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MTODO MAPP. Mtodo ALTADIR de planificacin popular
Fondo Editorial Altadir, 2da edicin Maracaibo, Venezuela, 1998.
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Material de lectura seleccionado para los Concursos de Funciones Jerrquicas HospitalariasLey 1795 (y modificatorias) ao 2010.
Subsecretara de Salud Pblica - M.A.S. - Provincia de Santa Cruz
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I. Caractersticas Generales
1. ObjetivosEs un mtodo creativo, diseado para guiar la discusin de los problemas
en la base popular (juntas de vecinos, comits de base de partidos
polticos, cooperativas, alcaldas, comits electorales, sindicatos, etc.).
Propone que las organizaciones de base y la comunidad seleccionen los
problemas que consideren ms relevantes, los jerarquicen y definan
maneras de enfrentarlos con los medios a su alcance. Ayuda a crear una
disciplina de discusin en grupo y a identificar soluciones creativas a los
problemas de la comunidad.
2. Rasgos generales
Es un mtodo muy simple que trabaja con:
a. tcnicas de discusin en grupos,
b. descripcin de problemas,
c. anlisis de causas y consecuencias de los problemas,
d. identificacin de los actores relevantes en la generacin,
mantenimiento y enfrentamiento de los problemas y su motivacin frente a
las acciones diseadas para enfrentarlos,
e. seleccin de medios para atacar las causas principales de los
problemas,f. precisin de los recursos necesarios para realizar esas acciones y
g. evaluacin de la vulnerabilidad del plan.
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3. Aplicabilidad
Es un mtodo diseado especialmente para procesar problemas de la
naturaleza y complejidad que se presentan a nivel local. Dentro de esta
limitacin, tiene una gran diversidad de aplicaciones, especialmente enorganizaciones que tienen relacin directa con la poblacin, tales como
concejos municipales, juntas de vecinos, cooperativas, comunidades,
sindicatos, comits de base de partidos polticos y otras similares. Es
tambin un mtodo eficaz y econmico para captar las necesidades
populares en una campaa electoral, crear conciencia sobre las dificultades
para solucionar los problemas ms importantes y establecer compromisos
de accin entre las instancias de gobierno y la comunidad para enfrentar
esos problemas.
4. Rol en el sistema de planificacin
El MAPP es slo un componente dentro del sistema integral de
planificacin. Se trata de la planificacin de tercer nivel. En la concepcinintegral de planificacin situacional el sistema comprende:
Primer Nivel: Mtodo Planificacin Estratgica Situacional (PES)1,
aplicable por el nivel de Estado Mayor.
Segundo Nivel: Mtodo Zopp (siglas en alemn) o PPOO (siglas en
espaol)2 que es un mtodo de planificacin por proyectos orientados
hacia objetivos. Se entiende por proyecto cualquier tarea humana
creativa. Se trata de un mtodo ms simple que el PES y de gran utilidad
1El mtodo PES fue desarrollado por Carlos Matus, Presidente de la Fundacin ALTADIR.
2El mtodo ZOPP (Zielorientatierte Projektplanung) ha sido utilizado y propagado por la GTZ, agencia de
cooperacin tcnica del Gobierno alemn.
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Cuando hablamos de gobierno no slo nos estamos refiriendo al gobierno
que se ejerce desde las instituciones poltico-administrativas del Estado,
sino tambin a la red de gobiernos circunscriptos a diversos mbitos
especficos. La planificacin y el gobierno de procesos en una capacidadpotencial de todas las fuerzas sociales5. Los gremios, las organizaciones
comunitarias, las universidades, los partidos polticos, en fin, todo aquel
que pretenda conducir un proceso desde alguna posicin, tiene un espacio
de gobierno en ese mbito del sistema social. De all que la planificacin,
como clculo que debe preceder y presidir la accin, no es monopolio del
gobierno del Estado, sino una realizacin de un proyecto de gobierno. Esta
afirmacin cobra especial relevancia en momentos en que la
descentralizacin se ha impuesto como una lnea estratgica en el proceso
de modernizacin del Estado y de las instituciones pblicas. La ampliacin
de la capacidad de gobierno de las organizaciones de base, constituye un
factor clave para que stas puedan cumplir su rol en una sociedad
moderna.
