LINEAMIENTOS PARA PROMOVER LA
INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA EN EL PERÚ: 2012 – 2016
Informe encargado por la
Cámara Peruana de la Construcción
Realizado por:
Lima, agosto de 2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
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Equipo de investigación:
César Jara
Analista senior Economía Aplicada
Raúl Andrade
Director de proyectos Economía Aplicada
Carlos Córdova
Analista Economía Aplicada
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APOYO Consultoría (2012). Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012-2016. Informe encargado por la Cámara Peruana de la Construcción - CAPECO. Lima, Perú.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
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CONTENIDO
I. RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................... 13
II. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 22
III. MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPÍRICA ........................................................... 24
III.1. Relación entre la inversión en infraestructura y el desempeño económico y social de un
país .......................................................................................................................................... 24
III.2. Revisión de los impactos de la inversión en infraestructura en cada sector .................. 29
IV. DIAGNÓSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA ........................................... 39
a. CARRETERAS ............................................................................................................ 39
a.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 39
a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras ........................................................ 46
a.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura vial ................................... 50
b. PUERTOS ................................................................................................................... 56
b.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 56
b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria ............................................................... 62
b.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura portuaria .......................... 64
c. AEROPUERTOS ......................................................................................................... 69
c.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 69
c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria ........................................................ 74
d. FERROCARRILES ...................................................................................................... 78
d.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 78
d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria ........................................................ 81
d.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria......................... 83
e. ENERGÍA ELÉCTRICA ............................................................................................... 86
e.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 86
e.2. Planeamiento de la infraestructura eléctrica ................................................................ 94
e.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura eléctrica ........................... 97
f. SANEAMIENTO ........................................................................................................ 102
f.1. Diagnóstico .................................................................................................................. 102
f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento ................................................... 113
f.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento .............. 117
g. SALUD ....................................................................................................................... 125
g.1. Diagnóstico ................................................................................................................. 125
g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud .............................................................. 138
g.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de salud ......................... 139
h. EDUCACIÓN ............................................................................................................. 146
h.1. Diagnóstico ................................................................................................................. 146
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
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h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa ............................................................ 157
h.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura educativa ....................... 158
i. SEGURIDAD CIUDADANA Y CÁRCELES ............................................................... 163
i.1. Diagnóstico .................................................................................................................. 163
i.2. Planificación de la infraestructura de cárceles ............................................................ 170
i.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de cárceles ..................... 172
j. RIEGO ....................................................................................................................... 176
j.1. Diagnóstico .................................................................................................................. 176
j.2. Planificación de la infraestructura de riego ................................................................. 182
j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego ............................................................... 185
V. ¿LA INVERSIÓN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA DE
INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 189
V. 1 Brechas de infraestructura: Discusión metodológica................................................. 189
V.2 El Presupuesto Público en infraestructura .................................................................. 193
V.2.1 Estimación del Presupuesto Público al año 2016.................................................... 196
V.3 Comparación de brecha versus estimación de inversiones en infraestructura 2012-
2016 ................................................................................................................................... 198
VI. ¿QUÉ HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN EN
INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 214
VI.1. Lineamientos para la priorización de sectores en la inversión en infraestructura .... 214
VI.2. Modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector económico ...... 217
VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados ............... 219
VI.3.1. Planeamiento general de la inversión en infraestructura ...................................... 219
VI.3.2. Incentivar la participación del sector privado ......................................................... 228
VI.3.3. Desarrollo de la gestión en los Gobiernos sub-nacionales ................................... 239
VI.3.4. Manejo de conflictos sociales ................................................................................ 242
VII. CONCLUSIONES .............................................................................................................. 247
VIII. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 259
IX. ANEXOS ............................................................................................................................ 265
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ÍNDICE DE CUADROS
CUADRO 1: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................... 27
CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMÍA PERUANA 1/ 28
CUADRO 3: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO ..... 32
CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGÚN SUPERFICIE, 2011 .... 40
CUADRO 5: COMPARACIÓN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL
PLAN DE GOBIERNO .................................................................................................... 47
CUADRO 6: EVOLUCIÓN PROYECTADA DE PAVIMENTACIÓN VS. EVOLUCIÓN
NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIÓN EN
LA RED VIAL NACIONAL .............................................................................................. 47
CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN
MATERIA DE INFRAESTRUCTURA VIAL .................................................................... 48
CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL
RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD .............................................................. 50
CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PERÚ - 2010 ....................... 57
CUADRO 10: MODELOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN DE LOS PUERTOS .......... 59
CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PERÚ -
2012 ................................................................................................................................ 61
CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE
DIRECTO DEL PERÚ, 2012 .......................................................................................... 62
CUADRO 13: CONEXIÓN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA
INTERMODAL O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012 ......................................... 66
CUADRO 14: CLASIFICACIÓN DE LAS INSTALACIONES AEROPORTUARIAS, 2011
........................................................................................................................................ 71
CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PAÍSES DE
AMÉRICA LATINA, 2009 ............................................................................................... 79
CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN
PROYECTOS FERROVIARIOS..................................................................................... 83
CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL DE 2012 ........................................................... 90
CUADRO 18: PERÚ Y CHILE. COMPOSICIÓN DE LA RED DE TRANSMISIÓN, 2010
........................................................................................................................................ 92
CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES ................................................. 95
CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIÓN DE
PROYECTOS ELÉCTRICOS ....................................................................................... 101
CUADRO 21: ÁMBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011 .............................. 104
CUADRO 22: METAS DE GESTIÓN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL 115
CUADRO 23: INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y
SANEAMIENTO A TRAVÉS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011 .............. 117
CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRÁFICAS, 2011
...................................................................................................................................... 119
CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD - 2011 ........................... 127
CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011 ....... 129
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CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
...................................................................................................................................... 130
CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
...................................................................................................................................... 131
CUADRO 29: ANTIGÜEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PERÚ,
2005 .............................................................................................................................. 136
CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA
DE 25 ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005 ........................................................................ 137
CUADRO 31: VISIÓN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIÓN DEL SECTOR SALUD -
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 139
CUADRO 32: AMBIENTES MÁS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON
EL APRENDIZAJE ESCOLAR ..................................................................................... 146
CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA -
INSTALACIONES ......................................................................................................... 147
CUADRO 34: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN INICIAL EN ÁREA RURAL,
2011 1/ .......................................................................................................................... 150
CUADRO 35: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EN ÁREA
RURAL, 2011 1/ ........................................................................................................... 153
CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL – OBJETIVOS ALINEADOS A
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 157
CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMÉRICA DEL
SUR, 2008 .................................................................................................................... 163
CUADRO 38: POBLACIÓN EN LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS
(EEPP), 2008-2011 ...................................................................................................... 166
CUADRO 39: SOBREPOBLACIÓN Y HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL,
ENERO 2012 ................................................................................................................ 166
CUADRO 40: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS CON MAYOR
HACINAMIENTO A NIVEL NACIONAL, 2011 ............................................................. 167
CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO ...... 171
CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES ...... 173
CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR
INRENA, 2004 .............................................................................................................. 182
CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA,
2012 .............................................................................................................................. 184
CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN
INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/ ...................................................................... 192
CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR
...................................................................................................................................... 193
CUADRO 47: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO
CENTRAL POR SECTORES, 2007-2012 .................................................................... 195
CUADRO 48: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 195
CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y
PROYECCIONES DE LA EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA AL AÑO 2016199
CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO ........................ 200
CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD ........................ 202
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CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIÓN .............. 205
CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES ..... 206
CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO .......... 208
CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS ........ 209
CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD ......... 211
CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS .................. 212
CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR
SECTORES .................................................................................................................. 222
CUADRO 59: CARACTERÍSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL
CONCERTADO ............................................................................................................ 226
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ÍNDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1: CANALES DE TRANSMISIÓN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y
CRECIMIENTO Y DESARROLLO ................................................................................. 25
GRÁFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 – 2011 ......................... 39
GRÁFICO 3: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 – 2011 ........... 41
GRÁFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 ......................................... 41
GRÁFICO 5: EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 2010 42
GRÁFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 .... 43
GRÁFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL, 2002 ........................................ 44
GRÁFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL AFIRMADA, 2002 ..................... 44
GRÁFICO 9: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010 .............. 45
GRÁFICO 10: EVOLUCIÓN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 – 2010
........................................................................................................................................ 46
GRÁFICO 11: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO –
2011 ................................................................................................................................ 56
GRÁFICO 12: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO –
PERÚ .............................................................................................................................. 56
GRÁFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS ................................... 58
GRÁFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO
PERUANO Y CARGA MOVILIZADA EN EL AÑO 2011 ................................................ 60
GRÁFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AÉREO,
2008 -2011 ..................................................................................................................... 69
GRÁFICO 16: TRANSPORTE ÁEREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL
MUNDO DE COMPAÑÍAS REGISTRADAS EN EL PAÍS, 2000 - 2009 ........................ 70
GRÁFICO 17: INSTALACIONES AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA, 2011 .............................................................................................................. 71
GRÁFICO 18: TRANSPORTE AÉREO, TRÁFICO ANUAL DE PASAJEROS POR
ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MÁS IMPORTANTES 1/, 2010-2011 ................... 72
GRÁFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PERÚ POR
CONDICIÓN DE ADMINISTRACIÓN, 2011 .................................................................. 74
GRÁFICO 20: TRÁFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA .................. 80
GRÁFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PERÚ, 2011 .................. 80
GRÁFICO 22: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE ENERGÍA ELÉCTRICA – 2011
........................................................................................................................................ 86
GRÁFICO 23: ACCESO A ENERGÍA ELÉCTRICA PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
2009 ................................................................................................................................ 86
GRÁFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELÈCTRICO EN EL
PERÚ .............................................................................................................................. 87
GRÁFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIÓN ELÉCTRICA, 2001-2010 ............... 88
GRÁFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELÉCTRICAS DEL PERÚ Y POTENCIA
INSTALADA POR REGIONES, 2010 ............................................................................ 89
GRÁFICO 27: MARGEN DE RESERVA OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010 ............. 90
GRÁFICO 28: CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA PER CÁPITA – PIURA,
LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD ........................................................... 91
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GRÁFICO 29: EVOLUCIÓN DE LA LONGITUD DE LAS LÍNEAS DE TRANSMISIÓN 91
GRÁFICO 30: ACCESO A ENERGÍA ............................................................................ 93
GRÁFICO 31: ACCESO A ENERGÍA ELÉCTRICA 2010, SEGÚN DEPARTAMENTO 93
GRÁFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIÓN RURAL, 1993-2011 ............... 94
GRÁFICO 33: PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO
DE COMBUSTIBLE– SEIN 2010 ................................................................................... 98
GRÁFICO 34: EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN DE GOBIERNOS
REGIONALES EN ENERGÍA ELÉCTRICA, 2004-2011 ................................................ 99
GRÁFICO 35: DEUDA NO CORRIENTE/DEUDA TOTAL .......................................... 100
GRÁFICO 36: NIVEL DE ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo) .................................... 100
GRÁFICO 37: ACCESO A FUENTES MEJORADAS DE AGUA, 2010 ...................... 102
GRÁFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO, 2010 ................................ 102
GRÁFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL ÁMBITO RURAL,
2010 .............................................................................................................................. 103
GRÁFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGÚN LA
LEY GENERAL DE SANEAMIENTO ........................................................................... 103
GRÁFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PERÚ:
EPS AL CENTRO DEL SISTEMA ................................................................................ 105
GRÁFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010
...................................................................................................................................... 106
GRÁFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010
...................................................................................................................................... 107
GRÁFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS,
2010 .............................................................................................................................. 108
GRÁFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIÓN DE LAS EPS, 2005 –
2011 .............................................................................................................................. 109
GRÁFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010
...................................................................................................................................... 110
GRÁFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL ÁMBITO RURAL, 2010 ............. 111
GRÁFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGIÉNICOS EN EL ÁMBITO RURAL, 2010
...................................................................................................................................... 112
GRÁFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER
VENDIDA O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS ..................................................... 113
GRÁFICO 50: ACTIVIDAD ECONÓMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS
REGIONES HIDROGRÁFICAS DEL PERÚ ................................................................ 118
GRÁFICO 51: NÚMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000
HABITANTES, 2009 ..................................................................................................... 125
GRÁFICO 52: NÚMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000
HABITANTES EN PERU, 2003-2010 .......................................................................... 125
GRÁFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD .................. 126
GRÁFICO 54: NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD ............. 128
GRÁFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010 ....................... 132
GRÁFICO 56: ¿CUÁLES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDIÓ A UN
CENTRO O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? – SE ENCUENTRA LEJOS ............. 133
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
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GRÁFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MÁS CERCANO,
2010 .............................................................................................................................. 133
GRÁFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE
HOSPITALES DEL MINSA, 2005 ................................................................................ 135
GRÁFICO 59: TASA DE EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA
DE SALUD, 2011 (%) ................................................................................................... 142
GRÁFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO ................... 148
GRÁFICO 61: EVOLUCIÓN DE LA TASA NETA DE MATRÍCULA EN LOS NIVELES
INICIAL, PRIMARIO Y SECUNDARIO ........................................................................ 149
GRÁFICO 62: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010 ............... 151
GRÁFICO 63: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010 .......... 152
GRÁFICO 64: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010 .... 154
GRÁFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD
ESCOLAR QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE ....................................................... 155
GRÁFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIÓN
PARCIAL, 2011 1/ ........................................................................................................ 156
GRÁFICO 67: LOCALES PÚBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BÁSICOS ........ 156
GRÁFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA
REGIONAL (OR), 2012 ................................................................................................ 164
GRÁFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIÓN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL
SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011 ..................................................................... 165
GRÁFICO 70: PORCENTAJE DE SOBREPOBLACIÓN EN EEPP, 2008-2011 ......... 166
GRÁFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012
...................................................................................................................................... 166
GRÁFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PERÚ,
2008-2011 .................................................................................................................... 168
GRÁFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AÑO 2016 ................. 170
GRÁFICO 74: POBLACIÓN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012
...................................................................................................................................... 174
GRÁFICO 75: TECNOLOGÍAS DE RIEGO ................................................................. 176
GRÁFICO 76: PORCENTAJE DE AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGÚN TIPO DE
INFRAESTRUCTURA DE RIEGO EN SUS CULTIVOS, 2004-2010 .......................... 177
GRÁFICO 77: PRESUPUESTO PÚBLICO EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
DE RIEGO, 2006-2010 ................................................................................................. 177
GRÁFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL........................ 178
GRÁFICO 79: PARCELAS AGRÍCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE
RIEGO, 2010 ................................................................................................................ 179
GRÁFICO 80: TECNOLOGÍAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRÍCOLAS,
2010 .............................................................................................................................. 180
GRÁFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO
MANTENIMIIENTO A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010 ............................................... 181
GRÁFICO 82: RECURSOS HÍDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............ 182
GRÁFICO 83: EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN
INFRAESTRUCTURA 1/ DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS
REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 194
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
11
GRÁFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES: PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES
SEGÚN EL PERIODO DE GESTIÓN 2007-2010 DE LOS GR ................................. 196
GRÁFICO 85: GOBIERNO CENTRAL: PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES SEGÚN
EL PERIODO DE GESTIÓN PASADO 2007-2011 ..................................................... 196
GRÁFICO 86: PROYECCIÓN DE LA EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN
INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 2012-
2016 .............................................................................................................................. 198
GRÁFICO 87: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............................................................................... 201
GRÁFICO 88: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 201
GRÁFICO 89: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE SALUD ............................................................................... 203
GRÁFICO 90: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 203
GRÁFICO 91: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA VIAL ......................................................................................... 204
GRÁFICO 92: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 206
GRÁFICO 93: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 206
GRÁFICO 94: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA ........................................................................ 207
GRÁFICO 95: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 207
GRÁFICO 96: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE CÁRCELES ....................................................................... 208
GRÁFICO 97: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 208
GRÁFICO 98: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO ................................................................. 209
GRÁFICO 99: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 209
GRÁFICO 100: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA .................................................................. 210
GRÁFICO 101: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 210
GRÁFICO 102: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA ............................................................................. 211
GRÁFICO 103: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 211
GRÁFICO 104: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA PORTUARIA ............................................................................ 213
GRÁFICO 105: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 213
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
12
GRÁFICO 106: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS, SEGÚN CRITERIOS
DE CRECIMIENTO ECONOMÍCO E INCLUSIÓN SOCIAL ........................................ 216
GRÁFICO 107: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS BAJO EL CRITERIO
DE CRECIMIENTO ECONOMÍCO CON INCLUSIÓN SOCIAL .................................. 217
GRÁFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, SEGÚN
SECTOR ....................................................................................................................... 218
GRÁFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIÓN DE INVERSIONES
EN INFRAESTRUCTURA ............................................................................................ 219
GRÁFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS
DE INVERSIÓN ............................................................................................................ 231
GRÁFICO 111: DESCRIPCIÓN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS
...................................................................................................................................... 235
GRÁFICO 112: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES ..... 243
GRÁFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIÓN
DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA .......................................................................... 246
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
13
I. RESUMEN EJECUTIVO
Durante la última década, el Perú ha sido considerado como el país que ha liderado el
crecimiento económico de la región, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del
PBI anual de 6.4%, en promedio1, impulsado principalmente por la inversión y la
apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad
(de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explicó por la
redistribución de ingresos2; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en
5% (Índice de Gini 2000: 51 y 2010: 48).
Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situará entre
5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que
este crecimiento sea con inclusión social3. Para ello, es necesario continuar con la
estabilidad macroeconómica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura
comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del país mediante el incremento
y la mejora de la infraestructura actual.
El presente estudio, encargado por la Cámara Peruana de la Construcción, tiene como
objetivo brindar una serie de lineamientos para promover la inversión en
infraestructura en el Perú durante el quinquenio 2012 – 2016. Para ello, se cumple con
tres objetivos específicos: (i) identificar en qué medida las brechas de infraestructura
en el Perú podrían ser cubiertas al año 2016, a través de proyectos de inversión
pública, (ii) recopilar información sobre necesidades de inversión en sectores y
regiones, con el fin de identificar aquellos que pueden ser cubiertos a través de
ejecución por parte del sector público y a través de modelos que promuevan la
inversión privada en infraestructura; y (iii) proponer recomendaciones de política para
promover el desarrollo y ejecución de inversiones.
Se considera como infraestructura4 al conjunto de estructuras de ingeniería e
instalaciones de larga vida útil sobre la cual se produce la prestación de servicios
necesarios y actividades con fines productivos, políticos, sociales y personales (BID,
2000)5. El estudio analiza la infraestructura en 10 sectores económicos: carreteras,
1 Crecimiento acumulado de 76.4%.
2 El resto se debió al crecimiento económico
3 Entiéndase por inclusión social a aquella situación que asegura que todos los ciudadanos sin excepción,
puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 2012). 4 El concepto de infraestructura utilizado contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones
correspondientes al sector salud y educación. 5 BID (2000). Un nuevo impulso de la infraestructura regional de América del Sur.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
14
puertos, aeropuertos, ferrocarriles, energía, saneamiento, salud, educación, riego y
seguridad ciudadana (cárceles).
Los principales hallazgos del estudio son resumidos a continuación6:
Estado de la infraestructura peruana
En general, al analizar el estado de la infraestructura peruana en relación con los
estándares de América Latina, se encuentra que, de acuerdo con el Reporte Global de
Competitividad 20127, el Perú tiene una calidad de infraestructura similar a la del
promedio de los países de América Latina (alrededor de 3.6 puntos sobre un máximo
de 78). Sin embargo, el nivel alcanzado aún refleja la necesidad de incrementar las
inversiones. Esto es notorio al comparar el valor del índice peruano (3.6) con el valor
en países como Chile (4.7) y Uruguay (4.5).
Por otro lado, el análisis de la evolución de los indicadores de infraestructura de cada
sector en el país revela que entre los años 2005 y 2011 la disponibilidad y calidad de
la infraestructura ha mejorado. Así, se observa que el porcentaje de la Red Vial
Nacional Pavimentada se incrementó en dos puntos porcentuales y el porcentaje de
agricultores con acceso de infraestructura de riego creció en cinco puntos
porcentuales. De igual forma ocurre con el acceso a servicios básicos: agua potable,
desagüe y electricidad, cuya cobertura se ha incrementado en 8, 10 y 15 puntos
porcentuales respectivamente. En el caso de los sectores ferroviario y salud, los
indicadores de infraestructura muestran más bien que esta no se ha expandido en
dicho periodo de tiempo.
6 Previamente se desarrolló una sección del marco teórico. En la misma, se revisó la literatura económica
sobre la relación entre la dotación de infraestructura y el desempeño económico y social de un país. Además, se revisaron los impactos específicos por cada sector que será sujeto de estudio en el presente documento. 7 El Reporte de Competitividad Global evalúa la competitividad de los países mediante tres ejes:
requerimientos básicos (donde se incluye infraestructura), elementos potenciadores de la eficiencia, e
innovación y factores de sofisticación. 8 Entre 2008 y 2011 el índice aumentó de 2.5 a 3.6.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
15
INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA POR SECTOR (2005-2010)
1/ Datos 2008 2/ Datos 2011 3/ Datos 2009
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2011), Encuesta Nacional de Hogares (2010),
Instituto Nacional de Estadística e Informática (2010), Instituto Nacional Penitenciario (2010) y Ministerio de Salud (2009)
Elaboración: APOYO Consultoría
Como se ha podido apreciar, el Perú ha evolucionado de forma positiva en la
disponibilidad y calidad de infraestructura durante el último quinquenio, no obstante,
los resultados a nivel agregado estarían escondiendo la gran disparidad a nivel
regional. Por ejemplo, mientras que en Huánuco y Loreto solo el 67% de los hogares
accede a electricidad, en Ica, Callao y Lima prácticamente todos los hogares acceden
a este servicio; un resultado similar se observa en el sector agua y saneamiento. En
este punto es importante resaltar que los departamentos de la Selva -
específicamente, Loreto, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali - y algunos de la Sierra -
Huánuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco y Junín, son aquellos en los que la
disponibilidad de infraestructura se encuentra muy por debajo del promedio nacional y;
por tanto, son regiones a las que se les debe prestar mayor atención.
¿La inversión pública resulta suficiente para cerrar la brecha de infraestructura
al año 2016?
Para determinar si la inversión pública directa en infraestructura por sí misma es
suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de cada sector, se comparó la
brecha en infraestructura existente en cada sector con la inversión pública directa en
infraestructura proyectada. Para ello, se han utilizado estudios previamente realizados
2010
Tasa de acceso a electricidad 89%
Tasa de acceso a agua potable 76%
% de Red Vial Nacional pavimentada 54% 2/
Tasa de acceso a desagüe 76%
Tasa de acceso a infraestructura de riego 33%
% de sobrepoblación de cárceles 82% 2/
INDICADOR
Camas hospitalarias por cada 100 personas 1.5 3/
2005
74%
68%
52%
66%
28%
86% 1/
% de locales escolares en buen estado 19%
CARRETERAS
ELECTRICIDAD
AGUA
SANEAMIENTO
RIEGO
CÁRCELES
SALUD
EDUCACIÓN
Variación
+ 15 pp
+ 8 pp
+ 2 pp
+ 10 pp
+ 5 pp
- 4 pp
Kilómetros de redes ferroviarias 1 940 kmFERROCARRILES 1 940 km 0
1.5 0
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
16
por la CAF (2011)9, CIUP (2010)10, SUNASS (2010)11 e IPE (2009)12 que estiman la
magnitud de la brecha en infraestructura en diversos sectores13. Asimismo, se
proyectó el nivel de ejecución del presupuesto público invertido en infraestructura por
sector y subsector para el periodo 2012 – 2016 utilizando su evolución en años
anteriores como base. Finalmente, se verificó si el monto proyectado de inversión es
suficiente para cubrir la brecha estimada en cada sector.
Las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversión pública
cubriría gran parte de la brecha al 2016; sin embargo, un grupo de sectores requeriría
de mayores inversiones. Así, se encuentra que los sectores en los que se observa que
es más factible que la proyección del Presupuesto Público al 2016 cubra la brecha
son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%)14. Los sectores en donde el bajo
nivel de cobertura de la brecha es alarmante son cárceles (23%), saneamiento (11%),
aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y educación (38%) y
ferrocarriles (34%) en menor medida.
9 Cooperación Andina de Fomento (2011). Estimación de la brecha en infraestructura (2011-2025). En
imprenta. 10
Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversión pública: avances y desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población. Centro de Investigación Universidad del Pacífico. Lima - Perú. 11
SUNASS (2011). Propuesta metodológica para determinar la brecha en infraestructura del sector saneamiento al 2021: metodología SUNASS. Lima-Perú 12
IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversión en infraestructura en el Perú 2008”. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Perú 13
En marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones realizó una estimación de la brecha de infraestructura en Transportes al año 2016, valorizada en US$11 000 MM. 14
El porcentaje fue tomado de las estimaciones del MTC (2012), que calculan una cobertura del sector privado del 32%, y una participación del Estado en el resto de brecha por cubrir.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
17
BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN EL QUINQUENIO 2012-2016
1/ Brecha calculada sobre metas de cobertura en salud, educación y riego del 100%. Fuente: CIUP (2010). 2/ Brecha calculada al año 2016. Fuente: Ministerio de transportes y Comunicaciones (2012). 3/ La cifra tomada para la cobertura de brecha al 2016 fue tomada de la información provista por Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2012). De acuerdo con el Ministerio, el sector privado asumirá US$ 3 612 MM del total, es decir, 32% de la inversión necesaria, mientras que el Estado cubrirá el resto (68%). 4/ Brecha calculada hacia el año 2018, salvo por el sector eléctrico: la información disponible permite una estimación hasta el año 2017. Fuente: IPE (2009) 5/ Brecha calculada al año 2016. Fuente: APOYO Consultoría
Elaboración: APOYO Consultoría
Dada las restricciones que las cifras anteriores implican, se propone promover la
participación privada en inversión en infraestructura a través de APP, obras por
impuestos e iniciativas privadas en algunos sectores (v.g. electricidad, cárceles,
puertos), y más bien, priorizar la inversión pública directa en aquellos sectores más
enfocados a servicios sociales, tales como educación y salud.
Lineamientos de política para promover las inversiones en infraestructura
Se identificaron como parte de los lineamientos de política, recomendaciones en tres
campos: priorización de la inversión en infraestructura según sector económico y
agente responsable (público o privado), modalidades de inversión sugeridas para cada
7%
7 480
Brecha
(US$ MM)
Presupuesto
Público
proyectado
(US$ MM)
Cobertura de
brecha al 2016
585 90%
812 77%
782 34%
3 238 38%
11 000 2/
653 1/
1 056 1/
2 415 4/
8 557 1/
Ejecución de 7 270 km de carreteras pavimentadas
Implementación de 1.3 MM has. con infraestructura
de riego y rehabilitación en infraestructura de riegode 214 162 Has.
Rehabilitación de EESS actuales por US$ 212 MM
y la construcción de 3 500 Centros Médicos(código SNIP 12846)
Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del
sector
Equivale a construcción de 32 000 colegios en
zonas rurales (Código SNIP: 14768)
Carreteras
Riego
Salud
Ferrocarriles
Educación
Equivalencia de brecha
11.1%Saneamiento
Aeropuertos
Electricidad
Puertos
6 306 4/ 701
571 4/
5808 326 4/
3 600 4/ 4 0.1%
Cárceles 480 5/ 109 23% Construcción de 16 penales Piedras Gordas II,
con una capacidad de 2 200 reclusos.
Implica 7.9 MM de nuevas conexiones de agua
potable y 6.6 MM de nuevas conexiones desaneamiento a nivel nacional.
Equivalente a la instalación de 5 700 MW de
potencia de generación, US$ 1 072 MM invertidosen líneas de transmisión y 1.4 MM de nuevas
conexiones urbanas y rurales.
63 11% Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del
sector
Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del
sector
68% 3/
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
18
sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a todos los sectores
estudiados.
Los lineamientos para la priorización de sectores se realizaron bajo dos criterios
fundamentales: inclusión y crecimiento económico. Cada uno de ellos implica la
priorización de inversión en distintos sectores. Al contemplar como objetivo de política
la promoción de la inclusión social, los sectores priorizados son –en este orden-:
saneamiento, educación, salud, redes viales y energía. En tanto, al considerar como
objetivo de política promover el crecimiento económico, los sectores priorizados son
carreteras, educación, saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que de
considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento económico
con inclusión social, el orden de priorización de los proyectos de infraestructura es el
siguiente: carreteras, saneamiento, educación, salud, electricidad, riego, ferrocarriles,
puertos, cárceles y aeropuerto.
PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS, SEGÚN CRITERIOS
Elaboración: APOYO Consultoría
Las modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector dependen de la
magnitud de los proyectos. Además, se considera pertinente diferenciar la intervención
de cada tipo de agente (privado o público) dependiendo de si se discute sobre la
construcción de la infraestructura o sobre la administración del servicio disponible a
partir de la construcción de la obra.
En relación con la construcción de la infraestructura, en la mayoría de sectores y
subsectores se debería promover la inversión mediante APP. Es el caso de la
Criterio: inclusión Criterio: crecimiento económico
Energía
Redes viales
Salud
Saneamiento
Educación
Salud
Educación
Saneamiento
Redes viales
Energía
1
2
3
4
5
Criterio: ambos
Energía
Saneamiento
Educación
Redes viales
Salud
1
2
3
4
5
Cárceles
Riego
Ferrocarriles
Puertos
Aeropuertos
6
7
8
9
10
1
2
3
4
5
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
19
inversión en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura
hidraúlica/riego, obras de captación de agua, construcción de cárceles y de grandes
hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la
construcción de infraestructura para generación y transmisión eléctrica se debería
promover únicamente a través de la inversión privada, en tanto que, la construcción de
infraestructura con inversión netamente pública debería realizarse en aquellos
sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de
poca rentabilidad. Así, el sector público debería encargarse de la construcción de
infraestructura educativa, la ampliación de la cobertura de agua potable, el acceso a
electricidad y la dotación de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.
Al contemplar la administración del servicio, los entrevistados indican que el sector
privado debería administrar todas las modalidades de transporte (excepto las Red Vial
Departamental y Red Vial Local), las cárceles, el agua y saneamiento (cobertura y
captación de agua); la generación y transmisión eléctrica, la obras de infraestructura
hidráulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de
salud. Por su parte, el sector público debería encargarse de la administración de la
educación, de los centros y puestos de salud y de la distribución de energía eléctrica.
MODALIDADES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, SEGÚN SECTOR
1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses, bocatomas, túneles de derivación, canales de derivación, obras de arte conexa). 2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los órdenes existentes, así como las obras de arte construidas a lo largo de ellos
Elaboración: APOYO Consultoría
Construcción de
infraestructuraAdministración
Privada
Saneamiento
Cobertura
Captación APP / Privada
Pública
Electricidad
PrivadaGeneración
Transmisión
Distribución
Carreteras
RV Nacional
RV Departamental
APP / Privada Privada
APP / Privada Pública
RV Local APP / Privada Pública
Pública Pública/Privada
Riego
Infraestructura mayor 1/
Infraestructura menor 2/
APP/ Privada Privada
APP/ Privada Pública
Salud
Puestos y Centros de Salud
Hospitales y centros especializados
Pública Pública
APP / Privada Privada
PúblicaEducación
Puertos APP/ Privada Privada
Aeropuertos APP/ Privada Privada
Cárceles APP/ Privada Privada
Ferrocarriles APP/ Privada Privada
Construcción de
infraestructuraAdministración
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
20
Los campos de acción para agilizar las inversiones en infraestructura fueron
clasificados en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversión en
infraestructura, (ii) promoción de la participación privada mediante mejoras en los
mecanismos actuales de inversión (APP y obras por impuestos); (iii) trabajo con
niveles de gobierno sub-nacionales; y (iv) manejo de conflictos sociales. Estos se
detallan a continuación.
En el campo del planeamiento, se ha encontrado que la falta de metas concretas en
cada sector (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno
Regional, aunada a la escasa coordinación intersectorial e interregional genera
incertidumbre para la inversión privada. Ante ello, se debería implementar mecanismos
para articular las decisiones y funciones en inversión en infraestructura entre distintos
niveles de gobierno (desarrollo de nuevas matrices de competencias); normar la
creación de planes de acción de corto y mediano plazo que sirvan como instrumentos
de gestión para que los planes de largo plazo se ejecuten efectivamente; enfatizar en
el seguimiento, monitoreo y evaluación de dichos planes de acción; y crear una
metodología que permita mejorar y estandarizar la elaboración de los actuales planes
de desarrollo regional, además de que estos se realicen en un contexto de
coordinación multisectorial.
En cuanto a la promoción de la participación de la inversión privada en infraestructura
se ha identificado que si bien existe una serie de modalidades de inversión (APP,
Iniciativas Privadas y Obras por Impuestos) que facilitan la participación del
empresariado, aún existen aspectos que deberían ser trabajados. Como ejemplos se
pueden mencionar: precisar el rol y la coordinación entre Pro Inversión, las entidades
concedentes y organismos reguladores a lo largo del proceso de las APP, sanear la
situación legal de las tierras durante la etapa previa al otorgamiento del contrato de tal
manera que este se diseñe con los parámetros adecuados, y modificar la Ley N°29230
(obras por impuestos) pues actualmente no genera incentivos significativos para la
participación de un espectro amplio de empresas privadas.
El proceso de descentralización ha traído consigo desafíos que implican trabajar en
conjunto con los Gobiernos Subnacionales. Así, en este frente, en principio es
necesario i) delimitar detalladamente las funciones de cada nivel del Gobierno en la
ejecución de proyectos de inversión según sector económico, divulgar las modalidades
de inversión alternativas a la inversión pública para invertir en infraestructura, difundir
las oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a través de la
coordinación con otros gobiernos locales o regionales; ii) permitir y promover el diseño
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
21
de concursos que contengan la ejecución de varias obras de menor envergadura, de
tal manera que el “paquete” resulte atractivo a empresas serias que garanticen su
correcta ejecución; y (iii) diseñar modelos de gestión de recursos humanos que eviten
la rotación laboral de funcionarios públicos (retención del talento).
En relación con la prolongación e intensificación de los conflictos sociales estos son un
factor de riesgo importante para el desempeño de la inversión (más del 70% de los
ejecutivos de empresas muestran mucha preocupación por el efecto que puede tener
sobre las inversiones). Por ello, es importante invertir en comunicación de los procesos
para reducir la resistencia social; además de trabajar articuladamente con la población,
de modo tal que sus expectativas se incluyan en el diseño de las APP, asimismo se
debe realizar campañas de comunicación efectivas para crear contextos favorables a
la ejecución de los proyectos. Además, se deben concluir las definiciones faltantes en
la reglamentación de la ley de consulta previa, recientemente aprobada, pues aún
existen vacíos que generan incertidumbre sobre el efecto de la Ley.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
22
II. INTRODUCCIÓN
Durante la última década el Perú ha sido considerado como el país que ha liderado el
crecimiento económico de la región, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del
PBI anual de 6.4%, en promedio15, impulsado principalmente por la inversión y la
apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad
(de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explicó por la
redistribución de ingresos16; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en
5% (Índice de Gini 2000: 51 y 2010: 48).
Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situará entre
5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que
este crecimiento sea con inclusión social17. Para ello es necesario continuar con la
estabilidad macroeconómica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura
comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del país mediante el incremento
y mejor de la infraestructura actual.
En este contexto, la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) encargó a
APOYO Consultoría la elaboración de un estudio que provea una serie de
lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú para el periodo
2012 – 2016 en los siguientes sectores: Carreteras, Ferrocarriles, Puertos,
Aeropuertos, Energía, Saneamiento, Salud, Educación, Riego y Seguridad ciudadana.
El presente estudio tiene como objetivo brindar una serie de lineamientos para
promover la inversión en infraestructura en el Perú durante el quinquenio 2012 – 2016.
Para ello se cumple con tres objetivos específicos: (i) identificar en qué medida las
brechas de infraestructura en el Perú podrían ser cubiertas al año 2016, a través de
proyectos de inversión pública, (ii) recopilar información sobre proyectos y montos de
inversión en sectores y regiones que pueden ser atendidos a través de modelos que
promuevan la participación privada en la inversión en infraestructura; y (iii) proponer
recomendaciones de política para promover el desarrollo y ejecución de inversiones.
El presente informe refleja la mejor opinión de APOYO Consultoría respecto del tema
en cuestión, con la información disponible a la fecha. En concordancia con el código
15
Crecimiento acumulado de 76.4%. 16
El resto se debió al crecimiento económico 17
Entiéndase por inclusión social a aquella situación que asegura que todos los ciudadanos sin excepción, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 2012).
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
23
de ética del Grupo APOYO, es una opinión independiente y no está condicionada por
el cliente contratante del estudio.
Para la elaboración de este informe se empleó información disponible de diversas
instituciones peruanas (v.g. Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Salud,
Ministerio de Economía y Finanzas, Instituto Nacional de Estadística e Informática) y
extranjeras (v.g. Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, World Economic
Forum), Planes de Desarrollo Regional, documentos de trabajo especializados,
normatividad vigente de los sectores estudiados, manuales y programas de inversión,
entre otros. Adicionalmente, se aplicaron más de 35 entrevistas a los principales
stakeholders (funcionarios públicos, representantes del sector privado y académico) de
los 10 sectores estudiados.
Este documento está organizado en cuatro secciones. La primera sección contiene
una breve revisión de la literatura económica sobre la dotación de infraestructura y el
desempeño económico y social de un país, considerando las particularidades de cada
sector económico. En la segunda sección se realiza el diagnóstico de los 10 sectores
económicos estudiados, en él se describe la situación de la infraestructura del Perú en
comparación con el resto de países de América Latina; así como la evolución y las
diferencias a nivel regional, además se evidencian los retos que enfrenta cada sector y
las respectivas oportunidades de mejora. En la tercera sección, se responde a la
siguiente pregunta: ¿La inversión pública directa que se proyecta para el quinquenio
que empieza es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura en cada sector al
año 2016? En la cuarta sección, sobre la base de los tres acápites anteriores y las
entrevistas, se desarrollan recomendaciones para promover la inversión eficiente y
eficaz en infraestructura considerando tres aspectos: priorización de proyectos de
inversión en infraestructura según sector económico; modalidades de inversión
sugeridas para cada sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a
todos los sectores estudiados. Finalmente, se presentan los anexos con
documentación importante para el estudio así como las referencias bibliográficas
utilizadas.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
24
III. MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPÍRICA
El objetivo de esta sección consiste en desarrollar una breve revisión de la literatura
económica sobre la relación entre la inversión en infraestructura y el desempeño
económico y social de un país.
III.1. Relación entre la inversión en infraestructura y el desempeño
económico y social de un país
La dotación de infraestructura se puede definir como el conjunto de estructuras de
ingeniería e instalaciones de larga vida útil que constituyen la base sobre la cual se
produce la prestación de servicios necesaria para el desarrollo de actividades
productivas, políticas, sociales y personales (BID, 2000)18. Existe amplia investigación
que muestra una relación positiva entre la dotación de infraestructura y el desempeño
económico y social de un país (Aschauer, 198919; Munnell, 199020; Hulten y Schwab,
199121; Calderón y Servén, 200422; Runsinarith, 200823; Roy, 200924; Ogun, 201025 y
Seetanah, Ramessur y Rojid, 200926).
El Banco Mundial (1994)27 desarrolló un marco analítico que delimita los procesos a
través de los cuales la inversión en infraestructura genera beneficios. Estos procesos
se dan a partir de dos principales fuentes de impacto: la instalación y mejoramiento de
servicios de infraestructura y la movilización de recursos para la construcción de esta
infraestructura. A su vez, estas fuentes transmiten sus efectos sobre la inversión
mediante dos canales: el social y el económico. En la literatura económica, el impacto
18
El concepto de infraestructura utilizado en el presente estudio contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones correspondientes al sector salud y educación. 19
Aschauer, David Alan (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, Elsevier, vol. 23(2), pages 177-200. 20
Munnell, Alicia (1990). How does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance? Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU 21
Hulten, C.R. and R.M. Schwab (1991). “Is there too little public capital? Infrastructure and Economic Growth”. Conference paper, American enterprise institute, February. 22
Calderón, C. y Servén, L. (2004) “The effects of infraestructure development on growth and income
distribution” Banco Central de Chile, Documento de Trabajo N° 270. 23
Runsinarith, P. (2009) “Infrastructure Development and Poverty Reduction: Evidence from Cambodia´s
border provinces” Graduate School of International Studies, Nagoya University. 24
Roy, K. (2009). Effect of public infrastructure on poverty reduction in India: a state level study for the
period 1981-2001. Indian Journal of Millenium Development studies: an international journal. Volume 4,
Number 1, March 2009, pp. 99-111. 25
Ogun, T.P. (2010) “Infrastructure and Poverty Reduction – Implications for Urban Development in
Nigeria” UNU-WINDER Working Paper No. 2010/43. 26
Seetanah, B., Ramessur, S. y Rojid, S. (2009) “Does Infraestructure Alleviates Poverty in Developing
Countries?” International Journal of Applied Econometrics and Quantitative Studies V6-2. 27
Banco Mundial (1994). Informe sobre el desarrollo mundial: infraestructura y desarrollo. Washington:
Oxford University Press
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
25
final de estos dos canales suele ser cuantificado a través de indicadores agrupados en
dos grandes esferas: el crecimiento económico y el desarrollo.
GRÁFICO 1: CANALES DE TRANSMISIÓN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO
Y DESARROLLO
Elaboración: APOYO Consultoría
La ilustración precedente permite explicar los canales de transmisión mencionados.
Por un lado, la inversión en infraestructura permite generar o ampliar la disponibilidad
de servicios para la población, lo cual en sí mismo, constituye un elemento de
desarrollo. A su vez, el acceso a servicios básicos favorece la mejora en los
indicadores sociales: por ejemplo, tener acceso a agua potable puede mejorar la salud
de la población, pues reduce la incidencia de enfermedades infecciosas estomacales
y la mortalidad infantil. Asimismo, la inversión en la construcción de una carretera
permite disminuir tiempos de movilización, por lo que la población enferma puede ser
trasladada a tiempo y de forma oportuna a centros de salud y la población en edad de
asistir a escuelas puede hacerlo a menor costo por la reducción en los costos de
transporte.
Por otro lado, dado que para la construcción de infraestructura es necesaria una
movilización de recursos, existen efectos directos e indirectos que se traducen en
mejoras en crecimiento económico y desarrollo. Los efectos directos están
relacionados con los requerimientos de bienes (maquinaria, equipos, insumos) para la
construcción de las instalaciones y con la creación de empleos temporales de manera
I
N
V
E
R
S
I
Ó
N
E
N
I
N
F
R
A
E
S
T
R
U
C
T
U
R
A
Dimensión social:
Mejora en el acceso y
calidad de los servicios
públicos y sociales
(transporte, electricidad,
agua y saneamiento, entre
otros)
Dimensión económica:
Efecto directo: compras de
materiales de construcción y
generación de empleo
temporal
Efecto indirecto: mayor
competencia, y aumento de
productividad (reducción de
costos de producción y ahorro
en tiempo)
Dinamización de
la actividad
económica a todo
nivel
Nueva inversión
Instalación y
mejoramiento de servicios
de infraestructura
Movilización de recursos
asociados a la
construcción de
infraestructura
Mejora en
indicadores
sociales
Creación
de empleo
Mayores
ingresos
Crecimiento
económico y
desarrollo
social
Fuentes de impacto Canales de impacto Indicadores de medición de impacto
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
26
directa, indirecta e inducida28. Los efectos indirectos se derivan del uso de los
servicios: una mayor infraestructura facilita la integración con otros mercados, reduce
los costos logísticos y de inventarios. Así, una mayor disponibilidad y calidad de los
servicios de infraestructura genera una mayor productividad de los factores y costos
de producción más bajos para los productores (Rozas y Sánchez, 2004)29. De este
modo, estimula la inversión, y a través de ella se dinamiza la economía, con lo cual se
impulsa el crecimiento potencial del PBI.
Es importante resaltar que la evidencia empírica confirma lo dicho. Así, Rozas y
Sánchez (2004), sobre la base de la revisión de diversos estudios realizados en
Estados Unidos entre 1990 y el 2002 concluyen que la elasticidad producto de la
inversión en infraestructura es positiva y oscilan entre 0.1 y 0.39 a nivel nacional, y de
0.07 a 0.26 a nivel estatal, es decir por un incremento en 1% en la inversión en
infraestructura, se obtendrían aumentos en el PBI nacional entre 0.1% y 0.39%, y
aumentos en el PBI estatal entre 0.07% y 0.26%, asumiendo todo lo demás constante.
La heterogeneidad del impacto está relacionada con el nivel de desarrollo de cada
economía; así, se ha encontrado que los rendimientos de las inversiones de
infraestructuras son más altos en las economías de ingresos medios que están
experimentando un rápido crecimiento de la demanda (Kessides, 1993)30.
28
El empleo directo está relacionado con la contratación directa de empleados derivada de las obras civiles y de ingeniería requeridas. El empleo indirecto se produce por los encadenamientos que existen entre los sectores productivos de los cuales se demandan insumos y materiales. Finalmente, el empleo inducido corresponde al efecto multiplicador generado por el gasto de los empleados de las obras sobre otros sectores económicos. 29
Rozas, Patricio y Ricardo Sánchez (2004). “Desarrollo de infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual”, serie Recursos naturales e infraestructura, Nº 75 (LC/L.2182-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 30
Kessides, C. (1993). The contributions of infrastructure to economic development: a review of experience and policy implications. Banco Mundial. P. 48.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
27
CUADRO 1: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA
EN LA PRODUCTIVIDAD
Estudio Elasticidad Nivel de análisis
Variable de productividad
Moomaw (1995)31
0.07-0.26 Estatal Producto bruto estatal
Moomaw y Williams (1991)32
0.25 Estatal Productividad total de factores
Munnell (1990) 0.15 Estatal (*) Producto bruto estatal
Munnell (1990.2) 0.06 Estatal (**) Producto bruto estatal
Aschauer (1990)33
0.11 Estatal Producto per cápita
Canning y Pedroni (1999)34
0.14 Nacional Producto Interno Nacional
Tatom (1993)35
0.13 Nacional Producto privado
Deichman, Fay Koo y Lall (2002)
36
0.1 Nacional Producto industrial
D'emurger (2000)37
0.55-0.68 Provincial Producto bruto provincial
Notas: se usaron diferentes aproximaciones a la variable infraestructura, incluyendo un grupo de activos tales como carreteras, energía, agua y saneamiento. En el caso de Munell (1990), se estimaron los impactos sobre el crecimiento económico de (*) infraestructura en general y (**) sólo highways.
Fuente: Rozas (2004) Elaboración: APOYO Consultoría
En el caso peruano, una revisión de los multiplicadores de ingresos de la economía
permite verificar que existe una relación positiva entre la inversión en los sectores
analizados en el presente estudio y el nivel de ingreso de la economía peruana. Así
por ejemplo, una inversión de un dólar en el sector transportes tiene un incremento de
2.172 dólares en el PBI nacional, debido a los impactos directos e indirectos
generados por la expansión de carreteras, redes fluviales, puertos, aeropuertos, y a
los impactos inducidos sobre todas las industrias eslabonadas hacia atrás y hacia
adelante con el sector transporte.
31
Moomaw, Ronald L., John K. Mullen and Martin Williams (1995). The Interregional Impact of Infrastructure Capital .Southern Economic Journal 61 no. 3. 32
Moomaw, R. L. and M. Williams (1991). Total factor productivity in manufacturing: further evidence from the states. Journal of Regional Science 31: 17-34. 33
Aschauer, David (1990). “Why Is Infrastructure Important?” Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU 34
Canning D. and Pedroni P. (1999). “Infrastructure and Long Run Economic Growth”, Center for Analytical Economics Working Paper No. 99-09, Cornell University. 35
Tatom, J.A. (1993). “The spurious effect of public capital formation on private sector productivity”; Policy Studies Journal. 36
Deichmann, Marianne; Jun Fay Koo y Somik V. Lall (2002); “Economic Structure, Productivity, and Infrastructure Quality in Southern Mexico”; The World Bank, Washington DC, USA. 37
D´emurger, Sylvie (2000): “Infrastructure Development and Economic Growth: An Explanation for Regional Disparities in China?; Mimeo; CERDI-IDREC, CNRS—Universite d’ Auvergne, France.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
28
CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMÍA PERUANA 1/
1/ Los multiplicadores se estiman a partir de las ventas de las empresas y los multiplicadores de la economía peruana los impactos directos, indirectos e inducidos. Es mucho más completo al estimar los impactos inducidos pero se encuentra desactualizado debido a que los multiplicadores son del año 1994.
Fuente: INEI Elaboración: APOYO Consultoría
Como se mencionó en líneas anteriores, la infraestructura no solo genera impactos
sobre el crecimiento económico sino también sobre el desarrollo (p.e. sobre la pobreza
y distribución de ingresos). Al respecto, Chong y Calderón (2001), con información de
101 países a nivel mundial, encontraron un impacto significativo de la cantidad y
calidad de la infraestructura (carreteras, vías férreas, telecomunicaciones y energía
eléctrica) sobre la distribución del ingreso, utilizando modelos de corte transversal,
panel estático y panel dinámico. Por su parte, Calderón y Servén (2004), con
información de 121 países, hallaron que el desarrollo de la infraestructura tiene un
impacto positivo sobre el crecimiento económico38 y que, además, disminuye
significativamente la desigualdad del ingreso. Asimismo, sostienen que si los países
de América alcanzaran la dotación y calidad de infraestructura del país líder en
infraestructura en la región (Costa Rica según su documento), en el largo plazo, el
crecimiento per cápita se situaría entre el 1,1% y el 4,8% anual y sus coeficientes de
Gini se reducirían entre 0,02 y 0,10 puntos39.
Para el caso peruano, Torero, Escobal y Saavedra (2001)40 sobre la base de un
modelo econométrico analizaron los determinantes de la pobreza en los años 1985,
38
Estimaron el impacto de la cantidad y calidad de infraestructura sobre el crecimiento económico y la distribución del ingreso, aplicando un modelo de panel de datos para 121 países durante el periodo 1960-2000. 39
El coeficiente de Gini es un indicador que mide la desigualdad de los ingresos dentro de un determinada población. Varía entre cero y uno, siendo el valor cero el que indica la máxima igualdad y uno la total desigualdad. 40
Torero, M., Escobal, J y Saavedra, J. (2001). Distribution, Access and Complementarity: Capital of the
Poor in Peru: en “Portrait of the Poor: An assets-based Aproach” (eds. Attanasio y Székely) Washington.
Banco Interamericano de Desarrollo
Sector Ingresos
Agropecuario 2.176
Electricidad y agua 2.367
Construcción 2.244
Transportes 2.172
Salud privada 2.354
Educación privada 2.324
Servicios de gobierno 2.397
Multiplicador Ratio
Agropecuario 2.176 0.22 0.349 1.58
Electricidad y agua 2.367 0.006 0.139 22.67
Construcción 2.244 0.023 0.162 6.93
Transportes 2.172 0.03 0.158 5.30
Salud privada 2.354 0.019 0.161 8.45
Educación privada 2.324 0.024 0.155 6.47
Servicios de gobierno 2.397 0.079 0.219 2.79
IngresoSector
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
29
1991, 1994 y 1996 y evaluaron la influencia de la posesión de diversos activos (dentro
de los cuales se encuentran diversos servicios públicos) en el nivel de ingreso de los
hogares pobres. Estos autores encontraron impactos significativos de la infraestructura
de agua potable, desagüe, electricidad y teléfono sobre la reducción de la pobreza.
Además, hallaron que la tenencia de teléfono contribuía en mayor medida a reducir la
pobreza en las zonas urbanas, en relación con las demás infraestructuras. En cambio,
en el caso de las zonas rurales, el acceso a desagüe tiene un mayor impacto en la
reducción de la pobreza respecto del resto de infraestructuras, en contraste, en zonas
rurales, el acceso a telecomunicaciones resultó ser no significativo para explicar la
pobreza. Este estudio da pie a los hallazgos de Vásquez y Bendezú (2006)41, quienes
sostienen que la infraestructura vial y de telecomunicaciones es importante para
explicar la desigualdad en los departamentos del Perú, en tanto que la infraestructura
eléctrica contribuiría a la reducción de la desigualdad regional.
III.2. Revisión de los impactos de la inversión en infraestructura en cada sector
La revisión de la literatura económica ha demostrado que la inversión en
infraestructura tiene impactos positivos en el crecimiento económico y desarrollo. Sin
embargo, existen algunas particularidades en cada sector. Por ello, en el siguiente
acápite se desarrolla una revisión de los canales de impacto específicos de cada uno
de los sectores sujetos de estudio. Asimismo, se presentan resultados empíricos
tomados de la literatura internacional y de la literatura peruana que ejemplifican esas
relaciones.
Sector transporte: carreteras, puertos y aeropuertos
En el caso del sector transporte, la inversión en infraestructura de redes viales, puertos
y aeropuertos permite la inclusión de áreas productivas alejadas de la economía
nacional y la reducción de costos de viaje y flete de mercancía, que a su vez derivan
en mejoras en la integración de todo el país y con mercados del resto del mundo. Así,
la inversión en infraestructura de transporte permite el incremento de la productividad
nacional al interconectar mercados nacionales e internacionales, lo que eleva los
ingresos y el nivel de vida de las personas directa e indirectamente beneficiadas
(MTC, 2000)42.
41
Vásquez, Arturo y Luis Bendezú (2006).Inversión en Infraestructura y Desigualdad Regional en el Perú: Nueva Evidencia. Banco Central de Reserva del Perú. Lima- Perú. P.29 42
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2009).”Impacto de la inversión en infraestructura de transportes sobre el crecimiento económico sostenible”. Conferencia presentada por Enrique Cornejo Ramírez en el marco del II Foro Iberoamericano de Regulación.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
30
Al respecto, Vásquez (2003)43 identifica dos canales por los que se establecen
vínculos entre el crecimiento y la infraestructura vial:
Canal 1: la expansión de la infraestructura vial genera aumentos en la
capacidad productiva potencial de una economía.
Canal 2: el incremento de la infraestructura vial genera cambios favorables en
los precios relativos ya que genera condiciones para el funcionamiento de los
mercados de manera más eficiente44.
Por otro lado, según ESAN (2010)45, los beneficios indirectos de la inversión en
infraestructura de transportes pueden resumirse en el potencial desarrollo comercial y
turístico, incentivos para el incremento de la producción de algunas actividades y
creación de puestos de trabajo por el incremento de la actividad económica, mayor
posibilidad de desarrollo de las ciudades interconectadas, mejoras en el medio
ambiente y generación de una mayor competitividad de los productores, así como la
revalorización de inmuebles colindantes o cercanos a la nueva infraestructura.
Los estudios empíricos sobre el impacto de las inversiones en infraestructura de
transporte revelan resultados positivos. De acuerdo con Easterly y Rebelo (1993)46,
quienes analizan datos históricos de países en desarrollo, existe una correlación
positiva - entre 0.59 y 0.66 - entre la inversión en transportes y comunicaciones y el
crecimiento económico. Para el caso peruano, ESAN (2010) ha estimado que la
inversión privada en infraestructura pública de transporte entre el año 2001 y el 2008
(calculada en 2 123 millones de dólares) ha impactado en un aumento de 4.47 puntos
porcentuales en el crecimiento del PBI en ese mismo periodo47. En otro estudio,
Vásquez y Bendezú (2006)48 señalan que si la infraestructura vial creciera un 1% el
PBI aumentaría un 0.218%, debido a que favorece un mayor crecimiento en los
sectores primarios (agricultura, minería) y de servicios.
43
Vásquez, A. (2003). Una disertación sobre los vínculos entre el crecimiento económico y la infraestructura de servicios públicos en el Perú. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima - Perú 44
Al respecto, la infraestructura vial genera efectos positivos en la integración espacial, donde existen
suficientes oportunidades de arbitraje que llevan a una situación en la que los precios de la región integrada contienen toda la información necesaria y no se generan ganancias extraordinarias derivadas del comercio entre regiones. 45
ESAN (2011). El despegue del Perú: El Aporte de la Inversión Privada en Infraestructura. Lima-Perú 46
Easterly W. y Rebelo S. (1993). “Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation,” Journal of Monetary Economics, pp 417-458. 47
El estudio se realizó comparando el crecimiento del PBI observado y el hipotético, que consiste en aquel que se habría observado sin obras privadas de infraestructura pública en el sector transportes en el periodo 2001-2008. 48
Vásquez, Arturo y Luis Bendezú (2008). Ensayos sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento económico del Perú. Consorcio de Investigación Económica y Social y Banco Central de Reserva del Perú. Lima - Perú
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
31
En relación con los ferrocarriles, los estudios muestran que una red ferroviaria en el
país favorecería la integración y un mayor desarrollo social, y tendría un impacto
favorable de 30% en el Producto Bruto Interno (PBI) de las regiones49. Además
revalorizaría el precio de mercado de los terrenos y los recursos naturales hasta diez
kilómetros al eje.
En el caso de puertos y aeropuertos, se estima que su importancia radica en la mayor
integración económica con las demás regiones del continente. Asimismo, la inversión
en infraestructura de puertos y aeropuertos permite la disminución de costos de
transporte, que influye significativamente en las posibilidades de comercio y la
apertura a nuevas oportunidades en turismo.
En cuanto a los estudios empíricos, de acuerdo con un estudio del Air Transport Action
Group (2004)50, se estima que el impacto económico (directo, indirecto, inducido) de
los todos los aeropuertos a nivel global equivale al 8% del PIB mundial en el año 2004.
Según los autores, una oferta aeroportuaria de calidad permite aumentar la
productividad de las empresas al facilitar el acceso a sus proveedores y clientes, así
como abre las puertas de acceso a industrias de alto valor agregado; ello origina un
impacto positivo en el producto.
Sector agua potable y saneamiento
En el caso de la inversión en infraestructura de saneamiento - que implica la mejora de
la provisión de agua y desagüe-, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas
(UNDP, 2004) menciona que los servicios de saneamiento son precondiciones para la
salud humana y, por ende, para la consolidación del capital humano. La tenencia de
agua potable y acceso al servicio de alcantarillado en el hogar permite: (i) aumentar la
productividad de los trabajadores por las disminuciones en el tiempo destinado a
recolectar agua de pozos, (ii) reducir los costos por comprar agua de cisternas o de
bidones (precios elevados); y (iii) disminuir la morbilidad y mortalidad por
enfermedades de origen hídrico.
Adicionalmente, Ali y Pernia (2003)51 sostienen que no contar con servicios de
saneamiento propicia enfermedades que perjudican el número de horas que los
agentes económicos pueden destinar a trabajar al mes (reducción de la productividad
49
Fuente: http://www.americaeconomia.com/negocios-industrias/peru-desarrollo-ferroviario-incrementaria-30-pbi-de-regiones-beneficiadas 50
Air Transport Action Group (2004). The economic and social benefits of air transport. 51
Ali, I. y Pernia, E. (2003) Infraestructure and Poverty Reduction – What is the Connection? Asian Development Bank, ERD Policy Brief Series, Economics and Research Department, Number 13.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
32
de los trabajadores) y con ello se merma el nivel de ingresos del trabajador. ESAN
(2010), concluye que los beneficios indirectos de la inversión en servicios de
saneamiento se asocian, entre otros factores, a la mayor asistencia y mejoría en el
rendimiento escolar, las posibilidades de aumento en la productividad, la menor tasa
de emigración y el mayor valor de las propiedades.
Con respecto a los resultados empíricos, una revisión de la literatura por Krop (2008)52
acerca del impacto de las inversiones en el sector en Estados Unidos muestra que los
impactos son mayoritariamente positivos (elasticidad positiva)53. Por ejemplo, en
cuanto a los impactos sobre el PBI nacional, se observa que, en el caso de Moomaw
et al (1995), el impacto de un aumento en 1% del stock neto de infraestructura de agua
y saneamiento corresponde a un aumento en el PBI nacional de 0.1686%.
CUADRO 3: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
Fuente: Krop (2008) Elaboración: APOYO Consultoría
Por su parte, en el caso de Camboya, Indonesia, Filipinas y Vietnam, el Banco Mundial
(2008)54 estimaron los costos económicos y financieros (entre otros) de la tenencia de
52
Krop, Richard y Charles Hernick (2008). Local government investment in municipal water and sewer infrastructure: Adding Value to the National Economy. EEUU 53
La elasticidad debe ser entendida cómo el impacto –medido en porcentaje- que se genera sobre el PBI dado que se incrementa en 1% la dotación en infraestructura. 54
Banco Mundial (2008). Economic Impacts of Sanitation in Southeast Asia. A four-country study
conducted in Cambodia, Indonesia, the Philippines and Vietnam under the Economics of Sanitation Initiative (ESI). Water and Sanitation Program (WPS). Research Report.
Fuente Medida Región Elasticidad
Evans y
Karras
(1994)
Impacto de stock neto de infraestructura de
agua y saneamiento en el producto bruto
estatal
48 estados
de EEUU0.011
Nacional 0.1686
Noreste 0.0003 a 0.2467
Norte centro 0.0567 a 0.2452
Sur 0.0434 a 0.3312
Oeste 0.0991 a 0.3045
Batina
(1998)
Impacto de gasto real en agua y saneamiento
en el índice de producción industrialNacional 0.0004
Pereira
(2000)
Impacto de Inversión en saneamiento y
sistema de provisión de agua en
1) PBI privado
2) Inversión privada
3) Empleo privado
Nacional
1) 0.00856
2) -0.01159
3) 0.01239
Pereira
(2001)
Impacto de inversión en saneamiento y
sistema de provisión de agua en la inversión Nacional 0.0129
Moomaw et
al (1995)
Impacto de stock neto de infraestructura de
agua y saneamiento en el producto bruto
estatal
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
33
sistemas de desagüe y agua potable de baja calidad. Este estudio, encontró pérdidas
de US$ 9 billones al año (en precios de 2005) debido a la baja calidad de los sistemas
de saneamiento. Esta pérdida representó el 2% de su Producto Bruto Interno
combinado de estos países.
Günther y Fink (2011)55 utilizando datos de 38 países en desarrollo encontraron que
las ganancias de menor mortalidad por acceder a agua potable y saneamiento son
grandes: en promedio, el acceso a agua y saneamiento reduce la probabilidad de que
un niño muera antes de cumplir cinco años por alrededor de 5% a 8%, mientras que el
acceso privado a agua potable e inodoros conectados a un tanque séptico o sistema
de alcantarillado puede reducir las probabilidades de mortalidad en la primera infancia
en un 16%.
Para el Perú, Bonifaz y Aragón (2008)56 demostraron que una inexistente o
inadecuada infraestructura de agua potable generan costos de transacción57, medidos
en distintas dimensiones (precio, tiempo, salud y compra de bidones), que ascienden a
US$ 234.8 millones, aproximadamente. Además, se genera una pérdida de eficiencia
social58, medida en función de aquellos que no tienen suficiente agua para consumir
(debido a que no están conectados al sistema), que asciende a US$ 45.9 millones
aproximadamente.
Sector energía
Rudnick (2004)59 explica que la infraestructura energética de un país se desarrolla en
diversos subsistemas paralelos que dan lugar a varios productos energéticos, como
electricidad60, gas natural, petróleo y sus derivados, carbón, leña, energía nuclear,
entre otros. Estos subsistemas proveen recursos energéticos que, por una parte,
compiten entre ellos, y por otra parte, colaboran integrando cadenas de sustitución y
transformación que resultan ser beneficiosas para las firmas en una economía.
Además, la inversión en infraestructura energética permite el crecimiento de industrias
55
Günther, Isabel y Günther Fink (2011). Water and Sanitation to Reduce Child Mortality: the Impact and Cost of Water and Sanitation Infrastructure. World Bank, Policy Research Working Paper 5618. 56
Bonifaz, José Luis y Gisella Aragón (2008). Sobrecostos por la falta de infraestructura en agua potable: una aproximación empírica. Lima -Perú 57
Basada en el mayor gasto en que tienen que incurrir las familias carentes del servicio público para abastecerse de sustitutos más caros y menos eficientes. 58
Basada en la reducción de bienestar generada por la reducción del consumo por debajo del óptimo, dado el mayor precio en el que tienen que incurrir los usuarios por la falta de infraestructura adecuada. 59
Rudnick, H. La infraestructura energética y el sector eléctrico. Capítulo del libro: Diseño Estratégico e Infraestructura Básica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, ILPES-CEPAL, Naciones Unidas. Dolmen Ediciones S.A., pp. 168-172. 60
A su vez, el sistema eléctrico en el país se subdivide en generación eléctrica, transmisión y distribución del servicio eléctrico.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
34
derivadas, como la petroquímica, que, por sus efectos multiplicadores en el empleo e
ingresos, promueven el crecimiento económico a través del estímulo a la
competitividad de las empresas que hacen uso de estas nuevas fuentes energéticas
De manera más estilizada, Cook et al (2005)61 desarrollaron un estudio para encontrar
los canales por los que la energía eléctrica contribuye a disminuir la pobreza en China,
India y Tailandia. Estos autores encuentran que los proyectos de electrificación
permiten: (i) reducir los costos en energía para los pobres; (ii) incrementar la
productividad en la agricultura; (iii) promover el desarrollo de actividades no-agrícolas
que generan mayores ingresos para los pobres; (iv) mejorar la calidad de la educación
y de la salud en las áreas rurales; (v) incrementar el flujo de información hacia los
pobres; (vi) disminuir la presión sobre los recursos naturales (bosques) por la
sustitución de su fuente de energía; (vii) incrementar la seguridad personal de los
pobres; (viii) aumentar la participación de los pobres en organizaciones locales,
actividades fuera de la comunidad y en procesos políticos para la administración y
manejo de los recursos de la comunidad.
