330.9728L73-e Lízano Faít, Eduardo, 1934-
TreB enBayoB sobre Centroamérica._.1. ed. _. San JOBé : FLACSO, 1990.
232 p.
ISBN 9977-68-016-7
I.Economia - América Central. 2. Politica • Améri·ca Central. 3. Mercado Común Centroamericano. I.Titulo.
Proce.amiento de Testo:Vilma Herrera P.
t
e Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFLACSO.
Primera edición: .etiembre de 1990Facultad Latinoamericana de Ciencia. Sociale. - nACIlO
Secretaria General. Apartado 6429. San Jo.é, Co.ta Rica
INDICE
FACTORES ECONOMICOS EN LA EVOLUCION SOCIOPOLITICA DE CENTROAMERICA 11
EL MERCADO COMUN CENTROAMERICANO EN UNA EPOCA DE TURBULENCIA 73
LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO ECONOMICO RELATIVO y LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA 125
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3. Consecuencias
La concurrencia simultánea de los factores internos y los externos que se acaban de mencionar haagravado sobremanera la situación de los paísescentroamericanos en general y específicamente, ladel programa de integración económica.
a. En cuanto a los países, debe apuntarse lo siguiente: primero, la disminución de la capacidad deproducción en varios de los países miembros debidoa la destrucción y a la emigración de factores de laproducción; segundo, la falta generalizada de confianza, que ha redundado en una contracción de lainversión privada, tanto la de origen nacional comola externa; tercero, la disminución violenta de latasa de crecimiento económico, con efectos negativos importantes en el nivel de vida de la población;cuarto, la dificultad creciente de ejecutar una política económica y social congruente, en vista del menor grado de libertad para utilizar los instrumentosdisponibles y de la necesidad de canalizar una creciente proporción de recursos a gastos de seguridadnacional.
b. En relación con el MCCA, los efectos han sidotambién graves. Deben seAalarse los siguientes:
• El estancamiento económico de la región ha tenido resultados perjudiciales: Primero, el crecimiento del comercio intrazonal ha disminuidosensiblemente, aun en t.érminos monetarios. Enefecto, mientras en 1980 el valor del comercioen tre los países cen troam ericanos fue de 1.160millones de dólares, la estimación preliminar
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para 1981 llega a 1.018 miJJones. Asimismo, laproporción del comercio intrazonal dentro del comercio exterior total de la región tiende a disminuir. Segundo, los países han tomado medidasunilaterales para restringir y obstaculizar el libre comercio dentro de Centroamérica con el propósito de defender, por una parte, su produccióninterna y, por la otra, de evitar la importación dela inflación de otros países miembros. Entre lasmedidas más comúnmente adoptadas, se encuentran el cierre temporal de las fronteras, el establecimiento de cuotas de importación y deexportación y la fijación de impuestos discriminatorios contra los productos importados, incluyendo los de procedencia centroamericana.Tercero, las dificultades crecientes de pagos. Enefecto, la cancelación de los saldos del comerciointrazonal ha llegado a ser un problema grave; lafalta de pago oportuno representa también ungrave obtáculo al comercio entre los países. Unaparte de estos saldos ha sido documentada, pero otra sigue al descubierto. Además, el papel dela Cámara Centroamericana Compensación, quetan dest scado fue para el buen funcionamientodel MCCA, se ha reducido, ya que, en vista de lasdificultades de los países acreedores para obtener el pago de sus saldos, un porcentaje cada vezmayor del comercio intrazonal se efectúa fuerade los canales de la cámara. Cuarto, la cr iaisfinanciera interna que afrontan varios de los países miembros del MCCA les impide versar oportunamente los aportes requeridos para asegurar elfortalecimiento financiero de las institucionesregionales, que es el caso del BCIE, así como pagarlas cuotas para el sostenimiento de los organismos permanentes del MCCA, como la 8IECA.
• La turbulencia política ha tenido también consecuencias importantes para el funcionamiento delMCCA. Efectivamente, las perturbaciones de orden político en varios de los países centroamericanos (El Salvador, Nicaragua, Guatemala) hanconvulsionado las bases mismas de la vida nacional. Por una parte, los regímenes políticos nosatisfacen dos condiciones fundamentales, a saber: la pluralidad (participación activa de todoslos grupos sociales en el quehacer político) y laconstitucionalidad (estado de derecho que garantiza instancias múltiples, legislativas y judiciales) para dirimir conflictos y discrepancias.'Por otra parte, es igualmente cuestionable, envista de la ruptura tan profunda que ha ocurridoentre los diferentes grupos sociales, si en esospaíses se dan realmente las condiciones necesarias para crear un consenso social mínimo, sin elcual la vida en común es prácticamente imposible. Es difícil, en efecto, encon trar los elemen tosconstitutivos básicos de un aiatema social. Enrealidad no existe ni un acuerdo sobre los objetivos mínimos que deben tratar de alcanzarse, nila aceptación de los instrumentos y medios quepueden ser utilizados. En consecuencia no sepueden establecer las relaciones entre las diferentes partes o subsistemas del sistema, ni tampoco las jerarquías respectivas. El resultado esuna acentuada fragmentación, que impide establecer tareas, repartir recursos y controlar resultados. La gestión del sistema es así imposible.
8. Raymond Aron, "Remarquea aur la Cl..aification dea Rélimea Politiquea", en la obra de l miamo autor, Etudea Poli ü
que«, Ed. Gallimard, 1972, pp. 33l).:-141.
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Para efectos prácticos no existe aiatema." Estasituación política tiene graves consecuencias para el funcionamien to normal y el posible progreso del programa de integración económica. Lospaíses miembros se ven obligados a concentrartodos sus esfuerzos en la solución de los problemas in ternos. Se encierran en sí mismos y se lesdificulta mucho poder aceptar compromisos regionales que, en alguna manera, limiten, totalo parcialmen te, el uso de los instrumen tos depolítica de que disponen. Los países desean mantener el máximo control sobre todos los instrumentos de acción en vista de la situación internaprevaleciente. Esto significa un grave obstáculopara el programa de integración, ya que esterequiere precisamente un conjunto creciente decompromisos por parte de los países miembrosque les imponen limitaciones a la hora de actuar, de manera tal que no pocas decisiones deberían pasar de la esfera nacional a estar"sometidas a procedimiemtos institucionalizados" .10 La voluntad y la posibilidad de negociación se ven así drásticamente reducidas y, porende,el programa de integración, en buena medida, imposibilitado de funcionar.
9. Jacques Attali, L08 modelos poluieo s, Editorial Labor ]974,ellpecialmente el cap. 7.
10. Iaaac Cohen, "El concepto de integración", Reuiu ta ü« la c:¡,:
PAL, diciembre de ]91i], pp. 149- ]59. 1.
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III
PERSPECTIVAS DEL PROGRAMADE INTEGRACION
Ante la compleja y difícil situación que se presenta a los países centroamericanos, cabe la pregunta acerca de cuáles son las perspectivas y lasposibilidades del programa de in tegración económica. Dos aspectos son de especial interés. En primerlugar, es necesario examinar dicho programa a laluz de las opciones disponibles y, en segundo lugar,plantear los principales temas que demandan unaatención inmediata. En esta sección se analiza elprimero de esos aspectos; en la siguiente, el segundode ellos.
1. Abandonar el programade integración
La posibilidad más evidente que se presenta consistirá en abandonar el programa. De esta manerase desmantelaría el MCCA, tanto desde el puntojurídico como desde el institucional. Se intentaría asíregresar a la situación vigente antes de la puesta enmarcha del programa de integración; valga decirque cada país fijaría su propio arancel externo conel resto del mundo, incluyendo los an t iguos miembros del MCCA. Esta opción tiene pocas poaibf Iidadeade adoptarse debido a razones de carácter generalvinculadas con el proceso de desarrollo económicode países pobres como los de Centroamérica, altícomo por motivos relacionados específicamente con101i países centroamericanos.
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a. En cuanto a los aspectos de carácter general,valga mencionar los siguientes:
• Con frecuencia se deja de lado el hecho fundamental de que la mayoría de los países subdesarrollados que participan en programas deintegración económica, antes de hacerlos ya tenían en vigencia una política arancelaria proteccionista para proteger el mercado nacional de lacompetencia externa y así promover las actividades productivas (agrícolas, industriales, etcétera). De manera que la verdadera al ternat.iva noes entre el libre comercio y la integración económica, sino entre esta última y el proteccionismonacional. Por ello, si bien la in tegración discrimina generalmente a los países no miembros,permite, no obstante, una ampliación del mercado. Está conscien te, a su vez, una mayor especialización de la que se lograría en cada uno de losmercados nacionales tomado por separado. J I
Los países, por lo general, no están dispuestos apermitir un acceso completo a su mercado y aparticipar plenamente en la economía internacional, pero sí han aceptado abrir parcial y paulatinamente su mercado nacional dentro deprogramas de integración económica entrepaíses subdesarrollados; en vez de aumentar ladiscriminación en las relaciones económicas internacionales, más bien disminuyen las distorsiones al reducir el proteccionismo nacional ysustituirlo por uno de carácter regional.
11. R.F. Mikeaell, The Theury uf Common Markelll all Applied luRegional Arragemen ts AmunlJ Deuelop in g Coun tries, R.F.Harrod y D.C. Hague (comp.), Isuemation at T'rade Theoryin a DevelupinlJ Wurld, Macmillan, 1963, pp. 205-229.
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• Nunca está por demás recordar, como se acostumbra hacerlo desde el tiempo de Adam Smith,el papel de primordial importancia que desempeña el tamaño del mercado en el proceso de desarrollo económico. La integración, al forzar laampliación del mercado, aumenta las posibilidades de alcanzar economías de escala (derivadasde unidades de producción de mayores dimensiones y de una mejor utilización de la capacidadinstalada).I~De esta manera se lograría una división del trabajo más pronunciada. J:I
• La integración ofrece la oportunidad a los paísesmiembros de disponer del tiempo requerido para aprender a producir eficientemente y llegara competir con éxito en mercados fuera del áreade integración. Se trata del conocido argumentode las industrias nacientes ("infant industries").En otras palabras, en estos países muchas actividades productivas, no solo industriales sinotambién agrícolas y de servicios, no podrían comenzar sus operaciones si desde el inicio tuvieran que competir abiertamente en los mercadosinternacionales; de ahí la necesidad de cierto
12. Recientemente .e ha tratado de cuantificar eate efecto enScott R. Pearaon y William D. Ingram, "Economiea of Scale,Domeatic Divergencea and Potential Gaina from EconomicIntegration in Ghana and the Ivory Coaat", Journal o] Political Ecuflomy, octubre de 1980.
13. "... economic integration reCera baaically to diviaion 01labour...", Frita Machlup, A Ili.tury o] Thoullhl IIfI EC:OfW
mic In tegratum , Macmillan, 1977. p. 14. Véaae ha explicación, de hace caaí ya hea décadaa, de H. Makawer y G.Morton, "A Contribution Towllrda a Theory oC CuatomaUníonll", EllUflumic Journal, mano de 1953, aeg(ln la cual hacurva de poaíbílidadea de prudllcción deJ campo de,,-i~.sr~.
ción reaulta aer auperior a la auma de la curv._ .corié4"o~- :diente de cada uno de loa palaea que la forman.
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grado de protección temporal. I ~ Ahora bien, esta protección podría ser menor y por un tiempo,más breve, cuando se trata de un programa deintegración (mercado formado por varios países), que si se llevase a cabo en cada país porseparado.
b. En relación con las circunstancias referidasespecíficamente a Centroamérica es necesario seííalar las siguientes:
• La producción de origen industrial representa yaaproximadamente el 20% del producto internobruto de la región centroamericana. Esta actividad ha crecido principalmente como resultadodel programa de integración y depende en unalto grado del dinamismo del comercio intrazonal. Si este llegara a disminuir la situación demuchas empresas, se tornaría muy difícil. Ahorabien, los países no están dispuestos a poner enpeligro la situación de la industria manufacturera, dada la importancia que ha alcanzado encuanto a la producción nacional, las exportaciones no tradicionales y el volumen de empleo.Asimismo, los grupos empresariales defiendencon ahínco el libre comercio intrazonal, ya
14. Para una discusión, véase el capitulo 6 ("Infant IndustryArguments for A8IIitance to Industries in tbe Setting ofDymamic Trade Tbeory") de la obra de H. Mynt, Econom icTh eary an th e Und erdeueloped Co un tries, Oxford, 1971. Apesar de las severas criticas que Ha r ry J ohnao n bace a losacuerdos comerciales entre pafses subdesarrollados, en vista del proteccionismo que generalmente los caracteriza, sugiere, como un mal menor, que el GA1"1' llegue a aceptar aestos pafses y elltablecer una protección aduanera, siempreque no sobrepase un det.er m inado Itmite, Econo m ic PolicyTo urard Lees De oeloped Coun triee, Brookings, 1967, p. :¿11.
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que de él depende la sobrevivencia de muchasempresas.
