cuanto a la concepción de los GPU, es recomendable que éstos se conciban como actuaciones urbanas integrales que prevean la mezcla de

usos y actividades; que incluyan además de los nuevos componentes sectoriales, aquellos usos históricamente instalados en el área y que aún tienen

vitalidad urbana y que mantengan una adecuada relación entre usos privados y espacios públicos de acceso gratuito.

La elaboración del proyecto (materialización de la concepción urbanística y arquitectónica de los emprendimientos), así como los estudios de

factibilidad y de impacto, deberían hacerse a través de concursos públicos vinculantes de ideas o anteproyectos para la selección de las propuestas más

adecuadas.

Tanto la concepción como el montaje y la gestión de los GPU deben prever mecanismos de participación del conjunto de actores involucrados,

tanto de los beneficiados como de los perjudicados, para recoger sus opiniones y necesidades y buscar fórmulas de consenso.

TABLA 3: RECOMENDACIONES PARA UNA GESTIÓN SOCIAL DE LA VALORIZACIÓN

DEL SUELO EN GRANDES PROYECTOS URBANOS

Apunte n°3

Modalidades de gestión de grandes proyectos. GARAY ALFREDO

La decisión de intervenir sobre el proceso de urbanización es una práctica recurrente del poder público. Algunas sociedades consideran el suelo

urbano como un patrimonio común, asignando al Estado la capacidad de administrar ese recurso en tanto representación de la sociedad.

El mercado no da cuenta de los efectos (ambientales, sociales e incluso económicos) que desencadena. Sin embargo los resultados de una

urbanización planificada y ejecutada desde el Estado, por una tecnocracia con poder, tampoco se presentan como satisfactorios. La comunidad ha

asumido otro protagonismo exigiendo que los diferentes momentos de la elaboración de un plan atraviese por procesos participativos, actitud que

también exige otras formas de articulación entre planeamiento y gestión.

Nuevas estrategias de planeamiento han requerido el desarrollo de otro tipo de instrumentos, que en general coinciden en combinar frente a

una misma intervención al sector público y al privado.

ANTECEDENTES. La concepción de proyectos, como en el de Chandigarh o el de Brasilia incluyó como parte fundamental la creación de un

Ente, que como principal propietario del suelo. Si analizamos con un poco más de detalle el marco conceptual que sustentó estos proyectos,

constataremos que la cuestión del crecimiento, era asumido como un efecto perverso en el que recurrentemente caigan las ciudades que tenían éxito.

Esta amenaza llevó a definir un límite poblacional y territorial para el crecimiento de estas ciudades.

Para el movimiento moderno el control del suelo (banco de tierras) era un instrumento fundamental del plan. Permitía pautar ritmo de

crecimiento de la ciudad incorporando suelo urbano respondiendo con facilidad a los requerimientos del sector público y definiendo mecanismos

(licitatorios) que pauten la transferencia de suelo público al sector privado. Permitía asimismo regular el valor de la tierra.

Los instrumentos de control del suelo (concebidos a partir de la propiedad pública del suelo) tienden a perder vigencia desde el momento que la

propiedad es transferida a sus ocupantes (o adjudicatarios) quienes por este acto quedan automáticamente incorporados al mercado de suelo urbano.

En las últimas décadas, la implementación de planes de urbanismo sobre áreas urbanas consolidadas ha llevado a modificar muchos criterios.

En primer lugar porque el protagonismo de movimientos sociales de todo tipo ha impuesto la participación ciudadana como un imperativo indispensable

7 de las decisiones de urbanismo. El nuevo enfoque asigna al Estado la capacidad de fijar el rumbo, pero en el marco de estrategias que puedan ser

interesantes para el sector privado, permitiendo que la asignación de recursos para esta estrategia integre los recursos del Estado y los de la comunidad.

Ningún actor social (tampoco el Estado) se considera con fuerzas como para intervenir sobre la totalidad. Las intervenciones sobre grandes

predios o sobre fragmentos de ciudad se presentan como oportunidades para articular la capacidad de intervención de diferentes actores (públicos y

privados) en el marco de instituciones de gran complejidad.

La figura de la “authority” en el caso de Battery Park. New York.

Figura 1 Battery Park. Nueva York

Battery Park es un sector del puerto de Nueva York ubicado en el sud oeste de la isla de Manhattan. Está separado del downtown por una

autopista que marca el límite de la zona bancaria. En la década del 60 este sector fue desafectado de los usos portuarios, permitiendo la construcción de

un conjunto de viviendas de interés social.

En los Estados Unidos cuando el gobierno de una ciudad debe tomar a su cargo asuntos que representen un interés estratégico, el sistema

institucional prevé la designación de una autoridad competente. Analizando el sitio Kahan identificó dos problemas: el primero solucionar las dificultades

para acceder al predio, separado del ¨down town¨ por una vía de transito rápido; el segundo, lograr que una gran empresa acepte el desafío de ser

pionera en una operación que localice los usos del down town sobre el borde de agua.

El master plan debió solucionar el problema del cruce sobre la vía rápida proponiendo la construcción de un paso peatonal de gran porte,

provisto de escaleras mecánicas que vincula el hall principal de las torres gemelas con el hall central de Batery Park.

En términos conceptuales de esta experiencia interesa resaltar algunos datos:

1. La elaboración de un master plan. Debe permitir el emplazamiento de una serie de productos inmobiliarios (reconocidos o innovadores) que

conforman un programa tentativo. Ponderar las dimensiones del emprendimiento, calculando aunque sea en forma preliminar costos y beneficios.

Proponer una imagen que exprese en términos gráficos las características de la propuesta.

2. Un segundo dato se refiere a la figura del desarrollador, y al crecimiento de su importancia para la implementación de emprendimientos de

gran envergadura.

La importancia del financiamiento dio lugar a una época en que los bancos se convirtieron en promotores de los emprendimientos urbanos. La

figura del developper (desarrollador) surgió como superación de estas instancias, tratándose de un personaje capaz de combinar creatividad y

credibilidad, virtudes que le permitían asociar a un conjunto de empresarios entorno a un gran proyecto.

Los desarrollares fueron por lo tanto promotores de intervenciones de escala urbana, centrando su actividad en la capacidad de convocar

financiamiento, contratar y supervisar la ejecución, comercializando en forma mayorista las diferentes partes del proyecto.

3- Un tercer dato que interesa destacar es que el proyecto debe combinar aspectos que signifiquen ventajas para los diferentes actores que

intervienen en la toma de decisión.

La oferta desregulada como alternativa a un código estricto. Docklands. Londres.

Figura 2 Docklands. Londres

En el marco del gobierno de Margaret Tacher, la confrontación entre las políticas ultra liberales del primer ministro y los marcos regulatorios

sostenidos por el gobierno de la ciudad (City Council) era permanente. La primera ministra impulso la creación de una empresa responsable de la

urbanización de 600 ha del puerto de Londres.

Esta intervención abriría una nueva dinámica en la actividad inmobiliaria, que como expresión de la capacidad transformadora de las fuerzas del

mercado, haría frente a las tendencias recesivas de la economía de la época, promoviendo efectos benéficos sobre la estructura del empleo.

La operación no se inició con la elaboración de un master plan, sino con una subdivisión de las 600 ha en partes, y realizando obras destinadas

a mejorar las condiciones de accesibilidad de cada parte. En algunos casos se trató de la remodelación de edificaciones portuarias existentes, en otros de

la construcción de conjuntos de viviendas u oficinas.

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La obra incluyó la construcción de un edificio en torre (el más alto de la ciudad de Londres) de una estación por la que pasa un monorriel

proveniente de Bank (downtown londinense) así como la realización de enormes espacios públicos (proyectados por Korn, Petersen &Fox) que consolidan

la monumentalidad de este conjunto.

La zozobra del proyecto requirió de la intervención estatal, que finalmente alquiló un parte significativa de las nuevas construcciones para

localizar oficinas públicas, incorporando una nueva vitalidad al resto de las inversiones.

La experiencia demuestra que los proyectos son más sólidos cuando los empresarios inscriben sus iniciativas en el marco de estrategias con

resultados previsibles.