Por último, ESAN (2010) precisa que los posibles beneficios indirectos de la inversión
en energía eléctrica son – entre otros - el menor número de incendios de viviendas y
accidentes por el uso de energías alternativas; la mejora en el rendimiento académico
de los estudiantes; la promoción en el desarrollo de sistemas de transporte y
telecomunicaciones; y la urbanización y desarrollo rural.
Por el lado de los estudios empíricos, no se han encontrado tantos estudios como en
el caso del sector agua y saneamiento. Sin embargo, algunos estudios en contextos
específicos dan sustento empírico a la relación positiva entre la inversión en el sector
energía y el crecimiento económico y el desarrollo. Por ejemplo, Fan et al. (2002)62
estudió el impacto de la electricidad sobre el crecimiento del sector no agrícola en
China, encontrando que el acceso y uso de servicios de electricidad generan una
reducción significativa de la pobreza: por cada 10 000 yuanes invertidos en el
desarrollo de dicha infraestructura, 2.3 personas son sacadas de la pobreza en China.
En el Perú, ESAN (2010) calculó que los impactos positivos de una inversión en
infraestructura del sector energía se estiman en un crecimiento del PBI mayor en 6.47
puntos porcentuales entre el 2001 y 2008. Asimismo, según Calderón (2004), un
61
Cook, C., Duncan, T., Jitsuchon, S., Sharma, A. y Guobao, W. (2005). Assesing the impact of Transport and Energy Infraestructure on Poverty Reduction. Asian Development Bank. Filipinas. 62
Fan, S., Zhang, X. y Zhang, X.B. (2002). Growth, Inequality and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments. Research Report 125, International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
35
aumento en una desviación estándar en la capacidad de generación de energía
durante el periodo 1960-2000 tuvo un efecto positivo en el ingreso per cápita en 1.7
puntos porcentuales.
Infraestructura de riego
En el caso del sector riego, la evidencia empírica demuestra que la inversión en
infraestructura en dicho sector contribuye de manera significativa a incrementar la
productividad agrícola y los salarios, con lo cual se reduce la pobreza y la desigualdad
de ingresos.
Por ejemplo, Bhattarai et al (2002)63 muestran que en Filipinas, Tailandia y Vietnam
la pobreza es sustancialmente menor en las zonas que cuentan con infraestructura de
regadío en comparación con las zonas de secano. Además, concluyen que los
ingresos agrícolas en las zonas de regadío es 77% mayor que el de las zonas de
secano en Bihar, India. Asimismo, en la República Popular China, Fan et al (2002)
encontraron que el riego contribuye directamente al crecimiento del sector agrícola y
con ello a la reducción de la pobreza. La elasticidad estimada es de 0.41, lo que
implica que un 1% de aumento en la infraestructura de riego está asociado con un
aumento de 0.41% en la producción agrícola, traduciéndose en una caída de 1,13% en
la incidencia de la pobreza. De forma similar, Balisacan y Pernia (2002)64 encuentran
que en Filipinas un aumento del 1% en la infraestructura de riego conduce a un
aumento de 0.31% en los ingresos de los pobladores más pobres.
Sector Salud
Una mejora en la infraestructura de salud tiene efectos importantes en el crecimiento
económico a través de distintos canales. En general, se espera que una mayor
inversión en el sector (construcción y equipamiento de hospitales, postas médicas,
ambulancias) tenga efectos directos positivos en la cobertura y calidad de salud de la
población, sobre todo en el caso de aquellos grupos más vulnerables. En cuanto a los
beneficios indirectos, ESAN (2010), estima que los beneficios indirectos de la inversión
en infraestructura de salud pueden resumirse en el incremento de la productividad de
la población, la mejora de la calidad de vida la población y la generación de puestos de
trabajo. Una mayor nutrición y mejor salud determinan también condiciones
63
Bhattarai, M., R. Sakhitavadivel, and Intizar Hussain (2002). Irrigation Impacts on Income Inequality and Poverty Alleviation. International Water Management Institute Working Paper 39, Colombo. 64
Balisacan, A. M., and E. M. Pernia (2002). Probing Beneath Cross- National Averages: Poverty, Inequality, and Growth in the Philippines. ERD Working Paper Series No. 7, Economics and Research Department, Asian Development Bank, Manila.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
36
intelectuales que conllevan mayor productividad y creatividad laborales, no solo por la
reducción de las pérdidas de tiempo laboral asociadas a la enfermedad sino a través
de la productividad ajustada por horas de trabajo real (Fogel 1991, Dasgupta 1993).
En el caso del sector salud, el estudio del impacto de la inversión se ha hecho, sobre
todo, enfocándose en el impacto por la formación del capital humano. Según Mushkin
(1962)65, esto se basa en la idea de que los agentes productivos mejoran con la
inversión en este servicio, y que esta inversión tendría un rendimiento continuo en el
futuro. Así, para Bhargava (2001)66 el incremento en el status de salud mejora el nivel
de ingreso aunque este efecto no es uniforme a todos los niveles de ingreso; de
hecho, encuentran que el efecto de la mejor salud sobre el crecimiento es mayor en
los países de ingresos más bajos. Para Fuchs (2004), por otro lado, la mejora de la
salud aumenta las tasas de supervivencia de los niños, lo que aumenta el PIB per
cápita por el incremento de la proporción de trabajadores, mientras que la mejora de la
salud entre los adultos aumenta la participación en la fuerza laboral y mejora la
productividad de los que están en el trabajo. Todo ello repercute, en términos
agregados, en crecimiento económico.
Un estudio de Bloom et al (2001)67 indica que una mejora de un año en la esperanza
de vida al nacer de la población de una región conlleva a un crecimiento de hasta 4%
en el PBI en el largo plazo. Este efecto refleja las implicancias positivas que tiene la
inversión en el sector en la productividad laboral, y en el fortalecimiento del capital
humano. Asimismo, Mayer (1999)68, en un estudio realizado en Brasil, estima que la
magnitud aproximada del impacto en un plazo de 15 años en que la salud mejore
como durante la década de 1980 a 1995 - un período de crecimiento económico bajo -
es de 0.26 puntos porcentuales anuales sobre los niveles de ingresos.
Sector educación
En el caso del sector educación, ESAN (2010) encuentra una serie de beneficios
directos e indirectos de la inversión en la infraestructura educativa. Respecto de los
beneficios directos, estos incluyen la mejora en la calidad del ambiente de enseñanza
educativa, mayor cobertura de la educación, mayor logro del aprendizaje al finalizar
65
Mushkin, Selma, (1962). Health as an Investment. Journal of Political Economy, 66
Bhargava, Alok & Jamison, Dean T. & Lau, Lawrence J. & Murray, Christopher J. L. (2001). Modeling the effects of health on economic growth. Journal of Health Economics, Elsevier, vol. 20(3). 67
Bloom, David, David Canning y Jaypee Sevilla (2001). The effect of health on economic growth: theory and evidence. Estados Unidos. National Bureau of Economic Research 68
Mayer, David, Mora, Humberto, Cermeno, Rodolfo, Duryeau, Suzanne, (1999). Health, Growth and Distribution in Latin America and the Caribbean. Technical Papers No. 18, PAHO
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
37
sus estudios mayor número de población alfabetizada, mayor percepción de los
padres de familia sobre el valor de la educación, mejora en la productividad. Por su
parte los beneficios indirectos implican el incremento del bienestar de los estudiantes y
sus familiares, mejora en los ingresos, impulso del crecimiento económico y promoción
de una sociedad con igualdad de oportunidades.
Como se observa, los beneficios directos de la inversión en infraestructura educativa
están orientados básicamente a la cobertura de la educación y a la calidad de la
enseñanza educativa. En general, dada la mejora de estos componentes, se espera
una mayor productividad de la oferta laboral en el largo plazo, lo cual puede derivar en
mejoras en la competitividad de las empresas, y así, lograr un efecto positivo en el
crecimiento económico.
En el caso de los resultados empíricos, la literatura no evidencia resultados marcados
sobre la relación entre la inversión en calidad de los servicios de infraestructura
educativa y el crecimiento económico. Sin embargo, dada la mejora en la cobertura y
la calidad educativa de la población, dicha inversión si tiene un impacto positivo, a
través de la mejora de los indicadores de cobertura y de producto de la educación. Así,
un estudio de Terrones y Calderón (1993)69, tomando como controles el ingreso per
cápita inicial, la tasa de inversión y el crecimiento de la población, estima que el
coeficiente de correlación parcial entre la variable de cobertura educativa (tasa neta de
matrícula en educación primaria) y el crecimiento es de 0.5572, lo cual indica una
relación positiva entre estos factores. Asimismo, en términos de la calidad educativa,
se estima una relación negativa de -0.274 entre el ratio alumno/profesor y el
crecimiento del producto per cápita. Esto tiene sentido en la medida que un elevado
ratio alumno/profesor disminuye la calidad de la educación ofrecida a cada estudiante,
disminuyendo así el stock de capital humano, y generando efectos negativos en el
crecimiento.
Por otro lado, Duarte et al (2011) analizan las relaciones entre infraestructura escolar y
resultados académicos mediante el uso de las pruebas del Segundo Estudio Regional
Comparativo y Explicativo (SERCE). Los resultados indican que los factores que están
más alta y significativa asociados con los aprendizajes son: la presencia de espacios
de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cómputo); la
conexión a servicios públicos de electricidad y telefonía; y la existencia de agua
potable, desagüe y baños en número adecuado. Así, los países de la región deberán
69
Terrones, Marco y César Calderón (1993). Educación, capital humano y crecimiento económico: el caso de América Latina. Revista Economía, Departamento de Economía - Pontificia Universidad Católica del Perú, pp 23-70.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
38
fortalecer las inversiones orientadas a mejorar la infraestructura escolar para cerrar las
grandes brechas existentes que afectan negativamente a las zonas rurales, a las
escuelas del sector público y a las escuelas que atienden a los estudiantes
provenientes de familias más pobres. Igualmente, las políticas públicas deberían
priorizar las áreas de infraestructura que tienen mayor relación con los aprendizajes.
Seguridad ciudadana y cárceles
Por último, en el caso de la inversión en infraestructura de seguridad ciudadana y
cárceles, Hooks et al (2004)70 indican que no se encuentra una relación importante
entre el aumento de número de cárceles y el crecimiento económico. En particular, se
ha identificado que la construcción de cárceles no tiene un efecto significativo en la
generación de empleos en zonas urbanas y rurales. Al respecto, se considera que esto
se debe a los altos costos de oportunidad de los montos de inversión en cárceles,
dada la posibilidad de invertir en servicios de electricidad, transporte, construcción,
entre otros.
Sin embargo, es necesario destacar la necesidad de contar con cárceles de mejor
calidad, manteniendo los mismos niveles de inversión en el sector. Por otro lado, la
carencia de inversión en este sector en el largo plazo puede debilitar al sistema de
justicia, de no tratarse a las cárceles como centros de rehabilitación.
70
Hooks, G., Moser, C., Rotolo, T. and Lobao, L. (2004). The Prison Industry: Carceral Expansion and Employment in US Counties 1969-1994. Social Science Quarterly, Vol. 85, No. 1, pp 37-57.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
39
IV. DIAGNÓSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA
En la presente sección se presenta el diagnóstico de los 10 sectores económicos
estudiados, en él se describe la situación de la infraestructura del Perú en
comparación con el resto de países de América Latina; así como la evolución y las
diferencias a nivel regional, además se evidencian los retos que enfrenta cada sector y
las respectivas oportunidades de mejora sobre la base de más de 30 entrevistas
realizadas a los agentes clave de cada sector.
a. CARRETERAS
a.1. Diagnóstico
De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de
infraestructura de las carreteras dista de la del promedio de los países de América
Latina. Si bien el Perú ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues
el índice aumentó de 2.6 a 3.2 entre los años 2008 y 2011-, el nivel alcanzado aún
refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio
cuando se compara el valor del índice peruano con el valor que el índice alcanza en
países como Chile (5.7) y México (4.3).
GRÁFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 – 2011
(países de América Latina)
Fuente: The Global Competitiveness Report 2011-2012 Elaboración: APOYO Consultoría
En el Perú, la infraestructura vial a nivel nacional conforma el Sistema Nacional de
Carreteras (SINAC). Por factores como la interconectividad geográfica, política y
5.5
3.5
2.6
4.1
2.92.6
1.9 1.8
3 2.92.5
5.7
4.3 4.2 4
3.2 3.2 3 2.9 2.9 2.9 2.8
0
1
2
3
4
5
6
7
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Bo
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sil
2008 2011
Promedio AL (2011): 3.55
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
40
económica, volumen de tráfico y valor comercial en tránsito y articulación de puertos
y/o aeropuertos, las vías se clasifican en tres tipos: nacional, regional y vecinal71. El
desarrollo y la conservación de la infraestructura vial son gestionados a través de los
organismos públicos: la red vial nacional (RVN) es competencia del Gobierno Central,
por ende del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), la red vial
departamental (RVD) está a cargo de los Gobiernos Regionales, y la red vial vecinal
(RVV) a cargo de los Gobiernos Locales.
La red vial total que considera el SINAC al año 2011 tiene una longitud de 129 163
Km.; el 13% (17 214 Km.) se encuentra en situación de carretera pavimentada y el
87% (111 949 Km.) como carretera no pavimentada72. La distribución por tipo de red
indica que el 19% corresponde a la RVN, el 21% a la RVD y el 60% a la RVV.
CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGÚN SUPERFICIE, 2011
(en kilómetros)
Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría
Se considera que un análisis desagregado de la infraestructura en sus distintos tipos
brindará una visión más completa del sector, y permitirá identificar espacios
específicos de mejora. Dicho análisis se presenta a continuación.
Red Vial Nacional (RVN)
La RVN, está conformada por 23 320 Km73. Entre las carreteras que resaltan en este
nivel se encuentran aquellas que pertenecen al llamado eje “3x3”: IIRSA74 Norte,
Centro y Sur y las longitudinales Costa, Sierra y Selva. La RVN ha experimentado un
significativo crecimiento en las inversiones entre los años 2004 y 2011 (30.7% anual
en promedio), sobre todo en proyectos destinados a rehabilitación y mejoramiento
(US$ 910 millones en 2011).
71
La clasificación de las redes viales se encuentran reguladas a través del clasificador de rutas vigente aprobado mediante D.S. N° 036-2011- MTC. 72
Cabe resaltar que, según las estadísticas del MTC, existen 9 196 kilómetros de vías adicionales que se encuentran en proyecto. 73
Las estadísticas del MTC contemplan 2 206 kilómetros de vías adicionales en proyecto. 74
IIRSA - Iniciativa para la integración de la infraestructura suramericana.
Superficie Nacional Departamental Vecinal Total
Pavimentada 13 640 2 090 1 484 17 214
No pavimentada 9 680 23 509 78 760 111 949
Total 23 320 25 599 80 244 129 163
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
41
GRÁFICO 3: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 – 2011
(en US$ MM)
Fuente: Dirección General de Caminos y Ferrocarriles - MTC Elaboración: APOYO Consultoría
Este impulso de la inversión en infraestructura permitió una mejora en la calidad de las
vías, aunque de forma moderada: el porcentaje de carreteras pavimentadas75 ha
aumentado de 50% a 54% entre 2000 y 2011 (MTC, 2012)76. Por su parte, la región
Sierra presenta la menor disponibilidad relativa de vías de la RVN pavimentadas
(43%). Sin embargo, también se presentan deficiencias importantes en las demás
regiones: en la Costa, La Libertad y Ancash cuentan con solo 39% y 51% de sus vías
pavimentadas, mientras que en la Selva, Amazonas y Loreto presentan condiciones
igualmente críticas (37% y 49%, respectivamente).
GRÁFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011
(por departamentos)
Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría
75
Para fines de este estudio no es necesario hacer diferencia entre carreteras pavimentadas y carreteras asfaltadas, por tanto se entenderán de aquí en adelante como sinónimos. 76
MTC (2012). Anuario estadístico 2011. Lima - Perú
230
910
76
410
0
672
0
200
400
600
800
1000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Rehabilitación y Mejoramiento Conservación y Mantenimiento Concesiones
Incremento de 30.7% anual en promedio
100 10093
87
78 75 72 70 68
51
39
63 63 6051
4436
3126 24 23
100 96
49
37
54
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Callao
Tu
mb
es
Mo
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Piu
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Ucayali
Lo
reto
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azo
nas
Nacio
nal
Costa: 66% Sierra: 43% Selva: 62%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
42
Ahora bien, aunque Madre de Dios y Ucayali presentan prácticamente el 100% de sus
redes pavimentadas, se debe resaltar que dichas regiones, además de Loreto,
presentan la menor densidad de carreteras por km2, lo cual revela condiciones
deficitarias en términos de cobertura de igual modo77. Además, el avance en
pavimentación no implica necesariamente una mejora definitiva en el estado de las
vías pues, entre 2005 y 2010, el porcentaje de carreteras de la RVN en buen estado
se contrajo de 35% a 34%. Ello se debe, entre otras causas, a la falta de un programa
de mantenimiento sistemático78.
GRÁFICO 5: EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 2010
Fuente: Indicadores de transporte CEPLAN Elaboración: APOYO Consultoría
En línea con lo anterior, el IPE (2008)79 muestra que un 22.7% (aproximadamente
1 357 km.) de las vías rehabilitadas entre 1992 y 2005 se deterioraron por falta de
mantenimiento, lo que implicó una pérdida de US$ 718 millones contra los US$ 98
millones de dólares que costaba conservarlas. El estudio también concluye que
las razones de estas ineficiencias se deberían en gran medida al poco “atractivo
político” que tiene implementar una verdadera política de mantenimiento vial80.
77
En general, la región Selva presenta la menor disponibilidad de carreteras por m2. En particular, Madre
de Dios y Ucayali presentan 0.05 y 0.02 kilómetros de vías de la RVN por cada 10 000 m2 de superficie
regional. 78
Ver Informe de Presupuesto Evaluado – Conservación de Carreteras, Dirección Nacional de Presupuesto Público, MEF: “En cuanto a la ejecución física [de la RVN]…, se mantienen menos kilómetros que los programados… [y]… no se realiza sistemáticamente sobre la base de criterios de optimización de la conservación. La situación es más crítica en el nivel regional” 79
Instituto Peruano de Economía (2008). Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Perú, 1992-2007. Lima, - Perú 80
De acuerdo con IPE (2008), la falta de priorización del mantenimiento de las vías más importantes del país se ha dado en contextos de escasez de recursos como también, más recientemente, en episodios de abundancia fiscal. La prioridad política se ha orientado a la construcción de nuevas vías a nivel regional; mientras que el tratamiento al mantenimiento de carreteras es más reactivo que preventivo.
35%
25%
40%
34%36%
30%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Bueno Regular Malo
2005 2010
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
43
Por último, se observa que el aumento en el volumen de tráfico en los últimos años
traería consigo un deterioro más acentuado de la infraestructura vial. Entre 2006 y
2010, el flujo vehicular sobre estas vías registró una tasa de crecimiento promedio
anual de 5.1%. La participación más importante dentro del crecimiento corresponde al
transporte de carga (51%)81. Así, según el Plan Intermodal de Transportes (2004-
2023)82, 23 tramos de la Red Vial Nacional se proyectan al 2013 dentro de los niveles
de congestión 3 ó 4, que indican circulación densa y riesgo de congestión,
respectivamente83. Ello da indicios de un deterioro más pronunciado de las vías
asfaltadas, así como de mayores necesidades de mantenimiento.
Red Vial Regional
La RVR está conformada por 25 559 Km. a lo largo de todo el país84. Según las
estadísticas del MTC, el porcentaje de vías pavimentadas de la RVR es de 8% a nivel
nacional. A nivel regional, tal como se observa en el siguiente gráfico, cinco de los 24
departamentos carecen de infraestructura dentro de la RVR pavimentada, mientras
que Piura, la región con mayor disponibilidad de RVR pavimentada, presenta una tasa
de apenas 33%.
GRÁFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011
(por departamentos)
Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría
81
MTC (2011). Anuario estadístico 2010. Lima - Perú 82
MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Perú 83
Según el Plan Intermodal de Transportes (2004-2023), el nivel de congestión 3, implica una relación volumen / capacidad de la vía entre 0.45 y 0.80, mientras que un nivel de congestión 4 un ratio volumen / capacidad mayor al 0.80. 84
Las estadísticas del MTC contemplan 3 806 kilómetros de vías adicionales en proyecto.
3328 28 26
15 14
7 74 2
1310
5 3 2 1 0 0 0 0
24
2 1 0
8
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Piu
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Lo
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Am
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Mad
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e d
ios
Ucayali
Nacio
nal
Región costa Región sierra Región selva
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
44
Ahora bien, según la entrevista sostenida con Raúl Torres, representante de Provías
Nacional, el porcentaje de vías pavimentadas no es un indicador suficiente del estado
de la infraestructura, debido a que, por el menor tráfico vehicular, las vías no
necesitarían de pavimentación, solo de afirmado. La mejor aproximación disponible a
la calidad de la infraestructura vial indica que el 67% del total de kilómetros es de mala
calidad, y tan solo un 13% es de buena calidad en el año 2002 (Provías
Descentralizado, 2008)85. Por otro lado, en cuanto a la calidad de la vía regional
afirmada (que representa el 42% del total de las vías regionales), el 48% (2 880 km.)
se encuentran en mal estado, y 37% (2 256 km.) en estado regular de conservación.
GRÁFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL
REGIONAL, 2002
GRÁFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL
REGIONAL AFIRMADA, 2002
Fuente: Provías Descentralizado (2008) Elaboración: APOYO Consultoría
En cuanto a las inversiones, se ha observado un incremento en el orden de 16.3%
anual en promedio, como lo muestra el siguiente gráfico. De forma particular, se
observa un quiebre en las inversiones para finales del 2006, que coincide con la
creación de Provías descentralizado86 así como con leyes de flexibilización del SNIP87.
85
Provías Descentralizado (2008). Plan Estratégico Institucional de Provías Descentralizado. Lima-Perú 86
Con D.S. Nº 029 – 2006 – MTC, el 10 de octubre de 2006 se fusionan los programas Provías departamental y Provías rural. 87
Como la ley 2808 que autorizaba a las OPI descentralizadas declarar viabilidad a proyectos sin límite de monto.
Bueno34%
Malo53%
Regular13%
2002
Bueno5%
Malo67%
Regular28%
2002
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
45
GRÁFICO 9: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010
(en US$ MM)
Fuente: Dirección General de Caminos y Ferrocarriles - MTC Elaboración: APOYO Consultoría
Según el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008 – 2012 de Provías Descentralizado,
la inversión estimada para restaurar la RVR y emparejarla a los niveles de tráfico
actuales se encuentra entre los US$ 1 000 millones y US$ 1 300 millones, puesto que
alrededor del 95% (vías en regular y mal estado) necesita rehabilitación o
mejoramiento. La inversión estimada para el mantenimiento de las carreteras
regionales oscila entre US$ 31 millones y US$ 60 millones si se pudiera rehabilitar la
red en su totalidad; sin embargo, los recursos del MTC y de los Gobiernos Regionales
destinados al mantenimiento están alrededor de los US$ 6 millones88.
Red Vial Local
La Red Vial Local (RVL), está conformada por 80 244 Km89. Según Provías
descentralizado (2008), 70% de la red está en condiciones de intransitabilidad al año
2008; esto se explica por la falta de mantenimiento, las difíciles condiciones
topográficas y la debilidad institucional de las municipalidades90.
Respecto de la inversión ejecutada en proyectos de infraestructura de la RVL, entre
2000 y 2010 se observó un gran crecimiento (24.4% anual en promedio) debido, al
igual que en la RDV, a la creación de Provías descentralizado. Sin embargo, el
problema del mantenimiento se mantiene como el principal causante del deterioro de
las vías vecinales, de manera análoga a las vías regionales.
88
Según el Plan Estratégico Institucionalizado 2008 – 2012 de Provías Descentralizado. 89
Las estadísticas del MTC contemplan 3 179 kilómetros de vías adicionales en proyecto. 90
Según el Plan Estratégico Institucionalizado 2008 – 2012 de Provías Descentralizado.
98 110 120 122 125 126 128
334 338 339
443
0
200
400
600
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Incremento de 16.3% anual en promedio
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
46
GRÁFICO 10: EVOLUCIÓN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 – 2010
(en US$MM)
Fuente: Dirección General de Caminos y Ferrocarriles - MTC Elaboración: APOYO Consultoría
En resumen, se observa que la calidad de las redes viales en el Perú es aún deficiente
en los tres niveles. Si bien la RVN ha recibido un fuerte apoyo gubernamental a nivel
de planificación e inversiones, en términos de calidad existen necesidades de
pavimentación y un mantenimiento permanente, sobre todo si se revisa la situación a
nivel departamental y local. Cabe precisar que en la RVR y la RVL, dado que las vías
requieren un menor nivel de pavimentación, la inversión debe orientarse más al
mantenimiento y conservación de vías afirmadas.
a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras
Si bien el Plan Sectorial (PEI del MTC) ya expiró el año 2011 y aún no se formula uno
nuevo, es posible comparar la principal meta trazada por el gobierno con las metas del
Plan Bicentenario elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN)91. De acuerdo con el Plan Bicentenario, alcanzar el 85% de vías nacionales
asfaltadas para el 2016, significaría pavimentar 7 600 km de carretera
aproximadamente, mientras que la meta del bicentenario implica 13 000 km
adicionales al 2021. En ese sentido, la meta del Gobierno es ambiciosa porque
significa lograr el 58% de lo trazado por el CEPLAN a cinco años del bicentenario.
91
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (2011). Plan Bicentenario. Lima-Perú
40 41 44 50 51 52 54
165
339 346 353
0
100
200
300
400
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Incremento de 24.4% anual en promedio
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
47
CUADRO 5: COMPARACIÓN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL PLAN DE
GOBIERNO
Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valdés, Plan Bicentenario – CEPLAN Elaboración: APOYO Consultoría
La meta trazada por el Gobierno necesita de un crecimiento que triplique el promedio
del último quinquenio. En los últimos 5 años, la variación anual promedio de kilómetros
de vía asfaltados fue de 2.66%; si se siguiera un crecimiento sostenido con esta tasa,
al 2016 se tendrían 14 568 km de vía asfaltada. Esto significaría 6 650 kilómetros
menos de los que se propone el Gobierno. En ese sentido, si se quisiera cumplir con el
85% de vías asfaltadas, se debería crecer sostenidamente a una tasa de 9.3% anual.
CUADRO 6: EVOLUCIÓN PROYECTADA DE PAVIMENTACIÓN VS. EVOLUCIÓN
NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIÓN EN LA
RED VIAL NACIONAL
Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valdés, Indicadores de transporte – CEPLAN Elaboración: APOYO Consultoría
Sobre el contenido de los planes regionales concertados en materia de infraestructura
vial, se encontró que 14 regiones tienen metas para el sector, 20 cuentan con
proyectos de infraestructura vial e integración territorial, nueve tienen proyectos sin
indicadores de resultado y solo dos integran su plan de desarrollo vial al plan de
desarrollo concertado regional.
EntidadMeta (km.
Asfaltados)
Kilómetros
adicionalesAño meta
Ceplan 25 500 13 055 2 021
Gobierno 21 213 7 611 2 016
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Crecimiento proyectado de la RVN
pavimentada 12 445 12 776 13 116 13 465 13 823 14 191 14 568
Crecimiento necesario de la RVN
pavimentada para alcanzar las
metas del gobierno
12 445 13 602 14 867 16 250 17 761 19 413 21 218
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
48
CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN MATERIA DE
INFRAESTRUCTURA VIAL
92
Las metas fueron establecidas para el año 2011. 93
Las metas fueron establecidas para el año 2011.
Gobierno
Regional
Periodo del
Plan de
Desarrollo
¿Tiene
Metas? Indicador de resultado
¿Tiene
proyectos
identificados?
Nº de
proyectos
identificados
Amazonas 2009 - 2021 Sí 450 km. de vías mejoradas o rehabilitadas para el 2021.
Sí 25
Ancash 2008 - 2021 No No Sí 24
Apurímac 2010 - 2021 Sí 4 286.91 km. de vías regionales afirmadas
No -
Arequipa 2003 - 2011 No No No -
Ayacucho 2007 - 2024 Sí92
(i) Nacionales: 585 km. asfaltados y 382 afirmados; (ii) Regionales: 40 km. asfaltados; 723.75 afirmados; (iii) Vecinales: 28.50 km. asfaltados y 1980.99 afirmados.
Sí 17
Cajamarca 2010 - 2021 No No Sí 12
Callao 2011 - 2021 No No Sí 22
Cusco 2010 - 2021 Sí
(i) Regionales: 300 km. asfaltados (ii) Vecinales: 550 km. afirmados (iii) 6 000 km. de mantenimiento rutinario.
Sí 48
Huancavelica
2008 - 2015 No No Sí 13
Huánuco 2009 - 2021 Sí
(i) Regionales: 672 km. asfaltados (ii) Vecinales: 550 km. afirmados (iii) 200 km. de mantenimiento rutinario.
Sí 25
Ica 2007 - 2011 Sí93
725 km. de vías regionales construidas y/o rehabilitadas.
Sí 7
Junín 2008 - 2015 No No Sí 124
La Libertad 2010 - 2021 Sí
Interconexión de las 12 provincias con carreteras asfaltadas y en buen estado. Interconexión de las capitales provinciales con carreteras en buen estado y con mantenimiento
No -
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
49
Elaboración: APOYO Consultoría
permanente.
Lambayeque
2011 - 2021 Sí 63% de la red vial asfaltada.
Sí 18
Lima 2008 - 2021 Sí
Cumplir y desarrollar los Proyectos del Plan Vial Departamental Participativo (PVDP).
Sí 4
Loreto 2008 - 2021 No No Sí 4
Madre de Dios
2007 - 2021 No No No No
Moquegua 2003 - 2021 No No Sí 7
Pasco 2008 - 2015 Sí Mejoramiento del 50% de la red asfaltada
Sí 17
Piura 2007 - 2021 Sí
Expandir o ampliar en 242 Km las vías regionales, con prioridad en las zonas de Sierra.
No -
Puno 2009 - 2021 Sí
60 % del espacio regional articulado e integrado. Y 60% de carreteras adecuadamente asfaltadas.
Sí 42
San Martín 2008 - 2015 No No Sí 49
Tacna 2005 - 2012 No No Sí 12
Tumbes 2011 - 2015 Sí 242 km. de carreteras nuevas asfaltadas
Sí 5
Ucayali 2011 - 2021 Sí
80 % de implementación del Plan Vial
Departamental 2009 –2018. Y 60 % de
implementación del Plan Vial Vecinal
Sí 10
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
50
a.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura vial
Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector
transportes94, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector, y
la revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de
mejora para incrementar la calidad de la infraestructura vial. Estas se describen a
continuación:
1. Reducir los sobrecostos en la ejecución de proyectos de inversión en
redes viales
Uno de los problemas centrales encontrados en el sector es la ineficiencia en la
ejecución de inversiones de la RVN, la RVD y la RVL; así, durante el año 2011, se han
generado sobrecostos por 66% en los proyectos de infraestructura vial95. Estos
sobrecostos se deben a la ineficiencia en la administración de la ejecución de los
proyectos y a la capacidad técnica de los formuladores de estudios de pre-inversión.
CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL
RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD
(en nuevos soles)
1/ Mide la eficiencia de la ejecución financiera respecto a la inversión viabilizada para los proyectos concluidos en el año 2011.
Fuente: Portal de Consulta Amigable, SOSEM – MEF Elaboración: APOYO Consultoría
Dentro de la administración subnacional de inversiones, la ejecución directa sigue
siendo una modalidad importante, sobre todo a nivel de Gobiernos Locales. Esto
constituye un problema de eficiencia en la ejecución de obras, pues, dada la
inexperiencia de los Gobiernos Locales en la ejecución de proyectos, sobre todo en los
casos de redes viales, se generan retrasos y sobrecostos innecesarios. Además,
existe el peligro de corrupción y malversación de fondos, lo cual merma la calidad de
las inversiones realizadas.
Como sostiene Provías Descentralizado en el Plan Estratégico Institucional 2008 –
2012:
94
Se sostuvo entrevistas con el señor Renzo Rojas Jiménez, Jefe de la Oficina de Estudios Económicos de Ositran, y con Raúl Torres, Director Ejecutivo de Provías Nacional. 95
El costo adicional de ejecutar el proyecto sobre el costo planificado.
Monto del estudio
(viabilidad)
Ejecución
total
% del valor ejecutado respecto
del valor proyectado 1/
292 706 851 487 058 593 166%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
51
“Sobre todo a nivel local, hay preferencias por desarrollar las obras por
administración directa, desconociendo los costos e ineficiencias asociados a
este tipo de ejecución, afectando el uso de los escasos recursos públicos. Su
reemplazo por nuevas maneras de contratación y ejecución de obras por
terceros es un proceso continuo, de aprendizaje y acompañamiento a los
gobiernos locales.” (PEI 2008-2012: p.15).
Por tanto, se debe promover un cambio en la modalidad de inversiones en
infraestructura del sector. Es importante generar conciencia en los Gobiernos
Subnacionales acerca de los beneficios de tercerizar la ejecución de obras hacia
empresas con mayor experiencia en el rubro de interés o de instruir sobre esquemas
de ejecución alternativos (APP, obras por impuestos, entre otros). Asimismo, es
necesario desarrollar un acompañamiento permanente de los Gobiernos
Subnacionales para la ejecución de inversiones.
Por otro lado, la promoción de una carrera de administración pública permitiría
incrementar la eficiencia en la inversión de proyectos de infraestructura96. En primer
lugar, garantizar la calidad de los profesionales y técnicos evitaría que muchos
estudios de inversión tengan deficiencias como las que se observan actualmente:
errónea tramificación por demanda (estimación de tráfico), errónea tramificación por
oferta (asfalto, afirmado, trocha, etc), implementación inadecuada de bifurcaciones,
etc., las cuales terminan retrasando y/o elevando el costo del proyecto. En segundo
lugar, se evitaría la alta rotación de los profesionales, y los sueldos más atractivos
disminuirían los riesgos de ineficiencia en el trabajo realizado. La reducción de los
niveles de rotación permitiría, a su vez, una continuidad en la ejecución de
planeamiento de inversiones, al margen de los cambios de Gobierno.
2. Agilizar los procedimientos que determinan los pasos para el
saneamiento legal de tierras en el ámbito de los proyectos
El saneamiento legal de tierras constituye una condición necesaria para la adecuada
ejecución de los proyectos de inversión. En el caso específico del sector transportes,
el incumplimiento de plazos para la liberación de tierras –ya sea por problemas de
informalidad, la falta de negociación para comprar tierras a propietarios, etc-, perjudica
el cumplimiento de plazos en la ejecución de los mismos.
Por ejemplo, en el caso de la construcción de la Autopista del Sol, los retrasos en la
entrega de nuevos terrenos libres, entre otros factores, han provocado el detenimiento
96
Para mayor detalle, revisar la sección 6: ¿Qué hacer para agilizar los proyectos de inversión en infraestructura?
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
52
en la ejecución de las inversiones. Evidentemente, estos retrasos generan costos
innecesarios para la empresa privada, lo cual podría desincentivar el ingreso de
nuevos capitales privados. Por ello, se propone una evaluación exhaustiva de los
procedimientos legales de saneamiento de tierras, con el fin de agilizar los procesos
de inversión.
3. Incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento –por
ejemplo uso del canon- para desarrollar una cultura de mantenimiento
de vías en las RVD y RVL.
En el caso de las regiones, la cultura de mantenimiento de vías se desincentiva con la
escasa disponibilidad de recursos destinados para este fin. A la fecha, el
mantenimiento se considera un tipo de gasto corriente, por lo que no puede utilizarse
los fondos del canon destinados a financiar inversiones. Por lo tanto, el mantenimiento
se financia con los recursos directamente recaudados más las transferencias de
Provías Descentralizado. Estos montos aún son insuficientes para un adecuado
mantenimiento97.
Según Provías Descentralizado98, luego de 10 años de experiencia en el tema, es
factible mantener un sistema de mantenimiento rutinario, consustancial a cada
proyecto, que mantenga la transitabilidad de la vía. Sin embargo, deben encontrarse
mecanismos de financiamiento sostenibles basados en aportes del Gobierno Central y
los beneficiarios directos. Otro mecanismo alternativo que podría incrementar el
97
Según el PEI (2008-2012) de Provías Descentralizado. 98
Ibíd., p.12.
NOTICIA – “CONSTRUCCIÓN DE AUTOPISTA DEL SOL PARALIZARÁ DENTRO DE
UN MES
Con apenas un avance de un 39%, la construcción de la autopista del Sol se paralizaría
porque el Ministerio de Transportes y Comunicaciones aún no cumple con entregar
nuevos terrenos libres de interferencias (fibra óptica), construcciones y redes eléctricas.
A pesar de este riesgo, ayer se anunció que de acuerdo al contrato suscrito con el Estado
peruano, este 31 de enero, el peaje subirá 70 céntimos de Sol como parte del fondo de
financiamiento de la obra, así lo informó ayer en conferencia de prensa Miguel Arbulú
Alva, director de relaciones institucionales de la empresa CASA (Construcción y
Administración S.A)…”
Fuente: Diario El Tiempo de Piura Fecha: 28/01/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
53
financiamiento en mantenimiento de vías es el uso de un porcentaje de las
transferencias por canon. De hecho, en noviembre de 2011, el Ministro de Economía
Luis Miguel Castilla, propuso la elaboración de un proyecto de Ley99 para mejorar la
distribución de canon que pagan las mineras, dentro del cual se planteó la posibilidad
de que los recursos del canon puedan ser utilizados en el mantenimiento de carreteras
y no solo en obras de infraestructura.
4. Replantear la definición y cumplimiento de funciones de las entidades
clave en el sector transportes en el marco de un proceso de APP
Otro problema se genera en el conflicto de intereses existente entre Proinversión
(vendedor), los sectores (dueños)100 y la empresa concesionante (arrendador) en el
marco de un proceso de inversión mediante la modalidad de APP.
De acuerdo con las entrevistas realizadas, bajo el modo de operación actual en los
procesos de concesión, Proinversión realiza todo lo necesario para concesionar el
proyecto al privado, con el fin de elevar los proyectos de inversión con participación
privada, aún si esto implica cargarles niveles de riesgo menores a los que maximizan
el bienestar de la sociedad. Este objetivo, en muchos casos, entra en conflicto con el
del regulador quien, por su parte, busca “maximizar el bienestar de los usuarios”
mediante una revisión del cumplimiento de los contratos de concesión. En algunos
casos, existe el riesgo, por el interés de acumular inversiones, de establecer contratos
poco factibles en términos de las tarifas adjudicadas a los usuarios finales, lo cual
genera dificultades para el ente regulador.
En la práctica, esto se evidencia con el pronunciamiento que hace Ositran solicitando
una opinión vinculante desde el inicio del diseño en los proyectos de infraestructura.
De acuerdo con las declaraciones de Juan Carlos Zevallos, expresidente de Ositran101,
el objetivo del Gobierno de maximizar el número de contratos colisiona con el objetivo
del regulador, que es maximizar la calidad de los mismos. Adicionalmente, se aprecia
que Ositran, si bien realiza recomendaciones, no tiene una opinión vinculante dentro
de la formulación del contrato con la empresa privada.
99
Declaraciones disponibles en el diario El Comercio. Fecha: 27/11/2011 100
Los sectores como el MTC son los que se encargaran del proyecto luego de firmado el contrato. En estricto los dueños serían todos los peruanos representados por el brazo sectorial correspondiente del ejecutivo. En este sentido, el regulador sería quien se asegurara que 101
Disponibles en el diario El Comercio – Fecha: 05/01/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
54
Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definición del rol de cada uno de los
agentes clave en los procesos de inversión en transporte vial. Ello tendría implicancias
positivas en una planificación efectiva de proyectos de infraestructura de calidad102.
5. Mantener especial cuidado en el cumplimiento de los compromisos
asumidos por el Estado dentro de su participación en las APP, de
modo tal que se preserve la imagen del modelo de concesiones ante
los usuarios.
El no trabajar en la buena imagen de las concesiones puestas en marcha puede
restarle legitimidad a todas las futuras iniciativas de intervención público - privadas.
Por ejemplo, en el caso de la concesión de la Autopista el Sol, además de las
dificultades en términos del saneamiento legal de tierras, que paralizaron la ejecución
102
Este tema se abordará con mayor detalle en la Sección 6: ¿Qué hacer para agilizar los proyectos de inversión en infraestructura?
"EN LOS ÚLTIMOS AÑOS SE HA QUERIDO CAPTURAR A OSITRAN"
A pocas semanas de concluir su gestión en el regulador del sector Transportes, Juan
Carlos Zevallos insiste en que se tiene que fortalecer a OSITRAN.
¿Por qué el Estado hace eso (captura al regulador), si al final se perjudica con
malas concesiones?
El objetivo del gobierno es inaugurar la mayor cantidad posible de obras. Este incentivo
colisiona con el incentivo del regulador, que es el de tener mejores contratos. Por su
parte, Pro Inversión tiene el incentivo de entregar más concesiones, no importa si lo
hace bien o mal, porque finalmente los problemas los asume el regulador.
Otro tema recurrente son las demoras en las obras. ¿Por qué sucede esto?
Algunas obras se han concesionado con obligaciones previas del Estado, como la
Autopista del Sol y la Red Vial 4. Han pasado dos años y los concesionarios están sin
poder hacer nada, se incrementó el peaje y el privado está acumulando lo recaudado en
un fideicomiso. Entonces, ¿para qué se aceleró el proceso? Solo para firmar el contrato
y salir en la foto.
¿Por qué no se dicen estas cosas en su momento?
Nosotros hemos hecho recomendaciones en todos los contratos de concesión, pero
como nuestra opinión no es vinculante, no fueron tomadas en cuenta.
Fuente: El Comercio Fecha: 05/01/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
55
de la obra, se determinó elevar los peajes en 0.70 soles, lo cual generó gran
descontento en la sociedad civil103.
De este modo, es importante desarrollar iniciativas que salvaguarden la imagen de las
concesiones. En primer lugar, es necesario solucionar lo más pronto posible, y de
manera transparente ante la población, los inconvenientes en la ejecución de
inversiones que retrasen los proyectos. En segundo lugar, es importante generar
conciencia en la población acerca de las implicancias de todo proceso de concesión: si
bien las tarifas de algunos servicios (como los peajes, por ejemplo), pueden elevarse,
esto es una consecuencia natural de elevar la calidad de los servicios brindados.
Además, esta acción garantizaría la sostenibilidad futura de proyectos con potencial de
ser concesiones104, lo cual serviría como incentivo para las inversiones de un número
mayor de empresas privadas.
6. Promover la articulación de los gobiernos subnacionales para
elaborar proyectos en conjunto
Como se mostró en el diagnóstico, las vías regionales se encuentran deterioradas por
falta de mantenimiento. Esto implica grandes necesidades de financiamiento que
llegan a ser prohibitivos para muchas regiones, sobre todo cuando algunas vías son
de carácter interregional105. Una solución proporcionada por el MTC fue el de
“reclasificar” momentáneamente las vías regionales en nacionales para que sea el
gobierno nacional y no el regional el que se encargue del proyecto. Esta falta de
articulación de los Gobiernos Regionales y Locales para enfrentar en conjunto el
problema del financiamiento en vías bajo su jurisdicción se debe muchas veces a
regionalismos que evitan los espacios de comunicación con otras regiones y con el
sector privado.
103
Información disponible en el diario El Comercio. Fecha: 28/01/2012 104
Aquellas que necesitan de los peajes para financiar la recuperación de la inversión en la ejecución de la obra. 105
Una excepción es el intento de las regiones de San Martín, Amazonas, Cajamarca y La Libertad, quienes formaron la Mancomunidad de Regiones que busca coordinar sus esfuerzos en proyectos de interés común como las carreteras: Huamachuco – Cajabamba, Juanjui – Salaverry, Balsas – Bolívar entre otras.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
56
b. PUERTOS
b.1. Diagnóstico
De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, el Perú tiene una
calidad de infraestructura portuaria similar a la del promedio de los países de América
Latina. Si bien el Perú ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues
el índice aumentó de 2.3 a 3.5 entre los años 2008 y 2011-, el nivel alcanzado aún
refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio
cuando se compara el valor del índice peruano con el valor que el índice alcanza en
países como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).
GRÁFICO 11: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE
PORTUARIO – 2011 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
Fuente: The Global Competitiveness Report Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 12: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE
PORTUARIO – PERÚ (2008-2011)
Fuente: The Global Competitiveness Report Elaboración: APOYO Consultoría
En el Perú, todos los puertos forman parte del Sistema Portuario Nacional (SPN)106
.
Dicho sistema está conformado por 134 instalaciones portuarias (60 marítimas, 65
fluviales y 9 lacustres) que se distribuyen en 13 departamentos del país, destacando
Lima, Loreto, Piura y Ucayali como los departamentos con mayor cantidad de puertos.
Según la propiedad de las instalaciones portuarias, se cuenta con 58 puertos
calificados como públicos y 76 como privados. Del total de puertos públicos, 14 se
encuentran concesionados, 14 administradas por los Gobiernos Regionales, 12 por
ENAPU S.A. y 18 por otras entidades. Respecto de los puertos privados, 5 son
instalaciones portuarias privadas de uso público, mientras que el resto son de uso
particular (ejm: transporte de mercancías). En el siguiente cuadro, se puede apreciar
106
De acuerdo con la Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN), el SPN es el conjunto de personas
naturales, entidades públicas o privadas, instalaciones portuarias con bienes inmuebles y muebles que se destinen a su servicio, infraestructura y todo aquello relacionado directa e indirectamente con las actividades portuarias dentro del territorio nacional.
2.5
2.7
3.1
3.4
3.4
3.5
3.7
3.8
4.0
5.1
5.2
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0
Venezuela
Brasil
Bolivia
Colombia
Paraguay
Perú
Argentina
Ecuador
México
Uruguay
Chile
Prom: 3.7
2.3
2.7
3.33.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
2008 2009 2010 2011
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
57
con mayor detalle la distribución de los puertos a nivel regional y según las distintas
entidades administradoras de las instalaciones portuarias.
CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PERÚ - 2010
(por tipo y regiones)
Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría
Las operaciones que se realizan en los puertos son complejas, pues se prestan
múltiples servicios que involucran a diversos agentes: la autoridad portuaria, empresas
navieras, estibadores, prácticos, agentes aduaneros y otras empresas que prestan
servicios relacionados. Para ello, el puerto cuenta con terminales, vías de acceso,
rompeolas y otros elementos que conforman la infraestructura, además de la
superestructura conformada por grúas, equipos, oficinas administrativas y otros activos
involucrados en la prestación de dichos servicios107.
Las instalaciones generales con las que actualmente cuenta un puerto se pueden
clasificar en cuatro grandes grupos, que son descritos en el siguiente gráfico:
107
El conjunto de obras civiles que permiten el suministro de servicio a los buques y las cargas son las infraestructuras portuarias: muelles, astilleros, red portuaria de carreteras y ferrocarriles, etc. Sobre la infraestructura portuaria se construyen las superestructuras portuarias, que son los edificios (almacenes,
talleres, edificios de oficina), los equipos móviles y fijos necesarios para realizar los servicios y los sistemas de información y automatización de las actividades de la terminal.
Gobiernos
RegionalesENAPU S.A.
Otras
entidades
Ancash 7 2 0 1 1 0 3
Apurímac 1 0 0 0 1 0 0
Arequipa 3 2 0 0 0 0 1
Callao 9 1 0 1 0 0 7
Ica 5 1 0 1 1 0 2
La Libertad 4 1 0 2 1 0 0
Lambayeque 2 1 1 0 0 0 0
Lima 10 1 0 2 2 0 5
Loreto 37 0 7 2 7 2 19
Madre de Dios 1 0 0 1 0 0 0
Moquegua 7 1 0 1 0 0 5
Piura 11 1 0 0 3 0 7
Puno 7 1 5 0 1 0 0
Tumbes 2 0 0 0 0 0 2
Ucayali 28 2 1 1 1 3 20
Total 134 14 14 12 18 5 71
Departamento Total
Propiedad del Estado Propiedad privada
En
concesión
Administrador
Uso Público Uso privado
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
58
GRÁFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS
1 Dique seco, cuna en forma de casco de barco, situada bajo el nivel de las aguas y provisto de una puerta que los cierra o abre y un sistema de bombas que permite el llenado o vaciado del dique.
2 Dique flotante es un barco con el casco en forma de U, con capacidad para aceptar barcos de menor calado, que entran en la cuna, en donde, por medio de bombas, se le extrae el agua para poder trabajar en la limpieza del casco. Posteriormente se inunda y el barco queda listo para navegar.
3 Varadero, plataforma inclinada con rieles, un extremo entra al agua y se prolonga según el tamaño del barco; por el riel se desliza un carro en forma de cuna quedando debajo del casco del barco, el cual se fija y con un cable se arrastra fuera del agua para la limpieza y reparación del casco.
Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría
La complejidad del sector portuario hace necesaria la existencia de un agente que
actúe como coordinador y que se encargue de asegurar estándares mínimos en el
diseño y utilización de las facilidades portuarias: la autoridad portuaria. De acuerdo
con el rol y funciones que la misma asume, es posible clasificar la organización de los
puertos, en general, en cuatro modelos básicos:
Public service port: La Autoridad Portuaria pública invierte en todo tipo de
infraestructuras y superestructuras, y presta todos los servicios portuarios.
Toolport: La Autoridad Portuaria pública invierte en todo tipo de
infraestructuras y superestructuras, y las empresas privadas prestan servicios
de manipulación de mercancías
Landlordport: La Autoridad Portuaria pública invierte en infraestructura de
accesibilidad marítima y generación de aguas abrigadas (dragados, diques y
De abrigo y acceso
Destinadas a darprotección contra loselementos naturales,como diques deabrigo o rompeolas.
De atraque, tráfico y almacenamiento
Facilitan la operacióndel puerto, comomuelles de atraque ofondeaderos paraamarrar los barcos,patios deestacionamiento detrenes o camiones, einstalaciones dedepósito yclasificación de cargastransportadas.
Para la manipulación de
las cargas
Maquinaria parafacilitar el tráficoportuario: poleas,cabrestantes, grúasmanuales comomecánicas, tolvas,succionadoresmecánicos, etc. Elequipo varía según eltipo de puerto yavance del país.
Para la reparación y mantenimiento
de los barcos
Indispensables paraque la navegación seamejor, las principalesson los dique seco1,dique flotante2 yvaradero3, secomplementan con:muelles, talleres,almacenes, bodegas,laboratorioselectrónicos etc.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
59
muelles). Los operadores privados invierten en superestructura portuaria
(equipos de manipulación, pavimentos e instalaciones) y ocasionalmente en
infraestructura portuaria (muelles).
Private service port: Toda la propiedad del puerto es privada. El operador
portuario es responsable de todo el desarrollo e inversión en infraestructura.
CUADRO 10: MODELOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN DE LOS PUERTOS
Fuente: Autoridad Portuaria Nacional Elaboración: APOYO Consultoría
En el Perú se aplican los siguientes modelos de gestión portuaria:
Toolport: ENAPU operando por el estado y algunos servicios prestados por
privados.
Landlord port: DP World (muelle sur Callao), APM Terminals (muelle norte
Callao), Terminales Portuarios Euroandinos (Puerto de Paita).
Private port: Perú LNG, Terminal Portuario Bayóvar.
Las instalaciones que serán sujetas de evaluación en el presente acápite son los
Terminales Portuarios (TP) de uso público108, dado que son los que mayor información
recopila la documentación del sector. Dichas instalaciones operan bajo los modelos
Toolport o Landlord Port que, en términos prácticos, son aquellas administradas por el
Estado o entregados en concesión a la empresa privada. Estas pueden observarse en
el siguiente mapa:
108
De acuerdo con la definición de la Ley del SPN, el terminal portuario es la unidad operativa de un puerto, habilitada para proporcionar intercambio modal y servicios portuarios; incluye la infraestructura, las áreas de depósito transitorio y las vías internas de transporte. Un terminal puede estar conformado por varios muelles o inclusive por uno solo.
Infraestructura Superestructura Estiba Otros
Public ServicePort Público Público Público Mayoría pública
Toolport Público Público Privada Mayoría privada
Landlordport Público Privada Privada Mayoría privada
Private
ServiceportPrivada Privada Privada Mayoría privada
Modelo
Inversiones Prestación de servicios
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
60
GRÁFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO PERUANO Y
CARGA MOVILIZADA EN EL AÑO 2011
(carga medida en toneladas métricas – TM)
Fuente: ENAPU, OSITRAN, Proinversión Elaboración: APOYO Consultoría
En principio, existe una diferencia marcada entre la calidad de la infraestructura de los
TP analizados, pues algunos – con mayor actividad y mejor posición estratégica a
nivel geográfico para el comercio – requieren una infraestructura más sofisticada, y por
ende, un mayor flujo de inversiones. Tal es el caso del puerto del Callao, el puerto más
importante del país, cuyos TP movilizan más del 70% del tráfico de carga a nivel
nacional, y se ha convertido en la actualidad en el puerto más importante de la costa
del Pacífico109.
109
El puerto del Callao se ubica en el octavo lugar de 100 puertos evaluados en el Ranking de Movimiento portuario contenedorizado de América Latina y el Caribe (CEPAL) - 2010
109
TP del CallaoMuelle Sur: DP World
Muelle Norte: APM
Total carga movilizada: 26 MM TM
TP de San MartínTotal carga movilizada: 1.5 MM TM
TP de YurimaguasConsorcio Portuario Yurimaguas
Total carga movilizada: 0.1 MM TM
TP de PaitaTerminales Portuarios Euroandinos
Total carga movilizada: 1.4 MM TM
TP de MataraniTisur
Total carga movilizada: 3.2 MM TM
TP de Puerto MaldonadoTotal carga movilizada: 0.2 MM TM
TP de SalaverryTotal carga movilizada: 2.0 MM TM
TP de ChimboteTotal carga movilizada: 0,.6 MM TM
TP de IloTotal carga movilizada: 0.5 MM TM
TP de ChicamaTotal carga movilizada: 0 MM TM
TP de HuachoTotal carga movilizada: 0 MM TM
TP de SupeTotal carga movilizada: 0 MM TM
TP de IquitosTotal carga movilizada: 12 MM TM
TP Perú-Arica (Chile)Total carga movilizada: 0.01 MM TM
Leyenda
Administrado por
ENAPU
Entregado en
concesión
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
61
En cuanto al análisis del estado de la infraestructura, se observa que existen algunos
TP que requieren mejoras, si se busca garantizar un adecuado desarrollo de la
actividad portuaria. De hecho, el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP),
actualizado en el año 2012 (APN, 2012)110, establece como uno de los principales
problemas el escaso mantenimiento existente en los puertos. Así, de los 20 muelles
evaluados con antigüedad mayor a 40 años, seis no han recibido ningún tipo de
mantenimiento, y mantienen la infraestructura construida en su año de creación. En los
demás puertos, se puede apreciar que solo tres muelles han recibido un
mantenimiento después de 2003, mientras que los demás han recibido reparación por
lo menos nueve años atrás. Ello indica que muchos puertos – sobre todo, los que
administra la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU) - cuentan ahora con capital físico
bastante depreciado.
CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PERÚ - 2012
1/ En el año 2011, se otorgó en concesión el Terminal Norte Multipropósito del TP Callao a la empresa APM Terminals. El contrato estipula la demolición y reconstrucción de algunos muelles, así como la reparación y fusión de otros.
Fuente: Actualización del Plan Nacional de Desarrollo Portuario – APN Elaboración: APOYO Consultoría
Cabe precisar que algunos puertos señalados en el cuadro anterior han sido
concesionados en el periodo 2006-2011. Así, el puerto del Callao ahora es
administrado por D.P. World (muelle sur) y APM Terminals (muelle norte); el puerto de
Paita es administrado por Terminales Portuarios Euroandinos, el puerto de Matarani
110
APN (2012). Propuesta de Actualización del Plan Nacional de Desarrollo Portuario. Lima-Perú.
Instalación portuaria Tipo de propiedad MuellesAño de
construcción
Año de
reparación o
rehabilitación
1 1928 Sin reparación
2 1928 Sin reparación
3 1928 Sin reparación
4 1928 Sin reparación
5 1968 1995-1997-2007
7 1963 1968
11 1928 Sin reparación
Terminal de Contenedores - Zona Sur del
TP CallaoConcesión 1 2008-2010
Construido entre
los años 2008-
2010
Terminal Portuario Paita Concesión 1 1966 1999
Terminal Portuario Matarani Concesión 1 1941 2000-2003-2009
Terminal Portuario Huacho ENAPU 1 1936 Sin reparación
Terminal Portuario Iquitos ENAPU 1 1980 1994
Terminal Portuario Chimbote ENAPU 1, 2 y 3 1945(1) y 1968(3) 1998
Terminal Portuario Salaverry ENAPU 1 y 2 1960 2000
Terminal Portuario Supe ENAPU 1 1924 2002
Terminal Portuario Chicama ENAPU 1 1921 2002
Terminal Portuario Ilo ENAPU 1 1970 1997 y 2003
Terminal Portuario General San Martín ENAPU 1 1969 1999-2010
Terminal Norte Multipropósito del TP
Callao 1/Concesión
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
62
por TISUR S.A. y Yurimaguas-Nueva Reforma por la empresa Consorcio Portuario
Yurimaguas. En esos casos, se espera una rehabilitación en el corto plazo.
Por otro lado, un indicador importante para evaluar la calidad de la infraestructura
portuaria es la profundidad de los muelles (calado). Este es indicador de la capacidad
para el ingreso de buques de distintos tamaños111. Como se puede ver en el siguiente
cuadro, la mayor calidad en cuanto a calado de los muelles se encuentra en los
puertos concesionados, con profundidades entre 12 y 15 metros, mientras que los
puertos administrados por ENAPU tienen un calado menor.
CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE DIRECTO
DEL PERÚ, 2012
1/ Se prevé, por contrato, un calado ascendente a 16 m.
Fuente: ENAPU, empresas privadas Elaboración: APOYO Consultoría
En conclusión, se puede observar que la calidad de la infraestructura portuaria, si bien
ha mejorado en la última década, tiene amplios espacio de mejora, sobre todo en los
puertos administrados por la empresa pública ENAPU S.A.
b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria
La planificación del sector se encuentra demarcada en el Plan Nacional de Desarrollo
Portuario (2005-2035, con actualización en el 2012), cuyos lineamientos están
orientados al fortalecimiento de la calidad de la infraestructura portuaria y la expansión
de las instalaciones existentes, así como la mejora en la gestión de puertos a nivel
regional, por medio de la creación de Autoridades Portuarias Regionales.
111
A modo de ejemplo, los buques Super Post-Panamax requieren en los muelles un calado de un mínimo de 16 metros.
Terminal PortuarioTipo de
propiedad
Profundidad - calado
(en metros) del muelle
más grande
TP Salaverry ENAPU 9.8
TP Chimbote ENAPU 9.1
TP General San Martín ENAPU 10
TP Ilo ENAPU 11
TP Callao (Muelle Sur) DP World 15 1/
TP Callao (Muelle Norte) APM Terminals 12 1/
TP Paita TPE 13
TP Matarani TISUR 13.7
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
63
En línea con el mencionado plan, el Gobierno ha manifestado un interés particular
hacia un aumento de las inversiones en puertos en el país. Esto se ha evidenciado en
los mensajes del Gobierno de turno, tanto del ex primer ministro Salomón Lerner,
como del actual primer ministro, Óscar Valdez. En ellos, se enfatiza la idea de elevar la
competitividad del puerto del Callao a estándares internacionales, así como la calidad
de la infraestructura de los demás puertos de uso público del país.
MENSAJES DEL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA
INFRAESTRUCTURA PORTUARIA
Salomón Lerner:
“Vamos a fortalecer el sistema portuario nacional, como ENAPU como administrador de los puertos públicos del Estado. Solicitamos que el Congreso Nacional apruebe el dictamen multipartidario de la ley de fortalecimiento y de modernización de la Empresa Nacional de Puertos.”
Óscar Valdez:
Al año 2016, el Callao se habrá convertido en un puerto que cumple con los estándares internacionales de primer nivel”.
Fuente: Discursos Salomón Lerner, Óscar Valdez
Ahora bien, es importante resaltar que aunque en el discurso del ex primer ministro
Salomón Lerner se tiene como visión principal el fortalecimiento de ENAPU S.A. como
administrador de los puertos públicos del país, la Autoridad Portuaria Nacional prevé el
debilitamiento de dicha institución dentro del sector112. De hecho, en las entrevistas
sostenidas, se descartó una presencia importante de ENAPU dentro de las inversiones
en infraestructura portuaria.
En línea con lo anterior, un factor positivo a destacar tanto en el PNDP como en la
visión política del actual Gobierno es la importancia brindada a la promoción de la
inversión privada en el sector portuario. Como muestra de ello, en la última década, ya
han sido entregados en concesión cuatro puertos importantes para el desarrollo
comercial peruano (Callao, Matarani, Paita y Yurimaguas).
En cuanto a los planes regionales, si bien dentro de los mismos no hay lineamientos
claros en cuanto al desarrollo portuario, esto se debe a que las Autoridades Portuarias
Regionales113 - dependencia de los Gobiernos Regionales - han incorporado Planes
112
Entrevista con Eusebio Vega, Director de Planeamiento y Estudios Económicos de la Autoridad Portuaria Nacional 113
De acuerdo al DS Nº 011-2008-MTC, se ha establecido las siguientes Autoridades Portuarias Regionales: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash, Lima Provincias, Ica, Arequipa, Moquegua, Tacna, Puno, Madre de Dios, Loreto y Ucayali. A la fecha la APN ha instalado las APR´s de
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
64
Regionales de Desarrollo Portuario. Además de los Planes Regionales, se han
elaborado los Planes Maestros de los siguientes Terminales Portuarios: Paita, General
San Martín, Ilo, San Juan de Marcona, Callao, Salaverry, y Chimbote. Por otro lado, se
han elaborado los estudios de Factibilidad de los Terminales Portuario de Iquitos,
Yurimaguas y Pucallpa.
b.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura portuaria
Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector portuario,
tanto privados como de la administración pública114, además del diagnóstico de la
evolución de la infraestructura del sector y la revisión del Plan Nacional de Desarrollo
Portuario y los Planes Maestros de cada puerto, se han identificado una serie de
oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura portuaria.
Estas se describen a continuación:
1. Promoción de la participación privada
Como se ha podido observar, a nivel nacional, existe una marcada diferencia entre la
calidad de la infraestructura proveniente de la inversión pública y aquella proveniente
de la inversión privada. A manera de ejemplo, un estudio realizado por Alcázar y
Lovatón (2005)115 indica que los efectos de la participación privada en el puerto de
Matarani (mediante la concesión en el año 2003) fueron mayor eficiencia, mayor
calidad de los servicios, incremento en las ventas y utilidades de la empresa. En
cuanto a la eficiencia, se produjo un aumento efectivo del rendimiento en carga y
descarga, como consecuencia principalmente de las inversiones efectuadas por el
concesionario, lo que afecta de forma determinante los costos de transporte.
De este modo, se observa la importancia de desarrollar mecanismos de promoción de
la participación privada. Ello tendría implicancias positivas en la mejora de la calidad
de la infraestructura en el sector.
2. Promover el desarrollo de una planificación intersectorial
De acuerdo con la información revisada en el sector, se observan deficiencias en la
planificación sectorial. En primer lugar, se observa que aún quedan espacios de
mejora en generar mecanismos de coordinación con la planificación urbana de las
Ancash, Lima provincias y Loreto. Se están realizando las coordinaciones para la próxima instalación de la APR’s de Puno y La Libertad. 114
Se realizó entrevistas al señor Roberto Guimaray y Eusebio Vega, representantes de la Dirección de Planificación y Estudios Económicos de la Autoridad Portuaria Nacional. 115
Alcazar, L. Y Lovatón, R. (2005). Evaluación de la concesión del puerto de Matarani: ¿quién ganó y quién perdió? Documento de trabajo Nº47. Grade.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
65
zonas aledañas a los puertos. En segundo lugar, se observa la necesidad de promover
una conexión intermodal entre los medios de transporte, con el fin de promover una
integración comercial más eficiente.
En el Sistema Portuario Nacional, los puertos y las ciudades portuarias han crecido de
modo paralelo, y con el tiempo, el desarrollo urbano ha ido restringiendo las
posibilidades de ampliación de los puertos (APN, 2012). Esto tiene consecuencias
negativas tanto para las ciudades como para las instalaciones portuarias: por una
parte, algunas actividades portuarias pueden resultar perjudiciales para la población -
por ruidos, contaminación, entre otros - y convendría alejarlas de las zonas habitadas;
por otra parte, la falta de espacio en el litoral obliga a hacer las ampliaciones hacia
aguas adentro, lo que encarece y dificulta la ejecución de la infraestructura. Por ende,
es necesaria una coordinación entre la planificación portuaria y municipal, de modo
que se compatibilicen las ampliaciones portuarias con la expansión urbana.