• La in tagración ha permitido comenzar UD proceso de diversificacióD del aparato productivo apartir de UDa base esencialmente agroexportadora. De esta manera, se evita poner todos loshuevos en UD solo canasto. Esta diversificacióDpodría llegar a mejorar la posibilidad de reducirel costo de los reajustes que las f'luctuecionesperiódicas de la econom ía ínternacional impoDeD a los países een troamericanoa. ED efecto, entanto dicha diversificacióD permita UDa gradualy crecien te participacióD en el comercio in ternacional, la experiencia muestra que los países están mejor capacitados para hacer frente al tipode reajustes mencionados an ter iormen te, JI>
• Pinalmente, el mercado centroamerfcano se CODcibe como UDa plataforma de lanz amrento paraDuevas etapas del desarrollo económico de estospaíses. Después de haber Inten rado promover eldesarrollo den tro de las f'ronteras nacionales, sepasó al espacio geográfico regional. La exper ien cia empresarial, la capacit.ación de recursoshumanos y la acumulación de capital y de CODOcimien tos tecnológicos, todo ello serviría de basepara íntciar UDa tercera etapa de mayor alíen to,cual es la promoción de exportacionea a mercados fuera de Cen troam ér ica. El mercado regional, relativameDte protegido, ha desempeñadoUD papel determínante y tambiéD tandr á que desempeñarlo en el futuro Inmediato: cubrirá UDa
15. Frederic& Z. J Ilaperaeu, "Adjuatmeut Experieuce andGrowtb Proapecta 01 tbe Semi-Iuduatrial Ecouomiea", WorldBank Staf{ WorkinlJ Paper uúm. 477, 1981, p. 72.
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alta proporción de los costos fijos de produccióny permitirá exportar básicamente al costo marginal <salarios y costo de materias primas). Estesubsidio, sufragado por el consumidor centroamericano, ya sea mediante precios o impuestosmás elevados, tendría que disminuir en el transcurso del tiempo, pero al comienzo es inevitable.
En vista de los argumentos apuntados, pareceríapoco probable, además de inconveniente, que lospaíses centroamericanos optaran por abandonar elprograma de integración. Pero ¿cuál es la viabilidadreal del proceso, dada la situación prevaleciente?
2. Restablecer el procesode in.teg racián
En este caso se trataría de regresar a los años deoro de la integración, es decir, a la manera en quefuncionaba el MCCA y en que progresaba el proceso deintegración en los años de la década de los sesentas,antes del conflicto bélico entre El Salvador y Honduras. No es que no hubiera im perfecciones, lagunas yproblemas; pero en aquella época se trataba de unproceso que avanzaba satisfactoriamente y que llegó aconsiderarse como el más fructífero de los esquemasde integración económica entre países subdesarrollados. 1II En efecto, el libre comercio y el arancel externocomún abarcaban la gran mayoría de los productos, elcomercio intrazonal representaba una proporción creciente del comercio exterior de cada uno de los paísesmiembros, el sistema regional de pagos cumplta su
16. Gerald M. Maiar, Leading' Iss ues in Economic Deuelupmen t,2a. ed., Odord, 1970, p. 561L
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cometido a cabalidad y tanto la organización insti·tucional como el conjunto de disposiciones jurídicas se consolidaban paulatinamente. Se tenía así unprograma en marcha; existía, con altibajos, la voluntad política de perfeccionarlo y una clara concepción de la relación entre el avance del procesode in tegración y el desarrollo económico de lospaíses centroamericanos.
La posibilidad de regresar al pasado que se acabade señalar no es una opción realista. Esto, debido avarias razones, en tre las cuales las más significativas son las tres siguientes:
a. Aun cuando no hubieran ocurrido los hechosinternos y externos que han dado al traste con eldinamismo del proceso de in tegración, era eviden teque el programa necesitaba ser revisado. Así lo consideraban los países y fue esta posición la que dioorigen al llamado estudio de la década de la SIECA,
en el cual se llevó a cabo una evaluación del MCCA yse propusieron los lineamientos de un plan de acciónpara perfeccionarlo. J 7 El libre comercio in trazonalse ha considerado el pilar fundamental del programa. Precisamente en relación con él han surgidograves dificultades entre los países miembros. Se hapuesto en tela de juicio la idoneidad del libre comercio como un instrumen to adecuado para aseguraruna distribución equitativa de los costos y de losbeneficios de la integración.i" Existe el temor de
17. 811!:CA, El desarrotlo in tegraüo de Cen troamérica en lap resen te década: Ballea y p ropueetu» para el perfeccionamiento y la reeetructurucián del Mercado ComÍÁn Centroamericano, UIlJII N'J'A i., 1973-1974, 13 vol.
lH. Un anéli.i. de lo. diferent81 cueationamientoa a que ha aido .ometido el libre comtlrcio irre'Uicto en el MC CA ae encuentra en Alfredo Guerra B., Mercomún: Stalu quo,diBsresación o n ue uo esquema, mimeolrafiado, Co1elio de
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que los efectos de consumo (adquisición de bienesproducidos en la región a precios superiores a losinternacionales) y los efectos de producción (concentración geográfica de la actividad productiva, enespecial la industrial), tiendan a perjudicar a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, sibien el libre comercio intrazonal podría promover elcrecimiento económico del área en su conjunto, podría también ampliar las disparidades existentesentre los países miembros en detrimento de aque.aos más retrasados económicamente. Se debería,por consiguiente, modificar en forma sustancial este aspecto del programa de integración. La importancia preponderante que se ha dado al librecomercio debería ceder para poner el acento también en los programas regionales de in versión y producción como instrumen toe básicos del proceso dein tegración. El comercio in trarregional sería resultado, tanto de los acuerdos de producción para algunos bienes como del acuerdo de libre comercio paraotros. Se buscaría así una distribución equitativa delos sacrificios del consumo y de los beneficios de laproducción mencionados an teriormen te, entre lospaíses miembros.
b. El problema de la distribución de los costos yde los beneficios de la integración no se circunscribeal problema de los efectos del libre comercio intrazonal, sino se refiere también a otros aspectos. Esteproblema, que se percibió desde el comienzo del proceso de integración centroamericana, ha representado un difícil obstáculo, ya que los paísesperciben de manera diferente los costos en que in-
Economistas, Contadores Públicos y Administradorea deEmpresa de Guatemala, septiembre de 1979, pp. 6·tL
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curren y los beneficios que reciben. Algunos autoreshan afirmado que el proceso de integración debeayudar a disminuir las disparidades entre los paísesm íembrosr'" otros opinan en forma diferente y consideran como aspecto esencial que todos los paíseslogren estar mejor dentro del proceso de integraciónque fuera de él. 20 Sin embargo, el tema está erizadode complicaciones y se torna harto complejo cuandoel concepto abstracto de "país" se concibe como unconjunto de grupos sociales con diversos interesescontrapuestos y diferentes cuotas de poder. Entonces "bien podría acontecer que un país permaneciera en un programa de integración, aun cuando susbeneficios sean exiguos, siempre y cuando la integración reditúe en forma sustancial a los gruposhegemónicos·. 2 1 No cabe duda de qua una de lasnecesidades más sentidas en el MCCA es lograr unacuerdo entre los países miembros para determinarlos costos y los beneficios derivados de la integración, y un procedimiento de aceptación general parasu distribución equitativa.
c. Finalmente, debe hacerse referencia al efectoque tienen los cambios ocurridos en el sistema económico de uno de los países miembros en el programa de integración. Tradicionalmente las economíasde los cinco países centroamericanos, aunque mixtas, han sido básicamente economías de mercado. Elproceso de integración en Centroamérica trataba de
19. M. Wionczek, Latin Ameri(:an Economic In tegratiun ,Praeger, 1966, pp. 9-10.
20. R. Harrod, "Rele6a labre la obra de 8idney Del1, TradeBlocks and Common Marketl", Ecollomic Journ al, diciembrede 196a, p. 708.
21. E. Lis ano, "Desarrollo equilibrado y paíles de menor desarrollo relativo, UDa vez m's", l n tegruc ián. Económica, n6m.39, septiembre de 1979, pp. 15·2a, p.21.
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construir un mercado común entre economías demercado. Los acontecimientos acaecidos recientemente en Nicaragua han modificado el panorama,ya que en ese país la tendencia hacia una economíade dirección central es definida. En ella el plansustituye el mercado como instrumento básico paratomar las decisiones económicas. Es importante recordar que los problemas debidos a diferencias muymarcadas entre el sistema econóDiico de los paísesmiembros de un esquema de integración han resultado insuperables. Este fue el caso de la Comunidadde Africa del Este y de la participación de Chile enel Grupo Andino. La dificultad central reside en quea los países participantes les resulta muy difícilaceptar en el ámbito regional aquello que no lo esdentro de sus propias fronteras. Así, un país que noacepta ni la planeación central ni el funcionamientoirrestricto del mercado como instrumentos principales de la organización económica, difícilmente estarían de acuerdo en propiciar un programa deintegración basado respectivamente en el plan o enel mercado. Si se trata de países con economías detipo mixto, estos procurarían que el proceso de integración tuviera la misma orientación e igual fisonomía. Por ello, pretender crear un esquema deintegración fundado en principios de política económica sustancialmente diferentes de aquellos en quelos países miembros basan su propia política económica interna, es ilusorio. En cuanto al caso específico de las economías de dirección central debentenerse presentes dos características: primera, 108
precios reflejan las preferencias de los planeadoresy no las de 101:J consumidores; segunda, el Estadotiene el monopolio del comercio exterior, y las decisiones de importar y exportar no dependen de losprecios internacionales, sino de consideraciones de
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otra índole. Estas características plantean problemas de difícil solución para el funcionamiento delprograma de integración, especialmente si otrospaíses miembros tienen un sistema económico demercado:
• El plan determina la composición de las importaciones y de las exportaciones de acuerdo conprioridades prestablecidas, u de manera que lasempresas de los demás países miembros no podrían comprar ni vender libremente dentro delcampo de integración y, con ello, se afectaría ellibre comercio intrazonaI.
• Las corporaciones comerciales estatales en elpaís de economía de dirección central, al realizarlas compras y las ventas, podrían discriminar enfavor de la producción nacional y en contra delos bienes producidos en los demás países miembros, u con lo cual se estarían perjudicando gravemente las posibilidades de especialización.
• Las corporaciones comerciales estatales, al hacer sus compras y ventas, pueden discriminar enfavor de países que no participan en el programa
22. Mike Pournarakia: "Economic Inte¡ration of Developin¡Economiea with 8milar and Different Economic 8yatem",Economia In tern asionale, febrero de 1979, pp. 112·126.
2.1 Dbaram P. Gbai, El comercio estata! y la inte/lración económica regional entre patse« en desarrollo, Nacionea Unidaa1973, TD/8/436, p. 19 Y Artbur Hadewood: "The End of tbeEaat African Community: Wbat are tbe Le..ona for ReSional Inte¡ration 8chemea?", Journ a! of Cummon Ma,.lcet St",die», aeptiembre de 1979, pp. 40-61i. A1gunoa aAoa antea,eate último autor babia indicado que "there ia no doubt tbatatate tradin¡ providea a potentially effectiva melina to livecomplete protection to domeatic producen". Beonom i«In tegra tion: The Eallt African E"perience, Londr-es, 1976, p.126.
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de integración. De esta manera, se atentaríacontra el arancel externo común.
• La posibilidad de coordinar o armonizar las políticas económicas de los países miembros se dificulta en gran medida. Esto se debe, no tan to a ladisparidad de objetivos, ya que esta se da dehecho también entre economías de mercado, sinomás bien en cuanto a los instrumentos disponibles para alcanzar los objetivos. En efecto, losinstrumentos más importantes de política económica (política monetaria y crediticia, fiscal, deprecios y subsidios de bienes y f'act ores de laproducción) de las economías de mercado, tienenun significado muy diferente en las economías dedirección central. A la vez, el instrumento demayor significado en estas últimas -la planeación- no desempeña el mismo papel en Iae economías de mercado.
En vista de las dudas referentes al libre comercio, a las dificultades en cuanto a la distribución decostos y beneficios y a los problemas previsiblesderivados de las diferencias de los sistemas económicos, no es dable esperar que los países centroamericanos traten de restablecer el MCCA tal comofuncionaba en 1969, antes de la guerra entre ElSalvador y Honduras.
3. Proceder a un nuevoordenamiento del MCCA
Esta opción consistiría en la elaboración de unnuevo tratado que sustituya al actual programa ydar así vida a un esquema de integración diferente.
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Esto fue precisamente lo que intentó hacerse cuando, en 1972, se creó el Comité de Alto Nivel para elPerfeccionamiento y Reestructuración del MercadoComún Centroamericano (CAN). El CAN se dedicó alcumplimiento de su cometido de manera concienzuda y, en 1976, presentó a los gobiernos el resultadode sus labores en un Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamericana(CESCA). Se proponía una modificación significativadel MCCA y dar un nuevo enfoque al proceso de integración centroamericana. A pesar de la tarea realizada, que se reflejó en los 311 artículos del proyectode la CESCA, los gobiernos no le dieron la debidaconsideración. El intento resultó fallido. 1I4
En las circunstancias que atraviesa Centroamérica en la actualidad, la opción de proponer un cambio integral y radical del programa de integraciónno pareciera tener posibilidades de éxito ni ser tampoco lo más conveniente.