Tanto Battery Park como los Docklands refieren a intervenciones sobre grandes espacios desafectados (vacíos) próximos a las áreas centrales

de la ciudad. La política urbana, en estas intervenciones se propone dinamizar la actividad económica de la ciudad, descartando la realización de acciones

destinadas a mitigar o compensar los efectos de inequidad y segregación a que da lugar el despliegue territorial de las leyes de mercado.

El establecimiento público de las villes nouvelles en Francia.

Figura 3 Villes Nouvelles. Francia

En la década del 60 se proponía promover una distribución más racional de la población sobre el territorio, haciendo frente a las tendencias de

metropolización.

La alternativa suburbana se presentaba como una nueva oportunidad de remitirse a los principios de organización espacial propuestos por el

movimiento moderno. La experiencia de las ciudades dormitorio llevaba a atender con un cuidado especial la generación de empleos, proponiéndose

asimismo la localización de centros comerciales, administrativos y equipamientos educativos de nivel terciario y universitario.

Una vez definido el proyecto, y desarrolladas sus etapas técnicas fundamentales (transporte infraestructuras, condiciones ambientales, etc.) la

etapa operacional se inicia con la conformación de un Establecimiento Público que tendrá la responsabilidad de gerenciar esta faz del proyecto.

El establecimiento público tendrá la tarea de gestionar los fondos públicos comprometidos por cada repartición corresponsable de la

implementación del proyecto y de administrarlos garantizando su asignación a la realización de las tareas programadas.

La producción de suelo urbanizado es por lo tanto la actividad principal del Establecimiento Público. La comercialización mayorista de este

suelo, promoviendo entre inversores públicos y privados el desarrollo de las diferentes partes del proyecto. La construcción de un cierto porcentaje de

vivienda pública (en alquiles o propiedad) la localización de universidades o de oficinas públicas descentralizadas, serán algunas de las posibilidades de

promoción de la inversión pública. La construcción de vivienda para vender en el mercado, de establecimientos fabriles de edificios de oficinas o de

centros comerciales, será el eje de la negociación con promotores privados.

En este caso se ve al estado haciendo el gasto, asumiendo la primera gran inversión tendiente a valorar el suelo a través del acondicionamiento

territorial, y al sector privado desarrollando posteriormente la realización de programas específicos.

El sector privado achica la tasa de ganancia en el marco de una gestión eficiente, donde ganancia y riesgo tienden a minimizarse.

La figura del promotor, aunque de menor envergadura que en las experiencia anteriores, sigue jugando un papel fundamental como

organizador del sector privado, responsable de la concepción de productos inmobiliarios adecuados, de asumir las instancias ejecutivas de su producción

y de encarar las instancias cada vez más complejas de la comercialización.

El Port Vell y la ciudad olímpica de Barcelona.

Figura 4 Port Vell. Barcelona

A mediados de la década del 80, los responsables de planeamiento señalaban la necesidad de promover intervenciones más estructurales,

indispensables para reposicionar la ciudad en el marco de las nuevas perspectivas que habría la incorporación de España a la Comunidad Económica

Europea. El remozamiento de edificios de valor patrimonial, la construcción de nuevos espacios públicos y de grandes obras viales hablaban del inicio de

una nueva época.

La recuperación del viejo puerto (Port Vell) se convirtió en la primera de estas propuestas, requiriendo para su materialización de un acuerdo

entre la ciudad y las autoridades del Puerto Autónomo.

9

El master plan debió resolver los problemas de accesibilidad al sitio, la integración de un programa complejo y la estimación de inversiones y

beneficios, lanzándose a la búsqueda de inversores internacionales.

Las principales actuaciones se concentraron sobre cuatro áreas estratégicas, afectando a cada intervención un área de entre 140 y 210 ha. La

posibilidad de encarar simultáneamente una gran cantidad de obras públicas incluyendo el proyecto de la villa olímpica, tienen como fuente fundamental

de financiamiento los beneficios indirectos que ha de absorber el Estado por el desarrollo de este evento.

El ayuntamiento ha buscado realizar una serie de operaciones muy concretas , escogidas estratégicamente par que una vez acabadas dentro de

términos asequibles, actúen como puntos de generación del tejido urbano, y lo ¨infecten¨ de una nueva urbanidad.

El proyecto de la Villa Olímpica fue emplazado sobre antiguos terrenos ferroviarios afectados para el desarrollo de este evento. La producción

de suelo urbano formo parte de los convenios suscritos entre el ayuntamiento, y el Comité Organizador.

El caso de Arpegio, empresa urbanizadora de la Comunidad Autónoma

de Madrid.

Figura 5 Arpegio Madrid

A comienzos de la década del 80 Madrid enfrentaba el problema del crecimiento, tanto en términos demográficos como económico. La

necesidad de promover un debate público para definir cuáles serían las posibilidades de recuperar la ciudad consolidada y hasta qué punto debía

permitirse la ampliación de los límites del área metropolitana. Este debate define toda una primera época de la consejería de urbanismo. También en este

caso la definición de una estrategia para la ciudad serviría de marco para identificar una serie de fragmentos sobre los cuales concentrar la acción.

Este plan que se propone suturar, coser, busca estructurar la ciudad a través de acciones que completen la trama y conecten la periferia. La

normativa urbana siguió haciendo eje en la aplicación de la Ley de Suelos. Esta ley prevé mecanismos de redistribución de la renta, incorporando

mecanismos de intercambio o compensación del valor del suelo.

La figura de los convenios fue propuesta recurrentemente como un modo de permitir la confluencia de intereses entre la administración y el

sector privados para resolver determinados problemas sobre la base de mutuas cesiones.

La Ley de Suelos es un instrumento normativo tendiente a restringir la expansión de la mancha urbana que incide tanto sobre la capacidad de

construir dentro de la trama consolidada como sobre la posibilidad de habilitar nuevas urbanizaciones. Su aplicación tuvo como efecto inmediato un

notable encarecimiento de los precios.

Las políticas más innovadoras surgieron de la necesidad de definir nuevas formas de articulación entre lo público y lo privado, incrementando el

protagonismo del Estado en la producción de suelo urbano.

Cumpliendo las funciones de un promotor, Arpegio identificaba las tierras programados para la ampliación del perímetro urbano.. La

incorporación de estas tierras a las áreas de suelo programado implicaba fuertes valorizaciones. Arpegio podía comprar suelo rural, canjearlo por metros

cuadrados de suelo urbanizado, por metros cuadrados de edificación, o por porcentajes de participación en las sociedades creadas para gerenciar cada

emprendimiento.

Los proyectos cuyos beneficios se aplican al logro de determinados objetivos sociales, y que por lo tanto no implican necesariamente la

obtención de ganancias, pero tampoco de costos para el Estado.

Arpegio se presenta como relevante, en tanto nos permite ponderar la eficacia de la combinación de instrumentos, sobre todo cuando estos

instrumentos apuntan a generar tendencias de urbanización que operan como correctoras de las deformaciones a que dan origen las leyes del mercado y

permitiendo, simultáneamente, la apropiación social de recursos que incrementan la capacidad de actuación del Estado.

La experiencia del APUR y la figura de las ZAC en la ciudad de París.

Figura 6 ZAC en París

La visión de los urbanistas de la década del 60 se inscribía con optimismo en el marco

conceptual de la Carta de Atenas. La percepción del futuro como oportunidad y del

pasado como atadura alentaba un planeamiento de tipo proyectual tendiente a

imaginar una nueva ciudad, sin tener demasiado en cuenta las condiciones.

Una mirada optimista del aporte de la ciencia y la tecnología hacía prever que los principales problemas encontrarían respuesta en la dinámica

misma del desarrollo. El Consejo de la Ciudad decide crear un instrumento de ―investigación y de acción‖ planteando en sus estatutos la necesidad de

―definir una política de urbanización coherente para París‖, anunciando ciertas dudas respecto de las consecuencias urbanas de la modernidad.

10

El APUR es una fundación, financiada (con diferentes niveles de aportes) por los organismos que confluyen en el Consejo de Administración,

que administra sus recursos con total independencia. El personal que trabaja en esta agencia no tiene status de empleado público, tratándose de

profesionales contratados por una institución sin fines de lucro.

Las instituciones tienen la obligación de acudir al APUR para formular sus planes y programas, confiadas en que estos equipos técnicos

inscribirán sus propuestas en el marco de la filosofía general y el sistema de intereses que encarna el partido en el poder.