Por otro lado, se requiere una planificación conjunta con el sector aeroportuario,
ferroviario y vial. Una mejora en la planeación del sector transportes en general
permitiría un incremento en la eficiencia en la cadena logística de comercio, lo cual
reduciría los sobrecostos existentes. Según Du Bois y Torres (2006)116, los
sobrecostos por una inadecuada infraestructura de transportes ascienden a US$ 385.7
millones de dólares, que consideran el mayor gasto en el que incurren los agentes
carentes de servicios públicos al abastecerse de sustitutos menos eficientes en
transporte vial, portuaria, aeroportuario y ferroviario.
Un medio que disminuiría estos sobrecostos e incrementaría la competitividad del
sistema de transportes es la incorporación de las instalaciones portuarias en sistemas
intermodales117. Según APN (2012), del total de las instalaciones portuarias del SPN,
52% no integra un sistema intermodal de transporte; más aún, de los TP de uso
público analizados en este acápite, 5 TP no cuentan con conexión a un sistema
intermodal que facilite el comercio en la región, tal como se puede ver en el siguiente
gráfico. En ese sentido, la integración de los puertos en sistemas intermodales
permitiría un uso más eficiente de los medios de transporte de mercancías.
116
Fritz Du Bois y Javier Torres (2006). Déficit y sobrecostos portuarios de la economía peruana. Revista de Economiá y Derecho, vol.3, núm. 11 117
El transporte intermodal puede definirse como el movimiento de mercancías por medio de una única unidad de carga, que utiliza sucesivamente dos o más medios de transporte (puertos, redes viales, ferrocarriles) sin tener que manipular las mercancías durante el proceso de intercambio.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
66
CUADRO 13: CONEXIÓN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA INTERMODAL
O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012
Fuente: APN (2012) Elaboración: APOYO Consultoría
3. Inversión en infraestructura portuaria complementaria
Adicionalmente a la infraestructura portuaria, las instalaciones del puerto necesitan de
infraestructura complementaria (vías de conexión del puerto a la ciudad,
almacenamiento, por ejemplo) con el fin de asegurar una mayor eficiencia en la
dinámica comercial. La falta de infraestructura complementaria es un factor crítico para
el desarrollo del sector portuario, pues incrementa los costos del uso de los puertos y
restando competitividad al sector y a sus usuarios.
En ese sentido, una de las necesidades más importantes está relacionada a la
infraestructura de almacenamiento de containers, donde se presentan condiciones
deficitarias resaltantes. Así, tal como se mencionó en el Segundo Simposio de Puertos
(SNMPE) por el Sr. José Silva – presidente de ASPPOR, se requieren en promedio
entre 1m2 por TEU de carga (container de 20 toneladas métricas), y para la carga de 1
800 000 TEU que transó el puerto del Callao en el último año, solo se cuenta con
medio millón de km2 de espacio de almacenamiento. El déficit de espacio de
almacenamiento genera sobrecostos por US$ 214 millones anuales118.
118
AFIN. La infraestructura portuaria: Problemática, modernización y visión a futuro. Lima, 2010.
Integra un sistema intermodal o multimodal de transporte
vinculado a un proyecto de integracion bi-regional, multi-regional, macro-regional, binacional o continental
TP Callao (Terminal
Norte Multipropósito) TP Paita
TP Callao (Nuevo
Terminal de Contenedores - Zona Sur)
TP Salaverry
TP General San Martín TP Chicama
(Malabrigo)
TP Matarani TP Multiboyas
Chimbote
TP Ilo TP Multiboyas Supe
TP Iquitos TP Supe
TP Yurimaguas TP Huacho
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
67
4. Manejo de presiones sindicales
En los últimos años, se han concesionado cuatro puertos bajo administración de
ENAPU. Ello, en la mayoría de casos, ha implicado la reestructuración de la dinámica
laboral, y por ende, ha significado el despido de personal de la empresa. Ante esta
situación, la concesión de los puertos representa una amenaza para los sindicatos
laborales, lo cual implica la oposición de este grupo de agentes involucrados.
En ese sentido, es importante tomar una decisión de política nacional para solucionar
dificultades en la definición de contratos de concesión: las presiones de los sindicatos
laborales que operan en las empresas públicas portuarias– es decir, las de jurisdicción
de ENAPU- han generado cuellos de botella importantes. Así, se debe establecer
mesas de trabajo con los sindicatos laborales de los puertos que están bajo la
administración de ENAPU, para poder finalmente concesionar los puertos faltantes.
5. Mejorar políticas de comunicación y de compensación a la población
aledaña a los puertos
La problemática socioambiental también está presente en el sector portuario. En ese
sentido, es muy importante tener adecuados mecanismos de comunicación con la
sociedad en general, dado que, de no ser así, los conflictos sociales existentes
podrían generar retrasos en las construcciones o remodelaciones. En el caso de la
construcción del puerto de Ancón, por ejemplo (ver siguiente cuadro), el conflicto
social contra Santa Sofía Puertos S.A conllevó a retrasos en la construcción del puerto
y a la cancelación del mismo, dado que el 26 de junio de 2011, el Congreso aprobó la
NOTICIA - SINDICATO DE TRABAJADORES DE ENAPU ACATAN UN PARO DE 24
HORAS
En RPP Noticias, Víctor Castillo, Secretario General de ENAPU -Callao denunció
irregularidades y favoritismo en la concesión por parte del Ministerio de Transporte.
Un paro de 24 horas acatan los trabajadores de la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU)
para pedir la suspensión del proceso de concesión del terminal del Callao.
En diálogo con RPP Noticias, Víctor Castillo Ríos - secretario general de ENAPU - Callao
denunció irregularidades y favoritismo en dicha licitación por parte del Ministerio de
Transporte. Asimismo pidió la renuncia de Mario Arbulú, presidente del directorio de ENAPU,
por no defender los intereses del puerto ni de los trabajadores. De no ser escuchados,
sostuvo que erradicarán sus medidas de protesta.
Fuente: RPP Fecha: 31/01/2011
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
68
Ley n° 29767 que declara intangible la Bahía de Ancón para la construcción de
infraestructura portuaria.
NOTICIA - SE OPONEN A PUERTO EN ANCÓN
El Frente de Defensa de la Bahía y el Desarrollo Integral de Ancón, organizaciones formadas
a fines del año pasado, mostraron su oposición a la construcción del Terminal Portuario en
Ancón (TPA), proyecto de Santa Sofía Puertos S.A, empresa del Grupo Romero.
Los argumentos de este frente son que el TPA afectaría las actividades que sostienen el
otrora atractivo balneario, además que el proyecto de Santa Sofía Puertos no forma parte del
Plan de Desarrollo Concertado de Ancón 2007-2012, elaborado de manera participativa.
Otro de sus argumentos es que dicho proyecto no es necesario para el desarrollo del país,
de acuerdo al Sistema Nacional de Puertos, ni aliviaría una posible futura saturación del
puerto del Callao, pues el volumen anual máximo de contenedores que manejaría el TPA es
casi 6 veces menor que el que maneja el primer puerto.
Cabe indicar que el 19 de noviembre de 2010 se llevó a cabo la audiencia pública en la que
se presentó el borrador final del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para el proyecto TPA.
La Asociación de Propietarios de Ancón (Apancon), perteneciente al Frente de Defensa,
pudo conocer el resumen del EIA, el cual revelaba que la eventual construcción del proyecto
provocaría una alteración de la calidad del aire debido a la concentración de material
particulado y gases contaminantes generados por la construcción.
Asimismo, alerta de una afectación de la calidad del agua del mar a causa de los efluentes
de las embarcaciones que arriben o zarpen del puerto.
Fuente: La República
Fecha: 03/02/2011
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
69
c. AEROPUERTOS
c.1. Diagnóstico
Según el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Perú dispone de una calidad
de infraestructura y servicio aeroportuaria mayor a la del promedio de los países de
América Latina (4.0). Si bien la calidad está por encima del promedio e incluso se ha
incrementado entre los años 2008 y 2011 en 0.7 puntos, aún existe una considerable
distancia respecto de los niveles alcanzados por Chile (5.6) y Uruguay (5.2).
GRÁFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AÉREO, 2008 -
2011
Fuente: The Global Competitiveness Report Elaboración: APOYO Consultoría
Adicionalmente, al considerar el total de partidas de vuelos de compañías registradas
en el país para el año 2009, las estadísticas del Banco Mundial muestran que en el
Perú se realizaron 66 mil vuelos, cifra por debajo de Argentina (75 mil), Chile (97 mil),
Venezuela (124 mil), Colombia (196 mil) y Brasil (752 mil). Esto revela que el grado de
importancia de los aeropuertos nacionales medido en términos de la presencia de
compañías aéreas internacionales es aún reducido. En esta misma línea, la
Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA)119, afirma que la conectividad -
asociada con la importancia relativa del destino para la compañía aérea120 - se ha
elevado en 42% entre los años 2002 y 2009. Sin embargo, a pesar que la conectividad
del Perú ha crecido, aún permanece relativamente baja comparada con la de otros
119
Asociación Internacional de Transporte Aéreo (2011). Beneficios Económicos del Transporte Aéreo en el Perú. Oxford Economics. 120
Expresada como una ponderación del número de asientos disponibles por la importancia del destino dentro de la red de aerolíneas.
5.9
3.4
3.94.3
4.8
3.1 3.1
3.7 3.5
2.2
5.65.2
4.64.3 4.1
3.83.5 3.4
32.5
0
1
2
3
4
5
6
7
Ch
ile
Uru
gu
ay
Perú
Ecu
ad
or
Co
lom
bia
Bo
livia
Arg
en
tin
a
Bra
sil
Ven
ezu
ela
Para
gu
ay
2008 2011
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
70
países sudamericanos como Chile y Colombia, pero por encima de Argentina, Brasil y
Bolivia.
GRÁFICO 16: TRANSPORTE ÁEREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL MUNDO DE
COMPAÑÍAS REGISTRADAS EN EL PAÍS, 2000 - 2009
Fuente: Banco Mundial – Estadísticas Elaboración: APOYO Consultoría
En el Perú, la infraestructura aeroportuaria está constituida por distintas instalaciones:
Aeródromo: área definida de tierra o de agua, (que incluye todas sus
edificaciones, instalaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la
llegada, salida y movimiento en superficie de aeronaves.
Aeropuerto: es el aeródromo de uso público que cuenta con edificaciones,
instalaciones, equipos y servicios destinado en forma habitual a la llegada,
salida y movimiento de aeronaves, pasajeros y carga en su superficie.
Aeropuerto internacional: aquél aeródromo público destinado al ingreso o
salida del país de aeronaves, donde se prestan normalmente servicios de
aduana, sanidad, migraciones y otros complementarios.
Helipuerto: es una instalación solamente válida para helicópteros. Los
helipuertos pueden tener una o más plataformas de aterrizaje.
Así, la red aérea nacional consta de 116 instalaciones aeroportuarias: 11 aeropuertos
internacionales, 12 aeropuertos nacionales, 75 aeródromos y 18 helipuertos. Respecto
de la administración de las instalaciones, se puede mencionar que 75 de ellas son
administradas por entidades públicas y 41 por entidades privadas. De las 75
instalaciones de administración pública, el Estado ha concesionado 18 instalaciones
aeroportuarias (Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y los Paquetes 1 y 2 de
628
199
139
88
169
29 18 22 8 11
752
196
12497 75 66 46
19 10 9
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Bra
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ay
2000 2009
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
71
Aeropuertos Regionales que agrupan instalaciones aeroportuarias de las principales
ciudades del norte y sur del país), 30 se encuentran administrados por CORPAC y
27 son administrados por otras entidades, tal como se muestra a continuación.
CUADRO 14: CLASIFICACIÓN DE LAS
INSTALACIONES AEROPORTUARIAS,
2011
Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 17: INSTALACIONES
AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA, 2011
Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría
Antes de desarrollar las características principales del sistema aeroportuario nacional,
es necesario establecer algunas definiciones preliminares sobre la logística e
infraestructura del sector. Según las operaciones aeroportuarias que se realicen se
distinguen dos componentes: el llamado lado aire, donde las operaciones se aplican
Instalación Número
Aeropuertos internacionales 11
Aeropuertos nacionales 12
Aeródromos 75
Helipuertos 18
Total 116
En concesión
18
CORPAC27
Otras entidades
30
SOBRE CORPAC S.A.
La Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima (CORPAC S.A.) está encargada de brindar servicios de ayudas a la aeronavegación, radiocomunicaciones y de control del tránsito aéreo, con adecuados estándares de seguridad y eficiencia, a 44 aeródromos comerciales a nivel nacional, en virtud de la delegación efectuada por la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC). Tiene las siguientes funciones:
a) Operar, equipar y conservar aeropuertos comerciales abiertos al tránsito aéreo, incluyendo las dependencias, servicios, instalaciones y equipos requeridos por la técnica aeronáutica, de acuerdo con las normas internacionales reconocidas por el Estado Peruano y las disposiciones legales y reglamentarias referentes al funcionamiento de los aeropuertos y sus servicios.
b) Establecer, administrar, operar y conservar los servicios de ayuda a la aeronavegación, radiocomunicaciones aeronáuticas y demás servicios técnicos necesarios para la seguridad de las operaciones aéreas en el país.
c) Establecer sistemas apropiados e idóneos de comunicación requeridos para regular y controlar el tráfico aéreo de sobrevuelo.
d) Financiar y/o ejecutar proyectos de construcción y remodelación de infraestructura aeroportuaria, conforme al plan de inversión que establezca el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
e) Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual 2012-2016 del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
72
sobre las aeronaves y todo se mueve alrededor de lo que estas necesitan121, y el
denominado lado tierra donde los servicios giran alrededor de los pasajeros y sus
necesidades122. Al respecto, cabe precisar que la información disponible para una
evaluación de las condiciones de la infraestructura aeroportuaria es escasa123, lo cual
dificulta un diagnóstico riguroso del sector.
Al observar los movimientos de pasajeros por región se verifica la relevancia de Lima
dentro del tráfico aerocomercial peruano (2.9 millones de pasajeros en 2011). De
hecho, el aeropuerto del Callao es considerado el Aeropuerto hub del país124. Por
debajo, se encuentran los aeropuertos de Cusco (0.8 millones en 2011), Arequipa (0.5
millones), Loreto y Piura (ambos 0.3 millones), mientras que cada una de las regiones
restantes no presentaron más de 0.2 millones de pasajeros. Sin embargo, cabe
resaltar que entre 2010 y 2011, la gran mayoría de aeropuertos ha recibido un flujo
mayor de pasajeros; los aeropuertos más importantes (que se muestran en el
siguiente gráfico), han experimentado un crecimiento de 13% entre 2010 y 2011. La
tendencia revelaría la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en
infraestructura que abastezca a la demanda creciente por los servicios.
GRÁFICO 18: TRANSPORTE AÉREO, TRÁFICO ANUAL DE PASAJEROS POR
ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MÁS IMPORTANTES 1/, 2010-2011
(en millones de pasajeros)
1/ Se consideró a los 11 aeropuertos con mayor flujo de pasajeros en el año 2011 Fuente: Dirección General de Aeronáutica Civil – Estadísticas 2010-2011
Elaboración: APOYO Consultoría
121
El lado aire (o área de movimiento), se compone del área de maniobras (pistas de aterrizaje, calles de rodaje) y las rampas o plataformas (donde se estacionan, repostan, cargan y embarcan los aviones). Además se encuentra el Centro de Control de Área (CECOA) donde se encuentran los controladores del tráfico aéreo, encargados de dirigir y controlar el movimiento de aeronaves. 122
En el lado tierra, la infraestructura tiene como objetivo conectar el transporte aéreo con los modos de transporte terrestre
122. En general, todo terminal cuenta con las siguientes áreas: vestíbulos de llegada y
salida, control de pasaporte, salas de embarque, zonas de ocio y control de aduanas. 123
Se revisó información proporcionada por la Dirección General de Aeronáutica Civil. 124
Se entiende como Aeropuerto Hub, aquel que sirve como punto de intercambio o centro de distribución de tráfico.
2.6
0.70.5
0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
2.9
0.8
0.50.3 0.3 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
Lim
a
Cu
sco
Are
qu
ipa
Iqu
ito
s
Piu
ra
Tara
po
to
Pu
callp
a
Tru
jillo
Tacn
a
Ju
liaca
Ch
icla
yo
2010 2011
Crecimiento de 13%
entre 2010 y 2011
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
73
Por otro lado, en cuanto a la calidad, se observa que las condiciones de la
infraestructura aeroportuaria son aún deficientes en relación con las pistas de
aterrizaje. Así, de los 21 aeropuertos evaluados en el mapa presentado a
continuación, siete (más del 30%) cuentan con pistas de resistencia baja o muy baja,
mientras que solo el Aeropuerto de Tacna, Nasca y el Aeropuerto Internacional Jorge
Chávez del Callao cuentan con pistas de resistencia alta. Esto constituye un problema
en el largo plazo, debido a que el incremento del tráfico aéreo descrito anteriormente
podría generar una necesidad creciente de elevar la calidad de la infraestructura
aeroportuaria, con el fin de que esta no se vuelva inoperativa.
Ahora bien, cabe precisar que dentro del esquema de promoción de la participación
privada en las inversiones aeroportuarias125, una parte importante de los contratos de
concesión firmados para el primer y segundo grupo de aeropuertos regionales126,
incorporan la modernización de las pistas de aterrizaje, así como de otras
instalaciones de infraestructura. Así, Puerto Maldonado y Juliaca127, aeropuertos
recientemente entregados en concesión, tendrían una mejora en la calidad de la
infraestructura en el mediano plazo.
125
Se desarrolla más al respecto en el siguiente acápite. 126
Primer grupo de aeropuertos regionales: Tumbes, Piura, Talara, Chiclayo, Chachapoyas, Tarapoto, Iquitos, Pucallpa, Huaraz, Trujillo y Cajamarca. Segundo grupo: Arequipa, Ayacucho, Apurímac, Juliaca, Puerto Maldonado y Tacna 127
Dos de los siete aeropuertos con pistas de resistencia baja.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
74
GRÁFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PERÚ POR CONDICIÓN DE
ADMINISTRACIÓN, 2011
1/. Según el numeral 5.8.2 del contrato de concesión; El CONCEDENTE, se reserva el derecho de
entregar al CONCESIONARIO, dentro del plazo de dos años, para su operación, el Aeropuerto de
Andahuaylas. Vencido el plazo el referido aeropuerto será excluido del proceso de concesión.
Elaboración: APOYO Consultoría
c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria
La planificación del sector se enmarca en el Plan Estratégico Sectorial Multianual
2012-2016128, bajo el cual se definen algunos objetivos de política en el sector
aeroportuario hacia el año 2016.
Uno de los objetivos más directamente relacionados con el desarrollo aeroportuario es
el siguiente: “ampliar la participación de la inversión privada en nuevos proyectos de
infraestructura y servicios de transportes y telecomunicaciones”. En esa línea, el plan
multisectorial tiene como meta elevar la ejecución de los montos comprometidos hacia
128
MTC. Plan Estratégico Sectorial Multianual 2012-2016. Lima - Perú
Concesionado en 2001.
1er Grupo Concesionado - 2006.
2do Grupo Concesionado.
En Proceso de Concesión
Administrado por CORPAC
AEROPUERTO DE PISCO
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO DE NASCA
• Pista: Resistencia Alta
• Prom. Operaciones: 200 diarias
AEROPUERTO DE AREQUIPA
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: 20 diarias
AEROPUERTO DE TACNA
• Pista: Resistencia Alta
• Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO DE PIURA
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: 15 diarias
AEROPUERTO DE TALARA
• Pista: Resistencia Baja
• Prom. Operaciones: 06 diarias
AEROPUERTO DE TUMBES
• Pista: Resistencia Muy Baja
• Prom. Operaciones: 04 diarias
AEROPUERTO DE CHICLAYO
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: 12 diarias
AEROPUERTO DE CHACHAPOYAS
• Superficie: Resistencia Baja
• Prom. Operaciones: 02 al mes
AEROPUERTO DE TARAPOTO
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO DE IQUITOS
• Superficie: Resistencia Baja
• Prom. Operaciones: 28 diarias
AEROPUERTO DE PUCALLPA
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: 45 diarias
AEROPUERTO DE TRUJILLO
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: 20 diarias
AEROPUERTO INTERNACIONAL JORGE CHÁVEZ
• Pista: Resistencia Alta
• Prom. Operaciones: 400 diarias
AEROPUERTO DE ANCASH
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: ND AEROPUERTO DE PUERTO MALDONADO
• Pista: Resistencia Baja
• Prom. Operaciones: 05 diarias
AEROPUERTO DE ANDAHUAYLAS 1/.
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: ND
AEROPUERTO DE JULIACA
• Pista: Resistencia Baja
• Prom. Operaciones: 08 diarias
AEROPUERTO DE AYACUCHO
• Pista: Resistencia Media
• Prom. Operaciones: 06 diarias
AEROPUERTO DE CAJAMARCA
• Pista: Resistencia Muy Baja
• Prom. Operaciones: 10 diarias
AEROPUERTO INTERNACIONAL DE CHINCHERO
• Diseñado para soportar flotas constituidas por A340 y
B747.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
75
el año 2016, de acuerdo con los contratos establecidos con las empresas
concesionarias de los distintos aeropuertos del país.
Dentro del mismo plan, se contempla la ejecución de los siguientes proyectos:
Concesión de aeropuertos: Chinchero (Cusco)
Culminación de trabajos de rápido impacto en aeropuertos concesionados: Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales.
Ejecución de obras en aeropuertos concesionados: Pisco
Inicio de obras de segunda pista: Aeropuerto Internacional Jorge Chávez
En ese sentido, se observa que la prioridad del sector se basa en la entrega en
concesión de los principales aeropuertos a nivel nacional. Así, el Aeropuerto
Internacional Jorge Chávez fue entregado en concesión en el año 2001, el primer
grupo de aeropuertos regionales en 2006 y el segundo en el año 2011.
c.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria
Sobre la base de entrevistas a representantes claves del sector129, el diagnóstico de la
evolución de la infraestructura del sector y la revisión de la planificación sectorial, se
han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo
de la infraestructura aeroportuaria. Estas se describen a continuación:
129
Se entrevistó al Director de Oficina de Planeamiento de la Dirección General de Aeronáutica Civil del MTC.
NOTICIA - "APP INICIA EN MARZO SEGUNDO GRUPO DE AEROPUERTOS
REGIONALES
La corporación Aeropuertos Andinos del Perú (AAP) empezará en marzo las obras de la etapa inicial del segundo grupo de aeropuertos regionales, conformado por los terminales de Tacna, Juliaca (Puno), Ayacucho, Arequipa y Puerto Maldonado (Madre de Dios).
La inversión estimada para esta primera etapa es de US$ 50 millones y está orientada a obras de rápido impacto, rehabilitación de terminales, de seguridad y equipamiento en general, informó el portal Biznews.pe.
El anuncio se dio según el cronograma aprobado por el gobierno y luego de haber recibido la aprobación de las Declaraciones de Impacto Ambiental mediante resolución directoral emitida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
El mencionado grupo de terminales conformado goza de todos los permisos ambientales de ley para su construcción y/o remodelación. Y concluirán en los próximos dos años y medio.
AAP es un consorcio formado por Andino Investment Holding de Perú y Corporación América de Argentina que tiene, bajo contrato de concesión, la administración de los aeropuertos de Arequipa, Tacna, Juliaca, Puerto Maldonado y Ayacucho por un plazo de 25 años.”
Fuente: Diario Gestión Fecha: 23/02/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
76
1. Establecer políticas adecuadas de monitoreo a la ejecución de
inversiones en los aeropuertos concesionados
Como se mencionó anteriormente, en la última década se han entregado en
concesión 18 aeropuertos a nivel nacional. Esta medida es importante para
un aumento del flujo de inversiones en el sector, que permita elevar la
competitividad. Sin embargo, es necesario desarrollar mecanismos de
regulación y monitoreo adecuados, con el fin de una ejecución de los
proyectos de inversión de las empresas privadas de acuerdo con los
contratos establecidos. Así, se debe evitar casos como el del Aeropuerto de
Arequipa “Alfredo Rodríguez Ballón”, que en mayo de 2012 se encontró en
riesgo de perder categoría de “internacional” porque no cumple con las
normas de seguridad internacional en cuanto a salvamento y control de
incendios, además que las pistas de aterrizaje tienen fallas técnicas por
incorrecta reparación.
2. Desarrollar un sistema integral de información respecto de las
instalaciones aeroportuarias
Si bien se cuenta con información acerca de determinadas características
de la infraestructura de las instalaciones aeroportuarias a nivel nacional,
actualmente se observa un déficit en la disponibilidad de la información de
forma centralizada. Ello impide un diagnóstico adecuado de las condiciones
AEROPUERTO DE AREQUIPA PODRÍA PERDER CATEGORÍA DE
INTERNACIONAL
El Aeropuerto de Arequipa, Alfredo Rodríguez Ballón, está en riesgo de perder
su categoría de internacional, porque no cumple con los estándares mínimos
de un terminal aéreo de su nivel, así lo explicó el congresista Justiniano Apaza
Ordóñez, quien mostró los documentos de una evaluación hecha a las
condiciones en las que administra la empresa concesionaria, Aeropuertos
Andinos del Perú S.A.
Apaza contó que la empresa no cumple con las normas de seguridad
internacional en cuanto a salvamento y control de incendios. Además, que las
pistas de aterrizaje tienen fallas técnicas por incorrecta reparación. Que la sala
de espera y de descanso no cumple con la normatividad del Instituto Nacional
de Defensa Civil (Indeci), y que el personal de administración y seguridad no
está capacitado para desempeñarse en dichos cargos.
“Luego de tantas denuncias que llegaron a nuestro despacho hicimos una
evaluación, y la informalidad en la que trabajan es alarmante”, afirmó.
Fuente: Diario La Primera
Fecha: 02/05/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
77
de la infraestructura, así como un adecuado planeamiento de las
inversiones en el sector.
3. Establecer políticas más claras de comunicación y de compensación a
la sociedad civil por el uso de las tierras destinadas a infraestructura
aeroportuaria.
Los procesos de concesión de instalaciones aeroportuarias implican, en
algunos casos, la necesidad de adquirir grandes extensiones de terreno
apropiado para la ejecución de las distintas instalaciones: pistas de
aterrizaje, almacenes, la oficina central del aeropuerto, entre otros. Ante
ello, se incurre en muchos casos en la expropiación de tierras por parte de
la sociedad civil, lo cual da pie a potenciales conflictos, de no haber
procedimientos adecuados y transparentes.
Por ello, es necesario establecer políticas claras de comunicación a la
sociedad sobre las implicancias de los procesos de concesión. Ello sería
favorable para una prevención de conflictos con la sociedad que puedan
retrasar la ejecución de proyectos y así, se puedan incrementar los
incentivos del sector privado para invertir en más proyectos de
infraestructura130.
130
Este tema se abordará con mayor detalle en la Sección 6: ¿Qué hacer para agilizar los proyectos de inversión en infraestructura?
NOTICIA - SOBRE LA EXPROPIACIÒN EN LA CONCESIÓN DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL CHINCHEROS
“…Pro Inversión también debe resolver la situación de las tres comunidades agrícolas que serán parcialmente desplazadas por el aeropuerto: Yanacona (90% del terreno), Raqchi (5%) y Ayllopongo (5%). El alcalde de Chinchero, Humberto Huamán, dijo que los comuneros han acordado exigir US$50 por m2 y que el terreno requerido es de 600 hectáreas. “Además, deben darnos opciones laborales para los 500 jefes de familia que dejarán la única actividad que conocen [la agricultura]”, insistió. Al respecto, Leoni refirió que aún no se han definido las condiciones para negociar. Dijo, además, que el terreno podría reducirse a 400 hectáreas.”
Fuente: El Comercio Fecha: 07/09/2010
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
78
d. FERROCARRILES
d.1. Diagnóstico
De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de la
infraestructura ferroviaria del Perú es similar a la del promedio de los países de
América Latina. Sin embargo, a diferencia de otros países que sí han mostrado cierta
mejora en el indicador, el Perú se ha mantenido en un nivel constante (1.9) en los
últimos años. Ello refleja el poco dinamismo de este sector en comparación con otros
países de la región, donde el más destacado es Bolivia (en el último año, el valor del
índice paso de 1.7 a 2.5).
ÍNDICE DE LA CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN
PAÍSES DE AMÉRICA LATINA, 2009 y 2010
ÍNDICE DE LA CALIDAD INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN
PAÍSES DE AMÉRICA LATINA, 2011
Fuente: The Global Competitiveness Report
(2011-2012) Elaboración: APOYO Consultoría
Fuente: The Global Competitiveness Report (2011-2012)
Elaboración: APOYO Consultoría
El Perú presenta una red ferroviaria pequeña, con poco más de 2 000 kilómetros de
vías ferroviarias, en comparación con países como Brasil y Argentina, que superan los
29 mil kilómetros de vías, aunque ello podría deberse a la mayor área de estos países
con respecto al Perú. Sin embargo, existen países como Chile y Bolivia - con una
superficie total de territorio menor a la del Perú - que disponen de mayor red
ferroviaria: Chile, con una extensión territorial equivalente al 58% del territorio peruano
dispone de 2.7 veces más kilómetros de vías férreas y Bolivia, con un territorio poco
menor que el peruano, dispone de casi 50% más vías férreas que las peruanas.
Además de tener una red ferroviaria pequeña, esta ha decrecido en 2 236 Km. en los
últimos 45 años; así, a pesar de que esta modalidad de transporte implica la
movilización de grandes volúmenes de carga a bajo costo, su empleo se ha ido
perdiendo paulatinamente. Hasta 1964, el país disponía de 42 líneas férreas, que
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
79
sumaban en conjunto 4 257 km.; a la fecha, solo se disponen de ocho líneas con una
longitud de 2 021 kilómetros131.
CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PAÍSES DE
AMÉRICA LATINA, 2009
(miles de km)
País Área total
(miles de km.)
Red ferroviarias
(miles de km.)
Argentina 2 780 35.8
Brasil 8 515 29.8
Perú 1 285 2.0
Chile 756 5.4
Colombia 1 139 1.7
Bolivia 1 099 2.9
Fuente: The Global Competitiveness Report (2011-2012)
Elaboración: APOYO Consultoría
Las redes ferroviarias pueden ser clasificadas en redes para tráfico de carga y tráfico
de pasajeros. En cuanto al transporte de carga, este es empleado principalmente para
trasladar minerales desde los centros de producción minera hasta los centros de
exportación ubicados en diferentes puertos del país. Este tipo de transporte genera el
40% del total de ingresos del sector, los cuales han presentado un ligero crecimiento
en 2010, luego de una fuerte caída entre 2008 y 2009. Sin embargo, si se analiza este
tipo de transporte en términos de cantidades se encuentra que el tráfico ha decrecido
en comparación al año 2008, especialmente entre 2009 y 2010 la caída ha sido
bastante pronunciada (10%)132. Por su parte, el transporte de pasajeros ha
experimentado un ligero crecimiento, especialmente en el último año, con 27% más de
pasajeros transportados.
131
CEPAL (2011). Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021. Lima- Perú. P.202. 132
MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Perú
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
80
GRÁFICO 20: TRÁFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA
(millones de soles)
Fuente: MTC (2010)
Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PERÚ, 2011
Fuente: MTC
67 6862 63
6772
84
119 122
106102
109
48 5356
66
84104
113
134
151
141
117
164
0
50
100
150
200
250
0
20
40
60
80
100
120
140
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Carga Pasajeros
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
81
Algunas de las características de los ferrocarriles se detallan a continuación:
A 2011, Ferrocarril Transandino S.A., concesionaria de los tramos Matarani
– Cusco y Cusco – Hidroeléctrica, concentró el 98.3% del movimiento de
pasajeros, mientras que el Ferrocarril Huancayo – Huancavelica, segundo
en la categoría, representó tan solo 1.5%. Los demás tramos ferroviarios
con tráfico de pasajeros (Tacna-Arica y ferrocarril del Centro), tienen una
participación poco significativa (0.2% en conjunto).
El Ferrocarril del Sur, manejado por Trasandino S.A., tiene como principal
cliente a Petroperú, y transporta básicamente derivados del petróleo. Su
segundo cliente es IASA, que transporta soya desde Bolivia para
exportación. Otras empresas también transportan cemento y granos desde
la Sierra hacia la Costa.
En cuanto al Ferrocarril Central, la demanda por el servicio de transporte de
carga para 2005 la constituían la Minera Volcán, Doe Run, Brocal y
Cemento Andino, transportando principalmente minerales como zinc, plomo
y cobre; cemento y productos alimenticios. También se utiliza para el
transporte de ácido sulfúrico desde Santa Clara hasta el Callao.
Por último, el Ferrocarril de la Southern Peru Copper Corporation se dedica
exclusivamente al transporte de cobre del complejo minero y el Ferrocarril
Huancayo -Huancavelica presenta un tráfico de carga poco significativo en
comparación a los otros tramos de la red ferroviaria nacional.
d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria
El esquema de planificación nacional se encuentra consignado en el Plan Estratégico
Institucional (PEI) 2007-2011 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
En la última actualización a febrero 2012, no se encuentran especificados los objetivos
de desarrollo del sector ni los indicadores para su evaluación. Esto puede explicar la
evolución negativa de los indicadores mostrados anteriormente.
La única actividad que ha sido consignada en el PEI ha sido la rehabilitación y mejora
del servicio del Ferrocarril Huancayo-Huancavelica, donde hasta el momento se ha
ejecutado 53.8% del presupuesto asignado para rehabilitación y 28.8% del
presupuesto asignado para la mejora del servicio en el Programa Anual del PEI. Otro
documento de organización es el Plan Operativo Institucional (POI). En el POI 2012
del MTC, se ha incorporado la mejora en estos servicios, junto con la construcción del
Tramo II del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (Tren Eléctrico)
Línea 1, y con el cofinanciamiento de la operación y mantenimiento de la concesión
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
82
del Tramo I. Asimismo, el POI 2012 ha fijado como parte del objetivo de promover y
regular los servicios de transporte, 24 inspecciones para el control y cumplimiento de
normas del sector.
Como se puede observar, el gobierno central ha desatendido la planificación del
sector, ya que solo se cuenta con tres actividades bajo la supervisión del MTC, en
comparación con otros sectores que presentan un mayor número de proyectos
efectuados. Por ello, es necesario evaluar si a nivel regional se ha proyectado algún
tipo de iniciativa de mejora en el sector.
Con respecto a los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) se ha
encontrado pocas regiones en las que se contempla la planificación del sector
ferroviario. Si bien 10 regiones consignan en sus PDRC alguna mención describiendo
o analizando al sector, solo cuatro de ellas presentan algún proyecto específico con
algún tipo de indicador cuantificable. Cabe resaltar que en los PDRC se resalta como
problemática del sector la falta de mantenimiento de la infraestructura y la baja calidad
de los servicios ofrecidos como causal de la caída en la demanda por este medio de
transporte. Por ejemplo, en la región de Junín, el transporte ferroviario de pasajeros
disminuyó casi 50% entre los años 2000 y 2005133.
133
En Puno, se destaca la poca acogida del Ferrocarril Trasandino Sur, debido al crecimiento del transporte de carreteras y a la mejora del parque automotor. En cuanto a la división por tipo, al 2008, el transporte ferroviario representaba 17.54% del transporte de pasajeros de la región y 14.68% en cuanto a transporte de carga, este último, utilizado principalmente para el transporte de productos petroleros. En el Cusco, el transporte de pasajeros es de gran importancia gracias a la gran cantidad de turistas que visitan Machu Picchu. Para 2007, de un total de 1,3 millones de pasajeros 600 mil eran turistas.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
83
CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN PROYECTOS FERROVIARIOS
Región Plan Objetivos y metas
planteadas Proyectos
Cusco
PDRC Cusco al
2021
Mejorar y ampliar la infraestructura vial para la articulación regional, integrado a la red nacional e internacional.
Construcción Línea férrea para la conexión Abancay - Choquequirao - Machu Picchu
Mejoramiento del afirmado Santa teresa - Pte. Carrilluchayoc - Pte hidroeléctrica. Permitir el transporte Bi-modal con la región.
La Libertad PERX
134
2004
Realizar estudios para implementar un ferrocarril para el transporte masivo de productos al puerto y aeropuerto
Contar en el 2005 con un estudio sobre sistemas alternativos de transporte masivo de mercaderías al puerto Salaverry y Aeropuerto de Trujillo
Huancavelica PDRC
2008 - 2015 Modernizar el sistema de vías férreas.
Ensanche de la vía férrea
Huancavelica – Huancayo y
modernización del servicio de
pasajeros y de carga
Estudio de factibilidad para construcción del tramo ferroviario: Pisco-Huancavelica-Ayacucho-Andahuaylas-Apurímac-Cuzco.
Ucayali PDRC
2011 - 2021
Promover el desarrollo vial binacional de integración entre Perú y Brasil
Carretera o vía ferroviaria de integración Pucallpa – Cruzeiro do Sul
Elaboración: APOYO Consultoría
d.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria
Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector
ferroviario135, el diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector y la revisión
del Plan Intermodal de transportes del Perú, se han identificado una serie de
oportunidades de mejora para la infraestructura ferroviaria. Estas se describen a
continuación:
1. Incrementar la capacidad de la red ferroviaria nacional, mediante la
promoción de la participación privada
Como se apreció en el diagnóstico, la red ferroviaria ha decrecido en las últimas
décadas. De acuerdo con las entrevistas realizadas, esto evidencia la poca prioridad
que tiene el sector dentro de la agenda política, en comparación con otras
infraestructuras de transporte. Sin embargo, es necesario destacar que un aumento de
134
Gobierno Regional de La Libertad (2004). Plan Estratégico Regional de Exportaciones. Trujillo-Perú 135
Se sostuvo una entrevista con el señor Walter Zecenarro, director de la Dirección General de Caminos
y Ferrocarriles
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
84
las inversiones en vías ferreas puede tener implicancias ventajosas: según Juan de
Dios Olaechea, Presidente de la empresa Ferrovías Central Andina S.A., los
ferrocarriles cuestan un tercio de lo que cuestan las carreteras, tienen siete veces más
vida útil, se encuentran seis veces menos expuestos que las carreteras a los desastres
naturales y cuentan con una reparación más rápida136. En ese sentido, cabe prestar
atención a las posibilidades de extender la red ferroviaria a lo largo del país.
A esto, se le debe sumar la mejora de las capacidades instaladas de los ferrocarriles
actuales. De igual manera, es vital impulsar nuevos proyectos ferroviarios, que
fomenten la ampliación de la red disponible, priorizando los de transporte de carga de
minerales. El desarrollo del transporte ferroviario de pasajeros también debe ser parte
de los lineamientos a seguir por la inversión privada. Este está conformado por el
Metro de Lima y Callao.
Una de las oportunidades para la inversión en transporte ferroviario se basa en el
déficit de sistema de transporte terrestre hacia la zona Selva del país: como se puede
apreciar en el diagnóstico, la red ferroviaria está concentrada entre las regiones Sierra
y Costa (con excepción de Ferrovías Sur Oriente). Una mayor inversión en aumentar
la conectividad de la región Selva podría incentivar la dinamización de las economías
locales conectadas, por el aumento de posibilidades de exportación de productos
agrícolas. De hecho, de acuerdo con las declaraciones de Iván Vásquez Valera,
presidente regional de Loreto, en 2013 se iniciará la construcción de la red ferroviaria
Iquitos-Yurimaguas, que uniría a esta última región con la costa norte peruana. Una
inversión de este tipo tendría implicancias positivas en la economía regional de la
Selva, dadas las oportunidades para la exportación y el consecuente crecimiento
económico.
El Estado ha dejado de lado la inversión en el sector; en ese contexto, se debe
promover la participación del sector privado a través de APP, de forma tal que se
fomente la competitividad del sector. Así, el reto en el sector es promover el ingreso
de nuevos capitales, sobre todo privados, que amplíen la red ferroviaria (entre 2000
y 2010, esta se ha mantenido en 1 940 kilómetros) a lo largo del país. De manera
específica, hace falta una mayor conexión de la región Selva mediante las líneas
ferroviarias (especialmente Iquitos).
136
Olaechea, Juan de Dios (2008). Ferrocarriles para el Desarrollo. Lima - Perú. Disponible en http://www.bcrp.gob.pe/docs/Proyeccion-Institucional.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
85
2. Desarrollar un planeamiento del sector con enfoque intersectorial
El sector no ha sido prioritario para el país en los últimos años. En consecuencia, se
debe tomar una política clara de planeamiento al largo plazo en el sector, con una
visión clara de los objetivos y la prioridad que representan cada uno de ellos en el
sector. Las inversiones tienen que ser de carácter integral en el sector transporte
(ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos), y se debe evitar que exista presión
por parte de los lobbies de transportistas hacia una priorización del sector carreteras,
en desmedro del sector ferroviario, como ha venido ocurriendo en los últimos años.
Al respecto, cabe mencionar que, durante el año 2012, se viene realizando el Plan
Nacional Ferroviario, en el que se identifica dentro de sus objetivos alinear el sistema
ferroviario con los demás sistemas de transportes.
3. Levantamiento de base datos de la infraestructura de transportes
La carencia de información impide contar con un diagnóstico adecuado del sector que
permita definir lineamientos de política y asignar metas claras. Así, se recomienda que
las autoridades del sector destinen recursos a mejorar y actualizar sus sistemas de
información, de modo tal que se pueda contar con información sobre estado de las
redes, vagones, entre otros.
NOTICIA - PLAN FERROVIARIO NACIONAL ESTARÁ LISTO A FIN DE AÑO
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) informó hoy que a fin de año estará listo el Plan Nacional Ferroviario, con el cual se busca potenciar los ferrocarriles existentes para desarrollar la plena capacidad y priorizar el transporte de carga de minerales.
“Trabajamos en la elaboración del Plan Nacional Ferroviario y esperamos concluirlo a fin de año”, dijo el jefe de la Dirección General de Caminos y Ferrocarriles del MTC, Walter Zecenarro, quien agregó que este año desarrollarán dicho plan a través de coordinaciones intersectoriales.
Dijo también que el citado plan tiene que establecer el desarrollo de la política ferroviaria y cómo se engarzará a los ferrocarriles con los demás modos de transporte. “Las inversiones tienen que ser de carácter integral en ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos, pues esta es la única forma de desarrollar al país”, mencionó.
El Plan Nacional Ferroviario tendrá tres lineamientos: mejorar de las capacidades instaladas de los ferrocarriles existentes, impulsar nuevos proyectos ferroviarios y desarrollar el transporte ferroviario de pasajeros.
Asimismo, Zecenarro consideró la ejecución del plan será viable solo a través de las asociaciones públicas privadas (APP). “Las APP son indispensables pues no hay otra forma de desarrollar la infraestructura en el país sino a través del esfuerzo del sector público y el privado”, dijo.
Fuente: Diario El Comercio Fecha: 08/03/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
86
e. ENERGÍA ELÉCTRICA
e.1. Diagnóstico
Según el Reporte de Competitividad Global (2011), en el Perú, la calidad de
infraestructura de energía eléctrica es superior al promedio de América Latina -4.9
puntos de 7 obtenibles-, siendo solo superada, entre los países de la región, por
Uruguay (6.0), Chile (5.8) y Colombia (5.2). No obstante, es importante enfatizar la
limitada cobertura del servicio, pues solo 85.7% de los pobladores accede a energía
eléctrica, cifra muy por debajo del estándar de América Latina (cobertura superior al
95%)137.
GRÁFICO 22: CALIDAD DE
INFRAESTRUCTURA DE ENERGÍA
ELÉCTRICA – 2011
PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
Fuente: WEF Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 23: ACCESO A ENERGÍA
ELÉCTRICA PAÍSES DE AMÉRICA
LATINA 2009
(como porcentaje de la población)
Fuente: Banco Mundial Elaboración: APOYO Consultoría
El sector eléctrico se encuentra dividido en tres subsectores: generación, transmisión y
distribución eléctrica. Estos forman el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional
(SEIN), que abastece cerca del 85% de la energía eléctrica en el país. Por razones
técnicas y económicas, algunas zonas rurales o muy aisladas, son cubiertas por
pequeños sistemas aislados (SSAA). Asimismo, es importante mencionar que el sector
cuenta con tres instituciones que velan por la seguridad energética del país: el
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), el Comité
de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES-SINAC) y el
Ministerio de Energía y Minas (MINEM). A continuación, se ilustra una breve
descripción del sector eléctrico y de los sectores asociados:
137
Banco Mundial (2011)
1.9
2.9
3.6
3.8
4.0
4.3
4.9
4.9
5.2
5.8
6.0
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0
Venezuela
Paraguay
Ecuador
Argentina
Bolivia
México
Brasil
Perú
Colombia
Chile
Uruguay
Prom: 4.3
99
98.5
98.3
98.3
97.2
96.7
93.6
92.2
85.7
77.5
0 20 40 60 80 100
Venezuela
Chile
Brasil
Uruguay
Argentina
Paraguay
Colombia
Ecuador
Perú
BoliviaProm: 95
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
87
GRÁFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELÈCTRICO EN EL PERÚ
Elaboración: APOYO Consultoría
(i) Generación: consiste en la creación de energía a través de diversas fuentes,
entre las que destacan el agua (energía hidroeléctrica), gas natural, carbón y
petróleo (energía termoeléctrica).
(ii) Transmisión: comprende el conjunto de líneas, subestaciones,
transformadores que ajustan la tensión para permitir interconexiones y equipos
que transportan la energía a una subestación donde se convierte la electricidad
de alto voltaje a electricidad de menos voltaje.
(iii) Distribución: comprende la etapa mediante la cual se lleva la electricidad
desde las subestaciones hasta los consumidores residenciales e industriales.
Dada la estructura del sector, se realizará un análisis de la evolución de la
infraestructura eléctrica por cada subsector:
Generación Transmisión Distribución
Centrales Termoeléctricas
Centrales HidroeléctricasLíneas de transmisión de alta
tensión
Transporte a consumidores
finales
• Supervisor y fiscalizador
• Establece tarifas
• Resuelve controversias entre
operadores
• Resuelve reclamos de los usuarios
• Agrupa a generadores,
transmisores y usuarios
• Responsable de la operación
del sistema a mínimo costo
• Organismo encargado de
emitir la política y las normas
del sector
i ii iii
Sistema Eléctrico Interconectado Nacional
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
88
1. Generación
A la fecha, existen 39 empresas de generación eléctrica, de las cuales 34 son privadas
y solo cinco públicas138. En la última década se ha producido un dinamismo
importante, pues las inversiones han pasado de US$ 110 millones en el año 2001 a
US$ 559 millones en el 2010, es decir, han crecido más de cuatro veces en dicho
periodo.
GRÁFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIÓN ELÉCTRICA, 2001-2010
(por tipo de empresa)
Fuente: MINEM Elaboración: APOYO Consultoría
El aumento de las generadoras eléctricas privadas ha permitido un incremento en la
potencia instalada, sobre todo de la región centro del país, concentradas
principalmente en el departamento de Lima y en menor medida en Junín. De hecho, tal
como se puede apreciar en el siguiente mapa, las empresas de generación eléctrica
en el centro producen el 60% potencia instalada de todo el SEIN, a diferencia de las
regiones norte y sur y oriente, cuya participación es del 17% y 15% y 8%,
respectivamente.
138
Estadísticas del Ministerio de Energía y Minas (2011)
0
100
200
300
400
500
600
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Empresas estatales Empresas privadas
87
160194
290318
484448
559
108110
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
89
GRÁFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELÉCTRICAS DEL PERÚ Y POTENCIA
INSTALADA POR REGIONES, 2010
(en MW)
Fuente: MINEM
Elaboración: APOYO Consultoría
A pesar del aumento de las inversiones y de la potencia instalada, aún se observan
serias deficiencias pues, de acuerdo con las entrevistas, se ha restringido la capacidad
de abastecer la demanda creciente por electricidad en el país. Así, el margen de
reserva operativo de generación eléctrica139 -el porcentaje adicional a la máxima
139
El margen de reserva operativo es la relación entre la potencia efectiva del sistema eléctrico y la máxima demanda de dicho sistema.
3061 MW
1018 MW
426 MW
425 MW
418 MW
367 MW
356 MW 331 MW
242 MW
227 MW
204 MW
200 MW
166 MW
157 MW
143 MW
77 MW
63 MW
36 MW
26 MW
18 MW
16 MW
16 MW
9 MW
4 MW
Leyenda
0 MW – 100 MW
301 MW – 500 MW
Más de 500 MW
101 MW – 300 MW
Central Hidroeléctrica
Central Termoeléctrica
Potencia instalada
RegiónPotencia
Instalada
Zona Norte 1 272 MW
Zona Centro 4 473 MW
Zona Sur 1 161 MW
Zona Oriente 589 MW
Región Potencia insta lada
Zona Norte 1272 MW
Zona Centro 4473 MW
Zona Sur 1161 MW
Zona Oriente 589 MW
POTENCIA INSTALADA POR
REGIONES, 2010
(en MW)RegiónPotencia
instaladaPorcentaje
Zona norte 1 272 MW 17%
Zona centro 4 473 MW 60%
Zona sur 1 161 MW 15%
Zona oriente 589 MW 8%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
90
demanda del periodo que puede ser cubierto en tiempo real por la capacidad de
generación eléctrica - ha disminuido en la última década, y de hecho, se proyecta una
caída importante hacia el año 2012140.
A nivel regional, si bien la oferta de infraestructura de energía eléctrica del SEIN
garantiza la cobertura de temporadas de alta demanda del servicio eléctrico, esta
situación resulta ser más débil en la zona norte del país: de este modo, en el mes de
abril de 2012, el margen de reserva operativo (MRO) en dicha zona es de 4%,
mientras que en el centro y sur, el margen es superior al 10%.
GRÁFICO 27: MARGEN DE RESERVA
OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010
p/ : proyectado
Fuente: MINEM Elaboración: APOYO Consultoría
CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL 2012
Fuente: MINEM Elaboración: APOYO Consultoría
De este modo, el problema principal en el sub sector generación eléctrica es el
insuficiente nivel de inversiones en la zona norte y sur del país. Esto puede ser una
traba para el crecimiento en el corto plazo, dado que la demanda por energía eléctrica
en estas regiones está incrementándose por el aumento de la actividad económica:
así, por ejemplo, el incremento en 19% del consumo de energía per cápita entre el
2007 y el 2010 en la zona norte141 evidencia la necesidad de un aumento en las
inversiones en generación eléctrica en dicha zona.
140
Al respecto, el COES ha proyectado un crecimiento promedio anual de la demanda de 10.3% entre los años 2011 y 2016, y un crecimiento promedio anual de la potencia de 9.6%. Ello podría explicar la caída en el margen de reserva. 141
Zona norte: Piura, Amazonas, Ancash, La Libertad, Lambayeque y Cajamarca
55% 57%52%
48%
38%34% 33%
30%
23%
36%41%
29%
8%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 p/
Región MRO
Nacional 11.6%
Norte 4.0%
Sur 15.0%
Centro 10.1%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
91
GRÁFICO 28: CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA PER CÁPITA – PIURA,
LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD
(kW.h/hab)
Fuente: MINEM, INEI Elaboración: APOYO Consultoría
2. Transmisión
En la actualidad, existe un total de diez empresas de transmisión eléctrica (todas de
corte privado). A pesar de un incremento en las inversiones en el subsector de 18%
anual en promedio entre los años 2001 y 2010142, la longitud de las líneas de
transmisión solo ha aumentado de 8 456 km. a 9 935 km, como se puede apreciar en
el siguiente gráfico:
GRÁFICO 29: EVOLUCIÓN DE LA LONGITUD DE LAS LÍNEAS DE TRANSMISIÓN
(expresada en km)
Fuente: MINEM Elaboración: APOYO Consultoría
142
Estadísticas del Ministerio de Energía y Minas (2011)
447476 496
584
359
505 613
603
393 439 452
475
697
768755
818
600
640
680
720
760
800
840
300
400
500
600
700
800
900
2007 2008 2009 2010
Piura Cajamarca
Lambayeque La Libertad (eje secundario)
5318 5559 5559 5614 5614 5664 5677 5711 5714 5683
31383331 3338 3338 3435 3636 3636 3636 4057 4252
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
220 KW 138 KW
Total zona norte:
+19% anual
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
92
En la misma línea, la longitud de las líneas de transmisión actual equivale a una
densidad de líneas de transmisión de 7.73 metros por km2 de territorio nacional. Este
indicador143 constituye una aproximación para estimar la cobertura de infraestructura
de transmisión en un país: en la medida que la densidad sea mayor, la capacidad de
transporte de energía se incrementa y con ello la posibilidad de llevar energía a un
mayor número de hogares. Esto evidencia una seria necesidad de inversiones en el
subsector, pues, por ejemplo, Chile cuenta con una densidad de líneas de transmisión
de 21.74 metros por km2, casi el triple que en el caso peruano.
CUADRO 18: PERÚ Y CHILE. COMPOSICIÓN DE LA RED DE TRANSMISIÓN, 2010
(en km.)
Fuente: MINEM, CNE Elaboración: APOYO Consultoría
3. Distribución
El Perú cuenta con 17 empresas de distribución144 y prácticamente todas operan en la
zona centro del país (salvo Servicios Eléctricos Rioja). Estas empresas han invertido
un promedio de US$ 200 millones anuales entre los años 2005 y 2010145.
En términos generales, se observa una mejora en la cobertura de energía eléctrica en
los últimos años. Ello se evidencia en un aumento de 15 puntos porcentuales en el
acceso a energía eléctrica entre los años 2005 y 2010, según la ENAHO. A pesar de
ello, se aprecian aún espacios de mejora en algunas regiones (sobre todo del norte)
que presentan condiciones de cobertura eléctrica aún desfavorables en comparación
con el resto del país. En Loreto, por ejemplo, el porcentaje de hogares con energía
143
Generalmente expresada como la cantidad de metros de líneas de transmisión por km2
de territorio nacional. 144
De las 17 empresas, siete son privadas y el resto son públicas. Fuente: Estadísticas del Ministerio de Energía y Minas (2011) 145
Estadísticas del Ministerio de Energía y Minas (2011)
Perú Chile
110 KW 4 210
138 KW 4 252
154 KW 1 202
220 KW 5 683 9 759
345 KW 408
500 KW 878
Total (en km) 9 935 16 457
Territorio (en km2) 1 285 216 756 945
Metros por km27.73 21.74
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
93
eléctrica es 67%, en Cajamarca es 69% en San Martín y Amazonas 75% en cada
caso y en Ucayali es 74%).
GRÁFICO 30: ACCESO A ENERGÍA
ELÉCTRICA 2005 - 2010
(como porcentaje de la población)
Fuente: ENAHO Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 31: ACCESO A ENERGÍA
ELÉCTRICA 2010, SEGÚN DEPARTAMENTO
(porcentaje)
Fuente: ENAHO (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
En el caso de la distribución eléctrica, el problema se centra en el aún reducido nivel
de conexiones en las zonas rurales más dispersas del país. Al respecto, según las
entrevistas sostenidas con funcionarios del sector, el alto crecimiento que se estima
para el país podría llevar a mayores problemas de calidad en la cobertura del servicio
eléctrico y con ello ser una limitante para el desarrollo de nuevas empresas y para el
acceso a servicios por parte de las familias. Ello es más importante fuera de Lima,
donde las empresas de distribución son mayormente estatales con escasa capacidad
de inversión.
De este modo, la electrificación rural se convierte en una pieza clave para lograr una
evolución positiva en la cobertura de los servicios de electricidad en el país. Si bien el
coeficiente de electrificación en el área rural ha aumentado en gran proporción a lo
largo de los últimos cinco años (hasta llegar a 63% en el año 2011), aún quedan
amplios espacios de mejora en la inversión en infraestructura de este servicio.
74.1176.97
78.8881.64
83.48
89.02
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
2005 2006 2007 2008 2009 2010
9290 89 89
81
75 7569 6767
100 99 9791
878484
74
95 94 9390
8682
78
89
40
50
60
70
80
90
100
110
Tu
mb
es
Piu
ra
Lam
bayeq
ue
An
cash
La L
ibert
ad
Am
azo
nas
San
Mart
ín
Caja
marc
a
Lo
reto
Hu
án
uco
Callao
Lim
a
Ica
Ju
nín
Pasco
Hu
an
cavelica
Ayacu
ch
o
Ucayali
Are
qu
ipa
Mo
qu
eg
ua
Tacn
a
Cu
sco
Mad
re d
e D
ios
Pu
no
Ap
urí
mac
Nacio
nal
Norte: 80% Centro: 95% Sur: 88%
+ 15 pp.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
94
GRÁFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIÓN RURAL, 1993-2011
(porcentaje)
Fuente: MINEM Elaboración: APOYO Consultoría
En conclusión, se puede observar que, tanto a nivel de generación, transmisión como
distribución de energía eléctrica, existen problemas que evidencian la necesidad de un
aumento de inversiones en el sector, sobre todo en la zona norte y sur del país, y en el
ámbito rural. Ello se hace cada vez más prioritario en un contexto de crecimiento
económico, donde el desarrollo industrial incrementa cada vez más la demanda por
servicios energéticos.
e.2. Planeamiento de la infraestructura eléctrica
Existen lineamientos generales por parte del estado que buscan un aumento de la
cobertura y la calidad del servicio de energía eléctrica. Así, por ejemplo, se observa
que el discurso planteado por el ex Primer Ministro Salomón Lerner muestra un interés
de estado de priorizar las inversiones hacia el sector energético, con el fin de elevar la
competitividad del desarrollo empresarial del país. Adicionalmente, el nuevo Primer
Ministro Óscar Valdez, plantea que la política energética del Estado debe cubrir
aspectos fundamentales como la seguridad energética146.
Es importante resaltar que la intención del actual gobierno es acorde con el plan
sectorial de energía realizado en el año 2008. Así, el Plan Estratégico Sectorial
Multianual 2008-2011 presenta, entre sus perspectivas al año 2011: i) alcanzar un
coeficiente de electrificación nacional superior al 90%; ii) contar con una normatividad
competitiva a nivel internacional que impulse nuevas inversiones en el sector y; iii)
contar con nuevos esquemas competitivos de electrificación rural con énfasis en el
empleo de fuentes de energías nuevas y renovables. Cabe resaltar el interés particular
en electrificación rural, lo cual se evidencia en la formulación del Plan Nacional de
146
Información tomada de los mensajes a la nación realizados por ambos funcionarios.
8 1015 17
20 22 22 23 24 25 26 26 28 29 30
38
45
55
63
0
10
20
30
40
50
60
70
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
95
Electrificación Rural 2007-2011; en el mismo, las políticas se orientan a aumentar los
niveles de cobertura de las conexiones eléctricas.
METAS PRESENTADAS POR EL PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACIÓN RURAL 2007-
2011
Alcanzar un coeficiente de electrificación rural del orden de 57.9 % a mediano plazo (Año
2011) y de 70 % a largo plazo (2017).
Gestionar (MEM/DGER, Empresas concesionarias de distribución del estado, gobiernos
regionales y locales) recursos económicos por un monto de S/. 3 000 millones en los
próximos cuatro años (Periodo 2008-2011).
Contar con un sistema integrado de gestión que proporcione un adecuado soporte y control
en la información de los proyectos ejecutados y proyectados en el PNER.
Fuente: Plan Nacional de Electrificación Rural 2007-2011
A nivel regional, los lineamientos de política de los Planes de Desarrollo Concertado
de cada región contemplan, en su mayoría, como prioridad la cobertura energética de
la comunidad. A pesar de ello, se identifican debilidades en cuanto a la definición de
metas concisas para un adecuado seguimiento de la ejecución de actividades. Así, de
los 25 planes regionales revisados, 9 presentan metas concretas, 7 presentan
objetivos genéricos, y 9 no presentan metas relacionadas a infraestructura de energía
eléctrica. En general, prácticamente todos los planes regionales plantean una cartera
de proyectos por realizar en el sector eléctrico.
CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES
Región
Plan de
Desarrollo
¿Obj de infraes-
tructura? Objetivos y metas planteadas
¿Proyectos?
# de proyectos
Ica 2007 - 2011
Sí
Al año 2011, se cuenta con 1 Estudio orientado a la generación de energía eléctrica, a nivel de Factibilidad. Un sector importante de la Población del Departamento hace uso o accede a los beneficios de la Energía Renovable.
Sí 2
Puno 2008-2021
Sí Electrificación integral adecuadamente instalada. 70% de población que cuenta con energía eléctrica
Sí 4
Amazonas 2009-2021
Sí Incremento de generación de energía hidroeléctrica en la región de 0.38 a 10.0 GWH
Sí 45
Cusco Cusco
al 2021
Sí 72% de cobertura de electrificación rural. Generación energética (Gwh/año): 2700
Sí 28
La Libertad
La Liberta
d 2010-2021
Sí
Meta 2016: acceso a energía eléctrica en zonas rurales es de 30% Meta 2021: acceso a energía eléctrica en zonas rurales es de 50%
Sí 1
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
96
Región
Plan de
Desarrollo
¿Obj de infraes-
tructura? Objetivos y metas planteadas
¿Proyectos?
# de proyectos
Pasco 2007-2015
Sí 100% de cobertura de electrificación rural Sí 1
Ayacucho 2007-2024
Sí 32% de la población sin electricidad Sí 1
Lambayeque 2011-2021
Sí 95.1% de cobertura de electricidad Sí 1
Ucayali 2011-2021
Sí
95% de cobertura de electricidad en zonas urbanas. 60% de cobertura de electricidad en zonas rurales
Sí 14
Loreto 2008-2021
Sí Ampliar y mejorar la infraestructura energética
Sí 2
Madre de Dios
2007- 2021
Sí Ampliación de la cobertura y calidad del servicio energético
Sí 1
Piura 2007-2021
Sí
- Promover la inversión pública en proyectos de electrificación que impulsen las mejoras en las condiciones de habitabilidad en las zonas rurales alejadas. - Impulsar proyectos de electrificación rural utilizando energías renovables.
Sí 7
Ancash 2008-2021
Sí
Promoción de la construcción de generadoras hidroeléctricas articuladas a las actividades forestales,, en alianza con las comunidades y gobiernos locales.
Sí 2
Huánuco 2009-2021
Sí
Promover la inversión privada en los sub sectores minero y energético (hidrocarburos y electricidad), velando por la seguridad y la preservación del ambiente
Sí 1
Cajamarca 2011-2021
Sí
Objetivo específico: Desarrollo de la conectividad territorial e infraestructura productiva Estrategias: Fomentar la inversión de infraestructura eléctrica
Sí 9
Junín Junín 2008-2015
Sí Incorporación de estrategias del Plan Nacional de Electrificación Rural
Sí 34
Huancavelica
2008-2015
No No Sí 5
Callao 2011-2021
No No No No
San Martín 2008-2015
No No No No
Arequipa 2012-2021
No No No No
Tacna 2005-2012
No No No No
Tumbes 2011 No No No No
Apurímac 2011-2021
No No No No
Moquegua
2003 - 2021 2009: Actuali
z
No No No No
Lima 2008 - 2021
No No No No
Elaboración: APOYO Consultoría
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
97
e.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura eléctrica
Si bien se ha presentado una evolución positiva en los principales indicadores de
cobertura y calidad del servicio eléctrico, y tanto a nivel nacional como regional se le
otorga una alta importancia a la infraestructura energética, aun quedan espacios de
mejora en distintos puntos clave. De este modo, sobre la base de las entrevistas
realizadas a representantes del sector eléctrico, tanto privados como de la
administración pública147, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura
del sector, y la revisión del Plan Sectorial y los Planes Regionales, se ha identificado
una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la
infraestructura eléctrica. Estas se describen a continuación:
1. Incrementar la disponibilidad energética, promoviendo el uso de otras
fuentes de energía (eólica, solar, entre otras), sobre todo las regiones
norte y sur
Como se apreció en el diagnóstico del sub-sector generación, se ha observado un
desarrollo heterogéneo del subsector, a favor de la zona centro del país. Así, se
resalta la necesidad de incrementar la disponibilidad energética, sobre todo en las
zonas sur y norte, donde la demanda por energía está en constante aumento, y donde
se generan mayores fallas por falta de abastecimiento148.
En esa línea, se está trabajando con un número reducido de fuentes de energía para
la generación. Como se observa en el siguiente gráfico, en el año 2010, el mayor
porcentaje de generación eléctrica proviene de la energía hidráulica y del gas natural.
Al respecto, se recomienda tomar medidas para diversificar la matriz energética, pues
se está desaprovechando la explotación de fuentes de energía renovable (eólica,
solar) que, si bien requieren de una inversión adicional en tecnología, permitirían
garantizar una mayor sostenibilidad en la generación eléctrica, y diversificar las
fuentes para situaciones de mayor demanda.
147
Se realizaron entrevistas a Roberto Tamayo, Director General de Electricidad del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), a un representante de la Dirección General de Electrificación Rural del MINEM, y a Arturo Vásquez Cordano, Gerente de Estudios Económicos del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). 148
Región Norte: Resolución Ministerial N° 222-2011-MEM/DM: declaran en situación excepcional la
zona norte del sistema eléctrico interconectado nacional (…) no es posible asegurar el abastecimiento eléctrico por el SEIN. Región sur. “Apagón afecta región sur del país (…) El corte de fluido eléctrico se debe a una falla detectada en el sistema interconectado Transmantaro-Socabaya”. Fuente: El Comercio (08/02/2012)
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
98
GRÁFICO 33: PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO DE
COMBUSTIBLE– SEIN 2010
Fuente: COES-SINAC
Elaboración: APOYO Consultoría
Incluso, se estima que existe un potencial de energía hidroeléctrica ampliamente
desaprovechado para la generación eléctrica. Así, según OSINERGMIN (2011), solo
se ha aprovechado alrededor de un 5% del potencial hidroeléctrico con el que se
cuenta, por lo cual deben desarrollarse incentivos para el aumento de las inversiones
en el sector.