En cuanto a las posibilidades de éxito, debe tenerse presente que, en vista de la turbulencia polttica que azota a varios de los países miembros, elprograma de integración ha sido relegado a un segundo plano. Los países concent.ran sus esfuerzos ycanalizan sus recursos a resolver sus problemas internos; se trata de una lucha por la sobrevivencia.Esto daría al traste con cualquier intento que obligue a estos países a participar en largas y complejasnegociaciones para la aprobación de un nuevo tratado de in tegración, el cual, ciertamen te, restringiríaen alguna medida el uso de no pocos de loa instrumentos nacionales de poHt.ica económica.
24. Para un análi.i. de la CI!:~CA véa.e Eduardo Lísanc, "Renexione. en torno al proyecto de tratado de la ComunidadEconómica y Social Centroamericana", El Trimestre Económ ico, abril·junio de 1979, pp. 255·284.
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La modificación com pleta del esquema no sólo noes factible, sino tampoco conveniente. En efecto, elprograma de integración es parte de un proceso másamplio de cambio social y desarrollo económico. Como tal, es preferible irlo adecuando paulatinamenteconforme lo indique la experiencia acumulada y loaconsejen las necesidades que surjan del mismo proceso. Más que modificaciones globales y profundasque se lleven a cabo de manera muy espaciada en eltiempo, el proceso requiere un procedimiento paraadoptar en forma permanente cambios graduales.
4. Establecer unprograma transitorio
Desechadas las tres opciones anteriores: abandonar el programa de integración, regresar a la situación prevaleciente antes de 1969 y crear unnuevo esquema, es necesario proceder a examinaruna cuarta posibilidad. Consiste en la adopción deun programa de acción para un período de tranaición, por ejeznplo de tres o cinco años de duración.
Esta opción es la que presenta mayores posibilidades de ser adoptada ya que permitiría compatibilizar dos objetivos de los países, al parecercontradictorios, a saber: por una parte, no echar porla borda y abandonar el programa de integración y,por la otra, no asumir com prom isos que, dadas lascircunstancias prevalecientes, no podrían cumplirse por resultar excesivos o indeterminados. Un programa transitorio presenta ventajas y creaproblemas. A continuación se detallan unas yotros.
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a. Entre las ventajas valga mencionar:
• Que los países sabrían por anticipado el plazodurante el cual asumen compromisos y tendríanun horizonte relativamente concreto. Esta certeza podría incrementarse aún si se aceptaran dosmedidas complementarias: el establecimiento decláusulas de salvaguardia, previamente negociadas, y el funcionamiento de un procedimientoexpedito para dirimir conflictos entre los paísesmiembros. El proceso de integración tendría asídos características básicas señaladas recien temente por Cohen: primera, el programa seríaen buena parte negociado permanentemente y,segunda, el proceso no requeriría un compromiso de los países sobre una meta final, porejemplo: la creación de una unión política o deuna unión económica, sino que tendría objetivoaIimitados.\!6
• Que los paíaes asumirían compromisos parclalesy específicos, no generales e indeterminados.Se trataría así de buscar consensos limitados yaprovechar coincidencias concretas, usando laexpresión de Tomassini.l!t1 La integración seorientaría a promover y profundizar la interdependencia entre los países miembros mediantela determinación de campos de beneficio rectproco.V Las "pretensiones abarcadoras" y los
25. Iaaac Coben, IIIJ. cit : p. 155.
26. Luciano Tomall8ini, "Elementoa para un eatudio aobre loaproceaoa de integración y otrltll formaa de cooperación enAmérica Latina", Comercio E:cterior, febrero de 1977, pp.179-lK4.
'no Iaaac Coben, op . cit ., p. )()4. Alfredo Guerra B., op . ctr., porsu parte, conaidera que la tarea de la integración ea "establecer interdependenciaa" (p.12) e indica que el W(;CA de
101
"compromisos formales" cederían lugar a las"acciones in tegradoras" .l!1l
• Que se abriría la posibilidad de asegurar unacoordinación adecuada entre las estrategias nacionales de desarrollo (fijación de metas y selección de instrumentos) de los países y el procesode integración, de manera que este resultaracomplemento de aquellas. El programa transitorio permitiría así a los países posponer para unfuturo indeterminado la discusión de cómo alcanzar una estrategia regional de desarrollo quevenga a englobar o a suat ituir las estrategias decarácter nacional. 211 De esta manera, se eliminadel camino uno de los mayores temores que obstaculizan el progreso de la mayoría de los esquemas de integración económica.
• Que, en tanto el programa transitorio tuvieraéxito, sería seguido probablemente por otros desemejante naturaleza. El largo plazo estaría formado por una serie de acuerdos provisionalesque fueran ampliando y profundizando paulatinamente el proceso de integración mediante unasucesión de pasos cortos, pero firmes, en vez desaltos indefinidos. Estos avances, basados en la
be buscar y crear nueVIUI formus de vinculuci6n que permitan conjugar simultáneamente varios eatiloa de integraci6n(p. 17).
28. Isaac Cohen O. y Gert Rose nt ba l, "Reflexiones sobre el marco conceptual de la integrución económica ce nt r oume r icuna", Revista de tu ¡;~;I·tH., primer semestre de 1977, pp.as.s 1, p. 4:i.
~9. Ernesto Tironi, "Estrategias de desarrollo II integraci6n: laadivergencias andinas", Ernllstll 1'ironi (comp.) Pacto AfHJi·no, carácter y perepectiuas, Instituto de Elltudios Peruanos,197M, pp. 242-292.
102
experiencia y las circunstancias, crearían la posibilidad de tomar en cuenta los cambios de objetivos de 108 países miembros y de incorporarlos nuevos conocim ien tus (causas y efectos) quese fueran acum ulando.
• Que un programa transitorio daría el tiempo necesario y la oportunidad para hacer frente a 108
problemas (estructurales) propios del modelo deindustrialización, basado en la sustitución deimportaciones, adoptado en el MCCA y a aquellosotros (coyunturales) surgidos de la crisis económica (inflación y recesión) que sufren los grandes centros industriales. El efecto combinado deestos dos fenómenos ha sido perjudicial para lospaíses centroamericanos y se ref'leja en gravesdesequifibrf os externos, evidentes deaequtlibr-iosinternos yen la reducción del crecimiento económico. Para encarar estos problemas, se buscaría,esencialmente, en primer lugar, integrar mejorel MCCA a la economía internacional a fin deaumentar las posibilidades de crecimiento queofrece un mercado ampliado, lo cual exige reorientar el aparato productivo centroamericano ala producción de bienes y servicios para exportarfuera de Centroamérica; en segundo lugar, asegurar un mayor financiamiento interno del desarrollo económico y .así depender en menor gradodel ahorro y del endeudamiento externo. 3 0 Lasmedidas concretas tendrían que abarcar diversas políticas: arancelaria, cambiaria, monetariay de precios y subsidios de los factores de la
::10. En la terminolog1a de JlUlperllon top . cit, pp. 14-15), se trata de tomar medida. tendiente. a lograr el crecimiento económico, la reorientación de la producción (lIwilchinS) y lareducción de la tendencia al consumo (abllorlion red uction r,
103
producción y de los bienes; asimismo, tomaría enconsideración el tamaño y el financiamiento delSector Público.
b. El programa transitorio no deja de presentarproblemas:
• Un programa de este tipo podría resultar insuficien te desde el pun to de vista de las decisionesde los empresarios. El horizonte podría ser muyreducido para los inversionistas. Como indicaLara, un programa como el que se comenta quizáno genere impulsos integracionistas adecuadospara promover el proceso de in tegración .1I1
• Establecer los procedimientos para negociar yejecutar un programa transitorio entre los países interesados es una tarea compleja. Un programa transitorio es, en realidad, lo que Haasdenomina un "régimen", o sea, el conjunto denormas, procedimien tos y regulaciones acordadas entre varios países para regular un tema deinterés reciproco. ;i2 Cómo llegar a construir unrégimen y cuál sea su estabilidad depende devarios factores. aa En primer lugar, de la opciónque favorezca a cada país en cuanto al est ilocognoscitivo (pragmático, racional, ecléctico oescéptico), o sea, el ordenamiento que cada unode ellos haga del conocimiento disponible y desus objetivos; de estos cuatro estilos, los dos
31. Cristóbal Lara, "ComeDturio sobre el articulo de Cuhen yRoseothal", op. cit., Reins u: de ta CIr:I'IlL, primllr aemeatrll de1977, pp. 52-MI.
32. Eroest B. Hall, "Why Collaborate? Iasue-Ltnkage aod IDteroatíooal Regimes", Wurld Potitic», abril de 19KO, pp.367-405, p. aMI.
33. Haas, op . cit ., p. :i79.
104
primeros ofrecen mejores perspectivas que 1016
otros dos para generar un "régimen" estable. Ensegundo lugar, los procedimientos para encadenar (Wlinking W) los tem as que forman parte del"régimen" pueden ser varios <táctico, fragmentario o sustantivo); de el los, unos ayudan a lograr un "régimen" estable, tal como lo es elenfoque sustantivo, mientras que otros no lo permiten. Si bien es imposible poder prever cuálserá el "régimen" que en definitiva se llegue aescoger en un proceso de negociación, es importante tener presente las limitaciones que cadauno de ellos tiene antes de tomar una decisión alrespecto.
• Dadas las circunstancias imperantes actualmente en Centroamérica, el programa tranaí torio debe llenar cier-tas cond iciones: primera, I6U
contenido ha de ser flexible y así dar cabida alos diversos estilos de integración (de mercado,desarrollo integrado, por proyectos) ;:i4 segunda,debe considerar el problema de la coordinaciónde la política económica de los países miembrostanto en sus aspectos negativos como en lospositivos;36 tercera, tiene que tomar en consideración la escala de preferencias de cada paísmiembro,36 de manera que puedan proponer los
M. CoheD y RoaeDtbal, op, cit., p. 24.
36. Jacquea Pelkml:lDa, "EcoDomic Theoritla of IDttlgrltliun Rev iaited", Jaurna! uf Cummon Mar'et Studiell, jUDiu de 191UI.pp. :-Ia:-I-:-I64.
:'16. Eduardo Liaano, "La diatribuci6D de beDeficioa y coatoa dI!la iDtegraci6D ecoD6mica, UD procfldimieDto alttlJ'Dativo",Revillta de la ln tegracian, D6m. 16, eDtlro de 1974, pp. 7·26,Y Napole6D P'ineda-Lu piec, Le débat sur lea colltll et te»avantalle. de l'int1llratiun économ ique en Amé rique Centrale, Thbe, UDiveraité de Lausanne, 191U, pp. :-191·:-194.
105
campos prioritarios según su interés y el tipo yla naturaleza de los compromisos que están dispuestos a aceptar; cuarta, debe considerar el caso especial de los países de menor desarrollorelativo, a efecto de asegurar su participaciónpositiva y su apoyo decidido a la integración. Elprograma transitorio consistiría, en gran medida, en la compatibilización de los planteamientos nacionales. Cada paíH actuaría movidopor su propio interés, pero a la vez debería poderpercibir que no podría alcanzarlo si no es mediante el proceso de integración. 3 7 El programatransitorio está lejos de una situación óptima; alo sumo, es un "segundo mejor", pero es lo únicoviable. Deja mucho que desear, pero representalo posible. Intentar ir más allá sería irreal eilusorio y conduciría rápidamente a la desazón yal fracaso, lo cual vendría a empeorar una situación de por sí ya harto compleja y dificil. Elprograma transitorio permitiría a los paisesmiembros continuar con el programa del MCCA ysentar las bases de un nuevo enfoque de interdependencia regional, el cual quizás ayudaría aalcanzar en un futuro indeterminado una etapamás avanzada del proceso de integración, en vista de la amplitud de los aspectos tomados encuenta, de la profundidad de los compromisosadoptados y de los beneficios obtenidos por cadauno de los paises participan tes.
37. Una discuaion ¡Jo 1011 prllldpioll IIUtl dub e rfu u lIur OhlltlrVlIdoll
por los países part icí punt es puru Hev ar u¡Jlllllntu UDU l~OUI"
patibiJización de lllltll t ipo, 110 e ucue nt ru en Wllltur ll1ur¡J yTony E. ~mith; "On t he KOllolution of Conf!icts Amon" Ktlo¡ions of a SYlltoUI", Ktlgiunltl ~cif:lnco Auocilttion,Pup"rll,volxVII,1966,pp.19·4.
106
IV
CAMPOS PRIORITARIOSDEL PROGRAMA DE TRANSICION
El programa transitorio pondría el acento, al menos, en los aspectos que se analizan a continuación.
