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Motivacin de la actuacin administrativa y principio de
interdiccin de la arbitrariedad: Legitimacin democrtica
de las Administraciones Pblicas
Prof. Ernesto Jinesta L.
!ntroduccin
Las administraciones pblicas" en el conte#to del Estado democrtico y
constitucional de $erec%o" estn ms necesitadas &ue nunca de e#plicarse y
darse a entender frente a los ciudadanos. Los administrados" por su parte" ante
los privilegios posicionales de los poderes pblicos" esperan &ue" al tomarse
una decisin" sea lo suficientemente fundada y ra'onada" para comprender los
verdaderos fines y propsitos de la misma y" eventualmente" %asta para prestar
su colaboracin en su debida implementacin o e(ecucin )gobierno y
administracin por consenso*.
Las administraciones pblicas deben ser casas de cristal" traslcidas y
transparentes" de tal manera &ue el o(o fiscali'ador ciudadano pueda penetrar y
escrutar todos sus intersticios y" si es necesario" demandar mayores
e#plicaciones de las actuaciones tomadas" as+ lo imponen principios
constitucionales de gran importancia como los de transparencia y publicidad ,.
Pero" por sobre todo" las decisiones administrativas deben ser y" no solo
aparentarlo" producto de un procedimiento ra'onablemente pausado en el &ue
se ponderen todos los presupuestos fcticos y (ur+dicos &ue concurren en su
adopcin" de manera &ue sea un verdadero producto de la refle#in y la
deliberacin para garanti'ar su pleno acierto.
1---.ernesto(inesta.com.atedrtico de $erec%o Administrativo /niversidad Escuela Libre de$erec%o 0/EL$12 $irector y profesor programa doctorado en $erec%o Administrativo /EL$2$octor en $erec%o Administrativo /niversidad omplutense de Madrid2 Presidente Asociacinostarricense de $erec%o Administrativo2 Miembro de la Asociacin !nternacional de $erec%oAdministrativo" la Asociacin !beroamericana de $erec%o Administrativo" del 3oro!beroamericano de $erec%o Administrativo2 Presidente Academia ostarricense de $erec%o yMagistrado de la 4ala onstitucional de la orte 4uprema de Justicia 5epblica de osta 5ica.
2 6. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ransparencia administrativa y derec%o de acceso a lainformacin administrativa" 4an Jos;" Editorial Juricentro" ,
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En la medida en &ue las administraciones pblicas e#pli&uen"
racionalmente" sus decisiones contaran" ms fcilmente" con la aceptacin o
a&uiescencia de la ciudadan+a" con lo &ue se fortalecern y legitimarn
democrticamente
>
. Los poderes pblicos se deben a los ciudadanos y nodeben tomar decisiones anto(adi'as o carentes de fundamentacin e
imponerlas autocrticamente" el $erec%o Administrativo y" en particular" la
8eor+a ?eneral del Acto Administrativo" %a creado una serie de instituciones
para garanti'ar el derec%o de los ciudadanos a conocer las ra'ones &ue
mueven a las administraciones pblicas para la adopcin de una determinada
resolucin" tales como el motivo y la motivacin" entendidos como elementos
del acto administrativo. !ncluso" a partir del fenmeno de la
constitucionali'acin del $erec%o Administrativo@" %oy d+a" en materia de
procedimiento administrativo 0parte especial del $erec%o Administrativo1" se
estudia" con particular esmero" la motivacin de las resoluciones
administrativas como un componente ms del contenido esencial del derec%o
fundamental y %umano al debido proceso y a la defensa. Por ltimo" siempre
desde la perspectiva" apuntada 0constitucionali'acin del $erec%o
Administrativo1 %an surgido un entramado de valores y principios de rango
constitucional &ue obligan" fuertemente" a las administraciones pblicas en la
direccin apuntada" tales como el pluralismo" de interdiccin de la arbitrariedad"
de la transparencia y la publicidad" el democrtico" el de participacin y los de
ob(etividad e imparcialidad.