2. Incrementar las capacidades de GGRR, GGLL y empresas públicas en la
ejecución de inversiones en infraestructura en regiones
Así como en el caso del sector transportes, si bien el porcentaje de ejecución en
proyectos de inversión eléctrica ha aumentado a 76% hacia el año 2011 (tal como se
puede observar en el siguiente gráfico), no se aprecia una tendencia clara respecto de
la eficiencia de los Gobiernos Regionales en la ejecución de estos proyectos. Así,
apenas el año anterior (2010), la tasa de ejecución fue de 39%. En ese sentido, aún
quedan espacios de mejora en la búsqueda de incrementar la eficiencia en la
ejecución de las inversiones en infraestructura eléctrica.
Hidro57.9%
Gas natural38.2%
Carbón2.1%
Otros 1/1.7%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
99
GRÁFICO 34: EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN DE GOBIERNOS
REGIONALES EN ENERGÍA ELÉCTRICA, 2004-2011
Fuente: Consulta Amigable – MEF Elaboración: APOYO Consultoría
Al respecto, se requiere generar políticas de capacitación de los Gobiernos
Subnacionales en temas de planificación y gestión de proyectos; asimismo, es
necesario fomentar la carrera del servidor público, en búsqueda de evitar la alta
rotación laboral dentro de la esfera pública. Cabe resaltar que uno de los ejes
importantes del fortalecimiento de capacidades a nivel subnacional debe ser la visión
de largo plazo en el diseño de proyectos. Esto es importante para que los proyectos de
inversión en energía estén acorde con las necesidades de la población beneficiaria en
el largo plazo; así, se evitarían casos como el de Puno, donde se invirtió en redes de
transmisión insuficientes para la demanda energética de la región (véase siguiente
cuadro).
4771
179
347
281
199
267251
0,71
0,61
0,490,56 0,56
0,59
0,39
0,76
0,00
0,10
0,20
0,30
0,40
0,50
0,60
0,70
0,80
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
PIM Tasa de ejecución
NOTICIA – DEFICIENCIAS EN LA EJECUCIÓN DE INVERSIONES DE GOBIERNOS
REGIONALES
El congresista Rolando Reátegui expresó sus dudas sobre los trabajos realizados en la
línea de transmisión para el interconectado eléctrico en la región San Martín
“Yo no sé cómo han podido diseñar una línea de transmisión eléctrica por la cual sólo podrán
transportar 18 MW de los 30 que supuestamente iban a llegar; eso no va a solucionar el
problema de energía eléctrica en la región”, mencionó.
“Han hecho estas obras desde una visión muy cortoplacista y con una miopía absoluta de cara
al futuro, pues han logrado mantener a San Martín en la oscuridad: han hecho un proyecto
que no va a funcionar”, dijo.
Fuente: http://www.diariovoces.com.pe/ Fecha: 16/09/2008
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
100
3. Promoción de la participación privada
Respecto de la gestión pública de las empresas eléctricas, es necesario resaltar que la
capacidad de endeudamiento de las empresas estatales es insuficiente para cubrir las
necesidades de inversión de los proyectos de energía eléctrica (OSINERMING,
2011)149. Así, las empresas regionales vienen financiando activos de largo plazo con
deudas de corto plazo (pasivo corriente), y ello no permite elevar las inversiones en
infraestructura eléctrica al nivel necesario para abastecer la creciente demanda
energética en regiones. A manera de ejemplo, en el caso de distribución eléctrica, al
comparar los estados financieros de dos empresas estatales (Hidroandina y
Electrocentro) con dos empresas privadas (Luz del Sur y Edelnor), se aprecia que las
empresas privadas, que cuentan con un mayor ratio de deuda de largo plazo
(expresado en un ratio deuda no corriente/deuda total mayor), pueden tener acceso a
mayores ratios de financiamiento.
GRÁFICO 35: DEUDA NO
CORRIENTE/DEUDA TOTAL
GRÁFICO 36: NIVEL DE
ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo)
Fuente: SMV – EEFF empresas estatales Elaboración: APOYO Consultoría
Fuente: SMV – EEFF empresas estatales Elaboración: APOYO Consultoría
Ello indica que para un aumento en las inversiones al nivel de la demanda en
constante crecimiento, se debe fomentar una mayor participación privada, que tiene
mayor capacidad de crédito de largo plazo.
4. Políticas adecuadas para el manejo de conflictos socioambientales
Por último, otro problema importante es el inadecuado manejo de los conflictos
sociales suscitados por la explotación de los recursos naturales. Como se puede
apreciar en el siguiente cuadro, actualmente existen por lo menos cuatro conflictos
sociales activos en relación con la construcción de proyectos eléctricos en el Perú. Ello
149
Dammert, Alfredo (2011). Problemática de abastecimiento y manejo de la reserva en el sector eléctrico peruano. Presentación realizada por OSINERGMIN. Lima - Perú
0.21
0.42 0.40
0.48
0.20
0.350.31
0.41
0.67
0.730.78
0.730.71
0.65 0.650.71
0.00
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
0.80
2007 2008 2009 2010
Hidroandina Electrocentro
Edelnor Luz del sur
0.17 0.180.22
0.25
0.200.26 0.28 0.26
0.64 0.65 0.65 0.65
0.57 0.560.52 0.50
0.00
0.10
0.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
2007 2008 2009 2010
Hidroandina Electrocentro
Edelnor Luz del sur
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
101
no solo estaría paralizando inversiones por US$ 1 241 millones como mínimo, sino
también podría desincentivar las inversiones futuras en el sector.
CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIÓN DE
PROYECTOS ELÉCTRICOS
Fuente: Reporte de conflictos sociales nº94 - Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría
En ese sentido, es necesaria una sistematización de los mecanismos para la
protección del medio ambiente, con el fin de evitar conflictos que desincentiven las
iniciativas privadas en el sector. En esa misma línea, es importante destinar esfuerzos
para desarrollar un catálogo de proyectos de inversión de bajo impacto
medioambiental. Al respecto, existen iniciativas para promover proyectos de este tipo:
en 2010, se realizó la primera subasta de proyectos de generación con Recursos
Energéticos Renovables (RER) y el año siguiente se inició con la segunda, bajo un
requerimiento de energía de 1 300 Gwh/año. La continuidad de iniciativas como esta
asegurará menos cuellos de botella ocasionados por conflictos socioambientales.
Proyecto UbicaciónPotencia
(MW)
Inversión
(US$ millones)Línea de transmisión en 220 KV Caravelí - Montalvo -
Machupicchu - Cotaruse
Junín -
Apurímac- 181
Central Hidroeléctrica de Sallca Pucará Cusco 150 360
Central Termoeléctrica de la empresa Enersur Lima 800 -
Planta Termoeléctrica Fénix (Fénix Power Perú) Cañete 520 700
SOBRE LA OFERTA DE PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA CON RECURSOS
ENERGÉTICOS RENOVABLES (RER)
En el año 2010, se realizó la primera subasta de proyectos de generación eléctrica con RER.
Como resultado, se entregó en concesión 26 proyectos: 17 hidroeléctricos, cuatro solares, tres
eólicos y dos de biomasa, con una potencia total de 412 MW, con una energía total de 1 887
GWh/año.
En abril de 2011, se dio inicio a la segunda subasta de proyectos con RER. De acuerdo con el
Artículo 6° y las Disposiciones Transitorias del Nuevo Reglamento RER (Decreto Legislativo
Nº 1002 – EM), la energía anual total a subastar será de 1 981 GWh, de los cuales 681 GWh
serán para proyectos hidroeléctricos RER.
Fuente: MINEM Elaboración: APOYO Consultoría
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
102
f. SANEAMIENTO
f.1. Diagnóstico
La cobertura de la infraestructura de saneamiento en el Perú es deficitaria en
comparación con los demás países de América Latina. Así, el Perú presenta un
acceso a fuentes mejoradas de agua150 de 82%, la tasa más baja a nivel de la región;
además, el acceso a saneamiento mejorado151 asciende a 71%, tasa que ubica al Perú
en penúltimo lugar, tan solo por encima de Bolivia.
GRÁFICO 37: ACCESO A FUENTES
MEJORADAS DE AGUA, 2010
(como porcentaje de la población)
Fuente: Banco Mundial Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO
MEJORADO, 2010
(como porcentaje de la población)
Fuente: Banco Mundial Elaboración: APOYO Consultoría
Cabe resaltar que, en el ámbito rural, la situación del país es más crítica, incluso
respecto de países con niveles de ruralidad mayores como Paraguay, Bolivia y
Ecuador152. Por ejemplo, en Ecuador, con 34% de población en el ámbito rural, el
acceso a una fuente mejorada de agua en ese ámbito es de 89% (Banco Mundial,
2010), mientras que Perú, con 28.6% de población en el ámbito rural, el acceso es de
65%, tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico.
150
Acceso a fuentes mejoradas de agua se refiere al porcentaje de población con acceso razonable (por lo menos 20 litros diarios per cápita) a una cantidad adecuada de agua de una fuente mejorada, como conexión doméstica, pública, pozo protegido o recolección de lluvia (OMS). 151
Acceso a servicios de saneamiento mejorado se refiere al acceso de la población a facilidades mejoradas que van desde letrinas hasta inodoros. 152
Según datos del Banco Mundial al 2008, El Perú es el cuarto país con mayor población rural de la región (28.6%), después de Paraguay (40%), Bolivia (34%) y Ecuador (34%).
82
86
86
92
94
94
96
97
97
100
50 60 70 80 90 100
Perú
Paraguay
Bolivia
Colombia
México
Ecuador
Chile
Argentina
Brasil
Uruguay
Prom: 92.4 27
71
71
77
79
85
92
96
100
0 20 40 60 80 100
Venezuela
Argentina
Bolivia
Perú
Paraguay
Colombia
Brasil
Mexico
Ecuador
Chile
Uruguay
n.d.
n.d.
Prom: 77.5
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
103
GRÁFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL ÁMBITO RURAL, 2010
(como porcentaje de la población en zonas rurales)
Fuente: Banco Mundial Elaboración: APOYO Consultoría
En el Perú, los servicios de saneamiento comprenden los sistemas de agua potable,
alcantarillado y disposición sanitaria de excretas153. Estos incorporan una serie de
componentes que cumplen funciones específicas en la cadena de conducción del
agua hacia el consumidor final y en la disposición de materia residual. Una descripción
de la infraestructura asociada a los servicios de saneamiento se aprecia a
continuación:
GRÁFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGÚN LA LEY
GENERAL DE SANEAMIENTO
Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) Elaboración: APOYO Consultoría
La prestación de los servicios de saneamiento en el Perú, por el operador que lo
administra, se divide en dos ámbitos: el urbano, administrado por las Empresas
153
De acuerdo con la Ley General de Servicios de Saneamiento – MVCS. Ley n° 26338
65
66
71
72
75
85
89
91
100
0 20 40 60 80 100
Venezuela
Argentina
Perú
Paraguay
Bolivia
Colombia
Chile
Brasil
Ecuador
México
Uruguay
n.d
Componentes de los Servicios de Saneamiento
Agua Potable Alcantarillado
1. Sistema de producción:
captación, almacenamiento y
conducción de agua cruda;
tratamiento y conducción de agua
potable.
2. Sistema de Distribución :
Almacenamiento, redes de
distribución y dispositivos de
entrega al usuario: conexiones
domiciliarias, piletas publicas u
otros.
1. Sistema de recolección :
Conexiones domiciliarias, redes y
emisores.Conducción de desagües
2. Sistema de tratamiento y
disposición de aguas servidas
Disposición de excretas
1. Sistema de letrinas
2. Sistema de fosas sépticas
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
104
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) y el rural, administrado
fundamentalmente por las municipalidades y las Juntas Administradoras de Servicios
de Saneamiento (JASS). Las EPS se hallan dentro del ámbito del organismo regulador
SUNASS, mientras que la prestación del servicio en zonas rurales no tiene
fiscalización tarifaria ni de calidad (SUNASS, 2011)154.
A finales del año 2011, existían 50 EPS que prestaban servicio de agua potable y
saneamiento a 311 distritos a nivel nacional, es decir, 18.4 millones de habitantes que
representan el 84% de la población urbana, y a su vez, el 62% de la población total del
país. Cabe resaltar que del total de EPS, 48 son empresas municipales, una
(SEDAPAL S.A.) está bajo responsabilidad del Gobierno Central y la otra (Aguas de
Tumbes S.A.) es una empresa privada que brinda servicios a la ciudad de Tumbes
operando bajo la modalidad de concesión de acuerdo con el Decreto Supremo 007-
2011-VIVIENDA155.
CUADRO 21: ÁMBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011
Fuente: SUNASS “Las EPS y su Desarrollo 2011” Elaboración: APOYO Consultoría
Las EPS, por la naturaleza compleja de su intervención, interactúan con distintos
agentes. Como se mencionó previamente, las EPS se encuentran bajo regulación de
la SUNASS, particularmente en el cumplimiento de las metas de gestión planteadas en
los respectivos Planes Maestros Optimizados (PMO)156. Además, el MEF desarrolla el
presupuesto de los programas de saneamiento (mediante la Dirección Nacional de
Presupuesto Público – DNPP), así como las opciones de financiamiento de
inversiones (mediante la Dirección Nacional de Endeudamiento Público – DNEP). Por
otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), elabora el
planeamiento estratégico sectorial por medio de la Dirección Nacional de Saneamiento
(DNS) y contribuye con las EPS mediante donaciones a través del Programa Agua
154
SUNASS (2011). La EPS al 2011. Lima - Perú 155
Con este dispositivo legal se autorizó a la empresa Aguas de Manizales S.A. la adquisición del 80% del capital social de Aguas de Tumbes S.A. a cargo de la concesión de los servicios de saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar. 156
El Plan Maestro Optimizado (PMO), es una herramienta de planeamiento de largo plazo con un horizonte de treinta años que contiene la programación de las inversiones en condiciones de eficiencia y las proyecciones económicas financieras del desarrollo eficiente de las operaciones de la EPS.
EntidadNº distritos en
su ámbito
Población en
su ámbito (%)
Municipalidades,
JASS u otros1 521 38
EPS 311 62
Total 1 832 100
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
105
Para Todos (PAPT), mientras que el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente
monitorean la calidad del agua distribuida y la calidad del agua residual descargada,
respectivamente. Por último, los Gobiernos Regionales y Locales, así como entidades
independientes participan dentro del directorio de las EPS157.
Un resumen de lo descrito se puede apreciar en la siguiente ilustración:
GRÁFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PERÚ: EPS
AL CENTRO DEL SISTEMA
Fuente: The World Bank Group 2010. Local Financing of Water Utilities: Challenges and opportunities. The case of Peru
Elaboración: APOYO Consultoría
Diagnóstico a nivel nacional
Dada la estructura del sector saneamiento, el diagnóstico de la infraestructura evalúa
las condiciones de cobertura y calidad en el ámbito urbano y rural. En el ámbito
urbano, se utilizó la información consolidada por SUNASS de las 50 EPS que operan
en todo el país. Para este caso, en términos de cobertura, se analizó el porcentaje de
conexiones de agua y alcantarillado, así como el porcentaje de tratamiento de aguas
residuales, mientras que en términos de calidad, se analizaron variables estrictamente
157
Las EPS están lideradas por un Directorio, que está compuesto por cinco miembros: un representante del Gobierno Regional, uno de los Colegios Profesionales, uno de la Cámara de Comercio e Industrias, y dos representantes de las Municipalidades electos por la Junta General de Accionistas (Ley General de Servicios de Saneamiento. Decreto Supremo Nº 09-95-PRES)
EPS
DNEP DNPP DNS APT
Salud Ambiente
COLFONAVI
SUNASS
Asociación
Profesional
Cámara de
Comercio
Presupuesto
Provincia
Distrito
MEF MVCS
Otros ministerios
Gobierno Local
Gobierno Regional
Agencias autónomas y asociaciones privadas
Acuerdo de deuda externa Presupuesto para programas de A&S
Política y planeamiento estratégico
Donaciones
Calidad de agua potable
Descarga de agua residual
Contrato de operación
Dos miembros del directorio
Miembro del directorio
Miembro del Directorio
Miembros del Directorio
Tarifa
Deuda local atrasada
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
106
asociadas a la provisión de agua potable: continuidad de servicio, porcentaje de agua
no facturada y micromedición. En el ámbito rural, para efectos del análisis de
cobertura, se utilizaron los resultados de la ENAHO 2010; para el diagnóstico de
calidad, se utilizó la información proporcionada por la Defensoría del Pueblo (2007)158.
Ámbito urbano
Cobertura de los servicios de saneamiento
A nivel nacional, las conexiones de agua potable han tenido un crecimiento limitado en
los últimos años (dos puntos porcentuales entre 2005 y 2011)159. A nivel regional,
Ucayali (bajo la gestión de EMAPACOP S.A.) y Tumbes (bajo la gestión de Aguas de
Tumbes S.A) presentan la cobertura más baja (44% y 70%, respectivamente).
GRÁFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010
(a nivel departamental)
Fuente: SUNASS Elaboración: APOYO Consultoría
En el caso de los servicios de alcantarillado, tal como en el caso anterior, la cobertura
por parte de las EPS se ha incrementado solo en dos puntos porcentuales entre 2005
y 2011. La región Selva, en general, presenta tasas de cobertura menores al
promedio: Ucayali y Madre de Dios presentan las condiciones más críticas, con 40% y
158
Defensoría del Pueblo (2007). El Derecho al Agua en Zonas Rurales: El caso de las municipalidades distritales. Lima - Perú 159
Estadísticas de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2011)
979291919087878784
70
95948887868682807974
868379
44
85
0102030405060708090
100
Tacn
a
Mo
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eg
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Hu
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e D
ios
Lo
reto
Am
azo
nas
Ucayali
Nacio
nal
Costa: 88% Sierra: 85% Selva: 73%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
107
38% de cobertura. Tumbes, por su parte, presenta la cobertura más baja en la Costa,
y la tercera a nivel nacional (70%).
GRÁFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010
(a nivel departamental)
Fuente: SUNASS Elaboración: APOYO Consultoría
Por último, el porcentaje de aguas residuales tratadas solo ha aumentado en tres
puntos porcentuales entre 2005 y 2011 (llegando a 33%). A nivel regional, la tercera
parte de las regiones carece por completo de tratamiento de aguas residuales.
Además, en la Sierra, Junín y San Martín cuentan solo 7% de aguas bajo tratamiento,
mientras que en la Costa, Piura y Tumbes también presentan una situación crítica
(45% y 69%, respectivamente).
9487
80 79 78 78 78 7769
45
87 83 80 80 79 75 75 73 73 7262
52
40 38
77
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Tacn
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An
cash
Lim
a
Mo
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Lam
bayeq
ue
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qu
ipa
La L
ibert
ad
Ica
Piu
ra
Tu
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es
Ap
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Cu
sco
Pu
no
Hu
an
cavelica
Pasco
Ju
nín
Ayacu
ch
o
San
Mart
ín
Hu
an
uco
Caja
marc
a
Am
azo
nas
Lo
reto
Mad
re d
e D
ios
Ucayali
Nacio
nal
Costa: 77% Sierra: 78% Selva: 48%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
108
GRÁFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS, 2010
(a nivel departamental)
Fuente: SUNASS Elaboración: APOYO Consultoría
Calidad del servicio de agua potable160
En términos de calidad, la información revisada permite concluir que aún existen
espacios de mejora en la infraestructura de los servicios de saneamiento. Si bien no se
cuenta con indicadores explícitos respecto del estado de la infraestructura de los
servicios de saneamiento, es posible establecer aproximaciones por medio de los
indicadores de gestión de los servicios (continuidad, micromedición, agua no
facturada). De forma particular, en el caso de agua potable, se observa la necesidad
de promover las inversiones en el mejoramiento de la producción y distribución de
agua potable; ello permitirá un desarrollo más eficiente del sector, mejorando así la
calidad de los servicios brindados a la población urbana.
Una de las principales variables que explica la calidad del sistema de agua potable es
el porcentaje de agua no facturada, expresado como el porcentaje de agua distribuida
hacia el usuario final que no es cobrada por la EPS. Un porcentaje elevado de agua no
facturada está asociado con problemas de fuga de agua en los canales de distribución,
así como problemas en la medición del agua utilizada por los hogares. En ese sentido,
el indicador constituye un reflejo de la calidad de la infraestructura del sistema de agua
potable.
160
Como se mencionó, el análisis de la calidad de los servicios de saneamiento se centrará en la provisión de los servicios de agua potable, dadas las limitaciones de información.
10088 88
7467
4943
2920
15
100
66
54
29
7 70 0 0 0 0 0 0 0
33
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100Ic
a
Lam
bayeq
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án
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Pasco
Am
azo
nas
Lo
reto
Mad
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ios
Ucayali
To
tal g
en
era
l
Costa: 57% Sierra: 26% Selva: 0%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
109
Entre los años 2006 y 2011, el indicador de agua no facturada a nivel nacional ha
disminuido paulatinamente por la implementación de programas de micromedición y
macromedición161, así como control de fugas, desarrollados en las EPS para cumplir
con las exigencias de eficiencia establecidas por SUNASS en 2010 (SUNASS, 2011).
Así, se observa una disminución en las tasas de agua no facturada en la medida que
el porcentaje de micromedición se incrementa; sin embargo, esta disminución ha sido
lenta (dos puntos porcentuales en seis años), y por otro lado, la tasa de agua no
facturada sigue siendo elevada (41% a 2011).
GRÁFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIÓN DE LAS EPS, 2005 – 2011
Fuente: SUNASS Elaboración: APOYO Consultoría
A nivel regional, se observa una distribución heterogénea. Los departamentos en
estado más crítico son Tumbes y Loreto, con tasas de agua no facturada superiores al
60%. Ahora bien, 15 de los 24 departamentos no facturan más del 60% del agua
producida, lo cual evidencia serios problemas tanto en el sistema de verificación
(micromedición) así como en la calidad de infraestructura de distribución de agua
potable162.
161
Se entienden como los sistemas que permiten llegar una adecuada contabilidad de los volúmenes de agua consumidos por los consumidores finales. Una inadecuada provisión de estos sistemas disminuye la rentabilidad de los proyectos de saneamiento. 162
Así, por ejemplo, a noviembre de 2011, 35% del agua de Sedapal era no facturada. Según el ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento, René Cornejo, indicó que los problemas principales eran la falta de inversión en redes de tuberías que actualmente pierden mucha agua, y la micromedición del agua, es decir, que se factura menos que el consumo real de los usuarios. Fuente: El Comercio (30/11/2011)
43 44 43 42 42 42 41
5146 49
53 55 56 58
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0
10
20
30
40
50
60
70
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Agua no facturada (eje izquierdo) Micromedición (eje derecho)
%%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
110
GRÁFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010
(porcentajes a nivel departamental)
Fuente: SUNASS Elaboración: APOYO Consultoría
Ámbito rural
La población en el ámbito rural cuenta con un limitado acceso a servicios de agua
potable y alcantarillado de calidad. De acuerdo con la información de la ENAHO
(2010), el acceso a agua potable163 en el ámbito rural ascendió a 40%, tasa bastante
baja en comparación con el acceso en el ámbito urbano (89%). A nivel regional, se
observa que Ucayali y Ayacucho cuentan con una disponibilidad prácticamente nula
del servicio; además, Huancavelica y Amazonas tienen un acceso precario (1% y 4%,
respectivamente).
163
De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se consideran a las viviendas con acceso a una red pública de agua, sea dentro como fuera de la vivienda, así como a un pilón de uso público.
65
55 5449
47
41 40 39
32
25
58
5146 44 43 41 39 38
11
63
5148
36
42
0
10
20
30
40
50
60
70
Tu
mb
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Mo
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Piu
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Ucayali
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Nacio
nal
Costa: 77% Sierra: 78% Selva: 48%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
111
GRÁFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL ÁMBITO RURAL, 2010
(por departamentos)
Fuente: ENAHO (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
La disponibilidad de servicios de alcantarillado es similar al caso de agua potable. Así,
según los resultados de la ENAHO (2010), 42% de las viviendas en el ámbito rural
accede a servicios higiénicos164, mientras que el acceso a los mismos servicios en el
ámbito urbano es de 88%. Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, los
resultados a nivel regional son heterogéneos: mientras que Amazonas presenta la
mayor disponibilidad de servicios higiénicos (73%)165, Ucayali presenta una
disponibilidad nula de los mismos. Sin embargo, en el caso de las regiones con mayor
acceso a servicios higiénicos a nivel rural (Amazonas, Cajamarca y Ayacucho), la
importancia relativa de la disponibilidad de pozos sépticos es superior (más de 40%
del total de conexiones a servicios higiénicos) lo cual indica que hay espacios de
mejora hacia una dotación de sistemas de alcantarillado de mayor calidad (redes
públicas de alcantarillado).
164
De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se considera a los hogares con acceso a red pública dentro y fuera del hogar, así como a la disponibilidad de pozos sépticos. 165
Cabe resaltar que, en el caso de Amazonas, la importancia relativa de la disponibilidad de pozos sépticos es de 31%
80
72
54 5348 46 45
40 40
26
70
50 48 4842
2619 18
1 0
51
27
40
40
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Tu
mb
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Nacio
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Costa: 40% Sierra: 43% Selva: 9%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
112
GRÁFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGIÉNICOS EN EL ÁMBITO RURAL, 2010
(por departamentos)
Fuente: ENAHO (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
En cuanto a la calidad, la Defensoría del Pueblo (2007) realizó una supervisión de los
servicios de saneamiento prestados por las municipalidades distritales. Para ello, cada
una de las Oficinas Defensoriales eligió dos distritos por cada región supervisada (un
total de 42 entrevistas)166, y formularon entrevistas a las autoridades vinculadas a la
prestación del servicio. Además, se aplicaron encuestas de percepción a la población
del lugar respecto de la calidad de los servicios de agua y desagüe provistos por el
Gobierno Local167.
Según los resultados del estudio de la Defensoría del Pueblo (2007), existe un
porcentaje elevado de agua distribuida a la población en el ámbito rural que no es
tratada previamente. Así, 11 de los entrevistados (26%) señalaron que el agua se
capta directamente y se distribuye sin tratamiento; el resto de los 31 entrevistados
(74%) mencionó que el agua recibe algún tipo de tratamiento, como la cloración o
filtración, entre otros, tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico.
166
La Defensoría del Pueblo cuenta con 21 Oficinas Defensoriales distribuidas alrededor de todo el país. 167
Cabe indicar que esta información no fue recogida siguiendo criterios estadísticos de representatividad y muestreo, por lo que se le debe considerar indiciaria
59 58
47
37 36 3328 28
1810
70 6759
49 47
38 36 36
2419
73
11 92
42
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Mo
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es
Ica
Lim
a
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a
Lam
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ue
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uco
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cavelica
Ju
nín
Ap
urí
mac
Pu
no
Pasco
Cu
sco
Am
azo
nas
Mad
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e D
ios
Lo
reto
Ucayali
To
tal
Costa: 34% Sierra: 47% Selva: 32%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
113
GRÁFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER VENDIDA
O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS
Fuente: Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría
Como se puede observar, la descripción del estado de la infraestructura de
saneamiento resulta compleja, dados los distintos criterios bajo los cuales se puede
analizar. Ahora bien, con la información disponible, se observa que existen espacios
de mejora tanto en la cobertura de los servicios, como en la calidad de los mismos. En
cuanto a la cobertura, es prioritario el aumento de inversiones en infraestructura de
alcantarillado y en el tratamiento de aguas residuales, sobre todo de las viviendas en
el ámbito rural. En cuanto a la calidad, es necesario incrementar las inversiones en el
mantenimiento adecuado de la infraestructura de distribución de agua potable, así
como en adecuados sistemas de micromedición, con el fin de proveer eficientemente
los servicios de agua potable.
f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento
El planeamiento del sector saneamiento se enmarca en el “Plan Nacional de
Saneamiento 2006 – 2015”168, que contiene los objetivos, estrategias, metas y políticas
para el desarrollo del sector, así como los programas e inversiones. El objetivo general
del Plan Nacional de Saneamiento es contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la
calidad y sostenibilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de
aguas servidas y disposición de excretas. El plan está en concordancia con los
objetivos de desarrollo del Milenio, donde se propone reducir a 2015 la mitad del
porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible al agua potable y a los
servicios básicos de saneamiento.
168
Decreto Supremo N° 007-2006-VIVIENDA
Clorada48%
Se distribuye sin tratamiento
26%
Clorada y filtrada17%
Filtrada2%
Otro tratamiento7%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
114
Para cumplir con el objetivo general se han considerado los siguientes objetivos
específicos:
Objetivos específicos:
Modernizar la gestión del Sector Saneamiento
Incrementar la sostenibilidad de los servicios
Mejora la calidad de los servicios
Lograr la viabilidad financiera de los prestadores de servicios
Incrementar el acceso a los servicios
Promover la ejecución de obras para la ampliación de cobertura de
saneamiento con otros sistemas de disposición de excretas (letrinas u otros).
Promover la ejecución de obras de tratamiento de aguas servidas
Por otro lado, un aspecto positivo de la planificación sectorial es la definición de metas
de gestión en los distintos indicadores clave del desarrollo del sector saneamiento,
tanto a nivel urbano como rural. En el ámbito urbano, cabe resaltar que solo en el caso
de las EPS medianas y grandes se han cumplido las metas de gestión al año 2010,
mientras que SEDAPAL no ha alcanzado la mayoría de las metas planteadas. En el
ámbito rural, la información provista por la ENAHO (2010) indica que las metas no se
han cumplido, tanto en agua potable como en alcantarillado.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
115
CUADRO 22: METAS DE GESTIÓN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL
Es necesario resaltar que la intervención del sector saneamiento para el incremento de
la cobertura y calidad de los servicios de saneamiento se da a través del Programa
Agua para Todos (PAPT). Este surge por decreto supremo DS 006-2007-VIVIENDA,
como responsable de coordinar las acciones correspondientes a los proyectos y
programas del sector saneamiento. Según dicha norma, el PAPT integrará las
acciones administrativas y otras que se requieran para el desarrollo de las actividades
que se ejecuten en el ámbito del Programa de Apoyo a la Reforma del Sector
Saneamiento (PARSSA), del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural
(PRONASAR), del Programa de Inversión Social en Saneamiento (INVERSAN), de la
Unidad Técnica del Fondo Nacional de Vivienda FONAVI, así como de otros proyectos
y programas en materia de saneamiento.
Las acciones del PAPT están orientadas a ejecutar inversión pública (PARSSA,
PRONASAR, Unidad Operativa de Saneamiento Urbano), brindar soporte técnico
financiero a los Proyectos de Inversión Pública (PIP) en agua y saneamiento de las
unidades ejecutoras: Gobiernos Regionales (GR), Gobiernos Locales (provinciales o
distritales) o Entidades Prestadoras de Servicios (EPS), priorizando la atención de las
poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema y transfiriendo recursos para
los proyectos (Unidad Shock de Inversiones).
Metas de cobertura de agua potable (%)
Cobertura de alcantarillado
Cobertura de tratamiento de aguas
residuales (%)
Cobertura de tratamiento de aguas
residuales (%)
Fuente: MVCS Elaboración: APOYO Consultoría
Grupos 2005 2010 2015
Urbano 81 84 87
SEDAPAL 89 93 97
EPS grandes 80 82 85
EPS medianas 81 82 83
EPS pequeñas 62 67 73
Otras adm. urbanas 60 64 69
Rural 62 66 70
Promedio Nacional 76 79 82
Grupos 2005 2010 2015
Urbano 68 75 84
SEDAPAL 84 89 95
EPS grandes 68 75 83
EPS medianas 62 70 80
EPS pequeñas 41 52 65
Otras adm. urbanas 33 45 60
Rural 30 43 60
Promedio Nacional 57 66 77
Grupos 2005 2010 2015
Urbano 22 54 100
SEDAPAL 10 40 100
EPS grandes 43 72 100
EPS medianas 33 66 100
EPS pequeñas 6 53 100
Otras adm. urbanas 6 53 100
Indicador 2005 2010 2015
Continuidad del servicio (hrs/día) 17 23 23
Producción unitaria (lts/hab/día) 1/ 291 230 200
Micromedición (%) 54 92 95
Morosidad (meses) 5 2 2
Margen Operativo (%) 28 42 50
Conexiones activas (%) 89 95 95
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
116
Las intervenciones del PAPT son condicionados por demanda (demand driven), es
decir, se elige a los beneficiarios de acuerdo con las solicitudes de intervención
dirigidas al MVCS por los Municipios, EPS y Gobiernos Regionales y por la presión
que éstos sepan ejercer (MEF, 2009)169. Del portafolio de solicitudes de intervención,
deben elegirse aquellas que sean viables según el SNIP y priorizar aquellas obras en
poblados con mayores carencias de acuerdo con el Mapa de Pobreza del MEF.
En el caso particular del ámbito rural, la intervención por parte del sector público está
centralizada en el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR), orientado
a la implementación y el mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y
saneamiento, la adopción de mejores prácticas de higiene por parte de la población, el
fortalecimiento de las capacidades de la Municipalidad y otras organizaciones
responsables de la sostenibilidad de los proyectos de saneamiento en 17
departamentos del país, atendiendo a 517 500 beneficiarios de las zonas rurales y
urbano-marginales.
La intervención del sector saneamiento a través del Programa Agua Para todos, y
distintos programas de saneamiento, han consolidado la ejecución de 274 proyectos
de saneamiento, por un monto total de S/. 1 942 ejecutados en el sector durante todo
el año 2011.
169
MEF (2009). Evaluación Independiente del Programa Agua Para Todos. Lima - Perú
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
117
CUADRO 23: INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y
SANEAMIENTO A TRAVÉS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011
Fuente: Sistema de Seguimiento de Proyectos del MVCS Elaboración: APOYO Consultoría
f.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento
Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector agua y
saneamiento170, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del
sector, y la revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de
oportunidades de mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de
saneamiento. Estas se describen a continuación:
170
Se realizó entrevistas al señor Iván Lucich, de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Además, se entrevistó a Ana Mendoza, representante de la Gerencia de Desarrollo e Investigación de SEDAPAL.
ProyectosBeneficiarios
1/
Ejecutado y/o
transferido
S/. MM
Amazonas 13 42 595 58
Ancash 10 33 377 38
Apurímac 13 17 081 38
Arequipa 6 22 906 62
Ayacucho 13 20 927 30
Cajamarca 14 47 244 69
Callao 3 4 994 116
Cusco 3 12 102 24
Huancavelica 11 23 004 37
Huánuco 14 16 099 81
Ica 15 29 512 38
Junín 17 30 078 50
La Libertad 27 80 951 140
Lambayeque 21 86 730 251
Lima 14 23 226 472
Loreto 7 35 256 90
Madre De Dios 1 Elab. Perfil 0
Moquegua 2 13 286 10
Pasco 9 13 521 13
Piura 15 31 204 121
Puno 16 33 505 57
San Martín 14 23 072 74
Tacna 4 12 211 20
Tumbes 9 10 343 18
Ucayali 3 25 450 34
Total 274 688 674 1 942
Departamento
PAPT y Otros programas de saneamiento
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
118
1. Desarrollar políticas que incrementen la disponibilidad hídrica a través
del aprovechamiento de intercuencas (trasvases) y el agua de mar
En el Perú, se vive una “paradoja hídrica”: las regiones con mayor participación
en el PBI disponen de la menor reserva de agua per cápita. Las fuentes son
limitadas sobre todo en las zonas con mayor demanda del recurso, lo cual
sugiere una adecuada administración de este recurso para su sostenibilidad.
El Perú es uno de los 20 países con mayor disponibilidad de agua (MEF,
2011)171. Sin embargo, su desarrollo demográfico y su orografía mantienen un
marcado desbalance territorial entre las distintas regiones hidrográficas172: así,
la región hidrográfica del Pacífico, que aloja el 64.9% de la población y
contribuye con el 80% del PBI, solo dispone del 1% del agua, mientras que la
región hidrográfica del Atlántico (Selva y parte de la Sierra del Perú), que
genera el 17.6% del PBI, dispone del 97% de agua (ANA, 2011)173.
GRÁFICO 50: ACTIVIDAD ECONÓMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS
REGIONES HIDROGRÁFICAS DEL PERÚ
Fuente: ANA Elaboración: APOYO Consultoría
171
Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Análisis Funcional: Inversión pública en agricultura – Riego. Lima - Perú 172
El relieve del territorio nacional es abrupto y accidentado a causa de la interacción de factores
geológicos y de procesos tectónicos. Un elemento importante es la presencia de la cordillera de los
Andes, que atraviesa al país de sureste a noroeste. En este sistema destaca la Cadena Occidental, cuya
línea de cumbres marca la divisoria de las aguas en tres grandes regiones hidrográficas: del Pacífico,
Amazonas y Titicaca. 173
Autoridad Nacional del Agua (2011). Recursos Hídricos en el Perú. Lima- Perú
Concentra el 30% de la
población y dispone del 97%del agua.
Genera el 17.6% del PBI.
Concentra el 5% de la
población y solo dispone de1% del agua.
Genera el 2% del PBI.
Concentra el 65% de la
población y dispone del 2% delagua.
Genera el 80% del PBI.
Región hidrográfica Titicaca
Región hidrográfica Atlántico
Región hidrográfica Pacífico
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
119
CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRÁFICAS, 2011
Fuente: ANA Elaboración: APOYO Consultoría
El panorama de la disponibilidad hídrica plantea dos soluciones claras: i)
aprovechar la alta disponibilidad de la cuenca hidrográfica del Amazonas para
satisfacer la demanda de las poblaciones costeras (aprovechamiento
intercuencas), ii) Iniciar el aprovechamiento del agua del mar de manera
ambiciosa.
En el caso del aprovechamiento intercuencas, la infraestructura requerida son
los “trasvases” que no son más que sistemas de tuberías, bombas y
reservorios que atraviesan las cadenas montañosas de los Andes a través de
túneles, conectando una fuente de agua de la cuenca del Atlántico con una
ciudad costera como Lima. Este tipo de infraestructura necesita grandes
inversiones para implementarse pero cuando se encuentra en funcionamiento
trabaja con bajos costos de tratamiento de agua. Es decir, los trasvases
implican costos fijos altos y costos variables bajos, en forma similar a una
hidroeléctrica.
Por otro lado, el aprovechamiento de agua de mar se realiza a través de
plantas desalinizadoras. Las mismas se componen de infraestructura de
tratamiento físico-químico (osmosis inversa) con uso intensivo de energía
eléctrica. Debido a este hecho, los costos variables serían más altos que los de
tratamiento de aguas residuales y los que mantienen los trasvases, aunque con
costos fijos menores que este último.
Por tanto es necesario promover los trasvases, pues son oportunidades
rentables cuando se quiere abastecer una ciudad grande como Lima (un
ejemplo es el proyecto de Marcapomacocha; mientras que para ciudades
menos pobladas se deben desarrollar plantas desalinizadores (un ejemplo es la
planta desalinizadora de San Bartolo) sobre todo porque se vienen dando
grandes avances técnicos que buscan disminuir los costos medios de la
km2
hm3 % hm
3 %
Pacífico 278 482 35 972 2% 2 849 38 821 2%
Amazonas 957 823 1 719 814 97% n.d. 1 719 814 97%
Titicaca 48 911 9 877 1% n.d. 9 877 1%
Total 1 285 216 1 765 663 100% 2 849 1 768 512 100%
Superficie
Disponibilidad de agua
TotalAguas superficialesRegión
hidrográficaAguas
subterráneas
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
120
producción de agua de mar y hacerla competitiva frente el tratamiento de aguas
superficiales.
2. Enfatizar las políticas en favor de una mayor cobertura de la
infraestructura de saneamiento
Si bien existe una condición favorable del abastecimiento de agua potable en
las zonas urbanas, aún queda una brecha importante de infraestructura en el
sector por cubrir en el ámbito urbano, calculada en 15% del total de viviendas
urbanas con nuevas conexiones, según las estadísticas de las EPS. Es
importante cubrir la brecha de inversión actual, para lo cual se requeriría elevar
el acceso al financiamiento de las EPS para nuevos proyectos de
infraestructura, dada la débil situación financiera de las mismas174.
Al respecto, Oblitas (2010)175 identifica que solo SEDAPAL está en condiciones
de financiar sus costos de inversión176. Esta capacidad se logró gracias a la
autonomía de su gestión, la adecuada aplicación de incrementos en sus tarifas
y su gran tamaño que le permite tener economías de escala. En ese sentido,
para lograr un auto sostenimiento de las EPS es necesario promover tarifas
que cubran los costos a nivel de eficiencia, así como optimizar los mecanismos
de gestión para evitar pérdidas innecesarias (inversión en infraestructura de
micromedición, mejor infraestructura de distribución, entre otras). Al respecto,
se cree conveniente que las EPS - luego de un estudio a profundidad de cada
caso - puedan agruparse para aprovechar las economías de escala existentes
en el sector177. Esfuerzos en esa línea permitirían una rentabilidad mayor, y
haría más probable incrementos en los montos de inversión.
En cuanto al ámbito rural, la cobertura de los servicios de saneamiento es más
crítica. De hecho, 38% de la población a nivel nacional en un ámbito elevado
de distritos (1 521) recibe servicios de saneamiento mediante los mismos
174
Según el presidente del Consejo Directivo de la SUNASS, José Eduardo Salazar, la situación financiera es alarmante: “unas 33 EPS adeudan a la SUNAT un aproximado de S/.724 millones”. Fuente: El Comercio (14/02/2012) 175
Oblitas, Lidia (2010). Servicios de agua potable y saneamiento en el Perú: beneficios potenciales y determinantes de éxito. CEPAL. 176
Aun que de manera limitada SEDAPAL puede ejecutar proyectos pequeños a través de su propia OPI hasta por S/. 15 millones con cargo a sus recursos propios (los cuales son aproximadamente de S/. 200 millones). 177
Los estudios recopilados en Ferro et al (2010), referidos a un conjunto grande de países, arrojan economías de escala (en diversos países con diferentes situaciones) en poblaciones cubiertas por entre 100 mil, hasta cerca de un millón de habitantes (en algunos casos se extiende a varios millones), o con densidades poblacionales de hasta 250 habitantes por kilómetro de red, o con volúmenes entregados a la red de 70 millones de m
3 al año.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
121
municipios y las JASS, sin una regulación adecuada de las condiciones de
cobertura y calidad brindadas. Así, con el transcurso de los años se ha
desarrollado una brecha importante en perjuicio del los distritos rurales: el Perú
es el país de América Latina con mayores niveles de desigualdad en cuanto al
acceso al agua potable178 (PNUD, 2010)179.
De acuerdo con la Organización Panamericana de la Salud (OPS, 2008)180, las
dificultades de la provisión de agua potable y alcantarillado se basan en los
siguientes aspectos:
Bajo nivel socio económico de los beneficiarios
Viviendas aisladas o pequeños núcleos urbanos que no permiten
economías de escala de las soluciones propuesta
Limitado acceso a nuevas tecnologías
Limitado o nulo acceso a recursos financieros
Bajo nivel técnico de los operadores, dado que los sistemas son
operados a través de organizaciones conformadas por miembros de
la comunidad
Carencia de supervisión, control y apoyo técnico de instituciones
públicas o empresas de agua y saneamiento de mayor tamaño.
Como se puede apreciar, las inversiones en cobertura de servicios de
saneamiento de las zonas rurales resultan menos eficientes por fuentes de
abastecimiento no disponibles, baja oferta de agua, dispersión de las viviendas,
factores climáticos, entre otros. Sin embargo, a pesar de la complejidad del
sistema de abastecimiento de los servicios en esas zonas, es necesario
incrementar las inversiones en este ámbito con fines de equidad en el acceso a
servicios de saneamiento adecuados.
Al respecto, cabe destacar que existen acciones del Gobierno destinadas a
incrementar la cobertura de los servicios de saneamiento en el ámbito rural.
Como se mencionó en el acápite de planeamiento, el Programa Nacional de
Saneamiento Rural (PRONASAR) busca mejorar el acceso a agua y
178
La quinta parte de la población más rica que tiene acceso a este servicio y la quinta parte de la población más pobre alcanza el 57%. Eso nos aleja largamente de países como Chile y Argentina donde esta brecha apenas llega al 5% y 4%, respectivamente 179
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe. 180
Lampoglia, Teresa (2008). Orientaciones sobre agua y saneamiento para zonas rurales. Organización Panamericana de la Salud.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
122
saneamiento de medio millón de beneficiarios a lo largo de 17 regiones del
país. Aún con ello, el ámbito de intervención es bastante reducido en
comparación con el total de la población a nivel urbano-marginal y rural que
carece de servicios de saneamiento adecuados.
En ese sentido, se requiere un incremento paulatino en el alcance del
PRONASAR. Ello tendría impactos directos positivos en la salud de más
personas beneficiarias– por medio de la reducción de enfermedades diarreicas
agudas, y en términos indirectos, tendría implicancias positivas en el empleo e
ingresos de la población rural, incrementando así el desarrollo y la
competitividad del país.
3. Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento,
contemplado la construcción de infraestructura resistente ante
eventos naturales y el desarrollo de programas de mantenimiento
constante de los sistemas de saneamiento
Un factor que debe tomarse en consideración es promover la construcción de
infraestructura de saneamiento resistente ante eventos naturales (sismos,
terremotos, maremotos, huaycos, lluvias, entre otros)181, de modo tal que se
pueda garantizar la operatividad del servicio ante estos eventos. Por ejemplo,
APOYO Consultoría (2010)182 estimó costos por el daño en los sistemas de
agua potable y alcantarillado por S/. 36 millones, ante la falta de infraestructura
sismo resistente para cuatro EPS de Ica. Sobre la base de este estudio se
propone la construcción y rehabilitación de los actuales y futuros sistemas de
saneamiento bajo las características mostradas en el siguiente cuadro:
181
Esta característica es particularmente importante en el país (sobre todo en la Costa peruana), por la mayor vulnerabilidad a los sismos de la zona. 182
APOYO Consultoría (2010). Impacto económico del terremoto de 2007 en el sector de agua potable y saneamiento en cuatro provincias del Perú. Lima-Perú. Banco Mundial
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
123
Además de las mejoras en la infraestructura, es indispensable desarrollar
programas de mantenimiento efectivos a lo largo de los sistemas de agua y
alcantarillado a nivel nacional. Este debe caracterizarse por ser mantenimiento
periódico (preventivo), es decir, mantener la infraestructura en las condiciones
adecuadas para un funcionamiento continuo y no solo un mantenimiento
correctivo de las incidencias ocurridas183.
4. Promover mecanismos que alineen los intereses de los directores de
EPS y las autoridades políticas en búsqueda de un desarrollo eficiente
de las EPS
Uno de los principales problemas que impide un desarrollo adecuado de la
infraestructura de saneamiento está centrado en el modelo de gestión de la
EPS. Los alcaldes, mediante la Junta de Accionistas de las EPS184, son
quienes aprueban y aplican las fórmulas tarifarias determinadas por la
SUNASS. Es decir, a pesar de que el Directorio de las EPS lleva a cabo el
proceso de regulación según las normas del sector y somete a la SUNASS sus
183
Los programas de mantenimiento incorporan la limpieza y reparación de tuberías de agua potable y saneamiento, de los equipos de bombeo, de las plantas de tratamiento de ambos sistemas, entre otros. Sin embargo, la diferencia entre ambos es que el mantenimiento correctivo se orienta a la corrección de fallas existentes, mientras que el mantenimiento preventivo se basa en actividades de conservación periódicas. 184
Información extraída del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento. Decreto Supremo Nº 09-95-PRES
CARACTERÍSTICAS DE UNA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO
SISMORESISTENTE
La captación debe contar permanentemente con una protección de la
fuente.
La captación está libre de contaminación de la fuente.
Las tuberías de la línea de conducción debe ser de hierro dúctil.
Tanto la tubería de la red de distribución, como las conexiones
domiciliarias deben estar implementadas en su totalidad con tuberías
dúctiles (plástico, polietileno, hierro dúctil). De ser necesario se debe
remplazar los tramos actuales de asbesto cemento y fierro fundido.
Los reservorios de agua deben ser evaluados estructuralmente para
identificar fallas que comprometan su estabilidad.
Los equipamientos deben estar anclados (fijos) en su totalidad para
disminuir el movimiento durante un sismo,
En la estación de bombeo, el grupo electrógeno se mantiene siempre listo
para ser usado.
Se debe disponer de un catastro técnico actualizado de todo el sistema de
saneamiento.
Fuente: APOYO Consultoría (2010)
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
124
fórmulas tarifarias, quien tiene la última palabra es el alcalde. Como este
responde a motivaciones políticas, tiene incentivo para no elevar tarifas, lo que
a su vez limita la capacidad de financiamiento de las EPS para ampliar la
cobertura de los servicios (CIES, 2006)185.
En ese sentido, es necesario desarrollar mecanismos para alinear los objetivos
de las autoridades políticas con los requerimientos de las EPS para asegurar
una autosostenibilidad de estas. Un esquema de tarifas adecuado, sin
presiones a la baja por la injerencia política, permitiría un desarrollo de la
entidad prestadora de forma eficiente, y podría promover un incremento en las
inversiones, a favor de una mayor provisión de los servicios de agua y
saneamiento. En paralelo, es importante desarrollar campañas de valoración
del agua entre la población, con el fin de que las familias incrementen su
disposición a pagar por los servicios de agua, y se eviten problemas de
morosidad en las EPS, los cuales también son una amenaza para su
sostenibilidad.
185
Consorcio de Investigación Económica y Social (2006). Regulación y concesiones de servicios públicos. Lima-Perú
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
125
g. SALUD
g.1. Diagnóstico
En el sector salud186, la información sobre la disponibilidad y calidad de
establecimientos de salud no permite establecer una comparación del estado de la
infraestructura del Perú con los países de América Latina. Un indicador que puede
emplearse para este ejercicio, sin embargo, es el número de camas hospitalarias por
cada 1 000 habitantes. De acuerdo con la información disponible,187 el Perú dispone
de 1.5 camas hospitalarias por cada 1 000 habitantes, cifra que se encuentra por
debajo del promedio de América Latina, y muy distante de países como Uruguay (2.9),
Brasil (2.4) y México (1.6)188. Tal vez de mayor importancia sea resaltar que en el país,
en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido en el mismo nivel del que tenía
en el 2003.
GRÁFICO 51: NÚMERO DE CAMAS
HOSPITALARIAS POR CADA 1 000
HABITANTES, 2009
* Datos del año 2007 ** Datos del año 2008
Fuente: Banco Mundial Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 52: NÚMERO DE CAMAS
HOSPITALARIAS POR CADA 1 000
HABITANTES EN PERU, 2003-2010
Fuente: MINSA Elaboración: APOYO Consultoría
En el Perú, los servicios de salud son proporcionados por el sector público y el sector
privado. El sector público está compuesto por el Ministerio de Salud (MINSA) y sus
instituciones descentralizadas: las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA), el
186
El sector salud es el ambiente social en el que las personas, organizaciones e instituciones realizan diferentes actividades relacionadas, directa o indirectamente, con la salud individual o colectiva en el país (MINSA, 2008). 187
Este es un indicador imperfecto pues la evolución de la atención médica de las patologías en el tiempo supone que cada vez sea menos necesario que los pacientes permanezcan en los centros médicos. Sin embargo, en países en desarrollo, con perfiles epidemiológicos y avance tecnológico lento, es posible aun utilizarlo como proxy de la calidad de la infraestructura de salud. 188
En países desarrollados como Japón se dispone de 13.75 camas hospitalarias por cada 1 000 personas al año 2008.
1
1.1
1.3
1.3
1.5
1.5
1.6
2.1
2.4
2.9
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5
Colombia*
Bolivia
Paraguay
Venezuela**
Ecuador**
Peru
Mexico**
Chile
Brasil
Uruguay*
1.551.52 1.51
1.56
1.60 1.60
1.531.51
1.3
1.35
1.4
1.45
1.5
1.55
1.6
1.65
1.7
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Prom: 1.67
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
126
Seguro Social del Perú (EsSalud) regido por el Ministerio de Trabajo, las sanidades de
la Policía y el Ejército y la Marina. Por otro lado, el sector privado está compuesto por
las empresas privadas (firmas de proveedores y compañías de seguros), las
instituciones sin fines de lucro, los profesionales médicos y paramédicos privados que
brindan servicios de salud, así como los que suministran medicina tradicional o
indígena.
Un detalle de la descripción realizada se ilustra a continuación:
GRÁFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD
Fuente: MINSA, CIES – 2008 Elaboración: APOYO Consultoría
En el caso específico de la infraestructura, los establecimientos de salud en el Perú
están clasificados según las necesidades de atención del primer, segundo y tercer
nivel. Cada uno de los niveles presenta subdivisiones según requerimientos
específicos del establecimiento, tal como se aprecia en el siguiente cuadro y como se
detalla en el Anexo Nº1:
Subsector Público Subsector Privado
Ministerio de Salud Ministerio de
Defensa
Ministerio del
Interior
Ministerio de
Trabajo
EsSalud
Instituciones
especializadas
Hospitales
Nacionales
Hospitales de
apoyo
Policlínicos
Centros y oficinas
de la salud
Policía
Health
Department
Hospitales
División de
salud
Policlínicos
Ejército
Marina
Fuerzas Armadas
Salubridad
Hospitales
Centrales
Hospitales de
apoyo
Policlínicos
Centros de
salud
Instituciones públicas
descentralizadas
Seguro Integral de Salud
(SIS)
Superintendencia de Entidades Prestadoras de
Salud (EPS)
Instituto de Desarrollo de
Recursos Humanos
Instituto Nacional de Salud
Administración
Central
Instituciones Nacionales
Especializadas
Gobierno Regional DISA/DIRESA
Hospitales
Nacionales
Hospitales
Asistencia Local
y Regional
Centros y
Oficinas de Salud
Proveedores de
servicios de salud y
entidades asociadas
Centros médicos,
clínicas, centros
especializados con
fines de lucro
Centros privados sin
fines de lucro para
salud y soporte en
diagnósticos
Asistencia en
medicina tradicional
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
127
CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD, 2011
Fuente: MINSA Elaboración: APOYO Consultoría
Para el análisis de la infraestructura del sector en el país, se realizó una evaluación
tanto en términos de cobertura como de calidad. En relación con la cobertura, se
consideraron dos factores: (i) la disponibilidad de establecimientos de salud (puestos,
centros, hospitales y camas hospitalarias por región) y las condiciones de accesibilidad
(medidas en términos de la lejanía de los centros de salud y los tiempos de acceso).
En cuanto a la calidad de la infraestructura, se consideró la información
correspondiente al último censo de hospitales, realizado en el año 2005, debido a que
a la fecha no existe mayor información disponible.
Cobertura de la infraestructura de salud
En términos agregados, la infraestructura de salud189 ha crecido 1.49% anualmente
entre 2002 y 2009 (MINSA, 2011). Así, en el 2009 existían 469 hospitales, 2 321
centros de salud, y 6 165 puestos de salud. Cabe precisar que el incremento más
pronunciado fue el de los centros de salud, en el orden de 1.75% anual en promedio.
189
Dadas las limitaciones de información, solo se puede hacer un análisis a nivel de Puestos de Salud, Centros de Salud y Hospitales (incluidos los Institutos especializados), mas no a nivel de cada categoría específica de establecimiento (I-1, I-2, I-3, etc).
Niveles de
atención
Categorías de
establecimientos
de salud
Identificación
I - 1 Puesto de salud
I - 2 Puesto de salud con médico
I - 3 Centro de salud sin internamiento
I - 4 Centro de salud con internamiento
II - 1 Hospital I
II - 2 Hospital II
III - 1 Hospital III
III - 2 Instituto especializado
Tercer nivel de
atención
Segundo nivel de
atención
Primer nivel de
atención
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
128
GRÁFICO 54: NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD, 2002-2009
Fuente: MINSA Elaboración: APOYO Consultoría
Para aproximar la disponibilidad de infraestructura de salud se ha evaluado el número
de establecimientos por cada 100 000 habitantes (densidad de los establecimientos de
salud en cada región)190 de los puestos, centros de salud y hospitales a nivel regional.
En el caso de los hospitales, además de calcular la densidad de hospitales en cada
región191, se analizó la disponibilidad de hospitales en cada provincia del país,
tomando en consideración de los lineamientos de política del gobierno del presente
quinquenio 2012-2016: la construcción de al menos un hospital por provincia192. Los
resultados revelan disparidades entre regiones: San Martín, Huánuco, Cusco y Piura
no disponen de más de 0.5 hospitales por cada 100 000 habitantes, mientras que
Madre de Dios y La Libertad cuentan con más de dos hospitales por cada 100 000
habitantes. Asimismo, se observa que en departamentos como Tacna, Loreto, Ucayali,
Huancavelica y Huánuco, más de 70% de las provincias no tienen hospitales (véase
siguiente cuadro).
Cabe resaltar que los hospitales e institutos del MINSA se encuentran principalmente
ubicados en las zonas urbanas del país (90%)193. El resto se distribuye en zonas
rurales (3%) y en zonas urbano-marginales (7%). En las zonas rurales del país, la
infraestructura de salud se concentra en centros y puestos de salud, los cuales brindan
190
En términos generales, la localización de los EESS depende de la demanda población, así como de las condiciones de acceso: así, es probable que en una provincia no sea necesaria la construcción de un hospital, por ejemplo, en tanto exista otro en una zona cercana, de fácil acceso y con una suficiente concentración poblacional. 191
Específicamente, la cantidad de hospitales por cada 100 000 habitantes. Esta medida ha sido utilizada en el Diagnóstico Físico Funcional de Infraestructura, equipamiento y mantenimiento (MINSA, 2006). 192
La propuesta fue reafirmada en el mensaje a la nación de cambio de mando. Sin embargo, es importante tomar en cuenta las condiciones de accesibilidad de los establecimientos construidos; en ese sentido, la construcción de un hospital por provincia no sería estrictamente eficiente. 193
Información al año 2005, según el II Censo Hospitalario.
4000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Puesto Salud Centro Salud Hospital
+1.49% promedio anual
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
129
atención primaria, y derivan las atenciones de mayor complejidad a los hospitales
(MINSA, 2006).
CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011
Fuente: MINSA, INEI Elaboración: APOYO Consultoría
Con respecto a los centros de salud, también existen disparidades regionales. Se
encontró que 21 regiones cuentan con menos de un centro de salud por cada 1 000
habitantes194. Amazonas presenta la mayor disponibilidad de centros de salud (1.4
centros por cada 1 000 habitantes), mientras que Lima y Cusco cuentan con 0.3 y 0.2
centros por cada 1 000 habitantes, respectivamente.
194
En el caso de los centros y puestos de salud, se realizó un análisis de densidad por cada 1 000 habitantes, pues el ámbito de atención es fundamentalmente local.
RegiónNúmero de
hospitales
Provincias
sin
hospitales
Porcentaje de
provincias sin
hospitales
Hospitales
por cada 100
000
habitantes
Madre de Dios 3 1 33% 2.35
La Libertad 37 0 0% 2.07
Amazonas 8 2 29% 1.92
Tumbes 4 2 67% 1.75
Ica 12 1 20% 1.57
Apurímac 7 3 43% 1.55
Ayacucho 10 5 45% 1.5
Lima 136 4 40% 1.45
Cajamarca 22 6 46% 1.45
Ancash 16 9 45% 1.42
Junín 18 2 22% 1.36
Pasco 4 1 33% 1.34
Tacna 4 3 75% 1.22
Puno 16 2 15% 1.16
Moquegua 2 1 33% 1.14
Callao 10 0 0% 1.03
Loreto 10 5 71% 0.99
Lambayeque 10 0 0% 0.81
Arequipa 9 5 63% 0.72
Ucayali 3 3 75% 0.63
Huancavelica 3 5 71% 0.62
San Martín 4 6 60% 0.5
Huánuco 4 9 82% 0.48
Cusco 6 9 69% 0.46
Piura 7 3 38% 0.39
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
130
CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
Fuente: MINSA Elaboración: APOYO Consultoría
Por último, en cuanto a la disponibilidad de puestos de salud, en el caso de Madre de
Dios, Ucayali y Pasco, todos los distritos cuentan con al menos un puesto de salud. En
contraste, en la Libertad y Lima 14% y 13% de distritos no presentan por lo menos un
puesto de salud, lo cual evidencia necesidades de inversión en cobertura en dichas
regiones.
Región
Número de
centros de
salud
Centros de
salud por
cada 1 000
habitantes
Amazonas 60 1.4
Moquegua 21 1.2
Huancavelica 47 1.0
Ayacucho 48 0.7
Cajamarca 103 0.7
San Martín 50 0.6
Apurímac 28 0.6
Huánuco 52 0.6
Tacna 19 0.6
Pasco 17 0.6
Puno 73 0.5
Loreto 49 0.5
Ica 37 0.5
Tumbes 11 0.5
Arequipa 60 0.5
Ancash 54 0.5
Lambayeque 58 0.5
Ucayali 19 0.4
Junín 52 0.4
Piura 65 0.4
La Libertad 58 0.3
Madre de Dios 4 0.3
Lima 247 0.3
Cusco 29 0.2
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
131
CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011
Fuente: MINSA, INEI Elaboración: APOYO Consultoría
Adicionalmente, se ha utilizado como indicador de cobertura el número de camas
hospitalarias por cada 1 000 habitantes al interior del país. A nivel departamental, se
observa que 14 de las 25 regiones se encuentran debajo del promedio a nivel
nacional, que de por sí es bastante bajo en relación con los estándares
internacionales, como se mencionó al inicio del diagnóstico del sector. La Costa
cuenta con una mayor densidad de camas hospitalarias (1.67), mientras que la región
Sierra y Selva se encuentran por debajo de la densidad a nivel nacional (1.23 y 1.33
camas hospitalarias por cada 10 000 habitantes, respectivamente). El departamento
en situación más crítica es Huancavelica, con 0.8 camas por 1 000 habitantes.
Región
Número de
puestos de
salud
Número de
distritos sin
un puesto de
salud
Porcentaje de
distritos sin
un puesto de
salud
Puestos de
salud por
cada 1 000
habitantes
Apurímac 79 1 1% 0.45
Cajamarca 122 5 4% 0.37
San Martín 70 7 9% 0.24
Cusco 99 9 8% 0.20
Tacna 25 2 7% 0.20
Ica 40 3 7% 0.18
Huánuco 73 3 4% 0.17
Huancavelica 88 6 6% 0.13
Puno 98 11 10% 0.12
Loreto 49 2 4% 0.10
La Libertad 71 12 14% 0.09
Junín 117 6 5% 0.09
Ayacucho 107 4 4% 0.09
Ancash 148 18 11% 0.08
Lima 148 23 13% 0.08
Arequipa 97 12 11% 0.06
Piura 59 5 8% 0.06
Moquegua 18 2 10% 0.04
Pasco 28 0 0% 0.03
Lambayeque 34 4 11% 0.03
Madre de Dios 11 0 0% 0.01
Ucayali 15 0 0% 0.01
Tumbes 12 1 8% 0.01
Amazonas 82 2 2% 0.01
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
132
GRÁFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010
(camas hospitalarias por 1 000 habitantes)
Fuente: MINSA Elaboración: APOYO Consultoría
Sobre las condiciones de accesibilidad
La evaluación de las condiciones de accesibilidad se basó en los resultados de la
Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta Nacional de Programas
Estratégicos (ENAPRES), realizadas en el año 2010. De acuerdo con la ENAHO, a
nivel nacional, las razones por las no se acude a un centro o establecimiento de salud
ante una enfermedad, dolencia o accidente son principalmente que (i) no era grave/no
fue necesario (38%), (ii) no hubo tiempo (19%), (iii) se autorecetó o repitió receta
anterior (18%), mientras que la lejanía del establecimiento de salud es una de las
razones menos importantes (5%)195.
El escenario a nivel regional resulta similar, pero se encuentran algunas excepciones:
las regiones de la Sierra son aquellas en donde la distancia al establecimiento de
salud cobra más importancia, como una de las razones por las que no se accede a los
servicios de salud. Los casos más críticos son las regiones de Loreto y Huancavelica,
donde, ante una enfermedad, el 13% y 12% de encuestados respectivamente no
acude por la lejanía del establecimiento de salud.
195
La razón “el establecimiento de salud está lejos” se encuentra en la novena posición dentro de las 11 opciones.