1. El comercio in trazonal
No existe posibilidad poltt ica, en el corto plazo,de establecer al libre comercio intrarregional comopilar fundamental del proceso de integración. Sinembargo, el comercio entre 108 países miembros sigue representando uno de los aspectos esencialesdel esfuerzo integracionista centroamericano. Porello, la revisión del funcionamiento de la zona delibre comercio es indispensable, ya que "de no otorgarse prioridad a esta tarea, serta prácticamen teimposible definir polft.icas de integración o de armonización o cooperación, puesto que no se contaríacon el ámbito económico al cual referirse". a8 Han deconsiderarse varios puntos:
a) El comercio intrazonal debe ser normado porvarios regímenes diferen res que coexistan en formasimultánea. Concretamente, podrían considerarselos aiguien tea regímenes:
aH. tlll!:CA, "Conlideracionel de la Secretaria Permanante sobrealpectol importllntel da la rallt ructuraciÓn del Mercado Común Centroamericano", Seminllrio sobre el proceso cantroa·mericano de integracióD económica, PanamA, octubre de19H1,p.21. :.
107
• Comercio restringido para el in tercambio comercial de ciertos productos conaideradoe comosensitivos. Es el caso de algunos bienea, porejemplo: los tex t i les, las prendas de vest ir y elcalzado, que son trpicoe de las primeras etapasde industrialización y que representan oportunidades impor-tantes para los pafaes de menordesarrollo relativo dentro de la región. La base del libre comercio reat r ingido co ne iat.i r ía enel establecimiento (anual o semestral) de límites o cuotas voluntarias de compras y ventasintrazonales.
• Comercio negociado para aquellos productos originados en programas regionales de inversiónpor ramas de actividad. El comercio negociadosería irrestricto, una vez que los países se pusieran de acuerdo sobre la ubicación geográfica delas unidades de producción dentro del área centroamericana. as
• Comercio condicionado para ciertos prod uctosde origen agropecuario, por ejemplo granos b áaiC08, olea-tinosaa y productos lácteos. En este caso, se trataría de dar preferencia al mercadoregional, de manera que el comercio intrazonalfuera resultado de los exceden tes y los faltan tesque se llegaran apresen tar en la región. 40
39. Este planteamiento guarda cierta similitud con las llamadas "industrias de integración" en el p roc eao de integracióncentroamericana y con la propuesta denominada "packagedeal" en el caso de ASI!:AN, según lo explican H. W. Arndt yRoas Garnaut: "Asean and tbe Industrialization oC EastAsia", Ju u rnu l o] Commo/l Mllrket Stuüies , marzo de 1979,pp. 191-212.
40. Véase el estudio, preparado por Invars ionea y EstudiosEconómicos (Tegucigalpa), intitulado La modificación o
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• Comercio irrestricto para todos los demás productos originarios de la zona, no contempladosen los tres casos an terrores.
El comercio intrazonal sería así resultado tantodel enfoque de la integración mediante la consolidación de los mercados nacionales, como del de laintegración mediante programas regionales de inversión. Para que este esfuerzo sea fructífero esnecesario, primero, asegurar los req uisitos que permitan el buen funcionamiento del mercado (reglasde origen, neutralidad fiscal y sana competencia) ysegundo, formar una decisión sobre el arancel externo común. 4J
2. El arancel externo común
El arancel externo común reviste una gran importancia ya que, conjuntamente con las disposiciones relativas al comercio intrazonal, es la medidabásica que configura la unidad del mercado centroamericano. Las segundas amplían el mercado, el primero lo protege. A pesar del progreso significativoque se logró en el MCCA en cuanto al establecimiento
42de un arancel externo común, los países centroa-
/lu/ltitución del protoeolu eenecia] sobr« ,lranu/l (protocolode Limón), 1977 (1), pp. 36·37.
41. SIECA"ConaidbrllcioDbll ... ", up . e:il., p. 20.
42. ".. .Ia tarifa ellterDI:I COIDún du Centroaméricll frente III rellto del mundo Cjued6 prácticuwbDt8 elltllbhtcidll el a I de IIgOII
to de 1966", Porfirio Morbrll, "El arancel de Ildullnlla delMercado Común Centroamericuno". Hacia una tu rifa externa cumún en la Aml!rica Latinu, HII)f(N'\'AI., 1969, pp. 296320, p. 297.
109
mericanos han venido trabajando en los últimosaños en la elaboración de un nuevo régimen arancelario. Dos hechos los indujeron a tomar esta decisión: primero, el arancel v igen le ha llegado II serobsoleto, ya que no fue r eajuat.ado para tomar encuenta los cambios experimentados en lu estructurade la producción (induetrtaliaación) de la región;segundo, se rompió la unidad del ar-ancel en vista dela serie de disposiciones (recargos, tasas, sobretasas, derechos, impuestos de consumo, exoneracioueearanoelarias) que los paíaes adopt.aron con el correrde los años, Jas cuales, en realidad, aign if'icaronmodificaciones y alteraciones unilaterales del arancel externo común. La nueva política arancelariapropuesta "se ha disefiado por servir de modo principal como instrumento de deaar r ol lo, despojándosele así de f'unciones fiacales o de defensa de balanzade pagos". 4;1 Tiene tres raagos pr íncipales:
a. La nueva tarifa: i ) sust ituye todos aque l losderechos, recargos, taaas y sobretasas nacion ales oregionales; ii) elimina las exoner-aciones arunce lar ias nacionales concedidas al amparo del ConvenioCentroamericano de Incentivos F'iace les al Deaarro110 Industrial; iii) impide II los pa íses eatablecerimpuestos de consumo diferenciales que recaigan enmayor medida en bienes importados de f'uer a de lazona. La nueva tarifa se rransf'orm a así en el único"estímulo neto que deben recibir las actividadesproduct ivaa'T'"
4:-1. ~ll!:¡;~, "Informe fj na l de lit reunión de coortlinudurtlll e nc a rgadoa de rev isa r lit poltt ica aru nce lu era ce nt rouwuricunu",19tH, p. ~.
44. ~II!:C~, "Informe...", op . eit . p. a.
]]0
b. Se sugiere crear un procedimiento que permita ajustar en el futuro, de manera flexible y oportuna, el arancel externo común."1I
c. La nueva tarifa reduce el proteccionismo delarancel externo vigente y disminuye la dispersión delas tarifas actuales; se busca así no sólo proteger alconsumidor centroamericano, sino también ayudar alas empresas del MCCA a capacitarse para emprenderel difícil camino de promover las exportaciones a terceros mercados fuera de Centroamérica.
3. Las medidas de salvaguardia
La necesidad de establecer cláusulas de salvaguardia en los programas de integración económicase ha considerado un requisito indispensable y hasido una aspiración muy sentida."& El MCCA no hasido históricamente la excepción."7 En las circunstancias actuales este tema cobra aún mayor importancia. En efecto, tanto las medidas ccncernfen tesal ordenamiento propuesto para el comercio intrazonal como las relativas a la nueva política arancelaria, requieren un alto grado de flexibilidad. Porello, es indispensable ofrecer a los países la posibilidad de modificar los compromisos inicialmente
4á. 11l1!:CA...ConsiderRCiontill ...... op. cit., p. 26.
46. En el callo de IR a nt igua Ol!:~;t: vétille Report un tñ e pUllllibilitY uf l:reatwl/ 11 Free T'ruüe Arl!1l in Euro/Je. ()~:I!:C:. 1967,tillpticitilmanta 11.\11 pp. 14·16 Y 4:i·5:0!.
47. El proyecto de Ia ¡:~;:SCA conaideea UDIl lIariti de cláullulltll delIalvRguardia conreuídas en lo. Itrtll. 212. 2:ia, 261 y 267. Unanáli.ill critico de 1011 alcances da aaltRII dillpollicionell lIe encuent ru en Eduardo Lizano...RuCleltÍones ...... op . cit., pp.274-276.
111
adquiridos, es decir, establecer cláusulas de salvaguardia. Este procedimiento debe satisfacer ciertascondiciones para ser r ea lme n t e efectivo, a saber:primera, especificar las acciones que IOIi paises podrían tomar; segunda, eatahlecer las circunstancíaeen las cuales se podría in vocar la aplicación de lascláusulas de salvaguardia; tercera, concretar el procedimiento que debe seguirse al solicitar dicha aplicación. En cuanto al primer punto, las acciones sereferirían especialmente a la posposición de las fechas de cumplimiento previamente convenidas parala adopción de determ inadas medidas; en relacióncon el segundo punto, las circunetanciaa serían devariada naturaleza, por ejemplo: desorganizaciónde mercados, def'ic iencias de abastecimiento, crisisde balanza de pagos, ait uacion es de fuerza mayor(catástrofes na tur-ales) ; en cuanto al tercer puntodebe evitarse que el procodimiento adoptado se baseen decisiones umlareeales y, más bien, centrarse enmecanismos de carácter regional.
4. El sistema regional de pagos
Entre los problemas actuales del MecA, uno delos más críticos se refiere al funcionamiento inadecuado del sistema regional de pagos, el cual se encuentra en graves dif'icu ltadee debido al marcadodebilitamiento económico que padecen los paísescentroamericano. En efecto, la crisis de balanza depagos se ha generalizado, .Y esto ha impedido a lospaíses miembros pagar en forma oportuna los saldosoriginados en el comercio intrazonal. La conaecuencia ha sido el retraso en los pagos y la acumulaciónde saldos insolutos. De esta manera, el sistema decompensación multilateral, creado para reducir el
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uso de divisas escusus en el comercio in t r azon a l, seha transformado en un mecanismo de crédito parael financiamiento de los saldos deudores de los países deficitarios. Como era de preverse, esta situación ha desembocado en la adopción de medidasunilaterales que obstaculizan el comercio dentro dela región y, por tanto, perjudican el programa deintegración. Los países se han visto así apremiadosa adoptar una serie de disposiciones con el propósito de paliar la situación creada. Entre ellas, valgamencionar las tres siguien tes:
• La consecución de recursos externos para conceder créditos a los países deficitarios a fin deamortizar sus saldos deudores. Así, el BancoLatinoamericano de Exportaciones concedió unpréstamo de 50 millones de dólares, para cuyaadministración fue necesario crear un nuevo mecanismo institucional en el DelE, a saber: el Fondo Centroamericano del Mercado Común.
• La firma de acuerdos bilaterales de crédito, gracias a los cuales los países deudores documentansus deudas y los acreedores pueden considerarestos pagarés como parte de sus reservas monetarias internacionales.
• La concertación de acuerdos bilaterales de compensación de pagos. Este procedimiento permitea los exportadores recibir con mayor rapidez elimporte de sus ventas, con lo cual se resuelve elproblema del estancamiento de su capital de trabajo. A pesar de estas medidas, los saldos acumulados e insolutos no cesaron de aumentar. Aprincipios de 1982 alcanzaron el apreciable mon-
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to de 211 millones de dólures.:" Esto plan t ea unusituación insostenible para los países acreedoresy obliga a buscar nuevas sol uciones. En tre ellas,podrían considerarse las siguientes:
• Renegociar el mon to máximo de los saldos deudores que los países están dispuestos, efectivamente, a pügar .
• Acortar el plazo para llevar a cabo las liquidaciones en la Cámara de Compensación Centroamericana (ccc).
• Realizar las liquidaciones en la eee con base enlos saldos que cada banco acreedor tiene concada banco deudor y no de acuerdo con elsaldo multilateral; esto significa, tal como lo hadecidido recien temen te el Consejo MonetarioCentroamericano, que el país acreedor, en lo sucesivo, otorgará crédito con el fin de promoversus propias exportaciones, pero no para financiar el comercio intrazonal en general.
• Participar en el llamado Acuerdo de Santo Domingo, suscrito por los bancos centrales de lospaíses de ALADI, lo cu a l abr ir ía una n uevafuente de recursos pa r a el Consejo Mon ete r ioCen troam ericano.
Dos observuclon ea ad iciunulea son pertinentes.Primera: las medidas men e iun ad aa, tun to IHIi yuadopt.adas como las suger idaa, r eau l t ar á n ins uf'i-
4K. Los paflles ac reed ores e ru n G Hui em a la ( 1ati nril loue s de dólares), VOlita Ricu (flK nu llo nes ) y Ho ndu r as (17 11I111011UIII,
1011 deudores e ran Nicurugull (147 millones) y ~I lilllvudor(64 millones) .•'u e nt e : COII»ujo MOlltltllrio Cuut r ouurer icuuo.
114
cien tes en tanto los países miembros no logren reducir la disparidad del ritmo de inflación que existeentre ellos. Si el ritmo de inflación es muy disímil ylos tipos de ce mbio no se reajustan con suficienterapidez, la acum ulación de los saldos es inevitable.Segunda: al establecer las obligaciones y los derechos de los países deudores y de los acreedores esindispensable considerar la ait uación global de labalunza de pagos de cadu pats. En efecto, un paísacreedor en el MCCA bien podría tener un déficitglobal en su balanza de pagos, y, en sentido con t rurio, un país podr-ía ser deficitario en el MeCA y, sinembargo, disf'rutar de un superávit global.