Ahora bien, no todos los actores pueden, ni deben, aplicar un mismomtodo de planificacin. La complejidad de los problemas que debe
enfrentar un actor, el nivel desde el cual se practica la planificacin y la
capacidad tcnica que el actor posea o sea capaz de lograr determinan la
necesidad de aplicar mtodos ms o menos sofisticados. Sin embargo,
conviene que los mtodos que se aplican en un sistema integral de
planificacin sean coherentes entre s, lo cual significa que deben partir de
fundamentos tericos comunis y utilizar categoras metodolgicas
homogneas. De all que, en nuestra propuesta de un sistema integral de
5Matus, Carlos; Poltica, Planificacin y Gobierno. ILPES-Fundacin ALTADIR. Caracas, 1988.
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CUARTO: De los principios anteriores deducimos que la planificacin debe
abarcar, necesariamente, el problema de sortear las restricciones y vencer
las resistencias de los otros al plan propio.
QUINTO: La planificacin es un proceso incesante y continuo en el cual serepiten constantemente el clculo, la accin, la evaluacin de resultados y
la correccin de los planes. El plan siempre est listo, pero, al mismo
tiempo, siempre est hacindose.
Estos principios se reflejan en las cuatro instancias del proceso de
planificacin. Quien pretende actuar en una realidad concreta y cambiar los
resultados insatisfactorios que observa en esa realidad, debe comenzar por
conocerla y formular un modelo explicativo de ella desde su propia
perspectiva. Esto lleva al actor a enunciar un conjunto de oportunidades.
Pero tambin a sealar problemas, o discrepancias entre la realidad y una
norma que acepta como vlida, que declara evitables y enfrentables desde
su mbito de accin. Esos problemas son ordenados de acuerdo con la
importancia o valor que ellos tienen para el actor y la prioridad que ste le
asigna a su enfrentamiento. En esto consiste la explicacin situacional quehace un actor en funcin de su accin y constituye la preocupacin central
del momento explicativo de la planificacin.
A partir de la reconstruccin del proceso causal que genera los resultados
que el actor ha definido como problemas y de la identificacin de sus
frentes de ataque o nudos crticos, el actor disea los medios que estima
necesarios para alterar la situacin actual hasta convertirla en una
situacin objetivo que se propone alcanzar en un horizonte de tiempo
determinado. Estos medios pueden ser compromisos de accin del propio
actor para alterar las causas que estn dentro de su espacio de
gobernabilidad o demandas de compromisos de accin a otros actores para
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que enfrenten causas que escapan de su mbito de accin. De aqu surge
el concepto de Plan Dual. Todo actor, sea cual sea su espacio de
gobernabilidad, debe formular planes que comprendan tanto lo que l
mismo se compromete a realizar para enfrentar los problemas (plan deaccin) como las demandas de compromisos de accin a otros actores para
completar lo que es necesario hacer para enfrentar los problemas (plan de
demandas). El plan de accin-demandas se complementa con el plan de
denuncias, si acaso los actores pertinentes no oyen las demandas o no
cumplen los compromisos de accin asumidos. El diseo del debe sery de
los medios necesarios y suficientes para alcanzarlos constituye la tarea
central del Momento Normativo de la planificacin.
Reconocer a otros actores que gobiernan en distintos mbitos y que
pueden tener objetivos diferentes o conflictivos con los nuestros, nos lleva
a la idea de valorar la existencia de otros como posibles aliados u
oponentes en la lucha por nuestros objetivos. Esto, junto con las
limitaciones que nos impone la escasez relativa de recursos, nos lleva a la
necesidad de incorporar el anlisis de viabilidad de los objetivos que nosproponemos y de las acciones diseadas para alcanzarlos. De all la
necesidad de un Momento Estratgico en el proceso de planificacin.