El APUR no tuvo otra alternativa que comprometerse con la ciudad existente. El rediseño del fragmento permitió redistribuir densidades y abrir

vacíos. La intervención se centra en la puesta en valor del patrimonio impulsando programas de rehabilitación urbana o se limita a proponer

transformaciones normativas tendientes a ajustar la política urbana a la vitalidad de la ciudad existente.

La estructura del Plan Director incluye siempre un número acotado de intervenciones puntuales. Más allá del desarrollo de ejes sectoriales,

selecciona una cantidad de fragmentos para emplazar en ellos operaciones concretas de diseño urbano.

Los grandes lineamientos del Plan dan sentido a estas intervenciones, en tanto las inscribe en el marco de una estrategia de acción referida a la

totalidad, pero, a la vez, la actitud de los diferentes sectores de la sociedad y su reacción frente a la posibilidad de cambios que los perjudiquen impone

como condición de cualquier acción a corto plazo la necesidad de concentrar.

Sobre la base del Plan Director, el APUR tiene la responsabilidad de definir el programa y la morfología para el sector. La búsqueda de ―mixité‖

(mezcla) por ejemplo, apunta a la formulación de programas donde los usos residenciales se complementen con otros usos con mayores posibilidades

para generar empleos. La mixticidad de usos implica asimismo una redistribución de las densidades, procurando incorporar al tejido nuevos espacios

abiertos, que obviamente implican el desarrollo de un entorno de mayor densidad. El mejoramiento de la calidad arquitectónica de los edificios también

se presenta como una dimensión que el APUR impulsa recurrentemente.

Los procedimientos de una ZAC

La denominación de Zona de Aménagement (acondicionamiento) Concertado, nos refiere a la necesidad de resolver un conflicto potencial ente

los diferentes actores e intereses afectados por una operación. La delimitación de una ZAC es una decisión de planeamiento, en tanto la intervención

sobre un fragmento de la trama tiende a inducir efectos sobre el área circundante y sobre otros procesos (económicos y sociales) que alteran el

funcionamiento de la estructura general de la ciudad dando lugar a modificaciones de mayor escala.

El APUR toma en cuenta todos los trabajos y desarrolla su propio criterio sobre la base de estas posibles aproximaciones. Finalmente el equipo

de urbanistas del APUR, que ha tomado a su cargo el desarrollo de esta ZAC elabora la síntesis, formalizando una propuesta concreta.

Sobre esta base, el APUR contrata a un urbanista de reconocido talento para que convierta estas ideas en una norma y sea el responsable del

seguimiento del proyecto durante la etapa de implementación. El architecte en chef (arquitecto en jefe) tendrá la responsabilidad de transformar estas

ideas en un POS (Plan de Ocupación del Suelo) que es un texto normativo (redactado en el lenguaje del Código), que será el documento en torno al cual

se discutirá la modificación al Código.

La ZAC es un procedimiento; es decir, una secuencia pautada de pasos a seguir para producir una modificación al código.

La presentación de una propuesta de nuevo POS (Plan de Ocupación del Suelo) implicará la designación de un ―oficial enqueteur‖ (encuestador)

que tendrá la responsabilidad de garantizar que el expediente registre el punto de vista de todos los actores implicados. Como cierre de su tarea, el

―Oficial Enqueteur‖ presenta un informe que incluye su opinión.

―GARANTE‖, que tendrá como responsabilidad constatar que la asamblea ha sido correcta, que todos han tenido posibilidad de expresarse

debidamente y que todos los aspectos importantes del proyecto han sido tratados.

La presentación del POS ante la Asamblea de Representantes es, por lo tanto, el último paso de un proceso arduo a través del cual el POS ha

debido absorber múltiples modificaciones. Finalmente, el tema es tratado por el Consejo de París y convertido en la nueva norma. De esta forma el

proyecto el proyecto entra de lleno en su faz operacional.

El trabajo de la SEM tiende a ajustar los términos del programa, en tanto la interacción con actores económicos concretos tiende a alterar la

ecuación económica y financiera sobre la que se construyó su primera factibilidad.

La relación entre el APUR y la SEM tendrá como articulador fundamental al arquitecto en jefe, que pasa a ser contratado por la SEM para

garantizar tanto la fidelidad de las intervenciones al programa, como la calidad y la coherencia de los diferentes proyectos particulares.

Se ha tendido a la elaboración de concursos que incluyan la calidad y el interés del proyecto entre las pautas de adjudicación de las partes del

programa. Se ha probado también la realización de concursos arquitectónicos de las partes para licitar después la participación de los empresarios sobre

la base de un proyecto dado.

La experiencia de la ciudad de París nos permite concluir que la eficacia del sistema de planeamiento se debe a la construcción de un dispositivo

adecuado para articular las diferentes partes del problema. La idea de dispositivo nos refiere a un sistema claramente estructurado de instrumentos,

instituciones y procedimientos que administra flujos de información y decisión dentro de pautas establecidas.

La impecable eficacia de la ZAC ha demostrado que estas intervenciones inciden sobre las áreas circundantes, produciendo efectos en cadena,

agregando a la capacidad de acción del Estado (con recursos siempre limitados) la capacidad de acción de la sociedad, que inscribe sus prácticas en el

marco de estrategias concertadas, dando lugar a acciones coherentes.

Ha demostrado también la posibilidad de concertar, asumiendo la dinámica de la participación ciudadana como una práctica habitual y esencial para

garantizar no sólo la legitimidad sino también la eficacia de las intervenciones.

La posibilidad de intervención sobre la ciudad existente no tolera, por lo tanto, gastos superfluos, grandes operaciones de prestigio, evaluadas

sobre su viabilidad fiscal.

Conclusiones

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Hemos intentado describir diferentes modalidades de implementación de políticas urbanas, partiendo de figuras para llegar a otras más

complejas. La figura de una autoridad delegada, que ha servido como punto de partida, fue poco a poco incorporando nuevos niveles de complejidad,

articulando a través de mecanismos cada vez más sofisticados lo público y lo privado, lo normativo y lo operativo.

La definición de estrategias de urbanismo parece nutrirse de un nuevo instrumental. No se trata ya de aplicar tal o cual procedimiento sino de

encontrar la combinación adecuada en función del tipo de acción que se desee implementar.

Apunte n° 4

Grandes proyectos urbanos. Una visión general. MARIO LUNGO.

GRANDES PROYECTOS URBANOS, UNA NOCIÓN ELUSIVA Y CONTRADICTORIA

Por grandes proyectos urbanos se entiende en este trabajo no sólo las grandes obras emblemáticas, sino también grandes operaciones urbanas

que asumen, en muchos casos, la forma de programas de intervención a través de un conjunto de acciones urbanas de nivel intermedio que por su

integración tienen un profundo impacto en el desarrollo de una ciudad. La importancia

del estudio de los grandes proyectos u operaciones urbanos en el momento actual deriva de la profunda transformación que está generando el proceso

de globalización, redefiniendo las funciones de las ciudades y colocando la cuestión de la competitividad de las mismas, con todo lo problemático y

discutible que significa la aplicación de este concepto económico para el desarrollo

urbano, en un primer plano en la planificación del desarrollo de las ciudades.

Cuando hablamos de grandes proyectos urbanos, ¿de qué tipo de intervenciones urbanas estamos exactamente hablando? Estos proyectos

pueden ser la recuperación de centros históricos; la construcción de sistemas de transporte público masivos, la reutilización de antiguas zonas

industriales, militares, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias, etc.; la rehabilitación de grandes áreas de vivienda degradada; la construcción de nuevas

zonas turísticas o recreativas, etc. A esta diversidad se agregan los problemas de la definición de la escala y la multiplicidad de actores presentes que

caracterizan este tipo de proyectos urbanos.

La noción de proyecto urbano surge en Europa en los años setenta, asociada a las contradicciones existentes entre los proyectos

arquitectónicos de gran dimensión y los planes urbanos, que no se limitaban a los aspectos espaciales. Posteriormente el proyecto urbano pasa a ser

entendido como una actuación pública sobre un segmento de la ciudad pero articulada a una visión global de la misma y a los problemas económicos y

sociales. Con este cambio la noción de proyecto urbano compite con la de plan urbano al ser más atractiva para los inversionistas privados al precisar las

propuestas espaciales e incluir, además de aspectos económicos claves, objetivos sociales, culturales y ambientales, y exigir el acuerdo de múltiples

actores, entre ellos los privados, aunque estén conducidos por el poder público.