5. El programa operativo especial
A solicitud de los patses del MCCA y de Panamá,el Banco Interamertcano de Desarrollo (BID) propicia en la act uafidad el Programa Operativo ~special
para apoyar el desarrollo económico y social de Centroamérica y Panam á.?" Este hace hincapié en larealización de proyectos específicos de inversión,especialmente en los sectores de energía, transportes y telecomunicaciones. Se divide así: primero, enel plan de inversión de corto plazo, que incluye alrededor de 50 proyectos por un monto aproximadode mil millones de dólares para ser llevados a caboen el período 1982-1985 (3.11); segundo, en un planbásico de preinversión de mediano plazo, y tercero,en un plan básico de preinversión de largo plazo.
49. Ellta sección ellté bailada en el documentu del IIIIl "PrugramaOperativu Ellpecial para apoyar el dellarrollo económicu yaocial de Centroamérica y Panamá", mimeugrafiado, 19M1,p. 75. Laa citall correaponden a párrafoa de dichu trabaju.
115
Estos dos últimos tienen el propósito de generarproyectos para los próximos años y dar un sentidode orientación al desarrollo futuro de Centroamérica, así como de ampliar el ámbito geoeconómico delMCCA (3.53).
En esencia, el programa responde a la "necesidad de llevar adelante un esfuerzo especial que destaque el grado de unión existente entre los paísesdel área, su fundamental comunidad de intereses ysu ingente capacidad de generación de proyectosde desarrollo en beneficio del conjunto de los países" (1.05). Se trata así no solo de reactivar laseconomías centroamericanas con nuevas in versiones financiadas con recursos externos, sino principalmente de fortalecer la integración y demostrarque la cooperación regional puede rendir beneficiosa cada uno de los países. Esta iniciativa es digna deencomio y debe apoyarse, ya que su realización tendría efectos positivos para el proceso de in tegración, a saber:
• Se trata de un conjunto ("paquete") de proyectosque permite a cada uno de los países individualmen te ol-tener beneficios y, a la vez, a la regiónen su conj un to; la distribución de los beneficiosderivados del programa se resuelve desde el comienzo.
• Es una acción concreta que puede rendir beneficios tangibles a muy corto plazo, contrariamentea otras propuestas imprecisas cuyos resultadosson inciertos.
• Se conocen a ciencia cierta los compromisos y losriesgos que los países asumen -no se trata de unsalto en el vacío-, lo cual les permite una participación más decidida.
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• Se avanza poco a poco; se progresa paso a paso.Esto facilita a los países aquilatar las ventajasdel programa y fortalecer paulatinamente la redya existente de intereses recíprocos.
6. Otros campos de coop erac ián
Dadas las circunstancias difíciles que atraviesael MCCA, es indispensable buscar nuevos campos decooperación que, aun cuando no se refieran a losaspectos esenciales del proceso de integración, representen avances para reforzar y profundizar la trama de intereses comunes. Al escoger estos camposde cooperación, han de satisfacerse ciertas condiciones: primera, no deben implicarse compromisos políticos significativos; segunda, no han de requerirsecomplejas negociaciones técnicas; tercera, no debendemandarse recursos (humanos, f'in ancieros, institucionales) ingentes: cuarta, han de gene rarue beneficios tangibles en un plazo relativamente corto. Acontinuación se mencionan algunas posibilidades.
a. Agricultura. Las actividades agropecuar-ias ofrecen perspectivas interesantes de cooperación enaspectos como 10/:i aiguieutes: sanidad animal y vegetal, producción de semillas mejoradas, almacenamiento de granos, información sobre condiciones demercado (pronóstico de cosechas, precios), sistemasde asistencia técnica y organización institucional. bO
50. Para una enumeración más dutallada de lall pOllibilidlldesde cooperación en el ámbit o Illlropecuario, véase 11La cooperación regional y el inhrcambio de productos agrlcolas enCentroamérica. Resumen y conc lue iones", Cuaderno« de luSIECA, núm. 7, octubre-diciembre de 1977.
117
b. Recursos naturales. Se trata de un campofructífero para la realización de inventarios, talescomo suelos, recursos hídricos, forestales, minerales y marinos, fuen tes de energía y posibilidades deriego.
c. Elaboración de proyectos. La form ulación y laevaluación de proyectos debe transformarse en unatarea permanente dentro del MCCA. Para ello conviene secundar los esfuerzos del BCIE tendientes acrear el Fondo Regional de Preinversión, el cualserviría de apoyo financiero para establecer un Sistema de Promoción y Preparación de Programas yProyectos. Esta acción guardaría estrecha relacióncon el programa del BID mencionado anteriormente.
d. Intercambio de información. Sería muy conveniente que los países miembros establezcan procedimientos a fin de mejorar sus sistemas estadísticos,así como unif'ormur los cen sos y las encueataa. Sinembargo, esta labor no debería l im it.arse al intercambio de esto tipo de infurmución, sino abarcarotros campos un formu aisf.em é t ica, como por ejemplo; la salud, la segur idud soe ial , la educación y Iaviviendu. El intercambio i uctu ir ía informudón sobre las políticas seguidue, las fuentes de financiamiento, la formación de recursos humanos y laorgunización ínet.it.uciunal.
e. Investigación. Dos (:llIUPOS son proprcros paruestrechar la cccperacion reg io n a l, En primer Iugar,la in vestigación agrícola y pecuar-ia, y en segundolugar, los estudios sobre modelos mucroeconcm icosya comenzados por el Io;CII>. Ambos campos abren la
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posibilidad de implicar 8 IOH orgun ismoa n acion alusde inveat.ígución. 1>1
f. Prevención de cat áat rufes naturales, Se trataría de establecer en cada paíe inatalacicnea diaeñadas de manera tul, que furmen una red regionul. Laacción se centraríu principalmente en el cumpo dela sismología y de la cl im atalogfa. Las acciones quepodrían desarrullarse en los diversos ámbitos señ alados pueden concebirse, como lo indica la CEPAL,
como un esfuerzo por impulsar la integración desdeabajo hacia arriba, Se trataría de "acciones conjuntas -con la participación de los cinco paíeea- pararesolver problemas comunes, básicamente a travésde la ejecución de proyectos y progrumas". u La importancia de esta estrategia "es la posibilidad deestablecer a través de ella y en un futuro inmediatouna plataforma de acuerdos y programas parcialessin llegar forzosamente a la adopción formal previade un programa global de restructuración del mercado común-,I>:i
7. La cooperacién internacional
La comunidad internacional, especialmente lospaíses vecinos, se ha preocupado recientemente porel destino de Centroamérica. Ejemplos de etita inquietud han sido las reuniones entre el Canadá, loa
f)l. Enrique Delgado, LII illlJf!stIIlIlC:i611 ec:unómicII Clumu req u is itu pu ra id aoun ce del p rugrumu de in tegrucié n C!c:ullómic:acen truame rieunu , SI ¡';C:Al7f)/"~;SIl ~:/:i9, 1975.
5~. C:~:"AI., "Reactivación del Mercado Común Cent roamerfcano",Cuiulern os ele la CIl:¡JAt. núm. lü, 1976, p. :U.
53. C¡';PAI., ib ul .
119
Estados Unidos, México y Venezuela, así como lainiciativa del presidente Reagan sobre la cuenca delCaribe. Las propuestas que surgen de estas preocupaciones son importantes para el futuro del MCCA,
ya que significan recursos financieros adicionalesy una ampliación unilateral del mercado, lo cualmultiplica las posibilidades de exportación de Centroamérica. Sin embargo, todo ello resultaría insuficiente si los países del MCCA no se organizaninternamente. La cooperación externa es indispensable, pero debe con ceb irae como un com pleme n t odel esfuerzo interno. Est.e debe or ien t arse, por unaparte, a la elaboración de una posición conjun t acentroamericana que tome en cuenta los interesesde corto plazo y los de largo plazo, y, por la otra,a la capacitación para aprovechar las nuevas oportunidades que se presenten. Para ello, es indispensable que la organización institucional del MCCA
funcione con cierto grado de eficiencia. También esnecesario crear los mecanismos institucionales mediante los cuales el MCCA pueda participar activamen te en el proceso de la toma de decisionesrespecto a las medidas concretas de cooperación internacional. Desde este punto de vista, es necesarioexaminar cuidadosamente la propuesta de crear unforo "en el que se pudiera sostener un diálogo multilateral entre usuarios y las fuentes potenciales decarácter bilateral o m ultilateral". 64
El programa de acción de transición tendría varias ventajas: buscaría vencer la incertidumbre reinante y romper el ambiente de desconfianza,permitiría ampliar y fortalecer la gama de interesescomunes y generaría beneficios tangibles a cada uno
54. C¡':PA1., Is tm o Cen troamericano: el carácter de la crisis económica actual, lo« deeufto« que p lun tea y la cuo pe ruc iáti inte rn ac ionu l que demanda, ¡':¡C¡':PAL¡CCI!:/402, 19tH, p. 19.
120
de los países miembros. De esta manera, se facilitaría construir el porvenir: sería más fácil aceptarsacrificios y hacer concesiones recíprocas en el presente en aras de ventajas futuras. Se ubicaría así elproceso de integración en su perspectiva correcta yse evitarían, tanto las expectativas desmedidas como las frustraciones Indebidaa.f" La integración sepercibiría como un elemento importante, quizá incluso como una condición necesaria para promoverel desarrollo económico y asegurar la sobrevivenciapolítica de las peq ueñas naciones cen rroamericanas, pero no como una condición suficiente.
CONCLUSIONES
1. Mantener el programa de integración económica es imprescindible para los países cen troamericanos. Los problemas políticos y económicosinmediatos no deberían impedir a los países delMCCA percibir claramente la escasa viabilidad quecada uno de ellos, tomado por separado, tiene en elmundo contemporáneo. Pero, a la vez, es necesarioreconocer los grandes obstáculos internos y las numerosas limitaciones externas que hoy en día sepresentan para el normal funcionamiento y el progreso sostenido del MCCA.
Las circunstancias actuales son poco propicias.No puede esperarse mucho de la integración, perolas opciones son aún menos halagüeñas. Por ello, si
55. CI!:PAI., Reflexiune» sobre 1(1 situlU:ión ac tuu l .Y lus perspect iUlIS del proceso üe in tegraa lon cen troum eriuun u, ~:ICI!:
PAL/eCI!:/403, 19l51, p. 14.
121
bien es poco lo que puede alcanzarse, urge ponermanos a la obra e intentar lograrlo cuanto antes.
2. Buscar un nuevo modus operandi es una tarea en la cual deben hacer hincapié los países delMCCA. En efecto, las circunstancias externas (confrontación política internacional, crisis económicamundial) e internas (convulsión cívica) obligan amodificar la forma en que se ha desarrolJado el proceso de in tegración. Es necesario asegurar la con vivencia de países con diferen tes tipos deorganización política y de sistema económico. Estoexige buscar procedimientos para hacer compatibleel enfoque de la integración mediante la consolidación de mercados nacionales con el de la integración mediante programas regionales de inversión
d ió 66y pro UCCI n.
3. Elaborar y poner en marcha un programa deacción para un período de transición parecería serla opción más realista en la situación actual. Loscompromisos políticos que asumirían los países noserían significativos, sino más bien limitados y específicos. Los países sabrían así a qué atenerse y losbeneficios serían tangibles para cada uno de ellos.
4. Perfeccionar la organización institucional delMeCA es un requisito muy sentido. Los países podrían así llegar a concertar los acuerdos necesarios para conciliar el planteamiento basico delargo plazo (cooperar para sobrevivir, in tugrur ae para progresar) con los requerimientos (pol ít icus y
56. Se tratada así de un proceso de integración que incorporaría e lement os del esquema de integraci6n tipo I , así comodel tipo 11, de la clastf'icac ién de W. And rew Axline en IIU
obra Cu ribb eun. ln tegru uon, The Pnl it ics o] ReguUlulislII,1979, pp. 42-47.
]22
económicos) inmediatos de corto plazo. El mayor omenor equilibrio que se logre entre los intereses delargo y de corto plazo sería la medida del éxito delproceso de integración. Los países aceptarían asíparticipar en un juego cuyo resultado, aún en elcorto plazo, no es de suma cero y del cual se puedenesperar beneficios netos muy apreciables para cadauno de los participantes en el mediano y el largoplazo. Baste recordar, para concluir, que los enemigos más temibles y enconados de esta posibilidadson el nacionalismo arrogante y el unionismo utópico, que impiden practicar la solidaridad basada enla aceptación de las diferencias y en el respeto a ladiversidad. 6 7
57. Denia de Rougemont, Rappo rt IIU pe up le e ropéen sur L'étatde t'un ion de t'Burope 1979, Edition. Stock, 1979, p. 166.
123
lNTRODUCCION
El tema de los países de menor desarrollo económico relativo (PMDER) ha sido uno de los problemasprincipales que se ha presentado en la gran mayoríade los esquemas de integración económica, tanto losformados por países desarrollados, como por aquellos en que participan países en vías de desarrollo.El caso latinoamericano no ha sido la excepción. Enefecto, en los diversos programas de integruciónregional y subregional, se trate de la antigua ALALC,
del acuerdo de Cartagena o del Mercado Común Centroamericano, éste ha sido uno de los aspectos quemás ha retenido la atención de los países. Es más,ha llegado a ser uno de los obstáculos principalespara el normal funcionamiento y progreso de losprogramas de integración.