Los poderes pblicos" ante tales obligaciones y deberes" de rango
constitucional" deben convencer" ra'onablemente" a los administrados de los
fundamentos" motivos y circunstancias &ue los impelen a tomar una decisin
espec+fica para la satisfaccin del inter;s general. onsecuentemente" el
motivo" la motivacin del acto administrativo" la obligacin de motivar las3)B* la idea de legitimidad concierne ante todo y sobre todo al derec%o de gobernar. Lalegitimidad es el reconocimiento del derec%o de gobernar. En este sentido" trata de aportar unasolucin a un problema pol+tico fundamental" a&uel &ue (ustifica simultneamente el poderpol+tico y la obedienciaC 9!A/$ )Jean1Marc*" Legitimidad y pol+tica. ontribucin al estudiodel $erec%o y la 5esponsabilidad Pol+tica" Domo 4apiens Ediciones" 5osario" ,
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resoluciones administrativas de gravamen y los principios constitucionales
democrtico" participacin" ob(etividad e imparcialidad" interdiccin de la
arbitrariedad" transparencia y publicidad" tienen" %oy" no solo una vertiente
reaccional o negativa" &ue" desde luego" %abilitan al administrado paraimpugnar la resolucin carente de tales re&uisitos o &ue infringe tales principios
generales" sino" tambi;n" un rol positivo para persuadirlo sobre las virtudes de
una decisin y obtener as+ el consenso ciudadano" su participacin en su plena
e(ecucin y lograr &ue los poderes pblicos se legitimen democrticamente.
Pese a los ingentes esfuer'os de la dogmtica del $erec%o
Administrativo por racionali'ar a las administraciones pblicas" es todav+a
posible %oy escuc%ar el clamor de algunos (uristas valientes" por ra'ones
coyunturales ocasionalmente prolongadas en el tiempo" en contra de la
in(usticia notoria" la arbitrariedad y la irra'onabilidad de los poderes pblicos" al
dictar decisiones administrativas fundamentales carentes de motivacin o
sustento" de a%+ &ue" particularmente" en el entorno latinoamericano" el tema
siempre tendr plena actualidad y vigencia.
.1 Motivo del acto administrativo: Elemento sustancial ob(etivoG
El motivo del acto administrativo son los antecedentes" presupuestos o
ra'ones (ur+dicas )derec%o* y fcticas=)%ec%os* &ue %acen posible o necesaria la
emisin del acto administrativo y sobre las cuales la Administracin Pblica
entiende sostener la legitimidad" oportunidad o conveniencia de ;ste. El motivo" o
como tambi;n se le denomina causa o presupuesto" est constituido por los
antecedentes (ur+dicos y fcticos &ue permiten e(ercer la competenciacasu+sticamente" su ausencia determina la imposibilidad de e(ercerla"
e#clusivamente" para el caso concreto.
56. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ratado de $erec%o Administrativo )8omo !" Parte ?eneral*" 4anJos;" !usconsultec 4.A. y Editorial Jur+dica ontinental" ,H. Edicin" ,
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$esde luego" &ue tales antecedentes" adems de ser leg+timos" deben
concurrir al momento de dictar el acto administrativo" en tal sentido el art+culo
>>" prrafo I" L?AP establece &ue el motivo deber ... ser leg+timo y e#istir tal
y como %a sido tomado en cuenta para dictar el acto. onsecuentemente" %abrausencia de motivo o causa cuando los %ec%os invocados como antecedentes y
&ue (ustifican su emisin son falsos" o bien" cuando el derec%o invocado y
aplicado a la especie fctica no e#iste 0v. gr. si la ley o el reglamento &ue le dan
sustento se encuentran derogados" modificados" reformados o anulados por
inconstitucionales1. El acto administrativo" sea reglado o discrecional" debe"
siempre" fundamentarse en %ec%os ciertos" verdaderos y e#istentes" lo mismo
&ue en el derec%o vigente" de lo contrario faltar el motivo.
Esos antecedentes pueden asumir una naturale'a diversa" veamos:
a* Puede tratarse de un %ec%o simple &ue debe constatarse" mediante
reglas emp+ricas 1cognoscible mediante los sentidos1" como la noc%e para
pro%ibir el funcionamiento de un establecimiento industrial.
b* /n %ec%o t;cnico o constatable mediante apreciaciones t;cnicas
efectuadas por un perito en la materia" como el estado infeccioso del ganadopara ordenar su sacrificio" la marea ro(aC para impedir la pesca de ciertos
moluscos" el estado ruinoso de una edificacin para demolerla.
c* /na cualidad (ur+dica o indeterminada de una cosa" un acto" un
comportamiento o un su(eto" como la calidad de terreno de utilidad pblica para
una e#propiacin" persona (ubilable para otorgarle una pensin.
d* /na situacin %istrico1ambiental" con(unto de %ec%os enfocados
unitariamente por la ley pero a trav;s de conceptos indeterminados &ue re&uieren
precisin y apreciacin de parte del funcionario" como el estado de emergencia"
clausura de un negocio de e#pendio de licores en caso de escndalo notorio.