El gran proyecto urbano es una noción polisémica, pero se puede entender como el hecho de articular una estrategia fuerte alrededor de

apuestas urbanas y socioeconómicas de gran dimensión y larga duración que inciden en el desarrollo de una ciudad.

Ha planteado una planificadora, una intervención urbana de este tipo debe, entre otras cuestiones, tener las siguientes características: preparar

a la ciudad para su vocación futura; ser factible; pasar de la oferta a la demanda y guiarla; ser de carácter estratégico; apoyarse en las características del

lugar; con una conducción fuerte durante toda su ejecución.

Los grandes proyectos urbanos constituyen uno de los rasgos claves del urbanismo europeo de finales del siglo XX. Lo novedoso es que los

grandes proyectos urbanos de última generación son pensados como elementos mediadores entre las exigencias espaciales de las inversiones económicas

en las grandes metrópolis y su propia transformación urbana, lo que cuestiona la planificación tradicional por las siguientes razones: realizarse en una

temporalidad prolongada; ser una obra pública, aunque exista inversión privada; tener orígenes diversos pero estar guiados por una voluntad e idea

compartida por los principales actores urbanos (Ezquiaga, 2001).

Un gran proyecto urbano o una gran operación urbana no son necesariamente una intervención única de gran dimensión en la ciudad, sino

también, como decíamos antes, puede estar integrado por un conjunto de pequeñas y medianas intervenciones que siguen una misma lógica y, en

algunos casos, corresponden a una sola pieza urbana. Los grandes proyectos urbanos han sido ante todo, para varios analistas críticos, construcciones

monumentales, impulsadas en la mayoría de casos por iniciativa gubernamental, destinados a canalizar hacia la empresa privada los beneficios de la

recuperación del entorno urbano donde se construyen estos proyectos. Una especie de show cases con una gran función mediática para facilitar el

consenso de los actores. Estaríamos en el punto límite en el que se sostiene que estos proyectos constituyen un instrumento que contribuiría a crear un

pensamiento único sobre las ciudades, donde se articulan los intereses económicos con la cultura para competir por el financiamiento internacional.

Es necesario constatar que los grandes proyectos u operaciones urbanas se van incorporando en una estrategia de gestión de las

aglomeraciones urbanas que, inevitablemente, van a conformar el panorama espacial del continente en los años futuros, cuando la creación o recreación

de nuevas centralidades constituirá un elemento fundamental.

12

EL CONTEXTO: PROFUNDAS MUTACIONES URBANAS

Los grandes proyectos urbanos en el período actual se desarrollan en el contexto de profundas mutaciones urbanas. La metropolización y la

globalización producen un doble efecto: la homogenización y la diferenciación; la primera, que tiende a generar procesos y actores económicos y políticos

comunes para todos los países y ciudades; la segunda, porque estos actores son más exitosos si son capaces de adaptarse a las circunstancias

particulares del lugar y del momento. Por esta última razón la globalización estimula también, paradójicamente, el desarrollo local.

Contexto marcado por la metropolización y la globalización, difícil de captar en sus rasgos esenciales debido a la velocidad de las

transformaciones y el retraso de las explicaciones, tratemos sin embargo de hacer una síntesis de estas mutaciones urbanas.

Esta se ha estructurado alrededor de siete pares de contradicciones:

a. la primera contradicción, entre la tendencia a que se configuren grandes ciudades y regiones metropolitanas frente a las propuestas de revitalización

de las ciudades intermedias;

b. la segunda, entre la tendencia a crear urbanizaciones discontinuas y multipolares versus las propuestas de priorizar la construcción de ciudades

compactas (alrededor de ésta y de la anterior el tema del medio ambiente juega un rol crucial);

c. la tercera, entre el predominio en la economía urbana de funciones terciarias superiores modernas (derivadas de la globalización), y el enorme peso de

la economía informal y de las pequeñas y medianas empresas;

d. la cuarta, entre la existencia de islotes de modernidad que conviven con grandes zonas sub-equipadas y degradadas en las ciudades contemporáneas;

e. la quinta, entre la creciente segregación socioespacial y exclusión social ante los intentos de recuperar la integración

f. la sexta, entre las nuevas formas de gestión urbana con fuertes tendencias privatizadoras, en oposición al fortalecimiento de la gestión pública local del

desarrollo que impulsa la descentralización;

g. la séptima, entre la pérdida de las identidades urbanas previamente existentes que tenían una estrecha relación con la identidad nacional y las

tendencias actualmente predominantes a privilegiar la identidad de la ciudad sobre la identidad de la nación (lo que está vinculado a las transformaciones

en el papel del Estado-nación).

La metropolización y la globalización aparecen así como los ejes centrales de las profundas mutaciones urbanas en curso alrededor de los

cuales deben analizarse los grandes proyectos u operaciones urbanas en sus múltiples aspectos, y discutir el papel que se les pretende atribuir como

motores del desarrollo de ciudades y regiones al margen del desarrollo de los países y la difundida idea de que constituyen, por sí mismos, nuevos

espacios de participación y construcción de ciudadanía, especialmente en el caso de las ciudades donde predomina la pobreza.

LA GESTIÓN DE LA TIERRA Y LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS

Al predominar durante la segunda mitad del siglo XX, en el enfoque de la planificación tradicional, la propiedad de la tierra por el sector público

como uno de los principales instrumentos de gestión de la tierra, se impulsó la conformación de importantes bancos de tierra urbana y suburbana.

Uno de los principales instrumentos de la planificación estratégica de la ciudad es la identificación, el diseño y la ejecución de operaciones de

gran envergadura, alrededor de las cuales se van construyendo consensos y acuerdos entre los principales actores. Los grandes proyectos urbanos, al ser

pensados como detonadores de cambios positivos, ocupan aquí una posición privilegiada en este nuevo enfoque de planificación del desarrollo de la

ciudad. Pero al ir prevaleciendo el proceso de privatización con diferentes grados y modalidades en la construcción de infraestructura y la prestación de

servicios urbanos, se han ido promoviendo experiencias de gestión asociada de tierra urbana entre el sector público y el sector privado en grandes

proyectos urbanos, con resultados de distinto signo.

LA REGULACIÓN DE LA TIERRA URBANA Y LOS GRANDES PROYECTOS

En el esquema de planificación tradicional de la ciudad, los grandes proyectos urbanos se ejecutaron siguiendo casi siempre las normas que

establecen los marcos regulatorios prevalecientes, sin desarrollar esquemas de regulación innovadores para este tipo de intervenciones.

Los marcos regulatorios se caracterizan por dos rasgos fundamentales: primero, un alto grado de generalidad que no corresponde a la

diversidad del desarrollo que caracteriza a toda la ciudad; segundo, una normativa excesivamente detallada y rígida sobre el uso del suelo que no permite

adaptarse a las dinámicas de cambio urbanas.

Para solucionar este problema se han ideado varias alternativas: crear regímenes regulatorios especiales, eliminar requisitos vigentes en el

marco normativo general, autorizar usos de suelo no permitidos, etc. Estas acciones, sin embargo, al ser adoptadas exclusivamente para estos proyectos,

pocas veces se articulan a la regulación vigente para el resto de la ciudad, acentuando las desigualdades urbanas existentes y generando otras nuevas.

Se ha sostenido que existen importantes instrumentos como los ―contratos‖ que pueden ser de particular utilidad para la gestión de los grandes

proyectos urbanos, ya que pueden corregir las indeterminaciones de las reglas, garantizar la eficiencia de la acción pública y ser de gran utilidad para la

concertación de acuerdos. Lo que es cierto es que el sistema jurídico en la mayoría de los países latinoamericanos es contrario a la flexibilidad que

requieren los grandes proyectos urbanos, pero que la diferencia entre el interés general y el particular y la dificultad de arreglar las diferencias no siempre

puede ser solucionado con ―contratos‖.