Con estos primeros momentos, cubrimos la instancia de clculo, pero la
planificacin no puede quedar divorciada de la accin, pues en ese
momento es cuando realmente se completa el plan y donde se produce la
unidad indisoluble entre direccin, planificacin y gerencia. El diseo y
regulacin de mtodos e instancias de evaluacin y control de planes
forma parte del proceso de planificacin y en l juega un papel muy
relevante el sistema de peticin y rendicin de cuentas que adopte un
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actor. Estas constituyen las principales tareas del Momento Operacional de
la planificacin.
Por ltimo, la incertidumbre que rodea la realizacin de todo plan nos
obliga a examinar cun slidas son las bases que lo sustentan y a prepararacciones alternativas para impedir que las circunstancias invaliden
completamente nuestros planes o que, bajo ciertas circunstancias, nos
quedemos sin plan para enfrentar las contingencias que pueden surgir a lo
largo de su ejecucin. De all la importancia del anlisis de vulnerabilidad
del plan.
El MAPP considera un conjunto de instrumentos que recogen los principios
tericos que inspiran al mtodo. Estos instrumentos son los pertinentes
para cada una de las instancias de clculo y adecuados a las necesidades
de las organizaciones a las cuales est dirigido.
III. Un Ejemplo Simple de Aplicacin del MAPP
1. Antecedentes
El Barrio Bajo Seco est ubicado al oeste de Ciudad Jardn. All habitanalrededor de tres mil personas entre las cuales el sesenta por ciento vive
en estado de pobreza crtica, mientras el cuarenta por ciento restante
percibe ingresos que apenas cubren sus necesidades de subsistencia.
Debido a la escasez de viviendas de inters social en Ciudad Jardn, el
Barrio ha crecido mucho y muy desordenadamente en los ltimos aos,
pues muchas personas han construido viviendas, sin ningn tipo de
permiso o regulacin, con materiales de desecho provenientes de
construcciones que se realizan en otras reas de la ciudad.
Todos los servicios pblicos son insuficientes para la poblacin de Barrio,
pero el desabastecimiento de agua potable constituye la mayor
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preocupacin de los vecinos, pues genera tales condiciones de insalubridad
en las viviendas, escuelas y establecimientos comerciales del Barrio, que
sus pobladores viven bajo la constante amenaza de contraer enfermedades
de distinta naturaleza. Adems, la falta de agua ha trados comoconsecuencia el deterioro de la armona vecinal, pues los vecinos que no
cuentan con el servicio de agua en sus casas acuden ala nica toma
pblica que existe en la zona para llenar baldes y cacerolas, lo cual genera
grandes aglomeraciones de personas en pugna por aprovechar las escasas
horas en que el Barrio recibe agua para proveerse de este vital elemento.
En varias oportunidades se han presentado disputas, algunas bastante
violentas, a causa del desorden que impera frente a la toma pblica de
agua.
Existe una Asociacin de Vecinos, creada hace varios aos por iniciativa de
los pobladores ms antiguos de Barrio, cuya Junta Directiva est integrada
pro las personas ms respetadas del sector. Con el tiempo, la Junta de
Vecinos se ha ganado la confianza de los habitantes de Barrio gracias al
empeo demostrado en trabajar por la comunidad.Faltan pocos meses para la eleccin del Alcalde de Ciudad Jardn. Uno de
los candidatos con mayor opcin, Juancho Palacios, conoce el Barrio
porque all vivi durante su infancia y juventud. Por ello, se siente
comprometido con su gente. Durante la campaa electoral visit su antiguo
Barrio y se reunin con la directiva de la Asociacin de Vecinos.
En esa oportunidad Juancho Palacios recibi informacin directa sobre los
problemas que la comunidad considera ms importantes y les ofreci
apoyo para enfrentarlos si resultaba electo Alcalde. Adems, prometi
enviar a un conocedor del MAPP para que los guiara en el anlisis de esos
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problemas y la formulacin de propuestas de accin y compromisos para
enfrentarlos.
2.
Pasos del MAPPSe constituy un equipo de trabajo con miembros de la Junta de Vecinos.
Con la asesora del experto enviado por Juancho Palacios, se inici la tarea
propuesta por ste, cuyos resultados se presentan a continuacin.