El motivo puede clasificarse" desde otros puntos de vista" de la siguiente
manera:
a* $e mera constatacin cuando la ley lo define mediante palabras de
sentido comn o t;cnico" sin vaguedades o polisemia alguna" implican una
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unidad de comprensin o de medida del motivo mismo" como los supuestos de
noc%e" epidemia" etc.
b* $e apreciacin" cuando la ley los define mediante palabras con sentido
vago e impreciso" &ue alude a valores y cuya precisin depende de la concepcinob(etiva &ue tenga de ;stos el funcionario pblico" como las %iptesis de los
conceptos indeterminados de escndalo pblico" orden pblico" urgencia"
emergencia" etc.
Los motivos constatables son reglados en tanto &ue los indeterminados
discrecionales. 4obre este particular" el art+culo >>" prrafo ,I" de la L?AP indica
&ue cuando el motivo no est; regulado deber ser proporcionado al contenido"
esto es" debe e#istir una relacin de proporcionalidad entre la situacin deurgencia" necesidad o la peticin de particular y el contenido del pronunciamiento
declarativo. Este mismo numeral indica &ue cuando el motivo est; regulado de
forma imprecisa deber ser ra'onablemente conforme con los conceptos
indeterminados empleados por el ordenamiento" al respecto" es preciso recordar
&ue los conceptos (ur+dicos indeterminados &ue los %ay de tipo emp+rico y
a#iolgico" otorgan una margen de apreciacin positivo y negativo )aun&ue
siempre &ueda un %alo de incertidumbre*" por lo &ue al ser empleados el rganodebe arribar a una nica solucin (usta y vlida" con lo &ue constituyen un
importante elemento para controlar la discrecionalidad administrativa.
4on motivos sub(etivos" los referidos a las cualidades del administrado
destinatario del acto )la edad y el tiempo de servicio para el otorgamiento de una
pensin" el estado socioeconmico para concederle un beneficio como podr+a ser
una beca municipal o un bono para vivienda de inter;s social" etc.* y son
ob(etivos los referidos a las caracter+sticas de los actos" comportamientos ocosas" como la necesidad o utilidad pblica de un inmueble para efectos de
e#propiacin" la calamidad pblicaC o conmocin internaC para el estado de
necesidad o urgencia" etc.
7o se debe confundir el motivo del acto administrativo con los actos
procedimentales preparatorios )de trmite* del acto final" cuya funcin radica en
%acerlo posible y representan la condicin pero no la causa &ue determina la
emisin del mismo. 8ales actos de trmite )v. gr. dictamen o simple providencia
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administrativa*" son presupuestos formales o ad(etivos del acto administrativo
pero no sustanciales.
La relevancia del motivo es capital" puesto &ue" es el antecedente
inmediato del acto administrativo" &ue crea la necesidad pblica o particular" y lo
%ace posible o necesario. $esde tal perspectiva" la adecuacin del acto
administrativo al fin depende de la verificacin del motivo" por lo &ue la ausencia
del ltimo determina la ausencia del fin del acto administrativo. El motivo est
coordinado" tambi;n" con el contenido" por lo &ue a un motivo determinado
corresponde" normalmente" un contenido espec+fico y viceversa. Por e(emplo"
ante una vacante corresponde un nombramiento interino y no un recargo de
funciones" frente a un desorden pblico 0mot+n1 una orden de dispersin y no lade detener a todos los presentes. 4obre este tema particular" cobra vital
importancia el principio de proporcionalidad &ue debe mediar entre los elementos
constitutivos materiales del acto administrativo.
Por lo general" el motivo contiene la enunciacin impl+cita de un fin
secundario o cone#o al principal" as+ en el caso de la orden de dispersin de los
manifestantes se supone &ue debe intentarse respetar los derec%os de los &ue
no incurren en la irregularidad" y an frente a ;stos" slo debe efectuarse por la
inminencia de un mal mayor. El respeto al derec%o de reunin y de los derec%os
de los particulares a(enos" es un fin secundario agregado al primario de mantener
el orden pblico.
,.1 Motivacin del acto administrativo: Elemento formalK
7os referimos" en este apartado" a la motivacin como elemento formal del
acto administrativo y no al motivo como elemento material1ob(etivo" aun&uee#iste una cone#in evidente. 7tese" incluso" &ue el legislador les da un
tratamiento separado" puesto &ue" para regular el motivo est el art+culo >>
L?AP y para normar la motivacin encontramos el numeral >= L?AP.
76. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ratado de $erec%o Administrativo )8omo !" Parte ?eneral*" pp.,1,@.
86. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ratado de $erec%o Administrativo )8omo !" Parte ?eneral*" pp.G>>1G>=.
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La motivacin se traduce en una declaracin formal y por escrito de cules
son las circunstancias de %ec%o y de derec%o &ue %an llevado a la respectiva
administracin pblica al dictado o emanacin del acto administrativo. La
motivacin es la e#presin formal del motivo y" normalmente" en cual&uierresolucin administrativa" est contenida en los denominados considerandosC 0
parte considerativa1. La motivacin" al consistir en una enunciacin de los %ec%os
y del fundamento (ur+dico &ue la administracin pblica tuvo en cuenta para emitir
su decisin o voluntad" constituye un medio de prueba de la intencionalidad de
esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto
administrativo.
La 4ala onstitucional" en diversos y reiterados pronunciamientos %aseFalado &ue la debida motivacin del acto administrativo final y de los de trmite
forma parte del debido proceso. As+" en el 6oto 7o. G1< de las =:@G %rs. del G
de enero de " @ y @
de la onstitucin Pol+tica*" esto es" forma parte de su contenido esencial.
onsecuentemente" si la motivacin falta %abr un vicio de forma y de
arbitrariedad en el acto administrativo. En realidad" los actos administrativos &ue
pueden prescindir de la motivacin son pocos" lo &ue depende de su naturale'a y
de las circunstancias en &ue se adopte )los actos tcitos" impl+citos" e#presados
en forma verbal o simblica no re&uieren de motivacin" precisamente" por su
naturale'a y las circunstancias en &ue se adoptan*.
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La 4ala onstitucional en el 6oto 7o. K@,1
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La motivacin del acto administrativo debe ser aut;ntica y satisfactoria" es
decir" una e#plicacin de las ra'ones &ue llevaron a su emisin" por lo &ue no se
trata de un mero escrpulo formalista &ue pueda ser cumplido con la fabricacin
ad hocC de los motivos. La motivacin debe ser concomitante con el actoadministrativo" e#cepcionalmente" se admite la motivacin previa si surge de
informes y dictmenes &ue sean e#presamente invocados como sustento y
comunicados. 4i no se da una motivacin concomitante o previa" el acto
administrativo se encuentra viciado por falta de motivacin" salvo &ue se admita"
e#cepcionalmente" &ue sea suplida por una motivacin ulterior suficientemente
desarrollada y ra'onada.
4obre el particular" el art+culo >=" prrafo " de la L?AP establece &ue4ern motivados con mencin" sucinta al menos" de sus fundamentosC los
siguientes actos administrativos:
a* Los actos &ue impongan obligaciones o &ue limiten" supriman o
denieguen derec%os sub(etivos )actos administrativos desfavorables o
de gravamen*.
b* Los &ue resuelvan recursos" esto es" las denominadas resoluciones
administrativas )art+culo ," prrafo >" L?AP*.
c* Los &ue se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o
del dictamen de rganos consultivos 0en este ltimo caso siempre y
cuando el dictamen sea facultativo y no obligatorio1.
d* Los de suspensin de actos &ue %ayan sido ob(eto de recurso. 4e trata
de la medida cautelar &ue puede ser decretada ba(o los supuestos del
art+culo @K L?AP.
e* Los reglamentos y los actos discrecionales de alcance general2 y"f* Los &ue deban serlo en virtud de ley.
El prrafo , del art+culo >=" admite la denominada motivacin previaC a
&ue %emos %ec%o referencia al indicar &ue La motivacin podr consistir en la
referencia e#pl+cita o ine&u+voca a los motivos de la peticin del administrado" o
bien a propuestas" dictmenes o resoluciones previas &ue %ayan determinado
realmente la adopcin del acto" a condicin de &ue se acompaFe su copiaC.
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Evidentemente" la L?AP no admite la llamada motivacin ulteriorC o a
posteriori" ra'n por la &ue &ueda descartada en nuestro ordenamiento (ur+dico.