Recordemos que la planificación tradicional de las ciudades se articula alrededor de tres niveles:

la planificación urbana que brinda las grandes orientaciones (planes directores, esquemas, etc.);

las normas urbanísticas, y

el urbanismo operacional (instrumentos).

13

Es clara, entonces, la necesidad de crear nuevos instrumentos para la gestión de la tierra urbana que permitan manejar proyectos de gran

envergadura, evitando la proliferación de marcos normativos específicos que tienden a acentuar las desigualdades existentes y a repartir de forma no

equitativa los beneficios y los impactos negativos que este tipo de proyectos provocan.

ACTORES, PARTICIPACIÓN Y GRANDES PROYECTOS URBANOS

El enfoque de la planificación tradicional el papel del sector público es predominante, ocupando un rol rector en la formulación y ejecución de

los proyectos urbanos, esta posición tiende a cambiar en la planificación estratégica. En ésta la intervención pública se desplaza de ente ejecutor hacia un

papel de facilitador de la gestión de los proyectos.

Las corrientes descentralizadoras promovidas durante las dos últimas décadas, la democratización política iniciada en numerosos países, la

privatización de muchas esferas de la función pública, y la globalización, van a terminar de agotar el modelo tradicional de gestión urbana y su

concepción de las grandes operaciones urbanas. Pero la emergente planificación estratégica no logra cubrir el vacío que se crea a pesar de sus aportes.

Existen otros puntos que es indispensable reiterar alrededor de los grandes proyectos urbanos y la participación social, además de la necesidad de

tener una visión integral de la ciudad varias veces mencionada:

Primero, para evitar contribuir a la tendencia hacia la fragmentación de la gestión urbana imperante estos días (reforzada por la globalización), se deben

impulsar procesos de establecimiento de consensos y acuerdos en torno al desarrollo de la ciudad en su conjunto y no sólo al nivel de proyectos aislados.

Segundo, este papel de promotor deben hacerlo articuladamente tanto el gobierno central, el gobierno estatal y los gobiernos locales. Debe evitarse un

efecto perverso de la descentralización no buscado: la atomización de las responsabilidades públicas.

Tercero, las organizaciones de la sociedad civil, y particularmente los gremios empresariales, no deben sustituir al sector público en la conducción de la

gestión urbana. Hay que evitar la privatización de la misma ya que el mercado no puede cumplir esta función. El manejo de la tierra urbana, base clave

de los grandes proyectos urbanos, no puede estar bajo su responsabilidad sin provocar desastrosos efectos.

Cuarto, la gestión urbana, además de la conducción pública, requiere de la recuperación de la inversión de este sector, así sea en componentes

estratégicos, para poder orientar su desarrollo.

FINANCIAMIENTO DE GRANDES PROYECTOS URBANOS

¿Cómo han planteado el financiamiento de los grandes proyectos urbanos la planificación tradicional y la planificación estratégica?

Para la primera es evidente que el peso mayor de la inversión en este tipo de proyectos, por su escala, recae en el sector público, sea a través

del aporte de la tierra, sea a través de este aporte más la inversión en construcción/readecuación de la infraestructura y los equipamientos urbanos.

Se desdibujó así el poder de incidencia económica de los gobiernos locales en el desarrollo de las ciudades a pesar de los intentos de

actualización y cambio de los regímenes tributarios municipales, y la creación de algunos mecanismos innovadores como el Fideicomiso del Centro

Histórico de la ciudad de México. La función pública mostró durante esos años sus más acentuados rasgos de obsolescencia e ineficiencia respecto de la

gestión urbana y la incapacidad de promover intervenciones urbanas de gran envergadura.

La introducción de la planificación estratégica en la gestión de muchas ciudades latinoamericanas, en los años noventa, trajo nuevas opciones

en torno al papel del sector público y la inversión en grandes proyectos urbanos.

Es necesario destacar siempre, por importancia, el papel de la tierra como recurso económico y soporte material indispensable para las

intervenciones urbanas de dimensiones grandes, y las formas de gestión utilizadas para la participación de este bien, así como los instrumentos

construidos y sus limitaciones. Hay que repensar la noción de déficit de la operación en los grandes proyectos urbanos. Es la colectividad que desea la

valorización de un sector de su territorio la que debe asumir las inversiones claves.

La contribución de la colectividad no debe ser entendida como una subvención a un desequilibrio sino como una inversión de interés general. La

función de los gobiernos de la ciudad es garantizar la perecuación de los beneficios; por eso mismo esto no debe quedar en manos privadas.

Surgen así las asociaciones público-privadas para impulsar grandes proyectos urbanos. Existe una amplia gama de asociaciones público–

privadas. En un extremo se ubican las que están ampliamente dominadas por el sector público, que aporta el financiamiento, toma las decisiones y asume

todos los riesgos. En el otro extremo de la gama se ubican las formas de asociación en las que la participación del sector público se reduce a proporcionar

subsidios que permiten a los socios privados obtener utilidades que les hagan atractivo el negocio. De este modo, el sector público logra sus objetivos a

través de la acción del sector privado pero asumiendo el costo de los subsidios. Pero hay además una gama de situaciones intermedias en las que los

sectores público y privado se involucran más profundamente en la sociedad y contribuyen con financiamiento, capacidad de gestión y de coordinación con

otras entidades públicas. En este tipo de sociedades, los aportes de recursos privados son de riesgo, ya que no están garantizados ni asegurados por el

sector público. Entre esas sociedades figuran empresas de capital mixto, fideicomisos y corporaciones para el desarrollo urbano. Las asociaciones público-

privadas para la ejecución de proyectos urbanos han sido generalmente impulsadas por los gobiernos centrales para incentivar al sector privado a

conducir procesos de renovación urbana usando fondos públicos, incentivos fiscales y financieros, y modificaciones en los marcos regulatorios

urbanísticos.

La forma de gestión y financiamiento que se encuentra con mayor frecuencia en los programas de recuperación urbana son las empresas de

capital mixto. Este modelo de asociación responde bien a las necesidades de la recuperación de áreas urbanas centrales dado que combinan eficazmente

capacidades tanto del sector público como del sector privado.

La ejecución de grandes proyectos urbanos es, en muchos casos, un elemento clave para incrementar la competitividad de las ciudades. Más

allá de los casos en que esta competitividad responde ante todo a programas de marketing urbano, esto es posible a condición de ampliar la concepción

de la competitividad urbana más allá de la limitada dimensión económica de la misma, tema que está cobrando cada día más relevancia.

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IMPACTOS DE LOS GRANDES PROYECTOS URBANOS

Tanto la planificación tradicional como la planificación estratégica han analizado los impactos sociales, económicos, ambientales, culturales y

urbanísticos de los grandes proyectos aisladamente.

Los impactos de los grandes proyectos urbanos no son un problema exclusivamente urbanístico, sino que sus efectos territoriales tienen un carácter

multifacético:

sobre el sistema urbano, al provocar integración o aislamiento espacial;

sobre las condiciones económico-sociales, al acentuar la concentración de la riqueza o estimular su mejor distribución;

sobre el papel de la ciudad y su nivel de competitividad;

sobre la forma de gobierno, ya que puede incidir en distinto sentido sobre la democracia, la participación ciudadana y la descentralización;

sobre la planificación urbana, ya que las regulaciones específicas pueden debilitarla o potenciarla;

sobre el medio ambiente, al deteriorarlo o contribuir a su desarrollo;

sobre las identidades y los valores culturales, al estimular la emergencia de nuevos valores;

y especialmente en la gestión de la tierra urbana al generar nuevas condicionantes para el funcionamiento de los mercados de tierra e incrementar sus

precios.

La concepción que mira a los grandes proyectos urbanos

conducidos por el sector privado, así sea a través de

asociaciones público-privadas, como el elemento motor del

desarrollo de las ciudades, es la expresión más clara de la

visión neoliberal de la gestión urbana en la cual el papel de la

institucionalidad pública y el interés general tienden a

desvanecerse en función de los intereses privados bajo el

manto de la necesidad de incrementar la competitividad de las

ciudades exigida por la globalización.

15

Apunte n° 5

Paradigmas urbanísticos y proyectos integrados. Entre el urbanismo arquitectónico y el ecourbanismo paisajístico. JAVIER MONCLÚS.