1.921.89 1.85
1.631.61 1.61
1.55
1.36
1.141.09
2.25
1.68
1.391.36
1.32 1.21.1 1.06
0.98
0.8
2.04
1.56
1.39
1.12
1.51
0
0.5
1
1.5
2
2.5L
ima
Ica
Mo
qu
eg
ua
Tu
mb
es
Are
qu
ipa
Tacn
a
An
cash
La L
ibert
ad
Lam
bayeq
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Piu
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Pasco
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ch
o
Ap
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Cu
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nín
San
Mart
ín
Hu
án
uco
Pu
no
Caja
marc
a
Hu
an
cavelica
Mad
re d
e D
ios
Am
azo
nas
Ucayali
Lo
reto
Nacio
nal
Costa: 1.67 Sierra: 1.23 Selva: 1.33
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
133
GRÁFICO 56: ¿CUÁLES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDIÓ A UN CENTRO
O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? – SE ENCUENTRA LEJOS
Fuente: ENAHO (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
En línea con ello, la ENAPRES (2010)196 indica que el tiempo promedio de asistencia
al Establecimiento de Salud más cercano es de 41.2 minutos en zonas rurales. Esta es
una cifra alarmante, considerando que idealmente el tiempo de acceso no debería
superar los 30 minutos, a fin de promover la demanda por servicios de salud, en
especial los de salud preventiva (MEF, 2011)197. A nivel regional, se observan
disparidades en perjuicio de la región Sierra, donde todos los departamentos tienen
tiempos promedio de demora superiores al estándar mencionado:
GRÁFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MÁS CERCANO, 2010
(en minutos)
Fuente: ENAPRES (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
196
Encuesta Nacional de Programas Sociales 197
Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Línea de Base de los Programas Estratégicos 2009-2010. Lima - Perú
7
54 4
3 3 3
1 1 1 1
12
9 98
7 76 6
5 5
13
9
76
5
0
2
4
6
8
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12
14
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Costa: 2.4% Sierra: 10.1% Selva:4.6%
61
52
36 36 34 3432
28 27
12
5349
4643 41
38 36 3531
36
2925
1612
41
0
10
20
30
40
50
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Nacio
nal
Región Costa Región Sierra Región Selva
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
134
Las estadísticas revelan deficiencias en la capacidad de oferta de servicios de salud,
que se acentúan más en algunas zonas del país. Esto se evidencia en el insuficiente
espacio para la atención de pacientes dentro de los establecimientos de salud. Así, por
ejemplo, en el caso del hospital Lazarte, en Trujillo, se atienden a diario 67
hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas198.
En conclusión, la cobertura de la infraestructura de salud está determinada no solo por
la disponibilidad de EESS, sino también de accesibilidad a las mismas. Como se ha
podido observar, tanto en términos de disponibilidad como de acceso a la
infraestructura, el sector presenta heterogeneidades a nivel regional que implican
espacios de mejora importantes. Las zonas rurales merecen especial atención, pues
apuntan a ser aquellas más desfavorecidas.
Calidad de la infraestructura de salud
La información más actualizada en cuanto a la calidad de la infraestructura de salud se
encuentra en el III Censo de Infraestructura Hospitalaria, realizado en el año 2005,
para los 448 hospitales (incluidos los institutos especializados). Es evidente que la
falta de información sobre este tema limita el análisis, así como, posiblemente,
también el diseño de políticas en el sector. Con la información disponible, sin embargo,
se concluye que el panorama actual de la infraestructura de salud presenta amplios
espacios de mejora para una atención de calidad a la población.
198
Información disponible en www.peru21.pe.
NOTICIA - “LOS HOSPITALES DE ESSALUD DEL NORTE ESTÁN EN EMERGENCIA
Al parecer, el paciente más grave de todos los que acuden a los hospitales de Essalud en
el norte del país es el propio Essalud. Es que en el hospital de Chiclayo los pacientes
esperan hasta en el suelo. Sin embargo, el colapso también alcanza a los nosocomios de
Trujillo y Piura.
En el servicio de emergencia del hospital Lazarte, en Trujillo, también existe un déficit de
camas, lo que ocasiona que los afiliados tengan que permanecer hospitalizados en
camillas o sillas de ruedas que abarrotan los pasadizos de esta área.
El director del nosocomio, Luis Edwars, expresó que en la citada unidad se atienden a
diario 67 hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas.
Informó, además, que la Unidad de Cuidados Intensivos solo tiene ocho camas y que
cuatro de ellas están permanentemente ocupadas con internos que tienen más de dos
años en estado vegetal.”
Fuente: Diario Perú21
Fecha: 18 de mayo de 2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
135
Según la información disponible, si bien existe un gran número de establecimientos de
salud a nivel nacional, muchos de ellos se encuentran obsoletos por antigüedad o por
una inadecuada provisión de equipamiento. Así, según el Censo Hospitalario (2005),
69% de las instalaciones hospitalarias se encontraba en un estado de conservación
aceptable, y un 31% que requería intervenciones de acuerdo al estado de deterioro en
que se encontraba.
GRÁFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE HOSPITALES
DEL MINSA, 2005
Fuente: MINSA (2005) Elaboración: APOYO Consultoría
En cuanto a la antigüedad de las construcciones, se observa que 23% de hospitales
tienen más de 50 años de antigüedad199. Según la Organización Panamericana de
Salud (2010)200 mediante un análisis de los resultados del III Censo hospitalario, se
encontró que “la infraestructura física de algunos de los principales hospitales ya ha
sobrepasado su vida útil”. Cabe señalar que muchas de las instalaciones más
antiguas, al ser intervenidas para su mejoramiento, no son reemplazadas; se
construyen establecimientos nuevos pero permanecen los hospitales supuestamente
reemplazados, también llamados “pares”. Así, la calidad de los servicios de salud se
ha visto menguada, pues existen muchas instalaciones obsoletas que se mantienen en
funcionamiento (MINSA, 2006)201.
199
III Censo Hospitalario (2005) 200
OPS – MINSA (2010). Política nacional de hospitales seguros frente a los desastres. Lima- Perú 201
Ministerio de Salud (2006). Diagnóstico Funcional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento de los hospitales del MINSA. Lima - Perú
Deteriorado 69%
Conservado 29%
Parcialmente deteriorado 2%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
136
CUADRO 29: ANTIGÜEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PERÚ, 2005
Fuente: III Censo de Infraestructura Hospitalaria Elaboración: APOYO Consultoría
Por otro lado, se observa que una gran proporción de hospitales está expuesta a
fenómenos naturales: 27% de los hospitales se ubican en zonas vulnerables (15%
situado en zonas inundables, 8% en terrenos erosionables y 4% son vulnerables a
otros fenómenos como huaycos y deslizamientos). De acuerdo con distintos
escenarios de riesgo sísmico realizados por Instituto Nacional de Defensa Civil
(INDECI), ante un terremoto de ocho grados en la escala de Richter en Lima, ocho
hospitales colapsarían y más de la mitad de las camas hospitalarias no estarían
disponibles. Ello revela la necesidad de tomar medidas preventivas respecto del
estado de la infraestructura hospitalaria en el país.
En cuanto a servicios básicos, si bien las instalaciones hospitalarias tienen un acceso
adecuado a ellos, la calidad de los mismos es deficiente en muchos casos. De hecho,
93% de los hospitales cuentan con conexión a la red pública de agua, 97% está
conectada a una red de alcantarillado y 97% de los hospitales cuentan suministro
público de energía eléctrica total desde la red pública. No obstante, se encontró que
solo el 47% de los hospitales tienen la red interna de agua fría conservada y el 53% de
sus instalaciones sanitarias presentan deterioro. Por otro lado, las redes del sistema
de energía eléctrica en 22% de hospitales presentaban un parcial deterioro y 9%
estaban deterioradas (OPS, 2010).
Es necesario agregar que un gran porcentaje de instalaciones se encuentra por debajo
de las necesidades reales de espacio para su funcionamiento óptimo (MINSA, 2006).
De hecho, al efectuar un análisis de las áreas construidas existentes en una muestra
de 25 hospitales censados en el año 2005 y del catastro de infraestructura realizado
por el Programa Nacional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento
(PRONIEM) en 14 establecimientos de Lima, se aprecia una gran variabilidad en el
área de los espacios destinados a los servicios de salud, expresada en que algunos
Categoría Porcentaje
Menos de 10 años 2%
De 10 a 25 años 25%
De 26 a 50 años 50%
De 51 a 100 años 19%
Más de 100 años 4%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
137
superan y otros están por debajo de los indicadores nacionales e internacionales202.
Así, MINSA (2006) señala que uno de los indicadores internacionales más aceptados
establece un estándar de 60 a 80 m2 por cama hospitalaria, mientras que solo cuatro
de los 25 hospitales se encuentran en este rango. Esto revela un crecimiento
desordenado de la infraestructura de salud, bajo el riesgo de aparición de problemas
como el hacinamiento en los establecimientos.
CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA DE 25
ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005
1/ Se visualizan 10 de los 25 establecimientos, a manera de ejemplo. Fuente: III Censo Hospitalario – PRONIEM
Elaboración: APOYO Consultoría
Al respecto, es necesario mencionar dos aspectos importantes:
En primer lugar, la situación se mantiene vigente, dado que existen casos
graves de hacinamiento de hospitales. Por ejemplo, en el Hospital Goyoneche,
en Arequipa, hay 40 camas, cuando solo hay espacio para 22. Asimismo, en el
caso ya mencionado del hospital Lazarte, en Trujillo, los afiliados tienen que
permanecer hospitalizados en camillas o sillas de ruedas que abarrotan los
pasadizos de esta área203. Los casos mencionados tienen implicancias
importantes en la calidad de la oferta de servicios de salud.
En segundo lugar, existen normas técnicas respecto de los estándares
mínimos por cumplir en la construcción de establecimientos de salud204. En ese
202
Uno de los indicadores internacionales más aceptados. 203
Información disponible en www.peru21.pe (Fecha: 18/05/2012) 204
Para ello, revisar las Normas técnicas para proyectos de arquitectura hospitalaria (Resolución Ministerial Nº 482-96-SA/DM) y la Norma Técnica de Salud para Proyectos de Arquitectura, Equipamiento y Mobiliario de Establecimientos de Salud del Primer Nivel de Atención (Resolución Ministerial Nº 970-2005/MINSA)
Establecimiento Hospitalario
Área
construida
total
Número de
camas
funcionales
m2/cama
Hospital Manuel Angel Higa Arakaki - Satipo 1 818 26 69.9
Hospital de Emergencias Casimiro Ulloa 5 363 56 95.8
Hospital de Apoyo Yurimaguas 7 050 68 103.7
Hospital de Apoyo Chepén - Trujillo 7 839 82 95.6
Hospital El Carmen - Huancayo 5 890 100 58.9
Hospital Eleazar Guzmán Barrón - Puno 27 450 124 221.4
Hospital Santa Rosa 16 097 128 125.8
Hospital de Apoyo JAMO - Tumbes 8 114 140 58.0
Hospital Carlos Monge Medrano - Juliaca 13 195 151 87.4
Hospital Huacho - Huaura - Oyón 14 568 156 93.4
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
138
sentido, existe un problema importante en la adecuación de los
establecimientos de salud antiguos, elaborados bajo ningún esquema
normativo, así como problemas en el monitoreo de la ejecución de los nuevos
proyectos.
En resumen, en el sector se observan condiciones heterogéneas en cuanto a la
cobertura de la infraestructura a nivel regional, lo cual implica necesidades de
inversión mayores en las regiones más desfavorecidas para cada nivel de atención.
Además, es necesario invertir en mecanismos que faciliten el acceso de las zonas
rurales y en regiones de la Sierra a los servicios de salud (infraestructura vial,
movilidades, entre otros), dado que apuntan a ser las más desfavorecidas. Por último,
se observan serias deficiencias en la calidad de los EESS, evidenciadas en la
antigüedad de las instalaciones y el escaso monitoreo y control de los estándares
mínimos requeridos en la ejecución de proyectos de infraestructura.
g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud
El planeamiento del sector salud a nivel nacional está enmarcado en el Plan Nacional
Concertado de Salud (2007-2012). En él, los lineamientos de infraestructura de salud
están orientados a ampliar la oferta y mejorar la calidad y organización de los servicios
de salud según las necesidades y demanda de los usuarios.
Cabe resaltar que las metas del mencionado plan están en línea con los objetivos del
nuevo Gobierno: así, tanto en el Plan Concertado como en los discursos del
presidente Ollanta Humala y del ex primer ministro, Salomón Lerner, el fortalecimiento
del acceso a la atención primaria de salud y la construcción de hospitales en más
provincias son objetivos comunes. Sin embargo, algunos proyectos, como el Sistema
de Atención Móvil de Urgencia205 y el acceso a medicamentos genéricos de calidad de
forma gratuita206 no están incluidos dentro del plan sectorial. Ello, sumado a la pérdida
de vigencia del plan actual, evidencia la necesidad de una actualización en el
planeamiento del sector salud.
205
El Sistema de Atención Médica Móvil de Urgencia (SAMU), es un servicio médico que brinda asistencia de manera oportuna cuando se presente una emergencia. 206
La Facilitación de acceso a medicamentos Genéricos de Calidad es una propuesta que aún no es desarrollada por el planeamiento sectorial de forma rigurosa.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
139
CUADRO 31: VISIÓN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIÓN DEL SECTOR SALUD -
INFRAESTRUCTURA
1/ Se entiende como reforzamiento de la atención primaria en salud al fortalecimiento en
infraestructura, equipamiento y personal de los establecimientos de salud del primer
nivel de atención (puestos de salud).
2/ De acuerdo con el mensaje del presidente de turno, la propuesta del Gobierno actual
está en dotar de un hospital a cada uno de las 50 provincias carentes de las mismas.
Elaboración: APOYO Consultoría
A nivel regional, ocho de los 25 planes revisados no cuentan con un banco de
proyectos definido en el sector salud. En el caso de las demás regiones, los planes
abordan el eje salud como uno de los más importantes, evidenciado en el número de
proyectos de construcción y mejoramiento de puestos, centros de salud y hospitales.
Estos proyectos están alineados con la visión del Gobierno de fortalecer la atención
primaria en salud, así como con la construcción de nuevos hospitales. Una
actualización de los planes a nivel regional permitiría una integración de las nuevas
metas planteadas por el Gobierno.
g.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de salud
Sobre la base del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector207, la
revisión del plan sectorial vigente, planes regionales y estudios de la Organización
Mundial de Salud (OMS), se han identificado una serie de oportunidades de mejora de
la calidad de la infraestructura de salud. Estas se describen a continuación:
207
Se solicitaron entrevistas reiteradamente a la Dirección de Infraestructura del MINSA sin éxito.
Discurso
Ollanta Humala
Discurso
Salomón Lerner
Plan Nacional
Concertado de Salud (2007-
2012)
Sistema de Atención Móvil de
Urgencias
Facilitación de acceso a
medicamentos Genéricos de Calidad
Reforzamiento de la atención
primaria en salud en los distritos más pobres del Perú 1/
Hospital en cada provincia 2/
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
140
1. Mayor disponibilidad de información sobre la calidad de la infraestructura
de salud
Es necesario generar esfuerzos por aumentar la disponibilidad de información
sobre el estado de infraestructura de los establecimientos de salud. La
información disponible data de 2006 para hospitales y no hay información
vigente y pública para los demás establecimientos de salud, lo cual dificulta el
desarrollo de un análisis riguroso del estado de la infraestructura actual.
Por tanto, se considera que la generación de información detallada de
infraestructura en el sector es una buena política que debería ser mantenida de
forma sistemática y periódica, de modo tal que pueda monitorearse la situación
del sector en cuanto a infraestructura. Ello permitirá desarrollar un adecuado
diagnóstico para la toma de decisiones con relación a las inversiones en
infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del país.
2. Implementar una política clara de planificación sectorial
Como se apreció en el diagnóstico sectorial, el sistema de salud cuenta con
distintos subsistemas: el Ministerio de Salud (MINSA), la Seguridad Social de
Salud (ESSALUD), las Sanidades de las Fuerzas Armadas (FFAA) y Policiales
(FFPP) y el sector privado. Dicho sistema está fragmentado y desarticulado
(MEF, 2009)208. Ello se evidencia en dos aspectos:
Un gran número de personas no tiene acceso a los servicios de salud
pese a la existencia de gran capacidad ociosa. Según el II Censo
Hospitalario (2005), los hospitales del MINSA tienen una capacidad
instalada en desuso por 39%, lo cual daría pie a una mayor cobertura
en los servicios de salud, con una adecuada articulación del MINSA con
los otros susbsistemas (ESSALUD, FFPP, FFAA, entre otros):
Los proyectos de construcción y equipamiento en el MINSA, ESSALUD,
Sanidades de las FFAA y FFPP, y sector privado han tenido origen en
decisiones autónomas sin un análisis sectorial previo (MEF, 2009). Ello
ha ocasionado infraestructura redundante, duplicación del gasto de
inversión en una misma área geográfica, y servicios subutilizados.
208
MEF (2009). Bases para la reforma en salud. Lima - Perú
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
141
Por ello, es preciso articular los subsistemas existentes. De forma específica,
se recomienda tomar una decisión de política clara en cuanto al planeamiento
del sector salud durante el presente quinquenio. En el sector, se puede
apreciar una incertidumbre respecto del rumbo de las políticas de salud durante
el quinquenio 2012-2016. Si bien se ha iniciado con algunas políticas aisladas
en materia de salud, como la implementación del Sistema de Atención Móvil de
Urgencias (SAMU), a la fecha no existe un pronunciamiento claro de política en
lo que se refiere a la ampliación y ejecución de proyectos de inversión en
infraestructura de este sector.
NOTICIA - AÚN NO SE DEFINE EL RUMBO DEL SECTOR SALUD
Organizaciones esperan que el ministro Tejada emprenda las reformas de fondo del
sector como la ampliación de la cobertura de salud
El ministro de Salud, Alberto Tejada, no se ha pronunciado aún sobre la reforma pendiente en
su sector, pero sí ha impreso un eslogan personal a su gestión: “Salud, nueva actitud”. En los
últimos siete meses, esta nueva actitud se ha reflejado en la promoción de dos buenos hábitos
de vida: hacer ejercicios y comer sano. En paralelo, aunque con mucha menor publicidad, en
noviembre pasado el ministerio lanzó el Servicio de Atención Médica de Urgencias (SAMU),
una de las promesas de campaña del presidente Ollanta Humala. Se trata de un proyecto piloto
con una línea de emergencia (106) que por ahora solo funciona en cinco centros de salud y dos
hospitales en Comas. Sin embargo, más allá de ello, organizaciones como el Observatorio de
la Salud del Centro de Investigación de Estudios Sociales, Foro Salud, la Asociación de
Médicos del Ministerio de Salud y la Federación Médica Peruana esperan que el ministro
Tejada emprenda las reformas de fondo del sector como la ampliación de la cobertura de salud
y la mejora de la organización y oferta de los servicios médicos en el país.
Más de la mitad de la población (16 millones de peruanos) carece de algún seguro médico y se
desconoce si continuará el Aseguramiento Universal en Salud, programa que diseñó el anterior
gobierno para integrar, extender y supervisar los planes de cobertura médica existentes en el
país. Este se quedó en fase piloto el año pasado. Asimismo, la afiliación al Seguro Integral de
Salud (SIS) continúa y ya son 13 millones los inscritos, pero este crecimiento no es
acompañado por recursos para fortalecer los hospitales.
Fuente: El Comercio Fecha: 23/02/2012
3. Mejora de las capacidades de los gobiernos subnacionales para la
planificación y ejecución de inversiones
De acuerdo con la información provista por el Ministerio de Economía y
Finanzas, la ejecución de las inversiones presupuestadas en salud durante el
año 2011 ascendió a 36.7. El escenario es aún más crítico para ciertas
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
142
regiones: Ancash, Apurímac, Ayacucho, Puno y San Martín ejecutaron menos
del 15% de las inversiones presupuestadas en infraestructura de salud209.
GRÁFICO 59: TASA DE EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA DE
SALUD, 2011 (%)
Fuente: SIAF – MEF Elaboración: APOYO Consultoría
Uno de los problemas principales es la falta de capacidad de los Gobiernos
Regionales y los especialistas técnicos para el desarrollo adecuado de los
estudios de pre-inversión en infraestructura de salud. Ello desencadena un
planeamiento de inversiones de baja calidad, y un uso inadecuado de los
recursos públicos durante la ejecución.
Al respecto, se observan varios campos de acción:
o Mejorar e institucionalizar la capacidad técnica de los Gobiernos
Regionales, a través de un acompañamiento permanente por parte del
Ministerio de Salud. Al respecto, se debe fortalecer el rol de CEPLAN
como ente encargado de la asesoría de los Gobiernos Regionales en la
planificación de las inversiones210.
o Según entrevistas sostenidas, la experiencia de los encargados de
elaborar los perfiles de los proyectos de inversión en este sector
(perfilistas) es muy baja, por lo que es necesario capacitar técnicamente
209
Para el cálculo, se definió inversiones en infraestructura como las adquisiciones de activos no financieros, bajo el subgénero “construcción y edificios y estructuras”. 210
Según la Ley N° 29158, entre las funciones de CEPLAN, se encuentra “asesorar a los gobiernos regionales en la formulación, seguimiento y evaluación de políticas y planes estratégicos de desarrollo”
100 9891 90
8578 78 78
7369 69 66
48 45 4337 37 34 32
18 15 13 11 94
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
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Pu
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Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
143
a los perfilistas y dotarlos de mayor información sobre las metodologías
de estimación de costos y beneficios de los proyectos del sector para el
adecuado planeamiento de las inversiones.
Una adecuada capacidad técnica de los Gobiernos Subnacionales y del
personal técnico en la planificación de proyectos de salud conllevaría a una
mayor eficiencia en la inversión pública en infraestructura del sector,
evidenciado en mayores tasas de ejecución del presupuesto disponible. En ese
sentido, se sugiere elevar una mayor inversión en la capacitación adecuada de
los principales agentes a nivel local y regional en el proceso de inversión en
infraestructura.
4. Establecer adecuados mecanismos de control y supervisión de la calidad
de la construcción de servicios de salud
El sector salud cuenta con normas aprobadas de diferente jerarquía como
leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales y otras, que establecen el
marco general sobre la base del cual se realizan las nuevas construcciones,
ampliaciones y remodelaciones en los establecimientos de salud (OPS, 2010).
Sin embargo, como se apreció en el diagnóstico, los establecimientos de salud
en la práctica no cumplen un estándar específico. Ello se debe a los limitados
mecanismos de control y supervisión de la calidad del diseño y construcción de
los EESS.
Así, por ejemplo, en el caso del hospital “César Garayar García”, en Iquitos, se
han observado problemas en la ejecución de las inversiones, pues se ha
provisto el establecimiento con equipamiento con una calidad deficiente en
relación con la planificación del proyecto.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
144
5. Por último, es necesario tomar en cuenta la complementariedad de la inversión
en infraestructura con la disponibilidad de equipos médicos, medicinas y
recursos humanos. Una adecuada infraestructura de salud no sería útil sin la
adecuada provisión de medicinas y equipos médicos para la atención de los
pacientes. Por otro lado, a manera de ejemplo, el paro acatado por médicos del
sector público el día 20 de abril de 2012, implicó un detenimiento importante de
los servicios brindados, al margen de la calidad de la infraestructura.
NOTICIA - PROBLEMAS EN LA VALORACIÓN DE EQUIPOS DEL HOSPITAL CÉSAR
GARAYAR DE IQUITOS
(…) “Al concluir la reunión se pudo conversar con el Dr. Carlos Calampa, vicepresidente
del Cuerpo Médico del Hospital César Garayar García de Iquitos.
“En cuanto al tema del Presupuesto Por Resultados se ha reconocido que hay errores
en el manejo administrativo, situaciones anómalas y se ha tomado la decisión de
designar a un médico auditor que esté por encima del coordinador regional, a fin que
oriente adecuadamente los recursos asignados en diferentes programas” declaró el
vicepresidente.
¿Qué ha manifestado el director Ciro Torrejón sobre la presunta sobrevaloración de
equipos médicos y la calidad de los mismos?
-El director reconoce que exactamente hay una sobrevaloración (…). La investigación
que se debe hacer es de exclusividad del gobierno regional porque el hospital ha
recibido los equipos, pero tampoco por eso hay que recibir algo que no funciona. Se ha
pedido un plazo para solucionar ese problema, para que los equipos funcionen, en caso
contrario se presentará una denuncia penal contra la empresa ZONA MÉDICA SAC.
Doctor, ¿acaso no hay gente capaz en el manejo del presupuesto, porque no lo
hacen de manera eficaz?
-En efecto es lamentable lo ocurrido. Pienso que así como se exige resultados a los
médicos, también deben exigir resultados a la parte administrativa porque ellos cumplen
una función importantísima en el manejo de los recursos y no puede ser que sea
manejado por gente que no tiene capacidad para orientar y dirigir el presupuesto hacia lo
que está designado. Nosotros hemos dado un tiempo prudencial para que se corrijan
todos estos problemas, luego nos volveremos a reunir para reevaluar los resultados”.
Fuente: Diario La Razón Iquitos
Fecha: 04/02/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
145
De este modo, se observa que la inversión en infraestructura per se no asegura
una mejora en los indicadores de salud. En ese sentido, se considera
importante prestar atención a las inversiones en equipamiento médico y en la
provisión adecuada de medicinas en los establecimientos de salud. Asimismo,
es de vital importancia revisar el esquema remunerativo en el sector médico:
un inadecuado salario tienen implicancias negativas en la calidad del personal
de salud en establecimientos públicos, pues aquellos más calificados buscarán
una mayor remuneración en el sector privado.
NOTICIA - UNOS 15 MIL MÉDICOS ACATAN HOY UN PARO POR MEJORAS
SALARIALES
Los 15 000 profesionales que integran la Federación Médica Peruana (FMP)
acatarán hoy un paro de 24 horas en los consultorios externos de los 7.500
establecimientos administrados por el Ministerio de Salud (Minsa) en el país. La
protesta busca que el Gobierno eleve sus remuneraciones de S/. 850 a por lo menos
S/. 7.200 (…) Pese a la protesta, se precisó que habrá atención en las unidades de
cuidados intensivos, emergencias y hospitalización. Los médicos han previsto
marchar en la mañana desde el Instituto Nacional del Niño, en Breña, hacia el
Congreso, en el Cercado.
Fuente: El Comercio
Fecha: 20 de abril de 2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
146
h. EDUCACIÓN
h.1. Diagnóstico
En América Latina, la disponibilidad de información para analizar de manera
comparativa –entre países- el acceso y la calidad de infraestructura educativa es
limitada. El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE),
desarrollado en 16 países de América Latina ha contribuido a superar esta limitación
en parte, aunque data de 2006211. El estudio contiene información sobre variables de
infraestructura y servicios públicos de las escuelas, así como resultados
estandarizados de los estudiantes en pruebas de lenguaje, matemáticas y ciencias.
Según Duarte (2011)212 sobre la base de la información del SERCE 2006, los factores
de infraestructura que están más alta y significativamente asociados con los
aprendizajes son: la presencia de espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas,
laboratorios de ciencias y salas de computo); la conexión a servicios públicos de
electricidad y telefonía; y la existencia de agua potable, desagüe y baños en número
adecuado213.
CUADRO 32: AMBIENTES MÁS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON EL
APRENDIZAJE ESCOLAR
Fuente: SERCE (2006) Elaboración: APOYO Consultoría
211
Es importante resaltar que también existe información de la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, en inglés), en la que se construye un indicador de infraestructura física de las escuelas. Sin embargo, no existe información actualizada para evaluar el desempeño del Perú desde el año 2000. 212
Duarte, Jesús et al (2011). Infraestructura escolar y aprendizajes en la educación básica latinoamericana: Un análisis a partir del SERCE. Banco Interamericano del Desarrollo. 213
Sostienen que mejorar la infraestructura para los estudiantes en las escuelas urbanas con
instalaciones inadecuadas podría aumentar la media de lectura a 525 puntos de 506. El puntaje promedio en matemáticas podría llegar a 524 de 497. Para los estudiantes de las zonas rurales, la puntuación media de lectura podría aumentar a 487 de 465 y en matemáticas a 497 de 480. En las pruebas del SERCE, 20 puntos adicionales representan una cuarta parte de la brecha entre los niveles de aprendizaje suficientes y adecuados.
Categoría Ambiente
Laboratorio de ciencias
Sala de computación
Biblioteca
Sala de artes o música
Luz eléctrica
Teléfono
Agua ptoable
Desagüe
Baños en cantidad suficiente
Agua y saneamiento
Servicios
Áreas académicas/pedagógicas
1
2
3
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
147
Al evaluar estos factores en las escuelas de América Latina, se encuentra que estas
tienen grandes limitaciones para acceder a servicios públicos y construir áreas
académicas. Esta situación se agudiza en el Perú, pues el porcentaje de colegios que
accede a estos factores - altamente asociados al rendimiento escolar- se encuentra
por debajo del promedio de América Latina en todos los casos (exceptuando la
disposición de laboratorios de ciencias). Así, el 54% de las escuelas no cuenta con
electricidad, el acceso a agua y desagüe potable es limitado, menos del 30% accede a
teléfonos, más del 50% de los colegios reporta déficit de baños para los alumnos,
entre otros aspectos.
CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA - INSTALACIONES
Fuente: SERCE (2006) Elaboración: APOYO Consultoría
Para desarrollar el análisis del sector educación en el Perú, es importante tomar en
cuenta que la estructura del sistema educativo se subdivide en dos etapas: Educación
Básica y Educación Superior (que abarca tanto la educación universitaria como los
institutos superiores). Dentro de la Educación Básica, existen tres modalidades:
Educación Básica Regular (que incluye los niveles inicial, primaria y secundaria),
Educación Alternativa y Educación Especial214. Cada etapa, modalidad y nivel del
sistema educativo requiere una infraestructura particular de acuerdo con las distintas
necesidades215. Para efectos del presente estudio, se analizará la infraestructura de la
Educación Básica Regular (en sus distintos niveles), por ser la que provee los
servicios educativos a la mayor parte de la población. Además, el presente acápite se
divide en dos subsecciones. En la primera, se evalúa la disponibilidad de la
infraestructura educativa: cobertura de la infraestructura en términos de las tasas de
matrícula a nivel nacional y regional, disponibilidad de escuelas y la facilidad de
acceso a las mismas (medida a través de los tiempos promedio de llegada a los
centros educativos). En la segunda subsección se evalúa la calidad de la
infraestructura: disponibilidad de equipamiento básico de las escuelas, necesidades de
214
Una descripción en detalle de las particularidades de cada modalidad se encuentra en el Anexo Nª 2. 215
La estructura del sistema educativo se encuentra validada en la Ley General de la Educación – Ley nº 28044.
Instalación Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador México Paraguay Uruguay PerúAmérica
Latina
Laboratorio de ciencias 32% 9% 32% 37% 18% 2% 4% 17% 12% 12%
Sala de computación 49% 33% 52% 91% 41% 31% 13% 42% 28% 35%
Sala de artes o música 32% 9% 8% 22% 10% 5% 6% 25% 5% 8%
Biblioteca de la escuela 87% 53% 68% 85% 42% 71% 38% 90% 55% 62%
Luz eléctrica 96% 94% 92% 99% 97% 97% 90% 100% 54% 89%
Teléfono 74% 55% 55% 86% 44% 42% 25% 98% 29% 48%
Agua Potable 84% 88% 73% 92% 60% 79% 64% 99% 65% 79%
Desagüe 57% 59% 74% 82% 60% 68% 32% 97% 44% 60%
Baños en cantidad suficiente 75% 81% 54% 90% 54% 67% 60% 81% 51% 68%
1
2
3
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
148
reparación y acceso a servicios públicos (agua, electricidad, energía eléctrica), en
tanto que se considera infraestructura complementaria necesaria para el correcto
desarrollo de las actividades al interior de los centros educativos.
GRÁFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO
Fuente: MINEDU
Elaboración: APOYO Consultoría
Cobertura de la infraestructura educativa
La cobertura de la infraestructura educativa entre los distintos niveles de la EBR
resulta dispar. Así, se puede apreciar que a pesar del aumento sostenido216 en las
tasas de matrícula neta en educación en los niveles inicial, primario y secundario217, el
nivel primario es el que presenta una mayor cobertura, con una tasa neta de matrícula
de 94% en el 2010. En el mismo año, en el caso del nivel secundario
aproximadamente el 20% de adolescentes no están matriculados en un centro
educativo, mientras que en educación inicial este porcentaje llega a 30%.
216
Entre 2001 y 2010, la tasa neta de matrícula de educación inicial, primaria y secundaria han crecido en 17, 1 y 11 puntos porcentuales, respectivamente. 217
Este indicador puede ser una aproximación a las facilidades de los servicios de infraestructura educativa, pues una mayor cobertura de la infraestructura permite un mayor acceso a los servicios, evidenciado en mayores tasas de matrícula.
Ed
uc
ació
n B
ás
ica
Ed
uc
ació
n S
up
eri
or
Educación
Comunitaria
Regular
Alternativa
Especial
Universitaria
No Universitaria
(institutos superiores)
Secundaria
Primaria
Inicial
Etapas ModalidadesNiveles
(para EBR)
MU
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OR
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ón
Bá
sic
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n S
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or
Educación
Comunitaria
Regular
Alternativa
Especial
Universitaria
No Universitaria
(institutos superiores)
Secundaria
Primaria
Inicial
Etapas ModalidadesNiveles
(para EBR)
MU
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OR
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Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
149
GRÁFICO 61: EVOLUCIÓN DE LA TASA NETA DE MATRÍCULA EN LOS NIVELES INICIAL,
PRIMARIO Y SECUNDARIO
Fuente: MINEDU
Elaboración: APOYO Consultoría
Educación inicial:
Al año 2011, el Perú cuenta con 23 328 instituciones de educación inicial218 en estado
activo. Existe un número importante de regiones que no cuentan con IIEE inicial y 68%
de IIEE se encuentran en espacios urbanos, lo cual revela una condición desfavorable
para el ámbito rural. Así, se estima que el déficit de centros de educación inicial en el
ámbito rural es de 1 938 colegios, siendo Cajamarca la región con mayor déficit, con
361 IIEE necesarias para atender las necesidades de cobertura.
218
Comprende las IIEE inicial cuna, jardín y cuna-jardín, conforme con la clasificación del Padrón de Instituciones Educativas (MINEDU)
53 53 5560 59
6266 68 68
7068 70 70 70 71 7375 75 77
79
93 91 93 91 93 93 94 94 94 94
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Inicial Secundaria Primaria
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
150
CUADRO 34: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN INICIAL EN ÁREA RURAL, 2011 1/
1/ Número de centros de educación inicial necesarios para dotar de al menos uno a cada centro poblado rural que carece de centro de educación inicial y tiene al menos diez matriculados en primaria con seis años de edad.
Fuente: MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría
En este punto es importante resaltar que la educación inicial es, entre los tres niveles
de la EBR, el nivel que tiene mayor espacio de mejora. En efecto, la tasa neta de
matrícula ha alcanzado el 70% hacia el año 2010, 17 puntos porcentuales más que en
2001. Además, se observa una brecha urbano-rural: la tasa de matrícula en zonas
urbanas es de 74%, mientras que en zonas rurales es de 61%. A nivel regional,
departamentos como Puno y Huánuco presentan las tasas de matrícula más bajas en
el país, con 51% y 52%, respectivamente.
RegiónDéficit de
IIEE inicial
Cajamarca 361
Puno 208
Cusco 194
Huánuco 146
Piura 144
Amazonas 123
Loreto 105
La Libertad 104
Junín 92
Lambayeque 87
San Martín 81
Huancavelica 61
Ayacucho 59
Ancash 57
Ucayali 44
Lima Provincias 21
Apurímac 20
Pasco 13
Arequipa 9
Ica 3
Lima Metropolitana 3
Madre de Dios 2
Tacna 1
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
151
GRÁFICO 62: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010
Fuente: MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría
Educación primaria:
Según el Padrón de Instituciones Educativas219, al año 2011 el Perú cuenta con 37 245
instituciones de educación primaria en estado activo. Se observa que existe por lo
menos una IE en cada distrito del Perú, lo cual evidencia una condición positiva de
cobertura de la infraestructura educativa en dicho nivel.
Lo anterior se refleja en la elevada tasa de matrícula en el año 2010: 94%. A nivel
regional, se observa que algunos departamentos, en términos comparativos, tienen
espacios de mejora en cuanto a la cobertura; tal es el caso de Puno, Loreto, Ucayali,
Ayacucho, Apurímac y Lima Metropolitana, que presentan tasas netas de matrícula
inferiores al promedio nacional, aunque bastante elevadas (superiores al 90%), como
se puede apreciar en el siguiente gráfico:
219
MINEDU (2011).
8181 80 80
77 7772 71 69
67 66
7369 67 67
6562 62
52 51
74
69 69
59 58
70
40
50
60
70
80
90
100
Lim
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Ucayali
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Región Costa Región Sierra Región Selva
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
152
GRÁFICO 63: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010
Fuente: MINEDU
Elaboración: APOYO Consultoría
Educación secundaria:
Según el Padrón de Instituciones Educativas220, al año 2011 el Perú cuenta con 12 819
colegios de educación secundaria en estado activo. De dichas IIEE, 69% se encuentra
en espacios urbanos, lo cual revela una condición desfavorable para el ámbito rural.
Así, en el área rural se halla un déficit de 256 centros educativos, siendo Cajamarca y
Cusco las regiones que presentan la situación más crítica, con un déficit de 46 y 34
colegios.
220
Fuente: Ministerio de Educación.
9797 97 96 96 96
95 95 9594
92
98
9695 95 9595
92 92
90
9796
95
92
91
94
84
86
88
90
92
94
96
98
100
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Callao
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Región Costa Región Sierra Región Selva
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
153
CUADRO 35: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EN ÁREA RURAL,
2011 1/
Número de centros de educación secundaria necesarios para dotar de al menos uno a cada centro
poblado rural que carece de centro de educación secundaria y en que al menos veinte alumnos de
primaria aprobaron el sexto grado el año anterior.
Fuente: ESCALE - MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría
En el caso de la educación secundaria, la tasa neta de matrícula ha alcanzado el 79%
hacia el año 2010. Según área de residencia, se observa que la tasa de matrícula en
zonas urbanas es de 85%, mientras que en zonas rurales es de 68%, es decir, 17
puntos porcentuales menos. A nivel regional, se encuentran disparidades más
pronunciadas que en el caso de educación primaria; así, Loreto, Amazonas y Huánuco
presentan las menores tasas de matrícula del país, con 58%, 64% y 66%,
respectivamente.
Región
Déficit de IIEE
secundaria en el
área rural
Cajamarca 46
Cusco 34
Huancavelica 28
Puno 23
Lambayeque 17
Apurímac 16
Huánuco 16
La Libertad 13
Ayacucho 12
Piura 12
Junín 11
Amazonas 6
Ancash 6
San Martín 6
Lima Provincias 5
Loreto 2
Arequipa 1
Ica 1
Pasco 1
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
154
GRÁFICO 64: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010
Fuente: MINEDU
Elaboración: APOYO Consultoría
En síntesis, se observa que las tasas de matrícula en los distintos niveles son
elevadas; sin embargo, es necesario invertir en el ámbito rural de modo tal que se
pueda cerrar la brecha de cobertura.
Al respecto, la ENAPRES (2010) permite identificar que, en las zonas rurales, el
tiempo promedio de demora en asistir a las escuelas a pie es de 22 minutos221. A nivel
regional se aprecian diferencias importantes: mientras en Madre de Dios la demora es
de solo nueve minutos, en Puno la demora es de 30 minutos en promedio. Resalta el
tiempo promedio elevado del departamento de Cajamarca (26 minutos), dado que es
la región con mayor déficit de infraestructura educativa en los niveles inicial y
secundaria.
221
Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Línea de Base de los Programas Estratégicos 2009-2010. Lima - Perú
9392
88 86 84 8480 80 80
76 73
83 83 83 837875
73 7366
83
74 72
6458
79
40
50
60
70
80
90
100
110
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Lim
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Ucayali
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Región Costa Región Sierra Región Selva
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
155
GRÁFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD ESCOLAR
QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE
(en minutos)
Fuente: ENAPRES (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
En ese sentido, una mejora en la cobertura de la infraestructura educativa permitiría
menores distancias de la población en edad escolar a los centros educativos más
cercanos, y por ende, menores tiempos de demora. Ahora bien, cabe resaltar que este
último punto depende también de las condiciones de acceso a los locales escolares;
así, es necesario desarrollar acciones que integren la infraestructura de transportes
como punto clave.
Calidad de la infraestructura educativa
A pesar de contar con niveles de cobertura educativa relativamente elevados, las
estadísticas disponibles concernientes a la calidad de infraestructura educativa indican
que existe una brecha importante en el sector para elevar la calidad de la educación.
Ello se observa en que 14% de las instituciones educativas de la educación básica
necesitan una reparación parcial222. A nivel regional, las regiones en estado más crítico
son Lima Metropolitana y Puno, que presentan un porcentaje mayor al 25%.
222
IIEE que necesitan una reparación parcial: proporción de locales escolares públicos en que un número de aulas en uso menor al total tiene paredes o techos que presentan filtraciones o grietas, según la declaración de los directores de las instituciones educativas informantes.
30
26 25 2423
21 21 20
16
25 2523 22
2118 17
13 13
10
20
14 1311
9
22
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5
10
15
20
25
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Sierra SelvaCosta
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
156
GRÁFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIÓN PARCIAL,
2011 1/
1/ Las estadísticas presentadas se refieren a las necesidades de reparación parcial de las IIEE en
los distintos niveles. Al momento no se cuenta con estadísticas vigentes sobre las necesidades de
reparación total de las mismas.
Fuente: ESCALE – MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría
Adicionalmente, las estadísticas del Censo escolar indican que, a nivel nacional,
apenas el 35% de IIEE cuentan con los tres servicios básicos en sus instalaciones223.
A nivel regional, se identifican instituciones en estado más crítico, sobre todo en la
región Selva del país, donde los porcentajes oscilan entre 13% y 2%.
GRÁFICO 67: LOCALES PÚBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BÁSICOS
(porcentaje del total)
Fuente: ESCALE – MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría
223
Porcentaje de locales escolares públicos en que se obtiene agua directamente de la red pública dentro del local, el baño o servicio higiénico está conectado a la red pública de desagüe dentro del local, y cuentan con alumbrado eléctrico por red pública, según la declaración de los directores de las instituciones educativas informantes.
27
21 20 19 18 17 16 16 16 15 14
27
13 13 12 11 11 10 9 9 8
13
96
2
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10
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Sierra: 12% Selva: 8%Costa: 18%
90
80
69 6861 59 58
52
3937
3038 36 33 32 29 27 26 26 26 24
13 9 62
35
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
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Región Costa Región Sierra Región Selva
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
157
El diagnóstico presentado permite desarrollar conclusiones en relación con la
cobertura y la calidad de la infraestructura educativa. En primer lugar, se observan
elevadas tasas de matrícula en los centros educativos, sobre todo de la educación
primaria, y en menor medida de educación secundaria e inicial. En segundo lugar, la
información a nivel nacional e internacional revela serios problemas en cuanto a la
calidad de la infraestructura: así, se aprecia una baja disposición de ambientes
adecuados para la enseñanza, una insuficiente disposición de servicios públicos
(agua, desagüe, electricidad), y necesidades importantes de reparación de escuelas.
Este escenario evidencia espacios de mejora en el sector con el fin de incrementar la
cobertura y la calidad de la infraestructura educativa.
h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa
Las estrategias de desarrollo educativa están enmarcadas en el Plan Educativo
Nacional al 2021 (PEN 2021), que indica los lineamientos de política a seguir en el
rubro educativo para tener un nivel competitivo comparable con el de países
desarrollados en América Latina. En el tema específico de infraestructura, dicho plan
contempla objetivos concretos de cobertura y calidad que buscan elevar el nivel de los
servicios educativos brindados a la población.
Así, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro, los objetivos de cobertura
están orientados a la universalización del acceso a la educación inicial y secundaria,
que, de acuerdo al análisis realizado, tienen los mayores problemas de cobertura; en
el caso de la calidad, los objetivos se orientan al otorgamiento de las condiciones de
salubridad mínimas en las IIEE, así como la provisión de los servicios básicos.
CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL – OBJETIVOS ALINEADOS A
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
Fuente: MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría
Primer objetivo estratégico:
Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos
"Trece años de buena educación sin exclusiones"
Política 2.1: Universalizar el acceso a educación inicial formal de niños y niñas de 4 y 5 años de edad
Política 2.2: Universalizar el acceso a una educación secundaria de calidad
"Asegurar condiciones esenciales para el aprendizaje en los centros educativos que atienden a las provincias
más pobres"
Política 3.1: Dota de insumos y servicios básicos a todos los centros educativos públicos que atienden a los más
pobres de la población nacional
Política 3.2: Asegurar una buena infraestructura, servicios y condiciones adecuadas de salubridad a todos los
centros educativos que atienden a los más pobres
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
158
Las políticas contempladas en el PEN 2021 han tratado de incluirse en los planes del
Gobierno de turno. Así, el ex – primer ministro Salomón Lerner anunció en su discurso,
en cuanto al rubro educativo, “la universalización de la educación inicial de tres a cinco
años”. Adicionalmente, mencionó: “El Gobierno se compromete a la total
reorganización de la educación rural, que permita: maestros con formación
especializada y acompañamiento pedagógico en el aula, Centro de Recursos para
servir a una Red de escuelas multigrado y renovación progresiva de la infraestructura”.
Por su parte, el nuevo primer ministro, Oscar Valdés, afirmó la necesidad de la
ejecución de proyectos de inversión por más de S/. 1 200 millones orientados a la
mejora de la calidad de los servicios educativos en los niveles de inicial, primaria y
secundaria en el ámbito rural. “Se priorizará aquellos que presentan mayores brechas
en el logro de aprendizaje”, mencionó.
Como se puede apreciar, las perspectivas del Gobierno y del plan sectorial en cuanto
a infraestructura se encuentran alineadas en la búsqueda de una mayor cobertura en
los niveles inicial y secundaria, y en la provisión de una mayor calidad de los servicios
dentro de las IIEE (servicios básicos, mobiliario, equipamiento). Es importante resaltar
que, a nivel regional, los Planes de Desarrollo de las regiones que contemplan un
banco de proyectos224 incluyen una cantidad significativa de proyectos de construcción
y mejoramiento de Instituciones Educativas. Ello refuerza la visión tanto a nivel
nacional como regional de la importancia de un mejoramiento de la infraestructura
como vía de incremento de la calidad de los servicios educativos.
h.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura educativa
Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector
educativo225, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector, y
la revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de
mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura educativa. Estas se
describen a continuación:
1. Mejorar la disponibilidad de la información en infraestructura educativa
Si bien se cuenta con un padrón de instituciones educativas, y con información
diversa acerca de factores asociados al aprendizaje escolar, es escasa la
información vigente respecto de la calidad de la infraestructura educativa a nivel
224
Ocho de los 25 Planes de Desarrollo revisados no cuentan con un Banco de proyectos definido. 225
Se realizó entrevistas a la señora Liliana Li, representante sectorial de Educación en la Dirección General de Política de Inversiones - MEF, y a un representante de la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE – MINEDU).
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
159
nacional. Una mejora en la calidad y disponibilidad de la información permitiría
monitorear y evaluar de manera pertinente la situación en la que se encuentran las
IIEE en el Perú.
Al respecto, es necesario resaltar que se proyecta la realización de un censo de
infraestructura educativa en el año 2012, que permitirá recoger la información
detallada del estado de las IIEE a nivel nacional. En esa línea, se sugiere destinar
una proporción del gasto en educación en censos de infraestructura de forma
periódica. Se podrían tomar en consideración ejemplos exitosos a nivel
internacional, como los sistemas de información existentes en Colombia y México,
que incorporan información actualizada sobre el estado de las instituciones
educativas226.
En síntesis, la disponibilidad de información vigente y detallada en infraestructura
educativa resulta básica en la agenda política del sector. Este es un paso
importante para la toma de decisiones de política más acertadas con relación a las
inversiones en infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del
país.
2. Implementar una planificación adecuada de las inversiones en
infraestructura educativa
Es importante desarrollar una planificación adecuada de las inversiones en
infraestructura educativa, con el fin de garantizar la calidad de las mismas.
Asimismo, es importante realizar un monitoreo permanente para evitar los
aumentos injustificados de presupuesto en los proyectos de infraestructura.
Al respecto, resalta la problemática asociada a la construcción de los colegios
emblemáticos227 a nivel nacional. El programa de recuperación de dichas IIEE fue
dictada como decreto de urgencia, anulando los requerimientos de estudios de la
fase de pre inversión enmarcados en el Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP). Ello ha generado serias controversias tanto en el inicio como en el
transcurso de la ejecución de los proyectos, dada la discrecionalidad con que se
destinaron altos montos de inversión en dichos proyectos, además de las
deficiencias existentes en la ejecución. Así, por ejemplo, la remodelación del
226
Para mayor información, revisar el portal web del Instituto de Infraestructura Educativa del Gobierno Mexicano (http://www.inifed.gob.mx/) y el portal web del Ministerio de Educación de Colombia (http://www.mineducacion.gov.co/), donde se puede acceder al Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa (SICIED). 227
Para mayor información, véase el Decreto de Urgencia nº 004‐2009
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
160
colegio Labarthe, que estuvo presupuestada inicialmente en 16 US$ millones,
terminó costando US$ 42 millones. De manera similar, en el caso del colegio
Melitón Carvajal, las obras se habían planificado en una sola etapa, por 18
millones de soles, pero después se agregaron dos etapas, hasta alcanzar los 27
millones de soles en total. Es más, en estos casos, se han detectado problemas en
la calidad de la infraestructura, lo que ha llevado a un peritaje de la ejecución de
los proyectos228.
NOTICIA - MEGA COMISIÓN ADVIRTIÓ RAJADURAS EN PAREDES DE COLEGIO EMBLEMÁTICO
“(…) Así lo anunció el presidente de este grupo, Sergio Tejada, quien hoy inspeccionó el centro educativo Melitón Carvajal
Se agregaron dos etapas
Tejada dijo que lo más grave en este colegio es que en principio las obras se habían planificado en una sola etapa, por 18 millones de soles, pero después se agregaron dos etapas, hasta alcanzar los 27 millones de soles en total.
El parlamentario dijo que en su momento la Contraloría denunció que algunas de las obras que estaban programadas para la primera etapa, después se incorporaron a la segunda, con el perjuicio económico para el Estado.
Peritaje al Colegio de Ingenieros
Tejada adelantó que se va a pedir un peritaje al Colegio de Ingenieros, para determinar si las rajaduras en las paredes son superficiales, o si representan un peligro en su estructura, y también para hacer un análisis de costos, y ver si concuerdan con el costo final de la obras.
También criticó que este colegio haya sido inaugurado por el ex mandatario Alan García, sin haber sido concluido; una práctica que, dijo, se repite también en otras obras.
Tejada estuvo acompañado por los congresistas Pedro Spadaro, Enrique Wong y Yhony Lescano, quienes inspeccionaron por casi dos horas las instalaciones del plantel, acompañado por el director Jhon Tarazona, y algunos docentes.”
Fuente: El Comecio Fecha: 10/02/2012
Por tanto, para implementar una planificación adecuada de las inversiones en
infraestructura educativa, es importante el mejoramiento e institucionalización de la
capacidad técnica de los Gobiernos Subnacionales y del aparato técnico
gubernamental, a través de un acompañamiento permanente por parte del sector.
Ello se debe a que, según las entrevistas sostenidas, existen insuficientes
capacidades de los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y perfilistas para la
planificación y adecuada ejecución de proyectos educativos, lo que se evidencia
en proyectos que no son pertinentes con las necesidades de la población
228
Las declaraciones en torno a ambos colegios emblemáticos fueron vertidas por Sergio Tejada, presidente de la comisión legislativa que investiga el gobierno del quinquenio 2006-2011, disponibles en el portal electrónico El Comercio (www.elcomercio.pe)
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
161
beneficiaria, así como en la ejecución de inversiones con sobrecostos de gran
cuantía.
3. Promover una definición más clara de normas en torno a los estándares
de calidad de la infraestructura en los distintos niveles y modalidades:
Según la entrevista realizada a una representante de la Dirección General de
Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas229, es necesario
optimizar los estándares de calidad de la infraestructura y equipamiento de las
escuelas, ya que contribuiría con una atención acorde con las necesidades de los
distintos niveles y modalidades. Asimismo, una definición adecuada de los
estándares permitiría una mejor elaboración de los estudios de preinversión, lo
cual reduce los riesgos de sobrecostos en la ejecución.
Es necesario mencionar que, en 2006, se elaboró un manual normas técnicas para
el diseño de locales escolares de primaria y secundaria230; sin embargo, este
documento ya no se encuentra dentro de la normatividad vigente del Sistema
Nacional de la Inversión Pública. Por tanto, está pendiente desarrollar un manual
de parámetros técnicos actualizado de la infraestructura educativa, en los distintos
niveles y modalidades, de acuerdo con las características geográficas de cada
región.
4. Agilizar los procesos burocráticos en la fase de pre inversión de los
proyectos de infraestructura educativa
Se observan demoras importantes en el proceso de pre inversión en
infraestructura educativa, las cuales restan agilidad a la ejecución de los proyectos.
Así, según la entrevista sostenida con un representante de la Oficina de
Infraestructura Educativa (OINFE-MINEDU), la revisión de los expedientes
técnicos, que está a cargo de la Oficina de Planeamiento e Inversiones (OPI) sea
regional o local231, presenta retrasos al carecer de una capacidad de respuesta
eficiente y, sobre todo, al no tener un plazo de revisión normado.
229
Entrevista a la representante sectorial de Educación en la Dirección General de Política de Inversiones, Liliana Li. 230
Viceministerio de Gestión Institucional - Oficina de Infraestructura Educativa (2006). Normas técnicas para el diseño de locales escolares de primaria y secundaria. Lima - Perú 231
Los Proyectos de Inversión Pública formulados por las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y Locales incorporados al SNIP son evaluados y declarados viables por sus respectivas Oficinas de Programación e Inversiones Regionales y Locales según corresponda excepto los proyectos que se financien con endeudamiento interno por un monto mayor a S/. 10 millones.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
162
En ese sentido, se deben realizar ajustes en la normatividad vigente respecto del
proceso de preinversión en proyectos de infraestructura educativa resulta vital para
agilizar de la ejecución de inversiones. En este punto también resalta la necesidad
urgente un acompañamiento técnico de los Gobiernos Subnacionales, y en
particular, de los correspondientes organismos de Planificación e Inversiones.
Por último, así como en el caso de la infraestructura de salud, es necesario tomar en
cuenta la complementariedad de la inversión en infraestructura con la disponibilidad de
profesores, calidad de enseñanza, disponibilidad de materiales educativos, entre otros.
La inversión en infraestructura per se no asegura mejora en los indicadores de
educación.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
163
i. SEGURIDAD CIUDADANA Y CÁRCELES
i.1. Diagnóstico
En relación con la infraestructura penitenciaria, el Perú no cuenta con recintos con
capacidad necesaria para albergar a la actual y futura población de reos. Cabe resaltar
que según un estudio de la OEA (2010)232, todos los países de América del Sur tienen
sobrepoblación en las cárceles. Sin embargo, los niveles alcanzados en las cárceles
peruanas resultan alarmantes: existe un 86% de sobrepoblación al año 2008 la
segunda tasa de sobrepoblación más alta, solo por debajo de la tasa de 128% que en
ese año se reporta para Ecuador, tal como se observa en el siguiente cuadro:
CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMÉRICA DEL SUR, 2008
Fuente: OEA (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
En el Perú, los penales forman parte del Sistema Penitenciario Nacional, cuyo ente
rector es el Instituto Nacional Penitenciario (INPE – Sector Justicia). Esta es la única
entidad que tiene responsabilidad sobre la formulación de proyectos de inversión en
construcción, mantenimiento, ampliación y reparación de las cárceles a nivel nacional.
El Sistema Penitenciario peruano cuenta con dos tipos de infraestructuras: el primero,
atiende a la población intramuros, es decir en establecimientos penitenciarios donde
se ubica la población con mandato de detención judicial o pena privativa de libertad
efectiva, y está conformada por 66 establecimientos penitenciarios. El segundo,
controla a la población extramuros, es decir en establecimientos que albergan a
población sentenciada a penas limitativas de derechos o liberada con beneficio
penitenciario de semilibertad o de liberación condicional, que cuenta con 63
232
Organización de Estados Americanos (2008). La Cárcel: problemas y desafíos para las Américas. Santiago de Chile - Chile
País
Total de
recintos
penitenciarios
Porcentaje de
sobrepoblación
Número de
sobrepoblación
Paraguay 228 9% 571
Uruguay 1097 17% 1 045
Colombia 89 25% 13 640
Argentina 167 30% 14 127
Venezuela 140 38% 6 390
Bolivia 49 55% 2 723
Chile 14 55% 17 279
Brasil 80 82% 192 751
Perú 29 86% 19 994
Ecuador 37 128% 9 561
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
164
establecimientos233. El INPE ha organizado la infraestructura de cárceles en ocho
Oficinas Regionales (OR), que están distribuidas en el territorio nacional de la
siguiente manera:
GRÁFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA
REGIONAL (OR), 2012
Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría
Para el diagnóstico de la infraestructura de cárceles a nivel nacional, se analizarán dos
factores: (i) la cobertura del sistema penitenciario (medida en términos de la
sobrepoblación y hacinamiento en los penales), y (ii) la calidad de la infraestructura,
donde, entre otros aspectos, se evaluará la disposición de ambientes adecuados para
la seguridad y formación del interno. El diagnóstico se limita al análisis de la
infraestructura intramuros, debido a la escasez de información sobre la calidad de los
establecimientos extramuros.
233
Oficina de Infraestructura Penitenciaria - INPE
OR Norte:
Tumbes, Piura, Cajamarca,
Lambayeque, La Libertad
OR Lima:
Ancash, Lima, Ica
ORSur :
Arequipa, Moquegua
OR Altiplano :
Puno, Tacna
OR Sur Oriente
Cusco, Puno, Apurímac
OR Oriente
Ucayali, Huánuco, Pasco
OR Nor Oriente:
Loreto, Amazonas, San Martín
OR Centro:
Junín, Huancavelica, Ayacucho
11
17
17
8
9
9
6
6
8
7
4
4
4
4Leyenda
Infraestructura intramuros
Infraestructura
extramuros
7
9
86
64
A nivel nacional
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
165
Cobertura del sistema penitenciario
La cobertura del sistema penitenciario se ha incrementado en el transcurso de los
últimos años. Así, la capacidad de albergue234 de los establecimientos penitenciarios
(EEPP) aumentó en 10.2 miles de plazas entre 2006 y 2011, debido a una inversión de
S/. 298 millones. Los años 2010 y 2011 destacan por los elevados montos de inversión
en proyectos para construir nuevos penales235 y mejorar la capacidad de otros. Si bien
esto constituye un avance importante, no ha sido suficiente para superar el déficit de
plazas, como se verá más adelante.
GRÁFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIÓN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL
SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011
Fuente: La Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría
A diciembre de 2011, el sistema penitenciario peruano tiene una capacidad para
albergar a 28 492 internos, mientras que la población actual de internos es de 52 700,
lo cual implica una sobrepoblación penal de 24 208 reos (85% más respecto de la
capacidad de albergue). Es necesario resaltar que hasta el año 2010, la tasa de
sobrepoblación fue disminuyendo gracias a una mayor inversión en infraestructura
para la ampliación de la capacidad de los penales. Sin embargo, en 2011 los reportes
estadísticos del INPE revelan que el porcentaje de sobrepoblación aumentó en 17
puntos porcentuales entre 2010 y 2011, debido al gran crecimiento de la población
penal en el mismo periodo236.
234
La capacidad de albergue es entendida como el aforo máximo que tiene el Sistema Penitenciario para recibir a los procesados o sentenciados que el Poder Judicial determina su detención. 235
Tal es el caso de los establecimientos de Tarapoto, Juanjuí, Yurimaguas y Chincha (Defensoría del Pueblo, 2011). 236
Si bien se realizaron inversiones en ampliación de la capacidad de los establecimientos penitenciarios
85
9
144
132
1.0
0.4
1.0
4.7
3.1
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2006 2007 2009 2010 2011
Inversiones en ampliación de capacidad (eje izquierdo)
Incremento en la capacidad de albergue (eje derecho)
S/.
MM
mile
s
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
166
CUADRO 38: POBLACIÓN EN LOS
ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS
(EEPP), 2008-2011
Fuente: INPE
Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 70: PORCENTAJE DE
SOBREPOBLACIÓN EN EEPP, 2008-2011
Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría
A nivel regional, se observa que, salvo la OR del Altiplano, todas las Oficinas
Regionales presentan condiciones de hacinamiento; es decir, que todos los
establecimientos presentan una sobrepoblación penitenciaria superior al 20%.237 Los
casos más críticos son la OR del centro (Junín, Huancavelica y Ayacucho), del sur
(Arequipa y Moquegua), de oriente (Ucayali, Huánuco y Pasco) y de Lima (que incluye
a Ancash, Lima e Ica) con porcentajes de hacinamiento superiores a 75%. Incluso, la
OR del Centro alcanza una tasa de 145%, de acuerdo con el siguiente cuadro. Cabe
resaltar que existen penales con condiciones de hacinamiento extremo. Así, las cinco
cárceles en estado más crítico presentan tasas de hacinamiento superiores al 250%.
CUADRO 39: SOBREPOBLACIÓN Y
HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL,
ENERO 2012
Fuente: INPE
Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR
OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012
Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría
en el año 2011, la cantidad de presos aumentó en 14% en el mismo año, crecimiento por encima de años anteriores (tasas de crecimiento inferiores a 5% entre 2008 y 2010). 237
En cuanto al hacinamiento, si bien ha sido utilizado continuamente como sinónimo del término de sobrepoblación, el Comité Europeo para los Problemas Criminales entiende como hacinamiento a la “sobrepoblación crítica”, es decir, cuando la sobrepoblación penitenciaria supera el 20%.
AñoCapacidad de
alberguePoblación Sobrepoblación
2008 23 333 43 446 20 113
2009 24 961 44 254 19 293
2010 27 551 46 198 18 647
2011 28 492 52 700 24 208
AñoCapacidad de
AlberguePoblación Sobrepoblación
2008 23333 43466 20133
2009 24961 44254 19293
2010 27551 46198 18647
2011 28689 52296 23607
86%77%
68%
85%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2008 2009 2010 2011
Oficinas Regionales
Sobrepoblación
(Población-
Capacidad)
%
Sobrepoblación
(S)
OR Centro - Huancayo 2 913 165% SI 145%
OR Sur - Arequipa 1 091 101% SI 81%
OR Oriente - Huánuco 1 730 100% SI 80%
OR Lima - Lima 13 830 97% SI 77%
Total 24 695 87% SI 67%
OR Norte - Chiclayo 2 793 60% SI 40%
OR Sur Oriente - Cusco 976 58% SI 38%
OR Nor Oriente - San Martín 1 200 57% SI 37%
OR Altiplano - Puno 162 14% NO -6%
Hacinamiento
% S > 20%
145%
81% 80% 77%
40% 38% 37%
-6%
67%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
160%
OC
Cen
tro
OR
Su
r
OR
Ori
en
te
OR
Lim
a
OR
No
rte
OR
Su
r O
rien
te
OR
No
r O
rien
te
OR
Alt
ipla
no
To
tal
+17 pp
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
167
A pesar de las inversiones para ampliar la capacidad de estas cárceles238, se observa
que el crecimiento de la población penitenciaria ha seguido igual ritmo o se ha
incrementado a una mayor rapidez que las inversiones en infraestructura, razón por la
cual aún la situación es aún crítica239.
CUADRO 40: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS CON MAYOR HACINAMIENTO A
NIVEL NACIONAL, 2011
Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría
En síntesis, la cobertura de la infraestructura penitenciaria es insuficiente a nivel
nacional. Si bien las inversiones en ampliación de capacidad de albergue se han
incrementado, el aumento de la población penitenciaria continúa elevando las tasas de
sobrepoblación y hacinamiento, sobre todo en la zona centro del país.
Calidad de la infraestructura penitenciaria
Los resultados presentados a continuación provienen de la revisión de las condiciones
de los EEPP a nivel nacional, realizada por La Defensoría del Pueblo240, así como de
los anuarios estadísticos realizados por el INPE241. El diagnóstico realizado concluye
que el bajo acceso a servicios públicos, la baja calidad de la infraestructura de salud
dentro de los penales, así como el hacinamiento mencionado líneas arriba, constituyen
factores críticos en la baja calidad de la infraestructura penitenciaria.
En primer lugar, se observa que existe un elevado número de penales en mal estado
dentro del sistema penitenciario. Según el informe de la Defensoría del Pueblo, al año
2011, de las 68 instalaciones penitenciarias, 25 (38%) se encuentran en mal estado
(celdas de reclusión y rejas en malas condiciones, camas en mala calidad, escaso
238
Entre 2007 y 2010 se ha invertido en la ampliación de capacidad de los penales de Tarapoto y Cañete. 239
Por ejemplo, si bien se invirtió dos millones de soles en 2010 en el aumento de capacidad del penal de Cañete en 192 plazas, el crecimiento anual promedio de 480 reos entre 2007 y 2011 ha dificultado una mejora en las condiciones de cobertura. 240
La Defensoría del Pueblo (2011). El sistema penitenciario: componente clave de la seguridad y la política criminal. Problemas, retos y perspectiva. Lima - Perú 241
Disponibles en www.inpe.gob.pe
EEPPCapacidad
de albergue
Población
penal
Sobrepoblación
(S)
Porcentaje
de SHacinamiento
EP de Tarapoto 110 557 447 406% 386%
EP de Chanchamayo 120 588 468 390% 370%
EP de Jaén 50 208 158 316% 296%
EP de Callao 572 2360 1788 313% 293%
EP de Cañete 768 2990 2222 289% 269%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
168
acceso a servicios básicos, entre otros), 29 (44%) en estado regular, y solo 12 (18%)
en buen estado. Cabe precisar que el número de EEPP en mal estado ha disminuido
entre los años 2007 y 2011. Esto, sin embargo, se ha debido a la desactivación de
establecimientos, mas no a un mantenimiento de los mismos para mejorar su
calidad242. Ello corrobora la necesidad de un mayor presupuesto en el mantenimiento
de las cárceles que no cuentan con una calidad adecuada.
GRÁFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PERÚ, 2008-2011
Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría
Adicionalmente, se considera pertinente incorporar en el diagnóstico la disponibilidad
de la infraestructura para que el interno realice actividades laborales, al ser obligación
de la autoridad penitenciaria facilitarla243. En esta línea, se ha producido una
importante mejora, pues los nuevos penales construidos y la ampliación de otros en el
periodo 2006 - 2011, han comprendido en su diseño arquitectónico amplias aéreas de
trabajo, las mismas que han sido adecuadamente implementadas (Defensoría del
Pueblo, 2011)244. No obstante, se han detectado dos problemas en particular:
i. Un importante grupo de EEPP construidos entre 1990 y 2000, no contempló en
su planificación áreas de trabajo, con lo cual se privilegió la seguridad antes
que el tratamiento y formación de los reos. Esto obligó que se improvisen
242
El número de EEPP en mal estado ha disminuido de 37 a 25 penales, pero el número de establecimientos en estado regular o bueno se ha mantenido prácticamente constantes. 243
El Código de Ejecución Penal establece que el interno se encuentra obligado a realizar actividades laborales en el establecimiento penitenciario, acciones que contribuyan en el objetivo de progresar en el régimen penitenciario, y en la posibilidad de acceder a los beneficios penitenciarios. Sin embargo, la legislación no establece el trabajo solo como un deber del interno, sino también como un derecho. En ese sentido, la autoridad penitenciaria debe brindar las condiciones necesarias para un trabajo digno. 244
En las visitas realizadas, la Defensoría del Pueblo comprobó que en la construcción de los nuevos penales de Tarapoto y Moyobamba se han consignado espacios para talleres en los pabellones de mujeres, los cuales también cuentan con maquinas asignadas para estos fines.
37
30
26 25
29 29 29 29
11 12 12 12
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2008 2009 2010 2011
Malo Regular Bueno
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
169
talleres, en espacios que no siempre guardan las condiciones de habitabilidad
y seguridad requeridas.
ii. El nivel de hacinamiento crítico que viene alcanzando el sistema penitenciario
nacional impide que un número mayor de internos acceda a las áreas de
trabajo existentes, pues su capacidad instalada no puede satisfacer un nivel de
demanda que aumenta significativamente.
Por otro lado, es deber de la administración penitenciaria salvaguardar la salud del
interno, por lo cual todo establecimiento penitenciario, como mínimo, debe contar con
los servicios de al menos un facultativo (médico) más el personal necesario245. En este
tema, la Defensoría del Pueblo considera que es necesario atender cuatro situaciones
que afectan la atención de salud que se brinda a los reos: i) inexistente organización
del servicio de salud penitenciaria, ii) dificultades de acceso al aseguramiento
universal en salud, iii) Insuficiente personal y iv) deficiente infraestructura e
inadecuado equipamiento246.
Respecto del último rubro, la Defensoría del Pueblo, en la supervisión de 35 penales247
a nivel nacional, observó que 17 no cuentan con unidades de salud. Se propuso una
coordinación más estrecha con el Ministerio de Salud, con el fin de que, en un plazo
de cinco años, se incorpore el reacondicionamiento y mantenimiento de la
infraestructura de salud en los 32 EP de mayor población (92% de los reos).
En suma, además de las condiciones deficientes en términos de cobertura, existen
amplios espacios de mejora en cuanto a la calidad de las EEPP. En primer lugar, se
deben implementar políticas de mantenimiento rutinario de la infraestructura
penitenciaria, con el fin de evitar las malas condiciones de las instalaciones. En
segundo lugar, es necesario invertir en la infraestructura requerida para un desarrollo
óptimo de los reos: infraestructura para el desarrollo de actividades laborales e
infraestructura de salud adecuada al interior de las cárceles en coordinación con el
MINSA.
245
Artículos 77º del Código de Ejecución Penal y 126º del Reglamento. 246
Para mayor detalle, véase el informe de la Defensoría del Pueblo (2011) “El sistema penitenciario: componente clave de la seguridad y la política criminal. Problemas, retos y perspectiva”, p.78 247
Se seleccionó a 35 penales de los 66 existentes entre enero y julio del año 2011, a partir de las siguientes características: (i) albergan al mayor número de personas privadas de libertad, (ii) se encuentren ubicados en las tres regiones geográficas del país (Costa, Sierra y Selva), de manera representativa y (iii) muestra representativa a nivel género.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
170
i.2. Planificación de la infraestructura de cárceles
Las acciones del estado en el sector penitenciario se enmarcan en el documento “10
medidas de reforma del sistema penitenciario”, elaborado por el INPE en el año 2012.
El plan, que se encuentra parcialmente en ejecución, constituye la hoja de ruta del
INPE hacia el año 2016. En las medidas que se presentan, se abordan medidas de
corto plazo, con un aumento de recursos del Estado, con el fin de tener
establecimientos penitenciarios sin sobrepoblación, libre de corrupción, con trato digno
a los internos, y sobre todo, cumpliendo la función “resocializadora” del INPE (INPE,
2012)248.
Las medidas a tomar involucran acciones del propio INPE (construcción y ampliación
de penales y reducción de la tasa de reingreso), pero también de acciones externas al
INPE: menor ingreso de internos (que las actividades criminales tengan alternativas a
la prisión) y mayor egreso de internos (que los presos puedan salir más rápido
reinsertados). Como se puede apreciar en la siguiente ilustración, las dos metas
principales de los lineamientos definidos son la reducción del hacinamiento y la
corrupción en el sistema penitenciario.
GRÁFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AÑO 2016
Fuente: INPE (2011) Elaboración: APOYO Consultoría
Las medidas vinculadas directamente con la infraestructura del sector penitenciario
son las siguientes:
248
INPE (2012). Diez medidas de reforma del sistema penitenciario. Lima - Perú
Problema central: Hacinamiento - corrupción
Participación agencias externas al INPE
Reduce 15% Hacinamiento
Menores ingresos de internos
Mayores egresos de internos
Participación exclusiva INPE
31 144 plazas más al 2016
Ampliación y construcción de
cárceles
Reducción índice de reingresos
Meta central: Reducir la tendencia de sobrepoblación al 2016 de 280% y bajarla al 41 %
Reducir la tasa de reingreso de 30% a
15%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
171
Reducción del hacinamiento:
La reducción del hacinamiento es uno de los principales objetivos del gobierno
de turno. Así, el INPE ha determinado la ejecución de las siguientes acciones
inmediatas, en el quinquenio 2012-2016:
CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO
Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría
Para lograr las acciones trazadas, el INPE se ha orientado a fortalecer la
Oficina de Infraestructura, estandarizando los procesos de construcción y
estudios de preinversión (INPE, 2012).
Salud en los centros penitenciarios:
La salud en los centros penitenciarios del país es crítica. Son focos infecciosos
importantes, pues no menos de 50 mil personas acuden cada semana, lo que
puede producir contagios en cadena. En ese sentido, el plan propone
internalizar el concepto de prisiones saludables, que implica que los penales
deben contar con servicios básicos garantizados, espacios para la salud,
trabajo, educación, recreación, higiene, arte, visitas familiares, seguridad, entre
otros.
Fortalecimiento de la gestión institucional:
El INPE carece de una gestión institucional ágil y moderna: el aparato
administrativo es burocrático y los procesos no se encuentran formalizados al
punto de que, cuando se rota el personal, se pierde la continuidad de la gestión
Medida Acciones
Ampliación y puesta en funcionamiento de los penales de Virgen de Fátima
en Lima y el de Pampas de Sanaguillo en Tarapoto
A diciembre de 201, se culminará la construcción de los nuevos penales de
Satipo, Juanjuim, Yurimaguas y la ampliación del penal de Iquitos,
solucionando el problema de sobrepoblación en la región oriental.
En el 2012, se dará inicio a la ampliación de los penales de Chiclayo,
Pucallpa, Tambopata, Chimbote, Trujillo y Tacna.
Elaboración de los estudios de preinversión para la construcción de nuevos
penales en Sicuani, Quencoro, Moquegua, Tarma, Bagua y Abancay en
terrenos donados por los Gobiernos Locales
Construcción de dos penales por año en las zonas de mayor población
penal; costa centro, costa norte y sierra sur.
Reducción del hacinamiento
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
172
(INPE, 2012). Asimismo, existe personal desmotivado y limitaciones
presupuestales en el sector. Por ende, se propone fortalecer la gestión
institucional, mediante la contratación de personal calificado en las
responsabilidades más altas del aparato institucional.
Participación del sector privado:
La propuesta del sector penitenciario consiste en un doble enfoque:
1. Avanzar en la tercerización de servicios penitenciarios, a través iniciativas
privadas o asociaciones público – privadas, mediante la participación de
PROINVERSIÓN. Así, el plan del sector opta por entregar en concesión
obras de construcción de EEPP, considerando la responsabilidad del INPE
en la seguridad y administración de los penales y en las labores de
rehabilitación y reinserción de los internos.
2. Se considera de suma importancia la participación de empresas,
instituciones de la sociedad civil y personas que quieran cooperar con la
labor de reinserción social del INPE.
Como se observa, gran parte de los lineamientos propuestos en el sector están acorde
con las necesidades identificadas sobre la infraestructura de cárceles. En ese sentido,
se sugiere establecer mecanismos de monitoreo eficaces del plan quinquenal, con el
fin de contribuir efectivamente en la solución de los problemas identificados.
i.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de cárceles
Sobre la base del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector y la
revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de
mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de cárceles. Estas se
describen a continuación:
1. Incrementar las inversiones en infraestructura del sector, sobre todo con
participación privada
Entre los años 2007 y 2011, se ha observado un incremento anual promedio de
2 800 reos en la infraestructura penitenciaria intramuros. Ello eleva
considerablemente las necesidades de infraestructura de cárceles, sobre todo
si se quiere reducir los niveles de sobrepoblación observados actualmente.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
173
Al respecto, la privatización o concesión viene siendo planteada como una
solución a la crisis penitenciaria, pero esta posibilidad no está lo
suficientemente clara, o por lo menos no existen evidencias de que se esté
llevando un debate serio al respecto (Defensoría del Pueblo, 2011). Existen
opiniones encontradas respecto de la participación privada dentro de las
inversiones en cárceles Mientras la Organización de Estados Americanos
recomienda la participación del sector privado, el Instituto Latinoamericano de
Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
así como la Federación Iberoamericana de Ombudsman se oponen a la
participación privada. pues desde el punto de vista de los derechos
fundamentales, el modelo de concesión que otorga la totalidad de la
administración y operación del penal afecta la normatividad penitenciaria y las
atribuciones estatales en cuanto al control de la ejecución de la pena, que no
puede ser trasladada a terceros.
CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES
Elaboración: APOYO Consultoría
Si bien son funciones propias del Estado el diseño, la construcción y el
mantenimiento de los penales; dada la evolución y situación actual del sector,
se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesión a un
tercero, con la supervisión/monitoreo del Estado. Por tanto, se considera que la
discusión política y técnica de llevar a cabo un proceso de concesión en los
EEPP (provisión de infraestructura y administración de los centros
penitenciarios) debe introducirse en el debate.
Entidad Pronunciamiento
Organización de
Estados Americanos
Recomiendan la participación del sector privado en la construcción y
mantenimiento de centros de reclusión, así como de dicho sector y de
organizaciones no gubernamentales en la provisión de bienes y servicios”.
El Instituto
Latinoamericano de
Naciones Unidas
para la Prevención
del Delito y
Tratamiento del
Delincuente –
ILANUD
Para este experto, independientemente de las bondades o nconvenientes de
las cárceles privadas en los países de altos ingresos de América del Norte y
Europa, no se puede trasladar directamente su experiencia a los países de
ingresos medianos y bajos como los de América Latina y el Caribe, y suponer
que la cosa funcionará de la misma manera.
La Federación
Iberoamericana de
Ombudsman – FIO
Recomienda: "Mantener el criterio de que el sistema penitenciario es
básicamente responsabilidad del Estado y evitar todo proceso de liberalización o
privatización de los establecimientos penitenciarios, sin perjuicio de la
construcción privada de las infraestructuras o la prestación por terceros de
servicios asociados al establecimiento penitenciario que no afecten a los
derechos de los reclusos
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
174
2. Establecer políticas con una visión integral para solucionar el
hacinamiento penitenciario
Es importante tomar en cuenta que la solución al hacinamiento en los EEPP no
solo es intrínseca a la mejora de la cobertura y calidad de la infraestructura,
sino también a la necesidad de prestar atención a la formación de los internos,
y de establecer mecanismos de reinserción de los reos en la sociedad civil.
Las deficiencias en la infraestructura penitenciaria se deben, además de la falta
de inversión en ampliación y mantenimiento de cárceles, al constante
incremento de la población penitenciaria como efecto de una política criminal
de un mayor uso de la cárcel y la mayor incidencia delictual (Defensoría del
Pueblo, 2011). Así, es alarmante la tasa de reingreso de los reos en los
establecimientos penitenciarios intramuros: 30.7% de los reos actuales ya han
ingresado por lo menos una vez a la cárcel, como se puede apreciar en el
siguiente gráfico.
GRÁFICO 74: POBLACIÓN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012
Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría
Lo anterior sugiere dos aspectos: (i) prestar atención a un tratamiento
penitenciario249 adecuado de los internos y (ii) establecer políticas efectivas de
reinserción de los reos en la sociedad civil, tales como programas de
concientización de la sociedad civil sobre la importancia de la reinserción social
de los reclusos, así como la vinculación de los reos con empresas que faciliten
249
El tratamiento penitenciario se asigna teniendo en cuenta la evolución global de la persona privada de libertad. De este modo, se debe brindar un tratamiento individual, continuo y dinámico, creando una cultura de intervención sobre los factores psicosociales que están detrás de los actos delictivos de cada condenado (La Defensoría del Pueblo, 2011).
Un ingreso69.3%
Dos ingresos17.3%
Tres ingresos6.4%
Cuatro ingresos
3.1%
Cinco a más ingresos
3.9%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
175
la inserción laboral de la población penitenciaria. Ello permitirá disminuir las
tasas de reingreso en cárceles, y disminuir el hacinamiento existente sin invertir
en infraestructura adicional.
Cabe resaltar que, actualmente, el gobierno ha prestado particular atención a la
misión “resocializadora” del sistema penitenciario. En ese sentido, el sector
destina una de sus políticas quinquenales en invertir en infraestructura
extramuros, así como en la dotación de personal especializado para la atención
de los internos.
Por otro lado, el INPE tiene prevista la creación del Patronato por la
Reinserción Social del Penado, que estará conformado por medios de
comunicación, empresarios, iglesias y personas naturales. Entre sus funciones
se encuentra la administración de una bolsa de trabajo para la colocación de
los ex internos en puestos laborales, y la administración de fondos de
donaciones destinadas a las acciones de fortalecimiento de la labor productiva.
Se considera que estas políticas contribuirán a solucionar el problema de
reinserción social de los reos, y reducirían la elevada tasa de reingreso de los
mismos.
3. Otorgar mayor prioridad a la infraestructura penitenciaria
Por último como se ha podido apreciar, el planeamiento dentro del sector
incorpora un diagnóstico oportuno de la infraestructura penitenciaria, y plantea
metas claras y medidas concretas en el corto y mediano plazo250. En ese
sentido, es importante otorgar mayor importancia (mediante una mayor
asignación de presupuesto público) a este sector dentro de las políticas
públicas de seguridad ciudadana del Estado, así como definir adecuados
mecanismos de monitoreo y seguimiento, para ejecutar efectivamente los
proyectos definidos para el presente quinquenio.
250
Para mayor información, revisar el documento “10 medidas de reforma del sistema penitenciario”, elaborado por el INPE en 2012. Disponible en www.inpe.gob.pe
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
176
j. RIEGO
j.1. Diagnóstico
A nivel internacional, no se cuenta con información disponible acerca de la calidad de
la infraestructura de riego. Sin embargo, según el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF)251, el Perú es el cuarto país con mayor área irrigada (1 729 069 hectáreas) de
América Latina después de Brasil, Chile y Argentina.
La calidad y cobertura de la infraestructura de riego son materia de interés del sector
agrario, pues este tipo de infraestructura constituye una herramienta para elevar la
eficiencia del uso del agua, y por ende, la productividad de la agricultura en el país.
Para cumplir con este objetivo, el CEPES (1997)252 y la junta nacional de usuarios de
riego, describen como necesarias los siguientes tipos de estructuras de riego:
De almacenamiento: reservorios o represas
De derivación y captación: bocatomas, partidores, tomas prediales, sifones,
tomas con tubos, caídas verticales, rápidas, tuberías distribuidoras
De control y medición: vertederos, medidores parshall, aforadores
De conducción y drenaje: canales y drenes253
En cuanto a las tecnologías de riego existentes en el Perú, se pueden agrupar en tres
tipos: acondicionamiento topográfico, riego tecnificado por gravedad y riego
presurizado. Un resumen de las tecnologías de riego se puede apreciar a
continuación:
GRÁFICO 75: TECNOLOGÍAS DE RIEGO
Fuente: Gutiérrez (2009) - PSI, MINAG, “El Uso de Agua Para Riego Opciones Tecnológicas” Elaboración: APOYO Consultoría
251
Información extraída de AQUASTAT (2006) “Digital Global Map of irrigation Areas – Update to Version 4, Results and Discussion” p.119. 252
Centro Peruano de Estudios Sociales (1997). Guía para el mantenimiento de infraestructura de riego. Lima - Perú 253
Para mayor información sobre cada una de las estructuras de riego, revisar el Anexo Nª 3.
Costo
(US$ /Ha)
Eficiencia de
riego
(%)
Acondicionamiento
topográfico200 - 400 40 - 60
Nivelación del terreno.
Trazado de surcos y
acequias.
Tecnificado por
gravedad800 – 1 200 60 - 75
De caudal intermitente.
Californiano.
1 500 – 3 000Aspersión.
Micro aspersión.
Goteo.
75 - 90Presurizado
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
177
El diagnóstico de la infraestructura de riego analiza dos factores. En primer lugar, la
cobertura de la infraestructura de riego, a través de la medición de la disponibilidad de
sistemas de riego en las parcelas con explotación agrícola. En segundo lugar, se
analizó la calidad de la infraestructura, por medio de la continuidad de mantenimiento,
y características particulares de los sistemas de riego. Para el último punto, se contó
con limitada información vigente254.
Cobertura de la infraestructura de riego
La cobertura de la infraestructura de riego se ha incrementado en los últimos años.
Según la ENAHO, el porcentaje de hogares con parcelas agropecuarias que tienen
acceso a sistemas de riego255 se incrementó en 5 puntos porcentuales entre 2004 y
2010, hasta llegar a un 33%.
GRÁFICO 76: PORCENTAJE DE
AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGÚN
TIPO DE INFRAESTRUCTURA DE RIEGO
EN SUS CULTIVOS, 2004-2010
Fuente: ENAHO Elaboración: APOYO Consultoría
GRÁFICO 77: PRESUPUESTO PÚBLICO EN
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE
RIEGO, 2006-2010
Fuente: SIAF-MEF Elaboración: APOYO Consultoría
Una de las causas fundamentales es el incremento de las inversiones públicas en
infraestructura de riego, las cuales se cuadruplicaron entre 2006 y 2010 (de S/. 503
millones a S/. 1 902 millones). Se identifica que los mayores recursos se concentraron
en las regiones de la Costa (59% de los recursos ejecutados), mientras que la Sierra y
254
La disponibilidad de información vigente en cuanto a calidad es baja. La información más completa se
encuentra en el III Censo Agropecuario de 1994, pero no refleja la realidad actual. Por ende, se revisó
información complementaria del Ministerio de Agricultura y la Encuesta Nacional de Programas
Estratégicos (ENAPRES). 255
Se considera el uso de riego tecnificado o riego por gravedad.
28 28
3031
30
32
33
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
+ 5 pp
503
870955
2 0321 902
343505 530
993
1 199
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2006 2007 2008 2009 2010
PIM Devengado
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
178
Selva el 39,2% y 1,8% respectivamente (MEF, 2011)256. Además, es importante
resaltar que el Estado se ha encargado de la promoción de megaproyectos de riego,
fundamentalmente en la costa del país. A continuación, se presenta un resumen de los
proyectos más importantes257:
GRÁFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL
Elaboración: APOYO Consultoría
La infraestructura de riego está distribuida de manera desigual a lo largo del país. En
la Costa, si bien se dispone de tierra fértil esta es seca, se caracteriza por tener
grandes infraestructuras hidráulicas producto de inversiones destinadas al desarrollo
de regadíos para fomentar las agro exportaciones. En contraste, la Sierra y la Selva,
256
Información disponible en el portal web del Sistema de Información de la Administración Financiera - MEF 257
En el Anexo Nª 4 se detalla las características de cada uno de estos megaproyectos.
TUMBES
1. Proyecto Binacional
Puyango - Tumbes
19 500 Ha nuevas para
Perú
PIURA
2. Proyecto Alto Piura
19 mil Ha nuevas y mejora
de riego de 31 mil Ha
LAMBAYEQUE
LA LIBERTAD
5. Proyecto Chivimochic
III (Moche-Chicama)
19 mil Ha nuevas
50 mil Ha de mejoramiento
LIMA / ICA
7. Proyecto Pampas de
Concón Topara
33 mil Ha nuevas
LAMBAYEQUE
3. Proyecto Olmos Tinajones
43 500 Ha nuevas
4. Proyecto Jequetepeque –
Zaña II
31 mil Ha nuevas y mejora de
riego de 15 mil Ha
ANCASH
6. Proyecto Chinecas
25 mil Ha nuevas
AREQUIPA
8. Proyecto Majes – Siguas II
8 000 Ha nuevas en Pampas de Majes, 38
500 Ha nuevas en Pampas de Siguas y
mejora de riego en 15 mil Ha
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
179
las cuales cuentan con abundantes recursos hídricos, disponen de escaza
infraestructura para riego que es empleada en minifundios en los que los cultivos son
destinados a mercados locales o para el autoconsumo.
Actualmente, el área de riego tiene un potencial de 5.4 millones de hectáreas:
aproximadamente 1.7 millones de has se encuentran bajo riego y 3.7 millones de
hectáreas bajo secano (MEF, 2011)258. La costa presenta la mayor área bajo riego (1.2
millón de hectáreas), destacando los departamentos de La Libertad, Lima,
Lambayeque Piura y Ancash. La Sierra cuenta con 484 mil hectáreas bajo riego,
principalmente en el departamento de Cajamarca, mientras que la Selva con solo 55
mil hectáreas, ubicadas en los departamentos de San Martín y Amazonas.
En esta línea, de acuerdo con la ENAPRES, en las parcelas que se ha realizado
explotación agropecuaria en 2010, el 32% cuenta con sistemas de riego. A nivel
regional, se observa que las regiones de la Costa cuentan con un mayor porcentaje de
sistemas de riego, mientras que en la Selva, la disponibilidad de sistemas de riego es
prácticamente nula.
GRÁFICO 79: PARCELAS AGRÍCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE RIEGO, 2010
Fuente: ENAPRES Elaboración: APOYO Consultoría
Entre las parcelas que utilizan un sistema de riego en su actividad agropecuaria, la
tecnología de riego más utilizada es el riego por gravedad (92%), seguida por el riego
258
MEF (2011). Boletín de Inversiones Públicas N° 5 “Inversión pública en agricultura- riego”. Lima - Perú
100 99 98 97 9590 90 89
7267
4742 40 38
3427 27
21
13 103
12
1 0 0
32
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Callao
Mo
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Ucayali
Lo
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Nacio
nal
Sierra: 22% Selva: 5%Costa: 73%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
180
por aspersión (7%). Cabe resaltar que, en la región Sierra, el riego por aspersión cobra
mayor importancia (12% dentro de los sistemas utilizados). Ahora bien, cabe precisar
que la tecnología de riego por gravedad en comparación con la de riego presurizado
tiene una menor eficiencia de riego, lo cual evidencia un espacio de mejora en
términos de la calidad de la infraestructura259.
GRÁFICO 80: TECNOLOGÍAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRÍCOLAS, 2010
Fuente: ENAPRES Elaboración: APOYO Consultoría
Calidad de la infraestructura de riego
En el Perú, 65% del agua extraída para uso agrícola se pierde debido a, entre otras
cosas, los deficientes sistemas de riego (MEF, 2011). Este bajo desempeño se
debería principalmente a la falta de mantenimiento de los sistemas de riego y el uso
extensivo de tecnologías por gravedad o inundación. En ese sentido, una
infraestructura de riego de baja calidad disminuye la eficiencia del agua, y por ende la
productividad agrícola. Para el análisis de la infraestructura bajo este criterio, se
evaluó el revestimiento de los canales de distribución de riego, así como las
condiciones de salinidad de los suelos. Finalmente, se analizó el mantenimiento de la
infraestructura de riego existente.
Según la ENAPRES (2010), los agricultores mencionan que en la mayoría de sus
parcelas han realizado un mantenimiento de los canales de riego: 92% de las parcelas
agropecuarias han recibido mantenimiento en los últimos 12 meses. Los
departamentos de Ucayali y Pasco serían aquellos en los que existe un menor
porcentaje de sistema de irrigación mantenidos (57% y 58% respectivamente), sin
embargo, en la gran mayoría de departamentos los agricultores sostienen que
practican mantenimiento de sus sistemas irrigados.
259
Mayores alcances sobre la calidad de la infraestructura se detallarán en el siguiente acápite.
Gravedad92%
Aspersión7%
Otros 1/1%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
181
GRÁFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO MANTENIMIIENTO
A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010
Fuente: ENAPRES (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
A pesar de estos resultados, existen diversos estudios que mencionan que uno de los
mayores problemas de la infraestructura de riego en el Perú es la falta de
mantenimiento. Así, según APOYO (2010)260 se encuentran indicios que el
mantenimiento no se realiza con la frecuencia y dedicación necesarias, los agricultores
desarrollan inadecuadas prácticas de mantenimiento, tienen dificultades de
organización para realizarlo, y escasa valoración de la utilidad de algunas obras, entre
otros. Todo ello se ve reflejado en que el que el estado de la infraestructura sea
regular.
Es esta misma línea, de acuerdo con un inventario realizado por el INRENA en 2004,
se ha determinado que de un total de 44 607 kilómetros de canales evaluados, casi el
83% (36 833 km.) se encontraban sin revestir y solo el 17% se hallaba revestido261.
Esta situación ocasiona pérdidas de distribución del agua en el orden del 15% al 20%;
asimismo, impide conocer con certeza los caudales y volúmenes de agua que se
distribuyen a usuarios de riego, generando conflictos entre usuarios e insatisfacción
por el servicio.
260
APOYO Consultoría (2012). “Evaluación Intermedia del Proyecto Subsectorial de Irrigación”. Lima- Perú y APOYO Consultoría (2011). “Estudio de caso para un mejor impacto y sostenibilidad de los proyectos de PRONAMACHS financiados por EX JBIC”. Lima –Perú.p.80. 261
El revestimiento de canales reduce o elimina las pérdidas por infiltración en la conducción del agua, pérdidas que pueden llegar en casos extremos hasta el 50 % del total del agua conducida en los canales, dependiendo de la calidad de los suelos, la antigüedad de los canales, la velocidad y temperatura del agua, entre otros. Además el revestimiento fortalece las estructuras de los canales, y aumenta la capacidad de los mismos, por la eliminación de la erosión por sedimentación de materiales extraños.
100 99 96 96 96 94 94 94 93 9085
9993 92 92
88 88 86 84 82
58
85 84
57
92
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
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Costa: 94% Sierra: 90% Selva: 83%
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
182
CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR INRENA, 2004
Fuente: INRENA Elaboración: APOYO Consultoría
En resumen, se identifica que la disponibilidad de sistemas de riego a nivel nacional es
aún reducida y heterogénea: existe un 68% de parcelas agrícolas que aún no usa un
sistema de riego para sus parcelas agropecuarias. A nivel regional, la mayor
disponibilidad de infraestructura de riego se encuentra en la región Costa, en la Sierra
se dispone de infraestructura pequeña y limitada, mientras que en la Selva esta es
prácticamente nula. Por último, si bien los agricultores declaran que realizan
mantenimiento en gran parte de sus parcelas (92%), existen indicios que revelan que
estás prácticas no se practican de forma adecuada, razón por la cual la infraestructura
no se encuentra en un estado óptimo.
GRÁFICO 82: RECURSOS HÍDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO
Elaboración: APOYO Consultoría
j.2. Planificación de la infraestructura de riego
Las actividades planteadas por el sector público en cuanto a infraestructura de riego
se enmarcan en el documento “Política y estrategia nacional de riego en el Perú”,
realizado en el año 2003 por una comisión técnica multisectorial conformada por los
ministerios de agricultura, vivienda y construcción, economía y finanzas, y la junta
nacional de usuarios, para un periodo de diez años. El objetivo general consiste en
contribuir a mejorar la rentabilidad y competitividad de la agricultura de riego, mediante
el aprovechamiento intensivo y sostenible de las tierras y el incremento de la eficiencia
en el uso del agua.
Características de los
canalesAbsoluto %
Revestido (km.) 7 758 17.4
Sin revestido (km.) 36 833 82.6
Total del sistema 44 607 100
Costa Sierra Selva
Baja disponibilidad hídrica
Gran infraestructura hidráulica,
Abundantes recursos hídricos
Poca infraestructura de calidad o
tecnificada.
Tiene la mayor parte de la cuenca
del Amazonas
Poca infraestructura de riego
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
183
Los objetivos específicos se han centrado en los siguientes puntos:
a) Ordenar y dar estabilidad al marco institucional de los sectores público y
privado, vinculados a la gestión del riego a escala nacional, regional y local,
precisando los principios de funcionamiento de las mismas con participación de
las organizaciones de usuarios.
b) Incrementar la eficiencia de la gestión del agua, consolidando y mejorando la
infraestructura relacionada, promoviendo su adecuada operación y
mantenimiento, mitigando su vulnerabilidad a eventos extraordinarios, e
incrementando la tecnificación del riego y los programas de investigación,
capacitación y sensibilización.
c) Lograr un uso equitativo del recurso, regularizando los derechos de
aprovechamiento de las aguas de riego y otorgando dotaciones básicas en
función de los recursos disponibles y su uso eficiente.
d) Ordenar la gestión de la oferta y demanda del agua de riego, que contemple la
preservación del medio ambiente y su financiamiento, en el marco de una
gestión multisectorial e integral de las cuencas hidrográficas.
e) Promover organizaciones de usuarios agua de riego técnica y económicamente
autosuficientes, así como su participación en la operación y mantenimiento de
la infraestructura hidráulica.
Cabe destacar que el Ministerio de Agricultura cuenta con 10 unidades ejecutoras que
desarrollan, en conjunto con los Gobiernos Regionales y los propios usuarios de las
parcelas agrícolas, los proyectos de construcción y mejoramiento de los sistemas de
riego. Estas unidades, el año 2012, han presupuestado un total de S/. 450 millones en
el mejoramiento de los sistemas de riego, entre otras actividades para el
fortalecimiento de la productividad agraria. Como se puede apreciar a continuación, los
programas más importantes son el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y
AGRORURAL, cuyos objetivos se orientan al aumento de la productividad agrícola en
un grupo amplio de juntas de usuarios a nivel interregional. Entre uno de los
mecanismos utilizados, se encuentra la construcción y mejoramiento de infraestructura
de riego en las parcelas agrícolas.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
184
CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA, 2012
Fuente: MEF Elaboración: APOYO Consultoría
Adicionalmente, cabe mencionar que, en 2009, el Ministerio de Agricultura inició un
Plan de Mantenimiento de la Infraestructura Agrícola. Este es un programa que tiene
por objetivo financiar el mantenimiento de infraestructura de riego en todo el país, a fin
de contribuir a potenciar la agricultura. Para este efecto se asignó por única vez un
fondo de 153 millones de soles.
Las actividades bajo financiamiento fueron:
Mantenimiento de canales
Mantenimiento de captaciones
Mantenimiento de tomas
Mantenimiento de aforadores
Mantenimiento de microreservorios
Mantenimiento de drenes
En síntesis, se observa que las políticas del sector se orientan a incrementar la
disponibilidad de infraestructura de riego a nivel nacional. Por otro lado, se han
generado iniciativas para el mantenimiento de los sistemas de riego a nivel nacional, lo
cual tendría implicancias positivas en la calidad de la infraestructura. Sin embargo,
cabe resaltar que estas actividades deberían realizarse de manera periódica por parte
de los agricultores.
PIM 2012
(S/.MM)
1 Programa Subsectorial de Irrigaciones 104
2 Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural - AGRORURAL 121
3 MINAG - Binacional Puyango - Tumbes 56
4 MINAG - Jequetepeque - Zaña 17
5 MINAG - Sierra Centro Sur 22
6 MINAG - Binacional Lago Titicaca 61
7 MINAG - Binacional río Putumayo 16
8 MINAG - Jaén - San Ignacio - Bagua 27
9 MINAG - Alto Huallaga 18
10 MINAG - Pichis Palcazu 10
450
Unidades ejecutoras
TOTAL
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
185
j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego
Sobre la base de las entrevistas realizadas a agentes clave del sector riego262, el
diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector y la revisión del plan
sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para
incrementar la calidad de la infraestructura de riego. Estas se describen a
continuación:
1) Mejorar la calidad de información en cuanto a infraestructura de riego
Como se ha podido apreciar en el diagnóstico, la calidad de la información en
infraestructura de riego es limitada, tanto por la poca disponibilidad de la
misma, como por la antigüedad en la recolección de información (i.e. el último
censo agropecuario fue realizado en el año 1994).
En ese sentido, es necesario contar con un censo de infraestructura de riego
que permita un mejor diagnóstico de la situación actual en el sector. Un censo
que incorpore información sobre los sistemas de riego serviría para tener pleno
conocimiento de las estructuras hidráulicas y físicas existentes así como de su
estado de funcionamiento.
Cabe resaltar que, entre los meses de setiembre y octubre de 2012, se prevé
realizar el IV censo agropecuario, que proporcionará datos actualizados para el
conocimiento de la base productiva agropecuaria del país, mediante el recojo
de las declaraciones de todos los productores agropecuarios. Se considera que
esta es una buena iniciativa; al respecto, se recomienda actualizaciones
periódicas sobre la calidad de la infraestructura, pues constituye un insumo
para la elaboración de los siguientes documentos de adecuados presupuestos
para la construcción y mantenimiento de sistemas de riego, y los
correspondientes ajustes en los reglamentos de operación y de mantenimiento.
2) Aumentar la disponibilidad y calidad de los sistemas de riego
Como se apreció en el diagnóstico, existen problemas tanto de cobertura como
de calidad de los sistemas de riego a nivel nacional. En ese sentido, se
requiere elevar las inversiones en proyectos de infraestructura de riego para
elevar la eficiencia en la producción agrícola, sobre todo en las regiones Sierra
y Selva. Asimismo, es necesario incrementar el mantenimiento de los sistemas
262
Se entrevistó a Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la Autoridad Nacional del Agua, Asimismo, se entrevistó Juan Haro, sectorista de agricultura del Ministerio de Economía y Finanzas. Finalmente, se entrevistó a José Núñez, representante del Ministerio de Agricultura.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
186
de riego263 y el uso extensivo de tecnologías de mayor eficiencia de riego,
como la tecnología de riego presurizado.
Ahora bien, debe precisarse que, si bien se cuenta con infraestructura de riego
en 32% de las parcelas, ello no significa que el tipo de infraestructura
generalmente usada (riego por gravedad) sea la óptima para el adecuado
desarrollo agrícola. De hecho, según el jefe de la Autoridad Nacional del Agua
en 2011, Carlos Pagador Moya, “a nivel nacional se destinan más de 16
millones de metros cúbicos por año y 13 millones se desperdician”. De acuerdo
con sus declaraciones264, la razón principal de la ineficiencia hídrica es que la
mayoría de campos de cultivo se riega por gravedad. Por ejemplo, a 2011, solo
en los valles de Arequipa, de las más de 21 mil hectáreas, menos de dos mil se
riegan por goteo, mientras que más del 90% de los agricultores sigue regando
por gravedad o inundación.
3) Elevar el grado de asociatividad de los agricultures
Existe poca conciencia de parte de los productores sobre su responsabilidad
para resolver sus demandas, debido a la falta de empoderamiento de la
población y al poco reconocimiento de sus propios derechos que redunda en
una pobre capacidad organizativa (MINAG, 2007)265. En ese sentido, se
recomienda desarrollar políticas para la asociación de agricultores, pues
permitiría el desarrollo integrado de proyectos de inversión en riego, que
aproveche las economías de escala respectivas; además, se facilitaría la
gestión por parte de los Gobiernos Regionales y Locales. Así, se incrementaría
la competitividad de los productores agrarios.
263
Por otro lado, es importante tomar en cuenta que el servicio de mantenimiento implica también estudiar y realizar las modificaciones necesarias para garantizar el suministro del agua y evitar daños a los cultivos por falta de agua. Un mantenimiento eficiente se concibe además como un proceso de reposición gradual de las partes de las obras y equipamientos, prolongando así la depreciación técnica del sistema. Por ende, se requiere generar conciencia en los usuarios de los sistemas de riego sobre las implicancias y los beneficios de un mantenimiento permanente. 264
Información disponible en: http://www.diariolaprimeraperu.com 265
MINAG (2007). Plan Estratégico Ministerio de Agricultura. Lima - Perú
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
187
4) Fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua
La Autoridad Nacional del Agua (ANA), es el ente encargado de la propiedad
del agua en el territorio nacional. Esta entidad es importante para el sector
riego, pues define los permisos de agua en la construcción de nuevos
proyectos de captación de riego. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas
realizadas, su rol es muy débil en cuanto a los permisos de agua: según
comentarios de los representantes de la ANA entrevistados266, si bien a 2016
tienen aproximadamente 60 solicitudes de permisos de agua, esta entidad solo
tiene capacidad para la trabajar en cinco o seis anualmente.
5) Delimitar adecuadamente las responsabilidades presupuestales de los
Gobiernos Regionales
En los últimos años, se han desarrollado proyectos especiales que incorporan
la captación de agua, el mejoramiento de los sistemas de riego y - en algunos
casos - el aumento de generación eléctrica: Proyecto Chavimóchic, Proyecto
266
Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la ANA.
RESALTAN PAPEL DE LA ASOCIATIVIDAD PARA MEJORAR CALIDAD DE
VIDA DE AGRICULTORES
La asociatividad es la columna vertebral del desarrollo de la agricultura y alcanzar la competitividad que, a la larga, redundará en la mejora de la calidad de vida de los pequeños y medianos productores.
"Definitivamente no se podrá hacer si son sólo pequeños o medianos agricultores. No queda otro camino que asociarnos para ser competitivos (...) y en eso debemos ser muy cuidadosos", manifestó Teddy Ubillus, presidente de la Junta de Usuarios de Riego del Alto Piura.
En declaraciones para Alerta Perú, el dirigente resaltó la existencia de experiencias exitosas de asociatividad -como es el caso de los productores de cacao y mango orgánicos- dirigidas a sacar de la pobreza a 300 mil familias que viven en el Alto Piura.
Finalmente, exhortó a las autoridades del Ejecutivo a desarrollar políticas en favor de los pequeños y medianos productores, de quienes dijo llegan a vivir en condiciones aisladas.
"En el país no tenemos la normativa ni políticas que permitan darle oportunidades a los pequeños agricultores. Somos 9 millones de personas que viven de la agricultura en Perú, y el 95% son pequeños y medianos (...) No tenemos acceso a los créditos, a la infraestructura que nos permita asegurar el recurso hídrico, no tenemos oportunidades de contar con asistencia técnica (...) no estamos hablando de subsidios, sino de oportunidades para poder competir en igualdad de condiciones", acotó.
Fuente: www.alertaperu.org Fecha: 20/03/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
188
Majes Siguas, Proyecto Especial Alto Piura, Proyecto Olmos, entre otros. Sin
embargo, en el caso de los proyectos que involucran más de una región, no se
determina si el alcance de los mismos es nacional o regional, por lo cual no es
claro si el gasto deba ejecutarse por el Gobierno Central, o en qué
proporciones, en el caso que sea responsabilidad de los Gobiernos
Regionales. El caso del proyecto Majes-Siguas II resulta un caso
representativo al respecto: al tratarse de un proyecto que abarca las regiones
de Arequipa y Cusco, no queda claro para los Gobiernos Regionales qué
entidad debe asignar parte de sus presupuestos a la ejecución del proyecto.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
189
V. ¿LA INVERSIÓN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA
DE INFRAESTRUCTURA?
En el siguiente acápite, sobre la base de estudios previos, se identifican las brechas
de infraestructura de cada uno de los sectores analizados en el presente documento.
Asimismo, se proyecta el nivel de ejecución del presupuesto público por sector y
subsector para el periodo 2012 – 2016 utilizando su evolución en años anteriores
como base. Por último, se comparan las brechas de infraestructura seleccionadas con
las proyecciones de inversión pública estimadas, y a partir de ello, se determina si la
inversión pública por sí misma es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de
cada sector.
V. 1 Brechas de infraestructura: Discusión metodológica
En el Perú, diversos estudios han calculado las brechas de infraestructura por sector
económico. Se han identificado cuatro estudios267 que han calculado las brechas en
infraestructura: CAF (2011)268, CIUP (2010)269, SUNASS (2010)270 e IPE (2009)271. En
conjunto, los sectores abordados en estas investigaciones son: transportes,
saneamiento, electricidad, telecomunicaciones, gas natural, educación, salud y
agricultura.
Es importante mencionar que, debido a que cada estudio presenta su propia
metodología y definición de brecha, los valores estimados no pueden ser comparables.
Debido a ello, se ha considerado pertinente mostrar las particularidades de cada uno
de los estudios, detallando sus principales ventajas e inconvenientes. Asimismo, cabe
resaltar que conceptualmente los estudios pueden calcular brechas utilizando una
perspectiva horizontal o una perspectiva vertical. El cálculo de brechas desde una
perspectiva horizontal se estima con relación a algún objetivo determinado en el valor
del indicador cuya brecha se busca medir. Este objetivo puede ser el nivel de
infraestructura de otros países o un determinado nivel de cobertura (p.e. cumplimiento
de los Objetivos del Milenio). Por su parte, calcular las brechas desde una perspectiva
267
Además de los cuatro estudios, en marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones realizó una estimación de la brecha de infraestructura en Transportes (carreteras, puertos, aeropuertos y ferrocarriles) al año 2016, valorizada en US$11 000 MM. 268
En imprenta. 269
Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversión pública: avances y desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población. 270
SUNASS (2010). Propuesta metodológica para determinar la brecha en infraestructura del sector saneamiento al 2021: metodología SUNASS. Lima-Perú 271
IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversión en infraestructura en el Perú 2008”. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Perú
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
190
vertical implica medirla identificando diferencias entre la oferta y demanda interna del
país.
El estudio elaborado por la CAF (2011) calcula brechas verticales de distintos sectores
en el periodo 2011-2015. En él, se emplea la metodología de Fay y Yepes (2003)272,
en la que se estiman la demanda por infraestructura y se establecen los montos de
inversión requeridos para satisfacerlas en los sectores transportes, saneamiento,
electricidad, telecomunicaciones y gas natural. Hay que mencionar, sin embargo, que
la metodología utilizada presenta tres limitaciones relevantes:
1) Las variables empleadas en la estimación son agregados a nivel nacional,
ocultando la heterogeneidad geográfica de la demanda por infraestructura.
2) Se dispone de muy pocas observaciones para la estimación de demanda
por infraestructura (entre 11 y 38).
Por su parte, el estudio del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
(CIUP 2010) calcula la inversión necesaria para cerrar brechas verticales de
infraestructura. Para ello, se establecen indicadores de cobertura por sector y se fijan
las brechas como la distancia para llegar a la cobertura universal (100%). Por último,
se valorizan las brechas empleando estimaciones de otros autores sobre los costos
unitarios de cada indicador utilizado para hacer las estimaciones en cada sector. Es
necesario resaltar que el estudio del CIUP es el único encontrado que analiza los
sectores Educación, Salud y Agricultura (riego)273, además de disponer de las brechas
a nivel regional.
El informe de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)
se centra en infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
servidas. Sigue un enfoque vertical y se establece como meta el acceso universal
(100% de cobertura). La brecha calculada es de US$ 3 510 MM.
Para el cálculo de la demanda, se emplean las proyecciones de población del INEI y el
consumo promedio de cada EPS. La brecha se estima como la inversión requerida en
cada EPS para satisfacer la demanda, definida como la cobertura total del servicio. El
cálculo de la SUNASS presenta varias ventajas, como la calidad de la información
disponible (indicadores como tasa de uso de sistemas de micromedición y porcentaje
de facturación de agua distribuida). Además, este cálculo es periódico, y así permite
272
Fay, Marianne; Yepes, Tito (2003). Investing in Infrastructure: What is needed from 2000 to 2010? World Bank Working Paper; No. 3102.The World Bank, Washington DC. 273
Además, el estudio estima las brechas de los sectores transportes, saneamiento y electricidad.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
191
identificar las necesidades de inversión de forma dinámica, pues constituye una
herramienta regulatoria dentro de los Planes Maestros Optimizados de cada EPS. No
obstante, el cálculo es realizado únicamente para el ámbito que debe ser atendido por
la EPS (generalmente área urbana). En ese sentido el cálculo se encuentra
subestimado, al no considerar la brecha existente en el ámbito rural.
Por último, los informes del Instituto Peruano de Economía (IPE 2009, 2005, 2002)
emplean dos métodos para calcular las brechas al año 2018. Para los sectores
saneamiento, telefonía y energía eléctrica se emplea un enfoque horizontal utilizando
como metas los niveles de cobertura alcanzados en Chile. Estas brechas luego son
transformadas a un valor monetario con estimaciones de otros autores sobre los
costos unitarios de cada indicador. Para los demás sectores (transportes, generación
de electricidad, transmisión de electricidad y provisión de gas) no se sigue ningún
enfoque, solamente “…se establece como meta las inversiones pendientes o las que
requiere el sector, tomando como fuente los compromisos o los estimados de inversión
[estimados por otros autores]…” (IPE, 2009).
En resumen, las metodologías seguidas por las cuatro organizaciones presentan
limitaciones particulares; sin embargo, se considera que brindan información acertada
si son vistas en conjunto. Las estimaciones de brecha de los estudios realizados se
encuentran entre US$18 mil millones y US$ 42 mil millones274, para distintos periodos
en el tiempo. Se observa que los sectores con mayores requerimientos de inversión
son transportes, electricidad y educación. Por otro lado, se observa la falta de
estimaciones de brecha en los campos de educación, salud, y agricultura.
274
Se excluye el monto de inversión estimado por SUNASS, que solo estima la brecha de infraestructura en un solo sector.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
192
CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN
INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/
(en US$ millones)
1/ Las cifras de cada estudio no han podido ser homogenizadas porque los autores no indican si emplean dólares (o soles) constantes. 2/ Horizontal sólo tres sectores. No se especifica el enfoque seguido para el resto de sectores. 3/ Incluye el gasto en mantenimiento del stock en infraestructura adicional.
Elaboración: APOYO Consultoría
Como insumo para el presente estudio, se han escogido las brechas estimadas en los
estudios del CIUP (2011) y del IPE (2009):
En el caso del CIUP (2010), se han utilizado las brechas de infraestructura de
los sectores Educación, Salud y Riego, dado que, además que el informe del
CIUP es la única investigación que analiza dichos sectores, en general, el
cálculo de las brechas mediante los costos unitarios de construcción y
rehabilitación de infraestructura permite tener estimaciones más transparentes
y sencillas de ser usadas
En el caso del IPE (2009), se han utilizado las brechas de infraestructura de los
sectores transportes (aeropuertos, puertos y ferrocarriles), saneamiento y
electricidad. En cuanto a transportes, se ha escogido este estudio porque
analiza los sub-sectores carreteras, puertos, ferrocarriles y aeropuertos de
forma desagregada. Por otro lado, en el caso de electricidad y saneamiento, el
cálculo de la brecha aborda de manera más integral cada uno de dichos
sectores. Así, por ejemplo, la brecha en electricidad aborda no solo las
necesidades de cobertura, sino también los requerimientos de inversión en
generación y transmisión eléctrica, mientras que la brecha en saneamiento
incluye las necesidades de inversión en el tratamiento de aguas residuales.
Para el caso de transporte vial se ha utilizado la brecha calculada por el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para el periodo 2012-2016
en el año 2012. Esta estimación se realizó también para los sectores
ferrocarriles, puertos y aeropuertos; sin embargo, se optó por seleccionar solo
EstudioIPE
(2002)
IPE
(2005)
IPE
(2009)
SUNASS
(2010)
CIUP
(2011)
CAF
(2011)
Periodo estimado 2001 2005 2008 2021 2015 2020
Dimensión Horizontal Horizontal 2/ Horizontal 2/ Vertical Vertical Vertical
Transportes 6 090 7 684 13 961 - 6 970 17 825
Saneamiento 4 153 4 619 6 306 3 510 5 686 2 541
Electricidad 5 569 5 523 8 326 - 2 812 8 630
Telecomunicaciones 2 350 4 633 5 446 - - 8 083
Gas Natural - 420 3 721 - - 5 189
Educación - - - - 8 557 -
Salud - - - - 1 055 -
Agricultura - - - - 652 -
TOTAL 18 162 22 879 37 760 3 510 25 732 42 268
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
193
la estimación correspondiente al sector vial porque se trata de la cifra más
actual. Ello responde a que el sector vial es particularmente dinámico dados los
requerimientos permanentes de conservación de las vías de la RVN, RVD Y
RVV; por lo tanto, las necesidades de inversión estimadas requieren
constantes reajustes que actualicen la cifra.
Un resumen de las estimaciones de brecha seleccionadas se presenta en el siguiente
cuadro:
CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR
Sector Brecha
utilizada Monto
(US$ MM)
Carreteras MTC (2012) 11 000
Puertos IPE (2009) 3 600
Aeropuertos IPE (2009) 571
Ferrocarriles IPE (2009) 2 415
Electricidad IPE (2009) 8 326
Saneamiento IPE (2009) 6 306
Salud CIUP (2010) 1 056
Educación CIUP (2010) 8 557
Riego CIUP (2010) 653
Elaboración: APOYO Consultoría
Cabe resaltar, por último, que las brechas de inversión en infraestructura constituyen
cálculos realizados en un momento del tiempo, sobre la base de las necesidades
estimadas hacia un horizonte definido. En ese sentido, las brechas son montos
dinámicos, pues las necesidades de servicios públicos cambian conforme crece la
economía, la población y conforme se modifica la estructura productiva del país. Así,
por ejemplo, los estudios del IPE (2005) e IPE (2009), que trabajan sobre los mismos
sectores (transportes, saneamiento, electricidad, gas natural y telecomunicaciones),
presentan resultados distintos en cuanto a las brechas de inversión en los distintos
momentos del tiempo275.
V.2 El Presupuesto Público en infraestructura
En términos generales, el Presupuesto Público en infraestructura276 entre 2007 y 2012
ha seguido un curso creciente. Así, según la información brindada por el Ministerio de
275
La brecha calculada por el IPE (2005) asciende a US$ 22 879 MM, mientras que IPE (2009) estima un monto de US$ 37 760 MM. 276
Para el cálculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de Gobierno Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los años 2007-2008, se obtuvo las inversiones por cada sector, para la categoría Inversiones/Aplicaciones directas. Para los siguientes años,
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
194
Economía y Finanzas (MEF)277 respecto del presupuesto público, entre 2007 y 2012 el
presupuesto ha crecido a una tasa promedio de 17% anual, logrando en el año 2012
montos de inversión ascendentes a US$ 3 054 millones en el caso del Gobierno
Central, y a US$ 1 351 millones, en el caso de los Gobiernos Regionales.
GRÁFICO 83: EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN
INFRAESTRUCTURA 1/ DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS REGIONALES
POR SECTORES, 2007-2012
(en US$ MM)
1/ Para el cálculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de Gobierno Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los años 2007-2008, se obtuvo las inversiones por cada sector, para la categoría Inversiones/Aplicaciones directas. Para los siguientes años, se obtuvo las inversiones por cada función y división funcional, para la categoría de gasto “Adquisición de Activos no Financieros”, subgénero “Construcción de edificios y estructuras”. 2/ Los datos del Presupuesto Público fueron tomados en marzo del 2012. Es necesario precisar que el PIM del año 2012 podría crecer aún.
Fuente: SIAF-MEF Elaboración: APOYO Consultoría
A nivel del Gobierno Central, la mayor proporción de inversiones está destinada a los
sectores Carreteras y Educación, los cuales han crecido anualmente en promedio
28% y 32% (respectivamente) entre los años 2007 y 2012, alcanzando una
participación de 72% en el total de las inversiones en infraestructura del año 2012.
Respecto de los demás sectores, se observa una tendencia heterogénea en el
transcurso de los años.
se obtuvo las inversiones por cada sector y división funcional, para la categoría de gasto “Adquisición de Activos no Financieros”, subgénero “Construcción de edificios y estructuras”. 277
Información extraída del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Portal web: www.mef.gob.pe
948
13711509
2269
2520
3054
1089
15501722
21321987
1351
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2/
Gobierno Central Gobiernos Regionales
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
195
CUADRO 47: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO CENTRAL
POR SECTORES, 2007-2012
(en US$ MM)
Fuente: SIAF-MEF Elaboración: APOYO Consultoría
Por otro lado, al nivel de los Gobiernos Regionales, la distribución del Presupuesto
Público entre los sectores es más homogénea. A pesar de que el sector carreteras aún
mantiene la mayor participación, con 34% del presupuesto público en inversión en
infraestructura en el último año, los sectores saneamiento, salud, educación y riego
tienen una participación entre el 12% y 18%. Los sectores electricidad, puertos y
aeropuertos, por su parte, tienen una participación bastante reducida.
CUADRO 48: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS
REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012
(en US$ MM)
Fuente: SIAF-MEF Elaboración: APOYO Consultoría
Sector 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2/
Carreteras 402 522 966 1493 1683 1376
Puertos 5 8 0 37 45 2
Aeropuertos 5 140 9 27 20 37
Ferrocarriles 17 12 5 1 12 469
Electricidad 88 130 109 175 150 91
Saneamiento 85 124 26 22 49 49
Salud 60 96 71 100 108 136
Educación 206 220 233 317 381 823
Riego 70 95 43 57 38 52
Cárceles 10 23 47 40 34 18
Sector 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Carreteras 352 643 757 778 680 472
Puertos 1 2 1 1 0.15 0.03
Aeropuertos 0.48 0.95 0.64 0.66 0.01 0
Electricidad 96 83 62 84 85 41
Saneamiento 157 186 203 356 435 195
Salud 137 165 144 329 231 247
Educación 141 241 255 345 357 237
Riego 205 229 299 237 198 159
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
196
V.2.1 Estimación del Presupuesto Público al año 2016
Para estimar el Presupuesto Público y, en particular, el monto de presupuesto
ejecutado en los proyectos de infraestructura durante el presente quinquenio 2012-
2016, se empleó información histórica disponible en el Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF-MEF) tanto de los Gobiernos Regionales como del
Gobierno Central. Al respecto, es importante mencionar que los niveles de inversión
durante un periodo gubernamental suelen tener un comportamiento típico: los primeros
años, debido a la inexperiencia y la indefinición de lineamientos de política, el nivel de
ejecución es reducido; luego, en una segunda fase, se estabiliza el nivel de ejecución;
finalmente, en un tercer periodo, la inversión aumenta considerablemente, dada la
presión por el cumplimiento de metas de inversión antes de concluir el periodo de
gobierno.
De este modo, a nivel nacional, para proyectar el presupuesto ejecutado al 2016, y
dado que no se cuenta con una serie histórica que incluya años anteriores, se ha
tomado en cuenta el comportamiento de la inversión pública en infraestructura del
segundo gobierno de Alan García 2006-2011. Por las mismas razones, al nivel
regional, se ha tomado en cuenta el comportamiento del anterior periodo de gestión de
los Gobiernos Regionales 2007-2010. Específicamente, se intentó replicar los periodos
de gestión anteriores como se ilustra a continuación:
GRÁFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES:
PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES
SEGÚN EL PERIODO DE GESTIÓN 2007-
2010 DE LOS GR
GRÁFICO 85: GOBIERNO CENTRAL:
PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES
SEGÚN EL PERIODO DE GESTIÓN
PASADO 2007-2011
Elaboración: APOYO Consultoría
Con relación a los cálculos, hay algunas precisiones que deben realizarse:
El cálculo se hizo para cada región por separado, con información regional de
los últimos cinco años. La finalidad de la desagregación a nivel regional se
basa en la importancia de tratar la evolución de las inversiones de cada
Gobierno Regional de manera independiente; para obtener estimaciones más
finas.
2007 2008 2009
2013
2010
2014
2015 2016
2007 2008 2009
2013 2014
2010
2015 2016
2011
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
197
El cálculo se realizó por sector y subsector278. Estos fueron delimitados de
acuerdo con el nivel de división funcional de cada sector según la información
del SIAF: por ejemplo, entre los años 2007 y 2008, solo se pudo obtener la
información a nivel sectorial, mientras que, a partir del año 2009, se pudo
contar con información a nivel de función y subdivisión funcional en cada uno
de los sectores279
En muchos casos, se observaron tasas de crecimiento presupuestal de más
del 50%. Ante ello, se reemplazaron las tasas por el promedio de crecimiento
entre el resto de años, con el fin de obtener una proyección en un escenario
moderado.
Dada la evolución de los presupuestos para cada sector, así como sus respectivas
tasas de avance, se proyectó la ejecución de inversiones del sector público en
infraestructura hacia el año 2016, tanto a nivel del Gobierno Central como de los
Gobiernos Regionales, por un total de US$ 17 089 millones. Como se puede observar
a continuación, los sectores con mayor participación dentro de las inversiones serán
Carreteras y Educación280. Por debajo, se encuentran los sectores Salud, Ferrocarriles
y Saneamiento. Los sectores con menores montos de inversión proyectados al año
2016 se encuentran clasificados en el rubro “otros” en el siguiente gráfico: Electricidad,
Riego, Cárceles, Puertos y Aeropuertos. Un análisis de los cada uno de los sectores
se realizará en la siguiente sección:
278
De acuerdo con los reportes de ejecución del gasto del SIAF, los sectores y subsectores están definidos como funciones y divisiones funcionales. 279
Por ejemplo, en el caso de los proyectos educativos, se desagregaron las inversiones en infraestructura de educación básica en los niveles inicial, primaria y secundaria, así como las inversiones en educación superior y técnica. 280
Cabe precisar que se intentó realizar las estimaciones de la ejecución del Presupuesto Público como
función del crecimiento del Producto Bruto Interno del Perú. Los resultados fueron ciertamente similares;
sin embargo, la cantidad de información disponible no nos permitió tener una proyección por sector
adecuada, razón por la cual se optó por la metodología planteada en el presente documento.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
198
GRÁFICO 86: PROYECCIÓN DE LA EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN
INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 2012-2016
(en US$ MM)
1/ El rubro “otros” comprende los sectores Electricidad, Riego, Cárceles, Puertos y Aeropuertos.
Elaboración: APOYO Consultoría
V.3 Comparación de brecha versus estimación de inversiones en infraestructura
2012-2016
Luego de la revisión de las brechas de infraestructura por cada sector económico, así
como de las proyecciones de la ejecución de las inversiones del sector público hacia el
año 2016, es posible apreciar que existe un grupo de sectores en los que la inversión
pública cubriría gran parte de la brecha al 2016; pero que, a su vez, en un grupo de
sectores se requeriría promover otras modalidades de inversión.
Los sectores en los cuales, según la proyección del Presupuesto Público al 2016, se
podría cubrir la brecha son: riego, salud, carreteras, ferrocarriles y educación (en
menor medida). Los sectores en los cuales se requeriría otras modalidades de
inversión, participación del sector privado, son: cárceles, saneamiento, aeropuertos,
electricidad y puertos.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
2012 2013 2014 2015 2016
Carreteras Educación Salud Ferrocarriles Saneamiento Otros 1/
2 607
3 314
3 886
4 848
2 433
Total: US$ 17 089 MM
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
199
CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA281
Y PROYECCIONES DE
LA EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA AL AÑO 2016
(en US$ MM)
1/ Fuente: CIUP (2010) 2/ Fuente: MTC (2012) 3/ Fuente: IPE (2009) 4/ Fuente: APOYO Consultoría (2012)
Elaboración: APOYO Consultoría
A nivel sectorial, se han encontrado los siguientes resultados:
a) Riego
En el caso del sector riego, la brecha de infraestructura calculada por el CIUP (2010)
es de US$ 653 millones. Dicho monto implica la cobertura de metas de instalación de
redes de riego acordes con las características geográficas y tendencias de cada
región, mediante los costos unitarios de construcción de los proyectos de riego a cargo
del Programa Subsectorial de Irrigaciones y la Cooperación Alemana GTZ. Asimismo,
se incluyen las necesidades de inversión en rehabilitación. Así, este monto equivale a
la implementación de 1.3 MM has. con infraestructura de riego y a la rehabilitación en
infraestructura de riego de 214 162 Has.
A nivel regional, se observa que la brecha es más elevada en los departamentos de
Cajamarca (US$129 MM), Cusco y Puno (US$78 MM cada uno). Mientras tanto, entre
los departamentos de la Costa destaca La Libertad, con necesidades de inversión por
US$ 30 MM. Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente
cuadro:
281
En el caso de cárceles, como no se halló un cálculo de brecha de infraestructura entre los estudios vigentes revisados, APOYO Consultoría realizó una aproximación a las necesidades de inversión en el sector.
Sector
Proyección de la
ejecución del
Presupuesto
Público 2012-2016
Cobertura de
brecha del sector
público al año
2016
Riego 653 1/ 585 90%
Salud 1 056 1/ 812 77%
Carreteras 11 000 2/ 7480 2/ 68%
Educación 8 557 1/ 3 238 38%
Ferrocarriles 2 415 3/ 782 32%
Cárceles 480 4/ 109 23%
Saneamiento 6 306 3/ 701 11%
Aeropuertos 571 3/ 63 11%
Electricidad 8 326 3/ 580 7%
Puertos 3 600 3/ 4 0%
Brecha de
infraestructura
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
200
CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO
1/ Para las regiones de la Costa, se tomó en cuenta la meta de instalación de redes de riego del PESEM del sector agricultura. En el caso de la Sierra y la Selva se estimaron metas de cobertura de acuerdo con las características geográficas y tendencias de cada región. Para la estimación de la brecha de inversiones, primero se tomó información de costos unitarios de instalación de riego por hectárea (se tomaron en cuenta los costos estimados por el Programa Subsectorial de Irrigación PSI en el caso de la Costa y, para el caso de la Sierra y Selva, se obtuvo información de costos estimados por la Cooperación Alemana GTZ). Ambos datos se utilizaron junto con información de costos de rehabilitación por hectárea para calcular las necesidades de inversión respecto de la instalación de riego a nivel región.
Fuente: CIUP (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
En cuanto a las proyecciones de ejecución de la inversión pública en infraestructura de
riego, el monto estimado asciende a US$ 585 millones entre 2012 y 2016. Esto implica
una cobertura de brecha de 90% solo con recursos públicos, tal como se puede
apreciar en los gráficos a continuación:
Regiones 1/Brecha Total
(US$ millones)Regiones 1/
Brecha Total
(US$ millones)
Amazonas 32 Lambayeque 21
Ancash 12 Lima 11
Apurímac 17 Loreto 11
Arequipa 10 Madre de Dios 1
Ayacucho 36 Moquegua 0
Cajamarca 129 Pasco 9
Cuzco 78 Piura 21
Huancavelica 39 Puno 78
Huánuco 35 San Martín 16
Ica 9 Tacna 0
Junín 52 Tumbes 2
La Libertad 30 Ucayali 3
TOTAL 653
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
201
GRÁFICO 87: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE RIEGO
(US$ millones)
GRÁFICO 88: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
Cabe precisar que la estimación de brecha del CIUP (2010) solo incluye necesidades
de inversión en proyectos de bajo nivel de infraestructura. Así, la exclusión de los
macro proyectos de riego como el Proyecto Especial Chinecas y el Proyecto Olmos,
(que implican montos de inversión de US$ 710 millones y US$ 250 millones,
respectivamente), estaría subestimando el cálculo de la brecha, y por ende, estaría
sobrevalorando la cobertura por parte de la proyección de inversiones del sector
público. En ese sentido, es necesario promover el incremento de los montos de
inversión en el sector, y en este sentido el rol de la inversión privada puede ser
importante.
b) Salud
En el caso del sector salud, la brecha de infraestructura estimada por el CIUP (2010)
asciende a US$ 1 056 millones282, y considera las perspectivas de demanda de la
población de los servicios de salud, y los costos unitarios de construcción de nueva
infraestructura y equipamiento. A nivel regional, se observa que la brecha es más
elevada en los departamentos de Puno (US$ 100 MM) y Cajamarca (US$ 98 MM).
Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente cuadro:
282
Este monto es equivalente a la rehabilitación de EESS actuales por US$ 212 MM y la construcción de 3 500 Centros Médicos (código SNIP 12846)
128
116
94
108
139
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016, el Estado invertirá
US$ 585 MM
90%
Espacio para inversión privada
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
202
CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD
1/ Para proceder al cálculo de la brecha de inversiones en infraestructura y equipamiento, primero se aproxima la real capacidad de cobertura por tipo de establecimiento en las distintas Regiones el país. Luego, se calculó el número de personas que requieren los servicios de salud, discriminando aquellos que podrían ser atendidos en los establecimientos en la red de salud existente. Después, se utiliza la información anterior para obtener el número de establecimientos nuevos necesarios a nivel Regional. Dicha información, unida a la de costos unitarios de construcción de nueva infraestructura y de equipamiento por establecimiento, permiten aproximarse al costo de inversión de la construcción y equipamiento de nuevos establecimientos de Salud a nivel Regional.
Fuente: CIUP (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
La proyección de inversiones al año 2016 asciende a US$ 812 millones, lo cual indica
que el sector estaría medianamente cubierto por la inversión pública. Aún así, la
inversión privada, sobre todo en establecimientos de altos niveles de atención, resulta
una tarea prioritaria.
Regiones 1/Brecha Total
(US$ millones)Regiones 1/
Brecha Total
(US$ millones)
Amazonas 56 Lambayeque 28
Ancash 57 Lima 81
Apurímac 44 Loreto 39
Arequipa 34 Madre de Dios 13
Ayacucho 44 Moquegua 7
Cajamarca 98 Pasco 28
Cuzco 56 Piura 69
Huancavelica 36 Puno 100
Huánuco 42 San Martín 67
Ica 17 Tacna 7
Junín 70 Tumbes 7
La Libertad 32 Ucayali 24
TOTAL 1 056
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
203
GRÁFICO 89: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE SALUD
(US$ millones)
GRÁFICO 90: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
c) Carreteras
En cuanto al transporte vial, la brecha de infraestructura calculada por el MTC (2012)
asciende a US$ 11 000 millones, que equivale a 7 270 km de carreteras
pavimentadas. La misma estimación del MTC calcula compromisos de inversión por
parte del sector privado ascendentes al 32% de la brecha calculada en el periodo
2012-2016, mientras que el Estado cubriría el 68% de la brecha restante. La alta
participación estatal radica en la importancia que tiene la inversión en infraestructura
vial para el sector público; de hecho, como ya se mencionó anteriormente, es el sector
que mayor participación en las inversiones ha tenido históricamente. Aún más, las
estimaciones de ejecución de la inversión pública realizadas para el presente informe
indican que la participación del sector público sería incluso mayor: se proyectó una
inversión pública en infraestructura vial de US$ 10 215 millones entre 2012 y 2016, lo
cual indica que la brecha se podría cubrir hasta en un 93%.
197
109
181173
153
0
50
100
150
200
250
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016, el Estado invertirá
US$ 812 MM
77%Espacio para inversión privada
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
204
GRÁFICO 91: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA VIAL
(US$ millones)
Elaboración: APOYO Consultoría
Ahora bien, cabe precisar que, aunque la inversión pública permitiría cubrir casi por
completo la brecha calculada por el MTC (2012), el sector vial es particularmente
dinámico por los requerimientos permanentes de conservación de las vías de la RVN,
RVD Y RVV. Por lo tanto, las necesidades de inversión estimadas requieren
constantes reajustes que actualicen la cifra conforme nuevas necesidades de
mantenimiento, conservación y nuevas vías aparezcan.
d) Educación
En cuanto a infraestructura educativa, la brecha en el sector asciende a US$ 8 557
millones283, que comprende las necesidades de inversión en infraestructura y
equipamiento de centros educativos para dar cobertura a la población no atendida,
valorizada con la información de los costos estándar por tipo de infraestructura y
equipamiento requeridos en las distintas regiones. A nivel regional, se observa que
gran parte de los departamentos (16 de 24) tiene requerimientos de inversión
superiores a los US$ 200 MM.
283
Este monto equivale a construcción de 32 000 colegios en zonas rurales (Código SNIP: 14768)
12691493
1870
2303
3280
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016 se invertiría US$ 10 215 MM
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
205
CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIÓN
1/ Los proyectos se refieren a intervenciones sobre la infraestructura y el equipamiento del Centro Educativo para mejorar y ampliar la oferta. Para el cálculo de la brecha de inversión, se costeo la inversión en infraestructura educativa por m
2, zona geográfica (Costa, Sierra y Selva) y ámbito
urbano y rural, con la información proporcionada por Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE-MINEDU). Para obtener el valor de las brechas, primero fue necesario obtener el número de ambientes (aulas) necesarios para dar cobertura a la población no atendida. Posteriormente, y a partir del dato de aulas necesarias, se procedió a calcular la necesidad de intervenciones sobre colegios. 2/ Como se puede observar, la región Loreto resalta por los montos de inversión requeridos. Esto se debe a la baja cobertura de servicios en el nivel rural de la región y a las malas condiciones de la infraestructura existente.
Fuente: CIUP (2010) Elaboración: APOYO Consultoría
A partir de las proyecciones de ejecución de inversiones en el sector, se concluye que
la participación del sector público hacia el año 2016 (que asciende a US$ 3 238
millones) cubriría el 38% de la brecha de infraestructura educativa.
Regiones 1/Brecha Total
(US$
millones)
Regiones 1/Brecha Total
(US$ millones)
Amazonas 202 Lambayeque 303
Ancash 474 Lima 136
Apurímac 232 Loreto 2416 2/
Arequipa 176 Madre de Dios 462
Ayacucho 275 Moquegua 31
Cajamarca 597 Pasco 67
Cuzco 201 Piura 67
Huancavelica 613 Puno 597
Huánuco 209 San Martín 452
Ica 208 Tacna 202
Junín 215 Tumbes 37
La Libertad 331 Ucayali 56
8 557TOTAL
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
206
GRÁFICO 92: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA
(US$ millones)
GRÁFICO 93: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
e) Ferrocarriles
En relación con el sector ferroviario, la brecha calculada por el IPE (2009) asciende a
US$ 2415 millones. La estimación fue realizada, como en el caso de carreteras, sobre
la base de las inversiones identificadas en el planeamiento del sector. De este modo,
el cálculo de la brecha en este sector incluye los montos de inversión por los
ferrocarriles concesionados, los ferrocarriles administrados por el Estado, y las
iniciativas privadas.
CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES
1/ Los contratos con Ferrovías Central Andina y FETRANSA no contemplan la realización de inversiones obligatorias lo cual impide la identificación de metas de inversión específicas. No obstante, Ferrovías Central Andina estimó una inversión de US$ 300 millones en la construcción del Túnel Transandino y el tren suburbano Callao – Chosica. 2/ Se tomó en cuenta el monto de concesión estimado por ProInversión (US$ 115 millones) para el proyecto que comprende la explotación, administración y mantenimiento de la infraestructura vial ferroviaria, la rehabilitación y/o adquisición del material rodante y la supervisión del desarrollo de los servicios de transporte ferroviario (pasajeros y carga). 3/ Incluye la admisión a trámite de ProInversión sobre la iniciativa privada de la minera Mapsa para construir el Ferrocarril Apurímac – Marcona, cuya inversión aproximada asciende a US$ 2 000 millones.
Fuente: IPE (2009) Elaboración: APOYO Consultoría
483 465
651
746
892
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1 000
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016 el Estado invertiría US$ 3238 MM
38%
Espaciopara inversión privada
VíaBrecha Total
(en Millones de US$)
Ferrocarriles concesionados 1/ 300
Ferrocarril administrado por el Estado 2/ 115
Iniciativa privada 3/ 2000
TOTAL 2 415
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
207
Al proyectar las inversiones que se ejecutarían en el sector ferroviario en el quinquenio
2012-2016, se observa que éstas ascenderían a US$ 782 millones. Así, según el
cálculo de brecha y la proyección, solo se cubriría el 32% de la brecha estimada, lo
cual indica también la necesidad del impulso de la inversión privada.
GRÁFICO 94: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA
(US$ millones)
GRÁFICO 95: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
Si bien se observa una cobertura considerable de la brecha en infraestructura, cabe
resaltar que las expectativas de crecimiento son bajas dentro del plan sectorial. Como
se mencionó el diagnóstico del sector ferroviario, según las entrevistas, no ha habido
un planeamiento claro del sector lo que ha influido en su estancamiento en los últimos
años284. Por ende, se considera que se está subestimando el valor real de las
necesidades de inversión en transporte ferroviario.
f) Cárceles
En cuanto a infraestructura de cárceles, es necesaria la inversión en infraestructura de
cárceles para un total de 35 000 reclusos en los siguientes cinco años, es decir, lo
equivalente a 16 penales Piedras Gordas II285 - aproximadamente US$ 480 MM. El
cálculo de esta brecha parte de la sobrepoblación penitenciaria actual (82%) y del
crecimiento que la población penal ha tenido en promedio en los últimos años (7%),
Las proyecciones de ejecución de inversiones en el sector por US$ 109 millones
indican que la brecha de infraestructura solo estaría cubierta en un 23%, tal como se
aprecia en los siguientes gráficos. En ese sentido, se identifica la necesidad de la
284
A pesar de ello, es necesario recalcar que, en el año 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones presentó una cartera de proyectos en infraestructura del sector al año 2016. En el sector ferroviario, se incluyó la necesidad de invertir en la operación de las 8 redes existentes a nivel nacional en la actualidad, por un monto de US$ 233 millones. 285
El penal Piedras Gordas II tiene una capacidad de 2 200 reclusos.
176
231
204
155
17
0
50
100
150
200
250
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016, el Estado invertirá
US$ 782 MM
32%
Espacio para inversión privada
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
208
participación privada, en miras a solucionar los problemas de hacinamiento al interior
de las cárceles del país.
GRÁFICO 96: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE CÁRCELES
(US$ millones)
GRÁFICO 97: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
g) Saneamiento
En el caso de agua y saneamiento, la brecha de infraestructura estimada por el IPE
(2009) es de US$ 6 306 millones, equivalentes a 7.9 millones de nuevas conexiones
de agua potable y 6.6 millones de nuevas conexiones de saneamiento a nivel nacional.
El cálculo del IPE incluye las necesidades de inversión para asegurar una cobertura,
en referencia con las coberturas promedio en Chile según el tamaño de la empresa
prestadora en el periodo 2008-2017, tanto en agua potable como en alcantarillado y
tratamiento de aguas residuales.
CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO
1/ Se consideran dos ámbitos: empresarial y no empresarial. Respecto del primero, la brecha ha identificado las necesidades de inversión a nivel regional mediante el ámbito de atención de cada una de las EPS, en referencia con las coberturas promedio en Chile según el tamaño de la empresa prestadora. En cuanto al ámbito no empresarial, al no existir información disponible a nivel regional para el área rural, la brecha en cobertura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas se calculó como el costo per cápita de la ampliación de redes por la población adicional por cubrir en el periodo 2008-2017. De igual forma, para otros administradores urbanos, la brecha en infraestructura se armó a partir de los requerimientos de inversión necesarios para alcanzar las Metas del Milenio y especificados en el Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015. 2/ Incluye aumento de cobertura, rehabilitación del sistema e inversión en micromedición. 3/ Incluye aumento de cobertura y rehabilitación del sistema.
Fuente: IPE (2009) Elaboración: APOYO Consultoría
5 5
22
37 39
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016, el Estado invertirá US$ 109 MM
23%
Espacio para la inversión privada
Concepto 1/Brecha Total
(en Millones de US$)
Agua Potable 2/ 2 667
Alcantarillado 3/ 2 101
Tratamiento de aguas residuales 1 538
TOTAL 6 306
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
209
Con respecto a la proyección de la ejecución de inversiones en infraestructura hacia el
año 2016, se estima que el sector público (con una inversión de US$ 701 millones al
año 2016) solo cubriría el 11% de la brecha de infraestructura estimada. Ello implica
un espacio importante para la participación privada.
GRÁFICO 98: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO
(US$ millones)
GRÁFICO 99: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
h) Aeropuertos
En el caso del sector aeroportuario, la brecha en infraestructura se calculó en función
de los requerimientos de inversión ubicados en el plan sectorial, específicamente en
cuanto a los aeropuertos concesionados y los puertos administrados por CORPAC.
Esta brecha está calculada en US$ 571 MM, como se puede observar a continuación:
CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS
1/ En primer lugar, se consideró como brecha para el AIJCH la diferencia entre la inversión estimada por LAP para el periodo 2001-2017 que permitiría mantener el nivel de servicio IATA B y las realizadas por el mismo operador entre 2011-2008. En segundo término, para el segundo paquete de aeropuertos concesionados se consideró la diferencia entre el compromiso de inversión y las inversiones ejecutadas al 2008. 2/ Se consideró como brecha total los montos de inversión estimados por Proinversión para la concesión del Segundo Grupo de Aeropuertos, que asciende aproximadamente a US$ 157 millones. Por otro lado, en los casos de los aeropuertos del Cusco y Nazca, se consideraron las necesidades de inversión estimadas por Currie & Brown (2002) y Silva Ruete (2004), las cuales son US$ 7.1 y US$ 2.1 millones, respectivamente.
Fuente: IPE (2009) Elaboración: APOYO Consultoría
98 97
158169
179
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016 el Estado invertiría US$ 701 MM
11%
Espaciopara inversión privada
AeropuertoBrecha Total
(en Millones de US$)
Aeropuertos concesionados 1/ 405
Aeropuertos administrados por CORPAC 2/ 166
TOTAL 571
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
210
La estimación del presupuesto público asignado indica que este sería insuficiente para
cubrir la brecha determinada; así, la proyección estimada de las inversiones en
infraestructura aeroportuaria a 2016 cubriría tan solo en 11% el cálculo de la brecha de
inversión realizado por IPE (2009). De este modo, se observa la necesidad de un flujo
de inversiones privadas importante.
GRÁFICO 100: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA
(US$ millones)
GRÁFICO 101: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
Cabe mencionar que a inicios del año 2012 se ha presentado una cartera de
inversiones en el sector aeroportuario por US$ 500 millones; ello, comparado con la
brecha de infraestructura del IPE (2009), confirma la aproximación a las necesidades
de inversión vigentes en el sector. En esa línea, es importante asegurar condiciones
favorables para la inversión privada, con el fin de que los principales proyectos del
sector sean ejecutados de forma alineada con las necesidades de inversión incluidas
en el planeamiento del sector aeroportuario.
i) Electricidad
En el caso del sector eléctrico, el IPE (2009) estima la brecha en infraestructura sobre
la base de las necesidades de inversión en generación, transmisión y cobertura del
servicio de electricidad, por un monto total de US$ 8 326 millones, que equivale a la
instalación de 5 700 MW de potencia de generación, US$ 1 072 MM invertidos en
líneas de transmisión y 1.4 MM de nuevas conexiones urbanas y rurales.
10 10
20
13
11
0
5
10
15
20
25
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016, el Estado invertirá
US$ 63 MM
11%
Espaciopara inversión privada
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
211
CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD
1/ El cálculo de la brecha total en generación y transmisión se basa en estimados de inversión, según planes de inversión (el Plan Referencial de Electricidad 2008-2017) como que consideran estimados de demanda y establecen escenarios conjuntos de inversiones. 2/ Para estimar la inversión en ampliación de cobertura se tomará como referencia la situación al 2007 respecto a Chile. Se calcula la brecha por regiones.
Fuente: IPE (2009) Elaboración: APOYO Consultoría
En cuanto a la proyección de la ejecución de inversiones hacia el año 2016, se
observa que la participación del sector público solo cubriría 7% de la brecha estimada;
ello indica la necesidad de una intervención del sector privado, sobre todo por la
importancia que tiene el sector energético en el desarrollo industrial en el país.
GRÁFICO 102: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA
(US$ millones)
GRÁFICO 103: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
En este caso, es necesario resaltar que la intervención del sector público se daría
fundamentalmente en el subsector distribución, mientras que en generación y
transmisión eléctrica, se debe impulsar las inversiones privadas. Ahora bien, incluso
en el caso de distribución eléctrica, existiría una brecha aún no cubierta, con lo cual se
confirma la necesidad de un aumento en las inversiones por cada subsector
económico, tanto a nivel privado como público. Cabe resaltar – como se mencionó en
el diagnóstico - la necesidad de invertir en proyectos de generación eléctrica en las
zonas norte y sur del país, así como en redes de transmisión que permitan
ConceptoBrecha Total
(en Millones de US$)
Brecha en Generación 1/ 5 183
Brecha en Transmisión 1/ 1 072
Brecha en Cobertura 2/ 2 071
TOTAL 8 326
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
2012 2013 2014 2015 2016
Distribución eléctrica Transmisión eléctrica Generación eléctrica
67
78
182
138
114
6073
111
179136
Entre 2012 y 2016 el Estado invertiría US$ 580 MM en
infraestructura eléctrica.
7%
Espacio para inversión privada
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
212
incrementar la disponibilidad energética en estas regiones, donde la demanda cada
vez es mayor.
j) Puertos
En el caso de la infraestructura portuaria, de acuerdo con IPE (2009) la brecha de
inversión (US$ 3 600 MM) está calculada sobre la base de las necesidades de
inversión identificados en el plan sectorial: puertos entregados en concesión (US$ 715
MM), puertos administrados por ENAPU (US$ 1 783 MM), y puertos privados de uso
público (US$ 1 102MM). Sin embargo, las proyecciones del presupuesto público en el
sector permiten concluir que la brecha no podría ser cerrada con solo inversión pública
(hacia el 2016 solo ejecutaría US$ 4 MM). Ello evidencia que la inversión privada en
este sector resulta indispensable.
CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS
1/ Se consideró como brecha total de inversión en infraestructura portuaria la diferencia entre los compromisos de inversión y los montos invertidos. 2/ Se consideró como brecha total de inversión los montos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP). En primer lugar, la inversión necesaria para mejorar el puerto del Callao. Y en segundo lugar, los compromisos de inversión estimados de los procesos de inversión privada en infraestructura e instalaciones portuarias de titularidad pública, que asciende a US$ 324 millones. 3/ Incluye proyectos sobre puertos de uso público que serán ejecutados por empresas privadas, los cuales cuentan con autorizaciones de uso temporal por parte de la APN para realizar estudios y sondeos. Se espera una inversión aproximada de US$ 802 millones en estos puertos además de la iniciativa privada de la minera Mapsa para construir el puerto de Marcona cuya inversión aproximada asciende a US$ 300 millones.
Fuente: IPE (2009) Elaboración: APOYO Consultoría
PuertoBrecha Total
(en Millones de US$)
Puertos concesionados 1/ 715
Puertos administrados por ENAPU 2/ 1 783
Puertos privados de uso público 3/ 1 102
TOTAL 3 600
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
213
GRÁFICO 104: PROYECCIONES DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN
INFRAESTRUCTURA PORTUARIA
(US$ millones)
GRÁFICO 105: BRECHA CUBIERTA
POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN
INFRAESTRUCTURA
Elaboración: APOYO Consultoría
En el caso de este sector, al igual que en el caso del sector aeropuertos, los montos
de inversión más grandes son en el orden de los puertos concesionados, y las
inversiones del sector público en puertos bajo administración de ENAPU son mínimas.
Así, se recomienda prestar mayor atención a la promoción de inversiones en los
puertos que actualmente están bajo la administración de la empresa pública: San
Martín, Salaverry, Chimbote e Iquitos. Ello permitiría hacer más atractivos los
mencionados puertos como puntos de comercio, lo cual constituiría un mecanismo de
dinamización de dichas economías locales.
En conclusión, se observa que, en la mayoría de sectores, la proyección de la
ejecución de inversiones en infraestructura no cubriría las brechas de infraestructura
calculadas en los distintos estudios. Ello resalta la necesidad de la promoción de la
inversión privada, así como mayores montos de inversión por parte del sector público.
La pregunta a partir de este análisis es cuál debería ser la priorización de las
inversiones por cada sector; de este modo, en el siguiente capítulo, se desarrollarán
las características de la priorización de inversiones según distintos criterios.
0.44
3.07
0.180.02 0.01
0.00
0.50
1.00
1.50
2.00
2.50
3.00
3.50
2012 2013 2014 2015 2016
Entre 2012 y 2016 el Estado invertiría US$ 4 MM
4%
Espaciopara inversión privada
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
214
VI. ¿QUÉ HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN EN
INFRAESTRUCTURA?
Sobre la base del diagnóstico realizado en los acápites precedentes: caracterización
de la situación de cada uno de los sectores sujetos de estudio, entrevistas con agentes
claves, delimitación de la brecha de infraestructura por sector y el potencial cierre de la
brecha con la disposición de recursos públicos, se ha identificado una serie de
recomendaciones de política que permitirían mejorar el proceso de inversión en
infraestructura. Estas recomendaciones han sido agrupadas en tres campos: (i)
priorización de la inversión en infraestructura según sector económico y agente
responsable (público o privado), (ii) modalidades de inversión sugeridas para cada
sector y subsector; y (iii) oportunidades de mejora transversales a todos los sectores
estudiados. Estas se detallan a continuación:
VI.1. Lineamientos para la priorización de sectores en la inversión en
infraestructura
En los últimos años, el Perú ha mostrado un crecimiento económico superior al de
otros países de la región: de hecho, en 2011, el PBI peruano creció a una tasa de
6.9%, la segunda tasa más alta a nivel de América Latina. A pesar de ello, las
condiciones de vida de gran parte de la población son aún desfavorables: en 2011,
27.8% de la población del país es pobre (INEI, 2012)286, mientras que la tasa de
pobreza extrema es del 6.3%. Ello indica que, además de continuar con el crecimiento
económico, es necesario prestar atención a la dotación de recursos para que las
personas menos favorecidas puedan acceder a adecuadas condiciones de vida.
En ese sentido, para la priorización de sectores en las inversiones en infraestructura,
se debe considerar un enfoque que contemple dos criterios fundamentales:
crecimiento económico e inclusión social287. La priorización constituye un aspecto
esencial, ya que determina en qué proyectos invertir en el corto, mediano y largo
plazo, haciendo énfasis en aquellos que tienen un mayor impacto en el crecimiento
económico y el desarrollo, y en aquellos sectores que requieren urgentemente de
determinados proyectos de infraestructura.
286
Instituto Nacional de Estadística e Informática (2012). Informe técnico: evolución de la pobreza 2007-2011. Lima - Perú 287
Entiéndase por inclusión social a aquella situación que asegura que todos los ciudadanos sin excepción, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 2012)
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
215
Para desarrollar las recomendaciones sobre las prioridades de inversión, se realizó
una aproximación al método Delphi288, mediante el cual se obtuvo información
relevante de agentes clave del sector público y privado. En ese sentido, se realizaron
dos actividades: (i) se sostuvo entrevistas con más de 30 agentes clave de los
distintos sectores analizados en el presente documento y (ii) se realizó una encuesta
electrónica a 18 expertos, 11 (27%) funcionarios públicos y 7 (17%) representantes del
sector privado289.
La priorización de sectores en las inversiones en infraestructura se abordó en tres
enfoques: (i) priorización bajo un criterio de inclusión social, (ii) priorización bajo un
criterio de crecimiento económico y (iii) priorización bajo un criterio de crecimiento
económico con inclusión social. Cada uno de ellos implica la priorización de inversión
en los distintos sectores revisados a lo largo de este documento, de acuerdo con los
resultados obtenidos en las entrevistas y encuestas electrónicas realizadas. Las
conclusiones son las siguientes:
Al contemplar como objetivo de política la promoción de la inclusión social, los
sectores priorizados son –en este orden-: saneamiento, educación, salud,
288
El método Delphi se aproxima a resultados sobre la base de la opinión de expertos en la materia. Ahora bien, a diferencia del método completo, donde se facilita la interacción entre los expertos para obtener resultados respecto de un tema, en este caso solo se realizaron encuestas por separado a expertos del sector público y privado. 289
Se realizaron tres preguntas (una por criterio de priorización definido): “Si usted tuviera como objetivo de política promover (el crecimiento económico/ la inclusión social/ el crecimiento económico con inclusión social) en el país ¿en qué sectores económicos priorizaría su inversión en infraestructura? Ordene sus preferencias del 1 al 10”.
SOBRE EL MÉTODO DELPHI
Las encuestas Delphi se emplean principalmente con dos fines:
El primero es recabar información en forma de juicios de expertos para su uso en estudios en el área de las ciencias sociales, en los casos en que no se dispone de datos objetivos o resulta demasiado costoso obtenerlos. Por ejemplo, en el caso de un estudio sobre estrategias socioeconómicas para un país en desarrollo, los juicios de expertos podrían ser una solución adecuada ante la falta de datos estadísticos.
La segunda aplicación importante de Delphi, de la que existen numerosos ejemplos, se refiere al proceso de recoger la opinión de expertos miembros de la comunidad de consultores a la que recurren los funcionarios gubernamentales encargados de adoptar decisiones. En esta modalidad, el Delphi puede ser de gran utilidad, ya que permite sistematizar el proceso y ofrece un mayor grado de objetividad a los aspectos de confrontación (Linstone y Turoff, 2002).
Fuente: CEPAL (2007). Delphi de prioridades de políticas eLAC: Consulta multisectorial
sobre prioridades de políticas TIC para el año 2010 en América Latina y el Caribe
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
216
redes viales y energía eléctrica. En tanto, al considerar como objetivo de
política promover el crecimiento económico, los sectores priorizados son
carreteras, educación, saneamiento, energía eléctrica y salud.
GRÁFICO 106: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS, SEGÚN CRITERIOS DE
CRECIMIENTO ECONOMÍCO E INCLUSIÓN SOCIAL
Elaboración: APOYO Consultoría
De considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento
económico con inclusión social, el orden de priorización de los proyectos de
infraestructura es el siguiente: redes viales, saneamiento, educación, salud,
energía eléctrica, riego, ferrocarriles puertos, cárceles y aeropuertos.
Criterio: inclusión Criterio: crecimiento económico
Energía
Redes viales
Salud
Saneamiento
Educación
Salud
Educación
Saneamiento
Redes viales
Energía
1
2
3
4
5
Criterio: ambos
Energía
Saneamiento
Educación
Redes viales
Salud
1
2
3
4
5
Cárceles
Riego
Ferrocarriles
Puertos
Aeropuertos
6
7
8
9
10
1
2
3
4
5
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
217
GRÁFICO 107: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS BAJO EL CRITERIO DE
CRECIMIENTO ECONOMÍCO CON INCLUSIÓN SOCIAL
Elaboración: APOYO Consultoría
VI.2. Modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector
económico
Las modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector dependen de,
entre otros factores, la magnitud de los proyectos. Además, se considera pertinente
diferenciar la intervención de cada tipo de agente (privado o público) dependiendo de
si se discute sobre la construcción de la infraestructura o sobre la administración del
servicio disponible a partir de la construcción de la obra.
En relación con la construcción de la infraestructura, en la mayoría de sectores y
subsectores se debería promover la inversión mediante APP. Es el caso de la
inversión en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura
hidraúlica/riego, obras de captación de agua, construcción de cárceles y de grandes
hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la
construcción de infraestructura para generación y transmisión eléctrica se debería
promover únicamente a través de la inversión privada, en tanto que, la construcción de
infraestructura con inversión netamente pública debería realizarse en aquellos
sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de
poca rentabilidad. Así, el sector público debería encargarse de la construcción de
infraestructura educativa, la ampliación de la cobertura de agua potable, el acceso a
electricidad y la dotación de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.
Criterio: ambos
Energía
Saneamiento
Educación
Redes viales
Salud
1
2
3
4
5
Cárceles
Riego
Ferrocarriles
Puertos
Aeropuertos
6
7
8
9
10
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
218
Al contemplar la administración del servicio, los entrevistados indican que el sector
privado debería administrar todas las modalidades de transporte (excepto la Red Vial
Departamental y Red Vial Local), las cárceles, el agua y saneamiento (cobertura y
captación de agua); la generación y transmisión eléctrica, la obras de infraestructura
hidráulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de
salud. Por su parte, el sector público debería encargarse de la administración de la
educación, de los centros y puestos de salud y de la distribución de energía eléctrica.
Un resumen de las propuestas en cuanto a las modalidades de inversión en cada
sector y subsector se detalla en el siguiente gráfico.
GRÁFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, SEGÚN SECTOR
1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses, bocatomas, túneles de derivación, canales de derivación, obras de arte conexa). 2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los órdenes existentes, así como las obras de arte construidas a lo largo de ellos
Elaboración: APOYO Consultoría
Ahora bien, cabe resaltar que es necesaria una evaluación exhaustiva de cada uno de
los proyectos de inversión en infraestructura. La modalidad de inversión óptima en
cada caso depende de la rentabilidad del proyecto, la necesidad de regulación del
sector bajo el que se ejecuta el proyecto, los riesgos asociados a la ejecución del
proyecto, y las prioridades de política del estado. En el caso de optar por el desarrollo
de un esquema general para las inversiones en distintas modalidades, es importante
estudiar las mejores prácticas a nivel internacional y determinar su adaptación al
contexto institucional peruano.
Construcción de
infraestructuraAdministración
Privada
Saneamiento
Cobertura
Captación APP / Privada
Pública
Electricidad
PrivadaGeneración
Transmisión
Distribución
Carreteras
RV Nacional
RV Departamental
APP / Privada Privada
APP / Privada Pública
RV Local APP / Privada Pública
Pública Pública/Privada
Riego
Infraestructura mayor 1/
Infraestructura menor 2/
APP/ Privada Privada
APP/ Privada Pública
Salud
Puestos y Centros de Salud
Hospitales y centros especializados
Pública Pública
APP / Privada Privada
PúblicaEducación
Puertos APP/ Privada Privada
Aeropuertos APP/ Privada Privada
Cárceles APP/ Privada Privada
Ferrocarriles APP/ Privada Privada
Construcción de
infraestructuraAdministración
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
219
VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados
Se ha identificado una serie de espacios de mejora que constituyen oportunidades
para agilizar las inversiones en infraestructura. Dichas oportunidades de mejora han
sido clasificadas en cuatro grandes grupos:
GRÁFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIÓN DE INVERSIONES EN
INFRAESTRUCTURA
VI.3.1. Planeamiento general de la inversión en infraestructura
El planeamiento de las inversiones en infraestructura en cada sector resulta importante
por la necesidad de una asignación óptima de los recursos en el corto, mediano y
largo plazo. Por lo tanto es necesario remediar algunos vacíos normativos y problemas
de capacitación del aparato técnico estatal para un desarrollo adecuado de las
inversiones. En particular, se ha encontrado que la falta de metas concretas en cada
sector (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno Regional,
aunada a la escasa coordinación intersectorial e interregional genera incertidumbre
para la inversión privada. Ante ello, se debería i) implementar mecanismos para
articular las decisiones y funciones en inversión en infraestructura entre distintos
niveles de gobierno; ii) normar la creación de planes de acción de corto y mediano
plazo que sirvan como instrumentos de gestión para que los planes de largo plazo se
ejecuten efectivamente y además se realicen en un contexto de coordinación
multisectorial iii) crear una metodología que permita mejorar y estandarizar la
elaboración de los actuales planes de desarrollo regional. Estos aspectos son
discutidos con mayor detalle a continuación.
Planeamiento general de la inversión en infraestructura
Incentivar la participación del sector privado
Manejo de conflictos sociales
Trabajo con niveles de gobierno sub-nacionales
Oportunidades para agilizar el proceso de inversión
1 2
34
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
220
a. Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y
funciones respecto de la inversión en infraestructura entre distintos
niveles de Gobierno
Desde que se reimpulsó el proceso de descentralización en el año 2002, su
implementación ha mostrado numerosos problemas, en aspectos tales como:
territorialidad, eficiencia técnica, gestión y planificación. Dos aspectos relevantes para
la inversión en infraestructura que se quiere enfatizar en esta sección son la gestión y
la planificación. Al respecto, la desconcentración de funciones sectoriales, la poca
capacidad técnica y administrativa de los funcionarios locales y la poca claridad sobre
las funciones de cada nivel de Gobierno ha generado duplicidades y abandono de
funciones.
Así, si bien se ha realizado la transferencia de la mayoría de funciones desde el
Gobierno Central a los Gobiernos Supranacionales - 4 342 de un total de 4 810-, éstas
se han realizado sin el empleo de las matrices previas de competencias
intergubernamentales, con excepción de las aprobadas por el MTPE y MTC. Además,
se ha encontrado serios problemas en el piloto de transferencias de competencias del
sector educación y salud a los Gobiernos Locales290. En la misma línea se observan
problemas en el sector riego (infraestructura hidráulica), en el cual se desarrollan
proyectos que involucran a más de una región y no se ha desarrollado una definición
clara de responsabilidades y coordinaciones entre los Gobiernos Regionales
involucrados y el Gobierno Central, lo cual implica que los proyectos se retrasen o,
peor aún, no se ejecuten.
290
Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012 – 2016 (PNDR). P.112.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
221
En suma, sin una adecuada labor de coordinación ni lineamientos claros de política
nacional, que definan objetivos y asigne responsabilidades entre distintos niveles de
Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar paralizados. Por
tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias de competencias,
funciones y recursos. Ello implica desarrollar un Mapa de Competencias entre los
diferentes niveles de Gobierno, el cual se estructure a partir de definir las
PROBLEMAS EN LA GESTIÓN DEL PROYECTO MAJES SIGUAS 1/ El proyecto Majes Siguas es un proyecto de irrigación localizado en las pampas del mismo nombre, en la provincia de Caylloma - Arequipa, que busca dinamizar la economía regional del sur peruano a través de la irrigación de 65 000 hectáreas de tierras nuevas en la zona. A la fecha, Majes Siguas comprende dos etapas:
Primera etapa Segunda etapa
Desde 1971 hasta mediados de la década del 80 con el uso de fondos públicos. Se logró incorporar 14 930 hectáreas de superficie productiva agrícola en la pampa de Majes y beneficiar a casi 3 000 agricultores.
Incluye la habilitación de 32mil has de cultivo con un presupuesto total de aproximadamente $ 310 millones, con aporte estatal de 240 millones. Se abrió la convocatoria para la concesión en 2010, pero el intento fue fallido por la falta de postores.
La segunda parte del proyecto Majes Siguas ha hecho visible dos problemas importantes para la ejecución del proyecto:
I. Arequipa reclama el apoyo estatal para continuar con la segunda etapa del proyecto: a pesar de que comúnmente las inversiones en infraestructura de mejoramiento agrícola son asumidas por el Estado (dada la baja rentabilidad de la actividad y su escaso atractivo para los inversores externos), esta vez el Gobierno central exige al Gobierno Regional de Arequipa reembolsar el total del aporte, lo cual ha generado controversias.
II. Cusco reclama una falta de coordinación inter-regional en torno a la disponibilidad de agua para la implementación Majes Siguas: el proyecto ha generado un conflicto por el agua con la provincia de Espinar, Cusco. El proyecto siempre fue visto como una iniciativa estatal para la región Arequipa, lo cual conllevó una falta de visión sistémica del problema. Según sostienen las autoridades cusqueñas, la construcción de la represa de Angostura (punto sustancial de la segunda etapa del proyecto) pondría en peligro la disponibilidad del recurso hídrico en la provincia de Espinar, además de contradecirse con el Proyecto de Irrigación del Cañón del Apurímac.
De acuerdo con la legislación peruana, tanto Arequipa como Cusco tienen derecho sobre el agua que proviene del río Apurímac, lo cual indica que las acciones o proyectos que involucren y/o afecten a más de una región deben ser coordinados a nivel inter-regional con el Estado como mediador. Al respecto, desde el año 2009 se están realizando reuniones de manera coordinada entre los Gobiernos Regionales de Cusco y Arequipa, y la Presidencia del Consejo de Ministros, para definir los cronogramas de estudios de balance hídrico, y determinar así la viabilidad de la ejecución del proyecto, pero aún no se ha logrado un acuerdo definitivo. 1/ Sobre la base de MAJES SIGUAS: El conflicto por el agua. Por Ximena Málaga Sabogal. Perú
Debate – PUCP. Disponible en:
http://perudebate.pucp.edu.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=985:majes-
siguas&catid=101:entradas&Itemid=56
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
222
competencias normativas y exclusivas del Gobierno central, las competencias
compartidas de las regiones, y las competencias locales de las municipalidades,
además de aquellas competencias que son concurrentes y compartidas entre los
distintos niveles de Gobierno291.
b. Normar la creación de planes de acción corto y mediano plazo que sirvan
como instrumentos de gestión y que se realicen en un contexto de
coordinación multisectorial
Actualmente existe la necesidad de normar la creación de planes de acción inmediatos
que ayuden en la consecución de objetivos de más largo plazo, es decir, que sirvan
como instrumentos de seguimiento y monitoreo. Según Celle, Sotomarino y Ugarte
(2011)292 “el sistema nacional de planificación tiene una visión netamente de largo
plazo, y no ha definido un proceso que interrelacione la planificación estratégica y la
operativa”.
Al año 2012, en el Perú los planes sectoriales de mediano plazo están
desactualizados: en la mayoría de casos, los planes sectoriales vigentes se elaboraron
con horizonte al año 2011 (tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro). Por
otro lado, los planes de largo plazo, si bien pueden estar en su mayoría vigentes293,
no tienen lineamientos de acción ni metas claras, lo cual reduce la utilidad de la
planificación realizada.
CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR SECTORES
1/ Corresponde a los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESM). Que tienen una duración de entre 4 y 5 años. 2/ Corresponde a los planes de mayor duración y que se articulan con el Plan Bicentenario y las Metas del Milenio. Ejm: El Plan Intermodal de Transporte
Elaboración: APOYO Consultoría
291
Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012 – 2016 (PNDR). 292
Celle, Sotomarino, Ugarte (2011): Medidas para mejorar la gestión operativa de las entidades públicas: ¿Cómo pasar de un marco normativo rígido de cumplimiento “flexible” a un marco flexible de cumplimiento obligatorio? CIES, p. 19. Lima - Perú 293
Salvo el Plan Sectorial de Riego, cuyo horizonte es el año 2012, los demás planes sectoriales de largo plazo están vigentes.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
223
Por ello, resulta urgente contar con planes sectoriales vigentes de mediano y corto
plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que estén alineados con los
planes de largo plazo. Los mismos constituirían instrumentos útiles para reducir la
discrecionalidad en el monitoreo de acciones, y por ende, realizar un seguimiento
adecuado de la ejecución de los proyectos de inversión.
Además de la falta de metas y objetivos claros, se ha identificado que la
planificación/coordinación intersectorial es escasa. Por ejemplo, según el Plan
Nacional de Desarrollo Portuario (2012), el 52% de las instalaciones portuarias del
SPN no forma parte de un sistema intermodal de transporte, apenas el 35% de IIEE
cuentan con los tres servicios básicos en sus instalaciones294.
Existen diversos estudios que muestran la importancia de la coordinación
intersectorial. Por ejemplo, Du Bois y Torres (2006) sostienen que una mejora en la
planeación del sector transportes permitiría un incremento en la eficiencia de la
cadena logística de comercio, lo cual reduciría los sobrecostos por falta de conexiones
entre medios de transporte hasta por US$ 385.7 millones. Por su parte, Duarte (2007)
sostiene que los factores de infraestructura que están más altamente correlacionados
con mejores aprendizajes es la disponibilidad de servicios básicos en las instituciones
educativos.
Por tanto, es necesario promover un esquema de planificación a nivel multisectorial,
que permitiría que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen de
forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor competitividad295.
c. Crear metodología para mejorar y estandarizar la elaboración de los
Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) e integrarlos con los
planes a nivel sectorial y nacional
El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es una herramienta de
planificación elaborada participativamente y constituye una guía para la acción en el
largo plazo296. El PDRC recoge los intereses y opiniones de todos los involucrados.
294
Porcentaje de locales escolares públicos en que se obtiene agua directamente de la red pública dentro del local, el baño o servicio higiénico está conectado a la red pública de desagüe dentro del local, y cuentan con alumbrado eléctrico por red pública, según la declaración de los directores de las instituciones educativas informantes. 295
A la fecha el MEF, a través de la Dirección General de Planeamiento de la Inversión (DGPI), viene realizando esfuerzos para coordinar inversiones complementarias a través de los Gobiernos Regionales y Locales, y a través de los Ministerios. Ello con el fin de que donde se hagan vías se implemente también electricidad y viceversa; donde se construyan colegios y postas médicas se implemente agua y desagüe. No obstante aún estos esfuerzos no parecerían suficientes. 296
Guía específica: Plan de desarrollo concertado. Módulo: Planeamiento concertado e institucional. Programa Pro Descentralización – PRODES, Consejo Nacional de la Descentralización – CND y
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
224
Para ello, se plantea un proceso participativo en el que se desarrollan líneas de acción
que brindan información para los diversos agentes económicos, sociales e
institucionales con la finalidad de fomentar el desarrollo de inversiones y políticas
públicas de largo plazo coordinadas entre los diversos niveles de Gobierno297.
El contenido mínimo del PDRC consiste en los siguientes puntos298:
i. Diagnóstico: el diagnóstico permite conocer las potencialidades de la región
capaces de dinamizar la economía y mejorar los niveles de desarrollo humano,
estas potencialidades pueden ser tangibles o intangibles y estar relacionadas al
mercado interno o al plano internacional.
ii. Visión de desarrollo: la visión de desarrollo es una idea fuerza que impulse a
todos los agentes a actuar para alcanzar los objetivos estratégicos.
iii. Ejes y objetivos estratégicos: los ejes estratégicos son las áreas clave para
alcanzar el desarrollo regional, generalmente se dividen en eje de desarrollo
social, eje de desarrollo económico, eje de desarrollo medioambiental y eje de
desarrollo institucional. Los objetivos estratégicos son prioridades o propósitos
que orientan las acciones identificadas en cada eje estratégico.
iv. Proyectos estratégicos: son los proyectos que se concretarán a partir del
análisis realizado en la sección anterior.
De acuerdo con la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la Presidencia Regional
es la encargada de la elaboración del PDRC, el cual debe ser presentado ante el
Consejo de Coordinación Regional para su aprobación.
Los PDRC al ser una herramienta esencial para la toma de decisiones en inversiones
y políticas públicas de una región299 deberían cumplir con estándares que aseguren la
calidad de la información brindada. Si bien la Ley del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico - SINAPLAN y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico - CEPLAN (DL 1088) indica que dentro de las funciones del CEPLAN se
Ministerio de Economía y Finanzas MEF – DNPP. 297
La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (Ley N° 27867) en el Artículo 9 literal b) indica que como parte de las competencias constitucionales de los mismos se encuentra “Formular y aprobar el plan de de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil”. Del mismo modo, como parte de las competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales; asignadas por la Constitución Política del Perú, la Ley de Bases de la Descentralización (N° 27783) y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales; se encuentra “Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. 298
Guía específica: Plan de desarrollo concertado. Módulo: Planeamiento concertado e institucional. Programa Pro Descentralización – PRODES, Consejo Nacional de la Descentralización – CND y Ministerio de Economía y Finanzas MEF – DNPP. 299
La elaboración del presupuesto participativo de cada región dependerá de los objetivos y metas trazados en su PDRC, por lo que su aprobación es de vital importancia.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
225
encuentra “Asesorar a las Entidades del Estado, Gobiernos regionales y locales en la
formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas y planes estratégicos de
desarrollos, con la finalidad de lograr que se ajusten a los objetivos estratégicos de
desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional”. Esta no
indica que exista alguna facultad fiscalizadora sobre la calidad de los PDRC.
Al respecto, se realizó una evaluación de cada uno de los 25 PDRC, en la cual se
analizaron cuatro aspectos:
i. La calidad del diagnóstico: un diagnóstico riguroso, en el que se dispone de
información actualizada y de calidad permite definir la situación real en la que
se encuentra una región. Ello a su vez es empleado como un insumo/sustento
importante dentro de la toma de decisiones de política a seguir o propuesta de
un proyecto de inversión.
ii. La claridad en la definición de los objetivos y las metas: contar con metas
claras y líneas de intervención estratégica bien definidas generan certidumbre
del rumbo de una región; y por ende, brinda mayor seguridad para un potencial
inversionista.
iii. La práctica de monitoreo y evaluación de las políticas/proyectos desarrollados:
esta práctica permite en principio identificar y corregir fallas que podrían
presentarse en torno a la implementación de los proyectos de inversión así
como conocer el efecto de los proyectos sobre el desarrollo de la región.
iv. La articulación a nivel regional-sectorial: la articulación de proyectos y metas
con las de otras regiones y entre los sectores relevantes permiten reforzar el
impacto de las inversiones en infraestructura (existe complementariedad entre
distintos tipos de infraestructura).
Los resultados se muestran en la tabla a continuación.
226
CUADRO 59: CARACTERÍSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO
Am
azo
nas
An
cash
Ap
urí
mac
Are
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ipa
Ayacu
ch
o
Caja
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Mo
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eg
ua
Pasco
Piu
ra
Pu
no
San
Mart
ín
Tacn
a
Tu
mb
es
Ucayali
Año de elaboración 2009* 2008 2010 2007 2007 2010 2010 2008 2006 2009 2010* 2007* 2009 2011 2007* 2008 2006 2009 2009 2007 2008 2008 2006 2011 2010*
PDRC actualizado desde el
ingreso del nuevo GRNo No No No No Sí No No No No Sí No No Sí No No No No No No No No No Sí Sí
Cifras actualizadas (que sean
por lo menos de 2008)No Sí Sí No No Sí Sí Sí No No Sí No Sí No Sí Sí No No Sí No No No No No Sí
Análisis de las potencialidades
de la regiónNo Sí No Sí Sí Sí Sí No Sí No No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Metas definidas Sí No Sí No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No No No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí
Objetivos estrátegicos: líneas
de acción delimitadasSí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Dispone de metodología de
monitoreo y evaluacion definidaNo No Sí No Sí Sí Sí Sí No No Sí No No Sí No No No No No No Sí No No No No
Dispone de indicadores
cuantificables y verficablesSí No Sí No Sí No Sí Sí No No Sí Sí Sí Sí No No No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí
¿Coordina con lineamientos
nacionales?No Sí Sí No Sí No No Sí No Sí No Sí No Sí No No No No Sí Sí No No Sí Si No
Coordina entre Gobiernos
Regionales o con Gob. LocalesSí Sí Sí No No No No Sí No No No Sí Sí Sí Sí No No No Sí Sí Sí No Sí No No
* El documento no indica fecha de elaboración. De acuerdo con la información provista en el PDRC se ha estimado la fecha de realización.
Calidad del diagnóstico
Objetivos y metas definidas
Práctica de monitoreo y evaluación
La articulación a nivel regional-sectorial
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
227
Respecto de la calidad del diagnóstico, se encontró que no todos los PDRC están
actualizados, es más con la entrada de los nuevos gobiernos regionales solo 5 de los
25 PDRC han sido renovados (20%). Cabe resaltar que si bien la mayoría de los
PDRC (80%) cuentan con un análisis de las potencialidades de la región, lo que
implica una mayor probabilidad de éxito de los proyectos que estos plantean, más de
la mitad no emplean estadísticas actualizadas (por lo menos del año 2008) lo cual
genera cuestionamientos sobre la calidad del diagnóstico realizado.
Además se observa que en su mayoría los PDRC cuentan con objetivos estratégicos
definidos, sin embargo al menos 32% del total de PDRC aún no cuentan con metas
definidas de manera cuantitativa, con indicadores que demuestren la evolución y
mejora en los ejes de desarrollo planteados.
En cuanto a las prácticas de evaluación y seguimiento de metas, si bien es cierto que
casi el 70% de Gobiernos regionales dispone de alguna metodología para definir
procesos de monitoreo y evaluación de proyectos/actividades, aún está pendiente
afinar dichos instrumento mediante la formulación de indicadores de resultados
apropiados (cuantificables y observables).
Por último, se ha identificado que los esfuerzos por articular las políticas o estrategias
de inversiones a nivel interregional y con los lineamientos de política nacional aún son
limitados. Así, solo 56% de los PDRC buscan mantener sus políticas en concordancia
con los lineamientos nacionales, de forma similar solo la mitad de Gobiernos
Regionales se preocupan por coordinar esfuerzos con otros gobiernos locales y
regionales.
Como se ha podido observar la calidad de los PDRC es disímil. Así, la falta de
parámetros fiscalizados genera que la elaboración de estos planes no sea estándar, lo
que limita el alcance e impacto que los planes pueden tener. En ese sentido, un paso
importante para lograr articular las decisiones de inversión entre los diferentes niveles
de Gobierno es homogenizar la calidad de los PDRC e integrarlos con los planes a
nivel sectorial y nacional. Adicionalmente, se debe tomar en cuenta las necesidades
de capacitación de los Gobiernos sub-nacionales en cuanto a la planificación regional.
Vale la pena añadir que para este último punto, es recomendable fortalecer el rol de
CEPLAN así como y el de las Juntas de Coordinación Regional. En el caso del
CEPLAN, según la Ley N° 29158, entre sus funciones está la de asesorar a los
Gobiernos regionales en la formulación, seguimiento y evaluación de políticas y planes
estratégicos de desarrollo. En la medida que este organismo no se fortalezca
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
228
institucionalmente y asuma su rol de conducción del proceso de planificación, los
Gobiernos sub-nacionales mantendrán desarrollos heterogéneos y en disonancia de
los intereses nacionales. En el caso de las Juntas de Coordinación Regional, estas
están integradas por dos o más Gobiernos Regionales y su objetivo es la gestión
estratégica de integración, para la conformación de de regiones sostenidas y la
articulación de proyectos productivos con la finalidad de conformar macro regiones por
decisión propia de las mismas300.
VI.3.2. Incentivar la participación del sector privado
Existe vasta literatura301 que evalúa las ventajas y desventajas de los modelos de
propiedad privada versus propiedad pública, así como de los modelos de gestión
disponibles para incorporar al sector privado en la ejecución y administración de
proyectos y servicios públicos. En general, se evidencian efectos positivos y
significativos de la participación privada en la eficiencia de la ejecución de los
proyectos de infraestructura.
De este modo, el segundo campo de acción identificado se refiere a la promoción de
políticas de incentivos a la participación privada en las inversiones en infraestructura,
sobre todo en los sectores donde la inversión pública no cubriría las brechas de
cobertura. Al respecto, los mecanismos utilizados en el Perú para la intervención del
sector privado son las iniciativas privadas, las Asociaciones Público Privadas (APP) y
las obras por impuestos (ley Nº 29230).
En el presente estudio se ha abordado los espacios de mejora en (i) el proceso de
inversión por APP y (ii) en el de inversión por obras por impuestos. Estos se
mencionan a continuación:
i. Modalidad de inversión por APP
Las Asociaciones Público – Privadas (APP) son contratos de concesión entre el sector
privado (empresas, asociaciones, etc.) y el sector público (Gobierno nacional, regional,
municipal) para la provisión de un servicio o bien público que exige la participación
financiera del Estado, en la medida que la rentabilidad financiera del negocio no es
300
Establecidas por el artículo 91 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, las juntas de coordinación regional. son acreedoras de varios beneficios presupuestales y económicos además de capacitaciones y asesoría técnica. A finales del año pasado, varias negociaciones pendientes se concretaron creándose cinco Juntas de Coordinación Regional (La República, extraído de: http://www.larepublica.pe/infografias/juntas-de-coordinacion-interregional-30-08-2011 301
Para un análisis de las ventajas y desventajas de las empresas de propiedad pública y privada, revisar Viscusi et al. (2000), Vickers y Yarrow (1988), Meggison y Netter (2001). Para el análisis del impacto de privatizaciones y concesiones, ver La Porta y López de Silanes (1999), Gutiérrez y Serra (2002), Gallardo (2000), Torero y Pascó-Font (2001), Alcázar, Xu y Zuluaga (2000) y Torero (2002).
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
229
suficiente para utilizar el esquema clásico de concesiones (Artículo 3º del Decreto
Legislativo Nº 1012).
Una APP puede clasificarse como auto sostenible o cofinanciada dependiendo del
nivel de participación que el Estado tenga en el monto de inversión. Una APP auto
sostenible es aquella que no requiere cofinanciamiento público, ni garantías
financieras o no financieras. Por otro lado, es cofinanciada cundo se realizan aportes
del Estado vía transferencia de recursos públicos financieros, transferencia de
recursos públicos no financieros o mediante el otorgamiento o contratación de
garantías financieras por parte del Gobierno nacional por un monto mayor al mínimo.
Asimismo, es importante resaltar que existen diversos modelos de APP (6), los cuales
se diferencian, principalmente, por quién construye la infraestructura y quién opera el
servicio.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
230
MODELOS DE APP
BOT (build, operate and transfer)
El consorcio privado construye y opera bajo su riesgo la infraestructura. Al final del
contrato transfiere los activos al sector público. El Inversionista Proveedor (IP) cobra por el
uso directo de la infraestructura. Una vez que ha cumplido el plazo para amortizar la
inversión, el activo es transferido al Sector Publico. Durante la vigencia del contrato, la
propiedad de los Activos es del sector público. Un ejemplo seria el caso para los proyectos
en energía.
En el sector energético, bajo los contratos de inversión directa, el proyecto lo ejecuta una
empresa privada. Una vez concluido se lo transfiere al Gobierno federal para su operación.
La propiedad del activo pasa al sector público y éste paga el principal y los intereses de la
deuda con los ingresos generados por dicho proyecto.
BOO, (Build, own, operate)
El proveedor privado construye y opera los activos de la prestación del servicio. El Sector
Publico sólo regula y supervisa la prestación del servicio público, ya que la propiedad del
activo siempre es del proveedor privado. El proveedor privado cobra directamente la
prestación del servicio. Este es el caso más común en concesiones de transporte y en
algunos casos de productores independientes entre otros.
BOOT: (build, own, operate and transfer).
Los activos son construidos y operados por el proveedor privado. La propiedad de los
activos son del consorcio privado y estos son transferidos al terminar el plazo de contrato,
teniendo el derecho a cobrar por el uso directo de los activos.
Arrendamiento Puro
Los activos del proyecto son propiedad del proveedor privado y arrendados al sector
público. Este paga la explotación de los activos con una renta. No hay transferencia de los
activos al final del contrato.
Comodato
El proveedor privado adquiere equipamiento para la prestación de servicios al sector
público. El proveedor privado cede en comodato, el conjunto de equipos para la prestación
de servicios. El sector público se compromete a adquirir del proveedor privado los insumos
necesarios para que operen los equipos cedidos en comodato. La operación de los equipos
se realiza con personal del sector público. Al final del contrato, los equipos pueden ser
devueltos al proveedor privado o no.
Subrogación de Servicios
El proveedor privado diseña, construye y financia la infraestructura para prestar un servicio
público, en caso de que se requiera un espacio fuera de las instalaciones de la entidad
contratante para la prestación de los servicios subrogados El proveedor privado presta el
servicio, bajo las normas de calidad pactadas en el contrato. El sector público paga al
proveedor privado por cada uno de los servicios prestados al precio previamente
convenido.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
231
A continuación, se muestran una serie de recomendaciones de política que permitirían
mejorar el proceso de inversión mediante APP:
a. Definir mejor el rol y la coordinación entre Proinversión, las entidades
concedentes y organismos reguladores en un proceso APP
En la actualidad, existe una concepción de los roles que cumplen cada uno de los
actores principales (Proinversión, entidades concedentes y organismos reguladores)
que no favorece la eficiencia en el proceso de Asociaciones Público-Privadas. Según
las entrevistas sostenidas, la definición inadecuada de los roles de cada uno de los
agentes clave en el proceso de inversión constituye un cuello de botella, dado que
genera situaciones en las que posibles conflictos de interés podrían retrasar la
planificación, el diseño de los contratos de adjudicación, que, a su vez, podrían
traducirse en problemas en la calidad de los proyectos de infraestructura. Un esquema
de los conflictos de intereses entre los agentes clave en el proceso de inversión se
puede apreciar a continuación:
GRÁFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS DE
INVERSIÓN
Elaboración: APOYO Consultoría
La misión central de Proinversión es promover la inversión del sector privado en
empresas e infraestructura pública. En ese sentido, esta entidad se encarga de
diseñar el procedimiento de adjudicación y de redactar las bases de licitación de
proyectos para su entrega en concesión. Al respecto, una tarea importante de
Proinversión es definir correctamente el esquema de reparto de riesgos entre el sector
público y el sector privado. Una vez que el contrato ha sido adjudicado, el papel de
Proinversión en el proceso es marginal, ya que la misión de interpretar el contrato y
supervisar su ejecución queda en manos de la entidad reguladora.
Gobierno
Organismo reguladorProinversión
Entidades concedentes
Concesionante
Maximizar el valor de la inversión privada
Minimizar riesgos de concesión
Diseñar planes estratégicosy ejecutar obras de acuerdo
a esos planes
Maximizar el número de proyectos terminados
Maximizar el bienestar de los usuarios
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
232
Según los especialistas entrevistados, el hecho de que Proinversión tenga que adoptar
decisiones importantes - como el reparto de riesgos entre el sector público y privado,
las condiciones de operación y mantenimiento, entre otras - de las que no va a tener
que responder en el futuro, puede conducir la licitación de obras ineficientes bajo el
punto de vista del sector público. Por ejemplo, se podría caer en el error de transferir
excesivo riesgo al sector público o de no exigir la debida atención al mantenimiento y a
la explotación de la infraestructura.
Por otro lado, los organismos reguladores tienen la función de supervisar el servicio
del concesionante a los usuarios: así, establecen procedimientos regulatorios de las
tarifas, inversiones comprometidas en infraestructura, entre otros aspectos. Es
necesario agregar que estos organismos no tienen una opinión vinculante en la
definición de contratos de concesión. Por ello, en algunos casos, incurren en
problemas con los usuarios de los servicios, dado que algunas condiciones de los
contratos –quizás sometidas a poca evaluación- terminan siendo insostenibles,
derivando en el incumplimiento de contratos en cuanto a tarifas e inversiones. En ese
sentido, dichos agentes buscan tener una opinión vinculante en las instancias iniciales
del diseño del contrato, ya que cuentan con los incentivos para un diseño de contratos
de concesión con condiciones viables.
Ahora bien, de acuerdo con las entrevistas sostenidas y la información revisada, el
conflicto subyace en debilidad del rol de las entidades concedentes (ministerios y
Gobiernos Regionales). Su principal misión dentro del esquema de concesión es ser
una de las contrapartes de los contratos: así, por ejemplo, cualquier modificación de
los mismos debe ser aprobada por el concedente. Sin embargo, en contra de lo que
parecería razonable, la entidad concedente no tiene la misión de supervisar el servicio
que el concesionario da al usuario, ya que dicha responsabilidad, como se acaba de
ver, queda en manos de las entidades reguladoras. Además, la participación de la
entidad concedente dentro del diseño de los proyectos es limitada, pues la duplicidad
de funciones con Proinversión genera barreras hacia una adecuada conceptualización
de los mismos. Ello se considera perjudicial, pues los ministerios deberían tener un rol
importante en el diseño de contratos acorde con las particularidades identificadas
dentro del planeamiento sectorial.
Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definición del rol de cada uno de los
agentes clave en los procesos de inversión. Fundamentalmente, se considera que el
rol de las entidades concedentes - antes que el de Proinversión - dentro del diseño
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
233
de los contratos de concesión es crucial. Ello tendría implicancias positivas en una
planificación efectiva con proyectos de infraestructura de calidad.
b. Actualizar la evaluación de los compromisos asumidos por el Estado al
momento del diseño de las APP
En definitiva, los compromisos (tarifas, montos invertidos por año, entre otros)
asumidos entre el sector privado y el Estado en la formación de APP pueden variar
conforme avanza la ejecución de las obras. En ese sentido, es importante fortalecer
los mecanismos de evaluación ex - ante de los compromisos, con el fin de minimizar
los riesgos de incumplimiento. Sin embargo, como siempre existen incidentes
exógenos que pueden generar problemas en el cumplimiento de los compromisos, se
considera importante proveer alternativas que permitan resolver contingencias sin
perjudicar a las partes involucradas.
Cabe resaltar la importancia que adquiere una oportuna comunicación de las
contingencias en la sociedad civil, con el fin de evitar que las APP sean mal vistas por
la población. Así, por ejemplo, en el caso de la ejecución de la Autopista del Sol en el
norte del país, con apenas 39% de avance en el proyecto, se suscitaron paralizaciones
de obra por el incumplimiento de entrega de nuevos terrenos libres de interferencias
por para del MTC y, además, se elevaron las tarifas de peaje en el mismo periodo.
Estos dos efectos combinados generaron descontento en la población, y desvirtuaron
en cierta medida el modelo de inversiones mediante APP.
c. Establecer políticas claras acerca del saneamiento legal de tierras en una
etapa previa al otorgamiento del contrato
Es necesario trabajar en procedimientos para el saneamiento legal de las tierras
ubicadas en zonas donde potencialmente se podrían realizar proyectos de
infraestructura.
A la fecha, en los casos en los que existan causales de necesidad pública (ejecución
de obras de infraestructura y servicios públicos), la expropiación de un predio se
circunscribe a la Ley General de Expropiación, Decreto Legislativo Nº 313, y el Código
Procesal Civil. En dicha ley se menciona que el valor de las tierras expropiadas será el
de mercado y el pago será previo, en dinero efectivo. La ejecución de la expropiación
debe ser autorizada por el Congreso mediante norma legal correspondiente, la cual
deberá ser publicada en un plazo no mayor a 60 (sesenta) días contados a partir de la
vigencia de la ley que autoriza la expropiación.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
234
En una siguiente fase, el órgano encargado de la expropiación promulgará las
resoluciones necesarias para efectuar la expropiación en un plazo máximo de 2 años
indicando las coordenadas UTM de ubicación del bien a expropiar. Adicionalmente, se
fija el justiprecio que deberá ser pagado al afectado por la expropiación del bien302.
Como se ha podido observar el proceso de expropiación puede ser bastante largo. En
ese sentido, de acuerdo con las entrevistas sostenidas con funcionarios de varios
sectores, en una etapa previa al otorgamiento de contratos sería conveniente una
actualización del valor de las tierras y una evaluación de la probabilidad de venta de
las tierras por parte de la población, pues con ello se reduciría la probabilidad de que
una vez adjudicado el proyecto, los parámetros de diseño acerca de la disponibilidad
de tierras estén muy alejados de la realidad, e incluso, que por la imposibilidad de la
expropiación los proyectos se detengan.
En suma, la falta de saneamiento legal de tierras paraliza las inversiones en
infraestructura pues se generan:
i) Demoras en la concesión y ejecución: por ejemplo, se ha postergado el
proceso de compra de tierras para el Proyecto del Aeropuerto Internacional
de Chinchero (PAICh).
ii) Efectos negativos en la viabilidad de los proyectos. Utilizando el mismo
ejemplo, el PAICh, según la Cámara Nacional de Turismo, pudo volverse
inviable económicamente debido a la elevación en el precio de la tierra que
los comuneros demandan (de US$ 50 a US$ 100).
Por tanto urge, establecer políticas que permitan acelerar el proceso del saneamiento
legal de tierras y que se contemple este tema como un aspecto clave en una etapa
previa al otorgamiento del contrato.
ii. Modalidad de inversión por obras por impuestos
El esquema de obras por impuestos es un mecanismo que permite a las empresas
privadas ejecutar obras de infraestructura pública y descontar ese gasto de su
Impuesto a la Renta. En la práctica, este mecanismo permite adelantar los beneficios
sociales que traen los proyectos de inversión pública, priorizados por los Gobiernos
Regionales (GR) o Locales (GL).
302
El sujeto activo de la expropiación deberá compensar con un monto equivalente a los intereses correspondientes a los meses en que, dentro del plazo de 2 años se retrase la expedición de la resolución para la ejecución de la expropiación. La tasa de interés será la Tasa Activa en Moneda Nacional (TAMN). Si en el plazo de dos años no se dictaran las resoluciones necesarias el propietario del bien podrá exigir un pago de 10% adicional al valor comercial del inmueble.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
235
GRÁFICO 111: DESCRIPCIÓN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS
Elaboración: APOYO Consultoría
Es importante destacar que la expansión de la modalidad de obras por impuestos aún
es bastante débil como mecanismo de promoción de la inversión privada. A finales de
2011, la oferta de proyectos priorizados por los Gobiernos Regionales y Locales
asciende a 761 proyectos, pero solo siete han sido ejecutados con obras culminadas
bajo este esquema y otros seis proyectos que están en periodo de ejecución.
De este modo, a pesar de que la ley Nº 29230 constituye una oportunidad para la
promoción de la participación privada en inversiones en infraestructura, este
mecanismo aún presenta algunos espacios de mejora para lograr la participación de
un espectro mayor de empresas privadas. Estos espacios de mejora se encuentran
clasificados en dos grandes rubros: (a) sobrecostos en el proceso de preinversión y (b)
modificación de las particularidades de los Certificados de Inversión Pública Regional y
Local (CIPRL):
Objetivo• Impulsar la ejecución de proyectos de inversión pública de impacto regional y local, con la
participación del sector privado.
Mecanismo
• Los GR y GL remiten a Pro Inversión una lista de proyectos priorizados.
• Las empresas que se presenten al proceso de selección de empresas ejecutoras deben
comprometerse a transferir las obras ejecutadas al respectivo Gobierno Sub Nacional.
• La Dirección Nacional de Tesoro Público (DNTP) del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) emite los Certificados de Inversión Pública Regional y Regional (CIPRL), con el
propósito de cancelar el monto invertido por la empresa privada en la ejecución o
financiamiento de los proyectos de inversión.
• Los CIPRL tiene carácter de no negociable.