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Paso 1
Seleccin de los Problemas del Plan
En una encuesta, la Junta de Vecinos pidi a los pobladores que
distribuyeran treinta puntos entre los problemas locales que los afectan, deacuerdo con la importancia y la prioridad que le asignan a su
enfrentamiento. Luego, en una asamblea de la Asociacin de Vecinos, se
decidi elaborar un plan para enfrentar los cinco problemas que resultaron
con la ms alta puntuacin promedio:
Problema 1 Desabastecimiento de agua potable.
Problema 2 Inseguridad personal.
Problema 3 Desnutricin infantil.
Problema 4 Deficientes servicios de salud.
Problema 5 Contaminacin ambiental.
Paso 2Precisin del Problema
Nombre del Problema: Desabastecimiento de Agua Potable en el Barrio Bajo Seco.
Actor:Asociacin de Vecinos del Barrio Bajo Seco.
Descripcin:
Descriptores Indicadores
d1. Muchas viviendas carecen del
servicio de agua potable.
El 50% de las viviendas del Barrio.
d2. El servicio de agua potable no
es continuo.
En promedio, el agua llega cada dos das por seis
horas.
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Paso 3Explicacin del Problema (rbol Explicativo)
Problema: Desabastecimiento de Agua Potable en el Barrio Bajo Seco.
Actor:Asociacin de Vecinos del Barrio Bajo Seco.
Escasez de vivienda deinters social enC. Jardn. 5
Construccindesordenada de
viviendas en el Barrio 4
E l I.O.S planificasin considerarnecesidadesreales 6
Deficiente Sistema demantenimiento 9
Red de tuberaspresenta fugas envarias partes 7
Derroche de aguapor paret dealgunos vecinos 8
La red de tuberases insuficientepara el Barrio 1
El depsito de aguaes insuficiente para elbarrio 2
Excesivas perdidas de agua 3
d1.Muchas viviendas carecen del
servicio de agua potable
d2. El servicio de agua potable
no es continuo
Proliferacin de enfermedades entrelos pobladores de Barrio
Largas colastumultos frente ala nica tomapblica de agua
Un camincisterna vendeagua a precioexcesivo
Ausentismo laboral
y escolar enaumento
Aumenta la presin
sobre el ambulatorioque sirve al Barrio Tumultos y rias
frecuentes
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Paso 4
Diseo de la Situacin Objetivo (rbol)
Problema: Desabastecimiento de Agua Potable en el Barrio Bajo Seco.Plazo: Dos aos.
Escasez de vivienda deinters social enC. Jardn. 5
No se construyenviviendas ilegales en el
Barrio
4
La planificacindel I.O.S. serealiza en consultacon la ciudad
Mejora del sistema demantenimiento 9
Red de tuberasque sirve al Barrioreparado 7
Los vecinos usanel agua concriterio de ahorro 8
Ampliacin de la redde tuberas quesirve al Barrio 1
Ampliacin deldepsito de agua quesirve el barrio 2
Reduccin de perdidas de agua 3
d1. El 70% de las viviendas del
Barrio tienen servicio de agua.
d2. El servicio de agua potable
llega diariamente por 12 horasdiurnas
Se reduce la incidencia de enfermedadesde origen hdrico en el Barrio
Desaparecenlas colas frente ala nica tomapblica de agua
Ausentismo laboral
y escolar endescenso
Disminuye la
presin sobre elambulatorio quesirve al Barrio
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Paso 5Seleccin de Frentes de Ataque o Nudos Crticos
CausaN
Impacto Es nudo crtico?
A M B
Se puede ejecutar algunaaccin para modificarlo?
Si No
1 X SI X
2 X SI X
3 X NO X
4 X SI X
5 X SI X
6 X SI X
7 X SI X
8 X SI X
9 X SI X
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Paso 6Diseo de Operaciones y Demandas de Operacin
Nudo Crtico Qu Hacer? Quin? Apoyo
1. La red detuberas esinsufieciente parael Barrio.
Ampliar la red de tuberasque sirve al Barrio.
Instituto de ObrasSanitarias
(I.O.S.)
Alcalda
2. El Depsito deagua esinsuficiente para elBarrio.
Ampliar el depsito deagua del Barrio.