Los proyectos urbanos integrados, pueden entenderse como formas de intervención que oscilan entre distintos ‗modelos‘ o paradigmas

urbanísticos, desde el urbanismo arquitectónico hasta el urbanismo paisajístico y ecológico.

Lo que denominamos ‗urbanismo contemporáneo‘, una disciplina de raíz arquitectónica aunque con ambición integradora de otros saberes

técnicos, tiene algo más de un siglo de historia. Los procesos urbanos y las respuestas urbanísticas a las que asistimos en los últimos 20–25 años serían

explicables desde la lógica de la globalización y de las nuevas situaciones socioeconómicas

y tecnológicas.

La proliferación de neologismos que sustituyen el término ciudad‘ por otras denominaciones que enfatizan los cambios en las nuevas situaciones

urbanas y las correspondientes estrategias urbanísticas: Metápolis, metaciudades, Zwischenstadt, Postmetropolis.

Desde hace algún tiempo, se consideraban las dos tradiciones o ‗modelos‘ fundamentales: por un lado, el ‗culturalista‘, que nosotros podemos

asociar a la tradición de la arquitectura urbana y al paradigma morfologista; por otro, el ‗progresista‘ o ‗funcionalista‘6. François Ascher completa ese

esquema con otro polo: el urbanismo abierto y normativo frente al anticipador y programático7. Por nuestra parte, añadimos a esos dos primeros

modelos el paradigma paisajístico y ambiental.

EL URBANISMO DE LOS MONUMENTOS, LA ARQUITECTURA URBANA Y EL PARADIGMA MORFOLOGISTA.

Peter Hall plantea la hipótesis de la constante «invención de la rueda» considera esa tradición, dentro de la lógica del embellecimiento urbano,

como una de las ‗respuestas‘ a los estragos propios de la era industrial y la industrialización.

Las concepciones de Aldo Rossi supusieron una ruptura con las visiones del Movimiento Moderno, eso no significa ca que la novedad fuera

absoluta, si se considera un periodo histórico más amplio. Nociones como la revalorización de la ciudad histórica y la consideración de la ciudad histórica

como modelo ya están en el centro del urbanismo arquitectónico de principios del siglo xx. Ahora bien, la consideración del análisis morfológico como el

punto de partida para la intervención proyectual en la ciudad contemporánea constituye una aportación sustancial del discurso rossiano.

Las tentativas de recuperación de las tramas urbanas y suburbanas tradicionales en las ciudades norteamericanas tendrían su contrapartida en

la recuperación de los modelos históricos europeos del siglo xix.

Proyectos urbanos tan emblemáticos como el iba de Berlín de 1984–87 se tradujeron en el respeto absoluto a la trama histórica, la decisiva

recuperación de la manzana y la calle corredor, la «nueva manzana cerrada» y el bloque perimetral, los «ensanches fragmento».

Tanto Berlín como Barcelona se apoyaban en las mismas fuentes: las teorías rossianas y las reelaboraciones de las escuelas italianas. A pesar

de algunos abusos en la reproposición de las tramas históricas, hay que reconocer que el legado de esas experiencias ha sido decisivo en la recuperación

de los espacios públicos y en el «elogio de la calle» que se ha impuesto en nuestra cultura urbanística, con el redescubrimiento de su vigencia y

posibilidades de reinterpretación en nuestras ciudades12.

El culturalismo arquitectónico da paso aquí a un «urbanismo cultural» que también se asocia a los proyectos urbanos estratégicos, muy

conscientes del poder de las imágenes urbanas.

EL URBANISMO FUNCIONALISTA Y EL PARADIGMA TECNOLÓGICO.

Françoise Choay al referirse al modelo «progresista» y funcionalista, por oposición al «culturalista» y arquitectónico. También en las visiones de

Eugène Hénard y de otros urbanistas pioneros que trabajan en París y se centran en la remodelación del sistema viario, pero no ya con la lógica

integradora del barón Haussmann, sino con un claro protagonismo de las técnicas de ordenación del tráfico, de los nudos viarios, de los distintos niveles

en las infraestructuras de saneamiento y de transporte, etc.

En paralelo, la nueva disciplina urbanística se basa en la imposición de la separación de funciones, el zoning, vinculado inicialmente a la

sistematización de usos y tipologías de la edifi cación. Una ciudad que se basa en el complejo de infraestructuras recorre toda la tradición funcionalista,

desde las primeras propuestas de la Ciudad funcional de Le Corbusier hasta las de los ciam, sobre todo a partir de la Carta de Atenas. La fascinación por

el mundo de las infraestructuras y de la movilidad basada en el automóvil está especialmente asociada a esa dimensión tecnológica del urbanismo y del

proyecto urbano contemporáneo. Podríamos inscribir en ese paradigma tecnológico y funcionalista las diversas versiones de la «ciudad del automóvil», la

ciudad de las infraestructuras de transporte o la «ciudad de la infinita movilidad» a la que alude Peter Hall.

Quizá la manifestación más espectacular de esa fascinación por la tecnología y las nuevas posibilidades ofrecidas por la introducción del

automóvil en la ciudad sea la del pabellón de la Exposición internacional de Nueva York de 1939, en el que se mostraba la ciudad del futuro, basada en la

horizontalidad y la movilidad del creciente tráfico motorizado.

Traffi c in Towns, de Colin Buchanan (1963), una aproximación que reconocía la potencialidad del automóvil, aunque también advirtiera de los

problemas que ocasionaba y propusiera medidas correctoras concretadas en las famosas «áreas ambientales». En la cultura arquitectónica y urbanística

proliferan las propuestas que, en su crítica a la primera tradición moderna, plantean un paso más allá en las concepciones tecnologistas.

TRADICIÓN ORGANICISTA Y PARADIGMA PAISAJÍSTICOAMBIENTAL.

Un modelo que, en cierto modo, desemboca en un auténtico paradigma que tendría que ver con las relaciones entre ciudad y naturaleza. Según

el enfoque adoptado, podríamos centrarnos en la tradición paisajística, pero atendiendo especialmente a una versión más interesada en la dimensión

ecológica y ‗ambientalista‘. Una acepción más amplia de las propuestas más atentas a la sensibilidad por la naturaleza y al paisaje, permitiría incluir ahí

otras visiones ‗paisajísticas‘ y ‗ecológicas‘, las que hunden sus raíces en la formulaciones de la Ciudad Jardín.

En paralelo, resulta destacable la tradición del organicismo y del «regionalismo ecológico» de Patrick Geddes o de Lewis Mumford y de la

Regional Planning Association. Resulta significativo el redescubrimiento de Mumford por cierto ecologismo, a pesar de su consideración general como uno

de los padres de la planifi cación regional de base ambientalista.

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Muy relacionada con esa tradición paisajística y ecológica, pero centrada en la revitalización de las centros urbanos compactos de las ciudades

norteamericanas, hay que referirse a las visiones de Jane Jacobs. Jacobs interpretaba las ciudades como seres vivos y como ecosistemas. Sugirió que con

el tiempo, los edifi cios, calles y barrios funcionan como organismos dinámicos, cambiando en respuesta a cómo la gente interactúa con ellos. Explicó

cómo cada elemento de una ciudad —las aceras, parques, barrios, gobierno, economía— podría interpretarse de forma análoga a la de los ecosistemas

naturales. Por eso resulta estimulante comprobar el avance de un nuevo urbanismo paisajístico con profunda sensibilidad ecológica en un contexto tan

complejo como el actual.

El «Ecourbanismo» representa a la vez una crítica y una evolución en otros términos del landscape urbanism propuesto hace una década,

multiplicando las líneas de pensamiento disponibles sobre la ciudad contemporánea, incluyendo en su discurso lo ecológico, lo económico y lo social, para

ampliar los marcos conceptuales de la disciplina y visualizar futuros escenarios alternativos. Un poco por todas partes, se imponen los planes y proyectos

de regeneración, revitalización y reciclaje de nuevos paisajes urbanos, especialmente en las nuevas periferias, pero también en las interiores, en los

bordes periurbanos o en extensos territorios obsoletos de la era de la industrialización.

PROYECTOS INTEGRADOS Y PARADIGMAS. BARCELONA Y ZARAGOZA COMO EJEMPLOS.