Monto
máximo de los CIPRL
• Los CIPRL no pueden superar la suma de los flujos transferidos a los gobiernos por
concepto de Recursos Determinados durante los dos (2) últimos años previos a la
suscripción del primer convenio, más el tope presupuestal por el mismo concepto incluido en
el PIA
• El MEF publica el monto límite de emisión de los CIPRL.
Aplicación y
vigencia de los CIPRL
• Los CIPRL serán utilizados por la empresa privada para su aplicación exclusiva contra pagos
a la Renta de tercera categoría, hasta por el 50% del impuesto correspondiente al ejercicio
anterior.
• Los CIPRL podrán ser utilizados en los siguientes ejercicios fiscales y el Tesoro Público
reconocerá un 2% anual del monto no utilizado.
• La vigencia de los CIPRL será de 10 años, a partir de su emisión.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
236
a. Sobrecostos, cambios en precios y valor de tierras
Una de las principales debilidades del esquema de obras por impuestos es que no se
consideran los costos de transacción que asume la empresa privada para las lograr
acceder a la aprobación de proyectos de inversión.
Existen costos relacionados a la postulación al proceso de selección, a la solicitud de
carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en el avance. Solo las
empresas con capacidad para contratar estudios y obras pueden aprovechar el
mecanismo, por lo que las empresas medianas o pequeñas tendrían menores
incentivos a participar de este esquema de inversiones.
Ahora bien, estos costos están pensados para generar incentivos para que empresas
apropiadas busquen acceder a este mecanismo; sin embargo, en la práctica ello
podría implicar más bien restricciones importantes en la participación. Por ello, una
recomendación tentativa al respecto es un esquema que compense a las empresas
por los costos de gestión incurridos.
b. Modificación de algunas particularidades que caracterizan a los CIPRL
El Certificado de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL) es un documento emitido
por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección Nacional del Tesoro
Público, que constituye el mecanismo para el financiamiento del sector privado, y que
asciende como máximo al total de la inversión realizada. El CIPRL constituye el
principal mecanismo de incentivo dentro del esquema de obras por impuestos para un
aumento de la participación privada. El CIPRL es utilizado por la empresa contra los
pagos a cuenta y de regularización del Impuesto a la Renta (IR) hasta por un máximo
del 50% del ejercicio anterior. Si sobre ese techo existiera un saldo, podrá ser
ejecutado en los siguientes ejercicios fiscales.
De acuerdo con el “Texto Único Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la
Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado”303, la emisión
de los CIPRL está sujeta al siguiente procedimiento:
En primer lugar, la Entidad Privada Supervisora, determinada por la Contraloría
General de la República, deberá dar conformidad de la calidad del proyecto
dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la culminación del mismo o de
cada una de las etapas del Proyecto.
303
D.S. N° 248-2009-EF
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
237
Luego de recibida la conformidad de la Entidad privada supervisora, el
Gobierno Regional o Local deberá pronunciarse ante la Dirección Nacional del
Tesoro Público (DNTP) con respecto a la recepción del proyecto o la etapa
correspondiente, con un plazo máximo de 10 días hábiles; de no realizarse el
pronunciamiento, se tomará la obra como entregada.
A continuación, se procederá a realizar la solicitud de emisión del CIPRL; por
parte del Gobierno Local o Regional, o la Empresa Privada; en un máximo de 3
días hábiles.
Luego de recibida la solicitud, la DNTP emitirá, en un plazo máximo de 3 días
hábiles, los CIPRL siempre y cuando se cumplan los límites de financiamiento
para el gobierno local304). Finalmente, la entrega del CIPRL estará a cargo del
Gobierno Regional o Local correspondiente.
Con respecto al a emisión del CIPRL por culminación de etapas, estos podrán ser
emitidos trimestralmente, por los avances de obra, cuando el plazo la ejecución del
proyecto supere los 6 meses. Está situación deberá ser comunicada a la Empresa
Privada desde la primera convocatoria al proceso de selección. Las condiciones y el
cronograma de entrega de las etapas deberán ser determinadas en el Convenio de
Inversión Pública Regional y/o Local en Infraestructura305.
Con respecto a la emisión de los CIPRL por los intereses del 2% de los CIPRL no
utilizados en el ejercicio anterior, la Empresa Privada deberá solicitar al Gobierno
Regional o Local que gestione la emisión de los mismos ante la DNTP. Luego de
recibida la solicitud, la DNTP deberá requerir la información correspondiente a la
Declaración Jurada Anual de Impuesto a la Renta, correspondiente al ejercicio
anterior, de la empresa privada correspondiente; dicha información deberá ser enviada
por la SUNAT en un plazo máximo de 7 días hábiles. Luego de recibida, la DNTP
emitirá los CIPRL en un máximo de 10 días hábiles306.
Según la investigación realizada, se han encontrado oportunidades de mejora en
relación con estos certificados.
304
De acuerdo a la Segunda Disposición Complementaria de la Ley N° 29230 – “Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado”. 305
Artículo 15_A del “Texto Único Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado” (D.S. N° 248-2009-EF) 306
Artículo 15 del “Texto Único Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado” (D.S. N° 248-2009-EF)
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
238
b.1. Elevar la tasa de interés de los CIPRL.
El reglamento de la ley de obras por impuestos determina una tasa de interés de 2%
anual de los CIPRL. Es decir, las fracciones del valor de los CIPRL que no sean
utilizados pueden generar un interés de ese monto. Esta tasa, sin embargo, es menor
a la que se paga por los Bonos del Tesoro Público (5.98%), lo cual resta
competitividad a los CIPRL en el mercado. Además, a diferencia de los Bonos del
Tesoro, los CIPRL son ilíquidos (no transables) y de riesgo considerable, pues
dependen de la disponibilidad de canon y generación de renta.
Por lo tanto, la alternativa planteada es elevar la tasa de interés de los CIPRL, que
incorpore el riesgo inherente a estos Certificados, y que lo vuelva más competitivo en
el mercado, de tal manera que sirva además como herramienta para incentivar
inversiones a través del mecanismo de obras por impuestos.
b.2. Se debe permitir que los CIPRL se emitan por el monto realmente
ejecutado y no por el monto asumido; además, estos deben tener carácter
transable mediante la eliminación de su carácter de “no negociables”.
En la actualidad, la norma que regula las obras por impuestos no considera el posible
incremento en el valor de los proyectos ejecutados, en comparación con los estudios
de preinversión realizados. Por ello, los CIPRL se emiten en función al valor del
proyecto asumido, y no al valor de la inversión realmente ejecutada. Al respecto, se
debe tomar en cuenta que en el momento de realización del convenio solo se puede
contar con los datos aproximados del valor de la obra que provienen de los estudios
de preinversión. Por lo tanto, se recomienda flexibilizar la norma, de tal manera que
sea posible, incluir en el convenio, bajo algunos parámetros, la actualización del valor
de los CIPRL en función a la inversión ejecutada.
El riesgo que tiene el esquema de obras por impuestos vigente es que desincentive un
aumento de las inversiones, dado que los beneficios de los CIPRL se mantendrían
rígidos. En ese sentido, se recomienda contemplar la posible variación en el valor de la
obra ejecutada en relación a los estudios y considerar mecanismos de ajuste del
monto de los CIPRL conforme avancen las obras de infraestructura.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
239
VI.3.3. Desarrollo de la gestión en los Gobiernos sub-nacionales
El tercer grupo de recomendaciones está orientado al desarrollo de mecanismos para
optimizar la gestión de los Gobiernos sub-nacionales, dado su papel relevante en la
planificación y ejecución de inversiones.
a. Difundir información entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de:
Delimitación de funciones en la ejecución de proyectos según sector.
Diversos modelos de gestión para llevar a cabo la inversión en
infraestructura (v.g. APP y obras por impuestos): ello contribuiría al aporte
de una gama de opciones para las inversiones públicas directas.
Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a través de
la coordinación con otros Gobiernos locales o regionales: esta estrategia
contribuiría a la inversión más eficiente de proyectos de alcance
interregional (proyectos de irrigación, saneamiento, carreteras, entre
otros).
b. Promover el diseño de concursos que contengan la ejecución de varias
obras de menor envergadura
El monto promedio de inversión en proyectos ejecutados por los Gobiernos Regionales
es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya al 15% de los proyectos más
grandes, el promedio del 85% restante es de menos de S/.350 mil. Si bien estos
proyectos pueden generar impacto sobre el desarrollo de la población, debe tomarse
en cuenta que este tipo de inversión tiene poco impacto para cerrar brechas de
infraestructura, altos costos de formulación y monitoreo e incluso por su monto pueden
resultar poco atractivos para empresas serias.
En muchos casos, la ejecución de proyectos se da en forma atomizada porque la
demanda también lo es (presupuesto participativo, dispersión de la población). Los
proyecto al ser de pequeña escala, no alientan la entrada de empresas con capacidad
de enfrentar contingencias durante la ejecución de los mismos o, peor aún, de cumplir
con los parámetros establecidos en los contratos iniciales. De acuerdo con las
entrevistas sostenidas, existe un gran número de proyectos que, por su monto, se
adjudican a empresas poco calificadas, las cuales, en algunos casos, no consiguen
cumplir con las condiciones de los contratos en la fase de ejecución.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
240
Sin embargo, existen formas de empaquetar los proyectos en un programa de
inversiones que reduzca los costos de transacción, mejore la eficiencia y a su vez
resulten atractivos para el sector privado. Así, por ejemplo, en vez de que la
Municipalidad de Miraflores licite un contrato de mantenimiento por cada una de sus
avenidas como se hace actualmente, podría licitar un programa de mantenimiento
permanente de todas las vías del distrito.
Así, la existencia de muchos proyectos de poca magnitud, no genera condiciones para
que la inversión privada se ejecute de manera eficiente. Al respecto, lo que se propone
es la promoción de varios proyectos dentro de un solo “paquete” de inversiones, por
ejemplo, la concesión de los aeropuertos regionales307. Al mismo estilo, se pueden
agrupar proyectos dentro del mismo sector, como hospitales regionales o Empresas
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS). Así, estos paquetes resultarían
atractivos a empresas serias que garanticen una correcta ejecución.
SOBRE LA CONCESIÓN DE PAQUETES DE AEROPUERTOS REGIONALES
Con el fin de mejorar la calidad de los servicios y la infraestructura de transporte nacional, se
aprobó el Plan de Promoción en marzo de 2004, que estableció la entrega en concesión de
diecinueve (19) aeropuertos, en tres grupos.
Así, con fecha 11 de diciembre de 2006 se suscribió el contrato de Concesión del Primer Grupo
de Aeropuertos con la empresa denominada Aeropuertos del Perú S.A.
En el marco de la Promoción de Inversiones del presente año, PROINVERSIÓN tiene previsto
llevar a cabo el concurso de proyectos integrales para la concesión del Segundo Grupo de
Aeropuertos la República del Perú.
Loa aeropuertos incluidos en el segundo paquete son:
1. Aeropuerto de Andahuaylas (Región Apurímac) 2. Aeropuerto de Arequipa (Región Arequipa) 3. Aeropuerto de Ayacucho (Región Ayacucho) 4. Aeropuerto de Juliaca (Región Puno) 5. Aeropuerto de Puerto Maldonado (Región Madre de Dios) 6. Aeropuerto de Tacna (Región Tacna)
Fuente: Proinversión
307
El primer grupo de Aeropuertos Regionales de concesionó en el año 2006
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
241
c. Diseñar modelos de gestión de recursos humanos que eviten la rotación
laboral de funcionarios públicos (retención del talento)
Es necesario promover mecanismos para retener personal calificado dentro de la
gestión pública local y regional y reducir la alta rotación presente en las áreas de
planificación e inversión de las regiones. El problema de la alta rotación es que las
inversiones en capacitación de funcionarios públicos – vg. en modalidades de
inversión, planeamiento, manejo de SNIP, etc- se pierden en gran medida cada cuatro
años, por la renovación del personal.
Además, es importante mencionar que el sector público resulta poco atractivo para
atraer al talento del sector privado, en el que las personas ganan entre tres y cinco
veces más en promedio que lo que ganarían en la administración pública por una labor
equivalente308. No se espera que este diferencial de remuneraciones se cierre, pero
una mejora en los sueldos de funcionarios clave podría lograr capturar mejores
profesionales.
Así, una de las necesidades básicas de reforma dentro del sector público es la
incorporación de un régimen nuevo, moderno, meritocrático, al cual accedan los
mejores de los actuales trabajadores y externos por concurso, que formen una nueva
administración pública. Cabe destacar, al respecto, que el ministro de Trabajo y
Promoción del Empleo (MTPE), José Villena, junto con una comisión conformada por
expertos de diversos sectores, y con apoyo el Banco Mundial, se encuentran en
elaboración del proyecto de Ley de Nueva Carrera Pública que entraría en vigencia en
2013, eliminando progresivamente el régimen CAS309. Una definición adecuada del
mencionado régimen contribuiría a formar un Estado con mayor capacidad de
ejecución de políticas públicas de inversión en infraestructura.
308
Por ejemplo funcionarios claves en la gestión de inversiones como el jefe de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI), de logística, de obras, y de infraestructura, tienen remuneraciones que no alcanzan los S/.5 000 al mes. Como consecuencia de esto 309
El Contrato Administrativo de Servicios (CAS) es una modalidad contractual de la Administración Pública, privativa del Estado, que vincula a una entidad pública con una persona natural que presta servicios de manera no autónoma. Una prestación de servicios de carácter no autónomo es la prestación de servicios que realiza una persona a favor de una Entidad Pública de manera dependiente, sin que ello implique un vínculo laboral con la Entidad.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
242
VI.3.4. Manejo de conflictos sociales
De acuerdo con los sondeos realizados a los clientes de APOYO Consultoría, los
conflictos sociales constituyen un factor de riesgo importante para invertir en el Perú:
72% de los ejecutivos de empresas muestran mucha preocupación por el efecto de la
creciente conflictividad social sobre el entorno de los negocios en el 2012. Estas
sensaciones tienen sustento en la creciente ola de conflictos registrados: a febrero de
2012 se cuentan 229 conflictos a nivel nacional entre activos (152) y latentes (77)310.
Ante esto, es primordial un manejo adecuado de los conflictos sociales, de modo tal
que se pueda dar un contexto favorable para promover las inversiones de proyectos
de infraestructura en el Perú.
310
Defensoría del Pueblo (2012) “Reporte de conflictos N° 96”.
NOTICIA – “CARRERA PÚBLICA ADMINISTRATIVA EN 2013
El presidente de la Comisión de Economía del Congreso, Luis Galarreta, anunció que para
2013 se tendrá lista la carrera pública administrativa, antes de que se elimine de forma
progresiva el régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS).
“Se van a mejorar algunas condiciones en el CAS, dos gratificaciones como cualquier
trabajador, 30 días de vacaciones, pero no pasarán al Estado sin ninguna evaluación. Lo
harán cada año en la medida que estas personas califiquen”, dijo el legislador.
Asimismo, mostró su apoyo al proyecto aprobado por el pleno del Congreso el último
jueves, que establece el ingreso de los trabajadores del mencionado régimen a la planilla
estatal de forma paulatina y por meritocracia.
Precisó que, de acuerdo a datos del Ministerio de Trabajo, hay más de 188 mil
trabajadores por CAS en los tres niveles de gobierno —central, regional y municipal—, y
que básicamente han ingresado en las últimas administraciones”.
Fuente: Perú21 (disponible en www.peru21.pe)
Fecha: 21/03/2012
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
243
GRÁFICO 112: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES
Fuente: Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría
En este punto, se han detectado dos campos de acción importantes:
a. Realizar un trabajo articulado para conocer las expectativas de la
población
El manejo de las expectativas de la población en el ámbito de los proyectos de
inversión es clave, pues constituye un insumo para el diseño de los proyecto pues
permite determinar la viabilidad de un proyecto o no, saber cuánto se gastará en
proyectos para compensar a la población, entre otros aspectos. Por tanto, es
importante establecer espacios para conocer las expectativas de la población en
relación con la construcción de la infraestructura y sobretodo realizar actividades
complementarias como campañas de comunicación efectivas, con el fin de crear
contextos favorables para la construcción de las obras.
Piura
Lambayeque
La Libertad
Ancash
Lima
Ica
Arequipa
Moquegua
Tacna
Amazonas
Cajamarca
San Martín
Huánuco
Junín
Huancavelica
Ayacucho
Apurímac
Cusco
Puno
Madre de Dios
Ucayali
Loreto
Tumbes
Pasco
De 11 a más conflictos
De 6 a 10 conflictos
De 1 a 5 conflictos
Ene.2012: 229 Conf lictos
sociales. 10 adicionales
respecto Dic.2011-
•Conf lictos Activos: 152
•Conf lictos Latentes: 77
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
244
A continuación, considerando las mejores prácticas adoptadas en otros países, se
listan algunas acciones sobre la comunicación de información, la creación de lazos
con las comunidades, capacitación, entre otros, las cuales buscan prevenir o
solucionar conflictos a tiempo.
CONSIDERACIONES PARA MANTENER RELACIONES SALUDABLES ENTRE EMPRESA
Y COMUNIDADES – EL ROL DE LA EMPRESA MINERA
Información y comunicación 1. Brindar desde un inicio información balanceada sobre los impactos del proyecto. Ello con el
fin de no generar sobrexpectativas de los beneficios, ni minimizar los efectos en el medio ambiente o potenciales riesgos.
2. Ser transparente a través del suministro de información completa y oportuna para mitigar posibles conflictos. Esta información debe ser adecuada a la lengua utilizada por la comunidad.
3. Desarrollar revisiones periódicas sobre el impacto del proyecto en el medio ambiente y a nivel socioeconómico. Dichas revisiones deben ser publicadas en informes de desempeño ambiental/social auditados de manera independiente. Los mismos deben ser entregados a las autoridades comunales.
4. Informar y educar a las comunidades sobre los impactos de las obras en temas laborales, ambientales y potenciales beneficios para la localidad.
5. Desarrollar estrategias de comunicación para exponer los beneficios de los proyectos, según localidad.
Relaciones con la comunidad
6. Elaborar Estudios de Impacto Social para facilitar la negociación de acuerdos socioeconómicos. Crear oficinas especiales para relacionarse con las comunidades. Las oficinas deben establecerse dentro del ámbito de operación del proyecto. Asimismo, deben tener la autoridad al interior de la empresa para poder establecer y cumplir acuerdos, de modo tal que esta oficina sea percibida por la población como un medio que aplique soluciones.
7. Incorporar dentro de cualquier decisión factores tales como la cultura local y costumbres de las comunidades. Capacitación y apoyo a la comunidad
8. Contratación y capacitación de personas de la comunidad. 9. Uso de servicios y proveedores locales, en la medida de lo posible. 10. Fortalecimiento de las estructuras de la comunidad y las instituciones locales (capital
social), a través de la formación y la educación en liderazgo, gestión y cuestiones técnicas. 11. Proveer financiamiento a la comunidad para que contraten a consultores externos que les
proporcionen conocimientos teóricos y prácticos, de modo tal que puedan tomar decisiones con información adecuada.
12. Contratar a un monitor de medio ambiente - de preferencia de la comunidad - y, en caso sea necesario, proporcionar los medios para que personas de la comunidad sean formadas en estos aspectos. Resolución de conflictos
13. Formalizar cualquier acuerdo tomado con la comunidad a través de actas. 14. Identificar a los representantes calificados de la comunidad.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
245
b. Complementar la reglamentación final de la ley de consulta previa
La Ley de Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios,
reconocida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, nace
como resultado de los lamentables sucesos ocurridos en la localidad de Bagua,
Región Amazonas en junio del año 2009.
En dicha fecha, el conflicto social fue generado por el reclamo de las comunidades
indígenas de la zona sobre una serie de Decretos Legislativos promulgados por el
poder ejecutivo en el contexto de las reformas realizadas para la promulgación del
TLC con Estados Unidos. Estos limitaban los derechos de las comunidades y
facilitaban la concesión de tierras pertenecientes a las mismas. De acuerdo con el
informe final de la Comisión investigadora de los sucesos de Bagua, el saldo final del
conflicto fue de 34 muertos, entre ellos 24 miembros de la Policía Nacional311.
Como parte de los acuerdos alcanzados en las conversaciones con los líderes de las
comunidades indígenas, se decidió reglamentar el derecho de consulta previa de las
comunidades indígenas y de esta manera evitar que se generen nuevos conflictos por
la falta de una comunicación efectiva entre las autoridades y las comunidades312.
Luego de diversos debates a nivel del congreso y la polémica observación realizada a
la misma por parte del Presidente Alan García Pérez, haciendo uso de la atribución
constitucional que le permite observar toda o una parte de una ley aprobada por el
Congreso de la República, el 31 de Agosto de 2009 se promulgó la Ley 29785.
Si bien la Ley de Consulta Previa a los pueblos Indígenas fue promulgada en el año
2009, la reglamentación de la misma se hizo esperar hasta abril del año 2012 (Decreto
Supremo 001-2012-MC). Incluso, a la fecha aún quedan temas por aclarar: el nivel de
opinión vinculante, el padrón de comunidades indígenas, la etapa de inversión en que
debe realizarse y cómo determinar el área de influencia de una actividad.
311
Fuente: http://www.rpp.com.pe/2010-01-02-simon-informe-final-de-comision-bagua-es-un-diagnostico-valiente-noticia_232907.html 312
Vallenas, Kantuta; Lucila Pautrat y Catty Samaniego (sin fecha). Análisis de la ley de consulta previa a los pueblos indígenas, y criterios para su implementación en el contexto del debate del proyecto de ley forestal y de fauna silvestre. Lima-Perú.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
246
GRÁFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIÓN DE LA
LEY DE CONSULTA PREVIA
Elaboración: APOYO Consultoría
Si bien es cierto que la aplicación de la Ley implicará costos adicionales sobre la
ejecución de los proyectos de inversión (en tiempo y dinero), su cumplimiento permitirá
resolver anticipadamente problemas que de otra forma pueden resultar aún más
costosos; al punto de hacer inviables los proyectos313. Por tanto, es importante cerrar
los vacíos que aún se presentan en la reglamentación; de lo contrario se continúa
generando incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de
infraestructura y con ello limitándose la inversión.
313
Un ejemplo de esto puede ser el retraso en el proyecto del “Aeropuerto Internacional de Chincheros”.
•Detallar los requisitos que debe cumplir un pueblo para ser consultado. ¿Existe base de datos de pueblos indígenas?
•¿Cómo se determina el área de influencia de una actividad?
¿Quiénes deben ser
consultados?
•Definir las medidas administrativas que se someterán al proceso de consulta. ¿Cómo se ejecuta el proceso de consulta?
•Definir plazos. Determinar en qué etapa del proyecto se debe realizar la consulta. ¿Antes o luego del estudio de impacto ambiental?
•Cada institución del gobierno asignaría recursos humanos y presupuesto para gastos. ¿Empresas pagarán una tasa por la ejecución del proceso de consulta? ¿En función de qué?
•¿Proceso de consulta se podrá realizar en paralelo con talleres informativos?
¿Qué y cuándo
consultar?
•Definir si se consulta sobre una actividad o sobre un proyecto.
•Aclarar las implicancias de los resultados de la consulta. ¿Opinión vinculante?
Modalidades y resultados de
la consulta
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
247
VII. CONCLUSIONES
1. La disponibilidad y calidad de la infraestructura del Perú es similar a lo observado,
en promedio, en América Latina; sin embargo, aún dista de los niveles alcanzados
por los países más competitivos de la región (Chile, Uruguay y Brasil). Por otro
lado, si bien se han mostrado avances en cuanto al acceso y calidad de
infraestructura entre 2005 y 2010, aún se identifican grandes disparidades
regionales, observándose que los departamentos de la Selva (Ucayali, Madre de
Dios, Loreto y Amazonas) y de la Sierra (Huánuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco
y Junín) son los que necesitan mayor atención en la dotación y calidad de
infraestructura.
2. Los principales hallazgos detallados por cada uno de los sectores analizados se
detallan a continuación.
2.1. Carreteras
A pesar de los avances mostrados en el sector durante los últimos años, aún la
calidad de las carreteras del Perú muestra serias deficiencias en relación con la
de otros países de AL (Chile). Está pendiente la pavimentación del 46% de la
Red Vial Nacional; incluso, en departamentos como Apurímac, Pasco y
Huancavelica este porcentaje se incrementa a más de 70%.
Es indispensable promover la cultura de mantenimiento de la infraestructura
vial entre los Gobiernos Subnacionales. Además, se debe considerar modificar
el marco normativo de manera que el mantenimiento de carreteras sea
considerado inversión y por ende los fondos del canon puedan ser
empleados para financiar proyectos de mantenimiento de vías ya
existentes.
Este sector se caracteriza por la gran presencia de inversión mediante la
modalidad de APP (concesiones) y por ser un sector de amplio alcance a la
población. Por ello, se debe mantener especial cuidado en el cumplimiento
de los compromisos asumidos por el Estado dentro de su participación
en las APP en ejecución. El incumplimiento de los contratos se ve muchas
veces reflejado en la paralización de obras y el incremento de peajes, lo cual
podría generar no solo problemas específicos al proyecto paralizado, sino
objeciones al modelo de APP en general. Es necesario evitar que este modelo
pierda legitimidad ante la sociedad civil y de esa manera se dificulte la
participación del sector privado en esta área.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
248
2.2. Puertos
La calidad de la infraestructura portuaria del Perú (3.5 puntos de acuerdo
con el Reporte Global de Competitividad 2012) muestra serias deficiencias
en comparación con los puertos de países como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).
Se han encontrado deficiencias en la gestión de la empresa pública ENAPU
S.A314. Así, existen retrasos en el desarrollo de la infraestructura de los puertos
de Salaverry, San Martín e Ilo. Ello, sumado a una baja demanda por los
servicios ha generado que estos puertos no sean sostenibles económicamente.
Se encontró que aquellos puertos administrados por entidades privadas
(concesionados por el Estado) tienen mejores resultados que aquellos
gestionados por ENAPU. Para poder concesionar los puertos faltantes, es
indispensable establecer mesas de trabajo con los sindicatos laborales de
los puertos que están bajo la administración de ENAPU, pues estos se oponen
a las concesiones.
Es necesario promover las inversiones en infraestructura de transporte
hacia los puertos. Este factor es crítico, pues la falta de infraestructura
complementaria incrementa los costos de uso de los puertos y reduce los
incentivos al uso de los mismos, con lo cual se pierde competitividad.
2.3. Aeropuertos
Según el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Perú dispone de una
calidad de infraestructura aeroportuaria mayor a la del promedio de los países
de América Latina (4.0).
La demanda por servicios aeroportuarios ha crecido en los últimos años. La
tendencia revelaría la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en
infraestructura que abastezca a la demanda creciente por estos servicios.
En la última década se han entregado en concesión 18 aeropuertos a nivel
nacional. En ese sentido, se recomienda desarrollar mecanismos de regulación
y monitoreo adecuados, para lograr una ejecución de los proyectos de
inversión de las empresas privadas de acuerdo con los contratos establecidos.
314
Según Sgut (2005), factores asociados a la gestión de la empresa ENAPU S.A. como la necesidad de
pago de pensiones y el sobredimensionamiento de la planilla de ENAPU, entre otros, han elevado las
tarifas de los servicios portuarios brindados por la empresa estatal. Así, se estimó un sobrecosto portuario
calculado en US$ 12.6 millones anuales.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
249
2.4. Ferrocarriles
Este sector ha sido relegado durante los últimos gobiernos. La inversión en
infraestructura ferroviaria ha sido nula entre 2005 y 2010 - la red se ha
mantenido en 1 940 km-; así como la planificación del sector (es decir, el
establecimiento de metas de corto y mediano plazo). Ello explicaría que según
el índice de calidad de la infraestructura ferroviaria del Perú (1.9), el sector
muestra serias deficiencias
A pesar de la existencia de diferentes estudios que respaldan la viabilidad y
beneficio de construir una línea férrea hacia la Selva (especialmente Iquitos),
aún no se inicia la construcción de la misma.
Según entrevistas, existiría presión por parte de grupos de transportistas,
que promueven una priorización del sector carreteras en desmedro del sector
ferroviario. Ello sería uno de los factores por los que el sector ferroviario ha
sido relegado. Por tanto, es importante promover información a los hacedores
de política sobre los beneficios de implementar redes ferroviarias en algunos
casos (menores costos para transporte de carga, medio de transporte con
menor contaminación ambiental, entre otros).
2.5. Electricidad
La disponibilidad de energía para los próximos años es un tema preocupante:
el margen de reserva operativo ha decrecido en la última década. Es
imprescindible fomentar la generación de energía con diversas fuentes
(cambio de la matriz energética), con énfasis en las zonas norte y sur del
país.
Existe un bajo nivel de inversión en infraestructura de transmisión. A la
fecha, la infraestructura disponible no sería suficiente para poder cubrir la
nueva demanda del Sur y Norte. Por tanto, resulta necesario agilizar y
clarificar los mecanismos para que las licencias sociales sean otorgadas y
se inicie la construcción de dicha infraestructura.
El porcentaje de acceso a energía eléctrica se ha incrementado en 15 pp entre
2005 y 2010 (de 74% a 89%). No obstante estos niveles son aún bajos en
comparación con los alcanzados por el resto de países de América Latina.
Urge promover los programas de electrificación rural pues existe un
reducido nivel de conexiones en estas zonas: el coeficiente de electrificación
rural en 2011 fue de 63%.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
250
2.6. Saneamiento
La dotación de infraestructura de servicios de saneamiento aún es insuficiente:
Perú es el país de América Latina con menor cobertura de agua potable y
acceso a desagüe: solo 76% de los hogares disponen de estos servicios. El
reducido acceso en regiones como Puno, Huancavelica, Loreto, Amazonas y
Madre de Dios es alarmante ya que en estas regiones el porcentaje de hogares
con acceso a este servicio no sobrepasa el 50%.
En el sector se deben realizar ajustes a las tarifas y a la calidad de la
gestión de las EPS, de modo que la misma permita cubrir inversiones y
rehabilitación de la infraestructura de saneamiento. Ello implicaría, entre otras
medidas, las siguientes:
o Promover mecanismos que alineen los intereses entre los directores de
las EPS y los políticos.
o Establecer Planes Maestros Optimizados que permitan desarrollar
inversiones en infraestructura factibles según la realidad de la EPS.
o Desarrollar campañas de sensibilización del valor del agua.
Desarrollar políticas que incrementen la disponibilidad hídrica a través
del aprovechamiento intercuencas (trasvases) y el agua de mar. Además
de contar con infraestructura adecuada que permita almacenar el exceso de
agua en épocas de lluvia y se emplee en épocas en las que el agua resulta
insuficiente, es importante desarrollar infraestructura de aprovechamiento
intercuencas (trasvases), así como plantas desalinizadoras para el tratamiento
de agua de mar.
Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento, contemplando
la construcción de infraestructura resistente ante eventos naturales y el
desarrollo de programas de mantenimiento constante de los sistemas de
saneamiento.
2.7. Salud
El estado de la infraestructura peruana de salud es aún es deficiente respecto
de los estándares internacionales. Existen solo 1.5 camas hospitalarias por
cada 1 000 personas; en tanto que, países como Uruguay y Brasil cuentan con
2.9 y 2.4 camas por cada 1 000 personas. Tal vez de mayor importancia sea
resaltar que en el país, en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido
en el mismo nivel del que tenía en el 2003.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
251
A nivel nacional, se observa un estancamiento en la calidad de la
infraestructura. Si bien el número de establecimientos se ha incrementado en
10.3% entre 2001 y 2009, el número de camas hospitalarias se ha mantenido
casi constante en este periodo, como se mencionó anteriormente.
Se debe promover la articulación entre las distintas entidades
responsables de los establecimientos de salud a nivel nacional (Ministerio
de Salud, ESSALUD, las Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales y el
sector privado) para la identificación de necesidades de inversión en salud de
forma adecuada.
Uno de los elementos básicos para el desarrollo de la infraestructura es
promover la generación de información sobre el estado de infraestructura.
La última información disponible data del 2006 (censo hospitalario).
Es necesario mejorar e institucionalizar la capacidad técnica de los
Gobiernos Regionales, a través de un acompañamiento permanente por parte
del sector, y en particular, de entidades como el Centro de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN).
Es importante establecer lineamientos claros para la definición óptima de los
estándares de calidad y de los criterios de localización pertinentes de los
EESS.
2.8. Educación
El índice de calidad de la infraestructura física de las escuelas revela que la
infraestructura educativa de los colegios del Perú está debajo de países
de América Latina como Brasil, Chile y Argentina.
Los factores de la infraestructura educativa que están más significativamente
asociados con un mejor aprendizaje son la presencia de espacios de apoyo a
la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cómputo), la
conexión a servicios públicos de electricidad y telefonía, y la existencia de agua
potable, desagüe y baños. Al evaluar estos factores, se observa que las
escuelas del Perú presentan mayores limitaciones que el promedio de las
escuelas de América Latina para acceder a estos servicios y construir áreas
académicas.
La rehabilitación y mantenimiento de los establecimientos educativos es
indispensable. Solo el 19.1% de las aulas están en buen estado, estas cifras
se agudizan en la región Selva: Madre de Dios (0.4%), Loreto (0.2%) y Ucayali
(0.0%).
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
252
La implementación de servicios básicos dentro de los establecimientos
educativos es de vital importancia. Solo 35% de las instituciones educativas
cuentan con acceso a los tres servicios básicos (agua, alcantarillado y
electricidad). Es importante prestar atención a la dotación de estos servicios a
los colegios de la Sierra, pero sobre todo a los ubicados en la Selva.
2.9. Cárceles
El porcentaje de sobrepoblación de los establecimientos penitenciarios se
mantiene elevado a lo largo del tiempo, hasta alcanzar 82% en el año
2011. En un análisis por regiones, se observa que el caso más crítico es
presentado por la Oficina Regional del Centro (con sede en Huancayo), con un
porcentaje de sobrepoblación de 163%.
Es importante promover una visión política clara que otorgue mayor prioridad
a la infraestructura penitenciaria, y en general, del sector relacionado con
cárceles dentro de las políticas públicas de seguridad ciudadana del Estado.
Si bien son funciones propias del Estado el diseño, la construcción y el
mantenimiento de los penales; dada la evolución y situación actual del sector,
se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesión a un
tercero, con la supervisión/monitoreo del Estado. Por tanto, es necesario
promover la participación del sector privado para la provisión de
infraestructura y administración de los centros penitenciarios. Así, resulta
pertinente la discusión política y técnica de llevar a cabo un proceso de
concesión en los EEPP (provisión de infraestructura y administración de los
centros penitenciarios).
2.10. Riego
El porcentaje de agricultores que usan algún tipo de infraestructura de riego en
sus cultivos entre 2004 y 2010 ha crecido en 15 pp, sin embargo, aún el 77%
de las tierras disponibles para uso de cultivo no cuentan con
infraestructura de riego.
En el sector es importante trabajar en una cultura de mantenimiento de los
sistemas de riego y en mejorar la gestión y administración de la
infraestructura. La falta de mantenimiento adecuado ha implicado el deterioro
de la infraestructura y con ello la mayor filtración del recurso hídrico: 65% del
agua para riego es perdida en el camino.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
253
El Gobierno Central (mediante el Ministerio de Economía y Finanzas y el
Ministerio de Agricultura) debe definir criterios adecuados para delimitar los
responsables de proyectos de captación y distribución de agua para riego
que involucran a más de una región.
Se requiere fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) en la
definición de los derechos de agua para la ejecución de proyectos de inversión.
3. Al comparar las brechas de infraestructura por cada sector económico con las
proyecciones de la ejecución de las inversiones del sector público hacia el año
2016, las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversión
pública ejecutada cubriría gran parte de la brecha al 2016. Sin embargo, un grupo
de sectores requeriría de mayores inversiones. Así, se encuentra que los sectores
en los que se sería más factible que la ejecución presupuestal al año 2016 cubra la
brecha son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%). Los sectores en dónde el
bajo nivel de cobertura de la brecha sería alarmante son cárceles (23%),
saneamiento (11%), aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y
educación (38%) y ferrocarriles (34%) en menor medida.
4. Sobre la base de las entrevistas y la revisión de los diagnósticos de cada uno de los
sectores estudiados se identificaron, como parte de los lineamientos de política a
seguir, recomendaciones en tres campos: priorización de proyectos de inversión en
infraestructura según sector económico, modalidades de inversión sugeridas para
cada sector y subsector, y oportunidades de mejora transversales a todos los
sectores estudiados.
4.1. La priorización de inversión en los distintos sectores que necesitan
implementación de infraestructura depende del criterio/objetivo de política que se
plantee. Al contemplar como objetivo de política la promoción de la inclusión social,
según los especialistas consultados, los sectores por priorizar serían –en este
orden-: saneamiento, educación, salud, redes viales y energía. En tanto, al
considerar como objetivo de política únicamente la promoción del crecimiento
económico, los sectores por priorizar serían son carreteras, educación,
saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que, de considerarse ambos
criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento económico con inclusión social,
el orden de priorización de los proyectos de infraestructura sería el siguiente:
carreteras, saneamiento, educación, salud, electricidad, riego, ferrocarriles,
puertos, cárceles y aeropuertos.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
254
4.2. Las modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector
dependen de la magnitud de los proyectos. Se consideró pertinente diferenciar la
intervención de cada tipo de agente (privado o público), dependiendo de si se
discute sobre la construcción de la infraestructura o sobre la administración del
servicio disponible a partir de la construcción de la obra. Ello, pues ambos aspectos
(construcción de infraestructura y administración) influyen en la calidad final del
servicio provisto.
En relación con la construcción de la infraestructura, en la mayoría de sectores
y subsectores se debería promover la inversión mediante APP: todas las
modalidades de transporte, la infraestructura hidraúlica/riego, obras de
captación de agua, construcción de cárceles y de grandes hospitales y centros
especializados en ciudades principales. Por su parte, la construcción de
infraestructura para generación y transmisión eléctrica se debería promover
únicamente a través de la inversión privada, en tanto que, la construcción de
infraestructura con inversión netamente pública debería realizarse en aquellos
sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por
ende, poca rentabilidad. Así, el sector público debería encargarse de la
construcción de infraestructura educativa, la necesaria para la cobertura de
agua potable, acceso a electricidad y dotación de puestos de salud, sobretodo
en zonas alejadas.
Al contemplar la administración del servicio, los entrevistados indican que el
sector privado debería administrar todas las modalidades de transporte
(excepto las RVD y RVL), las cárceles, el agua y saneamiento (cobertura y
captación de agua); la generación y transmisión eléctrica, la obras de
infraestructura hidráulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros
especializados de salud. Por su parte, el sector público debería encargarse de
la administración de la educación, de los centros y puestos de salud y de la
distribución de energía eléctrica.
4.3. Las oportunidades de mejora para agilizar las inversiones en infraestructura
fueron clasificadas en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversión en
infraestructura, (ii) promoción de la inversión privada mediante mejoras en los
mecanismos actuales de inversión, (iii) trabajo con niveles de gobierno sub-
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
255
nacionales y (iv) manejo de conflictos sociales. Los lineamientos de política se
detallan a continuación:
i) Planeamiento general de la inversión en infraestructura
Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y funciones en
inversión en infraestructura entre distintos niveles de gobierno. Sin una
adecuada labor de coordinación ni lineamientos claros de política nacional
que definan objetivos y asignen responsabilidades entre distintos niveles de
Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar
paralizados. Por tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias
de competencias, funciones y recursos. Ello implica desarrollar un mapa de
competencias entre los diferentes niveles de gobierno, el cual se estructure a
partir de definir las competencias normativas y exclusivas del Gobierno
Central, las competencias compartidas de las regiones, y las competencias
locales de las municipalidades, además de aquellas competencias que son
concurrentes y compartidas entre los distintos niveles de gobierno.
Normar la creación de planes de acción corto y mediano plazo que sirvan
como instrumentos de gestión y que se realicen en un contexto de
coordinación multisectorial. Se debe contar con planes sectoriales vigentes de
mediano y corto plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que
estén alineados con los planes de largo plazo. Los mismos constituirían
instrumentos útiles para reducir la discrecionalidad en el monitoreo de
acciones, y por ende, realizar un seguimiento adecuado de la ejecución de los
proyectos de inversión. Además, es importante promover que estos planes se
desarrollen en un contexto de planificación a nivel multisectorial, que
permitiría que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen
de forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor
competitividad
Crear metodología para mejorar y estandarizar la elaboración de Planes de
Desarrollo Regional Concertados (PDRC) e integrarlos con los planes a nivel
sectorial y nacional. De la revisión de los 25 PDRC, se encuentra que en su
mayoría el sustento de los proyectos propuestos se realiza utilizando poca
estadística y cuando ésta se utiliza no está actualizada. Asimismo, los PDRC
revisados, en su mayoría, no tienen metas claras ni líneas de intervención
estratégica bien definidas, además no existen prácticas de seguimiento,
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
256
monitoreo o evaluación de los avances del programa y son muy pocas las
regiones que articulan sus proyectos y metas con las de otras regiones ni
entre los sectores relevantes.
ii) Incentivar la participación del sector privado
Se ha encontrado que la participación de la inversión privada podría ser
incrementada trabajando en modificaciones en el marco normativo de los modelos
de ejecución vía APP y obras por impuestos.
En cuanto a la modalidad de ejecución de APP, se debe trabajar en los
siguientes aspectos:
o Establecer de forma más clara el rol y la coordinación entre Proinversión, las
entidades concedentes y organismos reguladores en un proceso APP.
Además de mejorar la capacidad técnica de las entidades concedentes y
articularlos más con el diseño del paquete.
o Actualizar la evaluación de los compromisos asumidos por el Estado en las
APP al momento del diseño y proveer alternativas que permitan resolver
contingencias sin perjudicar a las partes. Es importante comunicar
oportunamente las contingencias para evitar que las APP sean mal vistas
por la población.
o Actualizar el valor de las tierras, evaluar la propensión de la población a
venderlas y en general, sanear la situación legal de las mismas en una
etapa previa al otorgamiento del contrato, de tal manera que este se diseñe
con los parámetros adecuados.
En cuanto a la modalidad de ejecución de obras por impuestos se debe
modificar la Ley N°29230 (obras por impuestos), pues a la fecha no genera
incentivos efectivos para la participación de un espectro amplio de empresas
privadas. Ello implica lo siguiente:
Acerca de los sobrecostos, cambios en los precios y valor de las obras
o Eliminar los sobrecostos innecesarios para las empresas interesadas.
Existen costos relacionados a la postulación al proceso de selección, a la
solicitud de carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en
el avance. Solo las empresas con capacidad para contratar estudios y obras
pueden aprovechar el mecanismo, por lo que las empresas medianas o
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
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pequeñas tendrían menores incentivos a participar de este esquema de
inversiones.
o Contemplar la posible variación en el valor de los la obra ejecutada en
relación con los estudios y considerar mecanismos para solventar esta
situación.
o Plantear un esquema semejante al de las iniciativas privadas: facilita
acuerdos con quienes tienen interés por la obra y evita procesos
prolongados para identificar a los ejecutores de las obras.
Acerca de los Certificados “Inversión Pública Regional y Local – Tesoro
Público” (CIPRL)
o Igualar la tasa de interés de los CIPRL a la de los Bonos del Tesoro, o al
menos dramática esta diferencia.
o El CIPRL se debe emitir por el monto ejecutado y no por el asumido;
además, debe tener carácter transable, mediante la eliminación de su
carácter de “no negociable”.
o Mejorar la previsibilidad sobre la fecha de la emisión de los CIPRL: i) Incluir
la obligatoriedad de aceptación de avance de obras por parte de los GGRR
o GGLL y ii) permitir que la empresa privada solicite los CIPRL conforme
avance la ejecución de la obra.
iii) Trabajo con Gobiernos Subnacionales
Difundir información entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de:
o Delimitación de funciones en la ejecución de proyectos según sector.
o Diversos modelos de gestión para llevar a cabo inversión en infraestructura
para dar a conocer opciones a las inversiones públicas directas.
o Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a través de la
coordinación con otros Gobiernos locales o regionales. Esta estrategia
contribuiría a la inversión más eficiente de proyectos de alcance
interregional (proyectos de irrigación, saneamiento, carreteras, entre otros).
Permitir y promover el diseño de concursos que contengan la ejecución de
varias obras de menor envergadura, de tal manera que el “paquete” resulte
atractivo a empresas más grandes que garanticen su correcta ejecución. A la
fecha, el monto promedio de inversión en proyectos ejecutados por los
Gobiernos Regionales es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
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al 15% de los proyectos más grandes, el promedio del 85% restante es de
menos de S/.350 mil. Si bien estos proyectos pueden generar impacto sobre
el desarrollo de la población, debe tomarse en cuenta que este tipo de
inversión tiene poco impacto para cerrar brechas de infraestructura, altos
costos de formulación y monitoreo e incluso por su monto pueden resultar
poco atractivos para empresas serias.
Diseñar planes de capacitación técnica en relación al diseño y ejecución de
proyectos de infraestructura. Institucionalizar la capacitación y la ley de
carrera pública, para evitar que se pierda con la rotación laboral.
iv) Manejo de conflictos sociales
Es indispensable destinar gastos en campañas de comunicación efectivas
para crear contextos favorables a los proyectos de inversión de grandes
infraestructuras.
Se debe realizar un trabajo articulado con la población para conocer sus
expectativas y que estas sirvan como insumo para el diseño de los proyectos
de infraestructura, además de identificar actividades complementarias a su
ejecución.
Concluir las definiciones faltantes en la reglamentación de la ley de consulta
previa recientemente aprobada. Si bien es cierto que la aplicación de la Ley
implicará costos adicionales sobre la ejecución de los proyectos de inversión
(en tiempo y dinero), su cumplimiento permitirá resolver anticipadamente
problemas que de otra forma pueden resultar aún más costosos; al punto de
hacer inviables los proyectos. Por tanto, es importante cerrar los vacíos que
aún se presentan en la reglamentación; de lo contrario se continúa generando
incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de
infraestructura y con ello limitándose la inversión.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
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265
IX. ANEXOS
ANEXO Nº 1: Características de las infraestructura de salud
ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIÓN DE PRIMER ORDEN
I – 1 I-2 I-3 I-4
DEFINICIÓN EESS brinda atención integral ambulatoria, con énfasis en promoción – prevención
EESS brinda atención integral, con énfasis en promoción – prevención
Brinda atención integral ambulatoria médica con énfasis en promoción de riesgos y daños
Atención ambulatoria con internamiento de corta estancia, principalmente materno-perinatal
RECURSOS HUMANOS
Mínimo un técnico de enfermería o sanitario, además puede haber enfermera u obstetriz.
Además de lo anterior, cuenta con un médico general.
Además de lo anterior odontólogo, técnico de farmacia y laboratorio.
Además de lo anterior puede contar con especialidades básicas, técnicos en radiología y otros.
FUNCIONES Promoción y prevención Promoción, prevención y recuperación
Promoción, prevención, recuperación y rehabilitación
Además de lo anterior, rehabilitación y gerencia
TIPO DE SERVICIOS Salud comunitaria, salud ambiental, consulta externa
Además de lo anterior consulta médica y botiquín
Además de lo anterior, laboratorio clínico básico, farmacia y/o botiquín
Además de lo anterior, consulta especializada, sala de partos, farmacia, laboratorio y rayos “x”
CAPACIDAD RESOLUTIVA
Atención integral a la demanda según daños trazadores.
Atención integral a la demanda según daños trazadores de mediana complejidad.
Atención integral a la demanda según daños trazadores.
Atención integral a la demanda según daños trazadores.
Atenciones integrales programáticas según etapas de vida (MAIS)
Atenciones integrales programáticas según etapas de vida (MAIS)
Atenciones integrales programáticas según etapas de vida (MAIS), son las mismas que las anteriores
Atenciones integrales programática según etapas de vida (MAIS), son las mismas que las anteriores
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2011 - 2016 Agosto 2012
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ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIÓN DE SEGUNDO ORDEN
II – 1 II - 2
DEFINICIÓN E.S. Brinda atención integral ambulatoria y hospitalaria en cuatro especialidades básicas
E.S. Brinda atención integral ambulatoria y hospitalaria especializada.
RECURSOS HUMANOS
Además de lo anterior cuenta con médico internista, pediatra, gineco-obstetra, cirujano general, anestesiólogo, nutricionista, psicólogo, tecnólogos médicos y químico farmacéutico.
Además de las anteriores otras especialidades médico quirúrgicas (14)
FUNCIONES Todas las anteriores principalmente recuperativa
Recuperativo
TIPO DE SERVICIOS
Además de lo anterior, hospitalización, emergencia, epidemiología, centro QX, centro obstétrico, esterilización, rehabilitación, nutrición, diagnóstico por imágenes, patología clínica y hemoterapia
Además de lo anterior anatomía patológica, neonatología y UCI general
CAPACIDAD RESOLUTIVA
Atención integral a la demanda, según daños trazadores de baja complejidad. Atención integral a la demanda,
según daños trazadores de mediana complejidad Atenciones integrales
programáticas según etapas de vida (MAIS)
ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIÓN DE TERCER ORDEN
III – 1 III - 2
DEFINICIÓN E.S. Brinda atención de consulta externa y hospitalaria altamente especializada
E.S de alta capacidad resolutiva especializada en un área de la salud o etapa de vida y propone normas
RECURSOS HUMANOS
Además de las anteriores especialidades y subespecialidades médico y quirúrgicas (16)
Recursos altamente capacitados según su área especializada
FUNCIONES Recuperativo y rehabilitación especializada
Investigación, docencia, normatividad y prestacional
TIPO DE SERVICIOS
Además de los anteriores, UCI especializada, hemodiálisis y servicios de apoyo al diagnóstico especializado
De acuerdo al área de la salud que corresponde a su especialidad, docencia e investigación
CAPACIDAD RESOLUTIVA
Atención integral, según daños trazadores de alta complejidad
Atención altamente especializada relacionada a su área de la salud
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
267
ANEXO N° 2
ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO
El sistema educativo en el Perú, tal como señala la Ley General de Educación, Ley Nº
28044 (aprobada en julio de 2003), está organizado para responder a los fines y
principios de la educación, así como para adecuarse a las necesidades y exigencias del
país. En ese sentido, su estructura contempla:
1. Las etapas: son períodos progresivos que se desarrollan en función de las
necesidades de aprendizaje de los estudiantes. Existen dos grandes etapas:
La Educación Básica, orientada a favorecer el desarrollo integral del estudiante,
tiene un enfoque inclusivo, es obligatoria y cuando la imparte el Estado, es
gratuita, y
La Educación Superior, orientada a la investigación, creación y difusión de
conocimientos, así como al logro de competencias profesionales de alto nivel.
2. Las modalidades: son alternativas de atención educativa en función de las
características de las personas a quienes se destina el servicio.
La Educación Básica Regular es la modalidad dirigida a los niños y
adolescentes que pasan oportunamente por el proceso educativo.
La Educación Básica Alternativa es una modalidad que tiene los mismos
objetivos y calidad equivalente a la Educación Básica Regular y enfatiza la
preparación para el trabajo de los estudiantes que no accedieron oportunamente
a la educación regular o no pudieron culminarla.
La Educación Básica Especial tiene un enfoque inclusivo y atiende a personas
con necesidades educativas especiales, sea por discapacidad o por
superdotación.
La Educación a Distancia es una modalidad caracterizada por la interacción
simultánea o diferida entre los actores del proceso educativo, aplicable a todas
las etapas del sistema educativo.
3. Los niveles: son períodos graduales del proceso educativo articulados dentro de las
etapas educativas. La Educación Básica Regular comprende los siguientes niveles:
Educación Inicial: constituye el primer nivel y atiende el desarrollo integral de los
niños menores de seis años.
Educación Primaria: tiene como finalidad educar integralmente a los niños, tanto
en el despliegue de sus potencialidades como en la adquisición y desarrollo de
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
268
conocimientos. Se realiza a través de seis grados, y tienen una duración de seis
años.
Educación Secundaria: ofrece a los estudiantes una formación científica,
humanista y técnica, afianzando su identidad personal y social. Tiene una
duración de cinco años.
Los ciclos: son procesos educativos que se desarrollan en función de logros de
aprendizaje y abarcan los diferentes grados de estudio.
La Educación Básica Regular tiene siete ciclos, de los cuales los dos primeros
corresponden a Educación Inicial, los tres siguientes a Educación Primaria – dos grados
por ciclo—y finalmente dos ciclos de Educación Secundaria.
La Educación Básica Alternativa comprende tres niveles:
Inicial, que corresponde a la alfabetización (dos grados),
Intermedio, que corresponde a la post alfabetización y consolidación de los
cono-cimientos básicos de los estudiantes (3 grados), y
Avanzado, que cuenta con 4 grados y significa la culminación de la educación
básica.
La Educación Superior, se divide en Educación Universitaria orientada a la
investigación, creación y difusión de conocimientos, así como al logro de competencias
profesionales de alto nivel y la No Universitaria orientada al campo técnico.
La Educación Técnico – Productiva es una forma de educación orientada a la
adquisición de competencias laborales y empresariales, en una perspectiva de
desarrollo sostenible y competitivo.
La Educación Comunitaria se desarrolla desde las organizaciones de la sociedad,
orientada al enriquecimiento y despliegue de las capacidades personales y a la
promoción del desarrollo humano; su acción se realiza fuera de las instituciones
educativas y corresponde a una educación no formal.
Anexo 3: Estructuras dentro de un sistema de riego
Estructuras de almacenamiento
Reservorios o represas:
Son las estructuras que sirven para almacenar el agua en época de avenida ocasionada
por las lluvias; asimismo, sirven también para almacenar excedentes del recurso con el
fin de conservarlo para poder utilizarlo luego. En el Perú, el manejo y control de este tipo
de estructuras ha dado lugar a las Juntas de Usuarios de Riego Regulado (Chancay-
Lambayeque, Jequetepeque, Chili). El agua almacenada se utiliza de acuerdo con las
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
269
necesidades de los cultivos. Los reservorios o represas pueden ser hechos con diques
de concreto o de tierra, dependiendo de los volúmenes de agua a almacenar.
Estructuras de derivación y captación
Bocatomas:
Son las estructuras que captan las aguas de un río y las conducen a través de un canal
de derivación. Las bocatomas pueden ser:
Permanentes (de concreto armado), las que se presentan por lo general en
ríos de gran caudal y/o por facilidades de mantenimiento.
Temporales (de material rustico), por lo general en ríos de caudales
mínimos.
Partidores: son estructuras que sirven para distribuir el agua entre dos o más canales.
Los canales hacia los cuales se deriva el agua deben estar equipados con compuertas.
Toma predial: es la estructura que sirve para captar el agua de un canal y derivarla
hacia el fundo. Se recomienda que sea permanente, con compuerta para facilitar el
riego y controlar el caudal de agua que ingresa.
Sifones: son tubos curvados que permiten regar sin cortar la acequia de riego. Estos
tubos tienen de 1 a 10 cm de diámetro y de 1 a 2 m de largo. Se usan para el riego en
surcos y melgas.
Tomas con tubos: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el agua
directamente a los surcos. Se recomienda el uso en zonas de escasez de agua.
Caídas verticales: son estructuras que sirven para disminuir la velocidad del agua y
evitar, así, su fuerza erosiva. Pueden ser de concreto o de piedra.
Rápidas: son tramos de canal de concreto con pendiente fuerte que sirven para
disminuir la velocidad del agua (disipadores), a partir del final de la rápida. Se emplean
cuando los desniveles de terreno son mayores a 2 metros.
Tuberías distribuidoras: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el
agua directamente a los surcos. Se recomienda su uso en zonas de escasez de agua.
Estructuras de control
Vertederos: son estructuras que sirven para medir el caudal en litros por segundo. Se
instalan en tramos rectos.
Ventajas
Exactitud en la medición.
Su construcción es simple y sencilla.
Desventajas
No funcionan en canales de poca pendiente.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
270
Se arenan constantemente aguas arriba del vertedor.
Medidor Parshall: es una estructura que sirve para medir el caudal de agua que pasa
por un canal o acequia. Consta de (i) entrada, (ii) garganta y (iii) salida.
Ventajas
Trabaja con caudales grandes y pequeños.
No se produce arenamiento.
Necesita poco mantenimiento.
Desventajas
Su instalación es costosa.
Aforador sin cuello: es una estructura que sirve para medir el caudal que pasa por un
canal o acequia.
Ventajas
Trabaja con caudales grandes y pequeños.
No se produce arenamiento.
Necesita poco mantenimiento.
Fácil diseño e instalación.
Costo menor que el anterior.
Estructuras de conducción y drenaje
Canales: son estructuras que sirven para conducir el agua y presentan diversa prioridad:
principal, secundarios, laterales, entre otros. Pueden ser en tierra o revestidos. Su
diseño esta en relación con el área regable, tipo de cultivo y caudal de captación. El
revestimiento puede ser con concreto, geosintéticos, mantas asfálticas y otros
materiales sintéticos.
Drenes: estructuras que sirven para eliminar los excesos de agua y mantener los suelos
agrícolas en buenas condiciones.
Pueden ser:
Por su prioridad:
Drenes abiertos.
Drenes entubados.
Recolector principal.
Recolector secundario.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
271
Anexo 4: Megaproyectos de inversión en infraestructura de riego
Proyecto Binacional Puyango - Tumbes
El Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes fue creado en el marco del Convenio suscrito entre el Perú y Ecuador en Washington el 27 de setiembre de 1,971; para el aprovechamiento de las cuencas hidrográficas, Binacionales de los ríos Puyango – Tumbes y Catamayo – Chira. Dicho convenio fue aprobado mediante Decreto Ley Nº 19060, el 07 de Diciembre de 1,971, quien en adelante se denominará Proyecto Especial.
El Proyecto es un órgano de ejecución desconcentrado del Ministerio de Agricultura que cuenta con autonomía técnica, económica y administrativa dentro del marco de la ley, es a sí mismo el órgano ejecutivo de la componente peruana integrante de la componente binacional Peruano - Ecuatoriano creado en el marco de dicho convenio, cuya finalidad es la implementación de los acuerdos de la componente peruana, a si como la formulación de estudios y/o ejecución de obras orientados al desarrollo de la Irrigación Binacional Puyango – Tumbes.
Con Decreto Supremo 030-2008-AG; se aprueba la fusión del Instituto Nacional de Desarrollo – INADE en el Ministerio de Agricultura, por consiguiente el Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes como unidad ejecutora es un órgano desconcentrado del pliego 013 Ministerio de Agricultura.
Portal del Proyecto de Irrigación Olmos – H2OLMOS | 2011
Proyecto Especial Olmos
El proyecto Integral Olmos, que incluye el trasvase de agua, la irrigación y generación
eléctrica, está ubicado en la Región de Lambayeque, a 70 km. al norte de Chiclayo. El
puerto más cercano es Paita (recientemente concesionado), ubicado a menos de 200
km. al norte de las tierras. El sistema de irrigación abastece de agua a 43,500 hectáreas
de tierra agrícola del Valle de Olmos, de las cuales 38,500 ha. serán subastadas y el
resto pertenecen al Valle Viejo.
El agua será captada, regulada y trasvasada desde la vertiente del Atlántico (río
Huancabamba) hacia la vertiente del Pacífico a través de un túnel trasandino de 20 km.
de longitud, para su aprovechamiento en la irrigación de tierras eriazas y la generación
hidroenergética. El proyecto es una concesión por 25 años, auto-sostenible para
construir, mantener, operar y transferir la infraestructura de irrigación (BOOT).
Componente Trasvase de Aguas: Comprende la construcción de una presa de 44
millones de m3 de capacidad y un túnel trasandino que permitirá un suministro anual de
agua de 406 millones de m3 para el componente de irrigación.
Componente de Irrigación: Comprende una inversión aproximada de US$ 250
millones, financiada en parte por los fondos generados por la subasta pública de tierras.
Componente de Producción de Energía: Comprende la generación de energía
eléctrica a ser aportada a la red nacional, sin impacto en el suministro de aguas para el
Componente de Irrigación. El proyecto energético fue concesionado por el gobierno
Regional en octubre del 2010 a la empresa Sinersa S.A.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
272
Portal del Proyecto Especial de Irrigación e Hidroenergético del Alto Piura | Información
disponible a Marzo de 2012
Proyecto de Irrigación e Hidroenergético del Alto Piura
Este proyecto está concebido como el trasvase de las aguas del río Huancabamba hacia
el río Piura para promover el desarrollo y uso sostenible de los recursos de agua y suelo
en 96 mil hectáreas en el Valle del Alto Piura, ubicado en la Provincia de Morropón, en la
región Piura. De esta forma el proyecto reintegrará 31 mil hectáreas e incorporará 45 mil
hectáreas de tierras nuevas a la producción agrícola y 20 mil hectáreas a la actividad
pecuaria. Además, incrementará la producción de energía utilizando las aguas
trasvasadas y la caída de 1 200 metros mediante la instalación de dos centrales
hidroeléctricas para la generación de hasta 1 917 GWh/año. La inversión total será de
US$ 776 millones, de los cuáles US$ 163 millones provendrán de recursos públicos
(75% del Gobierno central y 25% del Gobierno Regional de Piura). El proyecto será
desarrrollado bajo la modalidad de APP con intervención privada principalmente en los
componentes II y III. El componente I inició a finales de 2011 siendo el ganador de la
licitación internacional para la construcción del trasvase andino el Consorcio Camargo
Correa (Brasil).
Componente I de Construcción de Obras Públicas: Incluye la construcción de un
túnel de trasvase de 13,3 km de longitud y 3,3 m de diámetro, con capacidad de
conducción de hasta 30 m3/s. Además, la implementación de dos ventanas de acceso,
una presa derivadora llamada “Tronera Sur”, un desarenador de cuatro naves y diversas
obras de captación.
Componente II Hidroenergético: Construcción de las centrales hidroeléctricas de
Cashapite (211 MW) y Gramadal (77 MW).
Componente III de Irrigación: Incluye la construcción de la presa Río Seco (600 MMC
de almacenamiento) e Infraestructura de riego para la incorporación de tierras eriazas.
Componente IV de Desarrollo del Valle Viejo: Incluye el mejoramiento de riego del
valle tradicional en 31 mil hectáreas, la construcción de 6 estaciones de bombeo y la
rehabilitación, perforación y gestión de 540 pozos que aseguren la extracción de 140
MMC/año.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
273
Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversión | Información disponible a Marzo de
2012
Proyecto de Irrigación Majes - Siguas II Etapa
El Proyecto Majes – Siguas, fue concebido como un proyecto de desarrollo regional de
propósitos múltiples basado en la regulación y derivación de recursos hídricos de las
cuencas altas de los ríos Colca y Apurímac, para su uso racional en la irrigación de
hasta 60 500 hectáreas de tierras nuevas en las pampas de Siguas y Majes (Arequipa).
Además, el proyecto contempla el uso no consuntivo del agua para la generación de
energía eléctrica.
Primera Etapa: Que fue ejecutada a través de Inversión Pública e incluyó las siguientes
obras:
Represa de Condorama (285 MMC).
Bocatoma de Tuti (Capacidad de descarga de 34 m3/s).
Aducción Colca – Siguas (88 km de túneles, 13 km de canales).
Bocatoma de Pitay.
Derivación Siguas hacia Pampa de Majes.
Red de Distribución e Infraestructura de Riego (15 mil hectáreas).
Carreteras y servicios.
Segunda Etapa: Que planea desarrollarse mediante la promoción de inversión privada y
cuyo objetivo es maximizar y optimizar el uso de la infraestructura hidráulica mayor
existente y su complementación con las siguientes obras:
Presa de Angostura (1 140 MMC)
Derivación Angostura – Colca.
Derivación Siguas hacia Pampas de Siguas.
Red de Distribución e Infraestructura de Riego para habilitar 38,5 mil hectáreas
de tierras nuevas en las pampas de Siguas y 7 mil en las pampas de Majes.
Componente Hidroeléctrico (513 MW).
Carreteras y servicios.
Nota: Actualmente, la implementación del proyecto está suspendida por mandato del
Tribunal Constitucional hasta que se culminen nuevas evaluaciones sobre disponibilidad
hídrica a pedido del Gobierno Regional del Cusco. Este conflicto se genera a partir del
hecho que el proyecto pretende trasvasar las aguas de los ríos de la provincia cusqueña
de Espinar. Al 7 de marzo de 2012 se habría roto el diálogo entre los representantes de
ambas regiones, por lo que el Gobierno Regional de Arequipa propondría a la
Presidencia del Consejo de Ministros ejecute directamente el estudio de balance hídrico.
Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012
274
Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversión | Información disponible a Marzo de
2012
Proyecto Chavimochic III Etapa
El Proyecto Chavimochic II Etapa, viene siendo promovido por ProInversión. En esta
etapa se trabajará en los distritos de Moche y Chicama, mejorando la irrigación de 50 mil
hectáreas e incorporando 19 410 hectáreas de tierras nuevas; asimismo, se considera la
generación de electricidad (60 MW), beneficiando a 65 000 familias.
El proyecto contempla la construcción de las siguientes obras:
Una presa de 370 MMC en el sector de Palo Redondo.
La tercera línea del sifón Virú.
El canal Moche-Chicama de 115 km. de longitud.
Se trata de un esquema de concesión tipo BOT (Build Operate Transfer), bajo la
modalidad de Asociación Público Privada (APP), conforme al cual el concesionario se
compromete a construir las obras mayores de infraestructuras hidráulicas antes
indicadas y asimismo a operar y mantener el sistema integral, incluyendo las obras
existentes de la primera y segunda etapa del proyecto. El concesionario prestará,
además, el servicio de suministro de agua para riego en el ámbito del proyecto. El plazo
de concesión será de entre 20 a 25 años.
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