Con no poca frecuencia, los problemas planteados por los PMDER han recibido una importanciamayor de la que en realidad tiene. Esto se ha debidoa varios motivos. En algunas oportunidades, se haquerido exagerar un tanto la situación con el propósito de obtener ventajas adicionales. En otras, sehan puesto esperanzas indebidas en los programasde integración como medio para resolver los obsté-
127
culos al desarrollo económico nacional. En otroscasos, en fin, en aras de asegurar la participaciónde algunos países, se asumieron compromisos basados en una solidaridad realmen te inexisten te, locual creó expectativas que resultaron fallidas unavez confrontadas con las realidades política y económicas. Dicho lo anterior, no cabe duda que losPMDER presentan problemas importantes, difícilesde analizar y aún más difíciles de solucionar, en losesquemas de integración económica. Existe, efectivamente, el peligro que los efectos de la integraciónresulten nocivos para el desarrollo económico deestos países o bien que los beneficios sean tan insignificantes que válidamente surja la duda acerca dela ventaja real de su participación. Ello depende demúltiples factores tales como las disparidades originales, las condiciones objetivas de los diferen tespaíses, de la concepción y funcionamien to del programa de integración, así como de las nuevas oportunidades que ofrece el programa y la capacidad delos PMDER para aprovecharlas adecuada y oportunamente. Es por ello entonces necesario indagar enqué manera se podría apoyar a los PMDER para quela integración sea efectivamente un elemento positivo para acelerar su desarrollo económico.
Este es el tema de la primera parte del presen teestudio. Comienza en el primer capítulo con algunasconsideraciones generales acerca de los PMDER. Enel segundo capítulo, se trata de analizar la situaciónde los PMDER en los esquemas latinoamericanos dein tegración económica. No se pretende un examenpormenorizado de las diferentes medidas e instrumentos utilizados, esta tarea ya ha sido realizadapor otros autores, sino más bien ordenar los resultados ya obtenidos y discutir las conclusiones a quese ha llegado. El capítulo tercero, se aboca a consi-
128
derar los aspectos más importantes de un posiblesistema de apoyo a los PMDER, para lo cual se echamano de los planteamientos, propuestas y sugerencias que sobre el tema se han hecho recientemente. El enfoque general del trabajo está orientado aotear el futuro más que a enjuiciar el pasado. De ahíel énfasis que se ha puesto en la presentación denuevas opciones y posibilidades, sin que ello seaóbice para reconocer la necesidad de tomar la experiencia ya acumulada como elemento indispensablepara llevar a cabo el estudio.
129
CAPITULO I
LOS PAISES DE MENOR DESARROLLOECONOMICO RELATIVO:
CARACTERISTICAS y NATURALEZADE SUS PROBLEMAS
CONSIDERACIONES GENERALES
Dos aspectos preliminares han de considerarseprimeramente, a saber: ¿cómo determinar cuálesson los países de menor desarrollo económico relativo? y ¿a qué se deben los problemas que estospaíses plantean en los esquemas de integracióneconómica?
LOS PAISES DE MENORDESARROLLO ECONOMICO RELATIVO
En términos generales los PMDER son aquellosque muestran dos características fundamentales:un menor grado de desarrollo y una menor dimensión de su mercado interno, en comparación con losde los demás países participantes en el respectivoesquema de integración. Para determinar concretamente cuáles de los países miembros deberían sercalificados como PMDER varios elementos de juicio
131
han sido sugeridos y utilizados. Moneada' mencionalos siguientes:
o Producto interno bruto por habitante.
o Proporción del PIB generado por los principales sectores de la producción.
o Proporción de la población económicamenteactiva dedicada a las principales actividadesproductivas.
o Distribución de la población entre poblaciónurbana y rural.
o Coeficiente de alfabetización.
o Número de médicos, automóviles y teléfonospor mil habitantes.
'I'amanes'' por su parte, en su estudio sobre losPMDER, se refiere a lo siguiente:
o Mon to del PBN
o PNB por habitante
o Formación bruta de capital, exportaciones eimportaciones como proporción del PBN.
o Consumo de electricidad (Kwh/hab.), y
o Número de teléfonos, automóviles y televisores por mil habitantes.
Finalmente, Palomino Roedel 3 utiliza cuatro criterios, a saber:
• Diferencias en los principales indicadores económicos y sociales (PIB, PIB industrial per cápita,
1. Moneada (1969).
2. Tamame. (1972).
3. Palomino Roedel (1982).
132
PIB industrial básica per cápita, exportacionesper cápita, exportaciones no tradicionales percápita, CWH per cápita, consumo cemento percápita, esperanza de vida al nacer, mortalidadinfantil, tasa de alfabetización).
• Diferencias en cuanto al volumen y diversificación de sus estructuras productivas (poca importancia relativa del proceso de industrialización).
• Diferencia en cuanto al tamaAo del mercado (definido como el PIB más las importaciones menoslas ex portaciones).
• Diferencias en cuanto a la dotación de recursostécnicos y financieros (promedio anual de inversiones, ahorro nacional, ahorro externo, inversión per cápita, ahorro nacional per cápita,proporción de la inversión financiada con ahorronacional, deuda externa como porcentaje del PIB,
alumnos del sistema formal de enseAanza, ensefi.anza secundaria, técnica y superior como porcentaje de la población total).
Algunas observaciones son pertinentes: primera, no existe un criterio o un conjunto de índicesúnico y bien definido para determinar el menor desarrollo relativo de un país, más bien se echa manode una serie de criterios e índices de diversa naturaleza; segunda, se presentan dificultades estadísticas, de manera que al comparar las diferenciasentre los países miembros surgen ambigüedades inevitables, y, tercera, el uso de promedios nacionalesesconde el hecho de que en importantes regiones osectores de los países de mayor desarrollo relativopersistan situaciones semejantes a las prevalecientes en los PMDER o peores aún.
188
En lo que hace a la América Latina, en ningunode los esquemas de integración se ha procedido aestablecer una metodología detallada para clasificar a los paises. En ninguno de los programas sellevaron a cabo estudios detallados con este propósito. Se llegó, más bien, a un consenso. Las razonespara proceder de esta manera fueron básicamentedos, a saber: una consideración de orden político,resultado del proceso de negociación entre los países, y otra, de carácter técnico, que consistía en que,a pesar de los rasgos propios de cada país, eranevidentes las disparidades y desniveles entre lospaises, lo cual hacía innecesario hacer investigaciones especiales. Fue así como en América Latina sellegaron a considerar como PMDER los siguientespaíaes:"
o en la ALALC: Bolivia, Ecuador y Par-aguay,
o en el Acuerdo de Cartagena: Bolivia yEcuador,
o en el MeCA: Honduras.
LA NATURALEZA DELPROBLEMA DE LOS PMDER
¿Por qué la presencia de los PMDER, es decir, dedisparidades sustanciales y desniveles marcados entre los países m iemb ros, ha originado situacioneseonf'Iict ivas que hun puuatu un pulrgru ul funcionamiento y aun 111 aobruv ivunctu m ism a de lu~ esque-
4. Ea intereaante notar la coincidencia con la claaificación aque llegaba, para otroa finea, la C~~l'AI. máa de una década,CKPAL, (1972).
134
mas de integración? Debe recordarse que el procesode integración favorece el crecimiento económicogracias a la ampliación del mercado, lo cual a la vezcrea nuevas oportunidades de inversión, de comercio y de especialización. Ahora bien, el beneficio quecada país en concreto logra obtener depende, principalmente, de su capacidad para percibir y aprovechar prestamente estas nuevas oportunidades. Ladificultad de los PMDER reside precisamente en sureducida capacidad, en comparación con la de lospaíses de mayor desarrollo relativo, para poderaprovechar dichas oportunidades y, por consiguiente, el riesgo que corren de obtener beneficiosexiguos o, aún peor, de salir perjudicados con suparticipación en el programa de integración. ¿A quése debe esta poca capacidad de los PMDER para tomar las nuevas oportunidades? Varios factores determinan esta situación. Algunos de estos factoresse relacionan con el esquema de integración en sutotalidad, otros se refieren directamente a losPMDER.
En cuanto a los factores del programa de integración que afectan negativamente a los PMDER,
mencionaremos los siguientes:
a. La tendencia a cifrar expectativas desmedidas.Así, se exageran las posibilidades que ofrecen los programas de integración para reducir las disparidadesque aquejan a los PMDER. Estos programas puedenrepresentar, en el largo plazo, un elemento útil parabeneficiar a los PMDER y así mejorar sus perspectivasde desarrollo económico, pero debe evitarse el error decreer que mediante la integración podrá resolverse lasituación de los desniveles entre los países miembros.Asimismo, se da la tendencia con cierta facilidad dehacer recaer sobre el programa de integración la res-
135
ponsabilidad del surgimiento de disparidades que yaexistían aún antes del comienzo del programa. Se establecen así, con frecuencia, objetivos que los esquemas de integración simplemente no pueden cumplir, locual crea tensiones permanentes, incompatibles con labuena marcha del proceso de integración.
b. El tema de la distribución de los costos ybeneficios de la integración se hace más complejo delo que ya es. En efecto, en el proceso de integraciónexisten dos problemas los cuales deben diferenciarse. Uno se refiere a la necesidad de adoptar procedimientos para permitir una distribución equitativade los costos y beneficios que genera el mismo proceso, y, de esta manera, que todos los países miembros al participar en él logren alcanzar uncrecimiento económico más elevado que si no lo hicieran. Otro se relaciona con la necesidad de establecer un sistema de apoyo en favor de los PMDER
con el fin de mejorar su situación. El primero deestos dos problemas debe enfrentarse desde el iniciodel proceso de integración, el otro podría esperar unpoco. Sin embargo, cuando las disparidades en trelos países miembros son muy marcadas, los dos problemas tienden a entremezclarse. Esto se debe a quelos PMDER no pueden esperar mucho tiempo los resultados del programa y están ansiosos por lograrcuanto antes efectos positivos para justificar así suparticipación en el programa. Cuando prevalecenestas circunstancias, entonces es casi inevitable quedesde el comienzo mismo del programa se adoptenmedidas para tratar de alcanzar ambos objetivos (ladistribución equitativa de los costos y beneficios yla reducción de disparidades) simultáneamente. Yeste mismo hecho impide a todos los países miem-
136
bros percibir adecuadamente los resultados del programa de integración.
c. El menor desarrollo relativo de algunos paísesmiembros se pone en evidencia no sólo al observarlos indicadores económicos y sociales, sino tambiénen una insuficiente capacidad de negociación. Poruna parte, la organización institucional de los gobiernos resulta inadecuada para tomar las decisiones concernientes con el esquema de integración.Además, los funcionarios públicos y los grupos gerenciales no existen, ni en la cantidad ni en la calidad necesarias, para llevar a cabo las negociacionesque requiere permanentemente el proceso de integración.De ahí el grave peligro de llegar a aprobartratados y convenios irreales y de formular reglamentos y directrices inconvenientes, lo cual obstaculiza el funcionamiento de programas equitativospara todas las partes contratantes.
En cuanto a los factores que surgen directamente de la situación de los PMDER, se señalan a continuación los siguientes:
a. El tamaño del mercado." Este es un elementomuy importante, ya que las disparidades en cuantoa la dimensión del mercado de cada país miembrodeterminan, en gran parte, las nuevas oportunidades que crea y ofrece el proceso de integración. Así,por ejemplo, si la integración se lleva a cabo entreeconomías de tamaño semejante, entonces la ampliación del mercado resultará parecida para todasellas, pero éste no sería el caso si el programa deintegración se realiza entre países de mercadosmuy dispares. En efecto, para aquellos relativamen-
5. Tomado de Lizano (1982). p.34-35.
137
te "grandes" bastaría un esfuerzo marginal (ponersus empresas a trabajar algunas horas extras) parahacer frente al incremento de la demanda regional,en cambio el país "pequeño" tendría que hacer unesfuerzo considerable (ampliar algunas de sus unidades de producción o construir otras nuevas)para aprovechar las nuevas oportunidades.... Además, debe recordarse que las unidades de producción del país de mercado relativamente "grande"incurren en riesgos menores, ya que una aita proporción de su producción es vendida en el mercadonacional y por lo tanto dependen en menor medidadel curso del programa de integración. Las unidadesde producción del país "pequeño", por el contrario,dependen en mucha mayor medida de sus exportaciones a los demás países miembros, así el riesgo queasumen es elevado en vista de las posibles vicisitudes del proceso de integración. En síntesis, el paísde mercado "grande" puede aprovechar con relativafacilidad las economías de escala. El país de mercado "pequeño" puede disfrutar de mayores oportunidades adicionales, pero, a la vez, las dificultadespara aprovecharlas son apreciables.