La cultura del proyecto, con énfasis en los espacios públicos urbanos, sería una de las líneas más marcadas en las estrategias recientes de casi

todas las ciudades europeas y, en particular, españolas. Las nuevas infraestructuras se desarrollan en paralelo y son responsables del salto de escala de

nuestras ciudades, con rondas viarias, estaciones intermodales, etc. Pero resulta destacable el avance del último paradigma, el paisajístico y

ambientalista, donde podríamos situar algunas de las intervenciones más renovadoras, destacando las que tienen que ver con una nueva concepción de

los espacios verdes públicos: intervenciones en frentes litorales y fluviales, corredores verdes, anillos verdes, etc.

Los casos de Barcelona y Zaragoza pueden servir para aproximarnos y valorar la naturaleza de las estrategias que caracterizan esas formas de

intervención urbanística, que se plantean a varias escalas y se desarrollan con distintos instrumentos. El «modelo Barcelona» puede interpretarse en dos

tiempos, con un periodo exitoso, de protagonismo de las intervenciones públicas hasta los Juegos, al que habría sucedido otra fase, a finales del siglo

pasado, de ‗dispersión de modelo‘, más subordinado a la lógica del mercado y la globalización. La decadencia, en cambio, vendría asociada a la

consolidación de la globalización en la década de los noventa, con la llegada del turismo de masas y la inmigración, así como a las sustanciales

transformaciones a escala metropolitana. En lugar de responder con una renovación profunda de las políticas urbanas, «la ciudad se instaló en la

autocontemplación y la copia repetitiva del modelo, sin tomar conciencia de que su entorno se había transformado de manera radical.

En ese proceso resulta destacable el protagonismo de los espacios públicos. Se trata, por tanto, de un conjunto de actuaciones que muestra el

paso del «paradigma morfologista» a los proyectos estratégicos de escala intermedia (en las áreas de nueva centralidad), a la utilización de nuevos

instrumentos dirigidos a la reconversión de áreas obsoletas en nuevos distritos para la innovación y a operaciones vinculadas a renovadas estrategias

paisajísticas y ambientales.

En el caso de Zaragoza, el salto de escala se produce en paralelo a la llegada del tren de alta velocidad y a la Exposición internacional de 2008.

En particular, las vinculadas al auténtico leitmotiv de la Expo: la recuperación de las riberas del Ebro, concebida como una operación de regeneración

urbanística y ambiental, así como su asociación a una serie de actuaciones en el sistema de espacios verdes públicos a partir de la recuperación de otros

frentes fluviales.

La apropiación ciudadana del espacio público de las riberas del Ebro y del Parque metropolitano a raíz de la Expo constituye una demostración

suficiente de la capacidad catalizadora del evento, que tuvo un impacto considerable mucho más allá del recinto.

Anillo Verde. Un anillo que ya se había planteado a mediados del siglo xx (en

los planes urbanísticos de postguerra, como «cinturón verde», pero que entonces era concebido como límite al crecimiento urbano y no tanto como

elemento vertebrador del sistema de espacios libres en toda la ciudad, auténtica «estructura verde», comparable a la que se desarrolla en muchas otras

ciudades europeas.

Tanto en Barcelona como en Zaragoza (y aunque de distintas formas en otras muchas ciudades) es posible comprobar cómo la reconsideración

de los «nuevos espacios verdes» y su potencial papel vertebrador del crecimiento urbano constituye hoy en día un aspecto central de las nuevas formas

de intervención urbanística. La progresiva imposición de instrumentos más ágiles se manifiesta en la proliferación de todos esos nuevos documentos que

inciden en los procesos urbanos.

A pesar de la aceleración de los procesos urbanos, las ciudades utilizan estrategias que nunca parten de cero y que no llegan a estandarizarse

del todo. Pero otra conclusión es que, dentro de ese eclecticismo conceptual y metodológico, el paradigma paisajístico y ambiental tiende a imponerse en

un contexto de crisis y de creciente insostenibilidad de nuestras ciudades. Y que las posibilidades de integración y transversalidad resultan superiores si se

efectúan desde el nuevo urbanismo paisajístico y ecológico que aborde, al mismo tiempo, cuestiones que importan de cara a la sostenibilidad como son la

accesibilidad, la calidad de los espacios públicos, la densidad o la mezcla de usos. Y que sea capaz de gestionar los procesos urbanos y el paisaje de

forma menos insostenible. En el fondo, lo que deducimos es que la renovación sustancial del urbanismo que demanda la situación actual de crisis urbana,

económica y ambiental, no puede producirse sin tener en cuenta las aproximaciones que, desde los inicios del urbanismo moderno, buscan la

reconciliación de los procesos urbanos con la Naturaleza. Si, como dice Juhani Pallasmaa43, el intercambio y la ‗colaboración‘ con el pasado forman parte

de la visión de futuro de la arquitectura.

Apunte n° 7

La segunda historia del Proyecto Urbano – MANUEL DE SOLÁ

No es el objeto de este análisis hacer la defensa del urbanismo funcional: más bien al contrario. Me interesa revisar los orígenes del vacío

teórico actual, precisamente para fundamentar las nuevas prácticas.

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Los principios de la ciudad funcional, iniciados en la Alemania de los años 20, se basaban en la voluntad de ordenar las ciudades sobre los

criterios de la especialización de funciones, la importancia del tráfico rodado, y la apertura higienista de los espacios cerrados, tanto en edificios como en

vías públicas.

Las propuestas de arquitectura moderna —enlazadas con proyectos sociales avanzados en los municipios socialistas holandeses o con nuevos

usos colectivos en Centroeuropa o en Escandinavia— habían ya señalado en los tejidos urbanos transformaciones, algunas de ellas potentísimas, según

los principios de una nueva cultura.

La cultura de la gran ciudad, nacida en la revolución industrial del XIX, y exuberante en las grandes capitales metropolitanas de XX, nunca

pretendió resumir sus complicaciones simplificando sus problemas. La noción de metrópolis moderna nunca recurriría a la reducción esquemática como

principio de su diseño. Al contrario, el poderío urbanístico de la idea de metrópolis ha sido la progresiva incorporación cultural de temas y aspectos

nuevos de la ciudad, que progresivamente van tomando carta de naturaleza y enriquecen la discusión de la misma. Es así, hijo de la complejidad y la

superposición, como el ―Proyecto-Urbano‖ nace y se configura como el momento de proyecto más adecuado, rico, variado y capaz para la proyección de

la ciudad moderna.

Objeto de Proyecto Urbano para la gran ciudad son, ya en los años 20, tres o cuatro cuestiones principales. Una de ellas, quizá la más

importante, fue el proyecto de barrios residenciales. Tomando la vivienda como material urbano por excelencia, el barrio se convirtió en protagonista del

crecimiento en la nueva escala.

Con la arquitectura civil y los monumentos, el centro urbano se configuró como proyecto específico sobresaliente. Paralelo a estos temas

novedosos, también los trazados de calles, como forma de ordenar sectores urbanos de tamaño medio, continuaban como un procedimiento establecido

para afrontar la forma urbana desde escalas confortables, con una temática ya dominada perfectamente por el conocimiento interdisciplinario.

Se buscó moderar las exigencias técnicas de las grandes infraestructuras con la atención al valor monumental y paisajístico de las obras públicas; se

trabajó, en fin, por una idea de intervención que no es arquitectura ni plan, sino Proyecto Urbano.

Proyecto Urbano es partir de la geografía de la ciudad dada, de sus solicitudes y sugerencias, e introducir con la arquitectura elementos de

lenguaje que den forma al lugar. Proyecto Urbano es confiar más en la complejidad de la obra a hacer, que en la simplificación racional de la estructura

urbana. Es también trabajar en forma inductiva, generalizando lo particular, lo estratégico, lo local, lo generativo y el modelo.

Desde principios de siglo y hasta los años treinta, una vasta cultura del Proyecto Urbano que tiene muchos puntos en común con las ideas que

hoy orientan el urbanismo más comprometido. Tomando la historia del CIAM como historia de la Arquitectura Moderna, rompe a partir del año 30 toda

referencia al Proyecto Urbano. Y al hacerlo así, ha confundido algunos de los pasajes más significativos en la construcción de la ciudad contemporánea y

oscurecido las contradicciones que el progreso cultural implica.