>.1 $erec%o a la motivacin de las resoluciones administrativas:
omponente del debido proceso
on el propsito de garanti'ar la interdiccin de la arbitrariedad y la
transparencia en el mbito del procedimiento administrativo" las resoluciones
administrativas deben ser suficientemente motivadas" de modo &ue la carencia
o ausencia de motivacin constituye un vicio grave del debido proceso y la
defensa 0al ser un elemento integranteC o e#igenciaC de ;stos derec%os
fundamentales )6otos 4ala onstitucional 7os. >
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-%n cuanto a la motivacin de los actos
administrativos se debe entender como la
fundamentacin que deben dar las autoridades
pblicas del contenido del acto que emiten tomandoen cuenta los motivos de hecho y de derecho y el
fin que se pretende con la decisin. %n reiterada
jurisprudencia este tribunal ha manifestado que la
motivacin de los actos administrativos es una
exigencia del principio constitucional del debido
proceso as como del derecho de defensa e implica
una referencia a hechos y fundamentos de derecho
de manera que el administrado cono'ca los motivos
por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales
se le deniega una gestin que afecta sus intereses o
incluso sus derechos subjetivos- resolucin nmero
/0123411 de las (0,35 del (6 de octubre de (1117.$
!ncluso" con relacin a la motivacin por referencia a dictmenes"
opiniones consultivas o resoluciones anteriores a &ue se refiere el art+culo >="prrafo ," L?AP" la 4ala onstitucional )6otos 7os. ,@
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pblico que 4como en este caso4 deniegue una
gestin interpuesta ante la Administracin. *e trata
de un medio de control democrtico y difuso
ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedaddel modo en que se ejercen las potestades pblicas
habida cuenta que en la exigencia constitucional de
motivacin de los actos administrativos se descubre
as una funcin supraprocesal de este instituto que
sita tal exigencia entre las consecuencias del
principio constitucional del que es expresin el
principio de interdiccin de la arbitrariedad de los
actos pblicos.
V.- %l concepto mismo de motivacin desde la
perspectiva constitucional no puede ser asimilado a
los simples requisitos de forma por faltar en !stos y
ser esencial en aqu!lla el significado sentido o
intencin justificativa de toda motivacin con
relevancia jurdica. &e esta manera la motivacin
del acto administrativo "omo %&"r&o &t*"at!o
%e $a %e"$+ se presenta ms prxima a la
motivacin de la sentencia de lo que pudiera
pensarse. As la justificacin de una decisin
conduce a justificar su contenido lo cual permite
desligar la motivacin de -los motivos- elemento del
acto7. Aunque por supuesto la motivacin de la
sentencia y la del acto administrativo difieren
profundamente se trata de una diferencia que no
tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las
condiciones de ejercicio de cada tipo de poder
jurdico en un %stado democrtico de derecho que
pretenda reali'ar una sociedad democrtica. La
motivacin del acto administrativo implica entonces
que el mismo debe contener al menos la sucinta
referencia a hechos y fundamentos de derecho
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habida cuenta que el administrado necesariamente
debe conocer las acciones u omisiones por las
cuales ha de ser sancionado o simplemente se le
deniega una gestin que pueda afectar la esfera desus intereses legtimos o incluso de sus derechos
subjetivos y la normativa que se le aplica.$
Nueda" de esta manera" en evidencia &ue la actividad formal de las
administraciones pblicas no puede surgir por generacin espontnea" se precisa
de un procedimiento previo pautado en fases concatenadas en el &ue sea posible
verificar la verdad real de los %ec%os" sea constatar de forma e#%austiva" fiel y
completa los %ec%os determinantes 0antecedentes fcticos1 y las ra'ones
(ur+dicas &ue constituyen el motivo de la decisin administrativa final" lo &ue
constituye su ob(eto ms importante )art+culos ,@.@" ,," ,. y >,. L?AP*.
$e a%+ &ue" de acuerdo con los principios de la verdad material y de la instruccin
&ue rigen en los procedimientos administrativos" el rgano director puede ordenar
prueba pertinente y necesaria an de oficio si no %a sido propuesta por las partes
interesadas o" incluso" en contra de la voluntad de las ltimas )art+culo ,,
L?AP*. El debido proceso" entonces" le permitir al respectivo ente pblico
recabar y verificar fiel y e#%austivamente los antecedentes de %ec%o y de derec%o
&ue (ustifican el dictado de una resolucin administrativa" lo &ue le permite al
administrado" a trav;s del derec%o a recibir comunicacin de ;sta" conocerlos sea
para compartirlos o impugnarlos.
@.1 Principio de interdiccin de la arbitrariedad
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