I.O.S. Alcalda
3. Construccindesordenada deviviendas en el
Barrio.
Control de la construccinde viviendas en el Barrio.
Asociacin
de Vecinos(ASOSECO)
Alcalda
4. El I.O.S.planifica sinconsiderar lasnecesidades reales.
Participacin de ASOSECOen la planif. del I.O.S.respecto al Barrio.
ASOSECO I.O.S.
Alcalda
5. Red de tuberaspresenta muchasfugas.
Reparacin de tuberasque sirven al Barrio.
I.O.S. Alcalda
6. Derroche deagua por algunosvecinos.
Campaa pro uso racionaldel agua potable.
ASOSECO Maestros de escuela
Prroco
Comerc.7. Deficientesistema demantenimiento.
Mejorar el sistema demantenimiento.
I.O.S. Alcalda
8.
9.
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Paso 7Definicin de Responsables por las Operaciones
Operaciones Responsable
Op1. Control de construcciones ilegales en el Barrio.- Deteccin de const. Ilegales.
- Denuncia ante autoridades
Comit especial devecinos.
Junta Directiva
ASOSECO
Op2. Participacin en la planificacin del I.O.S. respecto alBarrio.
Junta Directiva deASOSECO
Op3. Campaa pro uso racional del agua potable en Bajo Seco. Comit especial devecinos.
Op4.
Op5.
Op6.
Op7.
Op8.
Op9.
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Paso 8Definicin de Responsabilidades
por el Seguimiento de las Demandas de Operacin
Demandas de Operaciones ResponsableDop1. Ampliar la red de tuberas que sirve al Barrio. Junta Directiva
ASOSECO
Dop2. Ampliar el depsito de agua que sirve al Barrio. Junta Directiva
ASOSECO
Dop3. Reparacin de tuberas con fugas. Junta Directiva
ASOSECO
Dop4. Mejorar el sistema de mantenimiento del I.O.S. Junta Directiva
ASOSECO
Dop5.
Dop6.
Dop7.
Dop8.
Dop9.
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Paso 9Identificacin de Actores Sociales Relevantes
y su Motivacin Frente al Plan
OP/DOPACTORES
Op1V I
Op2V I
Op3V I
DOp1V I
DOp2V I
DOp3V I
DOp4V I
A1. ASOSECO A + A + A + A + A + A + A +
A2. I.O.S. A + A + A + A + A + A + A +
A3. Dueo de cisterna A - A - A - A - A - A - A -
A4. Comerc. DelBarrio
A + A + A + A + A + A + A +
A5. Alcalda A + A + A + A + A + A + A +
A6.
A7.
A8.
A9.
A10.
Actores que apoyan:A2, A4 y A5.
Actores que rechazan:A3.
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Paso 10Seleccin de Trayectorias
Peor Trayectoria Posible
t1 t2 t3 t4 t5 t6 t7 t8 t9 t10 t11 t12
Dop1 Dop2 Dop3 Dop4 Op1 Op2 Op3
t= tiempo, momento, oportunidad.
Mejor Trayectoria Posible
t1 t2 t3 t4 T5 t6 t7 t8 t9 t10 t11 t12
Op3
Op1
Dop1
Dop2
Dop3
Dop4Op2
t= tiempo, momento, oportunidad.
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Paso 11Anlisis de Vulnerabilidad del Plan
Op/Dop Condicionante Impacto De QuinDepende?
Accin Alterna
Op1. Accin de las autoridadescompetentes.
A Polica
Min.Vivienda
Denuncia por los medios decomunicacin.
Op2. Atencin del I.O.S. A I.O.S. Solicitar intervencin de laAlcalda.
Op3. Colaboracin de losvecinos
A Vecinos Solicitar sanciones por derrochede agua a la Alcalda.
Dop1. Atencin del I.O.S. A I.O.S. Denuncia por los medios decomunicacin.
Dop2. Atencin del I.O.S. A I.O.S. Denuncia por los medios decomunicacin.
Dop3. Atencin del I.O.S. A I.O.S. Denuncia por los medios decomunicacin.
Dop4. Atencin del I.O.S. A I.O.S. Denuncia por los medios decomunicacin.
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