La ruptura de los años 30.

El proyecto de la ciudad se sublimaba así en la discusión de grandes principios, casi filosóficos, políticos y sociológicos, que la carta de Atenas

resume. Y las propuestas de forma urbana resultantes adoptarían como método la superposición a cualquier especificidad urbana de un proceso

deductivo desde las reglas generales (el esquema

funcional de Chandigarh, los órdenes repetitivos de Hilbersheimer), o la directa ampliación macroscópica del edificio moderno.

El Proyecto Urbano, como campo de trabajo intermedio donde las escalas se entrelazan y donde el arquitecto es autoridad razonable en la

forma de la ciudad precisamente porque hace arrancar de la edificación arquitectónica, quedó entonces desbordado por la vanguardia oficial y distraído

del comentario habitual de las propagandas.

El Proyecto Urbano moderno.

Van Eesteren difundió aquella visión material del cuerpo urbano que desconfiaba de la utopía corbusierana y del simbolismo propagandista,

como si ya adivinara las mixtificaciones que su idealización podría provocar. Racionalista por principio, sin concesiones, Leslie Martin enseña la riqueza de

matices con que un medio con una tan fuerte tradición urbanística como el británico recoge el mensaje moderno y lo modela a su entorno cultural y

social. Quaroni, por el contrario, desde las raíces del clasicismo mediterráneo, marca la experiencia de una cultura en que la ciudad y la arquitectura, por

inseparables, oscilan en una continua batalla conceptual para esclarecer sus propios instrumentos disciplinares y las reglas de su proyección.

El proyecto urbano hoy mantiene en buena parte aquel gusto por la ciudad como geografía variada y aquel amor por sus partes que desde

principios de siglo han sobrevivido a las roturas. Mantiene también temas y materiales, métodos e instrumentos, rejuvenecidos. La atención a los trazados

viarios como instrumento de formalización, la propuesta de nuevos tejidos de edificios y la reinterpretación de los lugares urbanos son quizá tres de los

grandes temas en que, con soluciones y enfoques innovadores, coinciden muchos de los proyectos urbanos más interesantes.

Cinco puntos los definen como Proyectos Urbanos:

- Efectos territoriales más allá de su área de actuación;

- Carácter complejo e interdependiente de su contenido, superación de la monofuncionalidad (parque, vía, tipología,

etc.), mezcla de usos, usuarios, ritmos temporales, y orientaciones visuales;

- Escala intermedia, susceptible de ser ejecutada totalmente en un plazo máximo de pocos años;

- Carga voluntarista de hacer arquitectura de la ciudad, independiente de la arquitectura de los edificios;

- Componente público importante en la inversión y de los usos colectivos del programa.

Trazados

Cuando Roberto Collová plantea su propuesta para la variante de la tangencial sur en Palermo, está haciendo un ejercicio de alto urbanismo,

por la gran dimensión de sus efectos y por su significado general. Su proyecto afronta precisamente uno de los temas clásicos de la proyección urbana, el

proyecto viario.

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¿Cómo define la calle? No con una alineación de casas. Tampoco con la formación de un tejido urbano, recurriendo al macizo. Sin recurrir al

macizo, ve la calle como forma mental de la ciudad marcada por ciertos puntos de referencia, visual y de uso. Unas pocas arquitecturas hábilmente

colocadas en el itinerario marcarán el carácter y la imagen de esa vía. El sanatorio, la escuela, los muros del teatro, la palmera del patio, serán los

elementos de definición de una calle que desde la arquitectura entiende el plano entero de la ciudad y territorio.

La investigación, en parte viaria, en parte de ordenación tipológica, abre nuevos interrogantes sobre formas de construcción de la ciudad que

los barrios masivos contemporáneos y los grandes sistemas infraestructurales han puesto dramáticamente de manifiesto.

Los tejidos

Cincuenta años después de aquel exabrupto, los arquitectos seguimos buscando cuál será la buena relación entre calles y casas, desamparados

de la identidad alineada que desde el renacimiento nos había servido cómodamente.

Todavía Siola y Siza, en sus propuestas para Nápoles, no dudan de la eficacia de la alineación viaria como traza edificatoria: con intenciones

muy distintas, ciertamente, pero con la misma naturalidad en conseguirla por medio de casas formando calles. El proyecto de Siola se interesa sobre todo

por el desarrollo de órdenes tipológicos variados con que urbanizar la amplia zona a levante del centro histórico, que quedaría disponible tras el

desplazamiento de la línea férrea y la estación central.

En realidad se trata de una discusión sobre el tejido de la ciudad. Regularidad y tipología son las estacas a que se agarra el proyecto, enlazadas

entre sí de manera monolítica. El mayor interés lo ofrece la articulación que los subsistemas morfológicos presentan entre sí: cómo se interfieren los

distintos fragmentos de trama, y cómo las pocas directrices urbanas generales se traducen en rupturas de orden.

Siza proyecta al fin y al cabo, sólo manzanas y calles. Pero a Siza poco le preocupa el rigor de las manzanas, nada le importa la tipología —

¡bendito sea!—, sino dar forma al espacio exterior —concretamente formar su pequeño puerto urbano— con el trazado de una urbanización simple y

segura. Todos los elementos urbanos aparecen resumidos en el proyecto sin drama, con total facilidad: el puerto, el eje de la plaza, la circulación

perimetral atravesando los bloques, el parque que hace frontera.

La propuesta de Giurgola y Cicognani para la zona de los Campi Flegrei. Esta sí que es una propuesta de tejido urbano nuevo, directamente

sugerente de las formas y expresiones de la trama edificada, de la variedad formal y funcional de los tipos, de su distinta posición en las manzanas y en

las parcelas. El grano de sensibilidad es muy menudo, aun tratándose de un diseño de extensión amplia. Pero se siente que cada edificio es distinto, que

el orden manzana-ciudad no basta, y que para la forma moderna de vivir y construir la ciudad cuenta, tanto como la relación anterior, el margen de juego

formal desde la manzana a la parcela y, aún, entre la parcela y el edificio.

Los lugares urbanos

Si trazados y tejidos son temas claves de la actual proyección urbana, no lo es menos la resolución de espacios o puntos estratégicos en la

ciudad tanto por su significado como por su centralidad. La sugestión del lugar es, seguramente, lo que conduce a la propuesta de Toni Díaz para el

parque de Buenos Aires. Elaborada como idea polémica para un debate público ciudadano, expresa, aún en su grafismo, algo arcaico, la ilusión de aquella

ciudad racional, hecha por la sobreposición de superficies verdes y rectas infraestructurales elevadas con que el omnipresente Le Corbusier interpretó un

futuro progresivo para Buenos Aires.

Cuando Pierluigi Nicolin ataca la sustitución del ferrocarril en Porta Genova, Se trata, efectivamente, de un proyecto que saca su sentido de la

interpretación directa del lugar en que se pone y, que pretende encontrar su lógica interna precisamente en la riqueza de referencias y solicitudes. El

lugar urbano se impone como contenido proyectual en sí mismo, sin necesidad de referencia a modelos arquitectónicos, tipológicos o monumentales. La

figuración del lugar urbano arranca de la posición estratégica en la ciudad, del conflicto y la heterogeneidad funcional del sentido simbólico y referencial

de su experiencia colectiva, de la topografía y de las infraestructuras como soportes de las formas. El lenguaje y el estilo son propios, distintos,

independientes de las estéticas arquitectónicas puras, de la pintura o del design.

Proyectar el lugar es, así, el método principal de lo que llamamos Proyectos Urbanos. Unos proyectos, que no son los del urban design

harvardiano de los 60 (Sert, Soltan, Makki), ni los del townscape de Cullen, ni el estructuralismo de los Smithson, De Carlo, Bakkema, Tange y el Team

10. No son tampoco el gran design que buscaban Bacon el Filadelfia o Hugo Wilson en Cumbernauld. No creen tampoco en Krier ni en Glossling, en

Alexander ni el Colin Rowe. Aunque algo haya, por supuesto, de todos ellos, tienen una voluntad operativa y pragmática, y una ética más profesional que

ideológica, porque tienen también una gran desconfianza en los principios y demasiado aprecio por los finales. Como si no fuera una simpleza confiar en

el talento a la hora de construir nuestras ciudades