b. La inelasticidad de la oferta. Los países, alparticipar en un programa de integración, aceptanel sacrificio que significa el adquirir bienes producidos dentro del área de integración, a precios superiores (o de calidad inferior), a los que antespagaban al importar dichos bienes de los mercadosinternacionales. La sustitución de importacionesacarrea así un costo a los países miembros. Se supone que este costo sería compensado con creces gracias a las nuevas oportunidades de incrementar lasexportaciones al área de integración. Ahora bien,el problema para los PMDER consiste en el relativo
138
retraso de su base productiva, especialmente industrial, lo cual acompañado de otros factorestales como la escasa capacidad empresarial, la infraestructura precaria y el desconocimiento sobre ladisponibilidad de recursos naturales, explica queeJltos países difícilmen te tengan una oferta de bienes nacionales relativamente elástica y, por ende,no puedan aprovechar con rapidez las nuevas posibilidades de exportación. De ahí el riesgo de generarasimetrías en las corrientes del comercio intrazonal: los PMDER incrementarían sus importacionesprovenientes del área de integración, pero no podrían aumentar pari passu sus exportaciones. Estoocasionaría un costo neto, cuya cuantía depende dela magnitud de la desviación de comercio y de ladiferencia entre los precios internacionales y losprevalecientes en el área de integración. Si setratara de sustituir producción nacional relativamente cara de los PMDER por bienes más baratosproducidos por los países miembros de mayor desarrollo relativo, entonces podrían existir ciertasventajas derivadas de la creación de comercio, perosurgiría la necesidad de reorientar el uso de losfactores de la producción de las empresas afectadasen los PMDER. Lo anterior plantea una dificultadadicional, ya que las disposiciones que norman ellibre comercio intrazonal deberán tomar en consideración el grado de las disparidades entre los paísesmiembros.
c. Las tendencias a la "pnlar isación". Las estructuras productivas 00 se ubican en un área geográfica dada de manera homogénea. Perroux" y Myrdal1
6. F. PerrouK (1961).
7. G. Myrdal (191)7).
139
entre otros, han indicado que en cada país se formanpequeñas zonas de desarrollo -polos de crecimiento-, en las cuales el progreso económico es muyacelerado e imponen el ritmo de crecimiento al restode la zona, o sea la periferia. En un programa deintegración, al consolidarse los mercados nacionales y crearse un nuevo espacio económico, se correel riesgo de una repetición de la tendencia a lapolarización que se observa en cada país en particular. Es más, según algunos autores, esta tendenciaes más pronunciada, cuanto mayores sean los desniveles iniciales entre los países m iembros." Estoimpone nuevas limitaciones al programa de integración, ya que este peligro debe contemplarse e incluirlas medidas y procedimientos que protejan los in tereses válidos de los PMDER. De no ser así, es muypoco probable que estos países acepten el riesgo departicipar en un esquema de integración en que lospaíses de mayor desarrollo relativo obtengan losbeneficios de los polos de crecim ien too
Si bien debe reconocerse que las disparidadesentre los PMDER y los.. dem ás países miembros plantean una serie de problemas en los esquemas dein tegración, bien podría argumen tarse que no esnecesario adoptar medidas específicas para reducir dichos desniveles, por cuanto éstos tenderíana desaparecer paulatinamente conforme avance elgrado de desarrollo económico de los PMDER. Sinembargo, esta es una posición poco realista por varias razones:
• Debe tenerse presente que el proceao de i n tegrución podría perjudicar a los PMOER, con lo cuallas disparidades más bien tenderían a agravarse.
8. R Hansen (1969).
140
• Existen serias dudas que se dé en la realidad unatendencia a la convergencia, de manera que sería cuestión de tiempo el reducir los desnivelesiniciales entre los países miembros.
• Para los PMDER resultaría prácticamente imposible, desde el punto de vista político, esperar unlargo período para obtener los beneficios del programa de integración, ellos esperarían ventajasconcretas desde las primeras etapas del proceso.
En vista de ello, los esquemas de integración nohan podido cerrar los ojos ni bacer oídos sordosfren te a la situación de los PMDER. En todos losprogramas de integración ha habido necesidad dedar un tratamiento preferencial, de establecer unsistema de apoyo, a favor de estos países con elpropósito principal de ayudarlos a obtener los beneficios potenciales del programa y, por consiguiente,crear condiciones más propicias para su futuro desarrollo económico.
141
CAPITULO 11
LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO
ECONOMICO RELATIVO EN LOSESQUEMAS LATINOAMERICANOS
DE INTEGRACION ECONOMICA
En los programas de integración económica queinteresa analizar -la ALALC/ALADI, el Acuerdo deCartagena y el MCCA-, el tema de los PMDER siempreha sido objeto de gran trascendencia. En los trescasos se han suscrito compromisos y se han tomadouna serie de medidas en favor de dichos países, apesar de lo cual existe una insatisfacción generalizada a la luz de los resultados obtenidos y no pocafrustración dadas las posibilidades reales de acción.
LOS COMPROMISOS ADQUIRIDOS
1. El caso de la ALALC/ALADI9
La preocupación por los PMDER en el seno de laALALC se encuentra en el preámbulo mismo del Tratado de Montevideo, al indicarse "que el desarrolloeconómico debe ser alcanzado mediante el máximo
9. Basado en Camelo (1982) Y Zelada (1973).
143
aprovechamiento de los factores de la produccióndisponibles y de la mayor coordinación de los planesde desarrollo de los diferentes sectores de la producción, dentro de normas que contemplen debidamente los intereses de todos y cada uno y que compensenconvenientemente, a través de medidas adecuadas,la situación especial de los países de menor desarrollo económico re lat ivo". Se trataba así de tomar encuenta en forma explícita la situación de aquellospaíses en condiciones desfavorables dado su nivel dedesarrollo, de manera que el éxito del Tratado deMontevideo dependía en parte, de la disminución delas disparidades entre los países miembros. Difícilmen te el proceso de in tegración podría avanzar silas economías de los PMDER no crecían en formasatisfactoria.
El régimen de normas especiales que se estableció en el Tratado de Montevideo, en favor de losPMDER, estaba basado en:
• El reconocimiento de situaciones d ivursu s du 10M
países y condiciones par t.icu lu res, uf gunus deellas desfavorables.
• El deseo de brindar igualdad de oportunidades atodas las partes contratan tes.
• La consecución de un equilibrio permanente entre los sacrificios y los beneficios.
• La convicción de que el desarrollo eeonómico delos PMDER contribuiría a la buena marcha delprograma de Integracion.!"
lO. En e l urt ícu lo :i:¿ del Tratado de Mcut ev id eo IIIl ind icu "LusPartes Contratantes, reconociendo que 11.\ co nsecuc ié n de losobjet ivo s del presente Tratado será f'ac rl it a da por el e re-
144
Los países de mayor desarrollo relativo apoyarían el esfuerzo de los PMDER principalmente en tresformas, a saber: primero, el aumento de las ventajaspotencialmente aprovechables; segundo, la reducción de las exigencias en cuanto al cumplimiento deciertos plazos, y tercero, la concesión de un tratamiento preferencial en los programas de asistenciatécnica y financiamiento. Se buscaba de esta manera dos objetivos principales. En primer lugar, facilitar la respuesta de los PMDER a las ventajas queabría la liberación del comercio in trazonal. En segundo lugar, proteger a las economías de los PMDER
de los efectos adversos que podrían tener las exportaciones de los demás países miembros en relacióncon: las pérdidas fiscales, el encarecimiento de bienes e insumos y la reducción de posibilidades dedesarrollo industrial.
El sistema de apoyo a los PMDER en la ALALC seencuentra centrado en las disposiciones del artículo32 del Tratado de Montevideo. 1 1 De acuerdo con esteartículo se puede beneficiar a los PMDER de diferentes maneras:
• Ventajas no extensivas a las demás Partes Contratantes para promover la instalación de actividades productivas.
• Plazos más extensos que los previstos originalmente para cumplir el programa de disminuciónde gravámenes.
cimiento de la. economja. de lo. paj.e. de menor de.arro·110 económico relativo dentro de la Zona. realizar6n ..fuer·zo. en el .entido de crear condicione. favorable. a e.ecrecimiento" .
11. Adem6. del arto 32••e han tomado varia. re.olucione. quepreci.aron el alcance y normaron su aplicación, entre ella.valsa mencionar la 17 (1) Y la 74 (111).
145
• Posibilidad de aplicar medidas restrictivas al comercio intrazonal para proteger la producciónnacional.
• Apoyo a los PMDER para aumentar la producciónmediante programas de asitencia técnica y medidas de carácter financiero.
En la ALALC las normas en favor de los PMDER
tenían varias características que bien vale mencionar: primera, se trataba de medidas transitorias,se suponía llegaría el momento en que serían innecesarias; segunda, se trataba de un régimen deexcepción con respecto a ciertas disposicionesdel Tratado de Montevideo, pero "no constituyenuna excepción a las disposiciones generales del mismo ... R y, por consiguiente, los PMDER "gozarán detodos los derechos y estarán sujetos a todas las obligaciones que emanan del Tratado"llI y tercera, lasnormas no son de aplicación automática, sino que esnecesario que el país interesado solicite su condición de PMDER. El Tratado de la ALADI sigue latradición de la ALALC en cuanto al tratamiento preferencial en favor de los PMDER, se establece comosu objetivo principal "promover el desarrollo económico-social armónico y equilibrado de la región";además, se contempla la creación de la Unidad dePromoción Económica, como parte de la SecretaríaGeneral de la ALADI, cuyo propósito es realizar gestiones para la obtención de recursos técnicos y financieros, efectuar estudios y proyectos para elcumplimiento del programa de promoción y elaborarinformes anuales sobre el aprovechamiento efectua-
12. Notaa explicativaa de la Reaolución 17 (1): Aplicaciónde laa diapoaicionea del capítulo VIII del Tratado deMontevideo.
146
do del sistema de apoyo a los países de menor desarrollo relativo (art. 46, literal 1).
2. El Acuerdo de Cartagena 1 3
En el Grupo Andino el tratamiento preferencialen favor de los PMDER ha sido parte esencial delprograma de integración. Así, en el Acuerdo de Cartagena se incorpora, en el capítulo décimotercero,un régimen especial para Bolivia y Ecuador. El objetivo de este régimen especial consiste en: promover el desarrollo equilibrado y armónico, aseguraruna distribución equitativa de los beneficios de laintegración y acelerar el crecimiento de los PMDER
mediante el programa de integración económica. Elprimer párrafo del artículo 91 del Acuerdo de Cartagena plantea claramente el propósito del RégimenEspecial al decir "con el fin de disminuir gradualmen te las diferencias de desarrollo actualmen teexistentes en la Subregión, Bolivia y el Ecuadorgozarán de un régimen especial que les permitanalcanzar un ritmo más acelerado de desarrollo económico, mediante su participación efectiva e inmediata en los beneficios de la industrialización delárea y de la liberación del comercio". Se trata deapoyar a los PMDER, a fin de que la integración lespermita un crecimiento económico tal que se puedanreducir los desniveles entre los países del GrupoAndino al comenzar el proceso de integración. Ladisminución de las disparidades se considera necesaria en benefico común, ya que la integración notendría posibilidades de éxito si persistieran j ade-
13. Bando en Palomino Roedel (1982) Y Moncada (1969).
147
más, la acción mancomunada es el camino más apropiado para lograr un crecimiento más acelerado.
La esencia del régimen especial consiste en crearmayores incentivos e imponer menores obligacionesa Bolivia y a Ecuador. En un comienzo las ventajaspara ambos países fueron iguales, más adelante seconsideró que el caso de Bolivia ameritaba un tratamiento diferente y, así, se aprobó un ProgramaEspecial para este país (Resolución No. 119). Elobjetivo central consistía en eliminar los obstáculospara que Bolivia pudiera expandir su producciónindustrial y aumentar sus exportaciones intrazonales, es decir, aprovechar plenamente las posibilidades del Acuerdo de Cartagena.
En tre las principales disposiciones adoptadasen el Grupo Andino figuran, según Moncada, u lassiguien tes:
a. Asignación prioritaria de plantas industrialesen los territorios de Bolivia y Ecuador y ventajasexclusivas y tratamientos preferenciales para favorecer la formación de complejos de industriales.
b. Liberación de gravámenes y restricciones,irrevocable y no extensiva, para listas de productosoriginales de Bolivia y Ecuador, como también elestablecimiento de márgenes de preferencia sobreproductos de especial interés para los dos países.
c. No aplicación de medidas correctivas a lasimportaciones procedentes de Bolivia y Ecuador,salvo en casos debidamente calificados.
ch. Eliminación gradual y más lenta de los gravámenes y restricciones de Ecuador y Bolivia, a lasimportaciones de la subregión.
14. Moncada (1969), p. 26-26.
148
d. Adopción del Arancel Externo considerando lanecesidad de preservar leyes de fomento y asegurarla protección efectiva e indispensable para la promoción y comercio de Bolivia y Ecuador.
e. Establecimiento de tratamientos diferencialese incentivos suficientes en los dos países y acciónconjunta de los otros países miembros a fin de asegurar una atención prioritaria tan to financiera como técnica subregional e internacional, en favor deBolivia y Ecuador.
3. El Mercado Común Cen troamericano'"
Desde los albores mismos del programa de cooperación económica entre los cinco países centroamericanos y durante todo su desarrollo se hatomado en cuen ta la necesidad de ayudar a lospaíses miembros más retrasados del área de integración. Seguidamente, se indica brevemente la tesiscentroamericana sobre este tema.
En la bibliografía sobre la integración económica centroamericana se encuentra con mucha frecuencia alusiones al problema de los países demenor desarrollo relativo y a la necesidad de quetodos los países y no sólo algunos de ellos, se beneficien con el proceso. A continuación se hacen algunas referencias a modo de ejemplo.
• En el informe de R. Prebisch presentado a losministros de Economía del Istmo Centroameri·cano, queda claramente establecido que" la polí-
15. Basado en Lizano ( 1982).
149
tica de in tegración no podría prescindir de unapolítica de reciprocidad en el sentido más amplioposible de este término" I para afíadir, luego, que"en cada uno de los países quedaron ubicadasalgunas industrias de localización óptima incluidas en el plan. La industrialización no es unproceso privativo de unos cuantos países solamente, sino que, en un sentido amplio, es unrequisito del desarrollo de todos los países deacuerdo con sus circunstancias y recursos de cada uno" .16 En otras palabras, la integración debefavorecer también a aquellos países miembros demenor desarrollo relativo.
• En 1952, el Comité de Cooperación Económicadel Istmo Centroamericano, en una de sus primeras resoluciones, tomó la decisión de que "laintegración económica debía fundamentarse enuna aplicación amplia del principio de reciprocidad, teniendo presente la localización de las actividades productivas", Resolución 2 (Ac, 17).
• En la evaluación que realizó la CEPAL, en 1966,sobre la marcha del programa de integracióncentroamericana se indica que "se ha reconocido desde el comienzo la necesidad de propiciarsimultáneamente un proceso de desasrrollo equilibrado entre países y es éste uno de los objetivoscardinales de la integración económica", y, seafíade, "se ha dotado así al mercado común dedistin tos instrumentos destinados de un lado, agarantizar igualdad de condiciones entre paísesiguales, y de otro, a establecer términos diferenciales para atenuar las desventajas que po-
16. CEPAL (1952).
150
drían afrontar los miembros de menor desarrollo re lat ivo". 17
• Igualmente, en ese mismo año de 1966, el Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano, al tomar la resolución 141 (CCE)
sobre el desarrollo equilibrado de Honduras, indicaba en sus consideraciones qu~ "el logro deldesarrollo equilibrado en tre países constituyeobjetivo esencial del programa de integracióneconómica cen troamer icana",
• En el Convenio Centroamericano de IncentivosFiscales al Desarrollo Industrial (julio 1962), sedice que este régimen se establece "de acuerdocon las necesidades de la integración y del desarrollo económico equilibrado de Centroamér ica".En el Protocolo al Convenio de Industrias deIntegración Centroamericana (enero 1963) seafirma que dichas industrias promoverán ftel crecimiento equilibrado entre los países". La MisiónConjunta de Programación para Centroaméricaindicaba que el crecimiento económico del istmo "debe condicionarse a uno de los principiosfundamentales del programa de integración económica, cual es el desarrollo equif ibrado" (setiembre 1964).
• En el estudio de la 8IECA sobre El Desarrollointegrado de Centroamérica en la presente década, se insiste en "Ia necesidad de promover unaparticipación razonablemente equitativa de todos los países en los beneficios del desarrolloirrtagrado" y que éste es "un aspecto indispensa-
17. CEPAL (1966).
151
ble para mantener la unidad de participación deI 18todas las partes en e proceso".
• Finalmente, en el Proyecto de Tratado de laComunidad Económica y Social Centroamericana, presentado por el Comité de Alto Nivel parael Perfeccionamiento y la Reestructuración delMercado Común Centroamericano a los gobiernos del área en 1976, se estipulaba como uno delos objetivos básicos "promover, en forma armónica y equilibrada, el desarrollo económico y social de los Estados miembros y de la región en suconjunto" (art. 2, b).
Puede verse así cómo desde el comienzo y a lolargo de su desenvolvimiento, el problema del desarrollo equilibrado y de los países de menor desarrollo relativo ha sido una de las preocupacionescentrales del proceso de integración económicacentroamericana.
LAS MEDIDAS TOMADAS
En los esquemas de integración económica latinoamericanos son muy variadas las medidas quese han adoptado para apoyar el crecimiento de losPMDER. A continuación se examinan las principalesde ellas.
1. ALALC
En el caso de la ALALC el sistema de apoyo a losPMDER se centra en cuatro áreas principales: la po-
18. SIECA (1973).
152
lítica comercial, el desarrollo industrial, la asistencia financiera y la cooperación técnica.
a. Política comercial. Los propósitos de las medidas comerciales tomadas en favor de los PMDER
son dos: primero, permitir a estos países el accesoal mercado de los demás países miembros de maneraexpedita, y, segundo, posponer la apertura de susmercados nacionales a los otros países miembros. Sesupone que esta ampliación unilateral del mercadosería un elemento favorable para el desarrollo económico de los PMDER, al permitirles aumentar susexportaciones, sin tener que hacer frente, en suspropios mercados, a la competencia de las importaciones procedentes de los otros países participantes.
La base para otorgar un tratamiento comercialpreferencial a los PMDER se encuen tra en el artículo 32del Tratado de Montevideo, en el que se indica a laletra que las Partes Contratantes podrán "autorlsar auna Parte Contratante a conceder a otra Parte Contratante de menor desarrolJo económico relativo dentro de la Zona, mientras sea necesario y con caráctertransitorio, a los fines previstos en el presente artículo, ventajas no extensivas a las demás Partes Contratantes, con el fin de estimular la instalación o laexpansión de determinadas actividades preducttvas".Asimismo, en otras resoluciones de la ALALC se encuentran disposiciones sobre la base de las cuales sepueden conceder ventajas comerciales a los PMDER, talel caso de los acuerdos de complementación (Res.99-IV) y de los acuerdos subregionales de integración(Res. 222-vlI). Estas posibilidades han dado lugar aconcesiones arancelarias que se han agrupado en lasListas Especiales de Ventajas No Extensivas (LVNE),
que forman parte de la lista consolidada de concesiones de cada país. Las LVNE dan así a los PMDER una
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preferencia transitoria para aumentar sus exportaciones y una ampliación anticipada del mercado parapoder expandir su producción exportable.
Las ventajas no extensivas tienen varias características que deben mencionarse:
• No son extensivas, como su nombre lo indica, locual significa que se otorgan específicamente aalgunos de los PMDER, pero no a los demás miembros del programa de integración.
• No son permanentes, sino de carácter transitorio, al principio hasta 1972 y luego, con base enel Protocolo de Caracas, hasta 1980.
• No son automáticas, ya que el PMDER que deseaobtenerlas debe plantear su solicitud y llenar lostrámites respectivos, para determinar si las ventajas solicitadas son realmente necesarias.
• El carácter de excepción de las LVNE debe aclararse, ya que los PMDER, al obtener estas ventajas, no dejan de permanecer plenamentevinculados a las demás obligaciones del Tratado de M.ontevideo, concretamen te a dar un cabal cumplimiento al programa de reducción degravámenes.
• La relación entre las LVNE y la aplicación delprincipio de reciprocidad plantearon ciertasdudas. En efecto, el apoyo a los PMDER seríasocavado en gran parte, si para poder obtenerventajas no extensivas tuviera, simultáneamen·te, que hacer, como contrapartida, concesionesen la lista nacional. Se ha aceptado una reciprocidad más flexible para que los PMDER puedancumplir con este principio, ya que se difiere su
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aplicación de acuerdo con el aprovechamientoefectivo que haga de las ventajas no extensivas.
• Las concesiones no extensivas no significan solamente una reducción de gravámenes, sino también un adecuado margen de preferencia zonalen relación tanto con los productos importadosde terceros países, como con aquellos producidosen la zona. En realidad, al referirse a las ventajas no extensivas, debe considerarse el margende preferencia con respecto a terceros países y elmargen de preferencia con relación a la zona. Enaras de la efectividad de la ventaja no extensiva,los márgenes de preferencia establecidos no deben ser modificados, ya que, de lo contrario, elPMDER no tendría seguridad al tomar sus decisiones. Así, para garantizar la estabilidad de lasventajas no extensivas se dispuso que, al otorgarlas, los países no podrían modificarlas durante su duración. (Res. 98-IV).
Dos aspectos adicionales referentes a la políticacomercial han de mencionarse por su importancia:las medidas relativas a las cláusulas de salvaguardia y aquellas otras relacionadas con los programasde liberación. En lo que hace a las cláusulas desalvaguardia, además de los dos casos generalesprevistos en el Tratado de Montevideo a los cualestienen acceso todos los países miembros (desequilibrios globales en la balanza de pagos o perjuiciosgraves ocasionados por importaciones procedentesde la zona), los países de menor desarrollo económico relativo pueden invocar la aplicación de las cláusulas de salvaguardia cuando se trata de proteger laproducción nacional de productos incorporados alprograma de liberación que sean de importancia básica para su desarrollo económico. Sobre la base de
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la cláusula de salvaguardia, los PMDER pueden tomar varias medidas: restricciones cuantitativas,control de precios y modificación de gravámenes.Por otra parte, los demás países miembros no podrán invocar las cláusulas de salvaguardia para alterar las ventajas no extensivas que han acordado alos PMDER, esto con el propósito ya mencionado, depreservar la permanencia de las concesiones.
En relación con los programas de liberación, losPMDER tienen abierta la posibilidad de cumplir conlas reducciones de gravámenes en condiciones másfavorables que los otros miembros países, o sea,disponer de un plazo mayor para disminuirlos y formar sus listas nacionales.
b. Desarrollo industrial. Aún cuando las medidas comerciales han sido las más importantes enla ALALC, éstas se han considerado insuficientespara promover el mayor desarrollo económico de losPMDER. En el campo industrial pueden distringuirsetres aspectos:
• Los programas especiales de cooperación basados en la resolución 74 (111), en los cuales sepone énfasis en la identificación de industriasque podrían económicamente establecerse en losPMDER para abastecer el mercado de la zona y,por otra parte, se contempla la posibilidad dedesgravaciones anticipadas para ampliar el mercado a disposición de los PMDER.
• La formulación de la política zonal de desarrolloindustrial (Resolución lOO-IV) debe poner especial atención en la búsqueda y la asignaciónde proyectos industriales en los PMDER que seande interés para el crecimiento de toda área deintegración.
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• Las disposiciones relativas a los acuerdos decomplementación (Resolución 99-IV) incluyennormas y procedimientos para dar un tratamiento preferencial a los PMDER. Así, por ejemplo,estos países podrán beneficiarse de las ventajasque se otorguen a los países que suscriban dichosacuerdos, aún cuando ellos no participen en elacuerdo.
c. Asistencia financiera y técnica. Dos tipos deayuda se prevén en favor de los PMDER. Por unaparte, los países miembros de la ALALC han aceptadoapoyar colectivamente las gestiones que los PMDER
planteen ante organismos internacionales, tales como el BID y las Naciones Unidas, con el fin de obtener recursos financieros y asistencia técnica. Porotra parte, los mismos países miembros podrían darsu cooperación financiera y técnica a los PMDER altenor de la Resolución 74 (111).
En cuanto al apoyo financiero se enumeran varias posibilidades:
• Suministrar bienes de capital para la ejecuciónde obras de infraestructura.
• Suministrar equipos e instalaciones para escuelas talleres y escuelas agrícolas.
• Suministrar textos, equipos e instalaciones paraestudios técnicos.
• Establecer líneas de crédito para el financiamiento de importaciones desde la zona de bienesdestinados a las actividades básicas de producción de los PMDER.
• Aportar fondos para fortalecer los bancos de fomen to de los PMDER a fin de financiar acti vida-
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des productivas de interés zonal. En relación conla asistencia técnica, se prevén a la vez, variasmedidas:
o suministrar expertos, técnicos y profesores para desarrollar actividades en los PMDER,
o conceder becas a los PMDER para la formaciónde técnicos, obreros calificados y administradores de empresas,
o preparar y ejecutar proyectos específicos y
o estudiar mercados e identificar industrias para promover su localización en los PMDER.
Finalmente, debe mencionarse que, en el campoinstitucional, se decidió la creación de una unidadtécnica de apoyo a los PMDER, como parte de laSecretaría de la ALALC. Esta unidad tiene el R CO
metido de asistir a los países de menor desarrolloeconómico relativo en el estudio y determinación delas posibilidades que les ofrezca el mercado zonal yla aplicación de las medidas previstas en su favor enlas Resoluciones de la Conf'erencia".
El tratado de la ALADI sigue la tradición de laALALC al conceder un tratamiento preferencial a lospaíses de menor desarrollo relativo. En efecto, apesar de las marcadas diferencias entre la ALALC yla ALADI que hacen de esta última en realidad unnuevo esquema de integración económica, la preocupación por establecer disposiciones específicamenteorientadas a buscar una solución adecuada a losproblemas especiales de los países de menor desarrollo relativo, no sólo se mantiene, sino se refuerza, tanto en cuanto al ámbito de la aplicación de lasmedidas adoptadas como a la naturaleza de los procedimientos propuestos.
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